FACULTAD DE CIENCIAS E INGENIERÍA.

CARRERA PROFESIONAL DE INGENIERÍA CIVIL.

ZONIFICACIÓN ECOLÓGICA Y ECONÓMICA Y ORDENAMIENTO

TERRITORIAL.

Planificación. Necesidad de planificar los procesos de desarrollo.

Jorge Paz Urrelo

Agosto 2018
I.- LA PLANIFICACIÓN.

La actividad de planificación es un fenómeno de antigua data, cuyo origen podría

encontrarse en el período en que las primeras comunidades nómades se transformaron en
sedentarias (alrededor de 10.000 años A.C.) (Morris, 1972). La ocurrencia periódica de
ciertos fenómenos naturales, tales como los períodos de siembra y cosecha asociados a
lluvias, migraciones de animales, subidas de cauces de ríos, cosechas y otros factores,
requería un esfuerzo de establecer patrones de comportamiento de las variables que
afectaban la vida en comunidad, encontrando regularidades que podían configurarse como
formas previsibles de entender el futuro y, por tanto, anticiparse a este, en un ámbito de
mayor complejidad que la mera recolección de datos. Estas primeras expresiones del
fenómeno estaban estrechamente relacionadas con el uso del territorio y buscaban controlar
la naturaleza en virtud de la necesidad de supervivencia de la comunidad. En ese marco
surgieron expresiones de formas de ordenamiento territorial reflejadas, por ejemplo, en
asuntos como la localización de las aldeas, el acceso al agua, el uso alternativo del suelo
para vivienda, agricultura, pastoreo y disposición de los residuos, entre otros.

En el lenguaje cotidiano se asume que la planificación se refiere a la “acción y efecto de

planificar” y a aquel “plan general, metódicamente organizado y frecuentemente de gran
amplitud, para obtener un objetivo determinado, tal como el desarrollo armónico de una
ciudad, el desarrollo económico, la investigación científica, el funcionamiento de una
industria, etc.”, (Real Academia Española, 2011). La segunda acepción del concepto
entrega elementos para señalar que la principal orientación a la cual hace referencia está
considerada desde la visión pasiva, tomando en cuenta al producto del proceso, y por tanto,
el resultado de la planificación.

Una de las apreciaciones más sencillas del concepto de planificación es la que presenta
Matus (1998), enfocándose en el principal aspecto al enfatizar: “La planificación es el
pensamiento que precede a la acción”, considerando por tanto que es parte de un proceso y
que por ello le corresponde una función de orientación o guía de las otras etapas del ciclo.
El autor pone de relieve la posición que ocupa la planificación en el marco de las demás
acciones del gobierno, como “el cálculo sistemático y articulado que precede y preside la
acción” (Matus, 1983). En consecuencia, se plantea como un requisito para la
administración y el gobierno del Estado en cualquiera de sus niveles.

Planteamientos similares, que enfatizan en la noción de proceso continuo, asumen que la

planificación se entiende como “el conjunto de procedimientos para relacionar lo que se
quiere lograr (objetivos), con la forma de lograrlo (estrategia) y los instrumentos de que se
dispone para tales propósitos (políticas, programas, presupuestos). En este sentido, la
planificación es un ejercicio permanente e iterativo, en tanto desarrolla sus planteamientos y
propuestas a través de sucesivas aproximaciones, proponiendo, verificando y
retroalimentando las proposiciones iniciales” (Soms, 1995). Al incorporar la temporalidad
futura, en la que se sitúa la planificación, se la puede definir “como la aplicación
sistemática del conocimiento humano para prever y evaluar los cursos de acción
alternativos con vistas a la toma de decisiones adecuadas y racionales, que sirvan de base
para la acción futura” (Siedenberg, 2010).
1.1 El proceso de planificación.

La planificación del Ordenamiento Territorial es un proceso que permite establecer,

desarrollar y mantener una dirección en la que alinear fines, objetivos y metas para alcanzar
o producir un resultado deseado, en un escenario dinámico y en función de oportunidades
cambiantes.

