SENTENCIA CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 0591/2012

Sucre, 20 de julio de 2012

SALA PLENA

Magistrada Relatora: Dra. Ligia Mónica Velásquez Castaños

Acción de inconstitucionalidad concreta

Expediente: 00150-2012-01-AIC

Departamento: Oruro

En la acción de inconstitucionalidad concreta promovida por Luis Oswaldo Ortega Patiño, Jefe
Departamental de Trabajo de Oruro, a instancia de Cristian Erick Decormis Chávez y Edgar Luis Núñez
Crespo, en representación de la Empresa Minera Inti Raymi S.A. (EMIRSA), demandando la
inconstitucionalidad del parágrafo II del Artículo Único del Decreto Supremo (DS) 0495 de 1 de mayo de
2010, que incluye el parágrafo IV al art. 10 del DS 28699 de 1 de mayo de 2006 y el parágrafo IX del art. 2
de la Resolución Ministerial (RM) 868/10 de 26 de octubre de 2010; por infringir las normas de los arts.
12.III, 115.II, 117.I, 232 y 410 de la Constitución Política del Estado (CPE).

I. ANTECEDENTES CON RELEVANCIA JURÍDICA

I.1. Contenido de la acción

Por memorial presentado ante el Jefe Departamental de Trabajo de Oruro, el 12 de octubre de 2011,
cursante de fs. 6 a 12 de obrados, dentro del proceso administrativo de revocatoria de la conminatoria
de reincorporación 008/11 de 27 de septiembre de 2011, Cristian Erick Decormis Chávez y Edgar Luis
Núñez Crespo, en representación de EMIRSA, solicitan se promueva la presente acción, argumentando
los siguientes fundamentos jurídicos constitucionales:

I.1.1. Relación sintética de la acción

Los representantes de la empresa accionante, razonan que las normas del art. 10.IV del DS 28699,
incorporadas por el DS 0495, al igual que las del art. 2.IX de la RM 868/10, son inconstitucionales, pues
disponen que la conminatoria emitida por la jefatura laboral, emergente de solicitud efectuada por el
trabajador para su reincorporación a la fuente laboral, es obligatoria, sin más posibilidades que la
impugnación judicial, pero que esta última no suspende la ejecución de la reincorporación, lesionando
así el debido proceso.

Continúan afirmando que, el principio de separación de funciones constitucionales, previsto por las
normas del art. 12 de la CPE, prohíbe la delegación de las funciones propias de cada órgano, siendo por
ello que los decretos supremos y resoluciones ministeriales, no pueden legislar de modo contrario a lo
establecido por las leyes; de igual modo, el debido proceso proclamado por lo dispuesto en el art. 115.II
de la Ley Fundamental, determina que las personas deben ser juzgadas conforme a los procedimientos
preestablecidos por las leyes aplicables al caso; mientras que el principio de legalidad, impide la
actuación administrativa, sin autorización legal; y que el art. 410.I, proclama los principios de supremacía
constitucional y jerarquía normativa, estructurando en niveles jerárquicos las normas, de acuerdo al
órgano emisor, objeto y sentido funcional, preceptuando así la aplicación preferente de unas sobre otras.

Manifiestan que, por esos mandatos constitucionales, el Ministerio del Trabajo, Empleo y Previsión
Social, no puede aplicar las normas impugnadas por sobre leyes y menos por sobre la Constitución
Política del Estado.

Señalan que, las normas del art. 2 de la Ley de Procedimiento Administrativo (LPA), determinan que el
Ministerio del Trabajo, Empleo y Previsión Social, se somete a las normas de dicha Ley, las cuales en los
arts. 51 y 56, prohíben actos administrativos en única instancia, instituyendo recursos de revocatoria y
jerárquico, así como la posterior revisión judicial; normas legales que resultan contrariadas por las
impugnadas.

Exponen que, Marcelo Roberto Pérez Calle y Héctor Ojeda Garnica, iniciaron procedimiento
administrativo exigiendo reincorporación a su fuente laboral en la empresa, no obstante habérseles
explicado que la situación económica de la misma por baja en la producción y agotamiento de la veta,
obligaba a la rescisión de sus contratos, razón por la cual se depositó sus liquidaciones en cuentas del
Ministerio de Trabajo, Empleo y Previsión Social; tal procedimiento administrativo dio lugar a la
conminatoria de reincorporación 008/11, contra la que accionó recurso de revocatoria, vía que será
resuelta conforme a las normas impugnadas, por lo que las normas cuestionadas tienen relevancia para
resolver la situación jurídica.
I.1.2.Trámite procesal de la acción

I.1.2.1. Alegaciones de la otra parte

Luego de presentada la acción, mediante proveído de 13 de octubre de 2011 (fs. 25), el Jefe
Departamental de Trabajo de Oruro, ordenó que la acción se notifique a Héctor Ojeda Garnica y Marcelo
Roberto Pérez Calle, quienes por memorial de 14 de octubre de 2011 (fs. 27), manifestaron que la acción
tiene por único objetivo dilatar su reincorporación al trabajo que desempeñaron durante más de veinte
años, ya que las normas denunciadas son plenamente constitucionales; por lo que piden se rechace el
incidente por ser infundado.

I.1.2.2. Resolución de la autoridad administrativa consultante

Por Resolución de 14 de octubre de 2011 (fs. 2 a 5), el Jefe Departamental de Trabajo de Oruro, admitió y
promovió la acción, y ordenó su remisión a este Tribunal Constitucional Plurinacional.

I.2. Trámite procesal en el Tribunal Constitucional Plurinacional

Recibido el expediente el 17 de octubre de 2011, por nota de 9 de febrero de 2012, el Secretario General
del Tribunal Constitucional Plurinacional, devolvió la acción por error en el destinatario (fs. 67);
subsanado el defecto, el 24 del citado mes y año, la acción fue nuevamente recibida y por AC 0486/2012-
CA de 27 de abril del indicado año (fs. 69 a 74), la Comisión de Admisión de este Tribunal Constitucional
Plurinacional, conforme la atribución conferida por el art. 4.I de la Ley 003 de 13 de febrero 2010,
admitió el recurso indirecto o incidental de inconstitucionalidad, ahora acción de inconstitucionalidad
concreta, disponiendo poner el mismo en conocimiento de Juan Evo Morales Ayma, Presidente del
Estado Plurinacional de Bolivia; así como de Daniel Santalla Torrez, Ministro de Trabajo, Empleo y
Previsión Social, como personeros de los Órganos que generaron las normas impugnadas, para la
formulación de alegatos; comunicaciones que se cumplieron mediante provisiones citatorias notificadas
el 1 de junio y 31 de mayo, ambas de 2012, respectivamente, conforme informan las diligencias
cursantes a fs. 98 y 101.

Norka Josefa Araujo Mamani y Mariana Caussin Coronado, en representación del Ministro de Trabajo,
Empleo y Previsión Social, en el memorial de 14 de junio de 2012 (fs. 116 a 118 vta.), ratificado por
escrito de 18 de ese mes y año (fs. 127 a 129 vta.), exponen los siguientes fundamentos: a) El objeto del
parágrafo III del art. 10 del DS 28699, modificado por el parágrafo IV del Artículo Único del DS 0495, así
como el art. 2.IX de la RM 868/10, es proteger al trabajador; b) Las normas cuestionadas, conforme los
accionantes lo reconocen, determinan que antes de cualquier vía judicial, la conminatoria emanada de la
jefatura laboral deben impugnarse por vía de los procedimientos administrativos, previstos por el art. 65
de la LPA; por ello la presente impugnación constitucional es maliciosa; y, c) Las normas acusadas de
inconstitucionales, al compartir las características de la ley, de generalidad, autoridad y obligatoriedad,
conforme al AC 0479/2012-CA, son leyes materiales, y fueron emitidas en respeto de los principios
previstos por el art. 48.I y II de la CPE; y protegen la estabilidad laboral consagrada por el art. 49.III de la
Ley Fundamental. Culminan solicitando el rechazo de la acción.

