Eduardo García de Enterría

Tomás-Ramón Fernández
Catedráticos de Derecho Administrativo
en la Universidad Complutense de Madrid

Curso DE
Derecho
Administrativo

Tomo

TEMIS
 INDICE GENERAL

Nota a la edición latinoamericana 7

Prólogos 9
Abreviaturas utilizadas 17

TITULO PRIMERO
INTRODUCCIÓN

CAPÍTULO I. LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA Y

EL DERECHO ADMINISTRATIVO

I. La Administración Pública como persona jurídica 28

1. El concepto de Administración en la evolución del Derecho Ad
ministrativo 28
2. La Administración como persona jurídica 30
3. Excwrsi/ssobreladivisióndelospoderes : 31
4. Actividades administrativas de los órganos constitucionales
del Estado 35
A) La posición mixta del Gobierno 35
B) La realización de funciones admmistrativas materiales por
parte de órganos constitucionales 37
5. La pluralidad de Administraciories Públicas y las técnicas de
reducción a la unidad 39
6. La caracterización jurídica de la Administración Pública en el
ordenamiento positivo en vigor 41
n. El concepto positivo de derecho administrativo 43
1. Él Derecho Administrativo es el Derecho propio y específico de
las Administraciones Públicas en cuanto personas 43
2. Consecuencias de este concepto 44
A) El Derecho Administrativo es un Derecho Público 44
B) El Derecho Administrativo es el Derecho comúii de las Admi
nistraciones Públicas 45
l EDUARDO GARCÍA DE ENTERRÍA / TOMÁS-RAMÓN FERNÁNDEZ

Q La presencia de una Administración Pública es requisito

necesario para que exista una relación jurídico-administra-
tiva 46
a) La actividad materialmente administrativa de los de
más órganos del Estado 46
b) La llamada actividad administrativa de los particulares 46
c) La intermediación de la Administración en relaciones
materialmente privadas y la correlativa competencia de
la jurisdicción contencioso-administrativa 48
d) El segundo término de la relación jurídico-administra-
tiva: clases de relaciones 49
3. La especificidad del Derecho Administrativo y sus característi
cas: El equilibrio entre privilegios y garantías 51
ni. Límites de aplicación del Derecho Administrativo 53
1. La cuestión a resolver y las respuestas tradicionales 53
A) La distinción entre actos de autoridad y actos de gestión 54
B) El criterio del servicio público 55
Q El criterio de la prerrogativa 56
2. Las zonas de fricción y su limitación: Carácter instrumental de
la utilización del Derecho Privado por la Administración 56
3. El «giro o tráfico administrativo» como función típica de la Ad
ministración regulada por el Derecho Administrativo 61
4. El problema del entrecruzamiento del Derecho Administrativo
y del Derecho Privado: La técnica de los actos y cuestiones se
parables y las cuestiones prejudiciales o incidentales 62
IV. Recapitulación 65

TITULO SEGUNDO
EL ORDENAMIENTO JURÍDICO-ADMINISTRATIVO
CAPÍTULO n.EL ORDENAMIENTO ADMINISTRATIVO.
LA CONSTITUCIÓN COMO NORMA JURÍDICA
1. El ordenamiento^urídico-administrativo: Estructura y caracteres
1. El sistema del ordenamiento jurídico y sus supuestos; plurali
dad de fuentes,lagunas e integración de las mismas
2. Algunos caracteres del ordenamiento jurídico-administrativo ...
A) La estructura jerarquizada del ordenamiento jurídico-admi
nistrativo '.
B) Ordenamientos secundarios y normas autonómicas
C) Los ordenamientos supraestatales
D) Del papel de la cóslximbre. El precedente admmistrativo.
 INDICE GENERAL 885