En este sentido, desde un abordaje biogeofísico, económico, político y social (Jacobs 2000)
la planificación del OT debe construirse en un ámbito que coordine esfuerzos y políticas,
promueva la interacción y el intercambio de ideas e información, genere compromisos entre
los involucrados y tenga en cuenta los valores, creencias, puntos de vista, estilos de vida y
necesidades de los distintos actores sociales de un sistema territorial, para definir y alcanzar
objetivos de bienestar común. En todo el proceso se deben articular y armonizar procesos
“de abajo hacia arriba” (planificación participativa) y de “arriba hacia abajo”(desde las
instancias gubernamentales), permitiendo trabajar sobre una visión prospectiva-estratégica
en procesos que resulten efectivamente participativos. Por esto, se destaca la importancia de
contar con un marco político-institucional para el Proceso de Ordenamiento Territorial, pero
a la vez se considera necesario procurar que el proceso mantenga independencia de los
cambios en la gestión política, a través de la generación de un capital social y de una
institucionalidad creciente, que actúe a su vez como promotor y garante del proceso.

La heterogeneidad, complejidad e incertidumbre asociada a los sistemas territoriales o

Sistemas Socio-Ecológicos en un mundo caracterizado por el cambio rápido (Chapin et al.
2009), llevan a que el proceso de planificación deba ser gradual, flexible y dinámico,
maximizando la capacidad de aprendizaje. Una planificación orientada hacia el
mejoramiento contínuo de las prácticas y políticas para el ordenamiento territorial, debe
incorporar la incertidumbre al planteo del/los problema/s y a la selección de opciones, e
incluir el desarrollo de una serie de actividades interrelacionadas que incluyan el
seguimiento y monitoreo permanentes, y una evaluación y revisión periódicas. Esto implica
el diseño de un criterioso sistema de indicadores que permita obtener información objetiva
y conocimientos críticos sobre la evolución del sistema intervenido. Asimismo, deben
incorporarse mecanismos para que los resultados obtenidos de la experiencia y de los
seguimientos, monitoreos y evaluaciones, así como la información que surja de otras
posibles fuentes, puedan ser incorporados a las nuevas decisiones, para avanzar
proactivamente en el proceso hacia la construcción de “visiones compartidas” del futuro
deseado. El articular operativamente el proceso de planificación con el trabajo de
organizaciones ligadas a los agroecosistemas, representativas, con historia y credibilidad en
el territorio, facilita las interacciones entre actores y contribuye a la continuidad y
efectividad del proceso de planificación. Lo anterior y el trabajo interinstitucional efectivo
con un enfoque interdisciplinario, contribuyen a la resiliencia del Sistema Socio-Ecológico.

El proceso de planificación parte de la formulación de una visión deseada del territorio o

Sistema Socio-Ecológico y de la identificación de sus potencialidades y aptitudes, así como
de situaciones problemáticas a trabajar para alcanzar esa visión. Se basa en un diagnóstico
prospectivo-participativo que considere las dimensiones de un territorio (económica, social,
cultural, biofísica y político-institucional) apuntando a alcanzar una visión integral del todo
y no parcializada. Deben tenerse en cuenta las líneas históricas del territorio, la resiliencia
de los Sistemas Socio-Ecológicos y sus trayectorias de cambio, sus múltiples estados de
equilibrio posibles y los estados degradados, la existencia de ecosistemas de valor
significativo para la conservación y los servicios provistos por los ecosistemas (Chapin et
al. 2009, Maynard et al. 2010, Nahlik et al. 2012). Por lo tanto, se debe definir claramente el
alcance (espacial y temporal) del Plan de Ordenamiento y el nivel y los ámbitos de
participación de los actores sociales. Todo el proceso se debe regir por principios de
responsabilidad ambiental, de solidaridad y cooperación para la prevención y mitigación de
los efectos ambientales y de progresividad en las metas, para facilitar la adecuación de las
actividades a ordenar en congruencia con la Ley General del Ambiente. Por su parte, la
aplicación del principio preventivo permite anticipar problemas ambientales o sociales y los
efectos negativos que pudieran producirse, atendiendo las causas y las fuentes de dichos
problemas de forma prioritaria e integrada. El principio precautorio respalda la adopción de
medidas protectoras frente a la percepción fundamentada de que ciertas tecnologías o
productos podrían generar un riesgo grave para la salud pública o el ambiente.

Finalmente, planificar el territorio implica, entre otras cosas: propiciar la seguridad

alimentaria, distribuir equitativamente costos y beneficios de las transformaciones del
territorio, reducir la incertidumbre jurídica en el uso del territorio, transparentar el proceso
de la toma de decisiones, mejorar la gestión y administración pública del territorio,
contribuir a la coordinación y concertación para la solución de conflictos, generar
mecanismos de evaluación y monitoreo de los planes de OT, articular políticas sectoriales y
de gestión territorial entre los distintos niveles buscando sinergias, orientar las inversiones
en infraestructura productiva, fomentar el arraigo de las poblaciones rurales, promover la
recuperación de los ecosistemas, minimizar el deterioro de los recursos naturales y la
contaminación, propiciar el desarrollo de cadenas productivas, mejorar la competitividad y
el empleo, promover la mayor equidad y la reducción de las brechas territoriales.

