RECURSO DE REPOSICIÓN – Contra decisión que dio apertura al incidente

de liquidación de condena en abstracto / LEY PROCESAL - Aplicación

inmediata / CÓDIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO - Aplicación por
haber sido presentada la demanda bajo su vigencia / CÓDIGO GENERAL
DEL PROCESO – Aplicación por haber sido presentado el incidente bajo su
vigencia / CÓDIGO DE PROCEDIMIENTO CIVIL – Inaplicación

El incidente de liquidación de la condena fue presentado el día 16 de junio de

2017, fecha para la cual ya había entrado en vigor la totalidad del CGP, como lo
mencionó la providencia impugnada, por así disponerlo el Acuerdo nro. PSAA15-
10392 del 1 de octubre de 2015, de la Sala Administrativa del Consejo Superior de
la Judicatura, que al tenor indica: «[…] ARTÍCULO 1º.- Entrada en vigencia del
Código General del Proceso. El Código General del Proceso entrará en vigencia
en todos los distritos judiciales del país el día 1º de enero del año 2016,
íntegramente […]», por lo que la norma aplicable a dicho trámite era el CGP, en
virtud de la regla general dispuesta en el artículo 624 del CGP. Ahora bien, que el
artículo 172 del CCA hubiera hecho mención expresa del artículo 137 del CPC,
norma que regulaba la proposición, el trámite y los efectos de los incidentes, en
modo alguno impide la aplicación de las normas del CGP, pues se reitera que el
CPC era la norma vigente cuando se expidió el CCA y que el propósito del
legislador era, precisamente, realizar la remisión a las normas de procedimiento
civil que se encuentran vigentes. Además, no resulta procedente la aplicación de
una norma que no se encontraba vigente en el ordenamiento jurídico al momento
de presentarse el incidente de liquidación de la condena, como ocurre con las
disposiciones del CPC. De lo expuesto anteriormente, es claro que no pueden
compartirse los argumentos del actor consistentes en que el auto cuestionado
desconoce la sentencia que le da origen puesto que lo único que hizo dicha
providencia judicial fue señalar que el trámite incidental se llevaría a cabo de
conformidad con el artículo 172 del CCA, norma que efectivamente es la que está
aplicándose en este proceso, sin perjuicio de las remisiones normativas al CPC
que deben referirse a la disposición del ordenamiento procesal civil vigente al
momento de iniciarse el incidente previsto en dicha norma, esto es, al CGP. Con
fundamento en lo anotado, el recurso no tiene vocación de prosperidad.

SUCESIÓN PROCESAL – Efectos / SUCESIÓN PROCESAL – Por extinción de

la Dirección de Administración de Fondos de la Protección Social del
Ministerio de Salud y Protección Social y del Fondo de Solidaridad y
Garantías FOSYGA / SUCESIÓN PROCESAL – De la Dirección de
Administración de Fondos de la Protección Social del Ministerio de Salud y
Protección Social y del Fondo de Solidaridad y Garantías FOSYGA a la
Administradora de los Recursos del Sistema General de Seguridad Social en
Salud ADRES

[L]a extinción de la Dirección de Administración de Fondos de la Protección Social

del Ministerio de Salud y Protección Social, del mismo Fosyga, así como la
creación de la ADRES ha tenido como efecto, por ministerio de la ley, que esta
última entidad asuma, de una parte, la defensa judicial en los procesos que
estaban a cargo de esa dirección, como ocurrió en este caso, y de otro lado, que
todos las obligaciones que hayan sido adquiridos por esa dirección, así como
aquellas derivadas de la sentencia judicial de 27 de abril de 2016, aclarada y
adicionada mediante providencia judicial de 15 de diciembre de 2016, se hayan
transferido a la ADRES, entidad que tendrá a su cargo, en consecuencia, el pago
de la suma líquida que arroje el incidente de liquidación de la condena, razón por
la que este despacho declarará que, en este proceso, operó, por ministerio de la
ley, la sucesión procesal del Ministerio de Salud y Protección Social a la ADRES.
NOTA DE RELATORÍA: Ver providencias Consejo de Estado, Sala lo
Contencioso Administrativo y Sección Tercera, de 25 de junio de 2014, Radicación
2 5000-23-36-000-2012-00395-01, C.P. Enrique Gil Botero; 6 de agosto de 2014,
Radicación 88001-23-33-000-2014-00003-01, C.P. Enrique Gil Botero; 11 de julio
de 2013, Radicación 11001-03-26-000-1996-03031-01, C.P. Enrique Gil Botero; y
20 de octubre de 2014, Radicación 11001-03-26-000-2008-00087-00, C.P. Enrique
Gil Botero.

FUENTE FORMAL: LEY 1437 DE 2011 / CÓDIGO CONTENCIOSO

ADMINISTRATIVO / CÓDIGO GENERAL DEL PROCESO / CÓDIGO DE
PROCEDIMIENTO CIVIL / LEY 153 DE 1887

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN PRIMERA

Consejero ponente: ROBERTO AUGUSTO SERRATO VALDÉS

Bogotá, D.C., cinco (5) de octubre de dos mil dieciocho (2018)

Radicación número: 11001-03-24-000-2005-00264-01

Actor: CAFESALUD S.A., CRUZ BLANCA S.A. Y SALUDCOOP EN

LIQUIDACIÓN

Demandado: MINISTERIO DE SALUD Y PROTECCIÓN SOCIAL

Referencia: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO – INCIDENTE

DE LIQUIDACIÓN DE CONDENA EN ABSTRACTO

Referencia: El despacho resuelve el recurso de reposición presentado por la

ADRES en contra del auto de 7 de junio de 2018, mediante el cual se dio
apertura al incidente de liquidación de la condena en abstracto proferida en
la sentencia de 27 de abril de 2016, y se decide la solicitud de sucesión
procesal presentada por dicha entidad.

El despacho procede a resolver el recurso de reposición presentado por la

Administradora de los Recursos del Sistema General de Seguridad Social en
Salud (en adelante ADRES) y se decide la solicitud de sucesión procesal
presentada por dicha entidad en el mismo escrito.

1.- La solicitud de sucesión procesal

1.1.- La ADRES, mediante apoderado especial, solicitó que se le reconociera

como sucesor procesal de la parte demandada, constituida por la Nación –
Ministerio de Salud y Protección Social – y el Fondo de Solidaridad y Garantía (en
adelante FOSYGA).

1.2.- Como sustento de su solicitud indicó que la Sección Primera del Consejo de
Estado, profirió la sentencia de 27 de abril de 2016, mediante la cual condenó en
abstracto al Ministerio de Salud y Protección Social, cartera ministerial a la cual se
encontraba adscrita el FOSYGA.
1.3.- Explica que el artículo 66 de la Ley 1753 de 2015 1 creó la entidad
administradora de los recursos del sistema general de seguridad social en salud
como un organismo de naturaleza especial del nivel descentralizado del orden
nacional asimilado a una empresa industrial y comercial del Estado, el cual haría
parte del sistema general de seguridad social en salud y estaría adscrito al
Ministerio de Salud y Protección Social, con personería jurídica, autonomía
administrativa y financiera y patrimonio independiente. Esa empresa, mediante el
Decreto 1429 de 1 de septiembre de 2016 2, fue denominada Administradora de los
Recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud – ADRES.

1.4.- Tal empresa, de acuerdo con el artículo 66 de la Ley 1753, tiene como objeto
administrar los recursos que hacen parte del FOSYGA, del Fondo de Salvamento
y Garantías para el Sector Salud (en adelante FOSAET), los que financien el
aseguramiento en salud, los copagos por concepto de prestaciones no incluidas
en el plan de beneficios del régimen contributivo y los recursos que se recauden
como consecuencia de las gestiones que realiza la Unidad Administrativa Especial
de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (en
adelante UGPP).

1.5.- Como consecuencia de la creación de esa entidad, la Dirección de

Administración de Fondos de la Protección Social fue suprimida, para evitar
duplicidad de funciones y atendiendo lo dispuesto en el artículo 3° del Decreto
1432 de 1 de septiembre de 2016 3 que modificó el numeral 3° del artículo 5° del
Decreto 4107 de 2 de noviembre de 2011 4, además de que se suprimió del
despacho del viceministro de la protección social, la Dirección de Administración
de Fondos de la Protección Social.