El desuso de las normas 80

E) La contingencia y variabilidad del sistema normativo es
crito del Derecho Administrativo 84
F) Los principios generales del Derecho 89
3. La aplicación del ordenamiento jun'dico-administrativo 96
A) La aplicación del ordenamiento jun'dico-administrativo en
el espacio 97
B) La aplicación en el tiempo del ordenamiento jurídico-admi-
nistralivo 97
C) La interpretación del ordenamiento jun'dico-administrativo 104
n. La Constitución como norma jurídica 105
1. La introducción de la Constitución en el sistema tradicional de
fuentes 105
2. El valor normativo fundamental de la Constitución de 1978 107
3. Los orígenes y el significado del valor normativo de la Consti
tución en el constitucionalismo occidental 108
4. El carácter normativo directo, para ciudadanos y jueces y Tri
bunales de la Constitución de 1978 111
5. El monopolio jurisdiccional del Tribunal Constitucional sólo
alcanza a la declaración de inconstitucionalidad de las Leyes,
no a cualquier aplicación de la Constitución. El ámbito de apli
cación de la Constiteición que corresponde en todo caso a los
Tribunales ordinarios 112
6. El principio de interpretación conforme a la Constitución de
todo el ordenamiento jurídico 115
7. Conclusión sobre el valor normativo de la Constitución 119

CAPITULO III. LA LEY

I. Concepto de Ley. Lafuerza de Ley 121

n. Titulares del poder legislativo 124
1. La distribución teiTitorial del poder legislativo 124
2. La sanción y la promulgación regias de las Leyes 125
ni. La publicación de la Ley 128
IV. El contenido de la Ley 131
1. Doctrina general 131
2. La subordinación a la Constitución;la Ley no es ejecución de la
Constitución 132
V. Clases de Leyes 136
1. Leyes orgánicas 137
 EDUARDO GARCÍA DE ENTERRÍA / TOMÁS-RAMÓN FERNÁNDEZ

A) Su origen y razón de ser 137

B) El problema del rango normativo 139
Q El concepto material de Ley orgánica 142
D) Las materias de Ley orgánica 144
E) Algunas precisiones adicionales 149
2. Leyes ordinarias;De Pleno,de Comisión,refrendadas 150
3. Decretos-leyes 152
A) Concepto y ámbito 152
B) La revisión parlamentaria del Decreto-ley 158
4. Decretos legislativos 160
VI. Los Tratados Internacionales y su valor en Derecho interno 161
Vn.£1 Derecho Comunitario como parte del ordenamiento jurídico na
cional 164
1. La cláusula de supranacionalidad del artículo 93 de la Consti
tución 164
2. El ordenamiento jurídico comrmitario:Sus fxientes específicas ... 165
3. Las relaciones entre el ordenamiento comunitario y el ordena
miento español 168
4. La aplicación del ordenamiento comunitario 172
A) El principio de autonomía institucional 172
B) El Tribunal de Justicia y la cuestión prejudicial sobre la va
lidez e interpretación de las normas commiitarias 173
VIII. La inconstitucionalidad de las Leyes y el Tribunal Constitucional 177
1. Principios generales 177
2. El reci-irso directo ; 181
3. El recurso en vía incidental o «cuestión de constitucionalidad»
planteada por Jueces o Tribunales 182
4. La Sentencia de inconstitucionalidad y sus efectos 184
5. Otras vías de declaración de inconstitucionalidad de las Leyes . 188

^ CAPÍTULO IV.EL REGLAMENTO

I. Concepto yjustificación 191
1. Concepto 191
2. Lajustificación de la potestad reglamentaria.. 193
3. La distinción entre Reglamentos y actos administrativos 198
n. Requisitos de validez de los Reglamentos 201
1. Límites formales 202
A) La competencia para emanar Reglamentos. El problema de
la potestad reglamentaria de los Ministros y autoridades
inferiores (circulares e instrucciones) 202
 INDICE GENERAL

