DESIGUALDAD ECONÓMICA Y SOCIAL EN COLOMBIA: LAS POLÍTICAS

PÚBLICAS PARA LA REDUCCIÓN DE LA POBREZA

LINDA CRISTIAM RINCÓN VARGAS

UNIVERSIDAD CATÓLICA DE COLOMBIA

UNIVERSITÀ DEGLI STUDI DI SALERNO
MAESTRÍA EN CIENCIAS POLÍTICAS
BOGOTÁ, D. C. MARZO DE 2014
DESIGUALDAD ECONÓMICA Y SOCIAL EN COLOMBIA: LAS POLÍTICAS
PÚBLICAS PARA LA REDUCCIÓN DE LA POBREZA

LINDA CRISTIAM RINCÓN VARGAS

Trabajo de grado para optar al título de

Magister en Ciencia Política

Director
ADALGISO AMÉNDOLA

UNIVERSIDAD CATÓLICA DE COLOMBIA

UNIVERSITÀ DEGLI STUDI DI SALERNO
MAESTRÍA EN CIENCIAS POLÍTICAS
BOGOTÁ, D. C. MARZO DE 2014
Este trabajo de tesis de grado está dedicado a DIOS, por darme la vida
a través de mis queridos PADRES quienes con mucho cariño, amor y
ejemplo han hecho de mi una persona con valores para poder
desenvolverme como: HERMANA, ESPOSA, MADRE,
DOCENTE Y PROFESIONAL

A mi HIJO, que es el motivo y la razón que me ha llevado a seguir

superándome día a día, para alcanzar mis más apreciados ideales de
superación, él fue quien en los momentos más difíciles me dió su amor y
compresión para poderlos superar, quiero también dejar le una
enseñanza que cuando se quiere alcanzar algo en la vida, no hay tiempo
ni obstáculo que lo impida para poderlo LOGRAR.

A mis HERMANOS, que me han apoyado dándome confianza y

apoyo incondicional para seguir adelante para cumplir otra etapa
importante en mi vida.

A mis PROFESORES que durante la maestria compartieron su

conocimiento y compartieron su saber y su pensar, su sentir y sus
vivencias

Linda
 AGRADECIMIENTOS

La autora expresa sus agradecimientos a:

A DIOS quien permitio el milagro de la vida y la oportunidad de obtener otro triunfo

personal, y darme salud, tolerancia, perseverancia, dedicación y entendimiento
para lograr esta meta.

A mi director de trabajo de grado Adalgiso Amendola, por darme el honor de ser

su discipula, contar con su paciencia y comprensión para comunicarnos en dos
idiomas diferentes y dos culturas distintas. Al final de da la satisfacción del deber
cumplido.

A una gran mujer Verena Lovich, por motivarme desde siempre a seguir adelante
para superarme. Gracias por creer en mi y brindarme toda la confianza.

A mi amiga de infancia Ingrid del Pilar Saavedra por tu consejos y estar siempre a
mi lado cuando atravesaba momentos díficiles en mi vida personal y profesional.

A ilustre Universidad Católica de Colombia por darme nuevamente la posibilidad

de egresar nuevamente de ella, me siento orgullosa de ser un profesional de la
Universidad.

A la Universidad de Salerno de Italia, por permitir lograr un sueño y cristalizar las

metas establecidas desde el inicio de este programa académico de doble titulación
en tierra colombiana.

A Humberto Grimaldo por su permanente apoyo y comprensión en las actividades

a desarrollar para lograr cumplir con las responsabilidades trazadas en mi vida
laboral y profesional.

A los Asesores Académicos y Dirctivos de las Universidades, al Señor Rector

Francisco Gómez, el profesor Antonio Scocozza, Miguel Infante, Carmen
Scocozza, Victor Martín, Tatiana Dominguez, entre otros.

A María del Pilar Sánchez por su orientación y permanente guia en el desarrollo

del trabajo de grado.

A todo el personal de la Universidad Católica de Colombia y la Universidad de

Salerno de Italia, gracias por todas sus atenciones y colaboración prestada para
llegar y conseguir mis objetivos trazados.
A todos mis compañeros de la Maestría en Ciencia Política segunda corte sobre
todo de Carmenza Mira, Luis Carlos Velandia, compartimos hasta el final, tardes
enteras de debates y grandes retos que fueron superados semestre tras semestre
tras semestre.

A mí persona, por todo el esfuerzo, voluntad, esmero, ganas y constancia en

alcanzar este logro significativo; a pesar de los sacrificios e inconvenientes que se
presentaron en el tiempo de estudio.

A DIOS y la Virgen María les agradezco a todas aquellas personas que hayan
contribuido en el logro de una meta personal con proyección profesional por
permitir tan alto privilegio de lograr este nivel de formación profesional.
 CONTENIDO

pág.

INTRODUCCIÓN 14

1. ANTECEDENTES Y ESTUDIOS DE LA DESIGUALDAD CON

ÉNFASIS EN AMÉRICA LATINA 16
1.1 DESIGUALDAD SOCIAL 16
1.2 LA POBREZA EN LOS ORÍGENES DEL PENSAMIENTO
ECONÓMICO. 16
1.3 DEFINICIÓN DE DESIGUALDAD 19
1.4 DESIGUALDAD SOCIAL Y POBREZA EN AMÉRICA LATINA 26
1.4.1 La pobreza desde una Perspectiva de Género. 30
1.4.2 Aspectos Relacionales de la Pobreza. 31
1.4.3 La pobreza como proceso y no como un estado de situación 35
1.5 LAS POLÍTICAS ANTE LA POBREZA 36
1.5.1 Políticas encaminadas a los diversos enfoques de la pobreza de
género 38
1.5.2 La interrelación de las políticas referidas a la pobreza y al género 40

2. PLANES DE DESARROLLO Y OBJETIVOS DESARROLLO DEL

MILENIO SOBRE POBREZA Y DESIGUALDAD SOCIAL 2000-
2014 42
2.1 DERECHOS HUMANOS, POBREZA Y METAS DEL MILENIO 44
2.2 ALGUNOS ESTUDIOS DE LOS ODM EN COLOMBIA 46
2.3 INDICADORES DE MEDICIÓN DE LA POBREZA 47
2.3.1 Pobreza como necesidades básicas insatisfechas 48
2.3.2 Índice de condiciones de vida (ICV) 51
2.3.3 Índice de desarrollo humano (IDH) 55
2.3.4 Coeficiente de GINI 56
2.3.5 Índice de Felicidad del Reino De Bután (FNB) 59
2.4 REFLEXIONES A LOS INDICADORES 60
2.5 PLANES DE DESARROLLO Y OBJETIVOS DEL DESARROLLO
DEL MILENIO 61
2.5.1 Cambio para Construir la Paz (1998-2002) 62
2.5.2 Hacia un Estado Comunitario 2002-2006 63
2.5.3 Plan de Desarrollo 2006-2010 64
 pág.

3. SEGUIMIENTO A LA GESTIÓN DE LAS POLÍTICAS PÚBLICAS,

REDUCCIÓN DE LA POBREZA Y DESIGUALDAD EN
COLOMBIA 68
3.1 ANTECEDENTES 68
3.2 OBJETIVOS DE DESARROLLO DEL MILENIO FRENTE AL
CASO COLOMBIANO 72
3.3 ESTRATEGIAS PARA LA REDUCCIÓN DE LA POBREZA Y LA
DESIGUALDAD EN COLOMBIA 79
3.3.1 Canales para la reducción de la pobreza 80
3.3.2 Metas pobreza - canal indirecto 82
3.3.3 Canal directo - igualdad de oportunidades 86
3.3.4 Canal directo - igualdad de oportunidades 89
3.3.5 Canal directo - metas de pobreza 91

4. CONCLUSIONES 92

BIBLIOGRAFÍA 93
 LISTA DE TABLAS

pág.

Tabla 1. Coeficiente de GINI en Colombia 57

Tabla 2. Indicadores Objetivos de Desarrollo del Milenio (ODM) 70
Tabla 3. Meta universal: 1A, reducir a la mitad, entre 1990 y 2015, el
porcentaje de personas cuyos ingresos sean inferiores a 1 dólar
por día 74
Tabla 4. Meta universal: 1B, lograr empleo pleno y productivo, y trabajo
decente para todos, incluyendo mujeres y jóvenes 76
Tabla 5. Meta universal: 1C, reducir a la mitad, entre 1990 y 2015, el
porcentaje de personas que padecen hambre 76
 LISTA DE CUADROS

pág.

Cuadro 1. Conceptos y dimensiones relacionados con la pobreza 32

Cuadro 2. Tipos de exclusión 34
Cuadro 3. Conceptos y propuestas de política relacionados con la pobreza 37
Cuadro 4. Políticas contra la pobreza, con una perspectiva de género 40
Cuadro 5. Porcentaje de población con NBI, con dos o más NBI y por tipo
de NBI 49
Cuadro 6. Hogares rurales y urbanos 49
Cuadro 7. Índice de calidad de vida (ICV) 52
Cuadro 8. Indicadores por tipo de variables utilizadas para el cálculo 54
Cuadro 9. Algunas medidas de desigualdad en el ámbito nacional 57
Cuadro 10. América Latina (18 países) 58
Cuadro 11. Planes de desarrollo en Colombia (1970-2014) 62
 LISTA DE FIGURAS

pág.

Figura 1. Pirámide de los conceptos de pobreza 29

Figura 2. Pobreza e indigencia 51
Figura 3. Pobreza en Colombia según medida internacional, 1980 -
2003 53
Figura 4. Población por debajo de las líneas nacionales de pobreza y
desigualdad 54
Figura 5. Pobreza (US$2 y líneas de pobreza nacionales) en América
Latina 55
Figura 6. Tendencia del índice de desarrollo humano, Colombia 56
Figura 7. Coeficiente de concentración de GINI 58
Figura 8. Ejes del plan nacional de desarrollo 2010-2014 67
Figura 9. Plan nacional de desarrollo 2010-2014 79
Figura 10. Comparativo con países de América Latina 80
Figura 11. Dos canales para trabajar en la reducción de la pobreza 81
Figura 12. Canal directo - aumentar los ingresos 81
Figura 13. Canal indirecto - crecimiento económico 82
Figura 14. Incidencia de la pobreza nacional 2002-2014 82
Figura 15. Pobreza metodológica oficial de los países 83
Figura 16. Incidencia de la pobreza extrema nacional 2002-2014 84
Figura 17. Coeficiente de GINI 85
Figura 18. Índice de pobreza multidimensional (IPM) 86
Figura 19. Incidencia de la pobreza y la pobreza extrema por IPM
nacional 86
Figura 20. Pobreza por índice de pobreza multidimensional urbano/rural 87
Figura 21. Porcentaje de personas con privación en cada dimensión:
pobres versus no pobres ECV 2010 88
Figura 22. Pobreza en Colombia 88
Figura 23. Generación de ingresos 89
Figura 24. Lo que se necesita para la generación de ingresos 90
Figura 25. IPM versión meta PND - IPM nacional 91
 INTRODUCCIÓN

Con el fin de estimular el desarrollo, abordando en el análisis la relevancia del

desarrollo humano, se determinan en la Cumbre del Milenio del año 2000, los
Objetivos de Desarrollo del Milenio (ODM), generándose uno de los acuerdos de
mayor importancia a nivel mundial asumiendo un carácter político. Los ODM
tienen un carácter ambicioso para lograrlos pero están encaminados a contar con
unos mínimos de bienestar a la población mundial. De esta forma se incluyen tres
temas fundamentales como son el reducir la pobreza en el mundo antes del 2015;
superar los problemas que se presentan de forma preocupante y en pleno siglo
XXI, como es la desnutrición y la mortalidad infantil; evitar la mortalidad materna;
garantizar una atención médica institucional; alcanzar la educación universal;
luchar contra enfermedades infectocontagiosas como VIH/SIDA y malaria; proveer
de saneamiento básico y suministro de agua a la mayor población posible;
sostenibilidad medio ambiental; erradicar los asentamientos humanos críticos; y
garantizar la equidad de género.

En el primer capítulo se consultan varios autores que han desarrollado el tema de

la pobreza y la desigualdad social teniendo en cuenta su entorno y la época en la
abordaron estos temas que no han perdido vigencia pero al contrario han ocupado
un especial interés tanto en los países desarrollados como él países en vía de
desarrollo. Los análisis que se evidencian muestran no solo una problemática
social, sino económica, cultural y que deben tener en cuenta la voluntad política
para lograr un importante avance en el mundo.

El desarrollo del segundo capítulo se aborda el concepto de pobreza, la medición

que se aplica en Colombia y brevemente se menciona el caso de Bután en la
India. En la segunda parte del capítulo de determinan los Planes de Desarrollo que
se han venido trabajando desde cambio de milenio pero se tiene en cuenta las
directrices trazadas por la Constitución Política de 1991, tomando como referente
lo planteado en el tema de erradicación de la pobreza y la inequidad social.

Para el tercer capítulo, se concentra el interés en los Objetivos del Milenio (ODM),
se pone de manifiesto los principales desafíos que se debe enfrentar al ejecutar la
planeación nacional, y adicionalmente permite entender la articulación entre los
Planes de Desarrollo encaminados a lograr el cumplimento de los Objetivos del
Milenio y las estrategias adoptadas por el actual gobierno para cumplir las metas
trazadas desde el 2000 y que han tenido un seguimiento para posteriormente
evaluar después del 2015 su real impacto en la economía mundial y la sociedad
en la toma de decisiones como la adopción de políticas públicas que permitan el
logro de los Objetivos y adicionalmente contar con un incremento en el bienestar
social de la población vulnerable tanto a nivel urbano como rural.

13
Colombia se ha insertado en la tendencia de trabajar para lograr los ODM a nivel
mundial. Se han tenido importantes avances, sin embargo el crecimiento que ha
experimentado el país ha sido más acelerado que la erradicación de la pobreza y
eficiente redistribución de la pobreza. Con la crisis mundial no ha permitido
avanzar como se tenía previsto al establecer los ODM, pero Colombia a través de
los Planes de Desarrollo viene trabajando de forma importante y comprometida
para alcanzar la meta trazada. Vamos por el camino correcto pero nos falta una
mayor compromiso de los diferentes actores involucrados tanto en el sector
público como el privado.

14
 1. ANTECEDENTES Y ESTUDIOS DE LA DESIGUALDAD CON ÉNFASIS
EN AMÉRICA LATINA

1.1 DESIGUALDAD SOCIAL

Desde la misma aparición de la humanidad la desigualdad ha sido de diferentes

formas, por ejemplo en la época de la caza la desigualdad no era muy significativa
ya que la sociedad de esta época no era mayor a los recursos de la tierra,
adicional se presentaba una especie de diversificación de las actividades que
realizaba cada individuo de la tribu y por lo tanto la diferencia radicaba más en el
poder o en el status de las familias de las tribus.

Con el incremento en la población y la evolución de las sociedades se hizo

necesario la implementación de nuevas formas de vida y sistemas de sociedades,
pasando de una etapa nómada a una en donde predomina la agricultura, aunque
comienzan a parecer nuevas formas de trabajo como comerciantes, artesanos
etc., y aunque el cambio es notable la desigualdad se sigue presentando como
una diferenciación de status o niveles de poder jerárquico dentro de la sociedad.

La diferencia de poder y status se hizo más predominante no solo dentro de las

sociedades sino también entre las mismas civilizaciones, dándose nuevas formas
de desigualdad ya con un mayor impacto en lo social, pues se comienza a dar una
estratificación de la población, la cual comenzó inicialmente como algo cultural, y
más adelante se relaciona con riqueza, situación que se hace más notoria a
través de la evolución de la sociedad y la tecnificación de las civilizaciones
observándose cada vez más la desigualdad social.

Desde mediados del siglo XIX, el tema de la desigualdad social ha sido un tema
de estudio no solo de las ciencias sociales sino que se ha vuelto un tema en las
políticas de cada sociedad. Por lo que para entender que es la desigualdad y cual
es realmente su impacto y si las medidas tomadas son efectivas es importante
definir la desigualdad.

1.2 LA POBREZA EN LOS ORÍGENES DEL PENSAMIENTO ECONÓMICO

La pobreza ha estado presente en el pensamiento económico desde sus orígenes,

si bien no siempre de manera explícita. La preocupación inicial de Adam Smith no
era lograr una explicación coherente acerca del funcionamiento del sistema
económico, sino responder la pregunta que ya se había planteado en su primer
libro. La teoría de los sentimientos morales, y que podríamos resumir de la
siguiente manera: ¿Cómo puede alcanzarse el mayor bienestar para la sociedad,
confiando en un poder (el Estado) que organice sus actividades en beneficio de la

15
colectividad, o dejando a cada individuo en libertad para tratar de incrementar su
propio bienestar? La respuesta que argumentó extensamente en su libro clásico y
fundacional, Investigación sobre la naturaleza y causa de la riqueza de la
naciones, no podía ser más paradójico a simple vista: reconociendo como
principal característica de la naturaleza humana el egoísmo y, por consiguiente, el
desinterés del hombre en el bien común, o en el mejor de los casos la
subordinación del mismo a su interés individual, Smith concluyó que el mejor
camino para lograr el máximo bienestar social era dejar a los hombres perseguir
su propio beneficio.

Las primeras ideas de los economistas clásicos parecían sugerir que la

pobreza era resultado de al menos tres factores principales:

1. Restricciones al libre funcionamiento de los mercados, que

ocasionalmente limitaban las posibilidades de expansión de la
economía.
2. La supervivencia de privilegios feudales que limitaban la movilidad de
la mano de obra y, con ello, la posibilidad de que los trabajadores
pudieran desplazarse hacia actividades mejor remuneradas.
3. Una actitud paternalista hacia los pobres por parte de la Iglesia y el
Estado, que no discriminaba entre aquellos que a todas luces estaban
impedidos para llevar a cabo actividades productivas y quienes
1
pudiendo hacerlo preferían vivir en la caridad”.

El adecuado funcionamiento de los mercados era la solución para la pobreza que

se desprendería del análisis de Smith. Smith no estaba interesado en hacer
apología del mercado, sino en explicar bajo qué circunstancias puede ser el mejor
mecanismos de asignación de los recursos escasos con que cuenta la sociedad
para satisfacer las necesidades de los individuos.

En este sentido, la obra de Smith debe leerse con cuidado, ya que está escrita
como una crítica frente a los excesos de la intervención estatal propio de las
políticas mercantilistas, pero reconoce también que el egoísmo de los individuos
solamente puede dar buenos resultados bajo ciertas condiciones, las que
corresponden a los mercados competitivos, sin las cuales el Estado tiene un papel
muy importante que cumplir en la regulación de los mercados y en la protección de
la sociedad. “Smith se debe interpretar como una defensa liberal de un mecanismo
interpersonal de asignación de los recursos que puede ser eficiente cuando
ninguna de las partes que participa en las transacciones tiene poder para fijar un
precio por encima del costo marginal de producir un bien o proporcionar un

1
CORDERA, Rolando, RAMÍREZ KURI, Patricia y ZICCARDI, Alicia. Pobreza, desigualdad y
exclusión social en la ciudad del siglo XXI. México: Siglo XXI, 2008, p. 52.

16
servicio”.2 Cuando existen factores económicos o políticos que no permiten que el
intercambio se dé en un ambiente competitivo entre productores y con pleno
respeto a la soberanía de los consumidores, los mercados fallan, y como reconoce
el propio Smith, los empresarios continuamente conspiran para coludirse (pacto
ilícito), por lo que el Estado ocupa un lugar importante, aunque muy diferente al
que le adjudicaban los mercantilistas, como regulador de la actividad económica.

La visión promisoria que se desprendería de la obra de Smith no tardaría en

desvanecerse. En unas cuantas décadas, que van de la publicación de La riqueza
de las naciones de Smith en 1776 a la del Ensayo sobre el principio de la
población de Malthus en 1798, “la economía política pasó de ser la nueva
disciplina nacida en la aurora del capitalismo y que anunciaba sus
bienaventuranzas, a la ciencia lúgubre, calificativo con el que se le conoció
durante la mayor parte del siglo XIX”.3 La razón era muy simple: los razonamientos
de Malthus sobre el crecimiento de la población y su relación con el crecimiento de
la producción y con el stock de recursos naturales disponible lo llevaban a la
conclusión de que el crecimiento económico estaba limitado, lo que a su vez
implicaba que la población no podía crecer indefinidamente y que la clase
trabajadora tendría que vivir en el largo plazo con salarios de subsistencia.

La población, decía Malthus, crece geométricamente, mientras que la producción

lo hace aritméticamente, hasta llegar a un punto en el cual no es posible continuar
creciendo porque los recursos naturales son fijos. En consecuencia, los salarios
podrán crecer mientras la producción lo haga, pero una vez que se llega a la
frontera de posibilidades de producción de la economía los salarios convergen al
nivel del salario de subsistencia y el hambre y el miedo a la miseria actúan como
frenos naturales de la población. Se plantea el problema que la pobreza no se
podía erradicar por la vía del simple crecimiento económico. Más aún, existía el
problema de que desde la lógica malthusiana, la pobreza era un freno natural al
crecimiento demográfico, y en esa medida muchos encontraron en esta afirmación
una justificación que estaba ausente del pensamiento original de Malthus, que en
su debate con Ricardo sobre las leyes de granos demostró que estaba a favor de
un incremento de los salarios reales, aunque su lógica indicaba que dicho
incremento sólo podía ser transitorio.