Juan Macelo Zurita Pabón, en representación con mandato del Presidente del Estado Plurinacional de
Bolivia, Juan Evo Morales Ayma, mediante escrito presentado el 26 de junio de 2012 (fs. 288 a 299),
expuso los siguientes fundamento de hecho y derecho: 1) La Ley 027 de 6 de julio de 2010, que
desarrolla la acción de inconstitucionalidad, aún no se encontraba vigente a momento de la
interposición del presente recurso, por efecto de la vacatio legis resultante de las normas de la
Disposición Transitoria Primera de la referida Ley, arts. 6 de la Ley 003, y 3 de la Ley 040 de 1 de
septiembre de 2010; por lo que este recurso debe tramitarse conforme a las previsiones de los arts. 59 al
67 de la Ley 1836 de 1 de abril de 1998, mismos que no disponen la notificación al órgano emisor de la
norma cuestionada en su inconstitucionalidad, en el procedimiento del recurso indirecto o incidental de
inconstitucionalidad, existiendo por ello un error procesal en el AC 0486/2012-CA, pues una vez
admitido el recurso, debe dictarse sentencia en el plazo de treinta días, sin otro requisito previo, y no
aplicar una ilegal combinación de las Leyes 1836 y 027 de 6 de julio de 2010; por ello, el presente
“recurso” debió ser resuelto por la Sala Liquidadora Transitoria y en el marco de la Ley 1836; 2) La ahora
acción de inconstitucionalidad concreta, ha sido interpuesto con el único objeto de entorpecer el
proceso de reincorporación laboral, iniciado por Héctor Ojeda Garnica y Marcelo Roberto Pérez Calle,
quienes alegando retiro forzoso solicitaron reincorporación laboral; por ello, luego de analizado el caso,
la Jefatura Departamental de Trabajo de Oruro, en cumplimiento del principio de estabilidad laboral,
emitió la conminatoria de reincorporación 008/2011, amparado en las normas de los arts. 46, 48 y 49 de
la CPE y 10 del DS 28699 modificado por el artículo Único del DS 0495, para que la citada Empresa
Minera proceda a su reincorporación en tres días; lo que implica que el procedimiento administrativo
concluyó; 3) Fue en ese procedimiento en el que se accionó el presente recurso incidental de
inconstitucionalidad, existiendo ya resolución final, por lo que no cumple con lo exigido por las normas
del art. 59 de la LTC, pues una de las condiciones que impuso, es que la decisión final dependa de la
norma cuestionada en su inconstitucionalidad; y, en el caso, el procedimiento administrativo tiene por
único objeto la emisión de la conminatoria, lo que ya fue cumplido; de haberse pretendido el control de
constitucionalidad de las normas impugnadas, debió haberse presentado el recurso antes de la emisión
de la conminatoria de reincorporación; en consecuencia, no existe la condición establecida para la
procedencia del control de constitucionalidad requerido en este caso, debido a que la decisión ya no
depende de las normas cuestionadas; 4) El DS 28699 ha sido emitido para materializar los principios de
protección y de estabilidad laboral, corrompido por normas tales como el DS 21060, teniendo como base
las normas de los arts. 156 y 157 de la Constitución Política del Estado abrogada (CPEabrg.) para
garantizar la continuidad del contrato de trabajo, y dejar sin efecto normas que sí eran contrarias a la
Constitución Política del Estado y a la Ley General del Trabajo, siendo su objeto reglamentar los derechos
laborales; por ello, no existe contradicción normativa alguna, máxime cuando las normas del art. 46 de la
CPE, consagran constitucionalmente esos principios; y, 5) No obstante la expresa reglamentación
protectora de los principios constitucionales referidos, aún existía una realidad social que se resistía a
cumplir el mandato constitucional de estabilidad laboral, siendo por ello, que se dictó el DS 0495,
complementando la regulación con un procedimiento administrativo que constatando el despido
injustificado, expide la conminatoria de reincorporación, no siendo ello una resolución potestativa, sino
una materialización directa del derecho a la estabilidad laboral, existiendo la posibilidad de su revisión
en sede judicial, si es que el empleador considera pertinente; siendo por ello que no lesiona el debido
proceso, ya que más bien es un procedimiento específico en defensa de la estabilidad laboral. Concluye
solicitando la constitucionalidad de las normas demandadas.

II. CONCLUSIONES

II.1. El 29 de agosto de 2011, ante la Jefatura Departamental de Trabajo de Oruro, Héctor Ojeda Garnica
y Marcelo Roberto Pérez Calle, presentaron denuncia de despido injustificado de EMIRSA, solicitando su
reincorporación (fs. 31).

II.2. Por medio de memorial presentado el 1 de septiembre de 2011 ante el Jefe Departamental de
Trabajo de Oruro, EMIRSA a través de sus representantes, informó que, por cese de actividad minera en
su área de trabajo, se procedió a la liquidación de beneficios a Marcelo Roberto Pérez Calle (fs. 47).

II.3. El 6 de septiembre de 2011, el Inspector de la Jefatura Departamental de Trabajo de Oruro, conminó

a que los representantes de EMIRSA se hagan presentes a la audiencia de conciliación programada para
el 13 de igual mes y año (fs. 51).

II.4. El 15 de septiembre de 2011, el Inspector de la Jefatura Departamental de Trabajo de Oruro, emitió

el Informe BDBV-JDTOR 024/2011 de 15 de septiembre, sugiriendo emitir conminatoria de
reincorporación a favor de Héctor Ojeda Garnica y Marcelo Roberto Pérez Calle (fs. 52 a 53).
II.5. El Jefe Departamental de Trabajo, Empleo y Previsión Social de Oruro, el 27 de septiembre de 2011,
por medio de la Conminatoria 008/2011 de 27 de septiembre, conminó a EMIRSA a la inmediata
reincorporación de Héctor Ojeda Garnica y Marcelo Roberto Pérez Calle, en aplicación de las normas de
los Decretos Supremos (DDSS) 0495 de 1 de mayo de 2010 y 28699 de 1 de mayo de 2006 (fs. 56).

II.6. Por medio de memorial presentado el 5 de octubre de 2012, los representantes de EMIRSA,
interpusieron recurso de revocatoria de la Conminatoria 008/2011 (fs. 245 a 249).

II.7. El 6 de octubre de 2011, el Jefe Departamental de Trabajo, Empleo y Previsión Social de Oruro,
emitió decreto rechazando la solicitud de revocatoria, aplicando el parágrafo IV del DS 0495 y parágrafo
IX de la RM 868/10 de 26 de octubre de 2010 (fs. 249 vta.).

II.8. a) El parágrafo segundo del artículo Único del DS 0495, dispone:

“Se incluyen los Parágrafos IV y V en el Artículo 10 del Decreto Supremo N° 28699, de 1 de mayo de
2006, con los siguientes textos:

‘IV. La conminatoria es obligatoria en su cumplimiento a partir de su notificación y únicamente podrá ser

impugnada en la vía judicial, cuya interposición no implica la suspensión de su ejecución’”.

b) El art. 2.IX de la RM 868/10, dispone:

“IX. La conminatoria es obligatoria en su cumplimiento a partir de su notificación y no admite recurso

ulterior alguno, pudiendo únicamente ser impugnada en la vía judicial cuya interposición no implica la
suspensión de la reincorporación”.

III. FUNDAMENTOS JURÍDICOS DEL FALLO

En la presente acción se cuestiona la constitucionalidad del parágrafo II del artículo Único del DS 0495 de
1 de mayo de 2010, en su primera parte, la inclusión del parágrafo IV al art. 10 del DS 28699 de 1 de
mayo de 2006 y el parágrafo IX del art. 2 de la RM 868/10 de 26 de octubre de 2010, por infringir las
normas de los arts. 12.III, 115.II, 117.I, 232 y 410 de la CPE, pues su mandato instituye una obligación
para el empleador sin un debido proceso; aplicando con preferencia normas reglamentarias a las legales
contenidas en la Ley de Procedimiento Administrativo. En consecuencia, corresponde a este Tribunal
pronunciarse respecto a la impugnación referida.

III.1. Para la resolución del caso y antes de ingresar al análisis de los argumentos de fondo vertidos por
los accionantes, se hace necesario resolver lo observado por el representante del Órgano Ejecutivo del
Estado Plurinacional, quien, ante la notificación con el recurso indirecto o incidental de
inconstitucionalidad que origina esta Sentencia, cuestionó la aplicación de la Ley del Tribunal
Constitucional Plurinacional, pues según su interpretación de las normas que regulan la actividad de esta
jurisdicción, la confluencia de lo dispuesto por las Leyes del Tribunal Constitucional Plurinacional; 003 de
13 de febrero de 2010; 040 de 1 de septiembre de 2010 y, 212 de 23 de diciembre de 2010, configuran
un esquema normativo que obliga a que el recurso indirecto o incidental de inconstitucionalidad
planteado, sea resuelto conforme a la Ley del Tribunal Constitucional.

Ante esa necesidad y para develar el contexto normativo en el que éste Tribunal Constitucional
Plurinacional ejerce su función de control, es pertinente precisar que la acción de inconstitucionalidad
consagrada como uno de los mecanismos de defensa instrumentados a favor de las personas, por la
norma del art. 132 de la CPE, encuentra su desarrollo normativo en la Ley del Tribunal Constitucional
Plurinacional, vigente desde el 3 de enero de 2012, conforme a las normas del art. 2 de la Ley 212.

