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472 El desarrollo de las clasesy los Estados nacionales,1760-1914

1.916-1918". En Tbe Habsburg Empire in Y(/orldYfur I, ed.R. A. Kann er Capítulo11

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the earlytwentierhcentury>.AustrianHistory Yearbooh,ll. Aunque el surgimiento del Estado moderno consriruye un lugar
- 1976:Banhing and Industrializationin Austia-Hungary. Cambridge:
común en las obras sociológicase históricas, el análisisha sido siem-
CambridgeUniversityPress.
pre pobre. Lo que se entiende por Eshdo moderno comprende cua-
Schorske,C. 1981:Fin-de-SiécleVienna.Politicsand.Culture. Nueva York:
tro procesos de crecimiento relativos a su tarnaño,la esferade acción
Vinrage.
Sked,A. 1979:Tbe Survi,ualof the Habsburg Ernpire:Radetshy,tbe Imperial de sus funciones, la bwrocratización admínistrativa y Ia representación
Army and the Ckss War, 1848.Londres:Longman Group. política. En general, la lucha por la represenración se separa de los
- 1981: tres procesos administrativos, y éstos se engloban en un único pro-
"Historians,the nationalityquesrion,and rhe downfall of the
HabsburgEmpire". Translations of tbe RoyalHistoricalSociety,3l. cesode modernización acaecidocon mayor o menor continuidad du-
- 1989:TbeDeclineand Fall of tbe HabsburgEmpire,1815-1918. Londres: rante un largo periodo de tiempo (por ejemplo, Beer, 1973:54 a 70;
Arnold. Eckstein, 1982). En 1363 Adolf \ülagner formuló su *lsy' de la ex-
Sugar,P. F., y I.J. Lederer(eds.),1969:Nationalisrnin EastemEurope.Seat- pansión siempre creciente del Estado moderno, que continúa influ-
tle: Universityof \flashingtonPress. yendo en los estadísticos,obligados, por otra parte, a contemplar un
Taylor, A. J. P. 1967:"The failureof the Habsburgmonarchy".En Earope: aumento cadavez mayor de los presupuestosestatales(por ejemplo,
Grandeurand Decline.Harmondsworrh:PenguinBooks. Andic y Veverka, 1963-1964).El desarrollo del Esrado moderno se
Tilly, C. l99O: Coercion,Capital and European-States, AD 990-1990.Ox- describe,pues, como una evolución .progresiva y ascendente>.
ford: BlackwellPublisher.
Puesto que tanto los economistascomo los politólogos se han
Valiani, L. 1973:Tbe End of Austria-Hungary. Londres:Secker&.Ylarburg'
'Wangermann,E. concentrado en las estadísticasfinancierasdisponibles, es decir, en las
1969:From JosephII ti tie Jacobin Triak. Londres:Ox-
ford UniversityPress. del siglo xX, explican el crecimiento en términos pluralistas y funcio-
Zeman,A. 1961: ?be Brrok-up of tbe Habsburg Empire. Londres: Ofo14 nales. Higgs (1987) distingue en sus teorías cuatro 'oariantes,la teoría
UniversityPress. de Ia modernización (el Estado crece para coordinar la crecientecom-

473
474 El desarrollo de las clasesy.los Escadosnacionales, 1760_1914
plejidad y diferenciación de las sociedades); la teoría d.e losbienes
oú-
blicos, centradaen la defensanacional (el Estado proporciona biÁ.s
públicos porque, aunque son de interés generaly dirfr,rt. d" .,r,
consumidor no disminuye su disponibilidad para los"irestantes,los in-
tereses privados no se prestan a financiarlos); Ia teoría del Estad.o
asistencialo del bienestar(el Estado interviene porque en las socieda-
des-complejas el mercado socavala caridad pri"adaj; y Ia teoría de
la
redistribución política (el voto permite qn.1" ^^yorí^ reste algunos
recursos de la minoría). Higgs demuestra que durante el siglo"xx
el
crecimiento ha sido más irregular en los Estados Unidos J. lo
orr.