B) Reglamentos de órganos constitucionales y Administracio

nes independientes 206
C) La jerarquía normativa 207
D) El procedimiento para la elaboración de reglamentos 208
2. Límites sustanciales 212
A) El respeto a los principios generales del Derecho y en espe
cial la interdicción de la arbitrariedad 212
B) Las técnicas de control de la discrecionalidad 217
Q La materia reglamentaria 218
D) IrrelToactividad 221
in. La inderogabilidad singular de los Reglamentos 221
IV. Clases de Reglamentos 224
1. Reglamentos jurídicos(normativos) y Reglamentos admmistra-
tivos(de organización). El problema de las llamadas relaciones
especiales de poder 224
2. Reglameatos ejecutivos,independientes y de necesidad 226
A)Reglamentos ejecutivos 227
B) Reglamentos independientes 229
C)Reglamentos de necesidad 231
3. Reglamentos y prescripciones autonómicas 232
A) Significado y clases 232
B) Caracteres,contenido y régimen jurídico 234
V. Reglamentos ilegales 236
1. La sanción de nulidad de pleno dereclio 236
2. Medios técnicos de reacción frente a los Reglamentos ilegales:
La técnica general de la inaplicación y sus íxmdamentos 239
3. Los remedios activos 242
A) Declaración de oficio de la nulidad del Reglamento ilegal
por la propia Administración autora del mismo. La acción
de nulidad del particular 242
B) Los recursos contencioso-administrativos. Recurso directo
o indirecto contra reglamentos 244
Q Recurso contra Reglamentos y jurisdicción constitucional... 249
CAPÍTULO V.LAS RELACIONES ENTRE LEY Y REGLAMENTO.
• EN PARTICULAR,LA LEGISLACIÓN DELEGADA
I. Principios que pj-esiden las relaciones entre Ley y Reglamento 253
1. La primacía de la Ley. Inexistencia de una reserva constitucio
nal de un ámbito directo en favor del Reglamento 254
2. La reserva de ley: Reserva material 257
A) La doctrina de las materias reservadas a la Ley 257
 EDUARDO GARCÍA DE ENTERRIA / TOMÁS-RAMÓN FERNÁNDEZ

B) El tema en la Constitución 261

Q Conclusiones; en particular, el artículo 53.1 de la Constitu
ción 264
3. La reserva de Ley en sentido formal(principio de la congelación
del rango) 268
n. La alteración de las relaciones entre Ley y Reglamento: La delega
ción legislativa 269
1. Naturaleza, cobertura constitucional y clases de delegación
legislativa 269
2. La delegación recepticia: Textos articulados y textos refundidos
(decretos legislativos) 273
A) Textos refundidos: La refundición como operación técnica.
Límites de la reftmdición y valor del Texto refundido. El
efecto sustitutivo 275
B) Textos articulados de Leyes de Bases 276
a) La ley de delegación: Las «bases» como directrices y
como límites de la delegación 276
b) Desarrollo de la delegación 278
c) Valor del Texto articulado 279
d) Control de los excesos de la delegación. En espe
cial, el control judicial 280
Q El control de la constitucionalidad de la delegación recep
ticia 285
3. La remisión normativa 288
A) El mecanismo de la remisión normab'va.La norma remitida
como simple Reglamento 288
B) Los límites de las remisiones normativas 290
a) Reserva de ley y remisión por ésta a mi Reglamento 290
b) Límites del desarrollo reglamentario a una remisión
legal: la doctrina del «complemento indispensable» en
el caso de los Reglamentos ejecutivos de las Leyes 293
4. La deslegqlización 296
A) La deslegalización como degradación del rango normativo
y ampliación del ámbito de la potestad reglamentaria 296
B) Diferencias de la deslegalización con la remisión y la dele
gación recepticia 297
C) Límites de la técnica deslegalizadora 297

CAPÍTULO VI.EL ORDENAMIENTO ESTATAL Y LOS ORDENAMIENTOS

AUTONÓMICOS:SISTEMA DE RELACIONES
. I. La pluralidad de ordenamientos 302
n. La relación primaria entreJa pluralidad de ordenamientos 304
 ÍNDICE GENERAL

1. El principio general de separación o principio de la competencia 304

2. La articulación de los ordenamientos estatal y autonómico en
el supraordenamiento constitucional 307
3. La posición jurídica de los Estatutos de Autonomía 309
A) El Estatuto en el sistema constitucional 309
B) El Estatuto como norma autonómica y como norma del Es
tado ^ 310
Q El Estatuto como norma subordinada a la Constitución 311
D) El Estatuto como norma superior a las demás Leyes del Esta
do y de las Comunidades Autónomas 313
in. Las relaciones positivas entre el ordenamiento estatal y los ordena
mientos autonómicos 315

