Derecho Financiero y Tributario I.

Unidad 1. La actividad financiera en la Constitución

Española y en el Derecho de la UE
F. Alfredo García
Índice

• Actividad financiera y concepto de Derecho Financiero y

Tributario

• Los ingresos públicos: concepto, características y

clasificación

• Los principios constitucionales: generalidad, igualdad,

progresividad, no confiscación, capacidad económica y
reserva de ley

• El presupuesto: concepto, principios y efectos

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OBJETIVOS

• Conocer las implicaciones y relevancia del Presupuesto

• Detallar las exigencias de los principios referidos al Presupuesto.

• Límites constitucionales al Presupuesto.

• Exigencias del Derecho de la Unión Europea para la

consecución de la estabilidad presupuestaria y transposición en
nuestro ordenamiento

• Ejecución del presupuesto: fases

• Control del Presupuesto

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Lecturas recomendadas

• Martín Queralt et alii. Curso de derecho financiero y tributario.

• Lección 1. II y III: Autonomía científica. Concepto y contenido.

• Lección 21. El presupuesto: concepto y función. principios

presupuestarios

• Lección 22 Los presupuestos generales del Estado: contenido y

efectos

• AIREF. La regla de gasto y la sostenibilidad de las finanzas públicas.

• Lopez Rodríguez, J. El semestre europeo.

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Otros detalles
• Lección introductoria: Análisis con más detalle en optativa

• Régimen presupuestario de los Entes Públicos

• Incide en aspectos relativos a la formación y desarrollo de los Presupuestos

de los Entes Públicos

• Destaca exigencias de derecho de la Unión Europea

• Exigencias de estabilidad presupuestaria: política fiscal

• Exigencias de la regla de gasto

• Se proponen actividades

• Objetivos: capacidad de resumen, comprensión y presentación

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Actividades Unidad 1.
• A. Comprensión de la ‘regla de gasto’ (2-3 personas)

• Lectura de Documento de la AIREF.

• Búsqueda de documentación adicional

• Realización de presentación y exposición (10 minutos)

• B. Comprensión del ‘semestre europeo’. Encaje legal, conceptual y contextual

• Lectura de texto recomendado

• Búsqueda de documentación adicional

• Realización de presentación y exposición (10 minutos)

• C. ¿Cuáles son las diferencias de tramitación entre una Ley ordinaria y la Ley de Presupuestos?

• D. Test autocorrectivo

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Autonomía del Derecho Financiero. Singularidad de
lo tributario

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Elementos a considerar
• Autonomía científica

• Juridificación (no Economía de la Hacienda Pública): perspectiva jurídica.

Implicaciones

• Conexión ingreso-gasto público: derecho redistributivo

• Principios de justifica financiera-tributaria: art 31 CE: operatividad?

• ‘Interés fiscal’ como valor protegible (?)

• Penalización del Derecho tributario

• Funciones de policía

• Relación regularización tributaria-delito fiscal

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Elementos a considerar
• Singularidad de lo tributario

• Ley 39/2015, de 1 de octubre, del procedimiento administrativo común de las administraciones públicas

• Disposición adicional primera. Especialidades por razón de materia.

• 1. Los procedimientos administrativos regulados en leyes especiales por razón de la materia que
no exijan alguno de los trámites previstos en esta Ley o regulen trámites adicionales o distintos se regirán,
respecto a éstos, por lo dispuesto en dichas leyes especiales.

• 2. Las siguientes actuaciones y procedimientos se regirán por su normativa específica y

supletoriamente por lo dispuesto en esta Ley:

• a) Las actuaciones y procedimientos de aplicación de los tributos en materia tributaria y

aduanera, así como su revisión en vía administrativa.

• b) Las actuaciones y procedimientos de gestión, inspección, liquidación, recaudación, impugnación y

revisión en materia de Seguridad Social y Desempleo.