La preocupación fundamental de la economía como disciplina, el análisis de los

mejores mecanismos para promover el bienestar social por la vía de la más
eficiente asignación de los recursos, incluía un componente ético que a lo largo de
los dos últimos siglos ha dado lugar a nuevas aportaciones para tratar de
comprender la permanencia y, en algunos casos, la agudización de la pobreza. La

2
Ibíd., p. 53.
3
Ibíd., p. 53.

17
superación de la pobreza ocupa un lugar relevante en la discusión internacional,
pero el debate sigue moviéndose en torno de dos coordenadas: “mejor
funcionamiento de los mercados o mayor intervención del Estado. Una
combinación eficaz de ambos elementos es deseable, pero no siempre asequible
dada la polarización ideológica que siempre ha caracterizado a la economía
política”.4

1.3 DEFINICIÓN DE DESIGUALDAD

“La desigualdad es un fenómeno típico de la mayoría de las sociedades ya que es

a través de ella que se establecen jerarquías más o menos estructuradas. La
existencia de jerarquías puede ser consciente o inconscientemente armado y tiene
que ver con marcar las diferentes formas de acceso a derechos como la
alimentación, la vivienda, la salud, la educación”.5

“El término desigualdad social se refiere a una situación socioeconómica (no

necesariamente vinculada con la apropiación o usurpación privada de bienes,
recursos y recompensas), en un contexto de competencia y lucha. La desigualdad
social es el resultado de un problema social, y no puede observarse meramente
como un fenómeno natural. Es también un fenómeno histórico y cultural que ha
existido en todas las naciones, hasta convertirse en un problema social para cada
una de ellas”6.

La desigualdad la definimos como la distancia entre los miembros de

una sociedad por distribución desigual de oportunidades y recursos
dentro de una sociedad homogénea. La desigualdad es un concepto
más amplio que el de pobreza, pues se define en una concepción de la
distribución completa que no se centra solamente en la distribución de
la riqueza o de la renta.

Según el Banco Mundial, la pobreza y la desigualdad están

estrechamente relacionadas. Así, se utilizan tres conceptos de
desigualdad en los ingresos:

La desigualdad en los ingresos promedios: desigualdad entre los

países. Esto es, mientras que unos países se enriquecen otros se
empobrecen. La diferencia entre los ingresos de los ricos y de los
pobres.

4
Ibíd., p. 60.
5
DEFINICIÓN ABC. Desigualdad. [En línea]. Disponible en Internet: <URL:
http://www.definicionabc.com/social/desigualdad.php>. [Citado el 15 septiembre de 2013].
6
DESIGUAL. COM. Desigualdad. [En línea]. Disponible en Internet: <URL:
http://desigualdadsocial-aiep.blogspot.com/2012/11/concepto-de-desigualdad-social.html>. [Citado
el 15 septiembre de 2013].

18
 La desigualdad de los ingresos entre personas (desigualdad global):
concentra la desigualdad entre las personas y las compara entre países.
La superación de una de estas variables no involucra necesariamente el
7
mejorar la otra.

En septiembre de 2000, Colombia junto con 189 países miembros de las Naciones
Unidas se comprometieron a cumplir con una serie de metas para lograr un mayor
desarrollo mundial. Entre las metas fijadas, una de las más trascendentales es la
de reducir a la mitad el número de personas que viven en pobreza extrema y que
padezcan hambre.*

La pobreza es una situación que afecta directamente la calidad de vida de las

personas y las familias, que reduce sus posibilidades de empleo, salud,
educación, crédito, vivienda y los ingresos que le permitan tener una vida digna.

En Colombia, la Constitución Política se definen los mínimos aceptables que

establece los derechos fundamentales. Con lo anterior se define el conjunto de
bienes y servicios que permiten a las personas y las familias ejerciendo de esta
manera la posibilidad de permanecer libres de hambre, de enfermedades y causas
de muerte evitables; permitirle el acceso a educación, salud, a una vivienda digna,
a servicios públicos domiciliarios y a poder ejercer todas las relaciones que
garantizan el libre desarrollo de la personalidad.

Las libertades básicas se logran no solo a través del ingreso sino que es
necesario considerar la posesión y disfrute de bienes materiales básicos,
educación, salud y un conjunto de relaciones que posibilitan el desarrollo de la
gente como personas socialmente participantes y activas. De manera que la
pobreza es la incapacidad de los individuos dentro de su grupo familiar, de
alcanzar los logros básicos de la vida humana de una manera libre.

7
GUTIÉRREZ, Luisa. Desigualdad. [En línea]. Disponible en Internet: <URL:
http://luisainteredusocial.blogspot.com/2010/01/concepto-de-pobreza-desigualdad-y.html>. [Citado
el 15 septiembre de 2013].
*
En la Cumbre del Milenio de las Naciones Unidas celebrada en la sede de las Naciones Unidas
(Nueva York, 2000), los jefes de Estado y de Gobierno del mundo firmaron la Declaración del
Milenio. En ella asumieron compromisos en materia de paz y seguridad, derechos humanos,
protección del entorno y atención especial a la pobreza. Con base en esa Declaración se
concertaron los Objetivos de Desarrollo del Milenio, ODM, que incluyen ocho objetivos, 18 metas y
más de 40 indicadores que deben hacerse realidad para el 2015. Tal como en su momento lo
planteó el Informe mundial sobre desarrollo humano 2003, “los Objetivos de Desarrollo del Milenio
constituyen un pacto entre las naciones para eliminar la pobreza humana”. Tomado de la pagina
del Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo PNUD
http://www.pnud.org.co/sitio.shtml?apc=h-a-1--&s=a&m=a&e=A&c=02010.

19
“La medición de la pobreza por la vía del ingreso se toma bajo una sola dimensión
pero se requiere para complementarla como una forma normativa de identificar a
los pobres en esta dimensión, debe recordarse que se trata de medir los medios
que se requieren para obtener, en un tiempo y lugar precisos, las libertades
básicas que son el núcleo estable, pero que la forma de lograrlas cambia en el
tiempo. Es estable en las capacidades y relativa en las mercancías”.8 Así por
ejemplo, las posibilidades de comunicarse, se satisfacían antes con el telégrafo y
las cartas solamente pero hoy se requiere de los computadores e Internet, como lo
menciona Giovanni Sartori en su libro “Homo Videns”, escrito a finales de los años
90.

Al realizar la medición y el análisis de la pobreza de las personas se tiene en

cuenta el nivel de ingreso, sus activos básicos y conjunto de relaciones sociales
que permiten su uso libre. Al pretender hacerlo lo mismo con la calidad de vida de
los grupos es muy importante incorporar la equidad. En la terminología de Sen,
superar la pobreza significa el ejercicio libre y pleno de las capacidades básicas,
que implica en una sociedad el acceso libre y equitativo al núcleo fundamental de
activos de educación, salud, tierra, capital, crédito y las relaciones que permiten su
utilización. En pocas palabras la libertad efectiva para elegir la clase de vida que
cada persona considera valiosa.*

En los países industrializados, impacta a cierta población vulnerable (inmigrantes

o trabajadores cuyas ocupaciones cuenta con salarios particularmente bajos) y
zonas geográficas. La brecha entre el sector de los altos ingresos y el vasto sector
de los ingresos bajos en el mundo desarrollado ha crecido, que algunos analistas
lo justificación por la vía de experimentar una reducción de la clase media.

En el mundo globalizado en el que nos vivimos, en países como Asia, África,

Oceanía y América Latina los datos estadísticos muestran que viven y mueren la
mayoría de los 1.6 billones de pobres que habitan el mundo. En África y Asia
Meridional la cuota de personas pobres es preponderante.

De acuerdo al informe de Desarrollo Humano, presentado por el PNUD (Programa

de Naciones Unidas para el Desarrollo) muestra que aunque se ha tenido un
especial crecimiento económico generado por un conjunto de países, 1.6 billones
de personas quedaron marginadas y viven en condiciones peores que las que
tenían años atrás. El crecimiento económico se presenta para algunos países, a

8
PROGRAMA DE LAS NACIONES UNIDAS PARA EL DESARROLLO. Objetivos del Milenio: ¿qué
son los ODM? [En línea]. Disponible en Internet: <URL: http://www.pnud.org.co/sitio.shtml?apc=h-
a-1--&s=a&m=a&e=A&c=02010#.Uu5vKftknFE>. [Citado el 15 septiembre de 2013].
*
O como dice Sen, la privación absoluta desde el punto de vista de la renta, puede provocar una
privación absoluta desde el punto de vista de las capacidades.

20
costa de sacrificar a muchos otros, y los países que están mejor que hace una
década, es donde los gobiernos no atendieron solamente el crecimiento
económico en términos cuantitativos, sino también a nivel cualitativo. Han
adoptado políticas tendientes a lograr una mayor equidad, han mejorado el
sistema de salud, la educación y el empleo de las personas.

El mundo se ha vuelto más polarizado económicamente, tanto entre países como

dentro de cada país, dice James Gustave Speth, Administrador del PNUD, en un
prólogo al informe. Si las tendencias actuales continúan, sigue afirmando el autor,
las disparidades económicas entre países industriales y en desarrollo pasará de
ser desigual a ser inhumana.

Según Meghnaud Desai, el interés que despierta el tema de la pobreza viene de

tiempo atrás. En la década de los 40´las declaraciones Internacionales de
Derechos Humanos y el Desarrollo Social luchaban por la necesidad de aliviar y
de abolir la pobreza. En los años 50´se mantienen estos temas polémicos
involucrándose en el plano conceptual y metodológico. En 1995 se llevo a cabo la
Cumbre de Desarrollo Humano que permitió avances importantes en una
problemática que suscito el abordaje del tema de desigualdad y pobreza, que
evidencia las carencias, pobreza humana, necesidades fisiológicas y humanas,
involucra las capacidades, realizaciones, bienes y servicios, privaciones,
potencialidades, logros, libertad, finitud o infinitud de las necesidades humanas,
etc. Con lo anteriormente mencionado permite inferir que no existe un consenso,
ni en el punto de partida, ni en el punto que arroja conclusiones sobre la
problemática planteada. Se presenta un relativismo en el análisis acerca de su
evolución en un mismo país o de comparaciones a nivel mundial, se plantean un
enfoque relativo y el absoluto. Aunque se encuentra que se puede analizar bajo
enfoques que complementen la pobreza absoluta y la relativa.

La pobreza absoluta parte que los seres humanos requerimos como mínimo para
sobrevivir, y el análisis se centra en los ingresos. Los ingresos familiares o
personales percibidos que estén por debajo de un límite catalogado como esencial
para mantener un adecuado nivel de vida, pueden mantenerse para definir la
pobreza. También se puede analizar en torno a conceptos de necesidades básicas
y evalúan si los hogares y/o individuos las están cubriendo o no.

En cuanto a la pobreza relativa se fundamenta en la posición de una persona o

familia en relación a otras de la comunidad o a una parametrización estándar
considerado necesario para vivir en la sociedad. Implica que se consideran las
posiciones de diferentes individuos y grupos en relación a otros en un universo
específico. Se cree que las personas que pueden ser calificadas como pobres en

21
algunos países o regiones, pueden disfrutar de mayores ingresos o comodidades
que algunos grupos considerados no pobres en otros países menos desarrollados.

A continuación se mencionan diferentes perspectivas sobre la temática y nos

permite analizar varios puntos de vista sobre la problemática de la pobreza:

 Rowntree: una familia es pobre si sus ingresos totales resultan insuficientes

para obtener las necesidades mínimas para sustento de la mera eficacia física.

 Orshansky: La pobreza, como la belleza, está en el ojo de quien la percibe.

 Townsend: Cualquier conceptualización rigurosa de la determinación social de

las necesidades, refuta la idea de las necesidades absolutas y una relatividad
completa se aplica en el tiempo y el espacio. Las necesidades de vida no son fijas.
Continuamente están siendo adaptadas y aumentadas conforme ocurren cambios
en una sociedad y sus productos.
 Atkinson: Resulta equívoco sugerir que la pobreza puede considerarse en
términos de una norma absoluta que puede aplicarse a todos los países en todos
los momentos, independientemente de la estructura social y del nivel de
desarrollo. Un umbral de pobreza no puede definirse en el vacío, sino sólo en
relación a una sociedad determinada en una fecha determinada. La pobreza ha de
considerarse no en términos absolutos, sino relativos.

 Amartya Sen: Hay un núcleo irreductible de privación absoluta en nuestra idea

de pobreza, que traduce manifestaciones de muerte por hambre, desnutrición y
penuria visible en un diagnóstico de pobreza, sin tener que indagar primero el
panorama relativo. Por tanto, el enfoque de privación relativa complementa y no
suplanta el análisis de la pobreza en términos de privación absoluta». Sen
entiende que la pobreza es un concepto absoluto en el espacio de capacidades y
realizaciones, y relativo en el de bienes y satisfactores.

 Meghnad Desai, en la línea de Sen, propone que las siguientes capacidades

como básicas y necesarias: (a) la capacidad de permanecer vivo/gozar de una
vida larga; (b) la capacidad de asegurar la reproducción intergeneracional; (c) la
capacidad de una vida saludable; (d) la capacidad de interacción social; y, (e) la
capacidad de tener conocimiento y libertad de expresión y pensamiento.

 Chambers habla de cinco conjuntos de factores que se interrelacionan como

una telaraña respecto de la cual resulta muy difícil escapar. Los conjuntos
incluidos son: (a) la misma pobreza; (b) la debilidad física; (c) el aislamiento; (d) la
vulnerabilidad; y, (e) la carencia de poder (powerlessness).

22
Revisando estos autores entre tantos que han desarrollado el tema de la pobreza,
se puede establecer que integran la situación de pobreza que ellos consideran
desde los economicistas hasta los que amplían a conceptos multidimensionales,
llegando a la inclusión de diversos tipos de privaciones y cuestiones que le atañen
al poder.

Podemos establecer algunas particularidades de la pobreza a nivel mundial:

 América Latina.

 Presencia de distribuciones marcadamente sesgadas. La pendiente de las

curvas de Gini que describen la distribución de la riqueza en la mayoría de los
países latinoamericanos es extrema, ya sea vista en comparación con otros
países en proceso de desarrollo o desde una perspectiva mundial. Los
sofisticados gustos y niveles de consumo de algunos sectores de población de las
grandes capitales se equiparan con las de los grupos más opulentos del mundo
desarrollado, lo que permite pensarla como una región con bolsones de riqueza.

 Distancia social extrema entre los ricos y los pobres.

 Se trata de una pobreza predominantemente urbana. Si bien la proporción de

pobladores rurales pobres es muy alta, en números absolutos existen más pobres
en las ciudades.

 África Subsahariana. Esta región es la más afectada por los estragos de la

pobreza. En general, su desarrollo social no ha podido seguir el ritmo de fuerte
crecimiento demográfico ni resistir frente al desastre económico, que a menudo ha
estado ligado con los conflictos armados y con la degradación ambiental. Se prevé
que en el año 2.000 la mitad de la población del África Subsahariana vivirá en la
pobreza absoluta.

 Asia. El número más elevado de pobres corresponde a Asia. La cifra más alta
en términos absolutos es la de la India (350 millones de personas, es decir el 40%
de la población). Sin embargo, es Bangladesh el país que cuenta con la mayor
proporción de pobres: el 80% de la población, que asciende a 93 millones de
personas.

 Los países menos adelantados. Las Naciones Unidas acuñaron en 1971 la

expresión «países menos adelantados» para describir a los «países en desarrollo
más pobres y más débiles económicamente, que tienen gravísimos problemas
institucionales, económicos y de recursos humanos, agravados a menudo por
desventajas geográficas y por desastres naturales y provocados por el ser

23
humano». Actualmente esta definición se aplica a 48 países que poseen una
población conjunta de alrededor de 560 millones de personas -aproximadamente
el 10% de la población mundial- pero obtienen solamente el 9,01% de los ingresos
mundiales.

De acuerdo a lo desarrollado por Amendola y Dell’Anno9, la reflexión acerca de los

mecanismos de interacción entre desigualdad y desarrollo económico,
desarrollado el trabajo de Lewis (1954) y Kuznets (1955), que tiene su debate
entre los estudiosos. Utiliza, en lugar de la noción establecida de desigualdad
económica, basada la distribución del ingreso desigualdad entre los ciudadanos,
un concepto que intenta ser más amplio de desigualdad social (DS), en relación
con el disfrute efectivo de los derechos sociales de ciudadanía (Marshall 1976). Se
puede considerar como un intento orientado a integrar los estudios que analizan
la relación entre desigualdad de los ingresos y desarrollo, con los resultados que
se alcanza mediante la adopción de una definición de la desigualdad basada en el
reconocimiento desigual de algunos derechos sociales de ciudadanía (ej.
protección de la seguridad social, el seguro en caso de accidente, de enfermedad,
discapacidad, seguridad laboral, salarios justos, prestaciones por desempleo,
protección de la maternidad, la no discriminación, el acceso a los servicios de
salud, etc..).

La desigualdad es un fenómeno muldimensional10 y por lo tanto difícil de medir: el

ingreso, los activos, dotación de capital humano, derechos humanos, etc. Son sólo
algunos de los elementos con respecto a los cuales se puede evaluar las
diferencias en las condiciones socioeconómicas de los componentes de una
comunidad determinada. La elección de cuál parámetro adoptar para medir la
desigualdad, por otra parte, no es neutral con respecto a los resultados del
análisis, puesto que sobre la base de ello se harán evidentes algunos aspectos del
fenómeno, omitiéndose, necesariamente, otros. Pretenden definir una noción
alternativa de desigualdad que sea funcional para un análisis del proceso de
desarrollo que no subestime la dimensión social del homo economicus.*

9
AMENDOLA, Adalgiso y DELL’ANNO, Roberto. Diseguaglianza sociale, sviluppo económico e
curva di Kuznets: Un’Analisi empírico per L’America Latina. En: Rivista Italiana degli Economisti/a.
Vol, 13, no. 3, diciembre 2008, p. 401-405.
10
DEPARTAMENTO NACIONAL DE PLANEACIÓN. Estrategia para la reducción de la pobreza y
la desigualdad. [En línea]. Disponible en Internet: <URL:
https://www.dnp.gov.co/LinkClick.aspx?fileticket=uom9L9krL0g%3d&tabid=337>. [Citado el 15
septiembre de 2013]..
*
Homo Economicus, concepto utilizado por le escuela neoclásica de economía para crear el
modelo de comportamiento humano. Está representación teórica se compartiría de forma racional
ante estímulos económicos siendo capaz de procesar adecuadamente la información que conoce y
actuar en consecuencia.

24
La evolución del debate sobre desigualdad y desarrollo, una contribución
fundamental es aquella que hace Amartya Sen argumenta que la primera etapa
para orientar a una comprensión integral del proceso de desarrollo debe pasar por
una reinterpretación del concepto de desigualdad. Según Sen, para determinar la
desigualdad intervienen en la síntesis las diferencias en la capacidad de los
ciudadanos de disfrutar de la igualdad de oportunidades de acceso al mercado, a
la salud, la educación, etc. Se propone que de esta manera, la idea de la
desigualdad o igualdad a priori, es decir, en oportunidades y derechos y no, o no
sólo, la idea de la desigualdad o igualdad a posterior, en los resultados.

1.4 DESIGUALDAD SOCIAL Y POBREZA EN AMÉRICA LATINA

Los fenómenos de pobreza y desigualdad han experimentado un aumento

importante y no se han superado en América Latina: la pobreza y la desigualdad
social siguen siendo objetivos esquivos de nuestro desarrollo y han sido
duramente golpeados en los últimos años por nuestra vulnerabilidad
macroeconómica.**

Los modelos y estrategias de desarrollo que se han venido aplicando,

delimitan las opciones de apertura de las economías en la parte
comercial y financiera, también en las políticas macroeconómicas y
mesoeconómicas que permiten su cuantificación por medio de las
instituciones que se ocupan de dicha tarea, igualmente las normas y
prácticas que en conjunto permiten el ingreso de los individuos y su
núcleo familiar a la utilización y control de los recursos, sobre todo el
acceso al mercado laboral y a los ingresos. El alto nivel de desigualdad
analizado bajo las variables de pobreza y distribución del ingreso,
adicionando a este escenario el empobrecimiento reciente de grandes
sectores medios de la población latinoamericana originados
principalmente por las crisis económicas que ha experimentado la
región, en particular en la década de los 90’. Incluso estas crisis han
afectado de manera importante a hombres y mujeres de diferente
11
manera.

Otra de las interpretaciones de la pobreza se da como la privación de activos y

oportunidades esenciales a los que tienen derecho todos los seres humanos. El
acceso desigual y limitado de la pobreza a los recursos productivos y con la
carente participación en las instituciones sociales y políticas, lleva consigo un
**
Discurso pronunciado por J.A. Ocampo, en el Día de las Naciones Unidas, Santiago de Chile, 24
de octubre de 2002,
11
CEPAL (Comisión Económica para América Latina y el Caribe). Panorama social de América
Latina, 2002-2003, LC/G.2209-P, Santiago de Chile. [En línea]. Disponible en Internet: <URL:
http://www.eclac.cl/publicaciones/xml/7/39127/RVE100Completo.pdf>. [Citado el 15 septiembre de
2013].

25
difícil acceso a la propiedad, de bajos ingresos y consumo, de oportunidades
sociales, políticas y laborales restringida, que tiene implicaciones en la
insuficiencia en aspectos como logros educativos, en salud, en nutrición, en
acceso, uso y control de los recursos naturales, donde se involucran otras áreas
del desarrollo. Según Amartya Sen12 y su planteamiento sobre las capacidades y
realizaciones, se considera a un individuo pobre si carece de los recursos
necesarios para desarrollar un mínimo de actividades.

Meghnad Desai, citado en Control Ciudadano (1997), propone cinco capacidades

básicas y necesarias:

1) La capacidad de permanecer vivo y de disfrutar de una vida larga.

2) La capacidad de asegurar la reproducción intergeneracional
biológica y cultural.
3) La capacidad de disfrutar de una vida saludable
4) La capacidad de interacción social (capital social)
5) La capacidad de tener conocimiento y libertad de expresión y
pensamiento.

De lo anterior, se determina como la pobreza se enlaza con los

derechos de las personas a tener vida digna y que le permita cubrir sus
necesidades básicas, conocidos como los derechos económicos,
13
sociales y culturales.

La pobreza es entonces de naturaleza compleja, relacional y multidimensional. De

un país a otro, de una región a otra difieren las causas y características de la
pobreza y en cuanto a la interpretación de la naturaleza de la pobreza depende de
factores culturales, como los de género, raza y etnia, y por supuesto los que tienen
que ver con el contexto económico, social e histórico.