1.2 El proceso de planificación y sus diferentes etapas.

El proceso de planificación puede ordenarse en una serie de etapas y actividades

principales, que no necesariamente deben implementarse en forma estrictamente secuencial.
En la práctica, estas etapas se desarrollan en forma iterativa y se van produciendo ajustes en
función del aprendizaje y de la nueva información del sistema y su contexto, y del capital
social acumulado en el proceso. El avance en el proceso de planificación depende del
cumplimiento de los objetivos de cada etapa y de las actividades planteadas para cada una
de ellas.

En términos generales, el proceso de planificación del POT comprende las etapas: 1)

preparatoria o preliminar, 2) definición de los objetivos y metas, 3) identificación y
evaluación de alternativas, 4) diseño de programas y proyectos que hacen operativa la
alternativa seleccionada, 5) diseño de indicadores para el monitoreo, seguimiento y
evaluación, 6) validación del Plan.

 Etapa Inicial, preparatoria o preliminar del Plan.

Esta primera etapa debe estar impulsada y guiada por procesos políticos estratégicos,
que permitan definir la visión y el espíritu del POT: identificar las problemáticas,
limitaciones y potencialidades del territorio objeto del ordenamiento, analizar y ponderar
las condiciones de contexto y las fuerzas impulsoras a nivel internacional y nacional, y
definir el alcance del Plan y los equipos y la forma de trabajo, establecer un programa
general y un presupuesto global, e identificar las primeras fuentes de financiamiento. En
 esta etapa debe explicitarse el proceso completo de desarrollo del ordenamiento
territorial participativo, sus etapas y los actores “clave” necesarios para alcanzar la
visión. Debe plasmarse la “hoja de ruta” que oriente y articule la participación de los
diferentes organismos y actores involucrados en el proceso de ordenamiento territorial y
que provea la información relevante para comunicar y promocionar el Plan.

La “definición de la unidad de planificación” es uno de los principales aspectos a

consensuar en esta etapa, para ello se deben tomar en cuenta los motivos que promueven
el ordenamiento y el contexto político-administrativo. La cuenca puede constituir una
buena unidad de planificación, pero rara vez coincide con los límites político-
administrativos que determinan el marco normativo/administrativo/ político necesario
para desarrollar un proceso de Ordenamiento Territorial. La selección de este tipo de
unidad de planificación, por lo tanto, plantea el desafío de articular medidas entre
unidades político/administrativas diferentes. La utilización de la unidad administrativa
como unidad de planificación aislada de su contexto biofísico, por su parte, puede
conducir a un diagnóstico y a conclusiones erróneas respecto de las problemáticas y
actores asociados al uso del territorio, debido a que los procesos socioecológicos pueden
exceder los límites administrativos considerados. Siendo entonces el ordenamiento del
territorio un proceso técnico-político-administrativo, el seleccionar como unidad de
planificación a una unidad administrativa, debe siempre tener en consideración la
interacción con las unidades administrativas mayores y menores, y los procesos
socioecológicos que traspasan los límites de esa unidad menor y la relacionan con la
unidad (de índole ecológico: ej. la cuenca hidrográfica) que la contiene.

 Definición de los objetivos y metas del Plan.

Los objetivos son los logros a alcanzar dentro de los lapsos de la planificación, en base a
los cuales se organizan todas las actividades del proceso de planificación, y son usados
para guiar la evaluación. Estos pueden irse ajustando a lo largo del proceso de
planificación: a medida que se enriquece la participación, se genera capital social y se
obtiene nueva información. Las metas se definen en términos más concretos y medibles
que los objetivos y para horizontes temporales de cumplimiento explícitos. La meta,
además de ser específica, debe ser factible de ser cumplida en las condiciones y plazos
planteados, y el cumplimiento de sucesivas metas debe permitir avanzar hacia los
objetivos estratégicos del Plan.