1
«[…] Por la cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo 2014-2018 “Todos por un nuevo país” […]».
2
«[…] Por el cual se modifica la estructura de la Administradora de los Recursos del Sistema General de
Seguridad Social en Salud – ADRES – y se dictan otras disposiciones[…]».
3
«[…] Por el cual se modifica la estructura del Ministerio de Salud y Protección Social […]»
4
«[…] por el cual se determinan los objetivos y la estructura del Ministerio de Salud y Protección Social y se
integra el Sector Administrativo de Salud y Protección Social […]»
1.6.- Por lo anterior, el Ministerio de la Protección Social no puede continuar
ejerciendo la representación judicial en este proceso por ser una competencia
exclusiva de la ADRES.

1.7.- Es así que el artículo 26 del Decreto 1429 de 2016 señala que la defensa en
los procesos judiciales que esté a cargo de la Dirección de Administración de
Fondos de la Protección Social del Ministerio de Salud y Protección Social, al
momento en que la ADRES asumiera la administración de los recursos del
sistema general de seguridad social en salud, serían asumidos por esa
administradora; transferencia que se hará constar en actas que se suscriban para
el efecto.

1.8.- Agrega que, conforme al artículo 27 del Decreto 1429 de 2016, todos los
derechos y obligaciones adquiridos por la Dirección de Administración de Fondos
de la Protección Social del Ministerio de Salud y Protección Social, con ocasión de
la administración del FOSYGA y del FONSAET, se entienden transferidos a la
ADRES, así como los derechos y obligaciones a cargo del FOSYGA pasarían a la
administradora una vez se produjera la entrega por parte del administrador
fiduciario, todo ello de conformidad con el contrato de encargo fiduciario con él
celebrado.

1.9.- Concluye, siguiendo lo anterior, que todos los derechos y las obligaciones,
entre las que se encuentra la de asumir la defensa judicial de los fondos
administrados, fueron trasferidos a la ADRES, por lo que se debe ordenar la
sucesión procesal en favor de dicha entidad y proceder a la desvinculación del
proceso a la Nación – Ministerio de Salud y Protección Social – FOSYGA.

2.- El recurso de reposición presentado por la ADRES

2.1.- La ADRES considera que la decisión adoptada en el auto de 7 de junio de

2018 no resulta acertada por desconocer el artículo 172 del Código Contencioso
Administrativo (en adelante CCA), que dispone que el trámite incidental para
liquidar la condena dictada en abstracto se llevará a cabo de acuerdo con el
artículo 137 del Código de Procedimiento Civil (en adelante CPC), normatividad
que es igualmente aplicable por virtud del artículo 267 del CCA.
2.2.- Subraya que la sentencia que ordenó el incidente, a pesar de trascribir el
artículo 172 del CCA, en momento alguno hizo la salvedad de que este se
tramitaría por las normas del Código General del Proceso, a pesar de que este ya
se encontraba vigente, razón por la que el incidente ordenado en la providencia
cuestionada contraría la sentencia de 27 de abril de 2016.

2.3.- De otro lado, hace alusión a la sentencia de 25 de junio de 2015, dictada por
la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, para
explicar que en aquella oportunidad la Corporación no encontró impedimento
alguno en dar aplicación al Código General del Proceso (en adelante CGP) en los
procesos tramitados por la jurisdicción de lo contencioso administrativo con base
en el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo
(CPACA) en virtud de lo dispuesto en su artículo 306, por cuanto «[…] la
Jurisdicción Contencioso Administrativa ya se aplicaba el sistema mixto de
preponderancia en oralidad y por consiguiente, se consideró inocuo, no darle
aplicación […]».

2.4.- Es así que colige del contenido de aquella decisión judicial que nunca se
refirió a la aplicación del CGP, «[…] de manera analógica, en virtud de lo
dispuesto por el artículo 267 del Código Contencioso Administrativo al sistema
escritura aplicable al presente asunto […]», puesto que sólo ordenó la aplicación
del CGP al sistema mixto con tendencia hacia la oralidad previsto en el CPACA,
codificaciones que resultan ser compatibles, afirmación que no se predica del
CCA, observando, en consecuencia, que:

«[…] no es el Código de Procedimiento Civil, la norma aplicable por

remisión expresa de los artículos 172 y 267 del Código Contencioso
Administrativo, por ser la norma compatible con dicho procedimiento, y
no el Código General del Proceso el cual sólo guarda compatibilidad
con el sistema mixto de preponderancia en oralidad consagrado en el
Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso
Administrativo […]»

3.- La réplica presentada por el apoderado judicial de las entidades

demandantes

3.1.- Dentro de la oportunidad procesal para el efecto, el apoderado judicial de las

entidades demandantes se pronunció en relación con el recurso de reposición
presentado por la ADRES.
3.2.- En lo que tiene que ver con la sucesión procesal solicitada, recordó que esta
figura en ningún caso puede suponer una modificación de la relación jurídica
sustancial que se debatió en el proceso, recordando para el efecto el contenido de
la sentencia de 22 de octubre de 2015, proferida dentro del expediente 54001 23
31 000 2002 01809 01 (42.523).

3.3.- indicó que tratándose de una entidad pública, como la que interviene en el
presente caso, la sucesión procesal puede tener origen en la alteración o cambio
de competencias dispuestas por el ordenamiento jurídico, a pesar de no
presentarse extinción, fusión, escisión o supresión de la entidad, operando por
virtud de la ley, lo cual no genera, como lo señaló anteriormente, la alteración de
los demás elementos del proceso en curso. Adicionalmente destaca:

«[…] es importante señalar que el objeto de la etapa procesal en la cual

nos encontramos, que es la del incidente de liquidación de los
perjuicios, es únicamente la de determinar el valor de la condena y no
puede tomarse como una etapa nueva para controvertir las
pretensiones de la demanda o el contenido del fallo o pretender su
modificación. Al respecto se pronunció recientemente el Consejo de
Estado señalando que “En este sentido, el incidente de liquidación de la
condena se restringirá a concretar la indemnización de perjuicios
decretada con antelación el proceso judicial; es por ello que supone
únicamente, una discusión probatoria en torno a la magnitud del
perjuicio a indemnizar.” Y agrega posteriormente, “Ahora conviene
precisar que siendo el fallo inmodificable, al cobrar ejecutoria y estar
revestido del privilegio de la cosa juzgada, es claro que en sede del
incidente de liquidación de condena no puede el Juez desconocer o
socavar la condena dictada y, en concreto, cuestionar la existencia de
los perjuicios sobre los cuales recayó la condena en abstracto, pues su
competencia se contrae, exclusivamente, a operar como liquidador de
esta. Con otras palabras, no le es dable reabrir en toda su extensión un
nuevo debate jurídico y probatorio sobre el litigio ya fallado, sino
exclusivamente sobre aquello que resulte apenas necesario para
concretar económicamente el perjuicio ya reconocido por la autoridad
judicial.

Por lo anterior, solicito de manera respetuosa al despacho del H.

Consejero considerar los anteriores argumentos al momento de decidir
el recurso y en todo caso deberá continuar vinculada La Nación –
Ministerio de Salud y de Protección Social en la medida en que esta
entidad fue condenada en la sentencia del 27 de Abril de 2016 y
aclarada mediante providencia del 15 de Diciembre del mismo año; de
lo contrario implicaría modificar dicha sentencia […]»

3.4.- Frente al recurso de reposición presentado en contra del auto de 7 de junio

de 2018, anota que para el caso del CGP no se aplicó la simple regla empleada
para el CPCA que consiste en que las demandas en curso a la entrada en
vigencia de la Ley se les debe aplicar la legislación anterior y a las demandas
presentadas después de la entrada en vigencia de la Ley, la nueva ley.