La CEPAL ha desarrollado una metodología para medir la pobreza sobre la base

del costo de satisfacer las necesidades básicas, mediante el trazado de líneas de
pobreza definidas en términos de consumo o ingreso pero este método solo
analiza las carencias materiales. Sin embargo, permite establecer comparaciones
internacionales y efectuar una interesante aproximación a la capacidad de
consumo de los hogares. Las mediciones de la pobreza tienden a ser muy
sensibles a cambios causados por situaciones coyunturales (incrementos de la

12
SEN, Amartya Kumar. Conceptos de pobreza. En: Beccaria, L. y otros. América Latina: el reto de
la pobreza. Conceptos, métodos, magnitud, características y evolución. Bogotá: Programa de las
Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD), 2009. p. 146-154.
13
DESAI, Meghnad. Poverty and capability: towards an empirically impletnentable measure. En:
DESAI, Meghnad. Poverty, Famine and Economic Development. Aldershot: Edward Elgar
Publishing Company, 1995. p. 20-22.

26
inflación o el desempleo, por ejemplo), mostrando aumentos o disminuciones
drásticas en la incidencia de la pobreza.

En la actualidad se está tratando de incorporar en las mediciones aspectos no

materiales de la pobreza, relacionados con la ampliación y fortalecimiento del
capital social de la población pobre por medio de su participación en las redes
sociales de intercambio: educación, trabajo, información, poder político. Este
mejoramiento de los niveles de participación de la población pobre, acrecienta la
cultura democrática y solidaria en la sociedad, y el tiempo libre del que pueden
disponer las personas para el descanso y la recreación también representa un
bien valioso en situaciones en que la dificultad de generar recursos para la super-
vivencia lleva a alargar la jornada laboral.

Se han identificado seis fuentes de bienestar de las personas y hogares:

i) el ingreso; i) los derechos de acceso a servicios o bienes
gubernamentales gratuitos o subsidiados; iii) la propiedad o derechos
sobre activos para uso o consumo básico (patrimonio básico acumu-
lado); iv) los niveles educativos, con las habilidades y destrezas como
expresiones de la capacidad de hacer y entender; v) el tiempo
disponible para la educación, el ocio y la recreación, y vi) las
dimensiones que en conjunto fortalecen la autonomía de las personas.
Se concluye de lo anterior que la pobreza se define por los ingresos
bajos o nulos; la falta de acceso a bienes y servicios provistos por el
Estado, como seguridad social y salud, entre otros; la no propiedad de
una vivienda y otro tipo de patrimonio; nulos o bajos niveles educativos
y de capacitación, y la carencia de tiempo libre para actividades
educativas, de recreación y descanso, todo lo cual se expresa en falta
de autonomía y en redes familiares y sociales inexistentes o limitadas.
Lo anterior permite concluir que al incluir cada vez las dimensiones en el
concepto de pobreza y su especificidad conlleva a una medición más
14
compleja.

Como vemos en la figura 1, cada vez más se incorporan aspectos no materiales

que se relacionan con el bienestar de las personas y otros de carácter más
cualitativo, como los vinculados a la vulnerabilidad, la inseguridad y la exclusión
social. Por otra parte, la visión que tienen los pobres de su propia situación y la
concepción de la pobreza en las distintas culturas nacionales y locales han ido
adquiriendo progresivamente mayor peso como variables de análisis. La premisa
fundamental es que existiría un conjunto de aspectos que no son fáciles de medir
en términos cuantitativos y monetarios, que influyen fuertemente en la condición
de pobreza: son variables vinculadas a componentes psicosociales y culturales, y

14
CEPAL (Comisión Económica para América Latina y el Caribe). Panorama social de América
Latina. Op. cit.

27
a dimensiones normativas, institucionales y cognitivas. Además, desde la filosofía
se ha hecho hincapié en los aspectos éticos de la pobreza, en hacer compatibles
ciertos principios de igualdad y libertad con los criterios de distribución, así como
con los derechos de los pobres y con el respeto a sus preferencias.

Figura 1. Pirámide de los conceptos de pobreza.

Banco Mundial CP

CP + RPF

CP + RPF + SPE
CEPAL CP + RPF + SPE + ACTIVOS

CP + RPF + SPE + ACTIVOS + DD

PNUD CP + RPF + SPE + ACTIVOS + DD + AUTONOMIA+ TL
Fuente: Autora, con base en Baulch (1996) y UNIFEM (2000).
a
CP = consumo privado; RPF = recursos de propiedad individual y familiar; SPE =
servicios y bienes provistos por el Estado; DD = dignidad y derechos; TL = tiempo
libre.

En el papel de las relaciones sociales de confianza, reciprocidad y

cooperación, en la sustentabilidad de iniciativas comunitarias y de di-
versas estrategias de vida para mitigar los efectos de la pobreza. El
concepto de capital social, si bien en un comienzo se utilizó para
denotar la capacidad de los grupos desposeídos para reaccionar frente
a las crisis económicas, a las "fallas del mercado" y a los efectos de la
desigualdad económica, el debate en curso ha permitido también
analizar lo que ha contribuido a perpetuar la exclusión social y la
reproducción de la pobreza. En el ámbito de la intervención estatal se
estima que la promoción del capital social en las estrategias de
desarrollo permitirá que los actores tengan mayores niveles de
15
participación y protagonismo en la solución de sus problemas.

Las dimensiones básicas de la pobreza que deberán considerarse para

una adecuada intervención de las políticas públicas:

15
ARRIAGADA, I., MIRANDA, F. y PAYES, T. Lineamientos de acción para el diseño de
programas de superación de la pobreza desde el enfoque del capital social. Guía conceptual y
metodológica. Santiago de Chile: Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL),
2004. p. 46.

28
  Dimensión sectorial: educación, empleo, salud, ingresos e inserción
laboral, vivienda.
 Factores adscritos: el género, la raza y la etnia que cruzan las
dimensiones sectoriales. También se debe considerar la edad y el ciclo
de vida de las personas.
 Dimensiones territoriales. Para contribuir a la superación de la
pobreza hay que trabajar a partir de las iniciativas y potencialidades
existentes en los sectores pobres (capital social) y en el entorno donde
ellos residen o trabajan”
 Dimensión familiar: es preciso tener en cuenta la etapa y el ciclo de
vida familiar en que se hallan las personas, así como los intercambios
económicos y la distribución del trabajo al interior de la familia. Esto
podría indicar que algunos miembros de hogares no pobres (por
ejemplo, mujeres sin ingresos propios) podrían ser consideradas pobres
de la misma forma que hombres de hogares pobres podrían no serlo si
la distribución de recursos al interior del hogar es inequitativa y ellos
16
conservan para su propia disposición la mayor parte de sus ingresos.

1.4.1 La pobreza desde una perspectiva de género. La pobreza vista desde la

perspectiva de género plantea que las mujeres son pobres por razones de discri-
minación de género. El carácter subordinado de la participación de las mujeres en
la sociedad, por ejemplo, limita sus posibilidades de acceder a la propiedad y al
control de los recursos económicos, sociales y políticos. Su recurso económico
fundamental es el trabajo remunerado, al cual acceden en condiciones de mucha
desigualdad, dada la actual división del trabajo por género en que las mujeres
asumen el trabajo doméstico y el cuidado de los hijos de manera casi exclusiva, y
la persistencia de formas tradicionales y nuevas de discriminación para el ingreso
y permanencia de las mujeres en el mercado laboral. Si bien la situación en
América Latina no es similar para el conjunto de mujeres, en ningún país se logra
el mismo ingreso por igual trabajo entre hombres y mujeres: la existencia de una
gran segmentación ocupacional, tanto vertical como horizontal, hace que las
mujeres no ocupen los mismos puestos de trabajo ni accedan a los niveles
superiores de las ocupaciones a la par con los hombres. A ello se yuxtaponen
visiones esencialistas que atribuyen a las mujeres características que las colocan
en situación de inferioridad ante los hombres, ligando su potencial reproductivo
con la atribución de las tareas reproductivas.

Kabee señala que la pobreza puede ser vista de doble manera: como privación de
la posibilidad de satisfacer necesidades básicas y como privación de los medios
para satisfacerlas. Las mujeres son pobres en la medida en que no cuentan con

16
RACZYNSKI, D. Equidad, inversión social y pobreza: innovar en cómo se concibe, diseña y
gestiona las políticas y los programas sociales. En: Seminario CEPAL/MIDEPL4N: Políticas
innovativas de desarrollo social (1: 23-24, mayo, 2003: Santiago de Chile). Memorias: 2003. p. 36.

29
tiempo disponible para buscar las formas más apropiadas de satisfacer sus
necesidades, y una proporción importante de ellas carece de ingresos propios.

Así, en el caso de las mujeres17, además de medir la pobreza en términos de

ingresos adquiere relevancia medir la pobreza en términos de tiempo. Para co-
nocer la dinámica de la pobreza es preciso analizar el concepto de tiempo, sobre
todo porque parte importante del trabajo de las mujeres -el trabajo doméstico- no
es valorizado monetariamente, pero sí puede medirse en términos de tiempo.
Diversos estudios (en especial las encuestas de uso de tiempo) han mostrado que
la jornada femenina es más larga que la masculina si en ella se incluye el trabajo
doméstico no remunerado que realizan todas las mujeres en sus hogares.*
Asimismo, la creciente incorporación de las mujeres al mercado de trabajo no ha
significado una incorporación paralela de los hombres a las actividades
domésticas y de cuidado: de los hijos, de los ancianos, de otros familiares y de los
enfermos.

“Para analizar la pobreza desde una perspectiva de género hay que hacer visibles
diversas relaciones de poder, como las ligadas a las exclusiones, desigualdades y
discriminaciones de género en el mercado laboral, el reparto desigual del trabajo
no remunerado, el ejercicio de la violencia física y simbólica en contra de la mujer
y el diferente uso del tiempo de hombres y mujeres”.18

1.4.2 Aspectos relacionales de la pobreza. En América Latina la relación entre

pobreza y desigualdad es de larga data. La evolución de ambos fenómenos en las
últimas décadas ha sido desigual: aunque se ha logrado disminuir la proporción de
población pobre e indigente, han persistido los niveles de desigualdad en el
ingreso regional. La concentración del ingreso es una variable que incide
directamente en los plazos en que sea posible superar la pobreza.

La desigualdad (entendida como el grado de concentración y polarización de la

distribución del ingreso urbano según grupos de la población), aun cuando constituye una
problemática más amplia que la pobreza, constituye en el caso de América Latina un
referente complementario obligado, puesto que tiene determinantes comunes y marca,
además, tanto los niveles de crecimiento económico y gasto social requeridos para la

17
RACZYNSKI, D. Op. cit., p. 32.
*
Las últimas encuestas de uso de tiempo realizadas en México y Uruguay en 2002 y 2003,
respectivamente, indican que las mujeres mexicanas aportaban 85% del tiempo total de trabajo
doméstico y los hombres 15%, en tanto que los varones uruguayos responsables del hogar
dedicaban un promedio de 31 horas semanales, y las mujeres responsables del hogar uno de 50
horas, al trabajo doméstico y cuidado de la familia (INEGI, 2004; Aguirre, 2004).
18
Ibíd., p. 36.

30
erradicación de la pobreza urbana como los plazos en que puede aventurarse el logro de
19
dicho objetivo en los distintos países.

Se estima que en América Latina, entre 1990 y 2002, ha aumentado la

desigualdad en la distribución de los ingresos -medida por el coeficiente de Gini-,
debido principalmente a la elevada proporción de ingresos que concentra es decir
de hogares de ingresos más altos.

Así mismo, es importante destacar la interrelación del concepto de pobreza con

los de distribución, exclusión, vulnerabilidad, discriminación y marginalidad, entre
otros. La distinción es importante puesto que el enfoque escogido definirá políticas
y programas diferentes para enfrentar el fenómeno (cuadro 1).

Amartya Sen20 identifica siete desigualdades especificas por género: i)

desigualdad en la mortalidad, referida a que en ciertas partes del mundo (el norte
de África, Asia incluida China y el sudeste asiático) hay un índice
desproporcionadamente alto de mortalidad femenina; ii) desigualdad en la
natalidad, cuando los padres prefieren hijos varones y se efectúan abortos
selectivos de fetos de sexo femenino; iii) desigualdad de oportunidades básicas
(prohibición o inequidad de acceso a la educación y salud básicas, al desarrollo de
talentos personales o a funciones sociales en la comunidad, entre otras); iv)
desigualdad de oportunidades especiales (dificultades o prohibiciones de acceso a
la educación superior); v) desigualdad profesional en el acceso al mercado de
trabajo y a puestos de nivel superior; vi) desigualdad en el acceso a la propiedad
de bienes y tierras, y vii) desigualdad en el hogar, reflejada en la división del
trabajo por género, donde las mujeres tienen a su cargo el trabajo doméstico de
manera exclusiva.

En el análisis de la pobreza no se puede ignorar el patrón medio de bienestar de la

sociedad porque es este estándar el que establece las condiciones de integración,
sin las cuales no hay ciudadanía.

Cuadro 1. Conceptos y dimensiones relacionados con la pobreza.

Conceptos Dimensiones
Contexto geográfico y ecológico
Marginalidad Marginalidad económica, laboral y educativa
Contingente de reserva de mano de obra
Inseguridad y riesgos frente a las crisis
Vulnerabilidad
Incapacidad de respuesta

19
ARRIAGADA, I. Op. cit., p. 48.
20
SEN, Amartya Kumar. La desigualdad de género. La misoginia como problema de salud pública.
[En línea]. Disponible en Internet: <URL: http://www.letraslibres.com/revista/convivio/desigualdad-
de-genero-la-misoginia-como-problema-de-salud-publica>. [Citado el 15 septiembre de 2013].

31
 Conceptos Dimensiones
Inhabilidad de adaptación
Grupos objetivo y sus activos
Dotación de recursos desiguales
Desigualdad Justicia y equidad
Reglas y normas de distribución de los recursos
Quiebre de vínculos sociales, comunitarios e individuales con el sistema
Énfasis en los procesos y su causalidad múltiple
Exclusión
Interrelación de aspectos de la pobreza Dimensión relacional
Institucionalidad
Mecanismos implícitos o explícitos de discriminación por sexo/etnia
Discriminación de Atribución cultural de la desigualdad de género/etnia
género de etnia y Diferente asignación de recursos
raza Construcción cultural que justifica la discriminación
División discriminatoria del trabajo doméstico, social y comunitario
Fuente: ARRIAGADA, I., MIRANDA, F. y PAYES, T. Lineamientos de acción para
el diseño de programas de superación de la pobreza desde el enfoque del capital
social. Guía conceptual y metodológica. Santiago de Chile, Comisión Económica
para América Latina y el Caribe (CEPAL), 2004. p. 50.

En América Latina aparece el concepto de marginalidad en la década de los 60´

para denotar a los grupos poblacionales que migran del campo y rodean las prin-
cipales metrópolis latinoamericanas con un cinturón de pobreza. Según Nun y
Marín21, la marginalidad se define como un proceso estructural de formación de
proletariado, de nuevos pobres, y de constitución de clases sociales. La población
marginal pasó a ser caracterizada como carente de infraestructura, de opor-
tunidades educacionales y de empleo, constituyendo un ejército de reserva de
mano de obra, funcional para la economía porque su presión por puestos de
trabajo tendería a hacer bajar los salarios de los obreros.

Respecto al concepto de vulnerabilidad se relaciona con dos

dimensiones: una externa y objetiva, que se refiere a los riesgos
externos a los que puede estar expuesta una persona, familia o grupo
(mayor inestabilidad de los ingresos familiares, aumento de la
precariedad en el mercado de trabajo reflejado en porcentajes
crecientes de personas empleadas con contratos no permanentes, a
tiempo parcial, sin contratos y sin seguridad social); y otra dimensión
interna y subjetiva, que se refiere a la falta de recursos para enfrentar
esos riesgos sin sufrir ciertas pérdidas. Este enfoque integra tres dimen-
siones centrales: los activos (físicos, financieros, de capital humano y
social) que poseen individuos y comunidades; las estrategias de uso de

21
NUN, J., MARÍN, J.C. y MURMIS, M. La marginalidad en América Latina: informe preliminar.
Buenos Aires: CIS, 1968. p. 12.

32
 esos activos, y el conjunto de oportunidades que ofrecen los mercados,
22
el Estado y la sociedad.

El concepto de exclusión social, surge en europea, se aplica de forma importante

y amplia en la región latinoamericana y específicamente frente a las nuevas
situaciones de pobreza y exclusión provocadas por las crisis que se han
experimentado. La exclusión social se refiere a dos dimensiones: la falta de lazos
sociales que vinculen al individuo con la familia, la comunidad y más globalmente
con la sociedad, y la carencia de derechos básicos de ciudadanía. Lo que
diferencia el concepto de exclusión social del de pobreza es que el primero se
refiere a las relaciones entre aspectos de la pobreza. Los elementos de proceso
que están incorporados en el debate sobre la exclusión son interesantes de
considerar en la medida en que se relacionan los diversos mecanismos y tipos de
exclusiones: de carácter institucional, social, cultural y territorial. Los lazos que
unen al individuo con la sociedad pueden ser catalogados en tres niveles.

Cuadro 2. Tipos de exclusión.

Tipo de Exclusión Descripción Población que impacta
Funcional Integración del individuo al Mercado de trabajo,
funcionamiento del sistema instituciones de seguridad
social, legalidad vigente.
Social Incorpora al individuo en Familia, grupos primarios,
grupos y redes sociales sindicatos.
Cultural Posibilitan que los individuos Participación en las normas y
se integren a las pautas de creencias socialmente
conducta y entendimiento de la aceptadas
sociedad
Espacial Territorio Ubicación geográfica
Fuente: autora.

La discriminación por motivos de género y etnia parte con la atribución a las

personas de ciertas características de personalidad y comportamiento en razón de
su sexo o del color de su piel o de otros rasgos físicos.

Con el fin de elaborar una adecuada política anti-pobreza se debe

distinguir entre:

 Factores de diferenciación de la pobreza, como etnia, género y

generaciones, nivel educativo y ocupacional alcanzado y zona de
residencia, entre otros.

22
MOSER, Caroline. Confronting crisis: a comparativ e study of household responses to poverty
and vulnerability in four urban communities. Washington: ESD, 1996. p. 18.

33
  Factores de reproducción de las causas de la pobreza (transmisión
intergeneracional) que se relacionan con el ciclo de vida de la persona y
el ciclo de vida de la familia y con el acceso a la propiedad, al
patrimonio y a los recursos económicos sociales y simbólicos.

 Consecuencias de la pobreza en lo que se refiere a pérdida de

23
oportunidades y de bienestar y a reforzamiento de la desigualdad.

La pobreza tiene un carácter multidimensional que obliga a que al enfocarla se

tome en cuenta la diversidad de las causas que generan privación, mientras que la
heterogeneidad de la pobreza destaca la importancia de reconocer las diferentes
manifestaciones de ella. En esta perspectiva, para formular las políticas sociales
destinadas a combatirla es esencial identificar las principales fuentes de la
pobreza y la heterogeneidad de sus manifestaciones en distintos grupos o países.

1.4.3 La pobreza como proceso y no como un estado de situación. Un elemento

que suele olvidarse en los análisis de la pobreza y especialmente en las políticas
sociales diseñadas para erradicarla, es que la pobreza es un estado de situación
que en ciertos casos se mantiene en el tiempo (pobreza estructural, pobreza dura)
pero que en muchos otros varía. La situación de pobreza puede alterarse en poco
tiempo, especialmente en relación con el desempleo/ empleo, así como con los
impactos de crisis económicas que pueden traducirse, entre otras cosas, en deva-
luación de la moneda nacional. La precariedad permanente de la situación de
algunas personas, especialmente de aquéllas con menor educación y calificación,
junto con nuevas formas laborales que significan inestabilidad y alta rotación en
los puestos de trabajo, aumenta la vulnerabilidad ante quiebres de ingresos por
desempleo. Así mismo, hay otros procesos de quiebres de ingreso que se enlazan
con problemas de salud, de vejez, de disminución del ingreso debido a jubilación y
retiro del mercado de trabajo, y de separación y divorcio, especialmente en el caso
de mujeres cónyuges que carecen de ingresos propios.

Desde el análisis de género se puede comprender la pobreza mejor al tener en

cuenta:

 Ponen de relieve la heterogeneidad de la pobreza y, por lo tanto, ayudan a

comprenderla mejor y a ajustar más las políticas para erradicarla.

 Permiten una nueva mirada que relaciona el comportamiento de hombres y

mujeres.

23
DEPARTAMENTO NACIONAL DE PLANEACIÓN y ONU. Hacia una Colombia equitativa e
Incluyente: Informe de Colombia. Objetivos de desarrollo del milenio. Bogotá: DNP, 2006. p. 46.

34
 Mejoran el análisis del hogar, destacando en especial las asimetrías de poder,
tanto de género como generacionales, en su interior.

 Aportan una perspectiva multidimensional de la pobreza, con el análisis de los

múltiples roles desempeñados por hombres y mujeres.

 Permiten apreciar otras discriminaciones que se combinan con las de género,

como las vinculadas a edad y etnia.

 Agregan una visión dinámica del fenómeno de la pobreza al mostrar sus

cambios en el tiempo.

 Distinguen entre diversas estrategias para salir de la pobreza por género.

1.5 LAS POLÍTICAS ANTE LA POBREZA

En la década de los 90’ se experimentó una reducción del tamaño del Estado en
América Latina, debido al aumento de las privatizaciones de empresas públicas;
cambios en las funciones estatales, al perder el Estado el papel de productor de
bienes y servicios; creciente descentralización de los servicios y también de los
recursos; aparición de nuevos actores en las políticas públicas no estatales, donde
los organismos no gubernamentales adquieren presencia en la entrega de
servicios públicos y promueven la participación y el control comunitarios. En ese
marco, también cambiaron los enfoques orientados a superar la pobreza, lo que se
tradujo en más recursos, nuevas instituciones y programas, modalidades de
gestión de las políticas y programas más descentralizados y participativos y con
mayor injerencia de la sociedad civil, y la aplicación de nuevos instrumentos de
asignación de recursos. En síntesis, hacia la década del 2000, junto con un
aumento en los niveles de pobreza de la población, aparecen nuevas formas de
gestión pública que reorientan los esfuerzos estatales hacia programas
encaminados a disminuir la pobreza, en especial la extrema pobreza.