Para elaborar los objetivos del Plan, se debe partir de una visión de futuro construida
entre los distintos actores involucrados, trabajando sobre los conflictos. Entonces, los
objetivos se establecen en función de los problemas, necesidades y aspiraciones de los
actores sociales y en sintonía con el diagnóstico participativo y consensuado, atendiendo
a los temas “clave” y prioritarios, a las necesidades, aspiraciones y demandas de la
comunidad y a las oportunidades identificadas. Por otra parte, se debe tener en cuenta el
marco normativo e institucional de nivel superior, que actúa como control externo del
sistema.

 Selección de alternativas futuras.

Para el tratamiento de los temas y problemas caracterizados y priorizados en la etapa

previa y para lograr los objetivos planteados, la toma de decisiones sobre el futuro de los
sistemas territoriales requiere identificar posibles combinaciones de actividades y usos
 para intervenir en el sistema territorial y evaluar aptitudes, riesgos y efectos asociados a
cada una de ellas.

En el ordenamiento territorial, el uso de escenarios permite construir representaciones o

imágenes alternativas de futuro espacialmente explícitas (posibles arreglos y patrones de
actividades y uso del suelo), y analizarlos como producto de una secuencia de eventos y
acciones generadoras de cambios en los sistemas territoriales, incorporando la
incertidumbre asociada a los factores “clave” internos y externos que controlan la
dinámica de esos agroecosistemas. El proceso de generación y evaluación de alternativas
para la toma de decisiones, permite explorar participativamente diferentes opciones de
un futuro incierto y clarificar las medidas y condiciones requeridas para transitar una
transformación del sistema territorial que lleve a opciones factibles, efectivas,
compatibles y equitativas.

En definitiva, el proceso de construcción y evaluación de alternativas requiere de la

activa participación de los actores sociales involucrados con el territorio, así como de
profesionales y científicos, para arribar a propuestas colectivas innovadoras, realistas y
creativas (Gómez Órea 2008). Una herramienta usada para el análisis de alternativas es
la evaluación ambiental estratégica (procedimiento que tiene por objeto la evaluación
ambiental de políticas, planes y programas) (Gómez Órea 2008). Esta herramienta
permite incorporar la cuestión ambiental al análisis, prever posibles impactos
ambientales no deseados y diseñar medidas tendientes a evitar, mitigar o compensar esos
impactos, así como medidas de seguimiento de aquellos aspectos de los programas y
proyectos que impliquen mayores riesgos al ambiente, previendo acciones para abordar
las contingencias.

 Diseño de estrategias, programas y proyectos que hacen operativo el Plan.

En esta etapa se seleccionan y formulan los programas y proyectos que se proponen para
hacer operativa/s la/s alternativa/s seleccionada/s durante el período de vigencia del
Plan. Esto involucra el planteo de medidas dirigidas a controlar y/o modificar el uso del
suelo, de intervención positiva (por ejemplo, programas y proyectos de inversión) y de
gestión del propio Plan (Gómez- Órea 2008), manteniendo la visión integrada del
territorio. El diseño de estos programas y proyectos debe prever la necesidad de
monitoreo permanente y de evaluación y revisión periódica para maximizar las
posibilidades de aprendizaje.

Para contribuir a la necesaria coherencia del Plan, el planteo de programas y proyectos

debe tener en cuenta el diagnóstico (o Línea de base), los objetivos del Plan y los
escenarios futuros previamente construidos, las capacidades necesarias y las existentes,
el modelo regional de desarrollo y la norma va vigente, el alcance geográfico y temporal
del Plan. Para cada programa o proyecto se deben definir responsables, participantes,
plazos y condiciones necesarios para el cumplimiento de las actividades programadas.
Esta formulación requiere que estén claramente definidas y expresadas las actividades
que no se pueden realizar y las que sí, incluyendo su zonificación, las condiciones de
implementación, el modo de financiamiento y el tipo y responsable del control.

 Diseño de Indicadores para el seguimiento, monitoreo y evaluación del Plan.

El monitoreo puede usarse para evaluar cambios en variables ambientales, físicas y

sociales, y puede también centrarse en actividades y procesos de manejo y gestión. El
 seguimiento y el monitoreo permanentes con la evaluación periódica, dan continuidad y
dinamismo al proceso de planificación y permiten, a partir de lo aprendido, ir mejorando
la definición de los problemas y los objetivos, revisar los escenarios y ajustar las
propuestas. Un programa de seguimiento, monitoreo y evaluación bien diseñado puede
proporcionar información “clave” para comprender los cambios en los socioecosistemas,
para evaluar la gestión, para identificar situaciones prioritarias y situaciones que
requieren intervención.

