2018 - 10 - 01

Revista de Direito do Trabalho

2018
RDT 192 (AGOSTO 2018)
ESTUDOS INTERNACIONAIS
INTERVENCIÓN DE LA ADMINISTRACIÓN DEL ESTADO EN EL PROCESO DE NEGOCIACIÓN COLECTIVA:
ANÁLISIS COMPARADO EN LOS SISTEMAS CHILENO Y URUGUAYO

2. Intervención de la administración del Estado en el proceso de

negociación colectiva: análisis comparado en los sistemas chileno y
uruguayo

Intervention of the State administration in the collective

bargaining process: comparative analysis in the Chilean and
Uruguayan system
(Autores)

FRANCISCO RUAY SÁEZ

Abogado. Licenciado en Ciencias Jurídicas y Sociales, Universidad de Chile. Magíster © en Derecho del Trabajo y de la
Seguridad Social en la Universidad de Chile. Studiante del programa de Maestría en Derecho Procesal, Universidad Nacional
de Rosario, Argentina. Ayudante del Departamento de Derecho del Trabajo y de la Seguridad Social de la Facultad de Derecho
de la Universidad de Chile. fruay@ug.uchile.cl; fruaysaez@gmail.com; francisco.ruay@ppulegal.com

GONZALO RIQUELME GONZÁLEZ

Abogado. Licenciado en Ciencias Jurídicas y Sociales, Universidad de Chile. Magíster en Derecho del Trabajo y de la
Seguridad Social en la Universidad de Chile. Ayudante del Departamento de Derecho del Trabajo y de la Seguridad Social de
la Facultad de Derecho de la Universidad de Chile. gonzaloriquelme@yahoo.com; gonzalo.riquelme@lizamaycia.cl

Sumário:

Introducción
1 Modelo de negociación colectiva en Chile. Presencia y actividad de la Dirección del Trabajo dentro del
régimen reglado de negociación
2 Exposición general y características del proceso de negociación colectiva en Uruguay
2.1 Nivel Superior de negociación. Consejo Superior Tripartito
2.2 Nivel intermedio de negociación. Negociación colectiva de rama de actividad o de cadenas
productivas. Los Consejos de Salarios y negociación bipartita
2.3 Nivel inferior de Negociación. Negociación colectiva bipartita
3 La intervención estatal en Chile a manos de la Dirección del Trabajo. Etapas de intervención y finalidad
3.1 Rol de garante
3.2 Función jurisdiccional de la Administración Pública dentro de los procesos de negociación colectiva
3.3 Actividad mediadora de la Dirección del Trabajo dentro del marco de la negociación colectiva
4 La intervención estatal en Uruguay. Órgano interventor, etapas de intervención y finalidad
5 Síntesis de la comparación desarrollada
6 Conclusiones
Bibliografia citada

Área do Direito: Trabalho

Resumen:
 El presente estudio tiene por finalidad comparar los modelos de negociación colectiva de Chile y Uruguay y, en
particular, la intervención del Estado en cada uno de dichos procesos, con especial atención a la intervención de la
administración, tomando como referencia el marco jurídico que informan jurídicamente los modelos de cada país.
Para lograr aquello se efectúa un análisis de las reglas vigentes que regulan cada uno de los procesos de negociación
colectiva, enfocando especialmente el estudio en las etapas en que se hace presente intervención del Estado a través
de las instancias interventoras de la administración. Se expondrán los elementos distintivos de cada modelo de
negociación colectiva, estableciendo similitudes y diferencias, para el caso de ser procedentes.

Abstract:

The purpose of this study is to compare the collective bargaining models of Chile and Uruguay and, in particular, the
intervention of the State in each of these processes, with special attention to the intervention of the administration,
taking as reference the legal framework that informs legally the models of each country. To achieve this, we will make
an analysis of the current rules that regulate each of the collective bargaining processes, focusing especially on the
study in the stages in which intervention of the State is made through the intervening instances of the administration.
The distinctive elements of each collective bargaining model will be exposed, establishing similarities and differences.

Palabra Clave: Negociación colectiva – Intervención estatal – Autonomía colectiva – Derecho del Trabajo
Keywords: Collective Bargaining – Government intervention – Collective autonomy – Labour law
Introducción

La tipificación normativa y positivización de los modelos y procesos de solución de conflictos colectivos en materia
laboral, a la larga, son representaciones de la evolución y desarrollo de la propia historia de los conflictos laborales
que para cada país han transitado hacia la solidificación de un proceso o mecanismo institucionalizado de
composición, así como también, respecto de los mecanismos de cierre de dicha solución institucionalizada (a través de
un instrumento contractual por ejemplo, o de un decreto oficial que encuentre su origen y fundamento último en el
ejercicio de la potestad estatal). En este sentido, resulta de un especial interés comparar cualquier par o conjunto de
modelos jurídico-laborales nacionales, pues en el fondo, aquello que resulta ser comparado, no es más que el
resultado histórico de las luchas internas que ha moldeado un sistema de relaciones laborales determinado y han,
devenido en el molde de cómo entendemos el conflicto social, las vías reconocidas para su convergencia y el
reconocimiento de mecanismos de pacificación social cuando éstas responden al conflicto entre trabajo y capital.
Cuando alguien va a enfrentar dos modelos en un análisis comparado puede parecer que el primer paso de dicho
ejercicio, y que permite delimitar de mejor manera cada uno de sus términos, es contraponer directamente aquellos
sistemas que representan cada uno respecto del otro una antítesis que aparenta ser evidente e insoslayable. En dicha
dirección resulta de especial interés el análisis de las modulaciones normativas vigentes en nuestro ordenamiento
jurídico nacional, con aquél que históricamente se ha enunciado como un caso jurídico excepcional, y por ello, hemos
escogido en la presente investigación a Uruguay como un modelo de comparación que satisface tal premisa inicial.

El presente estudio no pretende efectuar una revisión detallada y omnicomprensiva de ambos modelos, ni mucho
menos pretendemos abordar al detalle un análisis crítico sobre la comparación en comento, sino más bien,
intentamos dar una revisión respecto de aquellas diferencias que desde el punto de vista de la intervención estatal se
presentan en ambos modelos, prescindiendo, por ahora, del análisis detallado y pormenorizado de otros tópicos tan
interesantes como pueden resultar ser, por ejemplo: (i) niveles de negociación; (ii) sujetos negociadores; (iii) efectos
jurídicos del convenio colectivo; (iv) ejercicio de derechos concomitantes con el derecho a negociar colectivamente, y
en particular la posibilidad de ejercer el derecho a huelga, entre otros; todos ellos características que hacen evidente
la existencia de dos modelos que no sólo son en esencia diferentes sino que representan antípodas en el
reconocimiento del ejercicio de la libertad sindical dentro del espectro latinoamericano.

Ahora bien, definido cuál será nuestro objeto de estudio, es posible reconocer dos niveles elementales de intervención
estatal dentro de los procesos de negociación colectiva susceptibles de estudio. Por una parte, la intervención
legislativa, en la cual el Estado aparece como garante en el establecimiento de pautas generales, directrices y normas
procedimentales para habilitar a las partes en la ejecución de los procesos de negociación colectiva, en la esfera
propiamente heterónoma; y, por otra, interviniendo no ya de forma abstracta y general, sino que incidiendo dentro
del proceso de negociación mediando actuaciones de orden administrativo o judiciales, directa o indirectamente, con
miras a resguardar, entre otros fines: la finalidad o resultado del proceso, el cumplimiento de las normas legales y, en
algunos casos, buscando dotar de espacios de solución intermediada, lo que en términos de Rosembaum se
materializa en una actuación del Estado no como legislador, sino que “[e]n su condición de autoridad de aplicación y
contralor, o como representante de los intereses generales de la sociedad en su conjunto” 1. La intensidad en que obre
tal intervención podrá darnos luces de concepciones más o menos autoritarias o paternalistas del Estado, y que como
sostiene Gamonal “[e]s propio de democracias más formales que reales, en naciones más autoritarias que
pluralistas” 2. Sobre este último punto, y en específico respecto de la intervención de la Autoridad Administrativa,
tratará nuestro Estudio.

Los países latinoamericanos se han caracterizado por ser portadores de un espíritu altamente intervencionista,
adscribiendo a un modelo que se ha catalogado como restrictivo, resultando ser precisamente Uruguay la excepción
que ha confirmado la regla. La tradición intervencionista que impregna la legislación laboral colectiva de nuestros
países latinoamericanos se ha vinculado tradicionalmente con causas económicas (del desarrollo productivo
latinoamericano y el perfil industrial pequeño y atrasado tecnológico), casusas histórico-culturales (relacionadas
 también con un factor político) y causas sindicales (movimiento sindical débil). 3

A partir de dicha constatación regional genérica, compararemos los modelos legislativos chileno y uruguayo de modo
de comprender cómo el Estado previene y dispone de determinados medios para, en definitiva, guiar no sólo el
proceso de negociación de forma general y abstracta, sino que incidiendo dentro del marco de ejecución del mismo, y
en particular, la manera en que se han dispuesto –para el caso chileno en particular- una serie de instancias cuya
finalidad será la resolución de conflictos de carácter procedimental, la generación de asistencia técnica o instar como
intermediario en la búsqueda de vías alternativas para arribar a una solución pacífica del conflicto colectivo,
pudiendo condicionar, en definitiva, el proceso de negociación en sí. Del mismo modo, será nuestro interés abordar el
efecto que tales actividades estatales se pueden erigir –pensando en el caso chileno- como remedios ante la
inminencia de la huelga, operando para tales fines la intervención de la Dirección del Trabajo mediante sus buenos
oficios o proceso de mediación de obligatoria conforme la nueva legislación.

Para el caso Chileno, por cierto, y a partir de la entrada en vigencia de la ley Nº 20.940 que reguló un Nuevo Modelo de
Relaciones Laborales, la intervención estatal ya existente en el Código del Trabajo de 1987 y refrendada mediante la
reforma de 2001, no sólo se mantuvo, sino que se revitalizó con un despliegue aún más intenso de la Dirección del
Trabajo como interviniente dentro de los distintos espacios que un régimen reglamentarista de negociación colectiva -
como es el chileno- permite, velando por el cumplimiento de normas y formalidades dentro de todo el procedimiento,
en lo tocante a su intervención como tercero componedor y sin perjuicio de las atribuciones que se reconoce una vez
aprobada la huelga.

Dicho sea paso, la comparativa tendrá un propósito adicional considerando las consecuencias pueden derivarse de
dicha intervención en el ejercicio de la libertad sindical, esto sin desconocer el legítimo interés estatal de dotarse de
las reglas y medios pertinentes para conducir los procesos de negociación colectiva, siempre y cuando no signifique
una limitación del ejercicio de dicha libertad (OIT, Convenio Nº 87, art. 3º Nº 2 y art. 8º Nº 2). Sin embargo, los modelos
democráticos se han desarrollado en torno a la creación, en general, de modelos de intervención administrativa que
obran como un remedio eventual ante conflictos de carácter colectivo donde la sola voluntad de partes no ha
resultado suficiente para arribar a término con un instrumento colectivo, reconociéndosele a aquélla, dentro de los
modelos internacionales (y en particular el europeo), una actividad de carácter residual “[d]ominando en todos ellos la
idea de ‘voluntariedad’, tanto cuanto a su utilización como en lo relativo al resultado de ellos derivado” 4. En efecto, ante
tal reconocimiento residual resulta una manifestación radical de intervencionismo, por ejemplo, la aplicación de
medios de composición o mediación estatal de carácter obligatorio. En este sentido, por ejemplo, se ha inclinado la
Comisión de Expertos de la OIT, al señalar:

247. Sea cual fuere el sistema que se adopte, éste debería tener como objetivo primordial el fomento, por todos los medios
posibles, de la negociación colectiva libre y voluntaria entre las partes; los interlocutores en la negociación deberían gozar de la
mayor autonomía posible dentro del marco legislativo y el mecanismo administrativo que se establezcan en la materia, a los que
puedan recurrir por voluntad propia y de común acuerdo, con el fin de facilitar la celebración de un convenio colectivo. La
experiencia demuestra que la simple intervención de un tercero, neutro, independiente y que goce de la confianza de las partes,
suele bastar para reanudar un proceso de negociación que las partes por sí solas no logran sacar del estancamiento […]. Por otra
parte, en la Recomendación sobre la conciliación y el arbitraje voluntarios, 1951 (núm. 92), se especifican algunos de los rasgos
más esenciales que deben singularizar a los organismos de conciliación y arbitraje: el carácter paritario de dichos organismos; el
recurso voluntario a los procedimientos previstos, y la diligencia y gratuidad de estos últimos. No obstante, en el artículo 7 del
mismo instrumento se señala con claridad que ninguna de sus disposiciones “podrá interpretarse en modo alguno en
menoscabo del derecho de huelga”. 5

Así pues, el presente trabajo tendrá por finalidad comparar los modelos uruguayo y chileno poniendo especial interés
en cómo se concibe la necesariedad de la intervención estatal a través de órganos de la Administración del Estado, de
modo de comprender cómo eventuales injerencias estatales dentro del procedimiento de negociación e intervención
ante la inminencia del quiebre en las tratativas puede suponer incluso una eventual limitación al contenido de la
libertad sindical, más aún cuando mediando excesiva reglamentación, se dota al órgano estatal respectivo de
diferentes niveles e instancias de conocimiento y participación, permitiendo más que un control formal del proceso
en tanto garante y contralor de un “debido proceso” de negociación sino que incluso constituyendo una tercera parte
eventual del conflicto colectivo, cuestión afianzada a partir de lo dispuesto en la “reforma laboral” contenida en la ley
Nº 20.940. Así pues, intentaremos dar con esa respuesta y develar, en definitiva, un subyacente compromiso
aparentemente ideológico y finalista cuyo acento, para el caso chileno, acentúa la intervención estatal tanto en
instancias voluntarias como obligatorias, cuestión que a la luz del examen comparado que se propone permitirá
exponer carencias o deficiencias que presenta el modelo nacional frente al ejercicio de la libertad sindical y de la
negociación colectiva.