En cuanto a la mediación y la adopción de modelos explicativos sobre la pobreza

permiten la definición de políticas para enfrentarla. Si se mide la pobreza en
función de situaciones de carencia y por el método del ingreso, la consecuencia
más frecuente es que se actúe sobre las carencias mediante transferencias de
subsidios monetarios, cursos de capacitación laboral, pavimentación de calles,
saneamiento, provisión de servicios en las áreas de educación y salud,
otorgamiento de créditos bajo condiciones especiales, y otras medidas
compensatorias de corto plazo. En cambio, las propuestas que se realizaron en la
década de 1960 para disminuir la marginalidad consideraban la provisión de
infraestructura urbana, la organización de los grupos marginales y la incorporación

35
al mercado laboral como los mecanismos centrales que ayudarían a esta pobla-
ción a integrarse social y económicamente.

En cuanto a la discriminación por género y por etnia, las políticas propuestas en

ambos casos apuntan a políticas afirmativas que favorezcan a las mujeres y a las
etnias en situación más desmedrada y a políticas de deconstrucción cultural que
tiendan a disminuir los prejuicios valorativos respecto de esos grupos (cuadro 3).

Cuadro 3. Conceptos y propuestas de política relacionados con la pobreza.

Conceptos Propuestas de política
Marginalidad • Ampliación de servicios urbanos
• Organización de la población marginal
• Incorporación al mercado laboral
Vulnerabilidad • Apoyo focalizado para fortalecer los ingresos
• Promoción de nuevas fuentes de ingresos o subsidios
• Fortalecimiento de redes de protección individuales, familiares o
sociales
Desigualdad • Redistribución de recursos
• Políticas sociales y económicas redistributivas
• Políticas de discriminación positiva
Exclusión • Creación de condiciones para una ciudadanía ampliada y para el
pleno ejercicio de derechos
• Políticas sociales integrales
• Políticas de participación e integración
• Acceso a servicios institucionales
Discriminación de género • Acción afirmativa
y de etnia • Deconstrucción cultural
• Políticas de conciliación entre trabajo remunerado y familia
Fuente: ARRIAGADA, I., MIRANDA, F. y PAYES, T. Lineamientos de acción para
el diseño de programas de superación de la pobreza desde el enfoque del capital
social. Guía conceptual y metodológica. Santiago de Chile, Comisión Económica
para América Latina y el Caribe (CEPAL), 2004. p. 53.

Al adoptar políticas para contrarrestar la pobreza conviene distinguir entre las

políticas de reducción de la pobreza, que aluden a las causas del fenómeno y a su
corrección, y que se relacionan con la gestión macroeconómica, las regulaciones y
las políticas institucionales para generar un desarrollo equitativo y evitar las crisis y
la desigualdad y, por otro, las políticas de alivio y enfrentamiento (protección
social) de la pobreza, que apuntan a disminuir el riesgo social en situaciones de
crisis, es decir, buscan atenuar las consecuencias en las diversas manifestaciones
de la pobreza.

Las políticas adoptadas para reducir la pobreza encontramos las orientadas a

establecer derechos económicos y sociales; entre las de alivio y enfrentamiento de
la pobreza se pueden incluir las de carácter compensatorio (de asistencia social) y

36
las orientadas a proporcionar bienes y servicios sectoriales a grupos de población
focalizados.

1.5.1 Políticas encaminadas a los diversos enfoques de la pobreza de género.

La agenda de políticas públicas de los gobiernos y de los organismos

internacionales muestra una gran diversidad de enfoques ante la
pobreza y el género, se pueden sintetizar así:

a) Enfoque asistencial: Incluye programas específicos para las

mujeres pobres, como "grupo vulnerable". Plantea un apoyo a las
mujeres teniendo en cuenta sólo sus funciones reproductivas, como
esposas y amas de casa. Se aplicó de manera más generalizada en los
decenios de 1970 y 1980, pero existen remanentes de él en algunos
programas actuales del Banco Interamericano de Desarrollo (BID), el
Banco Mundial (BM), la Organización de las Naciones Unidas para la
Agricultura y la Alimentación (FAO) y el Fondo de Población de las
Naciones Unidas (UNFPA).

b) Enfoque basado en la eficiencia: Sostiene que para lograr un

mayor desarrollo sería más eficiente considerar al conjunto de la
población, hombres y mujeres, en tanto personas disponibles para el
mercado de trabajo, o, en una versión más elitista, por el aporte
económico que la incorporación de las mujeres educadas, en su calidad
de recurso humano altamente calificado, puede hacer a la economía. Lo
aplican el Banco Mundial, el BID, la CEIAL, la Organización In-
ternacional del Trabajo (OIT).

c) Enfoque basado en la equidad: Plantea que mejorar la situación

de las mujeres pobres contribuiría a la equidad, puesto que hay una
incidencia mayor de pobreza en los hogares encabezados por mujeres,
que las mujeres reciben salarios más bajos y que su inserción laboral es
precaria y segmentada, lo cual se traduce en una mala calidad de vida y
dificulta el logro de equidad. Está presente en los estudios de la CEPAL
y la OIT.

d) Enfoque basado en el empoderamiento, el ejercicio de la

ciudadanía social y la toma de decisiones: Según este enfoque,
relativamente reciente, para que los programas dirigidos a las mujeres y
otros grupos (etnias, clases) sean mejores y más eficientes hay que
comprometer en su elaboración y ejecución a los propios afectados,
reforzando sus capacidades mediante la organización, el mejoramiento
de la autoestima, el acceso a recursos materiales y el fortalecimiento de
sus redes sociales, para que puedan ejercer plenamente su ciudadanía
y tomar decisiones en los planos individual, familiar y social. Lo utilizan
el Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD), la

37
 CEPAL, el Instituto de las Naciones Unidas para el Desarrollo Social
24
(UNRISD).

Entre las políticas orientadas a eliminar las desigualdades basadas en el género

se encuentran, a su vez, dos conjuntos importantes: las políticas de reco-
nocimiento de las diferencias y las políticas de redistribución, entre las cuales se
hallan las de igualdad de oportunidades.25 Las políticas de reconocimiento, que
Fraser denomina modelo de la identidad, se refieren a las políticas de
reconocimiento de identidades injustamente desvalorizadas. Las de redistribución,
en cambio, buscan una transformación o reforma socioeconómica para la solución
de las injusticias de género y de etnia.

Las políticas de igualdad de oportunidades se han generalizado en el

plano internacional. Todos han podido utilizar las mismas
oportunidades, pero como son diferentes, algunos son más capaces
que otros, por lo que terminan siendo desiguales. Existen, por lo tanto,
desigualdades injustas que deben ser corregidas, cuando no se ha
tenido en el punto de partida las mismas oportunidades, y desigual-
dades que sólo expresan diferencias de mérito y que son legítimas. Con
el propósito de corregir las desigualdades ilegítimas se han diseñado
acciones afirmativas destinadas a establecer la igualdad de
26
oportunidades en el punto de partida.

La igualdad de oportunidades de inicio no produce igualdad de resultados, desde

una perspectiva democrática se hace hincapié en crear las condiciones sociales
para una verdadera igualdad de oportunidades. Pero aunque se partiera de una
situación inicial igualitaria, la retribución desigual tendería a perpetuarse de una
generación a otra mediante las "herencias" y "sesgos de género", afectando así la
igualdad de condiciones y oportunidades de las mujeres.

Las políticas de reconocimiento hacen hincapié en temas relativos a la identidad

que define a los grupos discriminados. Su esfuerzo se orienta a que la cultura
dominante reconozca los derechos propios de esos grupos. Una de las principales
críticas a este enfoque es que podría tender a estigmatizar a tales grupos, al
centrarse en la mantención de una identidad que los mantiene segregados de los
demás. Según Fraser, las políticas de reconocimiento y las de redistribución no se
excluyen mutuamente.

24
PROGRAMA DE LAS NACIONES UNIDAS PARA EL DESARROLLO, PNUD. Informe sobre
desarrollo humano, 1997. Nueva York: University Press, 1997. p. 33.
25
FRASER, N. La justicia social en la época de la política de la identidad: redistribución,
reconocimiento y participación. En: Contextos. Octubre, 1997, no. 4, p. 25-29.
26
ASTELARRA, J. Veinte años de políticas de igualdad de oportunidades en España. México,
Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL), 2003, p. 19.

38
1.5.2 La interrelación de las políticas referidas a la pobreza y al género. Las
políticas sobre la pobreza con una perspectiva de género cruzan dos grupos
importantes de políticas establecidas y puestas en marcha desde hace varias dé-
cadas en América Latina: las orientadas a eliminar las desigualdades de género y
las dirigidas a disminuir la pobreza (cuadro 3).

Se pueden distinguir cuatro tipos de políticas27 encaminadas a reducir la pobreza:

 Políticas universales ciegas al género. Son las políticas que no distinguen entre
hombres y mujeres. Se las aplicó en diversos sectores sociales, como la
educación y el empleo, con el resultado de perpetuar las desigualdades de
género.

 Políticas redistributivas y compensatorias "económicas". Este tipo de políticas

se puso en marcha con sesgo más redistributivo en la década de 1960, y más
compensatorio y asistencialista frente a la pobreza en el decenio de 1980. Se ha
reflejado en muchos programas para las mujeres jefas de hogar que con diversos
grados de éxito se han ejecutado en la región. Hacia la década de 1990, los
programas dedicados a la pobreza extrema incorporaron una focalización territorial
más precisa y una ejecución más descentralizada, con transferencias monetarias
dirigidas principalmente a las madres, pero no han modificado la visión de las
mujeres en general y de las madres en particular como personas al servicio de
otros, ni se han relacionado nítidamente con las políticas sectoriales.

Cuadro 4. Políticas contra la pobreza, con una perspectiva de género.

Políticas contra la pobre
Derechos Compensatorias y
equidad de género

sectoriales /
Políticas pro

servicios
De reconocimiento Derechos y De reconocimiento y
reconocimiento cultural compensatorias
De redistribución e Derechos y redistribución De redistribución y
igualdad de (“casillero vacío”) compensatorias
oportunidades “económicas”
Fuente: Autora.

 Políticas de derechos y reconocimiento cultural. Son políticas más recientes —

se han aplicado a partir del decenio de 1990— y tienen como objetivo que se
reconozcan los derechos de los grupos excluidos, entre ellos las mujeres. Incluyen
principalmente medidas legislativas orientadas a la equidad de género.

27
ARRIAGADA, C. Pobreza en América Latina: nuevos escenarios y desafíos de políticas para el
hábitat urbano. Santiago de Chile: Naciones Unidas, 2000. p. 26.

39
 Políticas de redistribución y de derechos económicos sociales y culturales. Su
diseño requiere un equilibrio cuidadoso, no son incompatibles entre ellas, y necesi-
tan voluntad y consenso políticos más vigorosos para su puesta en marcha y
ejecución. En especial, estas políticas debieran brindar más autonomía y poder a
las mujeres, modificando el desequilibrio de género existente y flexibilizando los
roles de género con miras a acrecentar las opciones de hombres y mujeres.

El diseño de políticas sociales, la heterogeneidad de la pobreza obliga a elaborar

políticas que sean universales y al mismo tiempo selectivo y orientado a grupos
específicos. No es el mismo tipo de pobreza el de una mujer pobre que es madre
adolescente y el de una mujer viuda sin ingresos propios, así como serán
diferentes sus necesidades, sus potencialidades y los programas y políticas que
deberán formularse para ellas.

“Si se considera la pobreza como un proceso que va más allá de una fotografía
instantánea, queda en claro la importancia de formular políticas heterogéneas,
flexibles y adecuadas para encarar las situaciones cada vez más diversas y
cambiantes por las que atraviesa la población pobre y para el tránsito continuo de
la población entre etapas de bienestar, pobreza e indigencia”.28

Las políticas orientadas a reducir la pobreza desde una perspectiva de género, por
lo tanto, consideran los recursos individuales, familiares y sociales de hombres y
mujeres; toman en cuenta el uso del tiempo de ambos géneros; apoyan el
fortalecimiento de las mujeres pobres que se hallan en posiciones más débiles;
tienen en cuenta la subjetividad y las diferentes necesidades de hombres y
mujeres; toman en consideración la dinámica de los procesos de pobreza y por
consiguiente las entradas y salidas de la pobreza, y atiende a las relaciones entre
diversos aspectos de esos procesos.

28
KABEE, N. Tácticas y compromisos: nexos entre género y pobreza. En: ARRIAGADA, I. y
TORRES, C. (comps.). Género y pobreza: nuevas dimensiones. Santiago de Chile: Ediciones de
las Mujeres, 1998. p. 49.

40
 2. PLANES DE DESARROLLO Y OBJETIVOS DESARROLLO DEL MILENIO
SOBRE POBREZA Y DESIGUALDAD SOCIAL 2000-2014

El nuevo siglo ha comenzado con una declaración de solidaridad sin precedentes

y con el firme propósito de acabar con la pobreza en el mundo.

El fenómeno de la pobreza en Colombia es una compleja red de factores

entrelazados. Las definiciones actuales se circunscriben a indicadores estándar
internacionalmente aceptados, que se basan principalmente en el nivel de
ingresos y en necesidades básicas insatisfechas. Sin embargo, la elección de
estos índices puede traer sesgos de exclusión y de inclusión desviando el
resultado de las políticas públicas. Los gobiernos desde 1930 se han preocupado
por la creación de programas que reduzcan la pobreza, pero sólo desde la década
de los cincuenta se empezaron a ver los resultados. En los últimos cincuenta
años, los niveles de pobreza medidos por necesidades han venido disminuyendo,
pero en la última década, el cambio estructural y la recesión de 1998 y 1999
retrasaron once años la calidad de vida de los colombianos. La literatura
económica y las instituciones como el Banco Mundial y el Banco Interamericano
de Desarrollo sugieren algunas alternativas para salir del problema, pero cada
país es único y debe adaptar sus políticas a su propio contexto.

La desigualdad es un fenómeno multidimensional, fruto de complejas

relaciones de poder en las que diversos factores se combinan para
producir una distribución asimétrica de ventajas y desventajas. Estas
relaciones de poder construyen estructuras duraderas, pero no son
estáticas. Por eso las desigualdades son persistentes, pero cambian
con el tiempo, las viejas formas de inequidades transforman y se
entrelazan con nuevas disparidades. En cada época predominan
diferentes procesos y mecanismos que producen y reproducen las
desigualdades, que en conjunto forman matrices distintivas. Cada época
genera también distintas utopías igualitarias y diferentes estrategias
29
para enfrentar la falta de equidad.

Según Luis Reygadas desarrolla tres matrices generadoras de desigualdades,

distingue tres matrices generadoras de desigualdad, que surgieron en distintos
momentos históricos y corresponden a configuraciones sociales profundamente
diferentes: una matriz corresponde a la sociedad agraria o las desigualdades pre-
modernas y coloniales, otra es la sociedad industrial o las desigualdades
modernas en los estados nacionales y la última a la sociedad del conocimiento o
las desigualdades posmodernas de la época de la globalización.

29
CORDERO, Rolando, RAMÍREZ, KURI, Patricia y Ziccardi, Alicia. Pobreza, desigualdad y
exclusión social en la ciudad del siglo XXI: la pobreza en los orígenes del pensamiento económico.
México: UNAM, 2008. p. 92-114.

41
Entender la pobreza es muy complejo, sobre todo porque es el resultado de una
serie concatenada de factores que se alimentan unos a otros. Definir la pobreza es
algo que la economía ha intentado desde sus variables macroeconómicas más
conocidas: ingreso y consumo; pero, aunque los estudios hayan mejorado las
formas de abordar los problemas, siguen existiendo desacuerdos en cuanto al
significado real de la pobreza. La economía, desde los trabajos de Adam Smith
hasta finales de 1940, se concentró en el problema de la riqueza, dejando a un
lado la investigación científica y rigurosa del fenómeno de la pobreza; no el
periodo inmediatamente posterior a la Segunda Guerra Mundial, la división política
y económica del mundo creó las condiciones para que los académicos empezaran
a tratar el tema de la pobreza y el subdesarrollo con un mayor rigor. Desde los
primeros trabajos de la economía del desarrollo y, posteriormente, de la economía
del crecimiento, se aportó muchísimo al estudio de la pobreza como problema
económico y social. Las definiciones que se dan sobre pobreza, en general, van
por un mismo camino: “ser pobre es no disponer de los recursos para obtener los
medios mínimos de subsistencia; pero la pobreza es mucho más.

Para el Banco Mundial, "la pobreza es hambre. La pobreza es falta de techo bajo
el cual resguardarse. La pobreza es estar enfermo y no poder ser atendido por un
médico. La pobreza es no poder ir a la escuela y no saber leer. La pobreza es no
tener trabajo, tener miedo al futuro y vivir día a día".30

Según Amartya Sen31, premio Nobel de Economía en 1998 por sus trabajos sobre
la distribución del ingreso y el bienestar económico, la pobreza no es simplemente
la falta de ingreso, sino la falta de capacidades básicas y de libertad para
obtenerlo. Los esfuerzos teóricos por acotar el término entre cantidades y
cualidades, sin embargo, seguirán siendo una aproximación "lejana" al verdadero
significado que hay detrás del sufrimiento que experimenta una persona
considerada como pobre.

En la primera parte se hace una revisión de la evolución de la pobreza en

Colombia en los últimos cincuenta años, ha contado con las formas básicas de
medir la pobreza, a través de las necesidades básicas insatisfechas, línea de
pobreza e indigencia, índice de calidad de vida, índice de desarrollo humano y
coeficiente de Gini. Se aborda como un segunda punto de análisis, el poner de
manifiesto las políticas sociales que los gobiernos han implementado durante los
últimos cincuenta años, y describir cómo ha permanecido el bienestar de los

30
BANCO MUNDIAL. Definición de Pobreza. [En línea]. Disponible en Internet: <URL:
www.worldbank.org/poverty>. [Citado el 15 septiembre de 2013].
31
SEN, Amartya Kumar. Development as freedom. New York: anchor Books, 1999. p. 87. "[...]
poverty must be seen as deprivation of the basic capabilities rather than merely as lowness of
incomes, which is the standard criterion of identification of poverty".

42
colombianos; se describe lo acontecido en uno o en varios períodos
presidenciales. En la tercera sección se retomarán algunos aspectos de la
pobreza en Colombia (el atraso rural y la desigualdad) con el objetivo de abarcar
dimensiones más amplias alrededor de la pobreza. Para cerrar, se presentan unas
conclusiones generales y se hacen varias sugerencias y recomendaciones con el
fin de pensar en algunas soluciones frente al problema.

2.1 DERECHOS HUMANOS, POBREZA Y METAS DEL MILENIO

La Declaración del Milenio establece un conjunto de metas y objetivos, que son a

su vez desafíos que debe enfrentar la humanidad en la búsqueda de un mundo
solidario y más igualitario en el acceso y disfrute de los derechos humanos. La
Cumbre del Milenio establece una visión común de los miembros de las Naciones
Unidas para un mundo próspero y en paz, en el cual los seres humanos, puedan
disfrutar de una vida mejor y más segura.

La Declaración del Milenio incluye y resume una serie de compromisos adaptados

por los países en las diversas Cumbres y Conferencias mundiales desarrolladas
durante la década de los noventa. Ellas son:

 Cumbre mundial a favor de la infancia (1990).

 Conferencia de las Naciones Unidas sobre el medio ambiente y el desarrollo
(1992).
 Conferencia mundial sobre los derechos humanos (1993).
 Conferencia internacional sobre la población y el desarrollo (1994).
 Cuarta conferencia mundial sobre la mujer (1995).
 Cumbre mundial sobre la alimentación (1996).
 Cumbre mundial sobre desarrollo social (1995).
 Conferencia de las Naciones Unidas sobre asentamientos humanos, Hábitat II
(1996).
 Cumbre mundial sobre financiamiento del desarrollo (2002).

Además, como resultado de las reformas de 1997 introducidas por el Secretario

General una tarea importante de las Naciones Unidas, consiste en integrar los
derechos humanos en todo el trabajo de la Organización, incluyendo en el objetivo
general de las políticas de desarrollo, la erradicación de la pobreza.32

32
DEPARTAMENTO NACIONAL DE PLANEACIÓN y ONU. Hacia una Colombia equitativa e
Incluyente. Op. cit., p. 49.

43
Los objetivos de Desarrollo del Milenio (ODM)*, contemplados en la Declaración
de Milenio, son parámetros que deben servir para medir los avances realizados en
materia de desarrollo y derechos humanos, en particular, los derechos
económicos, sociales y culturales, regidos por los valores fundamentales de
libertad, igualdad, tolerancia, respeto de la naturaleza y responsabilidad común.33
Estos derechos, progresivos e indivisibles con los derechos civiles y políticos, son
esenciales para potenciar su garantía.

Los ocho ODM enumerados a continuación orientan los esfuerzos de casi todas
las organizaciones que se dedican al tema del desarrollo y han sido aceptados
como un marco para medir los avances en la materia:

 Erradicar la pobreza extrema y el hambre

 Lograr enseñanza primaria universal
 Promover la igualdad entre los sexos y la autonomía de la mujer
 Reducir la mortalidad infantil
 Mejorar la salud materna
 Combatir el VIH/SIDA, el paludismo y otras enfermedades
 Garantizar la sostenibilidad del medio ambiente
 Fomentar una asociación mundial para el desarrollo.

Las metas del Milenio deben concluir con el logro de determinadas capacidades
básicas que permitan a las personas liberarse del hambre, de ciertas
enfermedades, del analfabetismo y otras restricciones34, condiciones
fundamentales para lograr la dignidad humana mínima, que constituyen derechos
inalienables.