Los indicadores tienen la finalidad de simplificar y cuantificar fenómenos complejos de

manera que se permita la comunicación eficiente. En este sentido, como para cualquier
política pública, el uso de indicadores constituye una herramienta que contribuye a su
diseño y evaluación, conduciendo a decisiones más informadas y transparentes. Los
indicadores sirven para hacer visibles fenómenos de interés y miden, cuantifican o
cualifican, sintetizan comunican información relevante.

Los mismos cumplen una función descriptiva al aportar información sobre el estado de
una variable, de una gestión, etc., y una función valorativa, al añadir a la información
anterior un “juicio de valor” sobre si el desempeño de dicha gestión o programa es o no
el adecuado en función de los antecedentes y objetivos planteados.

Por lo tanto, para realizar el seguimiento, monitoreo y evaluación de un Plan de

Ordenamiento Territorial es necesario establecer un sistema de indicadores que mida el
comportamiento del Sistema Socio-Ecológico (aspectos biofísicos, sociales y
económicos); la ejecución del Plan o el grado de cumplimiento de procedimientos,
protocolos, cronogramas, presupuestos; su eficacia o el grado en que se cumplió lo
previsto; su eficiencia o resultados en función de los costos; y finalmente su impacto, es
decir, el grado en que se logran los efectos deseados a partir del cumplimiento de los
diferentes objetivos. Asimismo, este sistema debe ofrecer señales que indiquen impactos
o desviaciones no aceptables en el rumbo y trayectoria. En este sentido, resulta esencial
que en el establecimiento de indicadores participen los actores involucrados.

 Validación del Plan

En el marco de la sustentabilidad, la legitimidad social de una práctica requiere de la

aceptación voluntaria por parte de todos los interesados y afectados (o de una mayoría
relevante), e implica la posibilidad de lograr acuerdos en un proceso amplia y
simétricamente participativo. Así se construye un “contrato social” que va más allá de
las cuestiones legales, por el cual la sociedad avala esa práctica siempre que se cumpla
con las pautas y condiciones establecidas en los acuerdos alcanzados.

II.- LA NECESIDAD DE PLANIFICAR LOS PROCESOS DE DESARROLLO.

Las actividades productivas que la sociedad despliega sobre el territorio rural plantean
desafíos de múltiples dimensiones que incluyen posibles conflictos entre (1) actores que
comparten el uso de un recurso natural común (tierra, agua) y encuentran incentivos
individuales que no necesariamente maximizan los beneficios del conjunto (2) usuarios que
privilegian beneficios de corto plazo sobre los que puedan obtener ellos mismos o futuras
generaciones a largo plazo, y (3) usuarios que con sus actividades afectan bienes y servicios
que el territorio ofrece al resto de la sociedad y van más allá del propio proceso productivo
en el que están involucrados (generación de externalidades negativas, tragedia de los
servicios ecosistémicos, Ruhl et al. 2007). Estos conflictos son de naturaleza dinámica y
 mutan constantemente en respuesta a cuestiones sociales, económicas, culturales,
tecnológicas o climáticas, entre otras. El fracaso en la búsqueda de acuerdos que minimicen
estos conflictos lleva al deterioro de los recursos y los sistemas productivos y al deterioro
de la calidad de vida de la sociedad. Estos conflictos se han resuelto históricamente
consolidando inequidades extremas entre grupos sociales. El despojo y marginación de los
pueblos originarios en toda América es uno de los ejemplos más claros de un
“ordenamiento” marginador e inequitativo.

Las disputas territoriales motivadas por los cambios en el uso del suelo han afectado
derechos humanos básicos de comunidades campesinas y de pueblos originarios,
incluyendo los desalojos violentos de sus territorios tradicionales con lamentables
consecuencias en términos de marginalización.

En tal razón, la planificación del ordenamiento territorial debe ser una actividad social y
política que permita pautar y guiar un proceso tendiente a generar un cambio en el sistema
territorial. Idealmente, el proceso debe conducir a decisiones colectivas y a su formalización
legal por parte del Estado, partiendo de la construcción de una visión común y del análisis y
selección de opciones para lograr, en un futuro más o menos próximo, los beneficios para
los actores sociales involucrados con los recursos de ese Sistema Socio-Ecológico. Su
abordaje en el marco del manejo adaptativo permite ir reduciendo la incertidumbre y los
riesgos asociados a la toma de decisiones sobre el sistema territorial, a la vez que ir
aprendiendo sobre dicho sistema y su funcionamiento.

VIII.- BIBLIOGRAFÍA.

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