De otro lado, las normas del art. 1 de la Ley 003, señalan que el objeto de esa ley era: “…disponer el
periodo de transición para la implementación del Órgano Judicial, del Tribunal Constitucional
Plurinacional…”; de lo que se colige que instituyen un periodo de transición del Tribunal Constitucional
vigente por la Ley 1836 de 1 de abril de 1998 al nuevo Tribunal Constitucional Plurinacional; por ello,
luego los preceptos del art. 4.I de la misma Ley 003, dispusieron: “Las competencias y funciones
transitorias del Tribunal Constitucional se circunscribirán únicamente a la revisión y liquidación de los
recursos constitucionales presentados hasta el 6 de febrero de 2009”; norma que luego fue modificada
por el art. 3 de la Ley 040, ampliando las facultades del Tribunal Constitucional Transitorio, a la revisión
de las acciones tutelares presentadas en forma posterior al 6 de febrero de 2009, al determinar lo
siguiente:

“Las Magistradas y Magistrados del Tribunal Constitucional una vez concluida la liquidación de causas
presentadas hasta el 6 de febrero de 2009, conforme se dispone en el Artículo 4 parágrafo I. de la Ley Nº
003, entre tanto no sean electas y posesionadas las nuevas autoridades del Tribunal Constitucional
Plurinacional, resolverán las acciones de defensa de derechos fundamentales: acción de libertad, acción
de amparo constitucional, acción de protección de privacidad, acción de cumplimiento, acción popular;
presentados a partir del 7 de febrero del año 2009, en estricta sujeción a la Constitución Política del
Estado vigente. Las demás acciones y recursos corresponderán ser resueltas por las autoridades electas
por voto popular”.

En la misma línea, el art. 20.I de la Ley 212, determina lo siguiente:

“La Sala Plena del Tribunal Constitucional Plurinacional, constituirá una Sala Liquidadora Transitoria,
conformada por cinco Magistrados Suplentes, elegidos de acuerdo al Artículo 24 de la Ley Nº 027 del
Tribunal Constitucional Plurinacional, quienes serán responsables de la liquidación de hasta la última
acción tutelar ingresada al 31 de diciembre de 2011, en el marco de la Ley N° 1836, cuyo plazo no deberá
exceder de veinticuatro meses”.

De las normas reseñadas, se concluye que el legislador ha regulado el periodo de transición de la

jurisdicción constitucional hacia el Tribunal Constitucional Plurinacional, estableciendo de forma
específica que la función de control normativo de la jurisdicción constitucional, sólo podría realizarse a
partir de la instalación del nuevo Tribunal Constitucional Plurinacional, y por esta nueva entidad, pues
despojó de forma expresa al Tribunal constitucional de Transición de esa facultad, restringiendo la
función de la jurisdicción constitucional transitoria a la de revisión de las acciones tutelares.

No obstante la expresa limitación legal, misma que a su vez se circunscribe a la exclusión de la

tramitación de las acciones de inconstitucionalidad, más no a la presentación de los recursos de
inconstitucionalidad, ya que la Ley del Tribunal Constitucional no fue abrogada ni derogada de forma
inmediata, estatuyendo una ultraactividad de esa norma que se mantiene para la acciones tutelares; por
ello, también se mantuvo la potestad de accionar recursos de control de constitucionalidad conforme a
dicha Ley, los cuales una vez efectivizados fueron recibidos por las autoridades transitorias y luego
entregados al nuevo órgano de control de constitucionalidad para su resolución.

La acumulación de acciones de inconstitucionalidad como la que motiva la presente Sentencia,

presentadas en la gestión 2011 o antes, es lo que ocasiona el problema suscitado por el representante
del Órgano Ejecutivo, ya que aunque fueron formuladas durante la vigencia de la Ley 1836, el actual
Tribunal Constitucional Plurinacional no ha recibido permisión legal para aplicar ultraactivamente esta
norma, que mantiene su vigencia sólo para acciones tutelares, tal como dispone el art. 20.I de la Ley 212.
Acusada esta desatención, es preciso prever las normas legales bajo cuyo régimen se tramita esta acción;
a ese efecto, de un lado, primero se debe establecer que, el parámetro de constitucionalidad, es decir,
las normas supralegales a las que obligatoria y coactivamente se deben someter todas las normas
legales, sujetas o no a una acción de inconstitucionalidad, son las de la actual Ley Fundamental y el
bloque de constitucionalidad, conforme lo dispone el art. 410 de la CPE; por ello, cuando alguna norma
legal es demandada de inconstitucionalidad, debe verificarse su compatibilidad con ese sistema
constitucional, aún cuando la norma legal hubiera sido emitida antes de la vigencia de la Constitución
Política del Estado de 2009, caso en el cual existirá una inconstitucionalidad sobreviniente.

Ahora bien, respecto al procedimiento que se debe seguir para resolver una acción de
inconstitucionalidad, es evidente que la Constitución Política del Estado no estipula nada al respecto,
remitiendo esa responsabilidad al desarrollo legislativo de las atribuciones del Tribunal Constitucional
mediante ley (arts. 197.III y 202 de la CPE); por ello es que la Ley 027, así como el Código Procesal
Constitucional, establecen las normas de procedimiento que se deben aplicar para satisfacer la cuestión
de constitucionalidad.

No obstante, y pese a la regulación legal del procedimiento a seguir para resolver una acción de
inconstitucionalidad, estas normas no disponen más preceptos de transición que los ya descritos, que se
sintetizan en el art. 20.I de la Ley 212, por medio de la cual se concede ultraactividad a la Ley 1836, para
resolver las acciones tutelares presentadas ante jueces o tribunales de garantías hasta el 31 de diciembre
de 2011; y el art. 3 de la Ley 040, que dispone que todas las demás acciones de competencia del Tribunal
Constitucional Plurinacional, serán atendidas por las autoridades electas.

En ese orden de ideas, todo recurso de inconstitucionalidad atendido por este Órgano, debe tramitarse
respetando las disposiciones de la Ley del Tribunal Constitucional Plurinacional y el Código Procesal
Constitucional, pues conforme a las normas de transición de la jurisdicción constitucional, las acciones
de inconstitucionalidad y todas las acciones no tutelares, fueron presentadas para ser resueltas por el
Tribunal Constitucional Plurinacional, conforme a las reglas que regulan la actividad de este nuevo
Órgano, lo que ya era de conocimiento general; no obstante, durante el periodo extendido de transición,
del 2010 a 2011, en el que se mantuvo la vigencia de la Ley del Tribunal Constitucional, las personas y
representantes de la población, interesados en accionar los mecanismos de control de
constitucionalidad, lo hicieron confiados en la vigencia de la referida Ley, pues no había norma que se los
impidiera; por ello, se debe aplicar el principio de seguridad jurídica consagrado por las normas del art.
178 de la CPE, que implica una razonable “…certidumbre y certeza a todas las personas de que todos los
actos y resoluciones serán realizados y dictados conforme disponen las normas jurídicas aplicables a
cada caso, sin que las autoridades puedan actuar a su libre arbitrio ignorando la Constitución y las
Leyes…” (SC 0649/2002-R de 7 de junio), siendo necesario para ello, efectuar el análisis de las acciones
de inconstitucionalidad formuladas durante las gestiones 2010 y 2011, conforme a la Ley del Tribunal
Constitucional, sólo en cuanto al cumplimiento de requisitos y su admisibilidad, toda vez que la
certidumbre en los actos de los Órganos y autoridades públicas, que deben tener las personas, implica
no someter sus acciones a un análisis con normas diferentes a aquellas que les eran exigibles.

En conclusión, en aplicación del principio de seguridad jurídica, el análisis de los requisitos de admisión
de las acciones de inconstitucionalidad presentadas hasta el 31 de diciembre de 2011, se efectuará
conforme a los requisitos exigidos por la Ley del Tribunal Constitucional, tarea que ha sido cumplida de
ese modo por la Comisión de Admisión; luego, en todo el procedimiento posterior, se aplicará la Ley del
Tribunal Constitucional Plurinacional y el Código Procesal Constitucional, pues aplicar nuevas nomas
procesales hacia adelante y en procesos en trámite, no implica afectar la seguridad jurídica, porque no
involucra dar aplicación retroactiva a las normas procesales; así, lo ha definido esta jurisdicción
constitucional en la SC 0069/2006 de 8 de agosto.

Conforme a todo lo expuesto, la solicitud del representante del Órgano Ejecutivo del Estado
Plurinacional, de nulidad del AC 0486/2012-CA de 27 de abril, no es atendible, porque lo actuado por la
Comisión de Admisión, al admitir el recurso y ordenar la notificación de dicho Órgano como emisor de la
norma cuestionada, todo en el marco de la Ley 1836 y posterior remisión al Pleno del Tribunal
Constitucional Plurinacional, para su resolución, es conforme a las normas legales analizadas
precedentemente.