• c) Las actuaciones y procedimientos sancionadores en materia tributaria y aduanera, en el

orden social, en materia de tráfico y seguridad vial y en materia de extranjería…

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Singularidad de lo tributario
• Anterior DA 5ª Ley 30/1992. Disposición adicional quinta. Procedimientos
administrativos en materia tributaria. (art 2 Ley 4/1999, de 13 enero)

• 1. Los procedimientos tributarios y la aplicación de los tributos se regirán por la

Ley General Tributaria, por la normativa sobre derechos y garantías de los
contribuyentes, por las Leyes propias de los tributos y las demás normas
dictadas en su desarrollo y aplicación. En defecto de norma tributaria aplicable,
regirán supletoriamente las disposiciones de la presente Ley.

• En todo caso, en los procedimientos tributarios, los plazos máximos para

dictar resoluciones, los efectos de su incumplimiento, así como, en su caso, los
efectos de la falta de resolución serán los previstos en la normativa tributaria.

• 2. La revisión de actos en vía administrativa en materia tributaria se ajustará a

lo dispuesto en los artículos 153 a 171 de la Ley General Tributaria y
disposiciones dictadas en desarrollo y aplicación de la misma.

10
El Presupuesto. La Ley de Presupuestos

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Premisas

• Presupuesto del Estado: Ley anual por la que el legislativo

autoriza al ejecutivo a realizar los gastos públicos (con fines y
límites señalados por la Ley) y contiene una previsión de ingresos
para su cobertura

• Origen del Parlamentarismo (siglo XII)

• Bifurcación del principio de legalidad financiera

• Tributos encuentran legitimidad en su propia ley configurada

• Principios presupuestarios: unidad, universalidad, especialidad,

temporalidad, equilibrio, estabilidad (sostenibilidad)

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Principios presupuestarios
• Unidad: presupuesto único para todos los órganos del Estado (134.2 CE)

• Universalidad: se incluyen todos los gastos e ingresos del ente público (134.2 CE).
No se lesiona por no incluir importe total de los recursos del FROB ni del Fondo
Economía Sostenible (ICO): captación recursos en mercado deuda y aportaciones
entidades financieras

• Especialidad: gastos con destino específico (alterabilidad con límites)

• Temporalidad: un año (prorrogable automáticamente) (134.2 CE, 134.4 CE)

• Equilibrio: igualdad cuantitativa entre total (previsible) de ingresos y de gastos

(autorizados)

• Estabilidad (sostenibilidad): exigencia macroeconómica referida al importe de la

deuda púbica, y del déficit público (estabilidad) estructural -equilibrio
presupuestario CCLL- (135 CE).

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Distinción

• Distinguir:

• Ley de Presupuestos

• Ley General Presupuestaria , Ley 47/2003, de 26 de

noviembre, General Presupuestaria

• https://www.boe.es/buscar/act.php?id=BOE-A-
2003-21614

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Ley de presupuestos
• Art 66 CE

• 1. Las Cortes Generales representan al pueblo español y están formadas por el

Congreso de los Diputados y el Senado.

• 2. Las Cortes Generales ejercen la potestad legislativa del Estado, aprueban

sus Presupuestos, controlan la acción del Gobierno y tienen las demás
competencias que les atribuya la Constitución.

• Art 134 CE

• Contenido, competencias del legislativo y del ejecutivo

• Ley General Presupuestaria (LGP), Ley 47/2003, de 26 de noviembre: regula el

ciclo presupuestario, fases de elaboración, aprobación, ejecución y control.

• Ley de Presupuestos del Estado: prevista para cada ejercicio anual (LPGE)

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Art 134 CE
• 1.. Corresponde al Gobierno la elaboración de los Presupuestos Generales del Estado y a las Cortes Generales su
examen, enmienda y aprobación.

• 2. Los Presupuestos Generales del Estado tendrán carácter anual, incluirán la totalidad de los gastos e ingresos
del sector público estatal y en ellos se consignará el importe de los beneficios fiscales que afecten a los tributos del
Estado.

• 3. El Gobierno deberá presentar ante el Congreso de los Diputados los Presupuestos Generales del Estado al
menos tres meses antes de la expiración de los del año anterior.