3.5.- Subraya que el CGP estableció diferentes hitos de aplicación para los
procesos dependiendo del estado en que se encontraban y que la regla general es
que el Código de Procedimiento Civil (CPC) sigue rigiendo hasta determinado
momento procesal, dependiendo de la etapa en que se encontraba el proceso al 1
de enero de 2016. En lo que tiene que ver con el caso concreto, manifestó:

«[…] Señala el recurrente que debe darse trámite a la notificación de

conformidad con el Código de Procedimiento Civil, a su entender
también, en la medida en que el Acuerdo PSAA14-10155 del 28 de
mayo de 2014 suspendió el cronograma de vigencia del CGP hasta
tanto el Gobierno Nacional no apropiara los recursos para la
implementación del sistema oral; sin embargo haya que aclarar que
posteriormente mediante el Acuerdo No. PSAA15-10392 del 1ro de
octubre de 2015, la Sala Administrativa del Consejo Superior de la
Judicatura determinó que la entrada en vigor del CGP en todo el país
era el día 1° de enero del año 2016; tal y como señaló su Despacho en
el auto que ordena la apertura del incidente de liquidación de la
condena en abstracto.

Así las cosas, es absolutamente claro el raciocinio utilizado por su

Despacho para la aplicación del CGP, el cual está totalmente
enmarcado en la legislación vigente. Considero con todo respeto que
este recurso tiene es un carácter dilatorio para la contabilización del
término de los 3 días y por eso debe ser rechazado de plano. Por el
contrario, en aras de la defensa de los intereses económicos de la
Nación, en lugar de dilatar el trámite incidental, se le debe imprimir la
mayor agilidad a su tramitación pues no debe olvidarse que cada mes
que pasa, a La Nación le significa más de DOS MIL MILLONES DE
PESOS en intereses moratorios sobre el valor estimado de la condena
[…]»

4.- La resolución del caso concreto

4.1.- El recurso de reposición presentado por la parte demandada

4.1.1.- En relación con los argumentos esbozados por el apoderado judicial de la

ADRES, quien fungía, igualmente, como apoderado del Ministerio de Salud y
Protección Social – Fosyga, es menester señalar que el artículo 308 del CPACA
indicó que este comenzaría a regir el 2 de julio de 2012 y, agregó que los
procedimientos y las actuaciones administrativas, así como las demandas y
procesos en curso a la vigencia de la presente ley seguirán rigiéndose y
culminarán de conformidad con el régimen jurídico anterior.

4.1.2.- Este despacho entiende de lo allí establecido, que dicho artículo no podía
sino referirse, exclusivamente, a las disposiciones del CCA, en la medida en que
para la fecha en que se expidió la Ley 1437, esto es, el 18 de enero de 2011, la
normativa de remisión vigente para los aspectos no contemplados en el CCA no
era otra que el CPC, lo que significa que no podía entenderse como régimen
jurídico anterior.

4.1.3.- Y no podía entenderse como régimen jurídico anterior, además, porque el

mismo CPACA, en el artículo 306, indicó que en los aspectos no contemplados se
seguiría el propio CPC en lo que fuera compatible con la naturaleza de los
procesos y actuaciones que correspondieran a esta jurisdicción.

4.1.4.- El CPC fue, sin ninguna discusión, la norma de remisión dispuesta por el
CPACA para resolver sus vacíos, hasta que fue expedida la Ley 1564, el 12 de
julio de 2012.

4.1.5.- Es así que, como lo indicó la Corporación en el auto de 6 de agosto de

2014 5, el fin del legislador al permitir la integración normativa a las disposiciones
del CPC no fue remitir a un régimen jurídico específico sino a la legislación
procesal civil vigente. En dicha decisión judicial se señaló:

«[…] Si bien, es cierto, la disposición señalada hace una remisión

expresa a este último cuerpo normativo, ello no es óbice para que a
partir del 25 de junio de 2014, el CPG se aplique en lo pertinente a
aquellos procesos que se iniciaron bajo la vigencia del C.C.A., pues una
interpretación teleológica de la norma, permite concluir que el fin del
legislador al consagrar la cláusula de integración residual, no era
remitir a una codificación en concreto, sino a la legislación
procesal civil vigente, que como ya se dijo, regula los aspectos
más transversales a todos los procesos. Una interpretación en el
sentido contrario no sólo sería excesivamente rígida, sino que
además conduciría a la parálisis del ordenamiento jurídico,
teniendo en cuenta que el legislador cuando ejerce su función, no
siempre tiene la posibilidad de avizorar los cambios normativos
que tendrán lugar en el futuro y en consecuencia, sólo podía

5
CONSEJO DE ESTADO, SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, SECCION TERCERA,
SUBSECCION C. Consejero ponente: ENRIQUE GIL BOTERO. Bogotá D.C., seis (6) de agosto de dos mil
catorce (2014). Radicación número: 88001-23-33-000-2014-00003-01(50408). Actor: SOCIEDAD BEMOR
S.A.S. Demandado: ARCHIPIELAGO DE SAN ANDRES, PROVIDENCIA Y SANTA CATALINA. Referencia:
APELACION AUTO QUE NEGO SOLICITUD DE AMPARO DE POBREZA.
 consagrar la remisión hacia la norma vigente para la fecha, que no
era otra que el decreto 1400 de 1970. Sin embargo, una vez entró a
regir el CGP, es este el cuerpo normativo llamado a llenar regular
los aspectos no contemplados en el CCA y que aún se encuentren
pendientes, pues carecería de sentido que el juez de lo
contencioso administrativo siguiera remitiéndose para ese efecto a
disposiciones que ya han perdido su vigencia […]».

4.1.6.- Establecido que resulta pertinente la aplicación del CGP a los procesos que
se tramitan por el régimen jurídico anterior, esto es, por el CCA, es menester
precisar si para el caso concreto, este despacho debía aplicar el CGP o, como lo
indica la entidad demandada, el CPC, por lo que es menester analizar la vigencia
de la ley en el tiempo.

4.1.7.- Para el efecto acudiremos al artículo 40 de la Ley 153 de 1887, modificado

por el artículo 624 del CGP, el cual indica que:

«[…] ARTÍCULO 624. Modifíquese el artículo 40 de la Ley 153 de 1887,

el cual quedará así:

“Artículo 40. Las leyes concernientes a la sustanciación y ritualidad de

los juicios prevalecen sobre las anteriores desde el momento en que
deben empezar a regir.

Sin embargo, los recursos interpuestos, la práctica de pruebas

decretadas, las audiencias convocadas, las diligencias iniciadas, los
términos que hubieren comenzado a correr, los incidentes en curso y
las notificaciones que se estén surtiendo, se regirán por las leyes
vigentes cuando se interpusieron los recursos, se decretaron las
pruebas, se iniciaron las audiencias o diligencias, empezaron a correr
los términos, se promovieron los incidentes o comenzaron a surtirse las
notificaciones.

La competencia para tramitar el proceso se regirá por la legislación

vigente en el momento de formulación de la demanda con que se
promueva, salvo que la ley elimine dicha autoridad” […]».

4.1.8.- La norma trascrita establece, como regla general, que la leyes

concernientes a la sustanciación y ritualidad de los juicios prevalecen sobre las
anteriores desde el momento en que deben empezar a regir. Sin embargo, existen
una suerte de situaciones descritas por la norma en las que es posible la
aplicación de la normatividad anterior.

4.1.9.- Para el caso puesto en conocimiento de este despacho, es claro que el

CPC solo sería aplicable si el incidente de liquidación de la condena se hubiera
propuesto con anterioridad al 25 de junio de 2014, fecha dispuesta por el Auto de
25 de junio de 2014 6 para la aplicación del CGP a la jurisdicción de lo contencioso
administrativo y a las materias arbitrales. Así lo indicó el Auto de 6 de agosto de
2014:

«[…] En consecuencia, a partir del auto de unificación del 25 de junio de

2014, en aquellos procesos que aún se tramitan en el sistema
escritural, el juez deberá acudir al CGP para regular los siguientes
temas, que se señalan de manera enunciativa: i) cuantía; ii)
intervención de terceros; iii) causales de impedimentos y recusaciones;
iv) nulidades procesales; v) trámite de incidentes; vi) condena en
costas; vii) ejecución de las providencias judiciales; viii) trámite de los
recursos; ix) allanamiento de la demanda; x) comisión; xi) deberes y
poderes de los jueces; xii) auxiliares de la justicia; xiii) capacidad y
representación de las partes; xiv) deberes y responsabilidades de las
partes; xv) reglas generales del procedimiento; xvi) acumulación de
procesos; xvii) amparo de pobreza; xviii) interrupción y suspensión del
proceso; xix) aclaración, corrección y adición de sentencias; xxi)
notificaciones; xxii) terminación anormal del proceso; xxiii) medidas
cautelares y xiv) régimen probatorio (solicitud, práctica y decreto),
incluidas las reglas de traslado de pruebas documentales y
testimoniales, así como su valoración, siempre que se garanticen los
principios rectores de igualdad y de contradicción (v.gr. artículo 167 del
CGP y 243 y siguientes del CGP, aplicables en materia contencioso
administrativa, en virtud de la derogatoria expresa del artículo 627 del
C.G.P.) 7 […]».