1. Modelo de negociación colectiva en Chile. Presencia y actividad de la Dirección del

Trabajo dentro del régimen reglado de negociación

En Chile, como sabemos, la negociación colectiva reconoce su fuente normativa en lo dispuesto en el inciso cuarto del
artículo 19 Nº 16 de la Constitución Política de la República (CPR), estableciendo dos premisas fundamentales:

a) La negociación colectiva es un derecho de los trabajadores para negociar con la empresa en quelaboren 6; y

b) Define y reconduce, mediando reserva legal, qué empresas podrán negociar colectivamente, el
procedimiento mediante el cual aquélla podrá llevarse a cabo y en cuáles de las empresas en que se admita
negociar colectivamente los trabajadores involucrados en ellos podrán ejercer su derecho a huelga o someterse
 a procedimientos obligatorios de arbitraje.

De lo expuesto resulta relevante que es la CPR reconoce, en primer lugar, la titularidad del derecho a negociar
colectivamente en los trabajadores individualmente considerados y opta por escoger, como nivel preferente, y a veces
excluyente para el ejercicio de ese derecho, a la empresa. En otras palabras, nuestro constituyente reconoce como
regla elemental el carácter descentralizado y atomizado de la negociación, reconduciendo a la ley los términos en que
tal proceso debe ejecutarse.

En virtud de ese reenvío, el Código del Trabajo (CT) regula en el Libro IV de su texto –geografía de texto común tanto
antes como como a partir de la Reforma prevista en la ley Nº 20.940- los procesos de negociación colectiva,
reafirmando por cierto el carácter atómico y descentralizado para el ejercicio de ese derecho, distinguiéndose entre
procedimientos reglados o forzosos y no reglados, llevados estos últimos de forma desformalizada y voluntaria, sin
sujeción a las reglas, plazos, prerrogativas y derechos reconocidos en el primero. La derogación orgánica impuesta
por la Reforma al mencionado Libro IV del CT eliminó el denominado procedimiento semi-reglado, régimen híbrido
asociado a la negociación de trabajadores que se unían con la intención de negociar colectivamente.

Para el caso que nos ocupa, las normas que regulan la negociación colectiva reglada o forzosa establecen con detalle
las formalidades, ritos, plazos e hitos requeridos para llevar a cabo la negociación colectiva entre empleador y
sindicato de empresa 7, y que permiten, a su vez, de forma exclusiva y excluyente, el ejercicio de derechos
concomitantes y manifestación propia de la libertad sindical, como sería el derecho a huelga y el fuero de negociación
colectiva, como también requisito previo para el ejercicio de facultades patronales, como el lock-out, sin perjuicio de
la admisión al reintegro individual de trabajadores una vez ejecutada la huelga. Es decir, si bien se reconoce el
derecho a negociar colectivamente como una garantía dentro del orden constitucional, la ley –mediando una extensa
regulación- configura el marco, condiciones y requisitos para que esa libertad pueda ser legítimamente encausada y
reconocida por nuestro ordenamiento jurídico, ritos y formalidades dentro de las cuales podemos definir: (i) la
existencia de un periodo para negociar colectivamente, determinando su inicio, duración y formas de término; (ii)
fecha de presentación del proyecto de contrato colectivo y sus requisitos formales; (iii) plazo para la respuesta del
empleador; (iv) menciones mínimas que debe contener la respuesta del empleador; (v) proceso de impugnación y
reclamación relativas a las formalidades de las presentaciones de cada parte y de la nómina de trabajadores afectos al
contrato colectivo; (vi) desarrollo de las negociaciones directas; (vii) entrega de la última oferta; (viii) votación de
huelga; (ix) efectos de la huelga; (x) mediación obligatoria; y (xi) restricciones al derecho de huelga, en general.

De las enunciadas, existen al menos dos de ellas que importan la intervención de la autoridad administrativa
(Dirección del Trabajo) de modo activo y presencial dentro del proceso de negociación en sí, tanto como órgano
resolutor, en cuanto primer ámbito de actuación, al ser la entidad competente para dirimir las impugnaciones y
reclamaciones de las presentaciones de los proyectos de contrato y respuesta del empleador (arts. 339 y 340 del CT);
cuanto órgano componedor, mediante el proceso de mediación obligatoria (art. 351 del CT), sujeto a la solicitud de, al
menos, una de las partes, luego de aprobada la huelga en los plazos señalados por ley, y sin perjuicio también del
ejercicio de las facultades mediadoras en caso de que se requiera su intervención de manera voluntaria. Los
elementos antes considerandos sin mencionar además la cualidad de ente jurisdiccional que se le ha otorgado, como
trataremos posteriormente.

Sin agotarse en las anteriores, la ley además prevé otras actividades conferidas a la DT que resultan ser resorte
necesario tanto del modelo de relaciones laborales en general como de la negociación colectiva en particular. Dentro
de estas últimas encontramos instancias que podrán ser eventuales o ante requerimiento de particulares: (i) la
calificación de servicios mínimos ante la falta de acuerdo entre empleador y sindicato (art. 360 CT); (ii) resolución de
contingencias eventuales ante conflictos en la conformación de los equipos de emergencia, de especial relevancia en
materia de ejercicio del derecho a huelga y sus limitaciones; (iii) asistencia técnica durante la negociación colectiva en
las micro y pequeñas empresas, y en la primera negociación de medianas empresas (art. 343 CT); (iv) mediación
voluntaria de carácter genérico dentro del proceso de negociación colectiva (art. 344 CT); y (iv) promover las acciones
tendientes a la entrega de información de parte del empleador ante requerimiento del sindicato (art. 319 CT). En este
último caso, tal actividad podrá formar parte también de aquellas competencias otorgadas fuera del ámbito de la
negociación colectiva, cuando ésta responda a requerir administrativamente la entrega de información periódica (art.
315 CT), o las relativas al registro y fiscalización de pactos sobre especiales condiciones de trabajo (art. 377 CT)
regulados por empleadores y sindicatos, todas ellas concluyentes en el sentido de enmarcar a la DT como un órgano
de máxima relevancia dentro del régimen de relaciones laborales.

De dicha forma, entonces, y volviendo al ámbito de la negociación colectiva obligatoria (reglada o forzosa) y que a la
postre resulta ser el único medio para reconocer legalmente una serie de derechos y prerrogativas para las entidades
negociadoras (por ejemplo, derecho a huelga 8), el legislador ha previsto además una intensa actividad de orden
administrativo con miras no sólo a validar formalmente el proceso o generar una entidad controladora del
cumplimiento de la ritualidad establecida, sino que además con competencias para resolver conflictos al interior del
mismo y a servirse, como tercero imparcial, de una actividad componedora incluso de carácter obligatorio.

El modelo normativo chileno es altamente intervencionista, y en ese sentido se ha señalado que “[r]especto del caso
chileno, y siguiendo la línea de la mayoría de los ordenamientos laborales latinoamericanos, el Estado ha asumido un
rol activo en la regulación de las relaciones colectivas de trabajo, mas este rol no ha sido prioritariamente de
promoción de la libertad sindical, sino más bien de intervención de la autonomía colectiva, valiéndose de la ley como
principal instrumento de restricción de los derechos colectivos (ROJAS, 2007)” 9. Por otra parte, en relación
específicamente a las labores de la Dirección del Trabajo, se puede constatar que las potestades de mediación
 ejercidas por la autoridad administrativa cuentan con notoria raigambre histórica en nuestra tradición jurídica
nacional pues, tal como señala José Francisco Castro Castro, “[l]a función de intervención en los conflictos del trabajo,
para solucionarlos y prevenirlos, es un rol que históricamente ha tenido la Dirección del Trabajo y que ha sido
ejercido tanto respecto de los conflictos colectivos como de los conflictos individuales” 10, lo que explicita la
comprensión interventora en la conflictividad laboral que ha imbuido la cultura jurídica laboral interna. Estos
elementos, en definitiva, serán objeto de tratamiento posterior y materia de comparación con el símil uruguayo, de
modo de enfrentar estos modelos que, como mencionamos en la introducción, aparecen incluso como antípodas del
ejercicio de una misma libertad sindical.

2. Exposición general y características del proceso de negociación colectiva en Uruguay

El derecho colectivo y la tradición de lucha obrera uruguaya, debido principalmente a la influencia inmigrante
europea 11 encuentra sus principales raíces históricas 12 e ideológicas en el anarquismo 13, y desde dicha impronta, el
principio de autonomía colectiva se ha enraizado históricamente como un pilar fundamental en la acción del
movimiento de trabajadores de dicho país 14. El tránsito histórico de la conflictividad laboral uruguaya 15, se ha
caracterizado en la mayoría de sus etapas 16 por la baja intervención estatal, y la preponderancia de la solución y
negociación directa entre patronos y trabajadores 17. Al respecto, se ha señalado que la separación del mundo sindical
de las esferas políticas partidistas han consecuencialmente desencadenado la ausencia de regulación legislativa por
parte del Estado, ante la realidad de contar con una ciudadanía que votaba por una dirigencia sindical de izquierda
pero en las urnas ratificaba a la derecha política en el gobierno. Barretto indica al respecto que “este distanciamiento
entre el campo político partidario y el mundo sindical explica la principal peculiaridad del sistema de relaciones
laborales en Uruguay: el abstencionismo legislativo en lo relativo a la regulación de los aspectos básicos del derecho
colectivo, a saber, la organización sindical, la negociación colectiva y la huelga” 18.

Hasta la época presente, la baja densidad regulatoria en materia de derecho colectivo (prácticamente nula previo al
impulso sindical iniciado el año 2005) 19 ha sido una nota característica en Uruguay 20. Al mismo tiempo, la baja
intervención estatal podía ser comprendida como una primacía de la autonomía colectiva, pero también, como una
deficiencia tutelar respecto de los derechos de los trabajadores 21, asunto que le valió pronunciamientos desfavorables
por parte de la Comisión de Expertos en Aplicación de Convenios y recomendaciones de la OIT, y del Comité de
Libertad Sindical 22.

La intervención estatal en el proceso de negociación colectiva, como hemos expuesto en la parte introductoria de este
trabajo, puede ser evaluada a lo menos desde dos perspectivas divergentes. En primer lugar, puede relacionarse
directamente con regímenes de total protagonismo del Estado, en donde el intervencionismo estatal es más bien una
intromisión de carácter autoritario (o paternalista) y de control, tanto en su dirección como en su actividad (con una
significación política determinada). En ese sentido, la finalidad intervencionista del Estado perseguiría, antes que
promover la autonomía colectiva, más bien, restringir su esfera de eficacia, ante la propia verificación del poder
estatal y su vigencia. En ese sentido el intervencionismo se convierte más bien en una forma de represión de los
colectivos de trabajadores, y una forma de “neutralización” del conflicto laboral a través de la cooptación del
movimiento de los trabajadores.

En el sentido expuesto, el profesor Juan Raso Delgue ha señalado que “no podemos negar que el intervencionismo
tiene sus raíces en un pasado de autoritarismo político, por lo cual concluimos que las legislaciones del continente son
predominantemente heterónomas y limitantes en lo colectivo: cuando se regula el derecho colectivo del trabajo,
generalmente es para establecer límites y controles, especialmente sobre el actor sindical. Es una característica
transversal a los países de América Latina –con excepción de Uruguay, como veremos más adelante– y se expresa en
la voluntad de control del Estado sobre el movimiento sindical, control jurídico que puede depender de establecer
procedimientos especiales para la constitución de sindicatos, mayoría especiales para la declaraciones de la huelga o
la aprobación de los convenios colectivos, procedimientos que enlentecen la acción sindical” 23.

Por otro lado, bajo otra comprensión, la intervención estatal puede ser comprendida como una forma de incentivo y
resguardo de garantías mínimas de ejercicios de un poder, que, en último término, se sustenta en la autonomía
colectiva de los trabajadores. En este sentido el estado “interviene” en cuanto funciona básicamente como órgano de
vigilancia y resguardo del desarrollo libre de la autonomía colectiva 24 o, en otros términos, el Estado actúa más bien
como vigilante que como actor protagonista en la resolución de conflictos colectivos en el contexto empresarial.

Por lo mismo, se ha comprendido esta relación entre intervención 25 y abstencionismo 26 como una relación
paradójica, o en una relación de evidente contradicción 27. Por su parte, como veremos, no toda intervención es
posible de asociarla a un mandato explícito del Estado en orden a reducir el ejercicio de la libertad sindical en sí, sino
que admite por su parte modelos con menores grados de intensidad por parte del Estado, como lo que ocurre
actualmente en el caso uruguayo y que pasaremos a exponer en las siguientes líneas.