• 4. Si la Ley de Presupuestos no se aprobara antes del primer día del ejercicio económico correspondiente, se
considerarán automáticamente prorrogados los Presupuestos del ejercicio anterior hasta la aprobación de los
nuevos.

• 5. Aprobados los Presupuestos Generales del Estado, el Gobierno podrá presentar proyectos de ley que impliquen
aumento del gasto público o disminución de los ingresos correspondientes al mismo ejercicio presupuestario.

• 6. Toda proposición o enmienda que suponga aumento de los créditos o disminución de los ingresos
presupuestarios requerirá la conformidad del Gobierno para su tramitación.

• 7. La Ley de Presupuestos no puede crear tributos. Podrá modificarlos cuando una ley tributaria sustantiva así lo
prevea.
Ley de presupuestos

• Expresión cifrada, conjunta y sistemática de los derechos y

obligaciones a liquidar durante el ejercicio (art 32 LGP)

• Separación de poderes:

• Gobierno: elabora Proyecto. Ejecuta Ley de Presupuestos

• Cortes Generales: examen, enmiendan, aprueban (y

controlan, Tribunal Cuentas)

• reserva de ley en materia financiera (134.1; 133; 135;132)

• Ley habilitante (autorización de gastos)

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Autorización de gastos

• crédito presupuestario: cada cifra consignada en los Presupuestos

que se autoriza a gastar a la Administración, con triple límite

• Cualitativo (finalidad específica, incluso tras modificaciones

presupuestarias, 42 LGP)

• Cuantitativo (no se pueden adquirir compromisos de gastos por

cuantía superior al importe de los créditos autorizados) 46 LGP

• Temporal: sólo contraerse obligaciones derivadas de

adquisiciones, obras, servicios y prestaciones o gastos realizados
en el propio ejercicio presupuestario. 49 LGP

• Anulación de remanentes salvo excepciones

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Naturaleza jurídica y contenido específico
• La LPGE es una Ley en sentido formal y no únicamente en sentido formal (mandato jurídico)

• STC 27/81 de 20 de julio: carácter y rango de ley del estado de gastos y créditos presupuestarios

• STC 63/1986 21 mayo: crédito mismo es recurriese por inconstitucionalidad (STC 76/1992 de 14 mayo)

• Contenido específico

• Vehículo de la política económica del Gobierno

• Otras materias relacionadas directa o indirectamente con los ingresos y los gastos públicos

• No puede ser ley omnibus: límites STC 76/1992 (y otras)

• Contenido mínimo: previsión de ingresos y aprobación de gastos públicos del ejercicio

• Contenido eventual (no necesario): Otras materias (a( con relación directa con los ingresos o gastos del Estado,
respondan a criterios de política económica del Gobierno, o (b) sirve a mayor inteligencia o mejor ejecución del prto.

• No puede crear tributos (134.7 CE); sí modificarlos, si Ley tributaria (sustantiva) lo prevé

• Ley de Acompañamiento (de Medidas): problemas jurídicos (tramitación parlamentaria): práctica eliminada en 2004.

• Relación con Leyes programáticas

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Ejemplos
• Puede aprobar norma que concrete el tipo penal que protege los intereses recaudatorios de la hacienda pública STC
3472005, 17 febrero; STC 82/2005 6 abril)

• STC 206/13 de 5 de diciembre: incompatibilidades en el régimen de clases pasivas del Estado y su armonización con el
régimen general de la Seguridad Social; aplazamientos en la devolución de los créditos privilegiados concedidos con
cargo al fondo nacional para el desarrollo de la investigación científica y técnica; declaración de interés general de
determinadas obras de infraestructuras; autorización al Gobierno para transformar determinados organismos públicos
en agencias estatales; declaración de interés general de las obras en establecimientos penitenciarios

• No existe vinculación suficiente: tipificación administrativa de las infracciones graves en el orden social, (no conexión
inmediata y directa); régimen de selección de las entidades colaboradoras en la gestión de las subvenciones (no
conexio´n inmediata y directa)