III.2. Ahora, una vez aclaradas las dudas del Órgano Ejecutivo, corresponde ingresar al análisis de los
argumentos de los accionantes de inconstitucionalidad; a ese efecto, se cuestionan las normas acusadas
de inconstitucionales, por infringir los arts. 12.III, 115.II, 117.I, 232 y 410 de la CPE por lo que primero se
deberán analizar éstas.

III.2.1. El art. 12 de la CPE, consagra el principio de separación de funciones, que ha venido a reemplazar
a la clásica teoría de la división de poderes. El principio de división de funciones o división de poderes ha
sido establecido como parte de nuestro sistema constitucional desde la primera Constitución Política del
Estado, habiendo merecido un detallado estudio por la jurisdicción constitucional; así, sobre la base de
lo dispuesto por el art. 2 de la CPEabrg., la SC 0019/2005 de 7 de marzo, ha señalado lo siguiente:

“… el principio de la separación de funciones, conocida también en la doctrina clásica del Derecho

Constitucional como el principio de la ‘división de poderes’, implica la distribución de competencias y
potestades entre diversos órganos estatales para el ejercicio del poder, de manera que esa distribución
se constituya en una limitación para cada órgano de poder, el que sólo podrá ejercer las potestades que
forman parte de su competencia. Cabe señalar que, con relación este principio, este Tribunal, mediante
su SC 0009/2004, de 28 de enero, ha señalado lo siguiente: ‘En el marco del principio fundamental
referido, que está consagrado en la norma prevista por el art. 2 de la Constitución, el Constituyente ha
efectuado la distribución de funciones y competencias; así la potestad legislativa, de control y
fiscalización la tiene el Poder Legislativo; la función ejecutiva, administrativa y reglamentaria la ejerce el
Poder Ejecutivo y el ejercicio de la potestad jurisdiccional la tiene el Poder Judicial. (...) Conforme enseña
la doctrina del Derecho Constitucional, la concepción dogmática de la ‘división de poderes’, ha sido
superada en el constitucionalismo contemporáneo con la adopción del concepto de la separación de
funciones que se sustenta en los siguientes principios: 1) la independencia de los órganos de poder del
Estado; 2) la coordinación e interrelación de funciones entre los órganos; y 3) el equilibrio entre los
órganos que se establece a partir frenos y contrapesos; ello implica que los diversos órganos de poder
del Estado no desarrollan única y exclusivamente su función esencial, también participan en el
desempeño de las funciones y labores de los otros órganos, en el marco de las atribuciones y
competencias conferidas por el Constituyente, así el Legislativo participa en las labores del Ejecutivo
aprobando el presupuesto general de la nación, o ratificando los tratados internacionales, entre otros;
de su parte el Ejecutivo participa en las labores del Legislativo a través de los mecanismos previstos en la
Constitución, tales como la iniciativa legislativa, la promulgación de la Ley, entre otras actividades” (las
negrillas son nuestras).

Ampliando los conceptos precedentes, la SC 0075/2006 de 5 de septiembre, expuso lo que a

continuación se transcribe:

“…como resalta la jurisprudencia constitucional en la SC 0009/2004, lo que el art. 2 de la CPE regula por
medio de la separación de funciones, es el ejercicio del poder. Existen mecanismos para moderar y
limitar el poder político del gobierno y de los detentadores del poder, tomando como base la propia
separación de funciones, pues los diferentes órganos del Estado se encuentran limitados y controlados
mediante los frenos y contrapesos, y por la obligada coordinación entre ellos para expresar la voluntad
estatal; también se reconoce como un componente esencial del control el ejercido por el pueblo o
soberano...”.

Finalmente, en este extracto de lo proyectado por la jurisdicción constitucional con referencia al

principio de separación de funciones, la SC 0129/2004-R, de 10 de noviembre, estableció que:

“Ahora bien, el principio aludido (separación de funciones) se halla configurado en nuestra Constitución
en los arts. 2, 30, 69, 115.I y 116.VI. Del contenido de los preceptos constitucionales referidos, se extrae
que el principio no implica una tajante división de la estructura básica del ejercicio del poder político en
compartimientos estancos, sino en una separación de funciones que evite la concentración del poder en
una misma persona u órgano -que genera su uso abusivo y arbitrario-, garantizando con ello, la libertad,
la dignidad y la seguridad de los ciudadanos; pues sólo así es posible dotar de funcionalidad y eficacia a
la actividad estatal para el cumplimiento de sus fines. Ello explica por qué la potestad legislativa, por
ejemplo, está sometida al control de constitucionalidad; la potestad reglamentaria, administrativa y
ejecutiva, al control jurisdiccional contra posibles infracciones legales, a través de los procedimientos
contencioso administrativos; la potestad jurisdiccional, además de estar regulada por las leyes
sancionadas por el poder legislativo, está controlada internamente por los recursos existentes en el
ordenamiento y, en última instancia, como parte del dicho control se establece la existencia de un juicio
político, llevado a cabo por el Congreso, que podrá afrontar la jerarquía del poder judicial por su
actuación en la administración de justicia”.

Las proposiciones reseñadas son válidas para la comprensión del principio de separación de funciones
dispuesto por la Constitución Política del Estado vigente, ya que el nuevo Estado Plurinacional de Bolivia
ha recepcionado el principio de separación de funciones, proclamándolo en el art. 12 constitucional;
siendo, como ya ha sido manifestado, una de las bases del Estado boliviano desde su fundación.

Reconociendo la utilidad de los contenidos del principio de separación de funciones desarrollado por la
doctrina constitucional boliviana, es necesario precisar que las nuevas normas constitucionales previstas
por la Ley Fundamental, confirman la progresión del principio, de una perspectiva clásica de poderes
divididos, a la moderna y funcional separación de funciones; así, las normas del art. 12 de la CPE
disponen:

“Artículo 12.

I. El Estado se organiza y estructura su poder público a través de los órganos Legislativo, Ejecutivo,
Judicial y Electoral. La organización del Estado está fundamentada en la independencia, separación,
coordinación y cooperación de estos órganos.

II. Son funciones estatales la de Control, la de Defensa de la Sociedad y la de Defensa del Estado.

III. Las funciones de los órganos públicos no pueden ser reunidas en un solo órgano ni son delegables
entre si”

El análisis de las normas enunciadoras del principio de separación de funciones, arroja como resultado
que el Estado Plurinacional de Bolivia instituye cuatro órganos, los cuales son: el Órgano Legislativo,
Órgano Ejecutivo, Órgano Judicial y Órgano Electoral, que se encuentran impelidos a ejercer las
competencias expresamente atribuidas a cada uno de ellos, bajo los subprincipios de: independencia,
separación, coordinación y cooperación.

La distribución de la soberanía popular, en cuatro órganos del Estado Plurinacional, no alcanza a

compartir todas las funciones y tareas con las que se compromete el texto constitucional, por ello ha
instituido que otras funciones sean ejercidas de modo distinto y por otros entes; así, resalta la
independencia de algunas instituciones, que aunque podrían estar consideradas al interior de alguno de
los órganos estatales, el diseño constitucional las ha emancipado; claro ejemplo de ello es la función de
control de constitucionalidad, encargado al Tribunal Constitucional Plurinacional, el cual ha sido
independizado del Órgano Judicial, proclamándose su tácita autonomía en el art. 179.III de la CPE.

De igual manera, además de los órganos instituidos por la norma constituyente del Estado Plurinacional
de Bolivia de 2009, ésta instrumenta otras funciones que no podrán ser ejercidas por ninguno de los
cuatro órganos estatales, creando instituciones propias para que ejerzan cada una de esas funciones
específicas, que son: la de Control, Defensa de la Sociedad y Defensa del Estado.

De lo expuesto, se tiene que el pueblo boliviano, titular de la soberanía (art. 7 de la CPE), la ha delegado
y distribuido en los cuatro órganos del Estado; el Tribunal Constitucional Plurinacional y las tres
funciones detalladas en el art. 12 constitucional; y que las mismas deben ser ejercitadas en sumisión a
los subprincipios de independencia, separación, coordinación y cooperación.

De otro lado, la nueva ingeniería constitucional del Estado boliviano, ha estructurado también una
distribución territorial de las funciones estatales, al reconocer entes territoriales autónomos, pues
aunque no lo determine expresamente, el reconocimiento de competencias exclusivas a favor de las
entidades territoriales autónomas, importa la distribución del poder y la soberanía popular también a
favor de éstas, de modo que el principio de separación de funciones en Bolivia avanzó de la clásica
división de poderes, a una distribución de las funciones y competencias en varios niveles y de varias
formas.

Ahora bien, como ya ha sido explicado, la separación de funciones es un instrumento específicamente

concebido como mecanismo para impedir una concentración de poder que genere su abuso o su
ejercicio anómico e ilimitado; por ello, la división primaria es la concebida por las normas del art. 7 de la
CPE, que declara la reserva de la soberanía por parte del pueblo para ejercerla de modo directo, por
medio de las vías constitutivas de su voluntad primigenia, esto es la función constituyente (art. 411 de la
CPE), y otras como el referendo, la iniciativa legislativa ciudadana, la revocatoria de mandato y la
consulta previa; de las que derivan el texto constitucional y otros instrumentos jurídicos primarios, que
también se constituyen en mecanismos restrictivos de los órganos constituidos.