Se ha comentado que una lectura propiamente democrática del sistema de desarrollo de las relaciones laborales
colectivas ha de tener en la más alta consideración el valor de la autonomía colectiva, pues ésta se imbricaría
directamente con el principio democrático. En ese sentido, por ejemplo, Villavicencio ha señalado que “así como la
democracia política se sustenta en la voluntad popular, un sistema o modelo democrático de relaciones de trabajo
importa un grado significativo de autodeterminación, mediante la presencia gravitante de la autonomía colectiva
como la autorregulación pactada en las relaciones entre los representantes de los trabajadores y empleadores. En ese
sentido, el fenómeno sindical es uno de los componentes básicos de la autonomía colectiva, y por tanto es un
componente esencial de la democracia, que le da un rostro más humano y que canaliza el conflicto laboral de la
 manera más eficiente y adecuada a partir del papel preponderante de las partes en la regulación concreta (y, por
tanto, adecuada) de las condiciones de trabajo, la organización del trabajo y el reparto del excedente” 28.

Uruguay transitó desde el abstencionismo reglamentario estatal 29 en materia colectiva, a la consagración de una leve
pero altamente significativa intervención luego de la llegada del Frente Amplio 30 al gobierno en 2005 31, que comenzó
por jugar sobretodo un rol neutral 32. Todo inició con la convocatoria por parte del ejecutivo de los Consejos de
Salarios conforme lo autorizaba la Ley nº 10.449 de 12 de noviembre de 1943 33, que desencadenó un aumento
progresivo en los índices de sindicalización de trabajadores, y de activación de procedimientos de negociación
colectiva 34. No bastando dicho efecto socio-laboral de la activación del Consejo de Salarios por iniciativa del ejecutivo,
el Estado dictó sucesivamente tres leyes de suprema relevancia para la regulación de las relaciones colectivas de
trabajo en Uruguay: Ley Nº 17.940, Ley Nº 18.508 y ley 18.566. Es precisamente esta última ley, que regula la
negociación colectiva en el sector privado, en donde centraremos nuestro análisis a fin de poder exponer cuál es la
dimensión de intervención estatal en el proceso de negociación colectiva del sector privado en Uruguay.

La ley Nº 18.566 de fecha 11 de septiembre de 2009, publicada el día 30 de Septiembre de 2009 por el Diario Oficial de
Uruguay, y que regula el “Sistema de negociación colectiva” (en el sector privado), se compone de 21 artículos, y se
encuentra dividida en 6 capítulos, que regulan respectivamente: Principios y Derechos Fundamentales del Sistema de
Negociación Colectiva, Consejo Superior Tripartito, Negociación Colectiva por Sector de Actividad, Negociación
Colectiva Bipartita, Prevención y solución de conflictos y un último capítulo de artículo único referido a lo que se ha
denominado “cláusula de paz”.

La primera constatación que hacemos al aproximarnos al cuerpo normativo que regula la negociación colectiva en el
sector privado en Uruguay es que la extensión y profundidad regulatoria legislativo es sumamente escueta, dejando
amplios márgenes de acción a los actores protagonistas de todo proceso de negociación colectiva como habrán de ser
los trabajadores y empleadores, tal como ha sido propio de la práctica laboral uruguaya. Tal como apunta Zapirain “la
nueva regulación, dejando a la autonomía un amplio espectro de cuestiones, consagra un marco legal de carácter
general. De la ley no surge una reglamentación minuciosa u omnicomprensiva, sino una regulación mínima o básica
que tiene como finalidad primordial oficiar de soporte o apoyo a la negociación colectiva” 35. Asimismo, podemos
apreciar que no se encuentra tipificada alguna forma de autotutela que el derecho uruguayo consagre en una norma
de rango legal para la actuación de los agentes negociadores, y nos referimos especialmente a la huelga y al lockout.

La ley en comento consagra la convivencia de un sistema de negociación bipartita y tripartita, sin que éstas sean
excluyentes, y que se verificará por el tránsito de cada uno de los niveles de negociación que pasaremos a exponer. En
ese sentido se ha señalado que “el nuevo sistema de negociación colectiva no desplaza a los Consejos de Salarios sino
que los integra. Tiene un carácter mixto, donde conviven y se complementan, sin desplazarse ni superponerse, la
negociación colectiva bipartita (empleadores y trabajadores) y la tripartita (empleadores, trabajadores y gobierno).
Recogiendo así una larga práctica en el país, donde la negociación colectiva ha tenido más de una manifestación” 36.

En palabras de Notaro analizando el desempeño del ejecutivo en el segundo gobierno Del Frente Amplio,, el rol del
Estado se ha modificado y “En un marco de continuidad de la política económica, el principal cambio resulta de la Ley
de Negociaciones Colectivas por la cual el Poder Ejecutivo renunció a la facultad para fijar los salarios y pasó de
definir pautas obligatorias a lineamientos que anuncian cuál será el punto de vista de los representantes del gobierno
en los Consejos (ver www.mef.gub.uy Lineamientos, 28 de mayo)” 37.

De la consagración normativa antedicha podemos además desprender que la negociación colectiva en Uruguay ha
sido consagrada y regulada para tres niveles diversos 38, que diferirán en cuanto a los sujetos partícipes de los mismos,
los ámbitos de negociación y forma de funcionamiento. Así, la negociación colectiva puede desplegarse en: (a) Un
nivel superior donde el “Consejo Superior Tripartito” concentra el gobierno institucionalizado del sistema; (b) un
nivel intermedio, que abarca la actuación de los Consejos de Salarios, y las negociaciones en niveles superiores (por
sectores de actividad o cadenas productivas); y (c) un nivel inferior, en la base, lo que implicará siempre una
negociación de carácter bipartito, entre trabajadores y empresa directamente, sin intermediario ni participación
directa de los agentes estatales. Cada uno de estos niveles de negociación determinará las partes de la negociación, los
temas a negociar y los efectos que tendrá la respectiva negociación (personales o subjetivos).

A continuación expondremos sucintamente en qué consiste cada nivel de negociación:

2.1. Nivel Superior de negociación. Consejo Superior Tripartito

El Consejo Superior Tripartito (en adelante también el “Consejo Superior”) se encuentra regulado entre los artículos 7º
y 10º, ambos inclusive, y refiere a un órgano de coordinación y gobernanza de las relaciones laborales, que se encarga
de aunar voluntades fundamentalmente a través de una instancia tripartita (con participación del Estado,
empleadores y trabajadores) con un alcance global o macro, esto es, que resulta tener eficacia para toda la masa de
trabajadores del mercado laboral uruguayo 39.

La doctrina iuslaboralista uruguaya ha reflexionado sobre la “creación” de este órgano que “cabe señalar que si bien
el texto reza que se “crea” el Consejo Superior Tripartito, lo cierto es que estamos ante un organismo de
características similares al que existió en los dos últimos períodos de convocatorias del Consejo de Salarios (1985 a
1990 y 2005 a 2009). La ley lo que hace es institucionalizar un organismo “ad hoc” que existía en la práctica” 40.
Aquello denota una vez más la importancia que el sistema jurídico uruguayo otorga a la práctica laboral para que una
vez constatada la fuente material respectiva, la norma legal regulatoria no sea más que la constatación formal
 legislativa de una realidad ya instaurada.

El carácter tripartito de este órgano se desprende de su conformación regulada en el artículo 8º de la ley en comento
que indica que “estará integrado por nueve delegados del Poder Ejecutivo, seis delegados de las organizaciones más
representativas de empleadores y seis delegados de las organizaciones más representativas de trabajadores, más un
igual número de suplentes o alternos de cada parte”. Por tanto, estará integrado por representantes del Estado,
empleadores y trabajadores.

En relación a su forma de funcionamiento es donde quizá se introdujo la mayor novedad en comparación a la forma
en que previamente operaba el Consejo de Salarios estando vigente la ley Nº 10.449 de 12 de noviembre de 1943, pues
este Consejo puede ser convocado no solamente de oficio por el Estado (poder ejecutivo), sino por cualquiera de las
partes, esto es, trabajadores o empleadores. Esto viene a consagrar legislativamente la importancia que el Estado
pudo constatar del funcionamiento y convocatoria de los consejos de salarios, que una vez que volvieron a ser
convocados (desde 2005) incrementaron la participación sindical, los índices de negociación colectiva, y la
participación activa de la asociación de trabajadores en la dinámica de la economía nacional.

Las competencias del órgano de la referencia son las siguientes:

a) Expedirse en forma previa al establecimiento, aplicación y modificación del salario mínimo nacional y del
que se determine para los sectores de actividad que no puedan fijarlo por procedimientos de negociación
colectiva. A tales efectos, el Poder Ejecutivo deberá someter estas materias a consulta del Consejo con suficiente
antelación.

b) Efectuar la clasificación de los grupos de negociación tripartita por rama de actividad o cadenas productivas,
designando, en su caso, las organizaciones negociadoras en cada ámbito.

c) Asesorar preceptivamente al Poder Ejecutivo en caso de recursos administrativos dictados contra

resoluciones referidas a diferencias ocasionadas por la ubicación de empresas en los grupos de actividad para
la negociación tripartita.

d) Considerar y pronunciarse sobre cuestiones relacionadas con los niveles de negociación tripartita y bipartita.

e) Estudiar y adoptar iniciativas en temas que considere pertinentes para el fomento de la consulta, la
negociación y el desarrollo de las relaciones laborales.

De esta manera el Consejo Superior tiene influencia directa en la determinación de salarios mínimos a nivel nacional,
y de aquellas ramas que no lo hubiesen podido determinar por negociación colectiva, “superando así las reiteradas
observaciones que la Comisión de Expertos en la Aplicación de Convenios y Recomendaciones de la OIT había
formulado a [Uruguay] por no cumplir con ciertos extremos del Convenio Internacional núm. 131 sobre salarios
mínimos” 41

La competencia del Consejo Superior además abarca la posibilidad de pronunciarse sobre aspectos de la negociación
que se ha de dar en el nivel intermedio, inmediatamente inferior a éste, sin embargo se ha afirmado que la letra d) del
precepto citado es excesivamente indeterminada, y que consagra “un texto de gran amplitud y apertura temática y de
dudoso alcance en lo relativo al valor del pronunciamiento del órgano. Cuestiones complejas como la
representatividad de los negociadores, la oportunidad o el mérito de la extensión de los convenios bilaterales y la
pertinencia de la representación del nivel de la rama en caso de inexistencia del sindicato de empresa, pueden ser
tratadas en el Consejo, que operará como una especie de órgano de alzada ante los desencuentros que se produzcan
en los andariveles inferiores del sistema” 42.

2.2. Nivel intermedio de negociación. Negociación colectiva de rama de actividad o de cadenas productivas. Los Consejos de
Salarios y negociación bipartita

El artículo 11 de la Ley Nº 18.566 uruguaya señala que la negociación colectiva a nivel de rama de actividad o de
cadenas productivas podrá realizarse a través de la convocatoria de los Consejos de Salarios creados por la  Ley
Nº 10.449, de 12 de noviembre de 1943, o por negociación colectiva bipartita. La negociación bipartita es aquella de
tipo bilateral, autónoma y no institucionalizada, que se desarrolla entre los sindicatos de rama, actividad, o profesión
(u organizaciones superiores de cúpula: Federación, Central, etc. por un lado, y una o varias organizaciones
profesionales de empleadores (o una superior de cúpula), del sector involucrado, por otro. Es una negociación de tipo
directo, no intermediada por el Estado en su desarrollo, ni con la participación activa de éste. En cambio, la que se
realiza a través de la convocatoria de los Consejos de Salarios tiene el carácter de tripartita, y algunas características
especiales como pasaremos a revisar.

Tal como hemos señalado en un apartado previo, el Consejo de Salarios es un órgano cuyo origen se remonta al día 12
de noviembre de 1943 a través de la dictación de la Ley Nº 10.449, y cuyo transcurso histórico ha atravesado altos y
bajos; periodos de utilización y convocatoria (originalmente sólo de oficio por el ejecutivo) y periodos de absoluta
ausencia 43. Se ha destacado su relevancia en el funcionamiento dinámico de la sociedad, indicando que “la actividad
en torno a los Consejos de Salarios constituyen un claro ejemplo de diálogo social” 44.

Desde un punto de vista crítico hay quienes han destacado el revés estratégico del Estado en su creación, tal como
otros han observado dicha circunstancia en las consideraciones genéricas de la creación de la ley laboral. En ese
 sentido ha señalado Ibarra que “fueron creados a mediados del siglo XX como respuesta política a la formación de
una clase obrera masiva. (…). Los Consejos de Salarios procuraron disciplinar a esa figura tumultuosa: organizarla
como fuerza de trabajo, suplantar sus expresiones autónomas y subordinar sus necesidades y deseos al capital. La ley
10.449, del 12 de noviembre de 1943, define el alcance, la organización y los propósitos de la institución (…)” 45.

Asimismo la primera influencia de los Consejos de Salarios desde su reinstalación en el sistema uruguayo no ha
estado exenta de críticas, y se señala al efecto que más que la vigilancia de funcionamiento de la autonomía sindical,
“por medio de los Consejos de Salarios, el gobierno administró los salarios de la economía como una variable
dependiente de objetivos de inflación y equilibrio fiscal”, y a su vez, las tendencias de los trabajadores a vincularse
entre sí, afirmar su autonomía y extenderlas luchas contra la precarización y el mando, crean tensiones en el
funcionamiento de los Consejos de Salarios”. 46

.En ese sentido la ley Nº18.566 viene a modificar el artículo 5º de la Ley Nº 10.449, sustituyéndolo por un texto
normativo que consagra la posibilidad de ser convocado también por empleadores o trabajadores, fijando un plazo
para la actuación del Estado, y además estableciendo que la competencia del respectivo Consejo no se limita sólo a
aspectos remuneracionales mínimos sino que se extiende también a la determinación de condiciones de trabajo para
el caso de que sean acordadas por los delegados de trabajadores y empleadores del grupo salarial respectivo 47.

