Entre socialdemocracia y neoliberalismo: ¿mezcla virtuosa

o viciosa?
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Iván Jaramillo

Una lectura lúcida de la Constitución y sus efectos paradójicos a lo largo de

estos años, que ve la Carta como una mezcla rara donde por una parte se
desmonta el Estado central pero por otra parte se crean más derechos, lo cual
al mismo tiempo ha resultado en mejoras para los pobres y negocios para los
vivos, en liderazgos regionales refrescantes y captura mafiosa del Estado, en
mayor equidad de los subsidios y en muy ruidosas crisis financieras.
Iván Jaramillo Pérez *

Corrientes claras
En un artículo anterior de Razón Pública, dedicado a la crisis de la salud, había sostenido que
“la Constitución de 1991 fue un pacto implícito entre neoliberales y socialdemócratas,
entendidas ambas como corrientes ideológicas suprapartidistas bien caracterizadas y cuyos
representantes eran identificables”.

En efecto,

los constituyentes conservadores cercanos a Pastrana eran más socialdemócratas y los

del lado de Álvaro Gómez eran más neoliberales.

Entre los liberales, Serpa representaba la socialdemocracia y el grupo gavirista, de gran

presencia, era el neoliberalismo más puro.

Tampoco la Alianza Democrática M-19 evitó esta disyuntiva, pues aunque en su

mayoría era una fuerza socialdemócrata, Navarro mostró clara simpatía por algunos
planteamientos neoliberales[1].

Dos modos de adelgazar el Estado

La Constitución se adoptó en un momento cuando, bajo fuertes presiones internacionales,
Colombia pretendía desmontar el “Estado de Bienestar” nacido entre 1933 y 1945, pero
acusado en los años 70s y los 80s de ser muy costoso, muy ineficiente y muy centralizado,
además de ser el principal responsable de la elevada inflación de la época. La fórmula mágica
parecía ser el “adelgazamiento” del Estado, apretando además el cinturón monetario y fiscal.

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En este sentido, en 1986 Luis Carlos Galán dictó una concurrida conferencia donde explicó
que el Estado central debería someterse inevitablemente a una “dieta”: o perdía peso
entregando funciones a los particulares y por lo tanto al mercado (esencia del neoliberalismo),
o lo hacía entregando competencias y recursos a las entidades subnacionales (esencia de la
descentralización y de la democracia participativa); el jefe del Nuevo Liberalismo concluyó que
pare él era preferible la segunda alternativa.

La descentralización aparecía entonces como una solución a muchos de nuestros problemas,

una fórmula traída de Europa por Belisario Betancur (de España) y por Jaime Castro (de
Francia); por su parte, la receta neoliberal fue importada por Gaviría y sus “Chicago boys”
desde Estados Unidos, donde por cierto la opción descentralizadora ya se había agotado
hacía muchos años.

Pedazos de Constitución
Ambas corrientes de pensamiento encarnaban en Colombia factores de poder que habrían de
enfrentarse por un pedazo de Constitución, como dijera Ferdinand Lassalle, y si bien ambas
ideologías ya habían hecho camino dejando su impronta a lo largo de los diez años anteriores,
con la Constitución lograron su máxima consagración:

El neoliberalismo

Mientras muchos analistas destacan la presencia del espíritu neoliberal en la autonomía del
Banco de la Republica y en las facilidades constitucionales otorgadas para la apertura
económica, no ha sido tan profundo el análisis de los artículos 48, 355 y 365 en los cuales,
como parte de la dieta de adelgazamiento, la Constitución entrega la prestación de los
servicios públicos y sociales a particulares, es decir, al mercado, abriendo así viabilidad y
cobertura a la futura ley 100 de 1993 y en general facilitando el desmonte de las entidades
públicas prestadoras de servicios, como habían sido el Instituto del Seguro Social (ISS), el
Instituto de Crédito Territorial (ICT) o los hospitales y colegios de origen estatal.

La descentralización

A su turno, dentro de la Constituyente, los descentralistas reclamaron su pedazo en el Titulo

XI “De la Organización Territorial”, pero además metieron mano en el “Régimen Económico y
de la Hacienda Pública” (Titulo XII) y en especial, mediante los artículos 356 y 357, se
apoderaron de casi el 50 por ciento de los ingresos corrientes de la Nación, regulando en el
capítulo 4 la “distribución de recursos y competencias”, y cambiando incluso el concepto de
transferencias intergubernamentales por el de participaciones de municipios y departamentos,
como socios de la Nación.

Este raponazo a las finanzas nacionales –que aplaudo de paso– tomó por sorpresa a los
neoliberales y el artículo 357, donde el gobierno había propuesto fijar un techo o un máximo
de 14 por ciento de los ingresos corrientes para transferir a los entes territoriales, se modificó
para establecer un piso o un mínimo del 22 por ciento en el año 2001.

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 Ahí metieron mano algunos constituyentes como Carlos Rodado, Jaime Castro y Gustavo
Zafra, agregando la palabreja “mínimo”, e incluso tratando de cerrar con candado el proceso
mediante la redacción del artículo 358, que introdujo en la Carta una extraña definición
contable con el fin de evitar la historia de la reforma del 68, cuando el concepto de “ingresos
ordinarios” fue interpretado de manera de reducir las transferencias.

Hondas consecuencias
Este pequeño detalle ha sido en gran medida responsable de la fortaleza financiera de los
municipios y departamentos, de cubrir con el Régimen Subsidiado de Salud a 23 millones de
colombianos o de elevar la cobertura educativa a casi el 100 por ciento, aunque también para
otros es el gran responsable del desplome de las finanzas públicas bajo el gobierno Pastrana
a fines de los 90, que de paso permitió consagrar a Santos como el padre de los recortes a las
transferencias territoriales y el “salvador” de las finanzas públicas.