IV. La cooperación entre los ordenamientos estatal y autonómico:

Principio general 317
V. La concurrencia normativa entre el Estado y las Comunidades Autó
nomas: normación básica y normación de desarrollo 318
1. La idea general de dicha concurrencias 318
2. El primer debate sobre el contenido de las bases: coiicepto for
mal y concepto material de las bases 321
3. La estructxira de la normación básica: círculo material de inte
rés general,círculo de encuadramiento,círculo de suplencia 323
4. La relación bases-desarrollo: Preclusión, desplazamiento, con
dición de integración 329
5. El problema del rango de las dos normaciones 333
VI. La ejecución autonómica de la legislación del Estado 336
1. La significación general de esta fórmula colaborativa entre los
dos ordenamientos 336
2. Las competencias propias del Estado en esta fórmula colabora
tiva 339
A) Legislación 339
B) Administración propia • 339
C) La retención excepcional de facultades ejecutivas en el Es
tado 340
3. El problema del poder de supervisión del Estado sobre la ejecu
ción autonómica de sus normas 342
A) El tema general ••• 342
B) Las razones del poder de supervisión 343
a) En general 343
b) Los títulos constitucionales 344
C) Extensión del poder de supervisión 346
D) Los instrumentos del poder de supervisión. En particular
890 EDUARDO GARCÍA DE ENTERRÍA / TOMÁS-RAMÓN FERNÁNDEZ

el artículo 155 de la Constitución 347

E) Las medidas preventivas de la unidad básica de ejecución
de la legislación del Estado 351
Vn. La coordinación entre los dos órdenes 352
1. Naturaleza y contenido de la institución 352
2. Los instrumentos: La técnica de las directrices 355
3. Los instrumentos: Los planes como técnica de coordinación. El
principio de la «unidad del mercado nacional» 358
VIH. Las relaciones de interferencia entre los dos ordenamientos: Dele
gaciones estatales a favor de las Comunidades Autónomas, armo
nización legislativa, intervención coercitiva 361
1. Las delegaciones estatales en favor de las Comunidades Autó
nomas 362
A) Delegaciones normativas 362
B) Delegaciones y transferencias de competencias 363
2. Las Leyes estatales de armonización 366
3. Ejecución y coerción estatal. El artículo 155 de la Constitución .. 368
IX. Las relaciones de integración entre los dos ordenamientos: La cláu
sula constitucional de prevalencia del Derecho estatal 369
1. La significación general de la cláusula de prevalencia 369
2. El campo aplicativo de la cláusula 372
3. Los efectos 377
4. El ftmdamento de la regla de la prevalencia 378
X. Las relaciones de integración entre los dos ordenamientos:La cláu
sula de suplencia general del Derecho estatal 379
1. El sentido general del sistema de suplencia del Derecho esta tal. 379
2. El problema creado por las sentencias constitucionales de 27
de junio de 1996 y 20 de marzo de 1997 a propósito de las leyes
•estatales dictadas expresamente como supletorias 382
XI. Una referenciaahsordenamientosforales 386

TÍTULO TERCERO
LA POSICIÓN JURÍDICA DE LA ADMINISTRACIÓN
CAPÍTULO VIL LA PERSONALIDAD JURÍDICA
DE LAS ADMINISTRACIONES PÚBLICAS
L Introducción 393

.n. La administración del Estado como persona jurídica 394

1. Evolución histórica y situación actual 394
 ÍNDICE GENERAL

2. Los caracteres de la Administración estatal como persona jurí

dica 399

in. Las Comunidades Aulónovms 401

IV. Lm diversificación de Administraciones Públicas 404

V. Tipología de los entes públicos 407
1. Entes territoriales y no territoriales 409
2. Entes de base corporativa y entes de base fundacional o insti
tucional 412
A) La distinción básica entre Corporación e Institución 412
B) Instituciones públicas y privadas 413
Q La utilización de la figura de la fimdación 416
D) La diversidad de principios organizativos: autoadminis
tración y gestión burocrática 417
3. Las clases de Corporaciones 419
A) Las Corporaciones territoriales 419
B) Las Corporaciones sectoriales de base privada 421
C) Las Corporaciones interadministrativas 429
4. En particular,la Administración institucional 429
A) Teoría general 429
B) Excursus sobre el abuso de la creación de entes institucio
nales como técnica de «huida del derecho administrativo» .. 435
C) Sobre la consistencia de las personas jurídicas institucio
nales 439
D) La relación de instrumentalidad 441
E) Las clases de entes institucionales 446
5. Derecho Público y Derecho Privado en las formas de personifi
cación y en el régimen de las entidades publicas 447
A) Las sociedades de ente público 450
B) Las fundaciones del sector público 455
Q Los entes con forma pública de personificación que actúan
en el tráfico en régimen privado 455
VI. Capacidad jurídica de los entes ptíblicos 456
1. La capacidad jurídica de Derecho Público 457
2. La capacidad de Derecho Privado 461
Vm. Observaciones sobre las llamadas autoridades administrativas
independientes 461