pretende cualquiera de estasteorías.Más bien, ha recibido .l impuiso
de tres grandescrisis: dos guerras mundiales y una gran depresián.A
raíz de estascrisis, la intervención del Estado entró a for-a. parte de
Ias ideologíaspolíticas (Peacock y'Sü'iseman,1961,Llegana la misma
conclusión en el caso de Gran Bretaña),y este hecho, combinado con
el atrincheramiento de los interesesburocráticos (un préstamo de la
teoría auténticamenteelitista del Estado), impidió el rerorno a niveles
inferiores de gobierno.
El papel de la guerra en la expansión de los Estados es muy anti_
guo, lo cuestionablees si aquélla puede subsumirseen una ioción
más general de ocrisis" (Rasler y Thompson, 1985, establecentam-
bién estepunto). No cabeduda de qn" de 1850 hubo crisis so-
ciales y económicas no asociadas. gu".r"r,"tt.,
pero lo cierto es que no
produjeron un crecimiento del Estado; d" esafecha sólo lL pro-
"r,t.r
dujo la guerra. El intervencionismo político como respuestaa la éran
Depresión parece un hecho peculiar que no forma párte de un fenó-
meno generalizado.Prácticamentepor primera url ,n la historia las
clasessocialmentesubordinadasreivindicaron lo que Marshall ha lla-
mado
"ciudadanía social'. Pero, dejando apartel^ gurrr^, eI creci-
miento estatal del siglo xrx no constituyó ün" ..rprr-.rta a las crisis.
Yiggt, dicho. sea en su honor, lo percibe y concl.ty.' *El desarrollo
del Gran Gobierno no respondió i ninguna lógica, por muy compli-
caday multidimensional que la imaginémor, riro a-laHistoria...-La
política freal] y las dinámicas socioéconómicasson .más confusaso,
están más abiertas a las influencias exógenas y a los cataclismos y
producen resultados menos determinados de lo que los teóricos su-
ponen> (1987: 259). Y tiene razón. Pero sus .r"iro teorías sobre el
crecimiento del Estado comparren los defectos de toda teorizaciín
pluralista. Los Estados no rileian de forma sistemáticasus socieda-
des, ni se limitan a cumplir una modernizacif¡n fundamental. bienes
El surgimiento del Estado moderno: I 475
públicos, bienestar,redistribución o funciones en las crisis. Tampoco
reflejan automáticamentelos interesesde sus elites o la lucha de cla-
sesdialéctica. Hacen, es verdad, todo esto -y aun más-, pero en el
marco de una complejidad funcional e institucional que requiere un
análisisriguroso.
También \üeber elaboró una teoría sistémicadel crecimiento esta-
tal. A su parecer, habría formado parte de un único "proceso de ra-
cionalización> que se prolongó durante siglos en Occidente.'Weber,
que temía el poder <arrollador> de una burocracia estatalcuyo ta-
maño y esferasde acción aumentan sin cesar,se refirió brevemente a
tres causasdistintas pero vinculadas entre sí del crecimiento: la nece-
sidad de un ejército estable,una ley y una fiscalidad uniformes; Ia ne-
cesidad,por parte de las empresascapitalistas,de disponer de servi-
cios técnicos previsibles; y la presión de la ciudadanía para obtener
un trato uniforme. El planteamiento es perspicaz,pero lüeber subor-
dinó el análisis a una teoría esencialmenteprogresiva y ascendente
(aunque nunca estuvo seguro de que le gustarael resultado).