Los pobres, además de tener necesidades, tienen también derechos, que dan
lugar a obligaciones legales por parte de otros. La reducción de la pobreza no es
posible sin un empoderamiento de los pobres que amplíe su libertad de opción y
de acción para estructurar sus vidas, y el reconocimiento de la existencia de sus
derechos es fundamental hacia ese empoderamiento. Así, la adopción de los

*
La Declaración de los Objetivos del Milenio es liderado por los profesores Jeffrey Sachs, John
McArthur y Guido Schmidt-Traub, un grupo de expertos mundiales conformó el llamado Proyecto
del Milenio que en el 2002 fue comisionado por el secretario general de las Naciones Unidas para
analizar las posibilidades e implicaciones de los ODM y recomendar un plan de acción realizable.
El principal producto de este trabajo fue el documento Invirtiendo en el Desarrollo: Un plan práctico
para conseguir los Objetivos de Desarrollo del Milenio, hecho público en el 2005.
33
ORGANIZACIÓN DE NACIONES UNIDAS y OACHD, Declaración del Milenio; los derechos
humanos y la reducción de la pobreza: marco conceptual. Nueva York: ONU, 2004. p. 46.
34
ORGANIZACIÓN DE NACIONES UNIDAS. Comisión de Derechos Humanos. Informe de la Alta
Comisionada de las Naciones Unidas para los Derechos Humanos sobre la situación de los
Derechos Humanos en Colombia. E/CN.42005/10. Nueva York: 2005. p. 78.

44
Objetivos de Desarrollo del Milenio constituye una oportunidad para avanzar en
favor de los derechos humanos. “La construcción de la agenda social se identifica
con el reconocimiento de todo miembro de la sociedad como ciudadano y, por
tanto, como depositario de derechos, A tal efecto, es necesario crear instituciones
que se ocupen de atender dichos derechos y donde los ciudadanos hagan valer
de manera compatible con el interés colectivo, sus derechos sociales, entre ellos
los establecidos en los Objetivos del Milenio: educación, salud y alimentación”.35

La pobreza no es únicamente una insuficiencia material; es un fenómeno

multidimensional que agrupa las distintas facetas del desarrollo humano.

“Ningún concepto de pobreza es satisfactorio si no tiene en cuenta las

desventajas que se desprenden de ser excluido de las oportunidades comunes
que disfrutan los demás”.36

2.2 ALGUNOS ESTUDIOS DE LOS ODM EN COLOMBIA

En Colombia se han realizado diversos estudios sobre los ODM, los cuales se
han centrado en establecer cuáles son las estrategias y los indicadores en
nuestro país que nos permitan hacer un seguimiento del cumplimiento de tales
Objetivos. Dentro de ellos vale la pena resaltar el documento del Consejo
Nacional de Política Económica y Social del Departamento Nacional de
Planeación, Documento CONPES Social No. 91 (2005), en el cual se establecen
cuáles metas permitirán cumplir los ocho ODM en Colombia. En especial en el
tema de pobreza, el DPN establece las siguientes metas nacionales con
respecto a las universales:

 Reducir la pobreza extrema: la meta universal es reducir a la mitad entre

1990 y 2015 el porcentaje de personas con ingreso inferior a 1 dólar diario. En
Colombia las metas nacionales son:

 Reducir a 1,5% el porcentaje de personas con ingreso inferior a 1 dólar diario

con Paridad de Poder Adquisitivo (PPA de 1993). Línea de base 1991: 2,8%.

 Reducir a 28,5% el porcentaje de personas en pobreza. Línea de base 1991:

53,8%

 Reducir a 8,8% el porcentaje de personas que viven en pobreza extrema

(indigencia). Línea de base 1991: 20,4 %”. (DNP, 2005).

35
CEPAL, PNUD e IPEA. Hacia el objetivo del milenio de recudir la pobreza en América Latina y el
Caribe. Santiago; CEPAL, 2003. p. 53.
36
SEN, Amartya Kumar. Desarrollo y libertad. Barcelona: Planeta, 2000. p. 208.

45
 Erradicar el hambre: la meta universal es reducir a la mitad, entre 1990 y
2015, el porcentaje de personas que padecen hambre. En Colombia las metas
nacionales son:

 Reducir a 3% los niños menores de 5 años con desnutrición global (peso

para la edad). Línea de base 1990: 10%.

 Reducir a 7,5% las personas que están por debajo del consumo de energía
mínima alimentaria. Línea de base 1990: 17%”. (DNP, 2005).

Por su parte, el Sistema de las Naciones Unidas y la CEPAL hacen un análisis

sobre las implicaciones de las políticas que adoptaron los gobiernos locales -
especialmente las alcaldías- de las regiones colombianas para cumplir los ODM.

En el 2006, Jairo Núñez y Néstor González desarrollan un análisis “Es posible

alcanzar los Objetivos del Milenio en Colombia? Una evaluación de estrategias de
focalización y financiamiento” del Departamento Nacional de Planeación,
presentaron de manera compacta la evolución de la economía colombiana, y
cómo ésta ha sido clave en los logros y el camino a recorrer para alcanzar
las metas del milenio. Estos autores caracterizan el periodo de crisis de la
economía a finales de los años noventa, y sus consecuencias para agudizar la
pobreza, la falta de educación, de salud y de acceso a los servicios de agua
potable y saneamiento básico.

Posteriormente, Núñez, J. presenta, a partir de un modelo de equilibrio general

computable dinámico, las simulaciones que involucran el comportamiento de los
ODM, las cuales les permiten evaluar los posibles efectos macroeconómicos y
sociales de diferentes estrategias para conseguir tales ODM en Colombia, junto
con su financiación. Los autores encuentran que el modelo arroja mejores
resultados cuando las estrategias para lograr los ODM se financian por medio de
impuestos, que por medio de endeudamiento.

De la revisión de todos estos estudios se obtuvo que, hasta la fecha, no se ha

analizado la correspondencia entre el cumplimiento de los ODM y las metas que
se han propuesto los gobiernos nacionales en los PND. Ésta es una de las
razones por las cuales se justifica la investigación que se presenta en este
documento.

2.3 INDICADORES DE MEDICIÓN DE LA POBREZA

La cuantificación es el reflejo de lo que se defina como pobreza. Ésta comprende

la identificación de un grupo de personas bajo la categoría de pobres. La forma en

46
que se ha abordado el tema de la pobreza ha sido a través de métodos que miden
la calidad de vida y el nivel de ingresos suficiente para subsistir; pero incluso con
esos métodos no se puede apartar la subjetividad. La pobreza relativa se justifica
que las personas necesitan más que un ingreso mínimo que asegure la
supervivencia física, necesitan ingresos que cubran otras necesidades para una
vida aceptable dentro de la sociedad.

A continuación se presentan los indicadores comúnmente utilizados para medir la

pobreza para el caso colombiano.

2.3.1 Pobreza como necesidades básicas insatisfechas. En Colombia, como en

muchos otros países, el indicador de Necesidades Básicas Insatisfechas (NBI) se
utiliza para medir la pobreza estructural. Este índice calculado por el DANE desde
1987 evalúa las condiciones materiales del hogar en cinco frentes, a saber:

 Vivienda inadecuada: si el material del piso de la vivienda es tierra y, en las

zonas rurales, cuando se utiliza cierto tipo de material biológico en las paredes.

 Servicios básicos insuficientes: cuando una vivienda urbana no tiene acceso

adecuado a acueducto y alcantarillado, o si una vivienda rural no tiene acueducto
o alcantarillado.

 Hacinamiento crítico: cuando viven más de tres personas por habitación

(incluye dormitorios, sala y comedor).

 Inasistencia escolar: si en el hogar algún niño entre 7 y 11 años que no asiste a

una institución educativa formal.

 Alta dependencia económica: cuando en promedio hay más de tres personas

en el hogar por cada miembro ocupado en alguna actividad. También es el caso
del jefe de hogar que tiene menos de tres años de educación.

Si se presenta una sola de las anteriores, se considera que el hogar está

condiciones de pobreza. Si se presentan dos o más, se considera en condiciones
de miseria.

De acuerdo con el siguiente cuadro, se puede ver que el porcentaje de personas

con al menos una necesidad básica insatisfecha en Colombia ha disminuido desde
1973, ha pasado de 70.5 % en ese año a 27.6 % en 2005. Así mismo, el
porcentaje de personas en condiciones de miseria a pasado de 44.9 % en el 1973
a 10.6 % en 2005. También ha pasado de 31 % de personas viviendo en hogares

47
en los cuales al menos un niño entre 6 y 12 años no asistía a un centro de
educación formal, a 3.6%.

Cuadro 5. Porcentaje de población con NBI con dos o más NBI y por tipo de NBI.

Fuente: DANE. Censos de población 1973, 1985, 1993 y 2005.

Cuadro 6. Hogares rurales y urbanos.

Fuente: DANE. Censos de población 1973, 1985, 1993 y 2005.

“Las políticas para combatir la pobreza deben ser integrales y comprehensivas.

Esto quiere decir que no hay fórmulas mágicas ni acciones puntuales que
resuelvan el problema. La pobreza es la incapacidad del individuo para
mantenerse vivo, ser longevo, reproducirse, gozar de buena salud, acceder al
conocimiento, tener vestido, alimentarse adecuadamente e, incluso, tener la
posibilidad de divertirse. Esto tiene mucho que ver con el concepto de libertad: si
el individuo no puede desarrollar estas capacidades, no es verdaderamente
libre”.37

Existe una brecha entre los hogares rurales y los urbanos, especialmente en
componentes como la calidad de las viviendas (24,4% de las cuales son
inadecuadas). También existen problemas de insuficiencia de servicios públicos
en las zonas rurales.

37
CÁRDENAS SANTAMARÍA, Mauricio. Introducción a la economía colombiana. 2 ed. Bogotá:
Alfaomega. p. 427-469.

48
Una de las principales limitaciones de este indicador es que no permite medir el
grado de pobreza. Es decir, se sabe si un hogar es pobre o no, pero no qué tan
pobre es en comparación con los demás. Para corregir estas limitaciones, el
Departamento Nacional de Planeación calcula el Índice de Calidad de Vida (ICV),
con base en la información del Censo de 1993, Encuestas Nacionales y Continuas
de Hogares.38

2.3.1. Línea de indigencia y de pobreza

Hace referencia a la incapacidad que tienen ciertas personas para consumir una
canasta básica o mínima de bienes y servicios. Esto permite definir la pobreza
como la inhabilidad para lograr un nivel mínimo de ingreso, que se conoce como la
línea de pobreza.

Para calcular la línea de pobreza (o pobreza moderada, para ser más precisos) se
extrapola la línea de indigencia, al dividirla por la participación del gasto en
alimentos en el gasto corriente. Estas mediciones, si bien no son comparables con
medidas internacionales, tienen la ventaja de ser específicas a la situación
concreta de un país. De acuerdo con lo anterior:

 Por pobreza se entiende la insuficiencia de ingresos para adquirir una canasta

básica de bienes y servicios, la cual incluye alimentación, vestuario y vivienda.

 Indigencia es la insuficiencia de ingresos para adquirir una canasta básica

alimenticia.

Un individuo es pobre si su ingreso no le alcanza para alimentarse, vestirse y

habitar en una vivienda decente, y es indigente si su ingreso no le alcanza siquiera
para la alimentación.

38
ICESI. Necesidades Básicas Insatisfechas (Índice NBI) . [En línea]. Disponible en Internet: <URL:
http://www.icesi.edu.co/cienfi/images/stories/pdf/glosario/necesidades-basicas-insatisfechas.pdf>.
[Citado el 15 septiembre de 2013].

49
Figura 2. Pobreza e indigencia.

Fuente: DNP, 2001.

2.3.2 Índice de condiciones de vida (ICV). Es un índice que comprende variables

que miden la calidad de vivienda, el capital humano actual y potencial, el acceso y
la calidad de los servicios y las condiciones del hogar. Este es un indicador usado
para medir el bienestar de individuos, hogares, municipios y regiones. El índice
parte de cero y aumenta según sean mejores las condiciones de vida del hogar.
Como ejemplo, el promedio nacional en el ICV en 1993 era de 70.3 y aumentó a
73.2 en 1997.

El ICV pondera doce variables que miden la calidad de la vivienda y el grado de

escolaridad de los miembros del hogar cuando alcanza un valor del 100% refleja la
ausencia plena de pobreza.

En el año 2003, el ICV total nacional fue de 78%, cinco puntos porcentuales por
encima del nivel de 1993. Al desagregar por ubicación geográfica, el ICV mejoró
cuatro puntos porcentuales en los hogares urbanos y casi nueve en los hogares
rurales. En general, los principales avances se encuentran en variables que
específicamente en el abastecimiento de agua. En la zona rural, el aumento en la
calidad de vida ha sido resultado, principalmente, de una mayor asistencia a la
educación primaria.39

39
CÁRDENAS SANTAMARÍA, Mauricio. Op. cit., p. 427-469.

50
Cuadro 7. Índice de calidad de vida (ICV).

Fuente: DNP-SISD, Boletín No.30. Programa Nacional de Desarrollo Humano.

La evidencia internacional sugiere la existencia de una fuerte convergencia en la

expectativa de vida entre países, excepto en África, lo cual explica el avance
relativamente más rápido de países como Colombia y su posterior nivelación
frente a países de alto ingreso.

En general, durante los últimos treinta años el progreso en las condiciones físicas
de vida de los colombianos ha sido notable. El acceso a servicios públicos básicos
ha mejorado, así como la calidad de los materiales de las viviendas. Esto, junto a
avances en el servicio de salud, se ha traducido tanto en mejores indicadores
agregados de calidad de vida, como en menor mortalidad infantil y mayor
expectativa de vida.

51
Figura 3. Pobreza en Colombia según medida internacional, 1980 - 2003.

Fuente: Banco Mundial. World Development Indicators (2007).

Este avance no solo lo ha experimentado Colombia, sino América Latina muestra

una evolución similar. De hecho, la reducción de la pobreza, medida de esta
forma. De hecho, la reducción de la pobreza, medida de esta forma, ha sido
relativamente homogénea entre las distintas regiones del mundo, con la
lamentable excepción de África.

La incidencia de la pobreza, de acuerdo con la medición nacional, es muy superior

a la que resulta de la metodología basada en dos dólares por día. De hecho, bajo
la definición nacional, el 45% de la población está por debajo de la línea de
pobreza, mientras que solo el 20% está por debajo de los dos dólares por día. Es
decir, la canasta básica de consumo en Colombia es más que la que se puede
adquirir con dos dólares por día (ajustados por la paridad de poder adquisitivo): lo
que conlleva que algunas personas que se clasifican como pobres en Colombia,
no se considerarían como tales en otros países.

52
Cuadro 8. Indicadores por tipo de variables utilizadas para el cálculo.

Fuente: Construcción Cifras y Conceptos S.A.

Figura 4. Población por debajo de las líneas nacionales de pobreza y desigualdad.

Fuente: DNP-SISD.

53
Figura 5. Pobreza (US$2 y líneas de pobreza nacionales) en América Latina.

Fuente: Gaspariniet. al. (2005).

2.3.3 Índice de desarrollo humano (IDH). Es un indicador adoptado por las

Naciones Unidas desde 1990, gracias a las propuestas de Amartya Sen y el
economista Desai. El objetivo con el indicador era disponer de una medida de
desarrollo fácil de divulgar, así como lo es "el ingreso per cápita" pero que tuviera
más grado de sensibilidad frente al aspecto social del individuo y su vida en
comunidad. El IDH busca medir el bienestar de un país teniendo en cuenta tres
áreas fundamentales del desarrollo humano: salud (esperanza de vida al nacer),
educación (alfabetismo, tasa de matriculación primaria y secundaria), ingreso (PIB
per cápita, paridad del poder adquisitivo etc.). Los valores del índice van de 0 a 1 y
el país con el indicador más cercano a 1 es el más próspero en condiciones de
bienestar.

En 1990, el documento de la ONU clasificó en un ranking a 130 países. En 1992,

el número de países subió a 173. Ei el último informe de las Naciones Unidas
(2002) Colombia aparece en el puesto 68 a 30 puestos de Chile que es el primero
de los países latinoamericanos, permaneciendo en la categoría de los países con
desarrollo humano medio. Los primeros tres países en la escala son Noruega,
Suecia y Canadá.

En el siguiente gráfico muestra la evolución del IDH, cuyo rango está entre 0 y 1
donde 1 representa el más alto nivel en estos tres campos del desarrollo humano.
Aunque en términos absolutos el IDH para Colombia se ha mantenido
relativamente estable, la posición ocupada ha mejorado respecto a la del resto de
los países.

54
Figura 6. Tendencia del índice de desarrollo humano, Colombia.

Fuente: PNUD.

2.3.4 Coeficiente de GINI. El Gini mide la inequidad o la desigualdad. Por

desigualdad se entiende toda dispersión en la distribución de cualquiera de los
factores de bienestar como el ingreso, la propiedad, el acceso a los recursos entre
otros. Para un país es indispensable analizar y solucionar el problema de la mala
distribución de la renta, porque a largo plazo esto produce una reducción de los
potenciales niveles de bienestar. El problema de inequidad es el más notorio de la
pobreza. En el mundo, de los 23 billones de dólares que se producen sólo el 20%
se queda en los países pobres, a pesar de que estos albergan el 80% de la
población mundial. El coeficiente de Gini varía entre 0 y 1 mostrando mayor
desigualdad mientras más se acerque a 1, y menor cuanto más cerca esté de 0; si
una sola persona acumular toda la riqueza que se produce el coeficiente sería 1,
pero si cada una de las personas consideradas obtuviera la misma proporción,
entonces sería 0.

Colombia, desde 1936, con el fracaso de la Reforma Agraria y el desarrollo del

sector urbano, empezó a tener coeficientes de Gini por encima de 0.45. En
promedio en los últimos sesenta años, Colombia tuvo un indicador por encima de
0.5 (ver Tabla 1).

55
Tabla 1. Coeficiente de GINI en Colombia.
1938 1951 1964 1971 1978 1988 1993 1996 1998 1999 2000
0.453 0.52 0.55 0.52 0.53 0.54 0.56 0.54 0.56 0.55 0.56
Fuente. Londoño, 1998. DNP, 2001.

Muestra el siguiente cuadro la relación de ingresos entre el decil más alto y el más
bajo (P90/P10) y el quintil más alto y el más bajo (Q5/Q1) entre 1991 y 2005. Esta
información pone de presente un segundo hecho importante: hasta 1995, la
desigualdad cayó, pero a raíz de la crisis económica de fin de siglo se reversó el
avance y se retornó a los niveles de inicios de los años noventa.

Es posible medir la desigualdad, no a partir de los ingresos del hogar o de las

personas, sino de los gastos que realizan. Como las fuentes de ingreso son
diversas y difíciles de medir (es frecuente que no se reporten adecuadamente en
las encuestas de hogares), el gasto puede resultar más apropiado para evaluar la
desigualdad.

Cuadro 9. Algunas medidas de desigualdad en el ámbito nacional.

Fuente: MERPD (2006 a). Con base en la ENH diciembre (1991), ENH septiembre
(1992-2000), ENH tercer trimestre (2001-2005). Las cifras de 2005 son
preliminares (los ajustes a Cuentas Nacionales se hacen con las cifras definitivas
de 2002 y con el crecimiento anual del PIB de los tres primeros trimestres del año.

56
Figura 7. Coeficiente de concentración de GINI*

*El coeficiente de Gini se calculó con base en los ingresos de las personas.
Fuente: DNP - MERPD. 1991-2000: Encuesta nacional de hogares y 2001-2005:
Encuesta continua de hogares.

Cuadro 10. América Latina (18 países)

57
2.3.5 Índice de Felicidad del Reino De Bután (FNB). El Rey de Bután Jigme
Singye Wangchuck en 1972, como respuesta a las constantes críticas de pobreza
económica que experimentaban, le solicitó a la Universidad de Harvard la
formulación de un índice de felicidad para el Reino de Bután, denominado como el
Índice de Felicidad Nacional (FIB), en inglés Gross National Happines (GNH). El
Rey expresó que el índice de felicidad nacional bruto (FNB) indicaba “una
sociedad ilustrada en la que la felicidad y bienestar de todas las personas y los
seres en el fin del Gobierno”.40 El Centro de Estudios de Bután construyó un índice
de valor único para la Felicidad Nacional Bruta, que parte de nueve componentes
individuales:

 Bienestar psicológico es de gran importancia para el Estado con el

fin de medir su éxito en la prestación de políticas y servicios apropiados.
Para la medición se toma la tasa general de trastornos psicológicos, la
tasa de prevalencia de las emociones negativas (celos, frustación,
egoísmo), y las emociones positivas (generosidad, compasión, calma),
las actividades espirituales como la meditación, y la consideración de
efectos kármicos* de la vida diaria.

 Uso del tiempo: se analiza la naturaleza del tiempo gastado en un

plazo de 24 horas incluyendo las actividades que ocupan más tiempo,
es importante identificar el uso del tiempo para actividades no laborales.

 Vitalidad comunitaria: se centra en las fortalezas y debilidades de

relaciones e interacción dentro de las comunidades, los indicadores
consisten en: Indicador de vitalidad de la familia, seguridad,
reciprocidad, confianza, apoyo social, socialización e indicador de
parentesco.

 Cultura: para el reino de Bután la cultura ha sido uno de los

principales objetivos de política, se centra en la diversidad y la fuerza de
las tradiciones culturales, los indicadores consisten en el uso del
dialecto Dzongkn, deportes tradicionales, festivales comunitarios,
habilidades artesanales, valor de transmisión y mandatos básicos.

 Salud: los indicadores de salud evalúan el estado de la población

con relación a este factor, los determinantes de salud y el sistema de
salud en general. El índice de salud se compone de estado de salud,

40
THE CENTER FOR BHUTAN STUDIES. Gross National Happiness. [En línea]. Disponible en
Internet: <URL: http:/www.grossnationalhappiness.com/gnhlndex/intruductionGNH.aspx>. [Citado
el 15 septiembre de 2013].
*
El Karma es una energía transcendente que se deriva de los actos de las personas. En la
encuesta se le pregunta a las personas si consideran el karma en la vida diaria.

58
 educación en temas relacionados con la salud (conocimiento de la
trasmisión de VIH) y barreras a los servicios de salud.

 Educación: este componente tiene por objeto medir la educación en

sí misma y la eficacia de la misma. El índice de educación se compone
de logros de educación, indicador de logros de educación, indicador del
idioma Dzongkh y de los indicadores de alfabetización histórica y
popular.