4.1.10.- El incidente de liquidación de la condena fue presentado el día 16 de junio

de 2017, fecha para la cual ya había entrado en vigor la totalidad del CGP, como
lo mencionó la providencia impugnada, por así disponerlo el Acuerdo nro.
PSAA15-10392 del 1 de octubre de 2015, de la Sala Administrativa del Consejo
Superior de la Judicatura, que al tenor indica: «[…] ARTÍCULO 1º.- Entrada en
vigencia del Código General del Proceso. El Código General del Proceso entrará
6
CONSEJO DE ESTADO, SALA PLENA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, Consejero Ponente:
ENRIQUE GIL BOTERO, Bogotá D.C., veinticinco (25) de junio de dos mil catorce (2014). Radicación: 25000-
23-36-000-2012-00395-01 (IJ). Número interno: 49.299. Demandante: Café Salud Entidad Promotora de Salud
S.A. Demandado: Nación-Ministerio de Salud y de la Protección Social. Referencia: Recurso de Queja.
7
Sobre el particular, la Sala Plena de la Sección Tercera del Consejo de Estado en sentencia de unificación
puntualizó: “Así las cosas, cuando entre en vigencia el acápite correspondiente a la prueba documental,
contenida en el C.G.P., se avanzará de manera significativa en la presunción de autenticidad de los
documentos, lo que es reflejo del principio de buena fe constitucional; lo anterior, toda vez que de los artículos
243 a 245 del C.G.P., se pueden extraer algunas conclusiones: i) los documentos públicos o privados,
emanados de las partes o de terceros, en original o en copia, se presumen auténticos, ii) es posible que las
partes los tachen de falsos o los desconozcan, lo que originará que se surta el respectivo trámite de la tacha,
iii) los documentos se pueden aportar al proceso en original o en copia, iv) las copias, por regla general,
tendrán el mismo valor probatorio que el documento original, salvo disposición especial en contrario, v)
cuando se aporta un documento en copia, corresponde a la parte que lo allega indicar –si lo conoce– el lugar
donde reposa el original para efectos de realizar el respectivo cotejo, de ser necesario, y vi) las partes pueden
solicitar el cotejo de los documentos aportados en copias.
Por consiguiente, el legislador ha efectuado un constructo que busca superar la rigidez y la inflexibilidad de un
sistema procesal basado en los formalismos, que distancia a las partes en el proceso, crea costos para los
sujetos procesales y, en términos de la teoría económica del derecho, desencadena unas externalidades que
inciden de manera negativa en la eficiencia, eficacia y la celeridad de los trámites judiciales.” Consejo de
Estado, Sección Tercera, sentencia del 28 de agosto de 2013, exp. 25022, M.P. Enrique Gil Botero.
en vigencia en todos los distritos judiciales del país el día 1º de enero del año
2016, íntegramente […]», por lo que la norma aplicable a dicho trámite era el CGP,
en virtud de la regla general dispuesta en el artículo 624 del CGP.

4.1.11.- Ahora bien, que el artículo 172 del CCA hubiera hecho mención expresa
del artículo 137 del CPC, norma que regulaba la proposición, el trámite y los
efectos de los incidentes, en modo alguno impide la aplicación de las normas del
CGP, pues se reitera que el CPC era la norma vigente cuando se expidió el CCA y
que el propósito del legislador era, precisamente, realizar la remisión a las normas
de procedimiento civil que se encuentran vigentes. Además, no resulta procedente
la aplicación de una norma que no se encontraba vigente en el ordenamiento
jurídico al momento de presentarse el incidente de liquidación de la condena,
como ocurre con las disposiciones del CPC.

4.1.12.- De lo expuesto anteriormente, es claro que no pueden compartirse los

argumentos del actor consistentes en que el auto cuestionado desconoce la
sentencia que le da origen puesto que lo único que hizo dicha providencia judicial
fue señalar que el trámite incidental se llevaría a cabo de conformidad con el
artículo 172 del CCA, norma que efectivamente es la que está aplicándose en este
proceso, sin perjuicio de las remisiones normativas al CPC que deben referirse a
la disposición del ordenamiento procesal civil vigente al momento de iniciarse el
incidente previsto en dicha norma, esto es, al CGP. Con fundamento en lo
anotado, el recurso no tiene vocación de prosperidad.

4.2.- La sucesión procesal solicitada por el apoderado judicial de la

Administradora de los Recursos del Sistema General de Seguridad Social en
Salud – ADRES

4.2.1.- El artículo 68 del CGP regula el fenómeno de la sucesión procesal, en la

siguiente forma:

«[…] ARTÍCULO 68. SUCESIÓN PROCESAL. Fallecido un litigante o

declarado ausente o en interdicción, el proceso continuará con el
cónyuge, el albacea con tenencia de bienes, los herederos o el
correspondiente curador.

Si en el curso del proceso sobreviene la extinción, fusión o escisión de

alguna persona jurídica que figure como parte, los sucesores en el
derecho debatido podrán comparecer para que se les reconozca tal
 carácter. En todo caso la sentencia producirá efectos respecto de ellos
aunque no concurran.

El adquirente a cualquier título de la cosa o del derecho litigioso podrá

intervenir como litisconsorte del anterior titular. También podrá
sustituirlo en el proceso, siempre que la parte contraria lo acepte
expresamente.

Las controversias que se susciten con ocasión del ejercicio del derecho
consagrado en el artículo 1971 del Código Civil se decidirán como
incidente […]»

4.2.2.- La sucesión procesal implica la sustitución de una parte por otra persona
natural o jurídica que se encuentra fuera del proceso.

4.2.3.- Es así que si se presenta uno de los supuestos previstos en el

ordenamiento jurídico, quien sustituye entra a ocupar en la relación jurídica
procesal, el mismo lugar que ocupaba el sustituido, «[…] relación que no se ve
afectada, pues quien en ella ingresa tiene los mismos derechos, cargas y
obligaciones que tenía aquel que es remplazado […]»8.

4.2.4.- En relación con esta figura de carácter estrictamente procesal, la doctrina

ha indicado que se estructura de manera diversa según se trate de personas
naturales o jurídicas y si la causa que la origina es un acto entre vivos o sucesión
por muerte de la persona natural. En el caso de las personas jurídicas se indica lo
siguiente:

«[…] se establece que cuando se da su extinción, fusión o escisión de

alguna que figure como parte “los sucesores en el derecho debatido
podrán comparecer para que se les reconozca tal carácter y, aun
cuando no lo hagan, dispone el inciso segundo del artículo 68 del CGP
que la “sentencia producirá efectos respecto de ellos aunque no
concurran”, lo cual evidencia que se establece aquí, tal como ya se
explicó un caso de litisconsorcio cuasi necesario.

Un ejemplo ilustra la ideas: Si la empresa Mineros S.A. es parte

demandante o demandada u otra parte dentro de un proceso, y se
escinde o extingue porque se disuelve y liquida, a quien se le
adjudicaron derechos litigiosos o las eventuales obligaciones que
puedan imponérsele en el proceso, puede presentarse para hacer valer
sus derechos e intervenir en el proceso y caso de que no lo haga, la
decisión que se tome, según el caso, le favorecerá o perjudicará sin que

8
CONSEJO DE ESTADO, SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, SECCION TERCERA,
SUBSECCION C. Consejero ponente: ENRIQUE GIL BOTERO. Bogotá, D.C., once (11) de julio de dos mil
trece (2013). Radicación número: 11001-03-26-000-1996-03031-01(13031). Actor: GILBERTO LIEVANO -
DORA JIMENEZ DE LIEVANO. Demandado: INCORA. Referencia: ACCION DE REVISION (ASUNTOS
AGRARIOS).
 en éste último evento pueda pretextar que como no compareció no les
es oponible la sentencia ejecutoriada […]» 9.