CAPÍTULO Vm.EL PRINCIPIO DE LEGALIDAD DE LA ADMINISTRACIÓN

I. Estado de Derecho y principio de legalidad: el sentido originario

de este principio 467
 EDUARDO GARCÍA DE ENTERRÍA / TOMÁS-RAMÓN FERNÁNDEZ

n. El ámbito del principio de legalidad y su construcción técnica 471

1. Las construcciones tradicionales del principio de legalidad de
la Administración: aplicación singular de la Ley y doctrina de
la vinculación negativa 472
2. La doctrina de la vinculación positiva de la Administración a la
legalidad 475
rn. El mecanismo del principio de legalidad de la Administración co
mo técnica de atribución legal de potestad 478
1. El concepto técnico de potestad. Caracteres y clases 478
2. La singularidad de las potestades administrativas. Potestades
y poder público. Potestades y situaciones activas de los sub
ditos. Potestades funcionales o fiduciarias 481
3. La técnica de la atribucióii de potestad. Autoatribución de po
testades. Atribución expresa y poderes implícitos o inherentes. .
Atribución específica y supuestas cláusulas generales de apo-
deramiento. Las situaciones de excepción,la suspensión de la
legalidad y sus límites 484
A) Autoatribución de potestades 484
B) Atribución expresa y poderes inlierentes o implícitos 485
C) Atribución específica y cláusulas generales de apodera-
miento 487

IV. Potestades regladas y potestades discrecionales 490

1. La esencia de la distinción y sus términos concretos 490
2. Discrecionalidad y conceptos jurídicos indeterminados 495
3. Las técnicas de reducción y control judicial de la discrecionali
dad 502
A) La evolución de las téaricas de control 502
B) El control de los elementos reglados. En especial el control
del fin y la desviación de poder 506
^ C) El control de los hechos determinantes 509
D) El control por los principios generales del Derecho 514
4. Discrecionalidad y arbitrariedad. Significado y alcance de la
prohibición constitucional de la arbitrariedad de los poderes
públicos 517
5. Control de la discrecionalidad y tutela judicial efectiva 522
V. Lh dinámica del principio de legalidad 525

CAPÍTULO IX.LAS RELACIONESENTRE ADMINISTRACIÓN

Y JUSTICIA Y EL PRINCIPIO DE AUTOTUTELA
I. La posición de la Ádministl'ación con los Tribunales 529
 ÍNDICE GENERAL 893

n. La explicación histórico-política: De la identidad subjetiva entre

Administración y Tribunales al principio de separación 533
1. La cuestión en el antiguo régimen 533
2. La cuestión en el derecho anglosajón 538
3. La fomnulación revolucionaria del principio de separación en
tre administración y tribunales y sus consecuencias 543
4. La configuración del principio de separación en Derecho espa
ñol 547

ni. La explicación dogmática: El principio de autotutela 548

1. La insuficiencia de las explicaciones históricas: El principio de
autotutela como explicación unitaria 548
2. La singularidad de la autotutela administrativa respecto a la
privada 549
3. Autotutela conservativa y autotutela agresiva 552
4. Autotutela declarativa y presunción de legalidad de los actos
administrativos 553
5. Autotutela ejecutiva 556
6. La autotutela en segmida potencia 557
7. Los límites de la autotutela administrativa 560
8. Los abusos de la autotutela 562
9. Las consecuencias de la autolxitela 565
10. La articulación entre autotutela administrativa previa y tutela ,
final jurisdiccional 568
A) Doctrina general 568
B) En particular, la exigencia cualificada como contrapeso de
la autotutela de medidas cautelares en el contencioso-admi-
nistrativo 573

IV. El sistema de conjlictos 575

TÍTULO CUARTO
LA ACTUACIÓN ADMINISTRATIVA
CAPÍTULO X.LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS:CONCEPTO
Y ELEMENTOS.CLASES.EFICACIA DE LOS ACTOS.
EL SILENCIO ADMINISTRATIVO