El fortalecimiento de la descentralización –con recursos, competencias y la elección de

gobernadores sumada a la de los alcaldes– indudablemente modificó el panorama político del
país, facilitando la aparición de nuevos líderes, quienes ya no deberían hacer carrera como
parlamentarios y ministros con la venia de la plutocracia, sino como alcaldes y gobernadores
de la periferia, democratizando las opciones y produciendo fenómenos como los de Garzón,
Peñalosa o Mockus –como también el de Uribe.

Pero la descentralización desafortunadamente no solo dio poder a los líderes y a las

comunidades locales, sino que fue penetrada, capturada y secuestrada por la corrupción y el
paramilitarismo, lo cual sin duda ninguna le resta brillo.

En el campo fiscal, si bien la descentralización y la ampliación de las participaciones presionó

la crisis financiera del Estado central, no produjo el cacareado fenómeno de “pereza fiscal”
que había sido advertido por la misión Wiesner–Bird: al contrario, la elección popular de
alcaldes y gobernadores ha producido la sobre-determinación política de las finanzas
municipales, convirtiendo en incentivo tributario el apoyo ciudadano a los líderes locales.

Derechos para todos… a través del mercado

Mientras los neoliberales y descentralistas rediseñaban la estructura del Estado y de las
finanzas públicas, en el otro extremo los socialdemócratas esculpían la carta de derechos más
ambiciosa que pudiera desearse, consagrando en el Título II “De los Derechos, las Garantía y
los Deberes” un generoso paquete de derechos para todos los grupos sociales,
especialmente para las mujeres, las madres, los niños, las minorías y sobre todo los más
pobres y vulnerables.

Fue así como la carta de derechos y la descentralización de la mitad de los ingresos

corrientes de la Nación impidió que el neoliberalismo se saliera con la suya y que su
inclinación por el mercado produjera la marginación de la población más pobre y vulnerable.

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Puede decirse entonces que el Estado de Bienestar no se derrumbó, sino que pasó de ser un
modelo centrado en la oferta a otro centrado en la demanda.

Por eso los socialdemócratas, quizás de manera cómplice al no defender la prestación estatal
de servicios públicos y sociales, pero sí promover los derechos individuales a la vivienda, a la
salud y con menor intensidad a la educación, indujeron un novedoso cambio de los
denominados subsidios de oferta por los subsidios a la demanda.

Se propició así un círculo virtuoso –o vicioso– de comercialización del derecho, mediante el

cual ahora los constructores de vivienda popular y los aseguradores del Plan Obligatorio de
Salud, entre otros actores, pueden volverse ricos –o más ricos– gracias a la incorporación de
los pobres al mercado subsidiado de sus derechos.

El cambio en los subsidios

La mezcla –virtuosa o viciosa– de descentralización y mercado fue acompañada por un
cambio radical en el concepto mismo de subsidio, pues fueron eliminados los llamados
subsidios verticales para todos los estratos sociales y en su lugar se estableció una línea
divisoria dada por los puntajes del Sistema de Selección de Beneficiarios para Programas
Sociales (SISBEN) lo cual cambió los viejos subsidios para todos por subsidios focalizados
hacia los más pobres y vulnerables.

Los criterios para definir la línea divisoria fueron establecidos en el artículo 357, el cual
precisa que los recursos de participación deberán ir en un 60 por ciento a la población con
Necesidades Básicas Insatisfechas (NBI) y bajo la línea de pobreza y el otro 40 por ciento,
por eficiencia administrativa y calidad de vida, delegando en la ley su regulación, lo que a la
postre generaría el SISBEN, mediante las leyes 60 y 715.

Como complemento necesario, el artículo 355 prohibió los subsidios de oferta a las entidades
privadas (eliminó así los “auxilios” a fundaciones, ONG) pero las autorizó a participar del
mercado de los subsidios a la demanda; así mismo los artículos 48 y 365 eliminaron los
subsidios a la oferta para las entidades y empresas públicas, pero las introdujo en un
novedoso mercado de competencia público-privada con subsidios a la demanda, para
garantizar el goce efectivo de los derechos.

Es de observar que el desconocimiento y la trasgresión de la línea de pobreza + NBI en la

asignación de subsidios produjo el conocido caso de Agro Ingreso Seguro. A su turno, la
extensión desmadrada de las prestaciones y la comercialización del derecho a la salud
produjeron el descalabro de los recobros y el del cartel de las Empresas Prestadoras de Salud
(EPS). Queda por cuantificar la apropiación indebida de recursos territoriales por parte de los
grupos armados ilegales.

Quizás haya que concluir que la Constitución de 1991 recogió lo mejor de la

socialdemocracia, a saber: la carta de derechos y la democracia participativa, pero intentó
manejar los servicios públicos y sociales con un neoliberalismo adocenado, por decir lo

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menos, favoreciendo la corrupción en un contexto de descentralización en medio de la
violencia, que agrava los defectos del neoliberalismo.

* Magister en Administración Pública, CIDE, México. Fue director administrativo de la

Asamblea Constituyente de 1991 y Secretario General del Fondo Nacional Hospitalario,
consultor internacional, investigador, docente universitario y autor de varios libros y
artículos especializados.

Notas de pie de página

[1] Hasta el punto de que más tarde, siendo Ministro de Salud, abrazó con entusiasmo la idea
de cerrar los hospitales públicos, a cambio de entregar un “bono” de salud a los más pobres
para comprar servicios en el sector privado (figura esta que habría de plasmarse en el
llamado Régimen Subsidiado de Salud)”.

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