En relación a la integración de los Consejos de Salarios, la ley señala que el Consejo Superior Tripartito efectuará la
clasificación por grupos de actividad, y para cada uno de ellos funcionará un Consejo de Salarios constituido por siete
miembros: tres designados por el Poder Ejecutivo, dos por los patronos y dos por los trabajadores, e igual número de
suplentes. El Poder Ejecutivo designará los delegados de los trabajadores y empleadores en consulta con las
organizaciones más representativas de los respectivos grupos de actividad.

En los sectores donde no existiere una organización suficientemente representativa, el Poder Ejecutivo designará los
delegados que le sean propuestos por las organizaciones que integren el Consejo Superior Tripartito o en su caso
adoptará los mecanismos de elección que éste proponga.

La negociación en Consejo de Salarios a su vez se distribuye en grupos, lo que resulta evidente, atendiendo a la rama
de producción a la que pertenezcan los respectivos trabajadores, y a su vez estos grupos se distribuyen en subgrupos,
lo que ha terminado siendo criticado por la doctrina uruguaya pues evidenciaría una consecuencia perniciosa de
disgregación de la negociación colectiva que tiene pretensión de ser centralizada.

“La norma a la que se arriba en esta etapa es un decreto que recoge el contenido de un convenio colectivo
eventualmente suscripto con anterioridad, encontrándonos ante lo que se ha denominado un “convenio
decretado”” 48.

Según Hazan y Falero, “La importancia entonces de los Consejos de Salarios viene dada por ser un medio idóneo y
eficaz para la promoción de la negociación colectiva y por ende para la organización sindical estimulando y
expandiendo la misma” 49.

2.3. Nivel inferior de Negociación. Negociación colectiva bipartita

Este nivel de negociación se lleva a efecto entre empleadores y representantes de trabajadores directamente, sin
intervención estatal, y por tanto, estamos ante una negociación colectiva bipartita.

Se ha señalado que “[o]tra modalidad de este nivel de negociación, es el que se da entre la empresa y el sindicato, pero
en el ámbito de la Dirección Nacional de Trabajo (DINATRA), con la intervención de representantes del Ministerio de
Trabajo y Seguridad Social (MTSS) con actuación en el sector. Ello puede ocurrir a solicitud de cualquiera de las
partes, para tratar diversas cuestiones. Si bien la intervención del Estado en esta etapa es facultativa, su participación
es frecuente. En general se llega a este ámbito cuando las negociaciones en la empresa no fueron fructíferas, cuando
se busca un intermediario o facilitador de la negociación, o cuando se procura agotar la instancia previa a la
convocatoria del Consejo de Salarios” 50.

La negociación comprendida en este nivel no sólo incluye aquella que se desarrolla entre empresa y sindicato de
empresa, sino que también aquella que se desarrolla entre uno o varios empleadores, y una o varias organizaciones
representativas de los trabajadores (sean sindicatos de base u organizaciones de grado superior).

Ahora bien, y recapitulando el tema que es objeto de nuestro análisis, la ley Nº 18.566 consagra en su penúltimo
capítulo la prevención y solución de conflictos, señalando expresamente que el Ministerio del Trabajo tendrá
competencias en materias de mediación y conciliación en caso de conflictos colectivos (artículo 18), sin perjuicio de
que de manera bipartita empleadores y trabajadores establezcan de común acuerdo mecanismos de solución y
prevención de conflictos, incluidos procedimientos de información, consulta, instancias de negociación, conciliación
previa y arbitraje voluntario. A su vez el Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, a través de la Dirección Nacional de
Trabajo, ha de brindar asesoramiento y asistencia técnica a las partes, con el objeto de fomentar y promover los
procedimientos que hemos señalado.

Sin perjuicio de lo anterior empleadores y sus organizaciones y las organizaciones de trabajadores podrán recurrir,
en cualquier momento y si así lo estimaren conveniente, a la mediación o conciliación de la Dirección Nacional de
Trabajo o del Consejo de Salarios con jurisdicción en la actividad a la cual pertenece la empresa.
 El “nuevo” perfil estatal incrementó en cierta medida la confianza en la intervención de los agentes protagonistas dl
conflicto laboral colectivo, y en particular del rol eminentemente neutral que desde entonces desarrolló el Estado
uruguayo. Así se ha señalado que “La percepción del rol del Estado en la negociación también fue evaluada
mayoritariamente como más positiva que en el período anterior, en la medida en que jugó un papel más neutral en
los procesos de negociación. Sin embargo, en este plano, ciertos niveles de desconfianza se mantienen, aunque
muestran signos opuestos. En el período 1985-1989 los mayores niveles de desconfianza con respecto a la actitud
neutral del Estado en la negociación las encontramos entre los trabajadores, en el marco de un gobierno de un partido
tradicional. En el período 2005-2009 los mayores niveles de desconfianza los encontramos entre los empresarios, en el
marco de un gobierno de izquierda. Estos datos son indicadores claros de las dificultades para construir un sistema de
relaciones laborales autónomo, que se independice de la dinámica de los partidos políticos y de la rotación de
gobierno” 51.

En todo caso hay que tener presente que “[l]a estructura legal denota un desplazamiento hacia el polo
intervencionista, pero este desplazamiento al parecer no significa una ruptura dramática con el curso del derecho
colectivo tal como se ha desarrollado consuetudinariamente. En efecto, para obtener una real dimensión de la
transformación, importará atenernos al uso que de la norma haga la autoridad laboral, lo cual dará el pulso necesario
para verificar si estamos ante un cambio de rumbo en el sistema o simplemente ante un desplazamiento —más o
menos pronunciado— hacia el polo intervencionista. Los datos del diseño legal existente llevan a admitir que estamos
ante un intervencionismo amortiguado” 52.

3. La intervención estatal en Chile a manos de la Dirección del Trabajo. Etapas de

intervención y finalidad

Como fue adelantado en el capítulo II supra, la negociación colectiva en Chile reconoce una esfera o ámbito preferente
para su desarrollo –la empresa- y dota, conforme lo prescrito por ley, de un sistema reglamentado que habilita a las
partes a ejercer derechos o detentar prerrogativas: fuero por negociación, derecho a huelga y lock-out empresarial,
sin perjuicio de lo señalado respecto de la postura jurisprudencial en la materia.

Dentro de esa lógica normativa y formal, como aludimos, la ley prevé también la intervención del órgano de la
Administración del Estado asociado por antonomasia a la vigilancia, control y fiscalización de la ley laboral: la
Dirección del Trabajo, la cual actuará dentro del marco de la negociación colectiva en una serie de roles: (i) como
ministro de fe, a través de las Inspecciones del Trabajo; (ii) como depositario y certificador del cumplimiento de
formalidades y registro de los acuerdos arribados, al ser la entidad definida por ley para funcionar como contralor
dentro del proceso de negociación; y (iii) en una faz activa, como interviniente dentro del mismo proceso, fuere
asistiendo técnicamente a los sindicatos y empleadores en los supuestos mencionados, actuando como órgano
resolutor y, finalmente, como intermediario para la solución de conflictos colectivos; esto sin perjuicio de su rol
técnico en materia de determinación de servicios mínimos como límites al derecho a huelga. Así queda de manifiesto
en la Historia de la Ley N° 20.940 dentro de la definición de los objetivos del proyecto, el cual en referencia a la labor
de la DT indicó:

Junto con lo anterior, cabe resaltar que, para una adecuada y efectiva implementación de los cambios propuestos, se fortalecerá
la capacidad operativa de la Dirección del Trabajo a fin que pueda desarrollar a cabalidad las nuevas funciones que se le asignan,
especialmente las relativas a la solución de controversias, la asistencia técnica a las partes y la calificación de los servicios
mínimos. 53 (Los destacados son nuestros)

Bajo esa finalidad podemos señalar que nuestra legislación no sólo regula in extremis el proceso de negociación
colectiva, en lo que a la esfera reguladora o heterónoma compete, sino que además interviene de forma directa en la
construcción del acuerdo colectivo dotando al órgano de la Administración de una marcada relevancia dentro del
proceso. Pasemos, entonces, a revisar tal marco de actuación, principales elementos u objeciones que podemos
desprender de ellas, y sus eventuales finalidades o incidencias desde el análisis del ejercicio pleno de la libertad
sindical. Con todo, y con la finalidad de no escapar al ámbito propuesto para este Estudio, nos abocaremos a analizar
aquéllos que inciden en el desarrollo de la negociación colectiva reglada y el ejercicio de derechos vinculados
directamente con ésta.

3.1. Rol de garante

En primer lugar, y dentro de las esferas que comúnmente se asocian a la labor de órganos de la Administración del
Estado en el ámbito que estudiamos, se encuentra la de actuar de garantes de fe pública, fuere disponiendo para
determinados actos la concurrencia de ministros de fe como formalidad requerida para la validez de aquéllos, fuere
como depositario de instrumentos y actos jurídicos, obrando como registro público de los pactos y convenios suscritos
entre organizaciones sindicales y empleadores.

Este rol, por cierto, no admite mayores reparos ni observaciones, siendo una labor residual y garantista de los
procesos, sin intervención efectiva sobre el desarrollo de la negociación colectiva ni alterando la estructura negocial
que depende de las partes involucradas.

3.2. Función jurisdiccional de la Administración Pública dentro de los procesos de negociación colectiva

La Reforma Laboral contenida en la ley Nº 20.940 vino en entregar a la Dirección del Trabajo un rol aún más activo
como entidad encargada de la solución de conflictos jurídico-laborales dentro del marco de la negociación colectiva,
reforzando los lineamientos que la normativa hoy vigente le entregaba a esta Entidad, instándola a tomar un rol
jurisdiccional como tercero imparcial emitiendo decisiones vinculantes para las partes.

a) Proceso de reclamaciones e impugnaciones: de acuerdo a lo prescrito en los artículos 339 y siguientes del CT, la
Dirección del Trabajo será competente para conocer del proceso de impugnaciones y reclamaciones efectuadas tanto
por el empleador en su respuesta al proyecto de contrato colectivo del sindicato, como por esta última organización
cuando de la respuesta del empleador ser observaren algunas de las siguientes materias a objetar: (i) corrección a la
nómina de trabajadores por no ajustarse a los términos dispuestos por la ley (inciso 1° art. 339 CT) o (ii) por la falta de
cumplimiento de las formalidades y requisitos establecidos por ley para la proposición de esas presentaciones (inciso
2° de la misma norma).

Este proceso, si bien resulta en principio una reformulación de la competencia entregada a la DT conforme la
normativa vigente hasta el 31 de marzo de 2017 que permitía a ésta conocer de impugnaciones y objeciones de
legalidad en las primeras presentaciones, ha innovado en darle a este procedimiento la características de un
procedimiento adversarial mediando citación a audiencia en donde, además, instará al acuerdo de partes antes de
decidir derechamente los reclamos de una o de ambas partes. Prescriben tales normas plazos definidos para el
ejercicio de estas acciones administrativas y para la resolución de las mismas, dotando además de un espacio
recursivo en la misma sede: recurso de reposición administrativo, resolución respecto de la cual podrá recurrirse
judicialmente conforme las normas generales contenidas dentro del procedimiento monitorio (art. 504 CT).

b) Rol de la DT en la calificación de servicios mínimos como límite al ejercicio del derecho a huelga y la determinación de
los equipos de emergencia

Excepcionalmente, y dada su trascendencia, resulta necesario referirnos a la intervención de la DT como entidad

calificadora y resolutora en materia de servicios mínimos, que si bien obraría fuera del marco de la negociación
colectiva y su desarrollo efectivo, dispone consecuencias materiales respecto del ejercicio a huelga de los trabajadores
involucrados en procedimientos reglados a la luz de las normas contenidas en la ley N° 20.940, siendo tal calificación
antecedente necesario para la determinación de los denominados equipos de emergencia, que excluirán a
determinado personal involucrado en el proceso de negociación colectiva de poder ejercer su derecho a huelga.

Los servicios mínimos 54, como límites al derecho a huelga, se regulan en los arts. 359 y siguientes del CT, y de acuerdo
al Dictamen Ord. N° 5346/92 de 28.10.2016, son definidos por la DT como: “[f]unciones, tareas, procesos o áreas de
gestión o servicio de una empresa que, sin menoscabar en su esencia el derecho a huelga, conforme al tamaño y
características de la empresa, establecimiento o faena, deben ser atendidas durante el desarrollo de una huelga,
cuando resultan estrictamente necesarias para proteger los bienes corporales e instalaciones de la empresa y
prevenir accidentes; garantizar la prestación de servicios de utilidad pública o la atención de necesidades básicas de
la población, incluidas aquellas relacionadas con la vida, la seguridad o la salud de las personas, y garantizar la
prevención de daños ambientales o sanitarios”.

La determinación y calificación de esos servicios mínimos para cada empresa recaerá, por regla general, en el
acuerdo que materialicen empleador y sindicatos de forma previa al inicio de la negociación colectiva en los plazos y
términos prescritos por la ley (art. 360 CT), obrando la DT sólo como depositario de tal convención y como fiscalizador
del cumplimiento de los mismos. Sin embargo, si no se alcanzare un acuerdo en dicho sentido y dentro de los plazos
(debidamente reglamentados) que se otorgan a las partes para lograr tal calificación, la DT será la encargada de
calificar y definir qué actividades de la empresa deberán considerarse como servicios mínimos, fijando –con
audiencia de las partes y revisión de documentación de carácter técnico aportado por las partes- aquellos procesos
que deberán ser atendidos por personal sindicalizado durante el desarrollo de la huelga, conforme las normas
dispuestas sobre equipos de emergencia. Esto, sin perjuicio de las pautas técnicas que anualmente emitirá este mismo
Organismo como pauta general para la calificación de autoridad.