I. El concepto de acto administrativo 583

1. Sigirificación general y alcance de la teoría de los actos admi
nistrativos. La delimitación del concepto 583
2. La definición del acto admimstrativo 587
n. Los elementos de los actos administrativos 591
1. Los elementos subjetivos: Administración, órgano, competen-
894 EDUARDO GARCÍA DE ENTERRÍA / TOMÁS-RAMÓN FERNÁNDEZ

da,investidura del titular del órgano 592

2. Los elementos objetivos: presupuesto de hedió,fin, causa, mo
tivo 594
3. Los elementos objetivos:La declaración y su contenido y objeto. 599
4. Los elementos formales: El procedimiento y la forma de mani
festación. En particular, la motivación 603
ni. Las clases de actos administrativos 611
1. Actos decisorios externos y actos no decisorios 611
2. Actos resolutorios y d e trámite 613
3. Actos favorables y actos de gravamen 615
4. Otras distinciones funcionales 616

IV. La cuestión de los actos políticos o de gobierno 618

V. La eficacia de los actos administrativos 624

1. En general:Presunción de validez y obligación de cumplimien
to inmediato 624
2. Condiciones de eficacia. La eficacia demorada. En especial, la
notificación y la publicación 625
3. La retroactividad de los actos administrativos 631
4. Cesación de la eficacia: La suspensión y sus clases 633
VI. El silencio administrativo 640
1. El silencio administrativo en la regulación anterior a la LPC 640
A) El silencio negativo 640
B) El silencio positivo 643
2. La regulación del silencio administrativo en la vigente LPC 645
A) El sentido general de la regulación inicial 645
B) El silencio administrativo en la actualidad 646
a) El silencio negativo como simple ficción legal de efectos
exclusivamente procesales 647
b) El silencio positivo como acto presunto en todo equi
valente al acto expreso estimatorio 650
c) El plazo de producción del silencio 653
d) El plazo para recurrir el silencio administrativo 654
CAPÍTULO XI.LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS(CONTINUACIÓN):
VALIDEZ EINVALIDEZ.REVOCACIÓN Y ANULACIÓN
I. La teoría de las nulidades en el Derecho Administrativo 658
1. La invalidez de los actos jurídicos en general: Inexistencia, nu
lidad y anulabilidad 658
2. La autotutela de la Administración y su incidencia en la teoría
de las nulidades 660
 INDICE GENERAL

3. Grados de invalidez de los actos administrativos 662

n. La nulidad absoluto o de pleno derecho de los actos administrativos 663

1. Características y efectos de la nulidad de pleiio derecho de los
actos administrativos 663
2. Los supuestos legales de nulidad de pleno derecho 666
A) Los supuestos de nulidad de pleno derecho del artículo 62
LPC 667
a)Actos dictados por órgano manifiestamente incompeten
te por razón de la materia o del territorio 668
b)Actos de contenido imposible 669
c) Actos constitutivos de infracción penal o dictados como
consecuencia de ésta 670
d) Actos dictados con omisión total y absoluta del procedi
miento legalmente establecido 674
e)Actos dictados con infracción de las reglas esenciales para
la formación de la voluntad de los órganos colegiados..... 676
f) Actos que lesionan los derechos y libertades susceptibles
de amparo constitucional 677
g)Los actos,expresos o presuntos,contrarios al ordenamien
to jurídico por los que se adquieren facultades o derechos
cuando se carezca de los requisitos esenciales para su ad
quisición 677
h)Supuestos de nulidad de pleno derecho tipificados por
Leyes especiales 680
3. Valoración crítica del sistema legal 683
A) El criterio delimitador de los dos tipos básicos de invalidez 683
B) El alcance institucional del vicio de incompetencia
manifiesta 684
TTT, La anidabilidadde ¡os actos administrativos 688
1. Características y efectos de la anulabilidad de los actos adminis
trativos 688
2. Vicios que hacen anulable el acto; El artículo 63 LPC 691
3. Consideración especial del vicio de forma o de procedimiento ... 692
A) El carácter instrumental de las formas 692
B) Reducción progresiva de los vicios de forma ■••• 693
Cy El principio de economía procesal y la virtud invalidante
de los vicios de forma: casos en que puede admitirse 695
D) El problema de la declaración de la nulidad de lo actuado... 697
4. Convalidación, conversión e incomunicación de invalidez 699
rv. Las irregularidades no invalidantes 700
V. Lm revocación de los actos administrativos 701
896 EDUARDO GARCÍA DE ENTERRÍA / TOMÁS-RAMÓN FERNÁNDEZ