La teoría estatal del elitismo auténtico (véase capítulo 3) ofrece
también un relato progresivo y ascendenteen lo fundamental. Para
Poggi (1990), son las propias tendencias*invasoras" del Estado las
que generanel crecimiento, aunque en la interacción con mecanismos
pluralistas y de clasey otras contingencias.Skocpol (1979) ofrece una
teoría elitista más discontinua, pues sostiene que fueron los revolu-
cionarios quienes aumentaron a p^rtir de 1789 tanto el tamaño como
las funciones o la burocratízación estatal (otra versión de la teoría de
la crisis de Higgs), (expondré mis dudas sobre su explicación en el ca-
pítulo 13). Giddens mezclaa Sleber con Foucault (1,975)para descri-
bir el surgimiento de un Estado-nación que todo lo puede, lo super-
visa y lo disciplina, al que considera el mayor (receptáculo de poder"
del mundo moderno. Este Estado .absorbe" a la sociedad;en reali-
dad, ..s5, la sociedadmisma (1,985:2l y 22, 172).Sin embargo, no es-
pecifica dónde y cuándo nació este Leviatán. Ni él ni Foucault, por
otra parte, aclaranquién es elLeviatán, esto es, ¿quién lo controla?,
¿quiénhacequé a quién?,¿existede verasuna elite estatalque lo dirige?
Los marxistas ofrecen una teoría progresiva y ascendente,relacio-
nada con el desarrollo del capitalismo. No apuntan a un *Estado
arrolladorr, sino a un capitalismo en continua expansión. El propio
Marx no analizí en serio el Estado, pero condimentó la descripción
de los Estados francés y alemán con diatribas victorianas contra las
"burocracias hinchadas". Describió el Estado francés como <un de-

476 El desarrollo de las clasesy los Estados nacionales,1760-1914
testablecuerpo parasitario, que atrapa a la sociedadfrancesaen su red
y obstruye todos sus poros> (1968: 169). Sin embargo, los cuadros
del presente capítulo muestran que el Estado francés no era mayor
que los restantesEstados europeos del periodo. Los marxistar port.-
riores escribieron invariablemente sobre el .Estado capitalista". Mili-
band (1969) comienza así su obra:
"La gran inflación del poder del
Estado y su actividad en las sociedadescapitalistasavanzadis ... se ha
convertido en uno más de los lugares comunes del análisis político,.
Su título, El Estado capitalista,adelantacómo explica él esainflación.
La historia de \Wolfe sobre el Estado capitalista atribuye el creci-
miento y la burocratización a la necesidad de concentrar y centralizat
el capital para conseguir bienes públicos racionalizados y previsibles,
así como una especiede agenciaque regule la lucha de clasesy la ami-
nore con reformas de tipo asistencial(1977: 59 a79,263), Su historia,
como casi todos los estudios marxistas,apenasmenciona la actividad
militar del Estado.
Jale.s teorías progresivasy ascendentesreflejan la creenciade que
.
el Estado creció masivamentea lo largo del periodo y
prueba algunos datos (por ejemplo, Poggi, l99O: 109 a "po.t".r
t1l. Algunos
estudios se refieren al crecimiento continuo del número de funJiona-
rios (por ejemplo, Anderson y Anderson, 1967),a cuyo efecto suelen
citar la compilación debida a Flora (1983) de las estadísticashistóricas
del empleo público o las inestimablescompilaciones fiscalesde Bruce
M a r s h a l l ( 1 9 7 5 , 1 9 8 3 ;M i t c h e l l y D e a n e , 1 9 8 0 ) ,q u e d e m u e s r r a ne l
enorme aumento de los desembolsosen metálico de la mayoría de los
Estados occidentalesa lo largo del periodo. La historia fiscal de Ga-
briel Ardant sostiene, además, que los gastos estatalescrecieron en
proporción al producto nacional bruto, aunque éstese expandió con-
siderablementedurante el siglo xrx (1925: Zit¡.Tras pr.r.nt", breve-
mente ambos tipos de estadísticay destacarla irregularidad del creci-
miento decimonónico, Grew (19S4) aborda sus dos pregunras
fundamentales:¿Por qué se expandió de tal forma el Estaáo durante
el siglo XIX, con un parecido tan asombroso en paísestan distintos?