Desde ya podemos advertir que en relación al punto anterior, entregar la decisión de un asunto de carácter
particularmente técnico a la DT definiendo en cada empresa y respecto de la incidencia de actividades en específico
aquellos procesos productivos que no podrían paralizar totalmente una vez iniciada la huelga, impone a este Servicio
el deber de contar con una serie de de conocimientos, cualidades y competencias que, hoy por hoy, innovan
diametralmente en las funciones desarrollados por esta Entidad, sugiriendo a priori cuestionamientos sobre la
pertinencia y capacidad de este Órgano para llevar a cabo tal misión, más aún considerando los efectos que de dicha
calificación se derivarán para el ejercicio al derecho a huelga. Esto, por cierto, no se ve morigerado por los plazos con
los que contará la DT para definir esta materia, con la asistencia de informes técnicos para su resolución, ni con la
publicación anual de parámetros técnicos que obrarán como lineamientos marco para esa calificación, siendo desde
nuestra perspectiva un punto que no sólo extiende competencias, sino que implica necesariamente entregarle una
labor en la que sus resultados podrían no ser los esperados, como si se tratase de comisiones técnicas (v. gr.: Comisión
Ergonómica Nacional) respecto de las cuales al menos descansa la idea de tener personal competente, idóneo y
especialista en la evaluación de la materia que les es propia.

Luego, y ubicándonos dentro del desarrollo efectivo de la negociación colectiva, en la respuesta del empleador –
cuando existiese calificación de servicios mínimos dentro de la empresa- deberá requerir del sindicato la
conformación de un “equipo de emergencia”, individualizando a los dependientes sindicalizados que deberán, ante la
materialización de la huelga en dicho procedimiento, prestar servicios efectivos en esos servicios. Si la organización
sindical se negare de forma total o parcial al requerimiento del empleador, se abrirá un proceso de reclamo ante la
Inspección del Trabajo promovido por el empleador, teniendo esta entidad la calidad de resolutor respecto de la
 controversia emitiendo su decisión en un plazo de 10 días. Ante esta resolución, por expresa disposición de ley, sólo
procederá recurso de reposición administrativo (artículo 361, inciso final).

Por de pronto, en este último caso y atendida la relevancia de la materia, el legislador nuevamente circunscribe el
ámbito de resolución de este conflicto en la entidad administrativa, cuestión que resulta aparentemente
contradictoria con las competencias entregadas a la Dirección del Trabajo y sus entidades relacionadas, admitiendo
en sede administrativa la resolución de un conflicto que requiere eventual ponderación de antecedentes y generación
de prueba, tal como ocurre en el caso de la calificación de servicios mínimos, labor que por expreso mandato
constitucional -como se advierte- correspondería a los tribunales de justicia.

Concordante con ese último aserto en relación a las competencias conferidas a la DT dentro del ámbito de los
servicios mínimos, que se ha propuesto por Andrés Ahumada Salvo una lectura iusfundamental en donde desde la
comprensión del derecho a huelga como un derecho fundamental resulta razonable comprender que lo que efectúa la
Dirección del Trabajo es derechamente una ponderación entre derechos fundamentales, por tanto, estaría
desarrollando labores propiamente jurisdiccionales en la determinación concreta de los alcances de un derecho
fundamental bajo la comprensión neoconstitucional de estos últimos: la procedencia de su aplicación directa y su
ponderación como mecanismo de resolución de conflictos o antinomias normativas. En ese sentido, Ahumada ha
señalado que “hemos demostrado que los servicios mínimos surgen cuando existe un conflicto entre el derecho
fundamental de huelga y algún otro derecho o valor constitucional, por ejemplo, la propiedad, la salud, entre otros
(…) En base a lo recién planteado, se hace necesario que en la motivación de la decisión, así como en la resolución de
posibles conflictos que surjan en virtud de la decisión, debe existir un proceso de ponderación de derechos
fundamentales” 55. La ponderación racional de derechos fundamentales, y su delimitación en su dimensión cautelar,
¿es labor privativa de los tribunales de justicia, y por tanto una función propia de la labor jurisdiccional, o el Estado
también puede utilizar dicho mecanismo como forma idónea de resolución de conflictos intersubjetivos? Dicho
cuestionamiento tiene relevancia en ambas direcciones, esto es, respecto de la determinación del alcance del derecho
de huelga, comprendido como derecho fundamental, pero también, respecto de los derechos de terceros, o del
empleador, que habrían de ponderarse con el primero. Dejamos abierta la respuesta a dicha pregunta 56.

3.3. Actividad mediadora de la Dirección del Trabajo dentro del marco de la negociación colectiva

Como adelantamos, la normativa en análisis ha reforzado también las competencias de intervención de la Dirección
del Trabajo a nivel de composición de conflictos colectivos, que alcanzan no sólo procedimientos dentro de la misma
negociación colectiva, sino que otras de carácter eventual o preventivo, y bien, como interventor en conflictos
colectivos que no tengan una norma o regla especial en la materia, abriéndose como un garante de acuerdos con un
marcado rol de componedor genérico, esbozándose así la ascendencia que pretende el legislador como actor
permanente en la modelación de las relaciones laborales.

En lo que nos ocupa, dentro del proceso de negociación colectiva reglada, se advierten dos procesos de mediación:
uno obligatorio, asociado al desarrollo y conclusión de la negociación colectiva; y otro, de carácter voluntario
regulado en los arts. 344 y 378 del CT, que posibilita la intervención de la DT dentro del proceso de tratativas directas
e incluso una vez aprobada e iniciada la huelga, resultando de particular interés las facultades y atribuciones que, no
obstante entenderse como proceso voluntario, le otorga la ley al mediador (art. 379 del CT):

El mediador podrá requerir los antecedentes que juzgue necesarios, efectuar las visitas que estime procedentes a los lugares de
trabajo, hacerse asesorar por organismos públicos o por expertos y requerir aquellos antecedentes documentales, laborales,
tributarios, contables o de cualquier otra índole que las leyes respectivas permitan exigir a las empresas involucradas en la
mediación y a las autoridades.

La activación de este proceso de mediación requerirá acuerdo de ambas partes en orden a solicitar los oficios de la
Dirección del Trabajo, lo que contrasta con aquél definido como mediación obligatoria 57.

La mediación obligatoria se activaría ante la aprobación de huelga dentro del proceso de negociación colectiva que,
bastando el requerimiento de tan solo una de las partes en conflicto, cuestión que nos lleva a cuestionar tanto el
propósito de la misma como su efecto respecto de un ejercicio real de la libertad sindical, particularmente a la luz de
los preceptos contenidos en Instrumentos Internacionales sobre ejercicio de ese derecho y libertad -pese a que no es
una renovada imagen de la figura de los buenos oficios contemplado en el actual art. 374 bis del CT, por lo que no
representa en esencia una innovación legal, pese a la nomenclatura dada por el legislador-. Ese cuestionamiento -en
esencia- nace a partir no sólo a la oportunidad en que se materializa tal intervención, esto es, durante el periodo de
enfriamiento o cooling-off una vez aprobada la huelga y el momento en que debe hacerse efectiva (y que dicho sea de
paso se amplió respecto de la normativa vigente) sino que también en los legitimados para solicitar y activar el
proceso de mediación, recayendo en el empleador o en el sindicato, indistinta o conjuntamente, la iniciativa para que
éste se haga operativo.

Esas dos aristas, en definitiva, permiten concluir que podría –mediante un sistema como el expuesto- ponerse en un
eventual compromiso la libertad sindical conforme los lineamientos contenidos en los Convenios 87 y 98, ratificados
ambos por Chile, y que han sido objeto de análisis tanto de la Comisión de Expertos como del Comité de Libertad
Sindical (CLS), ambos de la OIT, dando cuenta de los espacios restringidos en los cuales las legislaciones locales
podrían poner en suspenso el ejercicio legítimo del derecho a huelga. Y si bien procesos de mediación o intervención
estatal en general son admitidos en dichos supuestos –como mencionamos anteriormente-, se ha entendido que para
lograr que no pongan en riesgo el bien jurídico referido se impondrían como obligaciones al Estado de velar porque
tal proceso fuere (i) voluntario; y (ii) de activación por mutuo acuerdo de las partes en conflicto, deviniendo sin duda
 lo referido a este sistema de mediación en un régimen que podría, de una u otra forma, pugnar con la libertad
sindical y, en lo específico, con el derecho a huelga. En tal sentido concordamos con lo señalado por el CLS conforme
los lineamientos contenidos en la Recopilación del año 2006 58, párrafos 566 y 567 en lo relativo a límites al ejercicio
del derecho a huelga, en los cuales se ha señalado:

566. Una disposición que permite que una de las partes del conflicto pueda, unilateralmente, solicitar la intervención de la
autoridad del trabajo para que se aboque a la solución del mismo presenta un riesgo contra el derecho de los trabajadores a
declarar la huelga y es contraria al fomento de la negociación colectiva. 59

[…]

567. Se menoscabaría el derecho de huelga si una disposición legal permitiera a los empleadores someter en todos los casos a
una decisión arbitral obligatoria un conflicto resultante de la falta de acuerdo durante la negociación colectiva, impidiendo en
esta forma el recurso a la huelga. (Los destacados son propios).

En consecuencia, respecto a este último punto –no obstante entender que la extensión de facultades de la Dirección
del Trabajo dentro del marco de la negociación colectiva, en general, es por sí opinable-, creemos que sin duda el
legislador laboral ha llevado también al extremo la intervención del Estado de la mano con una serie de disposiciones
en las cuales permite, a la Dirección del Trabajo o sus Inspecciones respectivas, relacionarse no sólo como un
contralor del proceso, sino como un interviniente más, buscando garantizar, sin total confianza en el acuerdo
colectivo propiamente tal, la paz social. Esta opinión, por su parte, encuentra transversal acogida dentro de los
distintos exponentes que concurrieron al proceso de discusión parlamentaria, incluyendo en estas tanto a
representantes del empresariado (CPC, SOFOFA o la Cámara de Comercio Detallista, arguyendo estos, en general,
razones principalmente jurídicas en relación a las competencias judiciales con las que obraría la DT pasando por
encima del mandato constitucional de la investidura legal y ámbito de competencias definidas por órganos o Poderes
del Estado) como del ámbito sindical y académico (en este último caso, representantes de la organización Nodo XXI,
Fundación Sol, Instituto Libertad y Desarrollo, y el profesor Claudio Palavecino C., entre otros), dejando en evidencia
la marcada intervención que nuestro legislador pretende para el proceso de acuerdo colectivo.

4. La intervención estatal en Uruguay. Órgano interventor, etapas de intervención y

finalidad

Históricamente el derecho colectivo del trabajo uruguayo transitó a fines del Siglo XX desde la absoluta desregulación
(siendo un caso excepcionalísimo en consideración a la alta regulación de los restantes Estados latinoamericanos 60) a
poseer una regulación mínima que se orientó hacia una garantía de protección mínima de los derechos colectivos, en
atención incluso a las observaciones que había efectuado previamente la OIT. Se ha atribuido a la raigambre de
naturaleza anarquista sobre la que se cimentó el movimiento de trabajadores uruguayo 61, el que la participación del
Estado en la resolución de conflictos colectivos de derecho del trabajo jamás tuvo una relevancia magna, sino que más
bien, primó la desregulación, o lo que se ha denominado un sistema “abstencionista” (versus lo que podría
representar un sistema intervencionista).

La asunción al poder por parte del Frente Amplio impulsó, primero políticamente a través de la activación de
convocatoria de los Consejos de Salarios (facultad hasta ese entonces privativa y oficiosa del poder ejecutivo), y
posteriormente con una tríada de regulación normativa en materia de derecho colectivo, un reforzamiento del
derecho colectivo del trabajo en Uruguay, y en particular, un incentivo a la participación de los trabajadores en la
regulación colectiva de las relaciones laborales. Dicha consagración no vino a instaurar por la fuerza un sistema
inexistente, ni a entorpecer mayormente la dinámica de las relaciones laborales colectivas en dicho país, sino que más
bien pretendió positivizar o consagrar normativamente aspectos variados de una realidad que desde el 2005 se
acrecentaba, y que a su vez permitía otorgar un rango mínimo de seguridad jurídica tanto a los operadores jurídicos
de dicho país, como a empleadores y trabajadores. Una de las tareas desarrolladas y que permite graficar
paradigmáticamente el tono de la intervención estatal en Uruguay lo constituye la integración a las formas de
negociación bajo el alero de los Consejos de Salario de sectores que fueron originalmente omitidos como la masa
trabajadora rural, o el fenómeno de alta relevancia que constituyó la integración al Grupo 21 de las trabajadoras de
casa particular desde su primera constitución el 19 de agosto de 2008, en que se dispusieron a negociar éstas últimas,
empleadores y empleadoras (Liga de amas de casa) y el Estado, dejando de lado la regulación mínima que por decreto
dictaba el Estado Uruguayo 62. Este es un ejemplo paradigmático de lo que Juan Raso ha constatado en el movimiento
sindical uruguayo cuando señala que el poder creciente del movimiento sindical uruguayo deriva más del apoyo
recibido por el Gobierno, que de logros conseguidos a través de impulsos y conquistas propias. Esto no excluye que el
sindicato pueda en su accionar futuro acumular "poder propio a partir de las cuotas de poder que le ha otorgado el
Estado” 63.