• STC 217/2013, de 19 de diciembre: moratorias en pagos de proyectos concertados de investigación de los programas
nacionales científicos-tecnológicos; la reforma del Fondo de reserva de la entidad pública empresarial Loterías y
Apuestas del Estado y de la comercialización de los juegos que gestiona; y la refundición de los organismos autónomos
Instituto de la Vivienda de las Fuerzas Armadas y Gerencia de Infraestructura y Equipamiento de la Defensa

• Para saber más:

• https://www.tesisenred.net/bitstream/handle/10803/7327/TJATO3de8.pdf?sequence=3

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Ejemplos
• Exigencia de corrección en las cifras de previsiones económicas (y de
estimación de ingresos): generación de déficit

• Principio de no arbitrariedad

• No restricciones indebidas al poder legislativo (respeto de la pluralidad

de opciones políticas): principio de conservación de la norma (self
restraint)

• Imposible control sobre la corrección técnica de las estimaciones ni

sobre la pertinencia política: control único sobre la irracionalidad de la
norma (explicacion racional; ausencia de arbitrariedad)

• STC206/2013: LPGE 2009: estimaciones de ingresos no pudieron

tener en cuenta crisis económica de 2008: ausencia de arbitrariedad

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Contenido Ley de Presupuestos (art 33.2 LGP)
• 2. Los Presupuestos Generales del Estado determinarán:

• a) Las obligaciones económicas que, como máximo, pueden reconocer los

sujetos referidos en el párrafo a) del apartado anterior.

• b) Los derechos a reconocer durante el correspondiente ejercicio por los entes

mencionados en el párrafo anterior.

• c) Las operaciones no financieras y financieras a realizar por las entidades

contempladas en el párrafo b) del apartado anterior.

• d) Los objetivos a alcanzar en el ejercicio por cada uno de los gestores

responsables de los programas con los recursos que el respectivo presupuesto les
asigna.

• e) La estimación de los beneficios fiscales que afecten a los tributos del

Estado
Efectos del Presupuesto
Efectos del presupuesto
• SOBRE LOS GASTOS (art 46 LGP)

• Ley de autorización/Ley de regulación u ordenación jurídica del gasto público

• Especialidad cuantitativa

• Desconexión entre legalidad administrativa (exigibilidad) y legalidad financiera (eficacia)

• Salvo contratos administrativos y subvenciones

• Diferencia entre

• Obligación económica o financiera (20 LGP) Deriva de ala ley, negocio o actos y hechos que la generan

• Obligación de pago (21 LGP) (exigibilidad según ejecución de Presupuestos, sentencia judicial forme u operaciones no
presupuestarias legalmente autorizadas): regla de servicio hecho

• El crédito presupuestario por sí solo no crea la obligación de pago, pero sí es condición de su efectividad (principio de
cobertura del gasto)

• LPGE no vinculada por leyes programáticas anteriores (necesariamente), sin perjuicio responsabilidad patrimonial del Estado
legislador

• LPGE puede modificar leyes anteriores (de forma expresa)

• LPGE no puede desconocerlas implícitamente (no dotación presupuestaria de créditos para su cumplimiento) sin previa
modificación

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Art 46 LGP
• Artículo 46. Limitación de los compromisos de gasto.

• Los créditos para gastos son limitativos. No podrán adquirirse compromisos de

gasto ni adquirirse obligaciones por cuantía superior al importe de los créditos
autorizados en los estados de gastos, siendo nulos de pleno derecho los actos
administrativos y las disposiciones generales con rango inferior a ley que
incumplan esta limitación, sin perjuicio de las responsabilidades reguladas en el
título VII de esta ley.

• Art 73.3 LGP (compromiso de gasto): acto con relevancia jurídica para con
terceros, vinculando a la Hacienda Pública estatal o a la Seguridad Social a la
realización del gasto a que se refiera en la cuantía y condiciones establecidas

• No impide que surja una obligación (que viene determinado por la ley, norma
reglamentaria o acto administrativo que la establece): norma sustancial
Efectos de la Ley de Presupuestos

• Sobre los ingresos públicos

• arts 33.2..b LGP: derechos a reconocer durante el

correspondiente e ejercicio

• art 11 (tributos) , 19 (ingresos patrimoniales):

• Efectividad y gestión dependen de sus respectivas

normas reguladoras.
Fases procedimiento de gasto

• Gestión de los gastos:

• a) Aprobación del gasto.