En consonancia con la arquitectura constitucional armonizada precedentemente, los órganos del Estado
Plurinacional de Bolivia, deben respetar los diseños constitucionales que garantizan el principio de
separación de funciones, ya que ha sido concebido como un instrumento adecuado y necesario para
evitar la concentración excesiva de autoridad, estableciendo el control mutuo en el ejercicio de los
mismos. Por ello, la delimitación de funciones entre los órganos, y funciones de ejercicio delegado de la
soberanía se lleva a cabo con el propósito de buscar mayor eficiencia en el logro de los fines que le son
propios al Estado; así como, para que esas competencias así determinadas, en sus límites, se constituyan
en controles automáticos de los distintos órganos entre sí, y, para, según la afirmación clásica, defender
la libertad del individuo y de la persona humana.

III.2.2. El principio de supremacía jurídica y valorativa de la Constitución y de jerarquía normativa

Las normas previstas por el art. 410.II de la CPE, también acusado de transgredido por las normas
cuestionadas en su constitucionalidad, recepcionan los principios de supremacía constitucional y
jerarquía normativa, al disponer lo siguiente:

“La Constitución es la norma suprema del ordenamiento jurídico boliviano y goza de primacía frente a
cualquier otra disposición normativa. El bloque de constitucionalidad está integrado por los Tratados y
Convenios internacionales en materia de Derechos Humanos y las normas de Derecho Comunitario,
ratificados por el país. La aplicación de las normas jurídicas se regirá por la siguiente jerarquía, de
acuerdo a las competencias de las entidades territoriales:

1. Constitución Política del Estado.

2. Los tratados internacionales

3. Las leyes nacionales, los estatutos autonómicos, las cartas orgánicas y el resto de legislación
departamental, municipal e indígena

4. Los decretos, reglamentos y demás resoluciones emanadas de los órganos ejecutivos

correspondientes.”
Respecto al principio de supremacía constitucional, el extinto Tribunal Constitucional en la SC 0031/2006
de 10 de mayo, expuso lo siguiente:“El principio de supremacía constitucional significa que el orden
jurídico y político del Estado está estructurado sobre la base del imperio de la Constitución Política del
Estado que obliga por igual a todos, gobernantes y gobernados. Dentro del orden jurídico, la
Constitución Política del Estado ocupa el primer lugar, constituyéndose en la fuente y fundamento de
toda otra norma jurídica, por lo que toda ley, decreto o resolución debe subordinarse a ella.
Lógicamente, la propia Constitución Política del Estado debe prever mecanismos e instituciones que
garanticen su cumplimiento, sino su primacía quedaría como una declaración formal, porque siempre
podría existir una autoridad u órgano de poder que incumpla sus preceptos. Por ello la Constitución
Política del Estado determina los órganos que controlarán la observancia de sus normas, eso es lo que se
llama el control de constitucionalidad.”

Luego, la SC 0043/2006 de 31 de mayo, adicionó:“En ese sentido, la Constitución Política del Estado es la
norma fundamental y fundamentadora de todo el orden jurídico, por lo que las disposiciones legales
ordinarias, al derivarse de ella, no pueden contradecirla ni desconocer los valores, principios, derechos y
garantías que ella consagra. De manera que cualquier norma de menor jerarquía que sea contraria a la
Constitución Política del Estado es nula y debe ser retirada del ordenamiento jurídico. El precepto
fundante de este principio no cabe duda que es el art. 228 de la CPE, cuando expresa: ‘La Constitución
Política del Estado es la ley suprema del ordenamiento jurídico nacional. Los tribunales, jueces y
autoridades la aplicarán con preferencia a las leyes, y éstas con preferencia a cualesquiera otras
resoluciones’”.

Ahora bien, el nuevo texto constitucional ha recepcionado el principio de supremacía constitucional

proyectándolo de acuerdo a su trascendencia y con el sistema constitucional vigente; por ello, de una
interpretación textual y sistemática de las normas del art. 410 de la CPE, esta jurisdicción comprende al
principio en estudio, como la proclamación de la trascendencia normativa y valorativa de la Constitución
Política del Estado.

Dicho de otro modo, en armonía con las normas del art. 129 del referido cuerpo legal, que proyectan el
principio de aplicación directa de las normas constitucionales, lo que importa reconocimiento al texto
constitucional de norma jurídica y por ello, con valor jurídico al igual que cualquier otra norma legal, el
principio de supremacía constitucional jurídica y valorativa, involucra la aplicación material directa de
valores, principios, normas y demás preceptos constitucionales con preferencia sobre cualquier otra
disposición legal, de manera que se garantice la vigencia material de las disposiciones del documento
constitutivo.
El valor normativo fundamental y superior de la Constitución Política del Estado, constituye una de las
bases elementales del Estado Social y Democrático de Derecho, que es la forma de gobierno consagrada
en el art. 1 de la CPE, que en sistemática interpretación con los arts. 109 y 410 de la misma norma,
proclaman la vivificación de la Constitución Política del Estado por ser norma jurídica, la primigenia entre
todas las demás, la más importante y la más relevante, y por ello, la que merece mayor atención y
cumplimiento, exigiendo acatamiento por gobernantes y gobernados, ya que cada uno de sus preceptos
tienen la cualidad de norma jurídica con mandatos propios de hacer y de abstención, pues resulta difícil
encontrar preceptos constitucionales carentes de eficacia jurídica; convirtiéndose cada uno de los
mismos en parámetros para apreciar la constitucionalidad de otras normas inferiores y de los actos de
gobierno.

En lo que hace al principio de jerarquía normativa, el extinto Tribunal Constitucional, en la SC 0013/2003

de 14 de febrero, ha explicado su contenido, desarrollando luego una precisa doctrina de su aplicación
para disciplinar la potestad reglamentaria del Órgano Ejecutivo, dictaminando lo siguiente:

"… el principio de la jerarquía, el cual consiste en que la estructura jurídica de un Estado se basa en
criterios de niveles jerárquicos que se establecen en función de sus órganos emisores, su importancia y
el sentido funcional; de manera que una norma situada en un rango inferior no puede oponerse a otra
de superior rango. Ese principio fundamental está consagrado por el art. 228 de la Constitución.

Que, en el marco del referido principio fundamental concordante con los principios de la soberanía
popular y la supremacía constitucional, el Constituyente ha distribuido las competencias para la
elaboración y emisión de las disposiciones legales, habiendo asignado al Órgano Legislativo, como
expresión de la voluntad popular, la potestad privativa de ‘dictar leyes, abrogarlas, derogarlas,
modificarlas e interpretarlas", así dispone expresamente el art. 59.1ª de la Constitución; en cambio al
Órgano Ejecutivo le ha asignado la potestad de ‘ejecutar y hacer cumplir las leyes, expidiendo los
decretos y órdenes convenientes, sin definir privativamente los derechos, alterar los definidos por Ley ni
contrariar sus disposiciones..’, así dispone el art. 96.1ª de la Ley Fundamental. Conforme a lo referido se
establece que existe una clara diferencia, no sólo formal sino material, entre la Ley y el Decreto
Supremo; pues, en cuanto al contenido se refiere, la primera establece el conjunto de normas generales
y obligatorias a cuyo cumplimiento uno está compelido por la fuerza, en cambio el segundo establece
disposiciones legales específicas que desarrollan, es decir, reglamentan las normas generales previstas
por la Ley, sin desconocer, suprimir, ni modificar los derechos y obligaciones establecidos por ésta; de
otro lado, en cuanto se refiere al lugar que ocupan en la jerarquía normativa, la Ley, como expresión de
la voluntad popular, se encuentra en un nivel superior al Decreto Supremo, por lo que éste debe
subordinarse a aquella" (Criterio reiterado en la SC 60/2003 de 3 de julio).
Luego, la SC 0060/2006 de 10 de julio, complementó el desarrollo, de la siguiente manera:

“El principio de supremacía de la Constitución Política del Estado supone la concurrencia del principio de
jerarquía normativa, pues la supremacía constitucional, supone gradación jerárquica del orden jurídico
derivado que se escalona en planos descendentes. Los más altos subordinan a los inferiores, y todo el
conjunto se debe subordinar a la Constitución Política del Estado...” (Complementación reiterada en la
SC 0075/2006 de 5 de septiembre de 2006).