4.2.5.- Distintas decisiones de esta Corporación se han pronunciado en relación

con esta figura. Así, en sentencia de 20 de octubre de 2014 10, se explicó lo
siguiente:

«[…] Para empezar, recuérdese que la sucesión procesal modifica los

sujetos o partes que integran el proceso, e inclusive de quienes tienen
la calidad de terceros, es decir, en este evento se sustituyen los sujetos
que actúan como partes o terceros 11. Concretamente, la institución la
regula el Código de Procedimiento Civil, artículo 60 12, que en los incisos
primero y segundo contempla el supuesto de extinción de las personas,
el primero de las naturales y el segundo de las jurídicas. Respecto a
éstas establece que si durante el proceso judicial se extingue una
persona jurídica que figure como parte, los sucesores en el derecho
debatido podrán comparecer para que se les reconozca dicha calidad,
en todo caso la sentencia tendrá efecto respecto a ellos aunque no
concurran al juicio […]».

4.2.6.- En la sentencia de 31 de agosto de 2016 13, nuevamente la Corporación se

refirió a la figura, resaltando que:

«[…] la figura de la sucesión procesal consiste en el reemplazo total de

una de las partes procesales, con el fin de alterar su integración por la
inclusión de un tercero en el lugar de aquella. La sucesión se surte por
varias formas, dependiendo de si se predica de personas naturales o
jurídicas, o de si la sustitución se origina por acto entre vivos o por la
9
LÓPEZ BLANCO, Hernán Fabio. Código General del Proceso, Parte General, ed. Dupre editores, Bogotá,
2016, p. 392).
10
CONSEJO DE ESTADO, SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, SECCION TERCERA,
SUBSECCION C. Consejero ponente: ENRIQUE GIL BOTERO. Bogotá D.C., veinte (20) de octubre de dos
mil catorce (2014). Radicación número: 11001-03-26-000-2008-00087-00(35853). Actor: CARACOL
TELEVISION SA. Demandado: COMISION NACIONAL DE TELEVISION. Referencia: ACCION DE NULIDAD.
11
En relación con las sucesión procesal, LOPEZ BLANCO señala: “El libro 1°, título 6°, capítulo 3° del C.P.C.,
lleva por título intervención de terceros y sucesión procesal, lo cual pone de manifiesto que se trata de una
modalidad diversa, pues no constituye la sucesión procesal una forma más de intervención de terceros sino
un medio encaminado a permitir la alteración de las personas que integran la parte o, inclusive, de quienes
tienen la calidad de terceros, en otras palabras, puede sustituirse a sujetos de derecho que actúan como
partes o terceros” (LÓPEZ BLANCO, Hernán Fabio. Instituciones de Derecho Procesal Civil Colombiano, tomo
I, ed. Dupre editores, Bogotá, 2005, p. 360).
12
“Art. 60. Sucesión procesal. Fallecido un litigante o declarado ausente o en interdicción, el proceso
continuará con el cónyuge, el albacea con tenencia de bienes, los herederos, o el correspondiente curador.
“Si en el curso del proceso sobreviene la extinción de personas jurídicas o la fusión de una sociedad que
figure como parte, los sucesores en el derecho debatido podrán comparecer para que se les reconozca tal
carácter. En todo caso, la sentencia producirá efectos respecto de ellos aunque no concurran.
“El adquirente a cualquier título de la cosa o del derecho litigioso, podrá intervenir como litisconsorte del
anterior titular. También podrá sustituirlo en el proceso, siempre que la parte contraria lo acepte
expresamente.
“El auto que admite o rechace a un sucesor procesal es apelable.
“Las controversias que se susciten con ocasión del ejercicio del derecho consagrado en el artículo 1971 del
Código Civil, se decidirán como incidente”. (Cursiva fuera de texto).
13
CONSEJO DE ESTADO, SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, SECCION TERCERA,
SUBSECCION C. Consejero ponente: JAIME ORLANDO SANTOFIMIO GAMBOA(E). Bogotá, D.C., treinta y
uno (31) de agosto de dos mil dieciséis (2016). Radicación número: 13001-23-31-000-1992-08417-01(57053).
Actor: MARCOMEX LIMITADA - OLIVIA CHICA MONTERROSA. Demandado: FONDO AERONAUTICO
NACIONAL. Referencia: ACCION DE CONTROVERSIAS CONTRACTUALES.
 muerte de una persona natural o la extinción de una jurídica. Dicha
institución jurídica está regulada en el artículo 60 del Código de
Procedimiento Civil, el cual establece que:

“Artículo 60. Sucesión procesal. Fallecido un litigante o declarado

ausente o en interdicción, el proceso continuará con el cónyuge, el
albacea con tenencia de bienes, los herederos, o el correspondiente
curador.

Si en el curso del proceso sobrevienen la extinción de personas

jurídicas o la fusión de una sociedad que figure como parte, los
sucesores en el derecho debatido podrán comparecer para que se les
reconozca tal carácter. En todo caso, la sentencia producirá efectos
respecto de ellos aunque no concurran.

El adquirente a cualquier título de la cosa o del derecho litigioso,

podrá intervenir como litisconsorte del anterior titular. También
podrá sustituirlo en el proceso, siempre que la parte contraria lo
acepte expresamente.

El auto que admite o rechace a un sucesor procesal es apelable.

Las controversias que se susciten con ocasión del ejercicio del derecho
consagrado en el artículo 1971 del Código Civil, se decidirán como
incidente.” (Resaltado fuera del texto)

Del análisis detenido del artículo citado se deriva que existen varias
clases de sucesiones en el marco de un proceso 14:

(i) Sucesión por muerte, ausencia o interdicción: caso en el que el

reconocimiento de los cónyuges, albacea con tenencia de bienes o
herederos en el proceso depende de su comparecencia con la prueba
respectiva de tal calidad. (Art. 60 C.P.C. inciso 1º)

(ii) Sucesión de la persona jurídica extinguida o fusionada: evento en el

que los socios o los acreedores a quienes se les adjudique el bien
litigioso, pueden comparecer al proceso para que se les reconozca
como parte. En este caso, si no se les reconoce como tal, en todo caso
la sentencia producirá efectos respecto de ello aun cuando no
concurran. (Art. 60 C.P.C. inciso 2º)

(iii) Sucesión por el cesionario derivado de acto entre vivos: que

ocurren en las hipótesis de venta, donación, permuta, dación en pago o
adjudicación en públicas subastas del derecho litigioso de una de las
partes o del bien materia del proceso. En estas situaciones, es
necesario que el cesionario concurra al proceso para solicitar la
sucesión, caso en el que, si la parte contraria no acepta la sustitución,
tradente y cesionario continúan como partes litisconsorciales. (Art. 60
C.P.C. inciso 3º)

Acorde con lo anterior, la sucesión procesal constituye una figura

procesal relevante pues desarrolla el derecho al debido proceso, al
proteger a la parte que no conoce quien será su contradictor,
14
Devis Echandía, Hernando, Compendio de Derecho Procesal: Teoría General del Proceso, Tomo I, Ed.
Biblioteca Jurídica Diké, Medellín, 1994, P. 330-331.
 facultándola no solo con el derecho a ser informada de la solicitud de
sucesión, sino también con la potestad para aceptar o no la
sustitución 15 […]».

4.2.7.- Para el caso concreto se tiene que el legislador, en la Ley 1753, dispuso
unas reglas especiales para el manejo unificado de los recursos destinados a la
financiación del sistema general de seguridad social en salud. Al respecto el
artículo 66 estableció:

«[…] ARTÍCULO 66. DEL MANEJO UNIFICADO DE LOS RECURSOS

DESTINADOS A LA FINANCIACIÓN DEL SISTEMA GENERAL DE
SEGURIDAD SOCIAL EN SALUD (SGSSS). Con el fin de garantizar el
adecuado flujo y los respectivos controles de recursos del Sistema
General de Seguridad Social en Salud, créase una entidad de
naturaleza especial del nivel descentralizado del orden nacional
asimilada a una empresa industrial y comercial del Estado que se
denominará Entidad Administradora de los Recursos del Sistema
General de Seguridad Social en Salud (SGSSS). La Entidad hará
parte del SGSSS y estará adscrita al Ministerio de Salud y
Protección Social (MSPS), con personería jurídica, autonomía
administrativa y financiera y patrimonio independiente.