• b) Compromiso de gasto.

• c) Reconocimiento de la obligación.

• d) Ordenación del pago.

• e) Pago material.
Reglas fiscales con incidencia sobre la política
presupuestaria

28
Reglas fiscales del sistema español
• El marco de reglas fiscales del sistema español

• Se asienta en el Marco Fiscal Europeo

• Pacto de Estabilidad y Crecimiento (PEC)

• Six Pack 2011

• Tratado de Estabilidad, Convergencia y Gobernanza (Fiscal Compact, 2012)

• Two Pack 2013

• Y se desarrolla a nivel interno sobre tres pilares

• Reforma constitucional 2011 artículo 135

• Ley Orgánica de Estabilidad Presupuestaria y Sostenibilidad Financiera (LOEPSF, 2012)

• Ley Orgánica de Creación de la Autoridad Independiente de Responsabilidad Fiscal (AIReF, 2013)

29
Exigencias derivadas del Derecho de la UE sobre
el derecho presupuestario
• Arts 121, 126 y 136 TFUE y Protocolo 12

• Mecanismo complementario de la politica monetaria (política monetaria única)

• Six Pack (2011)

• Pacto de estabilidad y crecimiento. Reglamento de aplicación (1173/2011)

• Parte preventiva: déficit cercano al equilibrio o superavit (1175/2011)

• Parte correctiva: correcciones de grandes desviaciones de policial fiscal (1177/2011)

• Deficit nominal: 3% del PIB

• Deuda publica: 60% del PIB o disminución suficiente

• Senda de ajuste: Procedimiento de déficit excesivo

• Marcos fiscales nacionales: Directiva 2011/858/UE

• Desequilibrios macroeconómicos : Reglamentos 1174/2011 y 1176/2011

• Fiscal Compact (2013)

• Tratado sobre Estabilidad, Coordinación y Gobernanza. tratado intergubernamental (salvo RU y CH: vinculante zona euro)

• Semestre Europeo

• Two pack (2013)

• Reglamento 473/2013: planes presupuestarios y PDE

•Reglamento 472/2013: Estabilidad financiera

http://ec.europa.eu/economy_finance/economic_governance/sgp/legal_texts/index_en.htm 30
Gobernanza fiscal europea

31
¿Qué es el Memorandum de Entendimiento?

• Inyección de dinero público para superar situaciones de

crisis financieras (vulgarmente, rescate condicionado)

• Relación estrecha entre desequilibrios

macroeconómicos, finanzas públicas y solidez del
sistema financiero

• https://www.boe.es/boe/dias/2012/12/10/pdfs/BOE-
A-2012-14946.pdf

32
¿Qué es el semestre europeo?