Ahora bien, las normas del art. 410 de la CPE, a tiempo de recepcionar el principio de jerarquía
normativa, lo proyecta concretizando su ámbito de aplicación, al precisar el orden de prelación o
subordinación en el que se encuentran cada una de las normas jurídicas; así, la Constitución Política del
Estado es la primera y más importante, debiendo subordinarse a ella cada una de las demás; luego, se
ubican los Tratados Internacionales, inmediatamente por debajo las leyes nacionales, estatutos
autonómicos, cartas orgánicas y el resto de la legislación departamental, municipal e indígena;
finalmente, por debajo se encuentran los decretos, reglamentos y demás resoluciones emanadas de los
órganos ejecutivos del gobierno central y de las entidades territoriales autónomas.

Aquí, conviene resaltar que la voluntad del constituyente, al consagrar el principio de jerarquía
normativa y precisar el orden en el que cada norma debe ser aplicada, es el respeto al sistema
democrático participativo, representativo y comunitario (art. 11 de la CPE), bajo cuya égida, el órgano
legislativo es el único facultado para emitir leyes nacionales, interpretarlas, derogarlas, abrogarlas y
modificarlas (arts. 145 y 158.I.3 de la CPE); por lo que las leyes asumen su cualidad de preeminencia por
sobre otros instrumentos normativos, de su fuente emisora, el Órgano Legislativo, cuya característica
esencial es la de representar a la población y la sociedad, así como todos los intereses que en ella
proliferan.

En consonancia con el sistema representativo, la existencia de un órgano legislativo, supone la

participación de todos los ciudadanos en la toma de decisiones, ya que el art. 26 de la CPE, dispone que
entre los derechos políticos, se proclama el de participación en el ejercicio del poder político, de forma
directa o por medio de representantes y estos últimos se aglomeran en el Órgano Legislativo; de este
silogismo, emerge el convencimiento que las leyes emitidas por este Órgano, tienen la cualidad de
corresponder a la voluntad popular, y por ello tienen como sustento el equilibrio social.

De otro lado, los decretos y otros instrumentos emanados del Órgano Ejecutivo, carecen de la cualidad
esencial de la ley, ya que no germinan en el órgano representativo de la voluntad popular, por ello, no
representan la voluntad general ni tienen la legitimidad social que otorgan el necesario debate
legislativo; por esa carencia, la Norma instituyente del Estado Plurinacional de 2009, discrimina con
precisión los instrumentos emanados del Ejecutivo, postergándolos a su naturaleza jurídica intrínseca;
así, los decretos, tiene por objeto reglamentar las leyes, y tal como la SC 0013/2003 de 14 de febrero ha
señalado: “…existe una clara diferencia, no sólo formal sino material, entre la Ley y el Decreto Supremo;
pues, en cuanto al contenido se refiere, la primera establece el conjunto de normas generales y
obligatorias a cuyo cumplimiento uno está compelido por la fuerza, en cambio el segundo establece
disposiciones legales específicas que desarrollan, es decir, reglamentan las normas generales previstas
por la Ley, sin desconocer, suprimir, ni modificar los derechos y obligaciones establecidos por ésta…”.

Conforme a lo expuesto, un decreto tiene por objeto primario reglamentar las leyes, más no puede crear,
desconocer, suprimir ni modificar los derechos y obligaciones establecidas en ellas.

Aquí, conviene explicar que si bien la Constitución de 2009, a tiempo de preservar al decreto como el
instrumento jurídico emanado del Órgano Ejecutivo, ya no explica sus límites, tal y como lo hacía la
Constitución Política del Estado de 1967 en el art. 59.1ª, norma que disponía de forma expresa que el
decreto no definía derechos ni podía alterar los definidos por ley, ello no supone una novedosa
comprensión del decreto por nuestro sistema constitucional, puesto que no se le ha otorgado facultades
excepcionales, como ocurre en otros países, en los que el decreto de forma extraordinaria asume
cualidad de ley en ciertas circunstancias debidamente tasadas.

Conforme a lo expuesto, este Tribunal, extrayendo la voluntad constituyente respecto del art. 172.8 de la
CPE, arriba al convencimiento de que la interpretación literal de dicha norma, es el significado del
decreto conforme a nuestra tradición jurídica, que lo ha comprendido como un instrumento del Órgano
Ejecutivo suscrito por el Presidente con el refrendo de un ministro, generalmente el del ramo a que el
decreto se refiere, requisito sin el cual carece de validez; emitido dentro del ámbito de las facultades
reglamentarias que incumben al Órgano Ejecutivo para el cumplimiento de las leyes, y sin que en modo
alguno puedan modificar el contenido de éstas, son el medio de desarrollar la función administrativa que
le compete.

III.3. El examen de constitucionalidad

Ahora bien, en el caso presente se denuncia que las normas del artículo Único parágrafo II del DS 0495
de 1 de mayo de 2010, que modifica el art. 10 del DS 28699, contradice el principio de jerarquía
normativa, al disponer lo siguiente: “La conminatoria es obligatoria en su cumplimiento a partir de su
notificación y únicamente podrá ser impugnada en la vía judicial, cuya interposición no implica la
suspensión de su ejecución”.

Para analizar la norma en cuestión, es necesaria su contextualización; a ese efecto, se tiene que las
normas previstas por el art. 10 del DS 28699, establecen una alternativa a favor del trabajador despedido
por causales no contempladas en el art. 16 de la Ley General del Trabajo (LGT), cual es la de optar entre
el pago de sus beneficios sociales o solicitar su reincorporación; en caso de preferir la reincorporación,
podrán recurrir ante las autoridades del Ministerio de Trabajo, quienes comprobada la ilegalidad del
despido, dispondrán la inmediata reincorporación del trabajador.

A esas normas, el Órgano Ejecutivo adicionó las ahora cuestionadas, que determinan los siguientes
mandatos; i) La obligatoriedad de la conminatoria de reincorporación, emitida por la autoridad ejecutiva,
a partir de la notificación de tal resolución; ii) La imposibilidad de recurrir la conminatoria de
reincorporación por vías administrativas; y, iii) La vía judicial como único medio de impugnación idóneo
de la resolución administrativa.

En ese orden de ideas, analizadas las normas precedentes, se arriba a la conclusión primaria de que
generan la obligatoriedad de reincorporar a un trabajador despedido de su fuente de trabajo sin que
concurran algunas de las causales previstas por el art. 16 de la LGT; es decir, víctima de una cesantía
ilegal; bien, tal como ha sido desarrollado, en aplicación del principio de jerarquía normativa previsto por
las normas del art. 410 de la CPE, un decreto no puede crear nuevos derechos ni discutir la aplicación de
aquellos ya dispuestos por las leyes que reglamenta.

Ahora bien, la Ley General del Trabajo en las normas previstas en su art. 105, disponen lo siguiente:

“En ninguna empresa podrá interrumpirse el trabajo intempestivamente, ya sea por el patrono, ya sea
por los trabajadores, antes de haber agotado todos los medios de conciliación y arbitraje previstos en el
presente título caso contrario el movimiento se considerará ilegal”.

De la norma en cuestión, se extrae que la Ley General del Trabajo, instituye un medio de resolución de
conflictos laborales, cual es la conciliación y arbitraje ante el Inspector de Trabajo, al que debe acudirse
antes de interrumpir el trabajo en una fuente laboral; de ello se colige que es una ley, en este caso la Ley
General del Trabajo, la norma que instaura un mecanismo administrativo, tanto a favor del patrono como
de los trabajadores; desde otra perspectiva, en una interpretación desde y conforme a los principios de
protección de los trabajadores y continuidad y estabilidad laboral (art. 48.II de la CPE), así como en
aplicación de la obligación estatal de proteger la estabilidad laboral, prescrito por el art. 49.II de la misma
Ley Fundamental, se tiene que el art. 105 de la LGT, establece como derecho de los trabajadores así
como del empleador, el proceso administrativo ante las autoridades laborales ejecutivas, de forma
previa a la interrupción de la relación laboral.

De la premisa precedente, emerge el convencimiento en este Tribunal, de que las normas cuestionadas
en su constitucionalidad, al disponer que la decisión asumida en el proceso administrativo de
reincorporación sea obligatorio, no crea un nuevo derecho, ya que sólo reglamentan el preexistente
derecho de un procedimiento administrativo, válido para resolver los conflictos emergentes de la
desvinculación laboral, respetando así el principio de jerarquía normativa, que prohíbe al decreto crear
nuevos derechos a los ya establecidos en las leyes que esos decretos reglamentan.

En esa perspectiva y además, la obligación de cumplimiento de la decisión administrativa de

reincorporación impuesta por la norma cuestionada, debe ser analizada conforme a los principios que
manda la Constitución Política del Estado aplicar a tiempo de interpretar las normas laborales; siendo
uno de ellos el de continuidad y estabilidad de la relación laboral; mandatos que obligan a que la
comprensión de las normas laborales sea aquella que genera la prolongación de la relación laboral; por
ello, cuando las normas impugnadas obligan a la reincorporación del trabajador, dado el caso de que la
autoridad administrativa así lo haya dispuesto, están aplicando el principio de mantener la relación
laboral hasta la revisión de la decisión judicial posterior; lo que ratifica la conclusión inicial de que las
normas cuestionadas no lesionan el principio de jerarquía normativa, al consagrar la obligatoriedad de
cumplimiento de la conminatoria de reincorporación, ya que no imponen la obligación de aplicar una
norma reglamentaria por sobre una legal, tal como denuncia el accionante.