En materia laboral los servidores de la Entidad se regirán por las

normas generales aplicables a los empleados de la rama ejecutiva del
orden nacional; en materia de nomenclatura se regirá por el sistema
especial que establezca el Gobierno Nacional. En materia de
contratación se regirá por el régimen público.

La Entidad tendrá como objeto administrar los recursos que hacen

parte del Fondo de Solidaridad y Garantías (Fosyga), los del Fondo
de Salvamento y Garantías para el Sector Salud (Fonsaet), los que
financien el aseguramiento en salud, los copagos por concepto de
prestaciones no incluidas en el plan de beneficios del Régimen
Contributivo, los recursos que se recauden como consecuencia de
las gestiones que realiza la Unidad Administrativa Especial de
Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección
Social (UGPP); los cuales confluirán en la Entidad. En ningún caso
la Entidad asumirá las funciones asignadas a las Entidades
Promotoras de Salud.

Para desarrollar el objeto la Entidad tendrá las siguientes funciones:

a) Administrar los recursos del Sistema, de conformidad con lo previsto

en el presente artículo.

b) Administrar los recursos del Fondo de Salvamento y Garantías para

el Sector Salud (Fonsaet) creado por el artículo 50 de la Ley 1438 de
2011 y modificado por el artículo 7o de la Ley 1608 de 2013.

15
Corte Constitucional. Sentencia T-734 de 2014.
c) Efectuar el reconocimiento y pago de las Unidades de Pago por
Capitación y demás recursos del aseguramiento obligatorio en salud.

d) Realizar los pagos, efectuar giros directos, a los prestadores de

servicios de salud y proveedores de tecnologías en salud, de acuerdo
con lo autorizado por el beneficiario de los recursos y adelantar las
transferencias que correspondan a los diferentes agentes del Sistema,
que en todo caso optimice el flujo de recursos.

e) Adelantar las verificaciones para el reconocimiento y pago por los

distintos conceptos, que promueva la eficiencia en la gestión de los
recursos.

f) Desarrollar los mecanismos establecidos en los artículos 41 del

Decreto-ley 4107 de 2011 y 9o de la Ley 1608 de 2013.

g) Administrar la información propia de sus operaciones.

h) Las demás necesarias para el desarrollo de su objeto.

Los recursos destinados al régimen subsidiado en salud, deberán ser

presupuestados y ejecutados sin situación de fondos por parte de las
entidades territoriales en el respectivo fondo local, distrital o
departamental de salud, según sea el caso. La entidad territorial que no
gestione el giro de estos recursos a la Entidad, será responsable del
pago en lo que corresponda, sin perjuicio de las sanciones a que haya
lugar por la omisión en dicha gestión. Los recursos del Presupuesto
General de la Nación destinados al financiamiento del Sistema General
de Seguridad Social en Salud (SGSSS) se presupuestarán como
transferencias para ser trasladados a la Entidad.

Los recursos administrados por la Entidad harán unidad de caja,

excepto los recursos de propiedad de las entidades territoriales, los
cuales conservarán su destinación específica y se manejarán en
contabilidad separada. La estructuración del presupuesto de gastos se
hará por conceptos, dando prioridad al aseguramiento obligatorio en
salud. La presupuestación y contabilización de los recursos
administrados no se hará por subcuentas.

La Entidad tendrá domicilio en Bogotá, D. C., sus ingresos estarán

conformados por los aportes del Presupuesto General de la Nación
definidos a través de la sección presupuestal del Ministerio de Salud y
Protección Social, los activos transferidos por la Nación y por otras
entidades públicas del orden nacional y territorial y los demás ingresos
que a cualquier título perciba. Los recursos recibidos en administración
no harán parte del patrimonio de la Entidad. Los gastos requeridos para
el desarrollo del objeto de la Entidad se financiarán con un porcentaje
de hasta el cero coma cinco por ciento (0,5%) de los recursos
administrados con situación de fondos.

Son órganos de Dirección y Administración de la Entidad el Director

General y la Junta Directiva. El Director General será de dedicación
exclusiva, de libre nombramiento y remoción del Presidente de la
República y actuará como representante legal; como tal, ejercerá las
funciones que le correspondan y que le sean asignadas por el decreto
 de estructura de la Entidad. La Junta Directiva formulará los criterios
generales para su adecuada administración y ejercerá las funciones
que le señalen su propio reglamento. Estará integrada por cinco (5)
miembros así: el Ministro de Salud y Protección Social, quien la
presidirá; el Ministro de Hacienda y Crédito Público, quien podrá
delegar su participación en sus viceministros; el Director del
Departamento Nacional de Planeación, quien podrá delegar su
participación en sus subdirectores generales; un (1) representante de
los gobernadores y un (1) representante de los alcaldes de municipios y
distritos, los cuales serán elegidos de conformidad con el mecanismo
que establezca el Gobierno Nacional.

El Gobierno Nacional determinará el régimen de transición respecto del

inicio de las funciones de la Entidad y las diferentes operaciones que
realiza el Fosyga. En el periodo de transición se podrán utilizar los
excedentes de las diferentes Subcuentas del Fosyga para la garantía
del aseguramiento en salud. Una vez entre en operación la Entidad a
que hace referencia este artículo, se suprimirá el Fosyga.

PARÁGRAFO 1o. El Gobierno Nacional establecerá las condiciones

generales de operación y estructura interna de la Entidad y adoptará la
planta de personal necesaria para el cumplimiento de su objeto y
funciones.

PARÁGRAFO 2o. El cobro de los copagos por concepto de

prestaciones no incluidas en el plan de beneficios del régimen
contributivo tendrá en cuenta la capacidad de pago de los usuarios y en
consideración a los usos requeridos por pacientes con enfermedades
crónicas y huérfanas.

4.2.8.- El legislador, entonces, creó una entidad de naturaleza especial del nivel
descentralizado del orden nacional, asimilada a una empresa industrial y comercial
del Estado que se denominará Entidad Administradora de los Recursos del
Sistema General de Seguridad Social en Salud, la cual estaría adscrita al
Ministerio de Salud y Protección Social, con personería jurídica, autonomía
administrativa y financiera y patrimonio independiente.

4.2.9.- Dicha entidad tendría por objeto administrar, entre otros recursos, aquellos
que hacen parte del Fondo de Solidaridad y Garantías (Fosyga) y, en ningún caso,
asumiría las funciones asignadas a las entidades promotoras de salud (en
adelante EPS). Dicho artículo, adicionalmente, señaló que una vez entre en
operación la dicha administradora, se suprimiría el Fosyga.

4.2.10.- Siguiendo el precitado artículo 66 de la Ley 1753, el Gobierno Nacional

expidió el Decreto 1429 de 1 de septiembre de 2016, mediante el cual determinó
la estructura interna de la ADRES y el régimen de transición respecto del inicio de
sus funciones, reglamento que ha sido modificado mediante los Decretos 546 de
30 de marzo de 2017 16, 1264 de 25 de julio de 2017 17 y 852 de 22 de mayo de
2018 18.

4.2.11.- Dicho decreto, además, reglamentó la transferencia de procesos judiciales

y de cobro coactivo, así como de los derechos y obligaciones a cargo de la
Dirección de Administración de Fondos de la Protección Social del Ministerio de
Salud y Protección a la ADRES, en la siguiente forma:

«[…] Artículo 26.Transferencia de Procesos Judiciales y de Cobro

Coactivo. La defensa en los procesos judiciales que esté a cargo de
la Dirección de Administración de Fondos de la Protección Social
del Ministerio de Salud y Protección Social y los trámites
administrativos tendientes al cobro coactivo que esté adelantando la
misma Dirección al momento en que la Entidad asuma la administración
de los recursos del SGSSS, serán asumidos por la Administradora
de los Recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud
(ADRES), transferencia que constará en las actas que se suscriban
para el efecto.