• Para desarrollar en exposición de clase

33
Fallos del modelo de gobernanza de la eurozona

34
 Transposición al ordenamiento interno: nuevo art
135 CE (reforma 27 septiembre 2011)
Hasta 2011 Desde 2011

1. El Gobierno habrá de estar
autorizado por Ley para emitir Deuda
Pública o contraer crédito.
2. Los créditos para satisfacer el pago
de intereses y capital de la Deuda
Pública del Estado se entenderán
siempre incluidos en el estado de gastos
de los presupuestos y no podrán ser
objeto de enmienda o modificación,
mientras se ajusten a las condiciones de
la Ley de emisión.
1. Todas las Administraciones Públicas adecuarán sus actuaciones al principio de estabilidad presupuestaria.
2. El Estado y las Comunidades Autónomas no podrán incurrir en un déficit estructural que supere los márgenes
establecidos, en su caso, por la Unión Europea para sus Estados Miembros.
Una Ley Orgánica fijará el déficit estructural máximo permitido al Estado y a las Comunidades Autónomas, en
relación con su producto interior bruto. Las Entidades Locales deberán presentar equilibrio presupuestario.
3. El Estado y las Comunidades Autónomas habrán de estar autorizados por Ley para emitir deuda pública o
contraer crédito.
Los créditos para satisfacer los intereses y el capital de la deuda pública de las Administraciones se entenderán
siempre incluidos en el estado de gastos de sus presupuestos y su pago gozará de prioridad absoluta. Estos
créditos no podrán ser objeto de enmienda o modificación, mientras se ajusten a las condiciones de la Ley de emisión.
El volumen de deuda pública del conjunto de las Administraciones Públicas en relación al producto interior
bruto del Estado no podrá superar el valor de referencia establecido en el Tratado de Funcionamiento de la Unión
Europea.
4. Los límites de déficit estructural y de volumen de deuda pública sólo podrán superarse en caso de
catástrofes naturales, recesión económica o situaciones de emergencia extraordinaria que escapen al control del Estado
y perjudiquen considerablemente la situación financiera o la sostenibilidad económica o social del Estado, apreciadas
por la mayoría absoluta de los miembros del Congreso de los Diputados.

5. Una Ley Orgánica desarrollará los principios a que se refiere este artículo, así como la participación, en los
procedimientos respectivos, de los órganos de coordinación institucional entre las Administraciones Públicas en materia
de política fiscal y financiera. En todo caso, regulará:
a) La distribución de los límites de déficit y de deuda entre las distintas Administraciones Públicas, los supuestos
excepcionales de superación de los mismos y la forma y plazo de corrección de las desviaciones que sobre uno y
otro pudieran producirse.
b) La metodología y el procedimiento para el cálculo del déficit estructural.
c) La responsabilidad de cada Administración Pública en caso de incumplimiento de los objetivos de
estabilidad presupuestaria.
6. Las Comunidades Autónomas, de acuerdo con sus respectivos Estatutos y dentro de los límites a que se refiere
este artículo, adoptarán las disposiciones que procedan para la aplicación efectiva del principio de estabilidad en
sus normas y decisiones presupuestarias.
35
Ley de Estabilidad Presupuestaria
Ley Orgánica de Estabilidad Presupuestaria (LOEPSF) (27 de abril de 2012)
Desarrolla la reforma constitucional y reemplaza a las LEPs anteriores
Traspone la reforma de la Gobernanza Europea.
Detalla 4 Reglas fiscales sobre el déficit (estructural), el gasto, la deuda y el PMP
Establece los procedimientos para:

fijar los objetivos de las reglas

el seguimiento de su cumplimiento y
la prevención y corrección de posibles incumplimientos

Determina las excepciones al cumplimiento para la AC y CCAA (no CCLL), que deben ser aprobadas por mayoría absoluta en el Congreso:

catástrofe natural,
recesión económica grave (tasa de crecimiento negativa según CN)
emergencia extraordinaria

Establece un periodo transitorio hasta el año 2020, que requiere:

reducción del déficit estructural de 0.8% del PIB en promedio anual

reducción de la deuda al ritmo necesario para situarse en 60% en 2020

La LEP establece 4 reglas fiscales para lograr sus dos objetivos fundamentales:

Principio de Estabilidad Presupuestaria:

- Regla de déficit público

- Regla de gasto público

Principio de Sostenibilidad Financiera:

- Regla de deuda pública

- Regla de pago medio a proveedores

36
Control del gasto público

37
Tipos de control
• Órgano controlador

• Interno: IGAE (Intervención General de la Administración del Estado)

• Externo

• Parlamento: control politico: Oficina Presupuestaria del Congreso (informe IGAE, CGE)

• Tribunal de Cuentas: técnico: (legalidad, eficacia, oportunidad) (modelo latino; diverso del anglosajón, germánico o
escandinavo, con enjuiciamiento ante tribunales ordinarios: responsabilidad contable)

• Tiempo

• Previo

• Simultáneo

• Posterior

• Objeto

• Legalidad

• Eficacia

• Oportunidad

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Control interno: modalidades

39
Función interventora en procedimiento de gasto

40