Como ha sido explicado, una norma reglamentaria para no corromper su contenido, debe ser compatible
con el texto constitucional, así como con los preceptos legales superiores cuya aplicación regula, vale
decir con las leyes, pues uno de los fundamentos del Estado Plurinacional de Derecho, es que los
decretos tienen por objeto la reglamentación de las leyes, por lo que no pueden crear, desconocer,
suprimir ni modificar los derechos y obligaciones establecidas por las leyes.

Ahora bien, las normas acusadas de inconstitucionalidad, entre sus mandatos, establecen que la vía
administrativa que desarrollan será en única instancia, lo que el accionante considera inconstitucional
por contrariar lo dispuesto por las normas de los arts. 64 y 66 de la LPA, las cuales instituyen como
mecanismos de impugnación del acto administrativo el recurso de revocatoria y el recurso jerárquico.
En ese análisis, las normas del art. 2 de la LPA, definen que el ámbito de aplicación de esa Ley es la
Administración Pública, delimitando a ésta al establecer que se encuentran conformada por: el Poder,-
ahora Órgano Ejecutivo-, que comprende la administración nacional, las departamentales, las entidades
descentralizadas o desconcentradas, los sistemas de regulación, los gobiernos municipales y las
universidades públicas.

De otro lado, el art. 3 de la misma LPA, generaliza la aplicación de la ley a todos los actos de la
administración pública, salvo excepción contenida en ley expresa, y exime de sus normas a los siguientes
actos: los de gobierno referidas a las facultades de libre nombramiento y remoción de autoridades, los
del Defensor del Pueblo, del Ministerio Público; los regímenes agrario, electoral, del sistema de control
gubernamental, los procedimientos internos policiales y militares; y finalmente, los actos regulados por
normas de derecho privado, aún cuando fueren de la administración pública.

Pues bien, de la descripción precedente y resaltando la parte final el párrafo anterior, los actos de la
administración pública no obstante esa calificación, cuando estuvieren sujetos y apliquen normas de
derecho privado, no se encuentran obligados a seguir las regulaciones de la Ley de Procedimiento
Administrativo.

En el contexto precedente, no es atinado afirmar que los actos de las autoridades administrativas
laborales, que resuelven los conflictos emergentes del contrato de trabajo o la relación laboral, se
encuentran sujetos a la Ley de Procedimiento Administrativo, puesto que para resolver esos problemas,
las autoridades administrativas laborales aplican las normas laborales, que aunque tienen trascendencia
pública, son normas de carácter privado; por ello, a esos actos no es aplicable la señalada Ley.

La cabal comprensión del contexto normativo anterior, induce a esta jurisdicción constitucional, a
concluir en que las normas cuestionadas en su constitucionalidad, no contradicen los preceptos de la Ley
de Procedimiento Administrativo, porque regulan ámbitos materiales distintos, encargándose la Ley de
Procedimiento Administrativo de la regulación de la actividad administrativa que aplica normas
administrativas; mientras que las disposiciones del DS 0495 y de la Resolución Ministerial 868/10,
promueven la normas de la Ley General del Trabajo, que regulan relaciones entre particulares, por ello
no hay relación de dependencia jerárquica entre ellas, no estando obligado el DS 0495 ni la RS 868/10 a
consonar con la Ley de Procedimiento Administrativo.

Para despejar dudas en el accionante, se debe precisar que las normas del art. 50 de la CPE, estatuyen
que el Estado resolverá los conflictos laborales mediante tribunales y organismos administrativos
especializados, lo que obliga a una jurisdicción laboral especial, pero también a específicas instancias
administrativas, que respeten los principios del derecho laboral y de las relaciones que emergen en este
ámbito; por ello, la interpretación efectuada de las nomas precedentes, corresponde a una perspectiva
constitucional del tema sometido a esta jurisdicción constitucional.

III.4. Por último, corresponde someter a revisión de constitucionalidad las normas cuestionadas, en
relación al debido proceso, ya que es otro de los cargos acusados.

Aunque el accionante no lo especifica, de los argumentos vertidos, se deduce que su acusación de

inconstitucionalidad se basa en la ausencia de una vía de impugnación en vía administrativa del acto
administrativo conminatorio a la reincorporación.

Para resolver el tema aludido, corresponde primero señalar que el debido proceso proclamado por las
normas del art. 115.II de la CPE, ha tenido un desarrollo progresivo en esta jurisdicción, así la SC
1491/2010-R de 6 de octubre, ha manifestado:“Respecto al debido proceso consagrado como garantía
constitucional en el art. 16 de la CPEabrg y art. 115.II de la CPE; este Tribunal en la SC 0981/2010-R de 17
de agosto, refiriéndose al debido proceso determinó que ‘En el ámbito normativo, el debido proceso se
manifiesta en una triple dimensión, pues por una parte, se encuentra reconocido como un derecho
humano por instrumentos internacionales en la materia como el Pacto de San José de Costa Rica (art. 8)
y el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos (art. 14), que conforme al art. 410.II de la
Constitución Política del Estado vigente (CPE) forman parte del bloque de constitucionalidad, y también
se establece como un derecho en el art. 115.II; por otra, al mismo tiempo en el ámbito constitucional, se
le reconoce como derecho fundamental y como garantía jurisdiccional: configuración jurídica
contemplada ya por el art. 16 de la CPEabrg, que se ha mantenido y precisado en el art. 117.I de la CPE
que dispone: 'Ninguna persona puede ser condenada sin haber sido oída y juzgada previamente en un
debido proceso'.

En consonancia con los Tratados Internacionales citados, a través de la jurisprudencia constitucional se

ha establecido que los elementos que componen al debido proceso son el derecho a un proceso público;
derecho al juez natural; derecho a la igualdad procesal de las partes; derecho a no declarar contra si
mismo; garantía de presunción de inocencia; derecho a la comunicación previa de la acusación; derecho
a la defensa material y técnica; concesión al inculpado del tiempo y los medios para su defensa; derecho
a ser juzgado sin dilaciones indebidas; derecho a la congruencia entre acusación y condena; la garantía
del non bis in idem; derecho a la valoración razonable de la prueba; derecho a la motivación y
congruencia de las decisiones (SSCC 0082/2001-R, 0157/2001-R, 0798/2001-R, 0925/2001-R,
1028/2001-R, 1009/2003-R, 1797/2003-R, 0101/2004-R, 0663/2004-R, 0022/2006-R, entre otras); sin
embargo, esta lista en el marco del principio de progresividad no es limitativa, sino más bien enunciativa,
pues a ella se agregan otros elementos que hacen al debido proceso como garantía general y que
derivan del desarrollo doctrinal y jurisprudencial de este como medio para asegurar la realización del
valor justicia, en ese sentido la Corte Interamericana de Derechos Humanos en la Opinión Consultiva OC-
16/99 de 1 de octubre de 1999, ha manifestado: 'En opinión de esta Corte, para que exista' debido
proceso legal' es preciso que un justiciable pueda hacer valer sus derechos y defender sus intereses en
forma efectiva y en condiciones de igualdad procesal con otros justiciables. Al efecto, es útil recordar que
el proceso es un medio para asegurar, en la mayor medida posible, la solución justa de una controversia.
A ese fin atiende el conjunto de actos de diversas características generalmente reunidos bajo el concepto
de debido proceso legal. El desarrollo histórico del proceso, consecuente con la protección del individuo
y la realización de la justicia, ha traído consigo la incorporación de nuevos derechos procesales. (…) Es así
como se ha establecido, en forma progresiva, el aparato de las garantías judiciales que recoge el artículo
14 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos, al que pueden y deben agregarse, bajo el
mismo concepto, otras garantías aportadas por diversos instrumentos del Derecho Internacional'.

Así configurado, es preciso recordar que el derecho y garantía genérica del debido proceso no se
restringe en su aplicación al ámbito jurisdiccional solamente, sino que es extensiva a cualquier
procedimiento en el que deba determinarse una responsabilidad (SSCC 0042/2004 y 1234/2000-R entre
otras).