 Diversidad Ambiental: incluye datos de percepción de la ecología, la

diversidad y la capacidad de recuperación ambiental. Está compuesto
por: Un indicador de la degradación ecológica, indicador del
conocimiento ecológico y un indicador de forestación.

 Nivel de vida: abarca la situación económica básica de los

ciudadanos y está compuesto por indicadores de ingresos, alojamiento,
seguridad alimentaria y condiciones de vida.

 Gobernabilidad: evalúa cómo perciben los individuos las funciones

del Gobierno, especialmente su eficacia, honestidad y calidad. Los
Indicadores del buen Gobierno consisten en el indicador de libertad e
41
indicador de la confianza institucional.

2.4 REFLEXIONES A LOS INDICADORES

Los índices más usados en la documentación internacional del tema de la pobreza

son la línea de pobreza definida como dos dólares diarios; la línea de indigencia,
un dólar, y el índice de necesidades básicas insatisfechas. El ICV y el IDH
generalmente son usados en términos de comparaciones de regiones y países.

No obstante, es pertinente apuntar algunas falencias de los indicadores. Los datos

mostrados en términos de disminución porcentual pueden estar sesgados; por
ejemplo, qué tan controlable es la población de los indigentes que viven bajo los
puentes y a la orilla de los caños para sacar una muestra representativa;
generalmente, este problema en la Encuesta Nacional hace que la investigación
tenga problemas de significancia y de exclusión. Otro de los factores que puede
sesgar las cifras está en lo que se refiere a la disminución de la pobreza rural, ya
que mucha de esa reducción tiene una importante causa en la migración de más
de un millón y medio de personas desde 1988hasta la fecha (Colombia Poverty
Report, 2002); es obvio que si los pobres del campo se trasladan a las ciudades,
la pobreza rural mostrará en los estudios tasas de crecimiento menores que las de

41
CABALLERO R., César A., GARCIA, María A. y VÉLEZ C., Sara. Pobreza y desigualdad: un
balance de la información disponible. Bogotá: Friedrich Ebert Stiftung y FESCOL, 2008. p. 36.

59
las cabeceras y ciudades. En cuanto a los indicadores como tales, un problema
que se le atribuye al NBI es que las cuatro necesidades que mide tienen mayor
incidencia entre los pobres que entre la población en conjunto por lo que la
incidencia entre las personas de bajos ingresos no es abrumadora. En los centros
urbanos, por ejemplo, sólo una de tres personas pobres es clasificada como tal
bajo el indicador de las necesidades básicas; según el Banco Mundial el 80% de
las personas clasificadas como pobres tienen ingresos superiores a aquellas que
son pobres de acuerdo con la Línea de Pobreza(LP), y esto conlleva implicaciones
distributivas porque de esta manera se les estará ayudando menos a aquellos
individuos con menores ingresos; cuando se trate de dirigir la acción
gubernamental a las familias de pobreza absoluta, el uso de este índice acarrearía
grandes errores de exclusión y de inclusión. La metodología tradicional clasifica el
porcentaje de la población cuyo ingreso está por debajo de la LP, pero con esta
modalidad no se tiene en cuenta un componente importante que no pasa por el
mercado, el autoconsumo y el consumo provisto por asistencia pública del Estado.
Como dice Juan Luis Londoño, tanto los indicadores por ingreso como por
necesidades satisfechas son parciales al computar la compleja dimensión del
problema de la pobreza.

En cuanto al Índice de felicidad del reino de Bután, rompe con los esquemas
tradicionales para medir la pobreza, no es posible hacer uso de este indicador
para la comparación mundial debido a que las variables de cultura y religión se
circunscriben a Bután (aplicable en una región particular de Asia, en el mejor de
los casos).

2.5 PLANES DE DESARROLLO Y OBJETIVOS DEL DESARROLLO DEL

MILENIO

La Constitución Política de Colombia de 1991 ha representado el mayor reto para

la política social colombiana en los setenta años. La Constitución Nacional amplió
de forma considerable el conjunto de derechos sociales para los colombianos,
comprometió recursos fiscales en la financiación de los servicios sociales y
estableció principios que buscan la coordinación de esfuerzos públicos y privados
en la provisión de los servicios que demanda crecientemente nuestra población. El
desarrollo de estos principios constitucionales representa la mayor oportunidad
para que mejoren las condiciones de vida y para los nuevos gestores de la política
social que buscan su posibilidad.

En los 90’ se implementaron en Colombia una serie de reformas económicas y

jurídicas entre las cuales se destacan la apertura comercial y cambiaria, la reforma
laboral, la descentralización fiscal y la mayor independencia del Banco Central
(Banco de la República). Dichas reformas afectaron las relaciones y estructuras

60
económicas, produciendo ajustes en los mercados y afectando el nivel de
pobreza, la distribución del ingreso y las fuentes de crecimiento de la economía.

Con el anterior panorama, es importante abordar lo que los Gobernantes

establecieron a través de sus planes de desarrollo nacional y como trabajaron
para lograr reducir la pobreza en Colombia y las estrategias adoptadas para lograr
el objetivo propuesto.

Cuadro 11. Planes de desarrollo en Colombia (1970-2014).

Presidente Periodo Plan de Desarrollo
Misael Pastrana 1970 - 1974 Las cuatro estrategias
Alfonso López Michelsen 1974 - 1978 Para cerrar la brecha
Julio César Turbay Ayala 1978 - 1982 Plan de Integración Nacional
Belisario Betancur 1982 - 1986 Cambio con equidad
Virgilio Barco 1986 - 1990 Plan de economía social
César Gaviria 1990 - 1994 La revolución Pacífica
Ernesto Samper 1994 - 1998 El salto social
Andrés Pastrana 1998 - 2002 Cambio para construir la paz
Álvaro Uribe Vélez 2002 - 2006 Hacia un estado comunitario
Álvaro Uribe Vélez 2006 - 2010 Estado Comunitario: desarrollo para todos
Juan Manuel Santos 2010 - 2014 Prosperidad para todos
Fuente: Autora.

2.5.1 Cambio para Construir la Paz (1998-2002). En el Plan de Desarrollo Cambio

para Construir la Paz, existía una preocupación por la pobreza, sin establecer
metas concretas para aliviarla. También la generación de empleo se encontró
dentro de la intención de política de este Gobierno. La política pública de la
Administración del Presidente Pastrana estableció una estrecha relación entre
pobreza y conflicto. Su preocupación se centró en los programas y proyectos para
las zonas de conflicto a través del Plan Colombia (cultivos ilícitos y desplazados) y
también se apoyó en programas orientados a la competitividad del Sector
Agropecuario. Especial atención recibe la atención a la población desplazada.

Durante el período de Gobierno del presidente Pastrana, surgió la Red de Apoyo

Social, para mitigar los efectos de la crisis económica sobre los grupos
poblacionales más vulnerables de una forma rápida (mujeres, jóvenes, niños y
desempleados). Los programas que hacían parte de la RAS eran: Familias en
Acción, Jóvenes en Acción y Empleo en Acción. Se buscaba resultados rápidos de
los programas y flexibilidad. De estos programas el que tuvo efectos en lo rural fue
el de Familias en Acción ya que los otros, fueron diseñados para ámbitos urbanos.

61
Familias en Acción trabaja con subsidios monetarios directos a la demanda;
funcionaba con una institucionalidad independiente a las que tradicionalmente
hacían este tipo de intervenciones como por ejemplo el ICBF para asegurar según
se mencionaba en el diseño intervenciones ágiles y oportunas; exigía que los
municipios garantizarán y mantuvieran la calidad y cantidad de la oferta local de
servicios de educación y salud.

Es importante resaltar que Colombia en el año 2000, firmó la Declaración de los

Objetivos del Milenio junto con 188 países más en la Asamblea de las Naciones
Unidas como fue presentado en el marco de referencia, sin embargo 94
Evaluación de Políticas Públicas No. 3, Red de Apoyo Social: conceptualización y
evaluación de impacto. La Administración Pastrana, no realizó ningún diseño de
política pública para cumplir con este compromiso, como si lo haría el siguiente
Gobierno.

Se puede afirmar que en el Gobierno Pastrana, se eliminaron las políticas

integrales para el desarrollo rural, en cabeza del Ministerio de Agricultura y con
efectos en la reducción de la pobreza rural. La Presidencia de la República
empezó a tener gran injerencia en las zonas rurales quizá con estrategias que no
distinguen las particularidades de lo rural y con énfasis en contra restar la
situación de violencia.

2.5.2 Hacia un Estado Comunitario 2002-2006.

Al revisar el Plan Nacional de Desarrollo (PND) 2002-2006 “Hacia un

Estado comunitario” se observa que no se presenta un enlace directo
con la consecución de los logros de los ODM sobre reducir a la mitad
la pobreza extrema y el hambre, ya que ésta no aparece como un
objetivo explícito en tal plan. Posteriormente, al analizar el PND 2006-
2010 “Estado comunitario: desarrollo para todos”, se encontró que hay
una mejora sustancial en el tema de pobreza con respecto al PND
anterior. Quizás debido a que en el PND 2002-2006 no se presentó el
tema de la pobreza explícitamente, y a que ésta seguía siendo muy
alta en el 2003. En dicho plan se presenta el tema de la pobreza como
un objetivo general con proyecciones de metas anuales y con un
42
plan de inversiones explícito sobre la reducción de la pobreza.

El Congreso de la República de Colombia, aprobó mediante la Ley 812 de 2003, el

Plan Nacional de Desarrollo (PND) 2002-2006 “Hacia un Estado Comunitario”,

42
BASTO MERCADO, Luis E. Concordancia entre el cumplimiento de los objetivos de desarrollo
del milenio sobre la pobreza, con los planes nacionales de desarrollo de Colombia 2002-2010:
evaluación con un modelo de cointegración. En: Revista Equidad y Desarrollo. Enero-junio, 2009,
no. 11, p. 105-124.

62
planteando que el objetivo principal que se establece llevar a la economía
colombiana en una senda de crecimiento y desarrollo sostenido y de esta forma
lograr mejorar las condiciones de igualdad de todos los ciudadanos colombianos.

Posteriormente, el Congreso de la República aprueba mediante la Ley 1151 del

2007, el PND 2006-2010 “Estado comunitario: desarrollo para todos”, cuya única
finalidad es continuar en causando la economía en la senda de crecimiento y
desarrollo logrados en periodo anterior bajo la misma presidencia.

Para el gobierno de Álvaro Uribe, el país viene de un proceso de paz fallido y de

un entorno económico no favorable no solo nacional sino internacionalmente, ya
que el mundo estaba saliendo de las crisis económicas; por lo que su plan de
desarrollo se basó e hizo más énfasis en la seguridad y en el crecimiento
económico.

En el primer periodo presidencial de Álvaro Uribe Vélez, continuó con el programa

de Andrés Pastrana “Familias en Acción”, con el cual logro ampliar a 265.975
niños en situación de desplazamiento los cuales recibieron ayudas de educación y
alimentación; le dio a 272.579 personas que se les ayudo con subsidios en salud;
creo 232.115 cupos para educación en el sector oficial, “la asignación de 5.483 nuevos
subsidios para Vivienda de Interés Social rural y urbana, la adjudicación de 24.567
hectáreas para 1.314 familias, y la vinculación a proyectos de seguridad
alimentaria de otros 12.616 hogares”.43

Para mantener el programa que venia desarrollando con la población desplazada,

se asigno un presupuesto de 880 millones de pesos. Adicionalmente, como parte
del modelo de atención integral a la población vulnerable, pobre y desplazada, el
Programa Nacional de Paz y Desarrollo priorizado proyectos de seguridad
alimentaria, gestión social y cultural, generación de empleo e ingresos,
mejoramiento de condiciones habitacionales y sub proyectos ambientales, que han
beneficiado directamente a 7.263 personas y que se incremento en el segundo
periodo.

2.5.3 Plan de Desarrollo 2006-2010. La principal estrategia para combatir la

pobreza y la desigualdad es procurar que los esfuerzos que adelanten el Estado y
la sociedad civil cuenten con mecanismos explícitos dirigidos a dar acceso
preferente a la población más pobre y vulnerable. Alcanzar niveles de pobreza y
desigualdad menores depende fundamentalmente del cumplimiento de otras
metas, en áreas como crecimiento, infraestructura, vivienda, y seguridad y justicia.
En lo social se destacan como de mayor importancia el cumplimiento de las metas

43
COLOMBIA. Departamento Nacional de Planeación. Plan nacional de desarrollo 2002-2006 :
hacia un estado comunitario. Bogotá: Imprenta Nacional, 2003. p. 196.

63
en la generación de empleo y en el mejoramiento de su calidad, y en la cobertura
en educación, ya que estos dos sectores tienen la mayor influencia sobre los
ingresos. De igual manera, las metas en demografía, en particular aquellas de
fecundidad, tendrán un efecto directo sobre el ingreso de los hogares. En cuanto a
la medición de la pobreza, el DANE será el encargado de producir las cifras de
pobreza dos veces al año, de acuerdo a la metodología señalada por el MERPD.
El proceso de publicación de las cifras de pobreza debe incluir, además de la
medición y cálculo, el sometimiento de resultados, metodologías y parámetros de
medición a validación por parte de un comité consultivo de expertos y la
legitimación de las cifras mediante la socialización de los resultados y la
metodología.

Los grandes retos para reducir los actuales niveles de pobreza y

desigualdad son:

 Articular el Sistema de Protección Social para que sea un sistema

integrado, con capacidad institucional, que responda a las necesidades
de aseguramiento de la población y apoye a las familias más pobres.
 Fortalecer la Promoción Social para la reducción de desigualdades
socioeconómicas, racionalizando la oferta de servicios, y teniendo a la
familia como sujeto de intervención.
 Mejorar la focalización de subsidios, llevando a cabo una reingeniería
de procesos de focalización en los programas sociales. El Conpes
Social 100 recomendó a los Ministerios y demás entidades ejecutoras,
desarrollar en este cuatrienio lo siguiente: 1) revisar los procesos de
identificación, selección y asignación de recursos de los programas
sociales existentes; 2) avanzar en la sistematización de los registros
administrativos de beneficios; 3) avanzar en el diseño e implementación
de una estructura articulada entre los diferentes programas sociales,
que facilite el monitoreo de los procesos de selección y asignación de
subsidios; y 4) evaluar las metodologías de focalización e implementar
acciones que garanticen su actualización y su aplicación y
44
administración transparente.

2.5.4 Plan Nacional de Desarrollo 2010-2014.

El Plan de Desarrollo Nacional del 2010 - 2014 es diferente a las anteriores

administraciones debido fundamentalmente al contexto histórico donde pasamos
de ser una economía emergente a ser atractiva para la inversión y el turismo;
pasamos a integrar un grupo selecto de naciones los Civets*, consideradas como
44
Ibíd., Plan nacional de desarrollo 2006-2010. [En línea]. Disponible en Internet: <URL:
https://www.dnp.gov.co/Portals/0/archivos/documentos/GCRP/PND_2006_2010/cap_3.pdf>.
[Citado el 19 noviembre de 2013].
*
Civets: Colombia, Indonesia, Vietnam, Turquía y Suráfrica.

64
las economías con grandes expectativas de crecimiento para las próximas
décadas, adicionalmente se ha iniciado el proceso para ingresar a la OCDE.
Situándonos en una posición interesante y atractiva a nivel mundial, que nos
muestra como un país con grandes posibilidades para ofrecer al mundo, frente a
grandes retos como el de consolidar la seguridad, disminuir la pobreza, que nos
permite construir la prosperidad democrática. Bajo estos eventos que se
vislumbran nos permite sonar en hacer parte del selecto grupo de países
desarrollados.

Con el Plan Nacional de Desarrollo 2010-2014 “Prosperidad para todos”, se

establecen unas estrategias para lograr dicho objetivo:

Colombia requiere incorporar unos ejes transversales que deben estar presentes
en todas las esferas del quehacer nacional:

 Innovación: en las actividades productivas nuevas y existentes, en los

procesos sociales de colaboración entre el sector público y el sector
privado, en el diseño y el desarrollo institucional.
 Buen Gobierno: como principio rector entre el Gobierno y el
ciudadano.
 Mayor y mejor posicionamiento internacional de Colombia: en los
mercados internacionales, en las relaciones internacionales, y en la
agenda multilateral del desarrollo y de la cooperación.
 Sostenibilidad ambiental: sea una prioridad y una práctica como
elemento esencial del bienestar y como principio de equidad con las
futuras generaciones.

Con estos ejes transversales, el camino a la Prosperidad Democrática,

a la Prosperidad para Todos, debe basarse en tres pilares:

 Un crecimiento sostenido basado en una economía más competitiva,

más productiva y más innovadora, y con sectores dinámicos que jalonen
el crecimiento.
 Una estrategia de igualdad de oportunidades que nivele el terreno de
juego, que garantice que cada colombiano tenga acceso a las
herramientas fundamentales que le permitirán labrar su propio destino,
independientemente de su género, etnia, posición social o lugar de
origen.
 Una estrategia para consolidar la paz en todo el territorio, con la
consolidación de la seguridad, la plena vigencia de los Derechos
Humanos y el funcionamiento eficaz de la justicia.

La Prosperidad para todos pasa, por una reducción de las

desigualdades regionales, de las brechas de oportunidades entre las
regiones de Colombia, es decir, por una mayor convergencia regional.

65
 La prosperidad para todos debe llegar a todos los colombianos, a cada
45
municipio, departamento, región.

Figura 8. Ejes del plan nacional de desarrollo 2010-2014.

Fuente: COLOMBIA. Departamento Nacional de Planeación. Plan nacional de

desarrollo 2010-2014. [En línea]. Disponible en Internet: <URL:
http://www.cna.gov.co/1741/articles-311056_PlanNacionalDesarrollo.pdf>. [Citado
el 19 noviembre de 2013].

El éxito de las estrategias incluidas en cada uno de estos ejes dependerá de la

efectividad de la ejecución de las entidades del Estado, pero también del papel
crucial que jugará el sector privado y la sociedad civil. El Estado es quien despeja
el camino - fija las reglas de juego y dirime los conflictos-, pero el sector privado es
quien lo construye y lo recorre.

Como lo ha dicho el Presidente Juan Manuel Santos, el objetivo es establecer un

gobierno de Tercera Vía que se resume en un principio fundamental: el mercado
hasta donde sea posible y el Estado hasta donde sea necesario. Un gobierno que
prioriza las políticas que consiguen los mayores resultados sociales,
independientemente de su origen político. Políticas que conduzcan a una mayor
cohesión social, a trav;es de la generación de empleo, la educación y la igualdad
de oportunidades, y que también promuevan la participación ciudadana y la
responsabilidad social.

45
COLOMBIA. Departamento Nacional de Planeación. Plan nacional de desarrollo 2010-2014. [En
línea]. Disponible en Internet: <URL: http://www.cna.gov.co/1741/articles-
311056_PlanNacionalDesarrollo.pdf>. [Citado el 19 noviembre de 2013].

66
 3. SEGUIMIENTO A LA GESTIÓN DE LAS POLÍTICAS PÚBLICAS,
REDUCCIÓN DE LA POBREZA Y DESIGUALDAD EN COLOMBIA

3.1 ANTECEDENTES

A un año de vencerse el plazo establecido para el logro de los Objetivos de

Desarrollo del Milenio, Colombia avanza en la dirección esperada para alcanzar la
mayoría de las metas nacionales a las que se comprometió en la Cumbre del
Milenio aprobada el 8 de septiembre de 2000 por los 189 Estados miembros de las
Naciones Unidas, las naciones confirmaron el propósito de tener un mundo más
pacífico, más próspero y más justo, para todos los habitantes. Enmarcados en los
valores de libertad, igualdad, solidaridad, tolerancia, respeto por la naturaleza y
responsabilidad común, se acordaron ocho objetivos claves, que se abordaron en
el anterior capítulo, conocidos como los “Objetivos de Desarrollo del Milenio -
ODM”.46

En el Informe sobre Desarrollo Humano 2003 - Los Objetivos de Desarrollo del

Milenio: un pacto entre las naciones para eliminar la pobreza, elaborado y
publicado para el Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD),
Ediciones Mundi-Prensa 2003, se establece que a pesar de los compromisos
asumidos por la naciones para reducir la pobreza y avanzar en otras áreas del
desarrollo humano, en la práctica su implementación en el mundo se está
retrasando. Se progresa en algunos objetivos, pero el análisis por regiones, países
o distintas áreas dentro de los países revela que todavía queda mucho trabajo por
hacer. En la década pasada, más de 50 países o distintas áreas dentro de los
países se han empobrecido y muchos de ellos ven ahora cómo sus tasas de
esperanza de vida caen en picada a causa del VIH/SIDA. En algunos de los más
retrasados a menudo desgarrados por conflictos se reducen de forma importante
las tasas de matriculación y accesos a la atención sanitaria básica. Además, el
medio ambiente se está deteriorando en casi todo el mundo.

Los ODM han permitido un nuevo marco para el desarrollo que exige resultados y
una mayor responsabilidad. Además, se evidencia que juega un papel muy
importante la voluntad política y las buenas políticas que cimientan la consecución
de los Objetivos que van acompañados con una estrategia de desarrollo bajo la
responsabilidad, el control y la tutela del país involucrado, requiriendo una

46
PROGRAMA DE LAS NACIONES UNIDAS PARA EL DESARROLLO. . Hacia una Colombia
equitativa e Incluyente: Informe de Colombia. Objetivos de desarrollo del milenio. [En línea].
Disponible en Internet: <URL:
http://www.pnud.org.co/img_upload/9056f18133669868e1cc381983d50faa/introduccion.pdf>.
[Citado: 19 noviembre de 2013].

67
gobernabilidad transparente y responsable, con ello permite avanzar y
comprometer de forma importante en estos compromisos al Gobierno Nacional.