Con la instauración de este “nuevo” modelo de relaciones colectivas, y en particular, de negociación colectiva
normado en la Ley Nº 18.566, existen nuevas dimensiones de intervención estatal que son en todo caso de baja
intensidad, y en ningún caso, de operación unilateral oficiosa con un carácter de tono autoritario, como ocurre en
otros países en Latinoamérica, y para el caso que nos ocupa, aquél sistema preeminente en Chile. El Estado en todo
caso, en cada uno de los niveles de negociación actúa como agente secundario, y otorga en última instancia, en el
nivel de negociación bipartita, un espacio absolutamente autónomo de negociación en que han de intervenir
directamente empleadores y trabajadores.

Para efectos de vislumbrar de manera clara en qué fases de la negociación colectiva interviene el Estado luego de la
entrada en vigencia de la Ley N° 18.566, creemos que resulta pertinente distinguir tres aspectos contenidos en dicha
ley: (a) Principio y derechos fundamentales del sistema de negociación colectiva; (b) Los tres niveles de negociación
colectiva; y (c) Prevención y solución de conflictos.

En el caso de la letra (a), podemos constatar que el artículo 2° de la ley N° 18.566 consagra la primacía de la
autonomía colectiva, y la libertad de negociación entre trabajadores y empleadores, dejando el artículo segundo para
la definición del rol que el Estado ha de cumplir en el desarrollo de toda la negociación colectiva prescribiendo que
“el estado promoverá y garantizará el libre ejercicio de la negociación colectiva en todos los niveles”, y para cumplir
dicha finalidad adoptará las medidas adecuadas.

También corresponde a dicho ámbito la función operativa que ha de desplegar el Estado en el cumplimiento de la
colaboración y consultas que han de surgir en el proceso de negociación colectiva, todas funciones contenidas en el
artículo 5° del texto referido, pero que en todo caso no implican una labor de carácter interventora, inquisitoria, ni
sumamente activa, al menos conforme se desprende del texto literal analizado.

En relación con la letra (b), el Estado juega un papel relevante en los niveles macro e intermedio de negociación
colectiva, a través de la integración con mayoría relativa de miembros tanto en el Consejo Superior Tripartito como en
los Consejos de salarios (excluimos de esta enunciación al nivel inferior de negociación colectiva en que empleadores
y trabajadores se afrontan a negociar directamente y de manera bilateral).

Reiteramos en este punto que una de las grandes modificaciones legales en cuanto a intervención estatal en el proceso
de negociación colectiva se estableció a propósito de la convocatoria del Consejo Superior Tripartito y de los Consejos
de Salarios, que a diferencia de la norma regulatoria primitiva contenida en la Ley N° 10.449, ya no es de facultad
exclusiva y excluyente del poder ejecutivo del Estado, sino que los interesados: empleadores y trabajadores podrán
activar al órgano estatal a fin de que se lleve a efecto la convocatoria de los respectivos Consejos.

El papel que han de cumplir los funcionarios designados por el Estado en cada uno de estos Consejos será velar por
cumplir con lo dispuesto en el artículo 3° del cuerpo normativo referido, esto es, garantizar y promover la
negociación entre las partes. Por tanto, no ha de impedir, ni de servir de obstáculo a los acuerdos que puedan llegar
las partes entre sí. Sin embargo, hemos de avizorar desde ya que, implícitamente y conforme la edificación ideológica
sobre la cual se erige el Derecho del Trabajo, en general, la fundamentación última de la participación del Estado en
estas fases o niveles de negociación superior será velar por el equilibrio de fuerzas, y el respeto de los derechos de los
trabajadores, no obstante comprenderse el hecho que podrían actuar en los referidos Consejos como agentes
imparciales en el desarrollo de la negociación colectiva, mostrando a las partes los efectos de las pretensiones de cada
una de las partes.

Se ha señalado hasta aquí que la intervención estatal es mínima, o al menos, el legislador pretendió que fuese lo
menos invasiva posible, sin embargo hemos de tener presente que si las decisiones en los Consejos han de ser
adoptadas con la mayoría de sus miembros, resulta evidente que la opinión que los agentes del Estado pudiesen
emitir resulta absolutamente trascedente, y habrá que diagnosticar a mediano plazo, en una evaluación de carácter
estadístico y netamente empírica, de qué manera resulta ser relevante la decisión estatal en relación a sus formas de
intervención, y las decisiones que ha de exponer en cada uno de los Consejos, y así evaluar si ha resultado ser un
agente promotor y garante de la negociación colectiva, o más bien, ha resultado ser encubiertamente un agente
limitador de la autonomía colectiva. En cualquier caso, por ahora, baste nuestro análisis jurídico dogmático, pues
para un análisis de tipo político sociológico, con bases estadísticas, otro estudio, sobre la eficacia de los derechos
colectivos, y su forma de ejecución, puede resultar relevante.

En una última sección de la regulación contenida en el texto normativo se consagra la competencia estatal en materia
de mediación y conciliación en caso de conflictos del trabajo. Sin embargo, la activación dinámica de dicha
competencia sólo se lleva a efecto una vez que ya se ha constatado que las propias partes no han diseñado para sí
otras formas de solución de conflictos a través de arbitraje voluntario, un proceso idóneo de conciliación previa, u
otro mecanismo de solución o prevención de conflictos. En otros términos, el Estado tendrá participación como
mediador o conciliador (no existe arbitraje obligatorio 64) sólo en caso de que las propias partes no se hubiesen dado
para sí reglas de solución y prevención de conflictos colectivos. Así se desprende de lo comprendido en los artículos
18 y siguientes de la ley N° 18.566. E incluso, las partes pueden someter el asunto, antes que directamente a los
órganos del Estado, o la Dirección Nacional del Trabajo, al Consejo de Salarios competente.

En conclusión, los niveles de intervención estatal son variados, sin embargo, al menos en la letra de ley no parecen
profusamente invasivos, y no se le otorga un papel de relevancia en la dinámica que despliegan las partes en la
negociación colectiva. No es un agente interventor, ni menos la ley le otorga competencias vinculantes (de manera
autosuficiente) en ninguno de los niveles de negociación. Desde el inicio la ley pretende dejar en claro que el espíritu
legislativo es conservar la primacía de la importancia de la negociación directa entre trabajadores y empleadores,
actuando el Estado simplemente como garante y promotor.

La intervención estatal morigerada iniciada desde el año 2005, y las diversas repercusiones que desde dicha fecha
tienen lugar han sido en general bien evaluadas por la OIT 65.

Sin perjuicio de lo señalado, el Ejecutivo a través de la “homologación” de instrumentos colectivos con efecto erga
omnes ha extralimitado sus competencias, y en virtud de las potestades que la ley le confiere ha procedido a dictar
actos que deslindan la ilegalidad 66. En opinión de Hazan y Falero “el fin querido no fue conseguido ya que una vez
más, al igual que en el interregno 1985- 1991, el Poder Ejecutivo excedió el marco de sus competencias en cuanto
conjugó dos normas de distinto origen, por un lado el convenio colectivo y por otro el decreto, incluyendo en este
 último no sólo el aspecto salarial y de categorización sino otros referentes a condiciones de trabajo, para cuya
regulación en nuestra opinión es incompetente” 67.

Al no encontrarse regulado el derecho a huelga más que en la Constitución 68, tampoco el Estado cumple un rol
interventor en las formas de autotutela que las partes pudiesen optar a fin de ejercer presión para efectos de imponer
sus pretensiones negociales. El Estado no se encarga de una calificación previa de la huelga, ni hay minuta de
presentación, ni plazos, ni requisito alguno para su despliegue. Aquello evidencia una diferencia patente con el
sistema de negociación colectiva chileno, aún después de la entrada en vigencia de la ley que modernizó las relaciones
laborales.

5. Síntesis de la comparación desarrollada

De lo que hemos expuesto hasta este punto las diferencias en los grados de intervención estatal se tornan evidentes.
Ambos sistemas de relaciones colectivas son evidentemente disímiles, y aquello es manifiesto por el carácter
excepcional que aquella manifestación representa dentro del sistema uruguayo a diferencia de la abundante
regulación de los conflictos colectivos en la legislación chilena. En Chile, aún después de la reforma, prima una visión
paternalista en la regulación de las relaciones laborales, en donde sobre la intención protectora del legislador la
administración del Estado, e incluso la judicatura, han encontrado terreno fértil para asentar instancias de
intervención.

El Estado chileno interviene prácticamente durante todo el desarrollo de la negociación colectiva, y no sólo de una
manera pasiva, como agente garante de la autonomía negocial que las partes pudiesen desplegar sino, incluso, con un
rol activo, sino activista. Aquello se debe eminentemente a la alta regulación y densidad normativa que en materia
colectiva consagra nuestro Código del Trabajo, a través de la fijación de las materias a negociar, de los plazos y
oportunidad en que se podría desarrollar, determinando quiénes pueden negociar colectivamente, normas sobre
mediación y arbitraje obligatorio, e incluso en la definición de legitimidad del derecho a huelga (no consagrado de
manera explícita en la constitución) y que reconoce una versión limitada y condicionada a éste último.

La diferencia, tal como en cualquier otra materia jurídica -pero especialmente en sede laboral- reside no sólo en las
diferentes apreciaciones dogmático-jurídicas o doctrinarias que los jurisconsultos de cada país pudiesen tener, sino
ante todo, y como es natural de comprender, radica en la diferencia sociológica, cultural y económica de cada país.
Tanto Chile como Uruguay poseen una diversa historia en el desarrollo del movimiento obrero, en su asentamiento y
legitimidad ante los factores de producción, y en su relación con el Estado, y es precisamente por ello, que
consecuencialmente las regulaciones normativas, que simplemente responden a una constatación de la fuente
material del Derecho de cada país, resultan tan diversas.

Hemos comparado, en síntesis, dos sistemas de negociación colectiva completamente diferentes, sin perjuicio de que,
hoy en día al menos, ambas coinciden desde una perspectiva objetiva: en la circunstancia mínima de haber sido
consagrados a través de un texto legislativo. El rol del Estado, y su nivel de intervención, sin duda son consecuencia
de una serie de factores que no son simplemente reducibles a apreciaciones doctrinarias jurídicas, ni menos a una
dogmática determinada, sino que nos propone la idea inescindible que estamos ante todo frente a dos comprensiones
y desarrollos culturales diversos, que son causa de la constatación de dos culturas jurídicas distintas y que devienen,
en el caso que nos ocupa, en dos formas de imbricar el reconocimiento de una misma libertad y un mismo derecho
fundamental dentro de un sistema jurídico con formas, extensiones y alcances particularmente diferenciados.

6. Conclusiones

El sistema regulatorio de las relaciones colectivas, y en particular el modelo admitido para la intervención estatal
dentro de los procesos de negociación colectiva en cada uno de los países objeto de la comparación, esto es, Chile y
Uruguay, difieren absolutamente.

El primero, tras la reforma, acentúa ampliamente la participación del Estado, sin reducir los formalismos propios que
atraviesan todo el proceso de negociación, y que podemos encontrar incluso previamente, en la fase de constitución
de sujetos colectivos legitimados para negociar colectivamente. Se regula desde la presentación de un proyecto de
contrato colectivo, esto es, el inicio del proceso de negociación, hasta su conclusión, incluyendo en una de sus etapas
la regulación de la huelga a través de la fijación de requisitos, y actualmente, de límites necesarios, en cuya definición
participa activamente el Estado. Asimismo, se refuerza la negociación colectiva al interior de la empresa, no contando
con instancias (consagradas legalmente) de negociación colectiva por cadena de producción o rama de producción
(considerando que el modelo forzoso que involucra a sindicato inter empresa no es más que un sistema de
negociación en la empresa con una organización sindical distinta) , como ocurre en el caso uruguayo.

Por su parte, del análisis del sistema de negociación colectiva uruguayo podemos desprender que si bien hace menos
de una década el Estado decidió legislar, y en tal sentido, innovar en materia de regulación sobre negociación
colectiva, dicha legislación intentó ser lo menos intrusiva posible y se limitó a conservar la noción del Estado como
agente garante y promotor de la negociación y de la autonomía colectiva. Dicho sistema cuenta con una baja densidad
normativa, y a su vez, una baja positivización de normas potestativas del Estado en el desarrollo de la negociación
colectiva, conservando, en la medida de lo posible, el espíritu laboral que le precedía.

Ambos modelos pueden satisfacer diversas necesidades, que han de quedar a criterio de cada interlocutor del análisis
comparado. Uno puede otorgar mayor seguridad jurídica a las partes, pero el otro a su vez puede otorgar una mayor
 flexibilidad y aparentar ser más respetuoso de la autonomía colectiva y también dejarnos una interrogante, que es
¿hasta dónde nuestras legislaciones conciben, precisamente a la luz de esa autonomía, el ejercicio efectivo de la
libertad sindical?

Esos cuestionamientos o interrogantes no se amilanan en tanto cada uno de los modelos analizados han sido
positivizados normativamente por el órgano democrático competente, toda vez que no es la regulación legal aquello
que ha sido parte de nuestra observación y nuestras objeciones, sino que apunta a qué es lo regulado y hasta dónde
extenderá el Estado su influencia e intromisión (o interés, si lo prefiere) en el desarrollo del conflicto colectivo. Es
probable que la discusión se reconduzca a señalar que la realidad legislativa en uno u otro país viene dado por la
realidad cultural de cada cual y cómo su ciudadanía es representada en relación a la concreción de sus necesidades y
concepciones de la forma de estructurar el diálogo social a través de su órgano representativo democrático por
excelencia: el Poder Legislativo. Tal como señala el profesor Raso Delgue “el derecho colectivo del trabajo debe ser
examinado a partir de los contextos sociopolíticos en que se desarrollan” 69 y, si vamos más allá, de cómo una Nación
está dispuesta a definir, gestionar y representar sus aspiraciones legítimas y resolver sus propios conflictos
intersubjetivos en comunidad o si es necesaria la autoridad para dirimir y pacificar.