Resumiendo, podemos decir que el debido proceso ha sufrido una transformación de un concepto
abstracto que perseguía la perfección de los procedimientos, es decir que daba preeminencia a la justicia
formal, a un ideal moderno que destaca su rol como única garantía fundamental para la protección de
los derechos humanos. El debido proceso constitucional no se concreta en las afirmaciones positivizadas
en normas legales codificadas, sino que se proyecta hacia los derechos, hacia los deberes jurisdiccionales
que se han de preservar con la aspiración de conseguir un orden objetivo más justo, el debido proceso es
el derecho a la justicia lograda de un procedimiento que supere las grietas que otra lo postergaban a una
simple cobertura del derecho a la defensa en un proceso.

Por otra parte, el debido proceso también es considerado como un principio, que emanó del principio de
legalidad penal en su vertiente procesal, y que figura como un principio de administración de justicia en
el art. 180 de la CPE.

Concluyendo este punto, se debe remarcar que, como se aprecia de las citas de los arts. 115.II y 117.I
efectuadas anteriormente, la Constitución Política del Estado, en el marco de las tendencias actuales del
Derecho Constitucional ha plasmado de manera expresa el reconocimiento del debido proceso; derecho-
garantía respecto al que existe consenso en la doctrina y la jurisprudencia en cuanto al contenido e
implicaciones referidos por la jurisprudencia glosada, la que por ello guarda estrecha congruencia con la
carta fundamental vigente y es plenamente aplicable, a pesar de haber sido desarrollada en el marco de
la abrogada, resaltando que su carácter de derecho fundamental lo hace exigible ante cualquier
procedimiento, sea público o privado’”.

Habiéndose proyectado el derecho al debido proceso desde la anterior Constitución de 1967, es

necesario recurrir al desarrollo que hizo la jurisdicción constitucional respecto a ésta, sobre a temas
como el que ahora nos ocupa; a ese efecto; es pertinente traer a referencia, lo resuelto en la SC
0022/2006 de 18 de abril, que ante la denuncia de inconstitucionalidad de una norma que imponía una
sanción en única instancia, razonó de la siguiente manera:

“Al respecto, corresponde señalar que uno de los elementos que compone el debido proceso es el
derecho a la segunda instancia consagrado en normas internacionales que conforman el bloque de
constitucionalidad, como la Convención Americana sobre Derechos Humanos, integrada a la legislación
interna mediante Ley 1430, de 11 de febrero de 1993, que en la norma de su art. 8.2 inc. h) dispone que
toda persona tiene ‘Derecho de recurrir del fallo ante juez o tribunal superior’, garantía judicial que al ser
parte del debido proceso, se constituye en irrenunciable para las personas, pues, sobre la base de la
falibilidad humana, constituye la garantía de que la imposición de una sanción pueda ser revisada, para
enmendar los errores de hecho y de derecho que pudieron haberse cometido, y que en caso de ser
imposible su revisión pueden ocasionar daño y afectar los derechos de las personas.

En el caso concreto en análisis, las normas cuestionadas, establecen un procesamiento administrativo en

única instancia, para sancionar a los funcionarios de la Policía Nacional que infrinjan el régimen
disciplinario y cometan las faltas calificadas como graves, previstas en el inc.’D’ del art. 6 del Reglamento
de Faltas Disciplinarias y sus Sanciones de la Policía Nacional, estipulando de forma expresa que los fallos
del Tribunal Disciplinario Superior son definitivos e inapelables, lo que vulnera el derecho a una segunda
instancia, que es parte de un debido proceso; por tanto, dichas normas cuestionadas vulneran el
derecho al debido proceso consagrado por el art. 16 de la CPE, por lo que deben ser declaradas
inconstitucionales y expulsadas del Reglamento de Faltas Disciplinarias y sus Sanciones de la Policía
Nacional; empero, corresponde aclarar que en el caso del inc. a) del art. 31, sólo deben ser expulsadas
del ordenamiento jurídico la frase ‘en única instancia’, subsistiendo el resto de dicha norma, que debe
ser entendida como la atribución de la competencia de procesar y sancionar a los miembros de la Policía
Nacional, concedida al Tribunal Disciplinario Superior”.
La jurisprudencia reseñada, sanciona con la inconstitucionalidad a la norma que impide una segunda
instancia, porque asegura que ello es lesivo del debido proceso, ya que esta prerrogativa tiene como
fundamento material la seguridad de que el ser humano no es perfecto y sus obras tampoco, sino más
bien tiene naturaleza falible, y la contingencia del error humano justifica razonablemente que cada
decisión de las autoridades públicas, deba ser revisada, o se conceda a las personas la posibilidad de su
revisión; por ello, al igual que en la SC 0022/2006, cuando el DS 0495 y la RM 868/10, disponen una
única instancia para resolver administrativamente la reincorporación del trabajador, afectan el derecho
al debido proceso en su elemento de acceso a una segunda instancia, de las partes que acceden a este
mecanismo de resolución de conflictos, que pueden ser el trabajador como el empleador, debiendo por
ello expulsarlas del ordenamiento jurídico, para que en aplicación del debido proceso consagrado por el
art. 115.II de la CPE, las partes tengan acceso a una segunda instancia administrativa en reclamo de la
conminatoria a la reincorporación, sin perjuicio de la vía judicial.

III.5. Para concluir con el análisis de las acusaciones contenidas en la demanda, respecto a la RM 868/10,
se tiene que el indicado instrumento normativo, se acomoda a las previsiones impuestas por las normas
del art. 175.I.4 de la CPE, que dispone que es atribución de los ministros: “Dictar normas administrativas
en el ámbito de su competencia”; ello implica que la Ley Fundamental prevé una expresa delegación de
la potestad administrativa, de modo tal que cada Ministerio en el ámbito de su competencia, puede
hacer uso de la potestad reglamentaria concedida al Órgano Ejecutivo, con las mismas características y
limitaciones que hacen a la potestad reglamentaria, por lo que todo lo aseverado anteriormente en el
caso del Decreto Supremo impugnado es aplicable a la Resolución Ministerial cuestionada.

III.6. Finalmente, siendo evidente que una de las consecuencias de la presente Sentencia es materializar
el derecho al debido proceso en su elemento del derecho a la segunda instancia; es necesario explorar la
situación provocada; a ese efecto, se verifica que si bien la expulsión del término: “únicamente” de las
normas cuestionadas, impide la vulneración del derecho a la segunda instancia, es también cierto que
esa sola acción no materializa el derecho a la impugnación de quienes accedan al procedimiento
administrativo de reincorporación, puesto que no existe normas que lo regulen de forma expresa, como
se requiere conforme a lo explicado en el Fundamento Jurídico III.3.1 de esta Sentencia, existiendo en
consecuencia un vacío normativo.

Habiéndose identificado la necesidad de regular el procedimiento de impugnación administrativa de la

conminatoria de reincorporación emitida por las autoridades del Ministerio de Trabajo, Empleo y
Previsión Social, puesto que su ausencia genera una situación inconstitucional, es necesario que de
forma previsora se acuda a las normas generales que podrían ser aplicables, como son las de la Ley de
Procedimiento Administrativo, mismas que deben ser aplicadas, mientras el Órgano Legislativo emita las
especificas.
Lo anterior no implica desconocer la expresa exclusión que hace la Ley de Procedimiento Administrativo,
de procesos como el laboral realizado ante autoridades administrativas, sino más bien aplicar la
prevalencia de los derechos constitucionales por sobre limitaciones legales o reglamentarias lesivas de
su vivificación. En consecuencia, es por la materialización del derecho a la segunda instancia, y su
superioridad inmanente en relación a cualquier otra consideración de tipo legal, que se dispone la
aplicación de las vías recursivas previstas por los arts. 56 a 68 de la LPA, hasta que el Órgano Legislativo
dicte las normas específicas que requiere la potestad administrativa de resolver conflictos laborales.

POR TANTO

El Tribunal Constitucional Plurinacional, en virtud de la jurisdicción y competencia que le confieren los

arts. 202.1 de la CPE, 12.2, 28.I.2 y 109 de la Ley del Tribunal Constitucional Plurinacional, resuelve:

Declarar INCONSTITUCIONAL la palabra “únicamente” del parágrafo IV del artículo 10 del DS 28699 de 1
de mayo de 2006, incorporado por el DS 0495 de 1 de mayo de 2010; y de la RM 868/10 de 26 de
octubre de 2010.

Regístrese, notifíquese y publíquese en la Gaceta Constitucional Plurinacional.

No interviene el Presidente, Dr. Ruddy José Flores Monterrey, por no haber conocido el asunto.

Fdo. Dra. Ligia Mónica Velásquez Castaños

MAGISTRADA

Fdo. Dra. Neldy Virginia Andrade Martínez

MAGISTRADA

CORRESPONDE A LA SCP 0591/2012 (Viene de la pág. 26).

Fdo. Soraida Rosario Chanez Chire

MAGISTRADA

Fdo. Dra. Mirtha Camacho Quiroga

MAGISTRADA

Fdo. Efren Choque Capuma

MAGISTRADO

Fdo. Tata Gualberto Cusi Mamani

MAGISTRADO