La vigilancia de los procesos judiciales y prejudiciales de competencia

de la Dirección de Administración de Fondos de la Protección Social del
Ministerio de Salud y Protección Social, que por su naturaleza
correspondan a la Administradora de los Recursos del SGSSS
(ADRES), continuarán adelantándose en el marco del contrato de
vigilancia judicial suscrito por el Ministerio de Salud y Protección Social
hasta la terminación del mencionado contrato, debiendo reportar lo
pertinente a la Administradora de los Recursos del Sistema General de
Seguridad Social en Salud (ADRES)

Artículo 27.Transferencia de derechos y obligaciones. Todos los

derechos y obligaciones que hayan sido adquiridos por la
Dirección de Administración de Fondos de la Protección Social del
Ministerio de Salud y Protección Social, con ocasión de la
administración de los recursos del Fondo de Solidaridad y Garantía,
(Fosyga) y del Fondo de Salvamento y Garantías para el Sector Salud
(Fonsaet), se entienden transferidos a la Administradora de los
Recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud
(ADRES).

Todos los derechos y obligaciones a cargo del Fosyga pasarán a la

Administradora de los Recursos del SGSSS (ADRES) una vez sean
entregados por el Administrador Fiduciario de conformidad con lo
establecido en el contrato de encargo fiduciario con este celebrado […]»
(subrayado y negrillas fuera de texto).

16
«[…] por el cual se modifica el Decreto 1429 de 2016 […]»
17
«[…] por el cual se modifica el artículo 24 del Decreto 1429 de 2016, modificado por el Decreto 546 de 2017
y se dictan otras disposiciones […]»
18
«[…] por el cual se modifica el Decreto número 1429 de 2016, modificado por los Decretos número 546 y
1264 de 2017 […]»
4.2.12.- Asimismo se expidió el Decreto 1432 de 1 de septiembre de 2016,
mediante, el cual se modificó la estructura del Ministerio de Salud y Protección
Social, por cuanto la Ley 1753 de 2015 creó la ADRES y esta entidad:

«[…] tiene atribuidas funciones y actividades que vienen siendo

desempeñadas por la Dirección de Administración de Fondos de la
Protección Social del Ministerio de Salud y Protección Social, razón por
la cual se hace necesario modificar la estructura de este último
para evitar duplicidad de funciones […]».

4.2.13.- Este decreto, además de eliminar como una de las funciones del
Ministerio de Salud y Protección Social prevista en el Decreto 4107 de 2011, la de
«[…] 31. Administrar los fondos, cuentas y recursos de administración especial de
protección social a cargo del Ministerio […]» (artículo 1°) y de eliminar de la
estructura de esa cartera la Dirección de Administración de Fondos de la
Protección Social y las subdirecciones que la integraban (artículo 3°), suprimió los
artículos 35, 36, 37, 38 y 40 del Decreto 4107 de 2011, que regulaban en forma
específica las funciones de la Dirección de Administración de Fondos de la
Protección Social y de las subdirecciones que la integraban.

4.2.14.- La Dirección de Administración de Fondos de la Protección Social,

conforme al artículo 35 del Decreto 4107 de 2011, era una dependencia del
Ministerio de Salud y Protección Social, con autonomía administrativa y financiera
que tenía a su cargo la administración de los fondos, cuentas y recursos de
administración especial de protección social a cargo del Ministerio.

4.2.15.- Dentro de las funciones asignadas a esa dirección se encontraba,

precisamente, la consistente en:

«[…] 1. Administrar, directamente o a través de encargos fiduciarios o

fiducia pública o cualquier otro mecanismo financiero de administración
de recursos, los siguientes fondos: Fondo de Solidaridad y
Garantía, Fosyga, creado por el artículo 218 de la Ley 100 de 1993;
y el Fondo de Salvamento y Garantías para el Sector Salud, Fonsaet,
creado por el artículo 50 de la Ley 1438 de 2011 […]» (Artículo 35, D
4107 de 2011).

4.2.16.- Igualmente señalaba como funciones de la Subdirección de Asuntos

Jurídicos de los Fondos y Cuentas, perteneciente a la mencionada dirección
(Artículo 38, D 4107 de 2011), las siguientes:
 «[…] Artículo 38. Funciones de la Subdirección de Asuntos Jurídicos de
los Fondos y Cuentas. Son funciones de la Subdirección de Asuntos
Jurídicos de los Fondos y Cuentas, las siguientes:

1. Establecer directrices que garanticen la unidad de criterio jurídico en

la Dirección y en los Fondos a su cargo.

2. En coordinación con la Dirección Jurídica, en los temas

relacionados con las funciones de la Dirección de Administración
de Fondos mediante poder otorgado, representar judicial y
extrajudicialmente al Ministerio.

3. Asistir y apoyar jurídicamente a la Dirección de Administración de

Fondos en los asuntos de su competencia.

4. Adelantar los procesos precontractuales y contractuales a cargo de la

Dirección.

5. Ejercer el seguimiento y control de la ejecución, supervisión e

interventoría de los contratos a cargo de la Dirección.

6. Llevar a cabo las actuaciones encaminadas a lograr el cobro efectivo

de las sumas que se adeuden a los fondos, por todo concepto,
desarrollando las labores de cobro persuasivo, y adelantando los
procesos ejecutivos por jurisdicción coactiva.

7. Suministrar la información necesaria a la Dirección Jurídica para

mantener actualizado y sistematizado el registro de las normas y la
jurisprudencia en las materias a cargo de la Dirección de Administración
de Fondos.

8. Presentar al Comité de Conciliación los informes, recomendaciones y

soportes requeridos para la toma de decisiones, en coordinación con la
Dirección Jurídica del Ministerio.

9. Atender los requerimientos de la Rama Judicial y de los Órganos de

Control, relacionados con las competencias de la Dirección de
Administración de Fondos.

10. Las demás funciones que se le asignen y que correspondan a la

naturaleza de la dependencia […]».

4.2.17.- Ahora bien, cabe indicar que el Decreto 1429 de 2016, estableció, en su
artículo 21, que la ADRES asumiría la administración de los recursos del sistema
general de seguridad social en salud, a partir del 1° de abril de 2017 y, en
consecuencia, el artículo 22, señaló que la Dirección de Administración de Fondos
de la Protección Social del Ministerio de Salud y Protección Social continuaría
adelantando las funciones establecidas en el Decreto 4107 de 2011, hasta el día
31 de marzo de 2017.
4.2.18.- Los anteriores artículos fueron modificados por el artículo 1° y 2° del
Decreto 546 de 2017, en la siguiente forma:

«[…] Artículo 1°. Modifíquese el artículo 21 del Decreto 1429 de 2016,

el cual quedará así:

“Artículo 21. Período de transición. La Administradora de los Recursos

del Sistema General de Seguridad Social en Salud (ADRES), asumirá la
administración de los recursos del Sistema General de Seguridad Social
en Salud, a partir del 1° de agosto de 2017.

Desde la publicación del presente decreto y hasta la fecha señalada, la

Entidad deberá realizar las acciones necesarias para asumir las citadas
funciones”.

Artículo 2°. Modifíquese el artículo 22 del Decreto 1429 de 2016, el cual

quedará así:

“Artículo 22. Terminación de las funciones. La Dirección de

Administración de Fondos de la Protección Social del Ministerio de
Salud y Protección Social continuará adelantando las funciones
establecidas en el Decreto-ley 4107 de 2011, hasta el 31 de julio de
2017” […]»

4.2.19.- El día 31 de julio de 2017, el Ministerio de Salud y Protección Social,

expidió la Circular 0001 19, en la que informa a «[…] Integrantes del Sistema
General de Seguridad Social en Salud, organismos de la Rama Judicial del
Poder Público, Procuraduría General de la Nación, Contraloría General de la
República […]», lo siguiente:

«[…] El Ministerio de Salud y Protección Social, en el marco de las

competencias previstas en el artículo 4 de la Ley 1438 de 2011
desarrolladas en el Decreto Ley 4107 de 2011, como órgano rector del
sector salud, se permite informar que a partir del 1 de agosto de
2017 entrará en funcionamiento la ADRES- Administradora de los
Recursos del SGSS, creada por el artículo 66 de la Ley 1753 de
2015, Plan Nacional de Desarrollo 2014-2018, la cual es una entidad
adscrita al Ministerio de Salud y Protección Social, con personería
jurídica, autonomía administrativa y financiera y patrimonio
independiente, lo cual, dentro de la estructura del Sistema implica:

I. Supresión del Fosyga, de la Dirección de Administración de Fondos

de la Protección Social

En virtud de la entrada en funcionamiento de la Adres, a partir del

1 de agosto de 2017 se suprime el Fosyga y en consecuencia
también la Dirección de Administración de Fondos de la
Protección Social (DAFPS) de este Ministerio, razón por la cual los
19
Diario Oficial 50.311 de 31 de julio de 2017.
http://jacevedo.imprenta.gov.co/tempDownloads/50D3111537221999546.pdf
contratos y convenios celebrados por esta última, cuyo objeto
corresponda a las funciones de la mencionada entidad quedarán
subrogados en las mismas condiciones, en virtud de lo previsto -en el
artículo 24 del Decreto 1429 de 2016, modificado por los artículos 4 y 1
de los Decretos 546 y 1264 de 2017, respectivamente.