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NEGOCIAÇÃO COLETIVA TRABALHISTA, de Mauricio Godinho Delgado - RDT 107/2002/67

NEGOCIAÇÃO COLETIVA DE TRABALHO E DEMOCRACIA ECONÔMICA:, de José Antonio Miguel - RDT

158/2014/183

FOOTNOTES
1

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reunión de la Conferencia Internacional del Trabajo, Ginebra, Suiza, pp. 133 y 134. El destacado es nuestro.

Mediante sentencia dictada por el Tribunal Constitucional en autos rol N° 3.016-2016-CPT, de 09.05.2016 que falló sobre el
requerimiento de inconstitucional presentado por la oposición al proyecto de ley que devino en la ley N° 20.940. En su texto, el
considerando 19°, dispuso: “En efecto, se trata de un derecho fundamental cuya activación o determinación originaria para
ejercerlo o no reside en los trabajadores individualmente considerados. Dicho de otra manera, se garantiza el derecho de cada
trabajador de manifestarse de forma grupal para la consecución de un interés colectivo consistente en negociar con su empleador
condiciones de trabajo, entre ellas la más importante, la retribución por su trabajo”.

7
 Siendo una excepción la negociación colectiva reglada entre empleador y sindicato inter empresa. En este caso, conforme lo
dispuesto en los arts. 364 y siguientes del Código del Trabajo, no obstante vincularse con organizaciones sindicales formadas
fuera del ámbito nuclear-empresarial que rige como norma general, las normas sobre negociación –con carácter vinculante- se
trasladan igualmente a la empresa, requiriendo para el desarrollo de una negociación forzosa que (i) el número de afiliados al
sindicato inter empresa respecto de cada empleador fuere, al menos, el mismo para formar un sindicato de empresa; que
además (ii) el sindicato inter empresa reúna dependientes de empresas que desarrollan igual giro; y, finalmente, (iii) el
producto de la negociación, esto es, el contrato colectivo y sus efectos, se circunscribirán únicamente a los dependientes de ese
empleador y no al resto de afiliados a dicha organización sindical. De modo que sólo antera la regla del sujeto legitimado para
negociar colectivamente (sindicato), mas sin tener efectos que superen el ámbito nuclear preferido por la CPR y el legislador.

Esto en contraposición a la doctrina imperante en nuestros Tribunales Superiores de Justicia, en relación al derecho amplio a la
huelga y su escape al control y restricción del Código del Trabajo, entendido como un derecho o garantía constitucional de
carácter implícito. En este sentido, por ejemplo, lo fallado por la Excma. Corte Suprema, RUJ rol N° 3514-2014, de 4.12.2014:
“23°. Lo segundo es que debe dejarse en claro que la circunstancia de no existir en la carta fundamental una disposición
explícitamente consagratoria del derecho a la huelga no quiere decir, como también se adelantó, que ella no garantice ese
derecho, por cuanto al vedarlo de la manera que lo hace en el acápite 16° de su artículo 19 únicamente respecto de sectores o
entes determinados, obviamente consagra una excepción que conlleva la regla general permisiva.

Así, el prisma semántico conduce, forzosamente, por la vía del a contrario sensu, a aseverar que el derecho ha quedado de esa
manera implícito en el catálogo protector”.

Palomo Vélez, Rodrigo y Guzmán Sepúlveda, Silvana (2016). “Libertad sindical y adecuaciones a la actualidad chilena. Derecho
Colectivo y Libertad Sindical, I Parte”, Revista Laboral Chilena, N° 250, Septiembre-Octubre 2016, pp. 70-76, p. 73.

10

Castro Castro, José Francisco (2016). “La reforma laboral y la función de la dirección del trabajo de resolver los conflictos
laborales (mediación y arbitraje)”. En: Pablo Arellano Ortiz-Juan Pablo Severin C.-María Ester Feres Nazarala “Reforma al
derecho colectivo del trabajo - Examen Crítico de la Ley n° 20.940”, Editorial Thomson Reuters, Santiago, Chile, 2016 pp. 331-352,
p. 335. También en: Castro Castro, José Francisco (2017), “Reforma laboral, solución de conflictos laborales y Dirección del
Trabajo”. Revista Laboral Chilena, n° 254, Febrero-Marzo 2017, Santiago Chile, 2017, pp. 80-90.

11

“La llamada «cuestión social» no se planteó con los perfiles ni la virulencia conocida en países con implantación industrial
poderosa, como en algunos países europeos; antes bien, se trató de una economía muy dependiente de la producción primaria,
sin que esta adquiriera las características de enclave que comportó en otros países de la región. Sin embargo, el temprano
aporte inmigrante europeo significó insuflar una «conciencia» y unos contenidos ideológicos contestatarios, de raigambre
anarquista, que tuvo cierto predicamento y que pronto entró en debate con las tendencias socialistas, socialcristianas, y sobre el
fin de su incompleta hegemonía, con las orientaciones comunistas”. Barretto, Hugo (2012), “Las relaciones entre autonomía
colectiva y gobierno en Uruguay: crónica con final abierto”. En: Derecho PUCP, [S.l.], n. 68, p. 225-242, p. 226.

12

Fernández Gustavo y Vidal, Daniel (2012), Orígenes del movimiento obrero y primera huelga general en Uruguay, Editorial
APORTES, 24 de Abril de 2012, Uruguay, pp. 10 y ss.

13

Raso Delgue, Juan (2016), “Conferencia inaugural de las xxii jornadas nacionales de derecho del trabajo y de la seguridad social:
 “análisis crítico de la reforma al sistema de relaciones sindicales en chile, En: XXI Jornadas Nacionales de la Sociedad Chilena de
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14

“Es procedente recordar que el modelo de relaciones colectivas de Uruguay, fue hasta la sanción de la ley Nº 18.566 de 11 de
setiembre de 2009, anómico y caracterizado por un marcado abstencionismo legislativo (…). Esta situación fue motivada,
fundamentalmente pero coadyuvando con otras causas, por los orígenes anarquistas del movimiento sindical uruguayo, por su
carácter clasista que excluía a los trabajadores de los circuitos de decisión económicos y políticos, y por la circunstancia
histórica de que cada vez que se intentó regular la temática, fuera para coartar e incluso para reprimir la acción de los
sindicatos, como ocurrió durante la dictadura de 1973 a 1985. Las escasas normas legales existentes, se referían parcialmente a
algunos aspectos de las relaciones colectivas, específicamente a la huelga en los servicios esenciales, al preaviso y al plebiscito
de la huelga (ley Nº 13.720 de diciembre de 1968), a la legitimación para celebrar convenios colectivos sobre licencia (leyes Nº
12.590 de 1958 y Nº 13.556 de 1966) y al alcance erga omnes de los convenios de la industria de la construcción (ley Nº 9.337 de
1937).

No existían, ni existen actualmente, normas que regulen la organización de los sindicatos ni la huelga, excepto en los servicios
esenciales y en la modalidad de ocupación de los lugares de trabajo. En este austero marco normativo, la negociación colectiva
ha funcionado con la mayor autonomía, librada al poder negociador del interlocutor sindical”. Babace, Héctor y Becerra,
Rodolfo (2011), “Mecanismos de determinación del salario en la actividad privada en Uruguay”, Revista de la Facultad de
Derecho, Nº 31, Montevideo, julio-diciembre 2011, pp. 33-47, p. 37.

15

Mansilla Decesari, Cristina, Estudio sobre la negociación colectiva en el Uruguay, en Boletín del Espacio de Trabajo Códigos y
Claves, año I, n° 1, (2007) pp. 7-13.

16

Pucci, Francisco; NIÓN, Soledad; Ciapessoni, Fiorella (2012), La negociación colectiva y los actores sociales en un gobierno de
izquierda, Montevideo, Uruguay UDELAR, pp. 15-34.

17

Mugnolo, Juan Pablo (2014) “Marco conceptual para el Estudio de la Estructura de la Negociación Colectiva y la Intervención
Estatal”, en Revista de Derecho Laboral y Seguridad Social, Volumen II, Número 3, pp. 49-78, pp. 67 y ss.

18

Barretto (2011), p. 227.

19

Ermida Uriarte, Oscar (2006), La nueva legislación laboral uruguaya. IUS Labor 4/2006, p. 3.

20

“En Uruguay, como es sabido, el Derecho colectivo del trabajo se ha caracterizado por ser tradicionalmente abstensionista y a-
regulado, con una baja intervención legislativa” Castello Illione, Alejandro (2011), “El Derecho de Huelga en Uruguay.”. Revista
Derecho & Sociedad N° 37, Uruguay, p. 24.
21

Rosenbaum, Jorge (2015), “Reflexiones sobre la efectividad de la libertad sindical y el derecho colectivo en Uruguay” En: Revista
Derecho del Trabajo. Nº 18, Enero 2015, Universidad de la República, Uruguay, pp. 503-520, p. 514.

22

Barretto, Hugo (2013) “Normas y políticas laborales y sociales la negociacion colectiva en uruguay”. Publicado en el libro de CSA
“Estrategia por una mayor y mejor negociación colectiva. San Paolo, 2013 . Disponible en:
[http://www.relats.org/documentos/NORMASBarreto.pdf].

23

Raso Delgue, Juan (2016), p. 4.

24

Sarthou, Helios (2004), Trabajo, Derecho y Sociedad, Tomo I, Estudios de Derecho Colectivo del Trabajo, Montevideo, Uruguay:
Fundación de Cultura Universitaria, pp. 180 y ss.

25

“En los convenios de la OIT sobre negociación colectiva no figuran disposiciones sobre posibles conflictos entre los intereses
particulares de las partes y el interés general de la población, y esa omisión no ha sido por inadvertencia sino deliberada (OIT,
1981, párrafo 64, pág. 22/8). (…) las limitaciones que implican tales medidas de ajuste no son admisibles para los órganos de
control cuando alteran el contenido de convenios colectivos ya pactados; son admisibles, en cambio, cuando se dictan para las
negociaciones futuras, siempre y cuando se den circunstancias imperiosas y concurran una serie de garantías que se enumeran
más adelante. A continuación se examinan las diferentes intervenciones de las autoridades en la negociación colectiva, que
responden, según los casos, a motivos técnicos, jurídicos o económicos”. Gernigon, Bernard; Odero, Alberto y Guido, Horacio
(2000) Organización Internacional del Trabajo. 1999 Revista Internacional del Trabajo, vol. 119, núm. 1 Principios de la OIT sobre
la negociación colectiva, Ginebra, Suiza, p. 49.

26

Entendido como aquella esfera en la cual el Estado se abstrae de su participación en el proceso de negociación colectiva,
dejando a las partes a través de una solución bipartita la solución del conflicto en comento.

27

Gernigon, Bernard; Odero, Alberto y Guido, Horacio (2000) pp. 171-211.

28

Villavicencio, Alfredo (2012) El modelo de relaciones colectivas peruano: del intervencionista y restrictivo al promocional.
Derecho PUCP, [S.l.], n. 68, p. 551-570, june 2012. p. 552.

29

“Veníamos de un modelo abstencionista de largo arrastre histórico, conforme al cual el Estado no intervenía en las relaciones
colectivas de trabajo o lo hacía mínimamente, mientras que con estas reformas, podría pensarse que nos acercamos o
evolucionamos hacia un probable modelo en el cual el Estado sí actúa en las relaciones colectivas, con la finalidad de proteger o
promover a una de las partes que se considera más débil” Rosenbaum, Jorge (2015), Reflexiones sobre la efectividad de la
libertad sindical y el derecho colectivo en Uruguay En: Revista Derecho del Trabajo. Nº 18, Enero 2015. Páginas: 503-520, p. 508.
30

Para una historia sobre los orígenes y desarrollo de los primeros años del Frente Amplio revisar: Moreira, Carlos (2008),
“Uruguay y la (problemática) construcción del consenso. Asistencia social y negociación colectiva durante el gobierno del
Frente Amplio (2005-2007)”, Bajo el Volcán, vol. 7, núm. 12, 2008, pp. 47-64, Benemérita Universidad Autónoma de Puebla,
Puebla, México, pp. 59 y ss.

31

“El gobierno que asumió en 2005 adopta o intenta adoptar una política laboral activa y relativamente autónoma de la política
económica, que reequilibre las fuerzas de los actores colectivos” Ermida (2006), p. 3.

32

Lanzilotta, Bibiana; Mazzuchi, Graciela; Perera, Juan Marcelo (2008), La negociación colectiva en Uruguay: análisis y alternativas,
Adrián Fernández (coordinador), cinve - BID 04/2008, pp. 30-31.

33

Vignolo Cabrera, Alejandro (2014), El resurgimiento del modelo de negociación colectiva uruguayo con el ascenso del Frente
Amplio al gobierno nacional. Las críticas desde el enfoque neoclásico de la economía, Trabajo presentado en el Quinto Congreso
Uruguayo de Ciencia Política, ¿Qué ciencia política para qué democracia?”, Asociación Uruguaya de Ciencia Política, 7-10 de
octubre de 2014, (2014), pp. 8 y ss. Disponible en:
[http://aucip.org.uy/docs/v_congreso/ArticulospresentadosenVcongresoAucip/AT21-
PoliticasPublicas/AlejandroVignolo_Elresurgimiento.pdf].