En el 2002 se propone un Pacto de Desarrollo del Milenio, cuyo único función es

crear una “nueva alianza entre los países desarrollados y en desarrollo”, para
aplicar la Declaración del Milenio, y de esta manera permite adecuar y adaptar las
estrategias de desarrollo nacionales y el apoyo internacional de los donantes, los
organismos internacionales y otros, para asumir y cumplir los retos contemplados
en los ODM. Adicionalmente, el Pacto responsabiliza de forma directa a ambas
partes, pues se requiere elaborar y adoptar reformas audaces a los países pobres
y obliga a los países donantes a dar un paso adelante y respaldar esos esfuerzos.
A través del Pacto se pretende poner de manifiesto las áreas clave de intervención
desde la gobernabilidad democrática, hasta la estabilidad económica o los
compromisos en materia de salud y educación, que deberían ser el motor tanto a
nivel nacional como internacional para lograr las metas trazadas.

En los países más pobres, se elaboran y aplican los Documentos de Estrategia de

Reducción de la Pobreza que buscan ofrecer ideas concretas sobre la manera de
garantizar que los excelentes intenciones emanadas de la Declaración del Milenio,
que ubican a la pobreza como máxima prioridad en el mundo, obedezcan a
auténticos planes de acción bajo la responsabilidad nacional que las conviertan en
realidad.

Los ODM apoyan el desarrollo humano, y están encaminados a lograr que se

empleen las políticas correctas y disponer de los recursos suficientes para tal fin.
Es importante determinar las preocupaciones que tiene los pobres, entre otros se
mencionan las siguientes:

 Su nivel de ingreso
 Sus hijos cuenten o no con acceso a la educación
 Si sus hijas son discriminadas a la hora de acceder a la educación
 Las pandemias y las enfermedades infecciosas como el VIH/SIDA
 El medio ambiente que les rodea y el hecho de no tener acceso a
agua potable y saneamiento.

Las iniciativas a largo plazo para reducir el hambre y la pobreza a la mitad

fracasarán de no producirse una reestructuración fundamental del sistema de
comercio mundial, especialmente en el sector agrícola, en el que las subvenciones

68
de los países ricos se supriman, los aranceles se rebajen y se establezcan unas
condiciones iguales para todos.47

“La visión de los Objetivos de Desarrollo del Milenio (ODM) para que se puedan
cumplir se debe adoptar como un instrumento para gestionar mejor la
globalización a favor de los pobres, los Objetivos tienen que verse como un
conjunto indivisible, y se debe articular con la promesa sin precedentes de mejorar
el desarrollo humano en todos las países; promesa que todos los países del
mundo se han comprometido a cumplir. Pero el desafío real consiste en lograr que
se ciñan a esta promesa y en ayudarles a alcanzar los Objetivos”.48

A continuación se consolidan los ocho Objetivos de Desarrollo del Milenio,

planteados para los 189 Estados miembros de las Naciones Unidas (2000-2015):

Tabla 2. Indicadores objetivos de desarrollo del milenio (ODM).

LÍNEA DE
ULTIMO DATO
ODM INDICADOR BASE DEL FUENTE
DE COLOMBIA
PAÍS
1.1 Proporción de personas que se 53.8% 37.2% MESEP-GEIH-ECH
encuentran debajo de la línea de pobreza 1991 2010
1. Erradicar la pobreza extrema y el

1.2 Proporción de personas que se 20.4% 12.3% MESEP-GEIH-ECH

encuentran debajo de la línea de indigencia 1991 2010
1.3 Tasa de desempleo 16.7% 11.7% DNP - DANE- GEIH
2002 2010
1.4 Tasa de informalidad. Trece áreas 54.5% 51.6% DNP
hambre

2001 2010
1.5 Porcentaje de niños menores a 5 años 8.6% 3.4% ENSIN-ICBF
que se encuentran en desnutrición global, 1990 2010
no tienen el peso para la edad
1.6 Desnutrición crónica 26.1% 13.2% ENSIN –ICBF
1990 2010
1.7 Porcentaje de población total en 17% 13% FAO
subnutrición 1990 2004-2006
1.8 Porcentaje de niños con bajo peso al 7.68% 9.02% DANE - Estadísticas
nacer 1998 2009 vitales
2.1 Tasa de cobertura bruta en educación 44.9% 109.44% MEN
2. Lograr la enseñanza primera

preescolar 1992 2009

2.2 Tasa de cobertura bruta en educación 83.9% 109.1% MEN
básica primaria 1993 2010
2.3 Tasa de cobertura bruta en educación 7.5.5% 102.2% MES
universal

básica secundaria 1992 2009

2.4 Tasa de analfabetismo para personas 3.4% 1.9% DANE-CENSO
entre 15 y 24 años 1993 2010
2.5 Tasa de cobertura bruta en educación 42.93% 78.61% DANE-EF/MEN
media 1993 2010
2.6 Tasa de repetición en educación básica 6.10% 2.12% MEN
y media 1992 2009
2.7 Escolaridad, años promedio de 1.78 años 9.27% DANE-ENH-GEIH
educación para personas entre 15 y 24 1992 2010

47
UNITED NATIONS DEVELOPMENT PROGRAMME. Human Development Reports. [En línea].
Disponible en Internet: <URL: http://hdr.undp.org/en/media/hdr03_sp_frontmatter.pdf>. [Citado: 19
noviembre de 2013].
48
Ibíd., p. 6

69
 LÍNEA DE
ULTIMO DATO
ODM INDICADOR BASE DEL FUENTE
DE COLOMBIA
PAÍS
años

3.1 Proporción de escaños ocupados por Cámara 8.06% 11.4% Registraduría

mortalidad infantil 3. Promover la igualdad entre los géneros y la autonomía de la

mujeres en el Congreso Nacional Senado 7.205 16.7% nacional del Estado

1991-1994 2010-2014 Civil
3.2 Proporción de mujeres candidatas 17.01% 19.8% Registraduría
sobre el total de personas candidatizadas 2003 20.1 nacional del Estado
(alcaldías) Civil
3.3 Proporción de mujeres en los niveles 1 35% 39% Depto., Admivo
y 2 de las ramas ejecutiva y judicial, a nivel 2006 2009 Función Pública
nacional y territorial
3.4 Brecha en la tasa de participación 34.8 P.P 22.4 P.P DANE - ENG Y
femenina 1996 2010 GEIH
3.5 Brecha en la tasa de desempleo 6.8P.P. 6.6P.P DANE - ENG Y
mujer

1996 2010 GEIH

3.6 Brecha de ingresos laborales 23.5% 20% DANE - ENG Y
mensuales promedio 1996 2009 GEIH
3.7 Porcentaje de mujeres alguna vez 40.0% 37.4% MPS PROFAMILIA
unidas que experimentó violencia física por 2000 2010 ENDS
parte del esposo / compañero (de 15 a 19
años)
3.9 Porcentaje de mujeres que han sido 19.8% 13.45% MPS PROFAMILIA
violadas por una persona diferente al 2000 2010 ENDS
cónyuge por departamento
3.10 Proporción de mujeres valoradas por 208.4 222.1 INMLCF
violencia de pareja 2008 2010
3.11 Tasas de informes parciales 79.5 73.4 INMLCF
sexológicos en mujeres 2008 2010
4.1 Cobertura de vacunación en triple viral 82.0% 88.5% MPS-PAI
1990 2010
4. Reducir la

4.2 Cobertura de vacunación en DPT 87.0% 87.9% MPS-PAI

1990 2010
4.3 Mortalidad en menores de 5 años por 57.46 24.29 DANE – EEVV
1000 nacidos vivos 1990 2009
4.4 Mortalidad en menores de 1 año por 36.67 20.13 DANE – EEVV
1000 nacidos vivos 1990 2009
5.1 Razón de mortalidad materna por 100.4 72.88 DANE – EEVV
100.000 nacidos vivos 1990 2009
5.2 Porcentaje de mujeres con cuatro o 66% 83.81% DANE – EEVV
5. Mejorar la salud materna

más controles prenatales 1990 2009

5.3 Atención institucional del parto 76.30% 98.40% DANE – EEVV
1990 2009
5.4 Atención de parto por personal 80.60% 98.44% DANE – EEVV
calificado 1990 2009
5.5 Prevalencia de uso de métodos 59.0% 63.10% ENDS
anticonceptivos modernos en mujeres 1995 2010
actualmente unidas y sexualmente activas
no unidas
5.6 Porcentaje de mujeres gestantes de 15 12.80% 19.50% DANE
a 19 años 1990 2010
5.7 Tasa ajustada de cáncer de cuello 11.40 8.5 DANE
uterino por 100.000 mujeres 1998 2008
6.1 Muertes por malaria (casos) 227 28 DANE, EEVV
enfermedades
6. Combatir el
VIH/SIDA, la

198 2009
malaria y

6.2 Muertes por dengue (casos) 234 92 DANE, EEVV

otras

1998 2009
6.3 Letalidad por dengue 4.64% 1.29% MPS Y DANE
1998 2008
6.5 Prevalencia de infección VIH/SIDA en 0.65% 0.57% MPS y INS

70
 LÍNEA DE
ULTIMO DATO
ODM INDICADOR BASE DEL FUENTE
DE COLOMBIA
PAÍS
población general de 15 a 49 años de edad 2003 2009

6.6 Tasa asociada a mortalidad por 3.68 5.21 MPS

VIH/SIDA 1998 2010
6.7 Porcentaje De transmisión materno - 5.8% 5.1% MPS
infantil de VIH 2008 2010
6.8 Cobertura de tratamiento antirotroviral 52.3% 71% MPS Observatorio
2003 2010 nacional de gestión
en VIH

7.1 Cobertura de acueducto urbano 94.6% 96.7% DANE - DNP

1993 2010
7. Garantizar la sostenibilidad

7.2Cobertura de alcantarillado urbano 81.8% 89.9% DANE – DNP

1993 2010
7.3 Cobertura de acueducto rural 41.01% 72.5% DANE – DNP
1993 2010
ambiental

7.4 Coberturas de saneamiento básico 51% 66.6% DANE – DNP

rural 1993 2010
7.5 Hectáreas anuales reforestadas 23.000 28.300 MAVDT
2003 2010
7.6 Hogares con déficit cualitativo 23.80% 23.80% DANE – CENSO
2003 2005
7.7 Porcentaje de hogares que habitan en 19.90% 15.6% DANE – MAVDT
asentamientos precarios 2003 2008

8.1 Abonados a móviles por cada 100 11.13 95.3 Ministerio de

8. lograr el acceso universal a

habitantes 2002 2010 Tecnologías de la

comunicaciones TICS
las Tecnologías de la

información y las
información y las

comunicaciones
8.2 Usuarios de Internet por cada 100 4.84 51.3 Ministerio de
habitantes 2002 2010 Tecnologías de la
información y las
comunicaciones
8.3 Número de computadores por cada 3.40 16.8 Ministerio de
hogar 2002 2010 Tecnologías de la
información y las
comunicaciones
Fuente: PROGRAMA DE NACIONES UNIDAS PARA EL DESARROLLO. Boyacá: Informe sobre
el estado de avance de los Objetivos de Desarrollo del Milenio. Estado de avance 2012. [En línea].
Disponible en Internet: <URL: http://www.pnud.org.co/2012/odm2012/odm_boyaca.pdf>. [Citado:
19 noviembre de 2013].

3.2 OBJETIVOS DE DESARROLLO DEL MILENIO FRENTE AL CASO

COLOMBIANO

El Estado colombiano adoptó mediante el documento Conpes Social 9149 del 14 de marzo
de 2005 “Las Metas y estrategias de Colombia para el logro de los Objetivos de
Desarrollo del Milenio - 2015”, presentado para cada uno de los objetivos, las metas
particulares que el país espera alcanzar en el 2015, así como las estrategias necesarias

49
CONPES. Modificación a CONPES social 91 del 14 de junio de 2005: metas y estrategias de
Colombia para el logro de los objetivos de desarrollo del milenio-2015. [En línea]. Disponible en
Internet: <URL: https://www.dnp.gov.co/LinkClick.aspx?fileticket=rSQAQZqBj0Y%3D&tabid=1235>.
[Citado: 19 noviembre de 2013].

71
para implementar y fortalecer su consecución. Estas metas se establecieron, tomando
como línea de base el año de 1990 (conforme a lo planteado en la Declaración del
Milenio) para la mayor parte de los indicadores o aquel para el cual se contará con la
información disponible que reflejara de mejor manera la situación de base de cada uno de
50
los objetivos.

Las políticas y estrategias requeridas para el avance y el aceleramiento en cumplir

con los ODM, serán las establecidas en el Conpes Social 91 y las particularmente
ajustadas o relevadas en las Bases del Plan Nacional de Desarrollo 2010-2014
“Prosperidad para todos”.

De acuerdo a lo anterior, se determinan 18 metas y 58 indicadores que facilitan al

seguimiento de forma permanente a los ODM por parte de Colombia. Los cambios
respectivos en indicadores, línea de base, situación actual, así como las metas
propuestas de 2014 y 2015 para cada ODM.
Para lograr el cumplimiento del Objetivo 1: Erradicar la pobreza extrema y el
hambre, se plantean las siguientes estrategias:

 1A. Reducir la pobreza y la pobreza extrema. El Gobierno Nacional en cabeza

del DNP y del DANE, respecto a este indicador especialmente formalizó la
creación de la Misión para el Empalme de las Series de Empleo, Pobreza y
Desigualdad (MESEP). Se actualizan las correspondientes series. Finalizado dicho
proceso y el ajuste a la metodología de estimación de pobreza por ingreso
autónomo, se hizo necesario recalcular las líneas de base y metas, para garantizar
la comparabilidad con la nueva serie. En la Tabla 3 se muestran los resultados de
la Fase 1 de la MESEP, que se ocupó de la revisión de las series producto de o s
cambios metodológicos efectuados a las encuestas de hogares por parte del
DANE y otras actualizaciones adicionales.* En cuanto a la segunda fase, la
MESEP ha abordado la revisión de la metodología de estimación de pobreza por
ingreso autónomo, lo cual podría eventualmente derivar en ajustes a los datos de
estos indicadores, las líneas de base, series y metas respectivas.

50
Ibíd., p. 2, 6,
*
Los cambios más importantes fueron el tamaño de muestra, el medio de captura de la información
(de encuesta en papel a dispositivo móvil), la longitud y el orden del cuestionario. Dentro de las
actualizaciones adicionales están el uso de las proyecciones de población con base en el Censo
2005 y el cambio en el año base de Cuentas Nacionales para el ajuste de ingresos que para el
período 2002-2005 corresponde ala base 2000 definitiva y para 2008, la información provisional a
2007. Las series no incluyen los años 2006 y 2007 pues no fue posible utilizar la nueva información
de la Gran Encuesta Integrada de Hogares - GEIH por problemas de comparabilidad con la fuente
anterior.

72
Tabla 3. Meta universal: 1a. reducir a la mitad, entre 1990 y 2015, el porcentaje de
personas cuyos ingresos sean inferiores a 1 dólar por día.

De acuerdo a los indicadores se muestra como el porcentaje de personas en

pobreza extrema ha experimentado una disminución respecto al 2009 que estaba
en 16,40% y se espera que disminuya para el 2014 en un 6.9% y en el 2015
dismunuya en un 0,7%.

 1B. Aumentar el empleo formal. En la Asamblea de Naciones Unidas de 2005,

se incluyeron nuevos indicadores y a la vez que se modificaron y eliminaron otros,
de tal suerte que para el 2008, se cuenta con una lista oficial de indicadores51, que
incluye como meta el lograr el pleno empleo y productivo y trabajo decente para
todos, incluyendo mujeres y jóvenes.

51
LISTA OFICIAL DE LOS INDICADORES DE LOS ODM. [En línea]. Disponible en Internet: <URL:
http://www.one.cu/publicaciones/om/OfficialList2008_es.pdf>. [Citado: 19 noviembre de 2013].

73
Tabla 4. Meta universal: 1B. Lograr empleo pleno y productivo, y trabajo decente
para todos, incluyendo mujeres y jóvenes.

En la meta nacional se espera que la tasa de infomalidad tienda a disminuir, en el

2010 se ubicaba en un 51,6% pero se espera que para el 2014 las politicas
públicas permitan disminuir en 5,92% y lo proyectado para el 2015 se espera que
alcance un 45% que constituye una disminución representativa en cuanto a la
linea base del 2001 que fue de 54,5%.

 1C. Acceso a una Alimentación adecuada y suficiente. En el 2010, Colombia

mediante resolución No.2121 del Ministerio de la Protección Social, adoptó unos
nuevos patrones de crecimiento que describen la forma en que los niños deben
crecer en condiciones óptimas de salud, nutricionales y ambientales*, lo cual hace
necesario recalcular la serie existente en el indicador de niños menores de 5 años
con desnutrición global, de manera que se ajuste la estimación de las
prevalencias. Lo anterior genera cambios en la línea base base (de 10% a 8,60%)
y en la meta (de 3% a 2.60%).

*
Los nuevos patrones se basan en decisión basada en la metodología el estudio Multicéntrico de la
Organización Mundial de la Salud - OMS el cual tiene por objeto proveer datos que indicaran cómo
deben todos los niños, cuando se garantiza una alimentación adecuada, con prácticas saludables
como alimentación con leche materna, una adecuada atención de salud y de un medio ambiente
saludable, que incluye la ausencia de tabaquismo en las gestaciones.

74
Así mismo, se incluyen los indicadores de prevalencia de desnutrición crónica* o
retraso en talla y de porcentaje de niños con bajo peso al nacer.**

Tabla 5. Meta universal: 1C. Reducir a la mitad, entre 1990 y 2015, el porcentaje
de personas que padecen hambre.

El en acceso a una alimentación adecuada y suficiente se espera que la

prevalencia de desnutrición global o bajo peso para la edad en menores de 5 años
para el 2010 es del 3,40% se espera reducir dicho indicador en el 2014 y llegar a
un nivel de 2,60% y se espera para el 2015 se mantenga dicho indicador.

Colombia se le considera como un país de ingreso medio-alto este progreso, sin

embargo, dista de ser realmente satisfactorio. Más allá de los promedios
nacionales, el análisis del avance en el logro de los ODM evidencia las profundas
inequidades existentes entre regiones y grupos poblacionales, cuyos indicadores
sociales presentan rezagos considerables, exacerbados en muchos casos por la

*
La cual muestra los efectos acumulativos de privaciones nutricionales a través del tiempo, tanto
generacional como durante el desarrollo temprano del niño.
**
El peso al nacer se asocia estrechamente con la mortalidad fetal, neonatal y pos natal; además
de tener consecuencias adversas en la primera infancia y la niñez en términos de mortalidad,
morbilidad, crecimiento y rendimiento. Dado que es posible que este indicador sufra ajustes en su
nivel y tendencia por actualización de fuentes, la mesa técnica que estudió el tema, liderada por el
Ministerios de la Protección Social, consideró necesario seguimiento especial y evaluar el ajuste a
la meta de acuerdo a su comportamiento.

75
prevalencia del conflicto armado que golpea con mayor fuerza a la población rural,
afro colombiana e indígena. Asimismo, en algunas zonas del país, los avances
obtenidos se encuentran amenazados por fenómenos como la ola invernal que ha
destruido los medios de vida y las viviendas de numerosas familias, que se
presentan en ciertas épocas del año, dificultando la situación de una buena
población del país.

El proceso de descentralización político- administrativa le ha conferido

a los municipios y departamentos del país responsabilidades crecientes
en la provisión de servicios sociales básicos, de salud, educación y
saneamiento, fundamentales para el cumplimiento de los ODM. De otro
lado, el Gobierno Nacional en el Plan Nacional de Desarrollo 2010-
2014 Prosperidad para todos, ha reiterado su compromiso con estos
objetivos, como uno de los instrumentos esenciales para reducir la
pobreza extrema y para avanzar hacia la igualdad de oportunidades
para todos los colombianos. En este contexto, los gobiernos territoriales,
en coordinación con el Gobierno Nacional están en capacidad de
acelerar su consecución en sus propias regiones, contribuyendo así a
52
reducir las brechas sociales y regionales existentes en el país.

Los gobernadores y alcaldes elegidos para el período 2012-2015 tienen

el reto de acelerar el logro de los ODM en sus territorios de cara al año
2015. Para contribuir a este propósito, el Programa de las Naciones
Unidas para el Desarrollo presenta los Estados de Avance sobre los
Objetivos de Desarrollo del Milenio 2011 para los departamentos de
Bolívar, Boyacá, Cauca, Cesar, Cundinamarca, Chocó, La Guajira,
Magdalena, Nariño, Santander y Tolima, así como para los municipios
de Barranquilla, Cartagena, Bucaramanga y Soacha. Es importante
tener cuenta la situación que tiene cada región, cada departamento por
ello hay que incluir las condiciones de vida del territorio como son la
ruralidad, la existencia de poblaciones étnicas (afros e indígenas), el
impacto del conflicto armado y su vulnerabilidad a fenómenos climáticos
53
como la ola invernal.

En el Plan Nacional de Desarrollo 2010-2014 “Prosperidad para todos” se plantea

que la sociedad disponga de igualdad de oportunidades y movilidad social que le
permite articular el desarrollo económico y social a través del crecimiento
económico y el desarrollo social integral, permitiendo establecer que las personas
no se encuentran en una igualdad de condiciones para acceder a los beneficios
del crecimiento económico, por ello se implementan unos mecanismos de
redistribución y solidaridad.

52
PROGRAMA DE NACIONES UNIDAS PARA EL DESARROLLO. Boyacá: Informe sobre el
estado de avance de los Objetivos de Desarrollo del Milenio. Op. cit., p. 3.
53
Ibíd., p. 5, 6.

76
El Gobierno Nacional a través de las políticas públicas encamina sus objetivos a
tener igualdad de oportunidades en el acceso y a la calidad del conjunto básico de
servicios sociales, que faciliten obtener ingresos suficientes para contar con una
condición aceptable que permita un aumento en el nivel de calidad de vida, con lo
que se pretende disminuir la oferta gubernamental. Este objetivo se plasma en el
PND en el capítulo IV, determinando las estrategias de reducción de la pobreza a
través de la promoción y la Red Juntos.

En Colombia en el 2011 se implementó la nueva metodología para la medición de

la pobreza monetaria54. Dicha tarea fue asumida por la Misión para el Empalme de
las Series de Empleo, Pobreza y Desigualdad (MESEP), integrado por un grupo
de expertos55. A partir de 2012, el DANE, adoptó el cálculo de las cifras de
pobreza monetaria con base en la metodología desarrollada por la MESEP.