[…]

III. Conciliaciones, procesos judiciales, cobros coactivos y en general

derechos y obligaciones adquiridos por la DAFPS.

Tratándose de conciliaciones y procesos judiciales en los que sea

parte el Ministerio de Salud y Protección Social-Fosyga, en virtud
de los derogados artículos 38 del Decreto Ley 4107 de 2011 y 2 de
la Resolución 1960 de 23 de mayo de 2014 a través de los cuales la
Subdirección de Asuntos Jurídicos de los Fondos y Cuentas de la
DAFPS ejercía la representación judicial y extrajudicial del
Ministerio y la Resolución 3407 de 23 de octubre de 2012 por la
cual se estableció el Reglamento Interno de Recaudo de Cartera de
los Fondos a cargo de la citada Dirección, estos serán asumidos
por la ADRES en seguimiento de lo previsto en el artículo 26 del
Decreto 1429 de 2016.

Adicionalmente, en virtud del artículo 27 ibídem, los derechos y

obligaciones en cabeza del Fosyga y del Fonsaet se transfieren a
la Adres, de conformidad con las condiciones especiales del
contrato de encargo fiduciario.

Acorde con lo expuesto, a partir del 1 de agosto de 2017 debe

entenderse que: i) los procesos judiciales a cargo de la Dirección
de Administración de Fondos de la Protección Social del Ministerio
de Salud y Protección Social, serán asumidos por la Adres en
observancia del fenómeno de la sucesión procesal, ii) los trámites
administrativos tendientes al cobro coactivo que esté adelantando la
misma Dirección, continuarán en el estado en que se encuentren, en
cabeza de la Adres y iii) los derechos y obligaciones de la DAFPS
adquiridos con ocasión de la administración del Fosyga y del
Fonsaet pasarán a la Adres - Administradora de los Recursos del
Sistema General de Seguridad Social en Salud.

En este punto, se debe informar que a partir de la entrada en operación

de Adres, el pago de sumas de dinero que venían siendo reconocidas a
favor del Fondo de Solidaridad y Garantía, por concepto de procesos de
repetición adelantados por la DAFPS a través de trámites de cobro
coactivo y persuasivo, deberán ser consignadas en la siguiente cuenta:

[…]

Sea del caso indicar que todas las cuentas bancarias de la ADRES,
pueden ser consultadas en el link
http://www.adres.gov.co/Financiera/Cuentas-bancarias-activas.

IV. Domicilio Contractual y Dirección de Notificaciones

 El domicilio para todos los efectos legales de la Entidad Administradora
de los Recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud
Adres es en la avenida calle 26 N. 69-76 piso 17, Edificio Elemento en
Bogotá, D. C. y su correo electrónico para notificaciones judiciales es
notificaciones.judiciales@adres.gov.co.

La Adres cuenta con la página web http://www.adres.gov.co/ en la cual

puede consultarse lo relacionado con su operación […]».

4.2.20.- Siguiendo los lineamientos del artículo 68 del CGP, normativa aplicable
por virtud de lo dispuesto en el artículo 267 del CCA, si bien el Ministerio de Salud
y Protección Social no ha sido objeto de extinción, fusión o escisión, lo cierto es
que si operó la extinción del Fondo de Solidaridad y Garantías (Fosyga) así como
de la Dirección de Administración de Fondos de la Protección Social del Ministerio
de Salud y Protección Social, dependencia que tenía a su cargo la administración
del citado fondo, por haber entrado en operación la ADRES, entidad con
personería jurídica, autonomía administrativa y financiera y patrimonio
independiente, que tiene como objeto administrar los recursos que hacían parte
del precitado fondo.

4.2.21.- La extinción de la Dirección de Administración de Fondos de la Protección

Social del Ministerio de Salud y Protección Social, del mismo Fosyga, así como la
creación de la ADRES ha tenido como efecto, por ministerio de la ley, que esta
última entidad asuma, de una parte, la defensa judicial en los procesos que
estaban a cargo de esa dirección, como ocurrió en este caso, y de otro lado, que
todos las obligaciones que hayan sido adquiridos por esa dirección, así como
aquellas derivadas de la sentencia judicial de 27 de abril de 2016, aclarada y
adicionada mediante providencia judicial de 15 de diciembre de 2016, se hayan
transferido a la ADRES, entidad que tendrá a su cargo, en consecuencia, el pago
de la suma líquida que arroje el incidente de liquidación de la condena, razón por
la que este despacho declarará que, en este proceso, operó, por ministerio de la
ley, la sucesión procesal del Ministerio de Salud y Protección Social a la ADRES.

4.2.22.- Finalmente y en atención a que al folio 129 del expediente (cuaderno del
incidente de liquidación) se encuentra poder otorgado al abogado Andrés Felipe
Caballero Chaves, identificado con la cédula de ciudadanía 1.032.358.243 y
portador de la tarjeta profesional 205.218, mandato conferido por parte del señor
Juan José Trujillo Ramírez, identificado con la cédula de ciudadanía 70.548.535,
Jefe de la Oficina Asesora Jurídica de la ADRES, quien allegó la Resolución nro.
1259 de 5 de abril de 2018, por medio de la cual se le nombró en el citado cargo 20
y la respectiva acta de posesión nro. 039 de 24 de abril de 2018 21, funcionario que
tiene la facultad de constituir apoderados para que representen a la entidad en los
procesos judiciales conforme a la Resolución 101 de 3 de agosto de 2017 22, se
reconocerá al citado profesional del derecho como apoderado judicial de la
ADRES, en los términos del mandato que le fue otorgado.

Por lo expuesto, el Consejero Estado de la Sala de lo Contencioso

Administrativo, en Sala Unitaria,

RESUELVE

PRIMERO: Confirmar el auto de 7 de junio de 2018, mediante el cual se ordenó la

apertura del incidente de liquidación de la sentencia de 27 de abril de 2016,
aclarada y adicionada mediante providencia de 15 de diciembre de 2016, por las
razones expuestas en la parte considerativa de este auto.

SEGUNDO: Tener, por ministerio de la ley, a la Administradora de los Recursos

del Sistema General de Seguridad Social en Salud (ADRES) como sucesora
procesal del Ministerio de Salud y Protección Social – Fondo de Solidaridad y
Garantías (FOSYGA).

TERCERO: Una vez se encuentre en firme esta providencia judicial, se ordena el

cumplimiento a lo dispuesto por este despacho en los artículos segundo, tercero y
cuarto del auto de 7 de junio de 2018.

CUARTO: Reconocer al doctor Andrés Felipe Caballero Chaves, identificado con

la cédula de ciudadanía 1.032.358.243 y portador de la tarjeta profesional de
Abogado 205.218 del Consejo Superior de la Judicatura como apoderado judicial
de la Administradora de los Recursos del Sistema General de Seguridad Social en
Salud (ADRES), en los términos del poder que le fue otorgado.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE

20
Fol. 139, cuaderno incidente de liquidación.
21
Fol. 140, cuaderno incidente de liquidación.
22
Fol. 137-138, cuaderno incidente de liquidación.
ROBERTO AUGUSTO SERRATO VALDÉS
Consejero de Estado