34

Raso Delgue, Juan (2016) pp. 7-8.

35

Zapirain, Héctor (2009), Nuevas reglas para la negociación colectiva En: Transformación, Estado y Democracia, N° 41, disponible
en:

[http://www.ilo.org/legacy/english/inwork/cb-policy-guide/uruguaylabourcodeleyn18508art11to13.pdf], p. 80.

36

ZAPIRAIN (2009), p. 79.

37

Notaro, Jorge (2011). “El Sistema de Relaciones Laborales en el Uruguay en el segundo gobierno del Frente Amplio”. Revista de
Ciencias Sociales. DS. FCS. V. 24 Nº 29, Diciembre 2011, p. 80.

38

Mugnolo (2014), pp. 54 y ss.

39
 Ibarra, Luis (2010), “Los Consejos de Salarios en Uruguay con el gobierno de la izquierda”. Espiral (Guadalaj.), Guadalajara , v.
16, n. 48, p. 87-102, agosto 2010, pp. 191 y ss.

40

Barretto Ghione, Hugo. (2013) “Normas y políticas laborales y sociales la negociación colectiva en Uruguay”. Publicado en el
libro de CSA “Estrategia por una mayor y mejor negociación colectiva”. San Paolo. Disponible en:
[http://www.relats.org/documentos/NORMASBarreto.pdf], p. 10.

41

Barretto Ghione, Hugo. (2013) p. 11.

42

Barretto Ghione, Hugo. (2013) p. 11.

43

Raso Delgue, Juan (2013), “El sistema uruguayo de relaciones laborales: entre autonomía y negociación”. Revista Internacional y
Comparada de relaciones laborales y derecho del empleo, Volumen 1, núm. 1, enero-marzo de 2013, pp. 8 y ss.

44

Hazan, Zinara - Falero, Leticia (2006), Los Consejos de Salarios en el marco del Diálogo Social. Boletín técnico interamericano de
formación profesional. Diálogo social en Uruguay. Volumen Número 157 boletín cinterfor, p. 167.

45

Ibarra, Luis (2010), Entre la precarización y el mando: los Consejos de Salarios de Uruguay. Trabajo presentado en las IX
Jornadas de Investigación de la Facultad de Ciencias Sociales, Universidad de la República, Montevideo, 13-15 de setiembre de
2010 Disponible en: [http://cienciassociales.edu.uy/wp-content/uploads/2013/archivos/Mesa_10_Ibarra.pdf], p. 4; IBARRA, Luis.
Los Consejos de Salarios en Uruguay con el gobierno de la izquierda. Espiral (Guadalaj.), Guadalajara , v. 16, n. 48, p. 87-102,
agosto 2010 pp. 191 y ss.

46

Luis Ibarra. Entre la precarización y el mando: los Consejos de Salarios de Uruguay. Trabajo presentado en las IX Jornadas de
Investigación de la Facultad de Ciencias Sociales, Universidad de la República, Montevideo, 13-15 de setiembre de 2010
Disponible en: h[ttp://cienciassociales.edu.uy/wp-content/uploads/2013/archivos/Mesa_10_Ibarra.pdf], pp.9-10.

47

Ley N° 18.566, Artículo 12. (Competencia).- Sustituyese el artículo 5º de la Ley Nº 10.449, de 12 de noviembre de 1943, por el
siguiente:

"ARTÍCULO 5º.- Créanse los Consejos de Salarios que tendrán por cometido fijar el monto mínimo de los salarios por categoría
laboral y actualizar las remuneraciones de todos los trabajadores de la actividad privada, sin perjuicio de la competencia
asignada por el artículo 4º de la Ley Nº 17.940, de 2 de enero de 2006. El Consejo de Salarios podrá asimismo establecer
condiciones de trabajo para el caso que sean acordadas por los delegados de empleadores y trabajadores del grupo salarial
respectivo. Las decisiones de los Consejos de Salarios surtirán efecto en el respectivo grupo de actividad una vez que sean
registradas y publicadas por parte del Poder Ejecutivo.
 En cualquier época, el Poder Ejecutivo podrá convocar los Consejos de Salarios de oficio o, preceptivamente, si mediare
solicitud de organizaciones representativas del sector de actividad correspondiente, en cuyo caso deberá convocarlo dentro de
los quince días de presentada la petición.

No será necesaria la convocatoria de Consejos de Salarios en aquellas actividades o sectores en que esté vigente un convenio
colectivo que hubiera sido debidamente concertado por las organizaciones de empleadores y trabajadores más representativas
de la actividad o sector".

48

Hazan, Zinara - Falero, Leticia (2006), p. 170.

49

Hazan, Zinara - Falero, Leticia (2006), p. 173.

50

Disponible en: [http://www.pdelc.com.uy/espanol/funcionamiento-de-la-negociacion-colectiva-en-el-uruguay-6?

nid=83#.WIDrP1XhCUk].

51

Pucci, Francisco; Nión, Soledad; Ciapessoni, Fiorella (2012),“Avances e inercias en la negociación colectiva uruguaya. Una
comparación de dos experiencias históricas de negociación colectiva salarial”. Revista de Ciencias Sociales, nº29, Montevideo,
Uruguay, pp. 130-131.

52

BARRETTO, Hugo (2012), p. 237.

53

Historia de la ley N° 20.940. Mensaje Presidencial de fecha 29.12.2014, p. 7. Recurso digital disponible en:
[http://www.bcn.cl/historiadelaley/fileadmin/file_ley/5389/HLD_5389_749a0d2dec7072ac83d52ebf0f2ff393.pdf].

54

Definición legal que escapa a los estándares internacionales respecto de los servicios esenciales como límite al derecho a huelga.
En este sentido, por ejemplo, la Comisión de Expertos de la OIT, refiriéndose a servicios esenciales en sentido estricto como
aquellos “[c]uya interrupción podría poner en peligro la vida, la seguridad o la salud de la persona en toda o parte de la
población”, contenido en el párrafo N° 214 del Informe III, parte 4B, de la 69ª reunión de la Conferencia Internacional del
Trabajo, intitulado “Libertad sindical y negociación colectiva. Estudio general acerca de la aplicación de los convenios sobre la
libertad sindical y sobre el derecho de sindicación y de negociación colectiva, así como del convenio y la recomendación sobre las
organizaciones de trabajadores rurales”, Ginebra, 1983. En igual sentido el Comité de Libertad Sindical, para quién tales
servicios quedarían supeditados a los siguientes: (i) el sector hospitalario; (ii) los servicios de electricidad; (iii) los servicios de
abastecimiento de agua, (iv) los servicios telefónicos; y (v) el control del tráfico aéreo (“La libertad sindical. Recopilación de
decisiones y principios del Comité de Libertad Sindical del Consejo de Administración”, Ginebra, 1996, párrafo N° 544).

55

Ahumada Salvo, Andrés (2016), Los servicios mínimos como límite al derecho fundamental de huelga. Revista laboral Chilena, N
° 251, Noviembre de 2016, Santiago Chile, p. 62.
56

En un similar sentido: Azócar Simonet, Rodrigo y Cruz González, Álvaro (2015), “Limitaciones al derecho de huelga en Chile: Los
servicios esenciales, el reemplazo de trabajadores y los servicios mínimos en el contexto de la Reforma Laboral”. Revista
chilena de derecho del trabajo y de la seguridad social©, VOL 6, N° 12, pp. 140-161.

57

Cabe señalar que el proyecto de ley original contemplaba además un proceso de mediación forzosa dispuesta en una serie de
normas. Dentro de las manifestaciones de esta se la definía como una especie de sanción al incumplimiento al deber de buena
fe dentro del proceso de negociación colectiva, ejemplificando dentro de éstas: (i) ausencia injustificada de una de las partes a
las reuniones o audiencias a ser desarrolladas en la Dirección del Trabajo (artículo 345 original del proyecto); (ii)
incumplimiento del deber de entregar información. Del mismo modo, podría darse mediación forzada ante el caso de no
cumplirse el quórum sindical para aprobación de la huelga, entre otros.

58

OIT (2006), Recopilación de decisiones y principios del Comité de Libertad Sindical del Consejo de Administración de la OIT.
Quinta versión, (revisada), Ginebra, Suiza.

59

En dicho sentido, ver Informe 300., N° de caso 1.839, párrafo 86 (Comité de Libertad Sindical, año 1995): “86. […] A este respecto,
el Comité desea recordar el principio según el cual "una disposición que permite que una de las partes del conflicto pueda
unilateralmente, solicitar la intervención de la autoridad del trabajo para que se aboque a la solución del mismo presenta un
riesgo contra el derecho de los trabajadores a declarar la huelga y es contraria al fomento de la negociación colectiva" (véanse
265.o informe, casos núms. 1478 y 1484 (Perú), párrafo 547, y 295.o informe, caso núm. 1718 (Filipinas), párrafo 296). En estas
condiciones, el Comité considera que la acción tomada violó el derecho de huelga y pide al Gobierno que tome medidas con
miras a la modificación de la legislación con objeto de que el sometimiento de los conflictos colectivos de intereses a las
autoridades judiciales sólo sea posible de común acuerdo entre las partes o bien en el caso de servicios esenciales en el sentido
estricto del término (aquellos cuya interrupción podría poner en peligro la vida, la seguridad o la salud de la persona en toda o
parte de la población).

60

Rosenbaum Rimolo, Jorge (2014), “Un panorama sobre la negociación colectiva y los modelos prevalentes en Latinoamérica”,
En: Revista Derecho del Trabajo / Fundación Universitas. División de Investigaciones. Tipografía Litografía Horizonte, 17(enero-
diciembre) pp. 173-187, pp. 175 y ss.

61

“Este marco normativo implicó un avance sustantivo con respecto a formatos anteriores de negociación, en la medida en que
generó las condiciones para superar la escasa institucionalización que tuvieron históricamente los procesos de negociación
colectiva. Si bien la negociación colectiva en nuestro país surgió en el marco de la Ley de Consejos de Salarios del 1943, este
conjunto normativo no la regulaba en numerosos aspectos, al igual que ocurría con las relaciones laborales, que se regían por
prácticas de hecho más que de derecho. La negociación colectiva que se retomó a partir de 1985, luego de once años de
dictadura militar, fue aún más informal en términos jurídicos en la medida en que retomó aspectos parciales de la Ley de
Consejos de Salarios de 1943 y procedimientos de la Coprin del año 1968, organismo que fijaba por decreto del Poder Ejecutivo
precios e ingresos de los trabajadores, como vimos anteriormente. Esta ausencia de regulación se corresponde, a su vez, con la
defensa de la autonomía del movimiento sindical frente al Estado, bandera histórica del movimiento obrero desde sus orígenes
anarquistas hasta nuestros días”. Pucci, Francisco, & Quiñones, Mariela. (2015). Uruguay: políticas públicas y regulación laboral.
Cuadernos del Cendes, 32(89), pp. 173-194, p. 183.
62

Goldsmith, Mary R. (2013) Negociacion colectiva y las trabajadoras domésticas en Uruguay. WIEGO (Women in informal
employment Globalizing and Organizing) Cambridge, Estados Unidos. 2013 Disponible en:
[http://idwfed.org/es/recursos/negociacion-colectiva-y-las-trabajadoras-domesticas-en-uruguay/@@display-file/attachment_1].

63

Raso (2013), p 14.

64

Una de las formas más radicales de intervención de las autoridades en la negociación colectiva, sea mediante la legislación, sea
a través de una decisión administrativa, es la imposición del arbitraje obligatorio cuando las partes no llegan a un acuerdo o
cuando transcurre un cierto número de días de huelga 9.

El arbitraje obligatorio puede provenir también de una sola de las partes; perosiempre se opone al carácter voluntario de la
negociación porque la solución que impone no emana de la voluntad de ambas partes, sino de un tercero al que no han
recurrido conjuntamente”. Bernard Gernigon, Bernard; Odero, Alberto Y Guido, Horacio (2000), p. 48.

65

Graciela Mazzuchi, Juan Manuel Rodríguez, Eloísa González (2015) Negociación colectiva, salarios y productividad. El caso
uruguayo. Series Condiciones de Trabajo y Empleo No. 60 Negociación colectiva, salarios y productividad. El caso uruguayo. p.
9.

66

“(…) la Ley 10.449 en su art. 5º y siguientes dota a los Consejos de Salarios, de una serie de facultades dentro de las que
destacamos la de fijación de salarios mínimos para la actividad privada y la categorización de las actividades.

Por su parte, el Decreto Ley 14.791 faculta al Poder Ejecutivo a dictar normas que refieran a ingresos, categorías y
remuneraciones de trabajadores de la actividad privada.

En ejercicio de esta facultad el órgano administrativo estableció distintos decretos con el fin de “homologar” y dar alcance “erga
omnes” a los convenios colectivos a los que habrían arribado las partes en una negociación de carácter bilateral llevada a cabo
en forma previa.

Así el Poder Ejecutivo dicta un acto que formalmente es un decreto, pero materialmente es un convenio colectivo, mediante la
agregación de este último como un anexo del primero”. Hazan, Zinara - Falero, Leticia (2006), p. 177.

67

Ibíd.

68

“Artículo 57. La ley promoverá la organización de sindicatos gremiales, acordándoles franquicias y dictando normas para
reconocerles personería jurídica. Promoverá, asimismo, la creación de tribunales de conciliación y arbitraje. Declárase que la
huelga es un derecho gremial. Sobre esta base se reglamentará su ejercicio y efectividad”.

69

Raso (2016) p. 5.
© edição e distribuição da EDITORA REVISTA DOS TRIBUNAIS LTDA.