1. Planteamiento general. Clases de revocación 701

2. La revocación por motivos de legalidad. La revisión de oficio
en la LPC 702
A) Principios generales 702
B) Ámbito de aplicación del sistema de revisión de oficio esta
blecido por la LPC 703
Q La revisión de oficio de los actos nulos de pleno derecho.
Requisitos 704
D) La revisión de los actos anulables 707
a) El recurso de lesividad y la revocación de los actos fa
vorables 708
b) La revisión de oficio de los actos de gravamen 709
E) La corrección de errores materiales y aritméticos 710
E) Límites a las facultades de revisión de oficio 711
3. Las especialidades del ámbito fiscal 713
4. La revocación por motivos de oportunidad 714
A) Carácter excepcional y matiz expropiatorio: necesidad de
indemnización 714
B) La revocación de licencias en el ámbito local 715
5. Las reservas de revocación, la revocación sanción y las revoca
ciones indirectas 717

VI. La anulación de ¡os actos administrativos en vía de recurso 719

CAPÍTULO XB:LOSCONTRATOS DE LA ADMINISTRACIÓN

Y,EN ESPECIAL,LOS CONTRATOS ADMINISTRATIVOS
I. Los convenios de la Administración en general. Naturaleza y clases 722
1. La actividad multilateral de la Administración y sus distiiitas
especies ..; 722
2. En particular, los convenios entre Administración y adminis
trados. Clases.En especial,los llamados conciertos de Admiiais-
tración 724
3. La aplicación de la institución contractual a los convenios ad
ministración-administrados 730
n. Lafigura del contrato administrativo:Formación histórica y sentido
actual 733
1. La teorización de la figura del coiitrato administrativo como tm
contrato regido por el Derecho Público ....'. 734
2. La revisión de la doctrina sustantivadora del contrato admi
nistrativo 739
3. Las modulaciones de la institución contractual en los contratos
administrativos : 741
 INDICE GENERAL

4. La presencia subjetiva de la administración como requisito

sine qua non del contrato administrativo. La incidencia del de-
reclio comunitario 747

DI. Contratos administrativos y contratos privados de ¡a Administra

ción en el ordenamiento vigente 750
1. Los criterios de delimitación en la vigente LCAP 750
2. Trascendencia efectiva de la distinción entre contratos admi
nistrativos y contratos privados de la Administración 752
A) Comunidad de las reglas de competencia y procedimiento
para toda clase de contratos de la Administración. Los actos
separables 752
B) La regulación de fondo de los contratos administrativos y
de los contratos privados de la Administración 755
Q El reparto jurisdiccional 756
IV. El procedimiento de contratación en general 758
1. Alcance subjetivo de las entidades sometidas al régimen formal
de adjudicación contraclxial 758
2. Presupuestos del procedimiento y preparación del contrato 759
3. La libertad de concurrencia y sus excepciones 763
4. Los procedimientos de selección de contratistas y las formas de
adjudicación de los contratos 766
5. La exigencia comunitaria de un sistema de recursos rápido y
eficaz para garantizar el estricto respeto a los priricipios de
transparencia y no discriminación en los procedimientos de
adjudicación 771
6. La formalización del contrato 774
V. Las garantías de la contratación 775

CAPÍTULO XIII. LOS CONTRATOS ADMINISTRATIVOS NOMINADOS(DE

OBRAS,SERVICIOS Y SUMINISTROS;CONCESIÓN DE OBRASPÚBLICAS):
CONTENIDO,EFECTOS Y EXTINCIÓN
I- La caracterización legal de los contratos administrativos nominados
(de obras,servicios y suministros) 779
1. Intr.oducción 779
2. Los tipos contractuales de la LCAP 780
n. Contenido y efectos de los contratos administrativos nominados 789
1. Principios generales: La prevalencia del fin sobre el objeto y la
peculiar configuración del equilibrio contractual 789
7- Prerrogativas de la Administración en la ejecución de los con
tratos de obras,servicios y suministros 791
898 EDUARDO GARCÍA DE ENTERRÍA / TOMÁS-RAMÓN FERNÁNDEZ

A) Los poderes de dirección,inspección y control 791

B) El poder de interpretación unilateral del contrato 792
Q El poder de modificación del objeto del contrato 793
3. Las técnicas de garantía del equilibrio financiero del contrato .. 799
A) La compensación por ejercicio del ius variandi 800
B) Elfactumprincipis 801
Q La doctrina de la imprevisión o del riesgo imprevisible ........ 802
D) La revisión de precios 808
4. Riesgoy ventura y fuerza mayor en el contrato de obra 810
ni. Lm extinción de los contratos administrativos 812
1. El cumplimiento del contrato 812
A) La recepción 812
B) La duración del contrato de gestión de servicios públicos y
el problema de la reversión 815
2. La nulidad de los contratos 817
3. La resolución de los contratos administrativos: causas, moda
lidades y efectos 819
A) La pérdida o restricción de la personalidad o la capacidad
del contratista 820
B) El incumplimiento del contratista 820
Q El incumplimiento de la Administración 822
D) La modificación, suspensión o supresión del objeto del
contrato por la Administración 826
E) El mutuo disenso 827
F) Otras causas de resolución 828
JV. La cesión del contrato y el subcontrato.