Al analizar los datos de la pobreza y desigualdad se evidencian los siguientes

aspectos:

 Se observa una disminución en la pobreza, pero se experimenta una diferencia

entre ciudades y entre zonas urbanas y rurales.

 Para el 2010 se presenta un cambio en la metodología de cuantificación de las

estadísticas del DANE, lo que genera una ruptura en los indicadores de pobreza
que se venían manejando frente a los que actualmente se están calculando.

 Se observa que cada plan de desarrollo aunque contiene políticas que buscan
la disminución de la pobreza, estas se ven en algunos casos opacados o con
impactos negativos, por eventos coyunturales que atraviese el país exigiendo la
desviación de los intereses inicialmente trazados.

54
DEPARTAMENTO NACIONAL DE PLANEACIÓN y DANE. Misión para el Empalme de las
Series de Empleo, Pobreza y Desigualdad (Mesep). Pobreza monetaria en Colombia: Nueva
metodología y cifras 2002-2010. [En línea]. Disponible en Internet: <URL:
http://www.dane.gov.co/files/noticias/Pobreza_nuevametodologia.pdf>. [Citado: 19 noviembre de
2013].
55
Ibíd., p. 12.

77
3.3 ESTRATEGIAS PARA LA REDUCCIÓN DE LA POBREZA Y LA
DESIGUALDAD EN COLOMBIA

Figura 9. Plan nacional de desarrollo 2010-2014.

Fuente: COLOMBIA. Departamento Nacional de Planeación. Plan nacional de

desarrollo 2010-2014. [En línea]. Disponible en Internet: <URL:
http://www.cna.gov.co/1741/articles-311056_PlanNacionalDesarrollo.pdf>. [Citado
el 19 noviembre de 2013].

Antes de cumplirse el tiempo acordado para cumplir con los ocho Objetivos de
Desarrollo del Milenio, ODM, Colombia avanza, pero tiene grandes desafíos en
materia de pobreza.

Según Fernando Herrera, coordinador del área de Pobreza del Programa de las
Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD), las tareas se están haciendo en los
aspectos de mortalidad infantil, en pobreza urbana y en la cobertura de educación.
Lo paradójico es que los grandes lunares son estos mismos aspectos.

Colombia disminuyó en 15,6% la pobreza entre 2002 y 2011, aún 34,1% de los
colombianos son pobres, es decir, 15,6 millones de personas y de las cuales 4,7
millones viven en la indigencia. La pobreza rural sigue siendo alta. De acuerdo a
cifras del DANE revela que en el campo la pobreza, medida por los ingresos,
asciende al 46,1% de la población.

Entre julio de 2012 y junio de 2013 el porcentaje de personas en situación de

pobreza fue de 32,2%, lo que representó una disminución de 0,7 puntos
porcentuales, con respecto al mismo periodo 2011- 2012. Entre tanto, para este

78
mismo año, el porcentaje de personas en situación de pobreza extrema, se redujo
en 0,3 puntos porcentuales para el total nacional, situándose en 10,1 %, informó el
Departamento Nacional de Estadísticas, DANE.

"En pobreza extrema el total nacional registró 10,1%, es decir, 4 millones 596
mil personas, mientras que para cabeceras fue de 6,5% y 21,8%
respectivamente", afirma el director del DANE, Jorge Bustamante.

Entre julio de 2011 y junio de 2012, la pobreza por dominio presentó las siguientes
variaciones: -0,7 puntos porcentuales (nacional), -1,0 puntos porcentuales
(cabeceras), y 0,3 puntos porcentuales (resto). Recordemos que con respecto al
año comprendido entre julio de 2011 y junio de 2012 la pobreza extrema por
dominio presentó las siguientes variaciones: -0,3 puntos porcentuales (nacional), -
0,1 puntos porcentuales (cabeceras), y -0,6 puntos porcentuales (resto).

Bustamante, afirmó que en el año comprendido entre julio de 2012 y junio de

2013 el ingreso per cápita de la unidad de gasto, para el total nacional se
ubicó en $512.640; en las cabeceras fue $605.076 y en el resto $210.386.

En el gobierno de Juan Manuel Santos, durante los últimos tres años, se ha

logrado las metas de reducción de pobreza, tanto en términos monetarios, o como
el gobierno lo denomina “pobreza multidimensional” que abarca las condiciones
de vida de cada persona.

El Gobierno Nacional resalta las cifras de personas en condiciones de pobreza

que se redujeron durante sus tres años de gobierno en 2,5 millones de personas,
mientras que en los ocho años del gobierno anterior esta cifra se redujo en 3
millones de personas. Lo que nos permite pensar que “es posible erradicar la
pobreza extrema de aquí al final de esta década”.

 EVALUACIÓN DE LOS PROGRAMAS DE GOBIERNO

En su discurso, el presidente Santos presentó un informe de sus programas de

gobierno encaminados a erradicar la pobreza, entre los cuales resaltó a la Red
Unidos.

Según el Mandatario, este programa tiene bajo observación a 1 millón 456 mil
familias a las cuales, a través del apoyo de más de 10 mil cogestores, se les
brinda apoyo para salir de la pobreza extrema. A estas familias, también se les
trata de promover una serie de servicios y accesos como la salud y la educación.

79
También se les educa en la cultura del ahorro, con lo que ha logrado que más de
500 mil familias en condiciones de pobreza extrema estén ahorrando para su
futuro.

Santos también resaltó sus programas de acceso a la salud, a través de los

cuales, según él, 2,7 millones de colombianos comenzaron a hacer parte del
sistema de salud, con lo que se alcanza una cobertura del 96%. De estos, 575 mil
están en condiciones de pobreza extrema.

Adicionalmente el Presidente aseguró que, “el haber igualado el régimen

contributivo con el régimen subsidiado, ha tenido un impacto muy importante en la
lucha contra la pobreza extrema”.

 SE HA LOGRADO MUCHO, PERO FALTA MUCHO POR HACER

Luego de resaltar sus logros, el presidente Santos menciona los aspectos en los
que aún falta mejorar. Según él, “en materia de pobreza todavía tenemos cerca de
14 millones 600 mil colombianos en la pobreza y 4,6 millones en la pobreza
extrema”.

También reconoció las grandes falencias en el sector rural donde, según él, “los
indicadores son mediocres por no decir que malos”. En este sentido aseguró que
las inversiones que se hagan a futuro se concentrarán en el sector rural, que es
donde también se concentran las cifras de pobreza y de desigualdad.

De acuerdo con Planeación Nacional y el DANE, en Colombia una persona se

encuentra bajo la línea de pobreza cuando tiene ingresos por debajo de los
$190.000 pesos mensuales.

Así mismo, se considera que una persona está bajo la línea de pobreza extrema
cuando tiene ingresos por debajo de $90.000 al mes.

80
Figura 10. Comparativo con países de América Latina.

Fuente: CEPAL y SEDLAC.

Se analizan algunas cifras de la base de datos que nos permiten establecer el

comportamiento que ha tenido la reducción de la pobreza y desigualdad frente al
Plan Nacional de Desarrollo, focalizándonos en los últimos años.

César Caballero, ex coordinador de los ODM en lo local del PNUD, afirma que se
ha avanzado en educación y en pobreza gracias al desempeño de la economía; sin
embargo, para él hace falta una estrategia de mayor equidad. “El proyecto de
Colombia va a llegar en promedio, pero algunos departamentos van a quedar
rezagados, como Sucre, Chocó, Cauca y Boyacá”.

3.3.1 Canales para la reducción de la pobreza. La reducción de la pobreza y la

desigualdad son un objetivo de la política pública la estrategia para lograrlo es:

81
Figura 11. Dos canales para trabajar en la reducción de la pobreza.

Fuente: Departamento Nacional de Planeación.

El Plan de lucha contra la pobreza denominado “Prosperidad para todos” incluye un

canal indirecto y uno directo. El indirecto son las condiciones macroeconómicas
necesarias para lograr implementar el canal directo: las políticas individuales.

En el Gobierno de Juan Manuel Santos se aplica la premisa de las condiciones

macroeconómicas, como el crecimiento de la economía, no son suficientes para
poder reducir la pobreza y mucho menos la pobreza extrema, que la define la
exclusión de los ciudadanos de todo el ciclo económico.

Figura 12. Canal directo - aumentar los ingresos.

Fuente: Departamento Nacional de Planeación.

82
Figura 13. Canal indirecto - crecimiento económico.

Fuente: Departamento Nacional de Planeación.

3.3.2 Metas pobreza - canal indirecto.

Figura 14. Incidencia de la pobreza nacional 2002-2014.

Nota 1. Los valores absolutos se calcularon para el total nacional incluyendo territorios nacionales.
2. Se supone una tasa de crecimiento de la población de 1,2% anual hasta 2013 y de 1,1% anual
en 2014.
Fuente: DANE.

83
Con menor desigualdad están Cundinamarca (0,46), Caquetá (0,46%), Atlántico
(0,47%), Risaralda (0,48%) y Meta (0,49%) Pueden haber departamentos
“relativamente pobres y sin embargo contar con niveles de desigualdad inferiores al
promedio”, según el DANE.

Pese a la disminución de la pobreza en todo el país, el DANE destaca una alta

disparidad, frente al caso de Bogotá, en Chocó es de 64%, casi el doble del
promedio nacional.

De acuerdo a información suministrada por el DANE, muestra que la pobreza en

todo el país ha venido disminuyendo en el 2011, y esta situación estaba el 34,1%
de la población del país, según la mediación que usa la nueva metodología
presentada hace un par de años por el Gobierno. Estos indicadores se deben al
buen comportamiento de la economía nacional, de la tendencia estable en los
precios de los alimentos y de la ejecución de programas sociales.

Figura 15. Pobreza metodológica oficial de los países.

Fuente: World Development Indicators. Banco Mundial. Datos 2006 para

Guatemala, 2007 para Bolivia, 2008 para México, Panamá, Rep. Dominicana y
Uruguay, 2009 para los demás.

84
Figura 16. Incidencia de la pobreza extrema nacional 2002-2014.

Nota 1. Los valores absolutos se calcularon para el total nacional incluyendo territorios nacionales.
2. Se supone una tasa de crecimiento de la población de 1,2% anual hasta 2013 y de 1,1 anual en
2014.
Fuente: DANE.

Una familia de cuatro personas en el 2011 lograba un ingreso superior a $778.784

lograba salir de la pobreza. En Colombia para que un individuo sea considerado
pobre, sus ingresos mensuales en el 2011 debían ser, como máximo de $194.696,
según información del DANE.

En la línea de pobreza extrema (indigencia) se ubican quienes tuvieron en el 2011

un ingreso mensual de $87.672 como máximo. Esto quiere decir que una familia de
cuatro personas vivía en la pobreza extrema cuando sus ingresos en el 2011
llegaban, como máximo a $350.688 mensuales. Este valor para medir la pobreza,
calculado por el DANE, se considera como el monto mínimo de dinero para adquirir
una canasta de alimentos que necesita una persona para sobrevivir como ser
humano.

85
Figura 17. Coeficiente de GINI

Fuente: DEPARTAMENTO NACIONAL DE PLANEACIÓN y DANE. Misión para el

Empalme de las Series de Empleo, Pobreza y Desigualdad (Mesep). Pobreza
monetaria en Colombia: Nueva metodología y cifras 2002-2010. [En línea].
Disponible en Internet: <URL:
http://www.dane.gov.co/files/noticias/Pobreza_nuevametodologia.pdf>. [Citado: 19
noviembre de 2013].

La evidencia para Colombia de acuerdo a lo que se ve en el anterior cuadro. Según

Samuel Azout, alto consejero para la prosperidad, Colombia estaría ubicado en el
cuarto país del mundo en desigualdad, con un índice Gini* de 0.56. Colombia
según datos de las Naciones Unidas tuvo un Coeficiente de Gini de 0,55
ubicándose entre los primeros países del mundo en cuanto a la desigualdad social.
Se encuentran países por debajo de Colombia en este aspecto como Guatemala.
Teniendo en cuenta que América Latina es la región más desigual del mundo.56

En todo el país hubo un alivio mínimo en desigualdad, al pasar el coeficiente de

0,56 a 0,55. En la capital del país, el coeficiente bajó de 0,53 a 0,52. Los
departamentos con mayores índices de desigualdad, superiores, además, al índice
nacional, son Chocó (0,57%), La Guajira (0,57%), Córdoba (0,56), Huila (0,56%) y
Cauca (0,55).

*
Coeficiente de Gini es la medida técnica de la desigualdad en la distribución del ingreso, en la que
1 es lo más alto.
56
DESIGUALDAD EXTREMA EN COLOMBIA. [En línea]. Disponible en Internet: <URL:
http://www.ddhh-colombia.org/html/documentos/pbresa24032011.pdf>. [Citado: 19 noviembre de
2013].

86
3.3.3 Canal directo - igualdad de oportunidades.

Figura 18. Índice de pobreza multidimensional (IPM).

Dimensiones (5) y variables (15)

Fuente: DANE

Figura 19. Incidencia de la pobreza y la pobreza extrema por IPM nacional.

Fuente: DNP, DDS, SPSCV. 2010.

Colombia fue el segundo país en reducir la pobreza en América Latina y el

segundo entre 48 países de todo el mundo que más redujo en Índice de Gini.

Las condiciones educativas, de la niñez y la juventud, el trabajo, la salud, y los

servicios públicos y condiciones de vida son las dimensiones del IPM. El DANE
adaptó este método en los últimos años, mientras que el anterior, calculado a
través de los ingresos monetarios, presentaba cifras porcentuales superiores.

87
En 2012, los ingresos por cápita a nivel nacional alcanzaron de media los 500.531
pesos y los 566.192 pesos en las cabeceras urbanas; 207.235 pesos en las zonas
rurales y 709.155 pesos en las áreas metropolitanas.

Figura 20. Pobreza por índice de pobreza multidimensional urbano/rural.

Fuente: DANE.

La zona central es menos pobre y en la zona rural hay pobreza generalizada,

Chocó, Cauca, Córdoba, La Guajira y Magdalena, en ese orden, son los
departamentos más azotados por la pobreza de su población. De acuerdo con la
información del DANE para el 2012, Bogotá registró una pobreza de 11,6%,
seguida muy lejos por Santander con 20.8%, mientras que en el extremo opuesto
se situaron Chocó y Cauca, con 68 y 62,1%, respectivamente.

De los 24 departamentos, solo 10 estuvieron por debajo del promedio nacional de

pobreza, que fue de 32.7%. En el Departamento del Atlántico, que ocupa el lugar
entre los de de menor pobreza, tiene su línea de pobreza en $220.510 (el máximo
ingreso monetario de una persona en el mes para ser clasificada pobre), $18.427
por encima del promedio nacional.

La pobreza extrema departamental, en la cual se cae si el máximo ingreso mensual

de una persona fue de $91.207. En Chocó 40,7%, Cauca del 34%, La Guajira del
27,7%, Córdoba 27,3% y Magdalena 17,4, mientras las que tienen la menor tasa
de indigencia la registran Bogotá 2%, Santander 4,6% y Atlántico 4,7%.

88
Figura 21. Porcentaje de personas con privación en cada dimensión: pobres
versus no pobres ECV 2010.

Fuente: DNP, DDS, SPSCV. 2010

Entre pobres u no pobres se destacan las amplias diferencias en capital humano y

habitabilidad.

La siguiente gráfica corresponde a los datos suministrados por el DANE sobre las
cifras de pobreza desagregada por regiones para el 2011.

Figura 22. Pobreza en Colombia.

Fuente: DANE.

89
En Bogotá, el 2% de la población vive en la indigencia, virtualmente cerca de
desaparecer, cuando en el 2002 era el 7,2% de la población, y en el 2010 era el
2,6%. La disminución de la pobreza total es particularmente notoria en Bogotá, en
donde en esa condición solamente vivía el 13,1% de los habitantes de la capital en
el 2011, mientras que en el 2012 la incidencia del flagelo llagaba a ser el 31,8%, de
acuerdo con el DANE.

De acuerdo a las estadísticas se puede anotar que efectivamente los avances en

pobreza en todo el país continúan con pasos significativos, no ha pasado lo mismo
con la desigualdad.

La desigualdad se mide con el Coeficiente de Gini que se interpreta si se acerca a

cero indica igualdad y si se acerca a uno, indica inequidad.

3.3.4 Canal directo - igualdad de oportunidades.

Figura 24. Generación de ingresos.

Fuente: DANE

El Gobierno cuenta con tres herramientas:

 La Red Unidos: es un diagnóstico de cada familia y un estudio de cuál es el

tratamiento que merece para poder incluirla en el ciclo de nuestra sociedad. No hay
nada más macroeconómico que entender a las personas como indivuos: nombre,
apellido, esposa, número de hijos, vivienda, etc.

90
Este programa tiene bajo observación a 1 millón 456 mil familias a las cuales, a
través del apoyo de más de 10 mil cogestores, se les brinda apoyo para salir de la
pobreza extrema. A estas familias, también se les trata de promover una serie de
servicios y accesos como la salud y la educación.

También se les educa en la cultura del ahorro, con lo que ha logrado que más de
500 mil familias en condiciones de pobreza extrema estén ahorrando para su
futuro.

En el Gobierno de Juan Manuel Santos es importante resaltar sus programas de

acceso a la salud, a través de los cuales, según él, 2,7 millones de colombianos
comenzaron a hacer parte del sistema de salud, con lo que se alcanza una
cobertura del 96%. De estos, 575 mil están en condiciones de pobreza extrema.

Adicionalmente el Presidente asegura que, “el haber igualado el régimen

contributivo con el régimen subsidiado, ha tenido un impacto muy importante en la
lucha contra la pobreza extrema”.

 Familias en acción: es el programa más importante de transferencias

condicionadas, que les llega a 2.3 millones de familias (8 millones de personas
atendidas, incluidos más de 5.5 millones de niños) y busca colocarles escalones a
las personas para que puedan acceder realmente al ciclo social. Es el programa
más importante en reducción de pobreza, inasistencia escolar, para que los niños
entre 0 y 7 años tengan una correcta alimentación.

Se trabaja para incluir condiciones como la vacunación para los niños de 0 a 7

años; se estimula que los niños vayan a transición o grados más bajos y se busca
propiciar que haya oferta de transición en todos los municipios de Colombia.
Asegurar que los jóvenes vayan al colegio y no a trabajar. Incluir programas para
evitar el trabajo infantil en las minas; se propone que las familias pobres con un
integrante de la familia que tenga discapacidad cuenten con apoyo especial y
trabajar en programas para evitar el embarazo en adolescentes.

 Apoyar la generación de ingresos, capacitación para el empleo, recuperación de

activos y seguridad alimentaria.

 Otro programa que es importante resaltar en el Gobierno de Juan Manuel

Santos es el de apoyo a la infancia De Cero a Siempre el cual, al inicio de su
gobierno cobijaba a cerca de 200 mil niños y niñas, y que en la actualidad cubre a
cerca de 1 millón.

91
Figura 24. Lo que se necesita para la generación de ingresos.

COLOMBIA. Departamento Nacional de Planeación. Plan nacional de desarrollo

2010-2014. [En línea]. Disponible en Internet: <URL:
http://www.cna.gov.co/1741/articles-311056_PlanNacionalDesarrollo.pdf>. [Citado:
el 19 noviembre de 2013].

3.3.5 Canal directo - metas de pobreza.

Figura 25. IPM versión meta PND - IPM nacional.

Fuente: MESEP con base en datos GEIH DANE 2009, DNP con base en ECV
2008.

La nueva forma de medir la pobreza se afirma que esta nueva metodología que
utiliza el DANE es la razón principal para la reducción de las cifras de pobreza,
pues dicen, la situación empeora. Bruce Mac Master - Director de la Asociación
Nacional de Empresarios de Colombia (ANDI), comenta que “Hubo ajustes en la
metodología porque era de los años 80. La actual se basa en 250.000 encuestas,
que cubren más de un millón de personas en forma directa”. “Las políticas están
dando resultados que, inclusive, nos sorprenden”.

92
 4. CONCLUSIONES

Colombia ha tenido avances muy importantes hacia el logro de los Objetivos del
Desarrollo del Milenio (ODM) establecidos hasta el 2015. Sin embargo se ha
evidenciado en el desarrollo de esta investigación que este avance que se
menciona no ha sido homogéneo en todo el territorio nacional, y se evidencian
enormes diferencias entre las regiones pero con mayor incidencia entre el campo
y la ciudad, donde la desigualdad social prevalece frente a los indicadores de la
reducción de la pobreza. En muchas zonas urbanas se observa un evidente
avance en la reducción de la pobreza y la indigencia permitiendo que ciertos
objetivos han sido alcanzados, el campo no ha logrado esta misma dinámica lo
cual lo deja rezagado frente al desarrollo del país.

Con este panorama se adicionan las diferencias territoriales que se evidencia de

forma directa en los ODM y en general para el desarrollo, persiste la existencia de
población en condición vulnerable víctima del conflicto armado, el desplazamiento
forzado, que obstaculizan de forma importante la consecución de dichos Objetivos
a nivel nacional, sobre todo por las serias dificultades de esta población para
ejercer plenamente sus derechos.

La inequidad y la exclusión social continúan presentándose de forma problemática

que afectan al país en general y resulta difícil el avanzar en lograr los Objetivos
trazados. Una de las críticas que se le hace a los ODM en lo referente a la
pobreza es que deja de lado la equidad. No promueve la equidad siendo este un
aspecto fundamental para disminuir la desigualdad social, debido a que solo
considera promedios nacionales a cambio de la mejoría en las condiciones del a
población más vulnerable.

Actualmente, estamos en un periodo preelectoral de gran trascendencia para el

logro de las ODM para el caso colombiano. Los próximos mandatarios locales les
queda la responsabilidad de trabajar y trazar estrategias claras que permitan
avanzar en el logro de los ocho Objetivos para el país y se debe lograr una
alineación y ajuste frente a los Planes de Desarrollo que tomen como eje las
políticas públicas en cuanto a la adopción de la política social con base en los
ODM.

93
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