CAPÍTULO XIV.LA COACCIÓN ADMINISmÁTIVA.LA ACTIVIDAD

TÉCNICA DE LA ADMINISTRACIÓN
1. El sentido general del tema de la coacción administrativa g33
n. Las manifestaciones de la coacción administrativa g35
1. La ejecución forzosa 836
A) Concepto y ámbito 836
B) El acto administrativo como título de la ejecución 838
Q La ejecución está «en línea directa de continuación del ac
to», y se dirige a actualizar la obligación que del mismo re
sulta, sin innovarla ni sustituir ggg
D) La ejecución forzosa no requiere la firmeza del acto 840
2. La coacción directa 841
3. Coacción legítima y «vía de hecho» g45
 INDICE GENERAL

ni. Los medios de ejecuciónforzosa 848

1. El apremio sobre el patrimonio. El procedimiento de apremio .... 848
2. La ejecución subsidiaria 850
3. La multa coercitiva 851
4. La compulsión sobre las personas 852
5. El desahucio administrativo 853
6. Principios generales de utilización de los medios de ejecución
forzosa 854

rv. La coacción directa 857

1. Los supuestos de coacción directa 857
A) La autodefensa administrativa 858
a) En general 858
b) En particular,la defensa posesoria 858
B) Actuación coactiva de la Administración para el impedi
mento o la eliminación de hechos punibles y de infraccio
nes de orden público 860
Q En particular,el uso de armas 862
D) Las situaciones de estado de necesidad 865
2. Principios generales en la actuación de la coacción directa 868
V. Las coacciones ilegítimas: La vía de hecho 871
1. Requisitos del concepto de vía de heclao 871
A) Inexistencia o irregularidad sustancial del acto de cobertura 872
P) Irregularidad o exceso en la propia actividad de ejecución... 873
2. La protección ante la vía de hecho: medios utilizables 874
3. Las acciones interdictales para retener y recobrar la posesión .... 876
4. La vía de hecho y la protección de las libertades públicas 877
VI. La actividad técnica de la administración 878
planteamiento general 878
2. La teoría jurídica de la actividad técnica administrativa 879
 1 Curso de Derecho Administrativo áe los catedráticos de la
Universidad CompUitenso de Madrid,Tomás-Rainun Fernández y
Eduardo Garda de Enterría,constituye uno de los clásicos del Derecho
público producidos en Europa en la segunda mitad dd siglo XX. Su
gestación, en pleno desaiTollo y expansión del Esiado Constitucional
europeo, muestra las mutaciones que se van produciendo durante estos
años en las relaciones entre Administración y ciudadanos en toda
Europa. En este sentido, e' presente manual también da cuenta de las
convicciones de sus autores a favor de un Derecho \dministrativo de
corte democrático que impulsaron, incluso durante la España
franquista y hasta la consolidación del régimen democrático mas la
promulgación de la Constitución de 1978,donde los Admmistrativistas
españoles tuvieron un rol protagónico.

Las 12 ediciones que a la fecha lleva en España, asi como las

traducciones al Italiano (Giuffré 1983), al Portugués (Revista dos
Tribunais, 1991), así como esta edición para América Latina, muestra
no sólo la importaneia de una obra que trasciende las fronteras y genera
adhesiones más allá de la patria de sus autores,sino también la vitalidad
y actualidad de los planteamient(>^ que en ella se contienen.
Esta edición que comparten Temis de Colombia con Palestra de Perú,se
ha basado en la décima segunda edición de Civitas (Madrid 2002) y
supone un esfuerzo editorial por acercar al público latinoamericano a
uno de los clásicos de la culturajurídica de nuestro tiempo.

DE ABOGADOS DÉ'^^BEmÁo
SISTEMA DE BIBLIOTECA

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