Grew parececreer que los Estados crecían,sencillamente,sin medida.
¿Fue así,en realidad?En este capítulo presento los datos cuantita-
tivos sistemáticosdel empleo y las finanzas estatales,separandocui-
dadosamenteel tamaño, la esferade acción y la burocraiízaciín para
conocer cuál de estos elementosaumentó, y dónde y cuándo lo hizo.
El surgimiento del Estado moderno se produjo -.ái".rt" un proceso
complejo, diferenciado e irregular. Pero, sorprendentemente,el Es-
_...-r
El surgimiento del Estado moderno: I 477
tado no creció en relación con su sociedad civil durante el "largo si-
glo xtx". No obstante, esta ausenciade una tendencia general con-
funde tres procesos:un ejército en decadenciay cadavez más aislado,
un aumento de la burocracia y un gran crecimiento de las funciones
civiles. En estecapítulo los anahzarépor separado.
He reunido datos sistemáticospara los cinco paísesreferentes al
tamaño, esferade acción y burocratrzación, tanto en el gobierno cen-
tral como en los gobiernos local-regionales,es decir, todos aquellos
niveles de gobierno por debajo del central o federal. En los territorios
austriacos,sl "gobierno central> antes de 1867 se refiere sólo al go-
bierno de Viena; despuésde 1867, se refiere a los dos ámbitos de la
doble monarquía, el de Viena y el de Budapest. Ampliaré la metodo-
logía del Volumen I para fundamentar el análisis de los Estados en
sus propias estadísticasy analizarétambién aquí los gastos y los in-
gresos.Estos últimos nos ofrecen pistas sobre la relación del Estado
con los actoresde poder de la sociedadcivil, que nos permiten cono-
cer si se encontraba aislado o inserto en las redes de poder de la so-
ciedad (expuse estos conceptos en el capítulo 3). El gasto revela las
"o-o
funciones que cumple el Estado y ofrece un índice fiscal de su ta-
maño global y de la importancia relativa de sus funciones. He ajus-
tado los totales fiscalesa la inflación y el crecimiento demográfico, y
los he relacionado con el PNB o la renta nacional, que miden el ta-
maño de la economía del oaís.
En la época moderna es posible añadir las estadísticassobre el
empleo estatal. Parece que el número de funcionarios sirve también
para medir el tamaño del Estado. No obstante, las cifras relativas al
luncionariado son poco fidedignas,y puede que nos digan más sobre
la competencia burocrática que sobre el tamaño. Analizaré los datos
del funcionariado en el capítulo 13, con el objetivo de conocer el es-
tatus de su empleo, funciones, redes de organización y procedencia
social, para establecersu homogeneidad en cuanto elite o burocracia
y su aislamiento o inserción en la sociedadcivil. Podemos llamar "es-
tadísticas" a estascifras sin temor al anacronismo, ya que el término
se acuñó poco antes de 1800 en inglés y en todas las lenguaseuropeas
con el significado de datos relativos al Estado, lo que demuestra que
el proceso de modernización se hallaba en marcha.
En estevolumen asistiremosa un relato paradójico del desarrollo
del Estado moderno. Por un lado, el siglo xrx asistió a la aparición de
un Estado justamente llamado moderno, no mayor en relación con su
sociedad civil, sino encargado de muchas más funciones civiles, casi
 ______<

478 El desarrollo de las clasesy los Estados nacionales,1760.1,914 El surgimiento del Estado moderno: I 479

representativo, más centralizado, burocrático y meritocrático, cuyas CUADRo 11.1. Gasto total de los Estadoscentralesy de todos los nhtelesde
infraestructuras penetraban con eficiencia en todo el territorio. Éor gobierno, 1760-1910,a precioscorrientes
otro lado, la modernización no fue unitaria sino polimorfa, y respon-
Prusia
dió en cada una de las fasesa distintas cristalizacionespolíticas. Todo Austria Alem¿nia F¡ancia G. Bretaña EE.UU.
ello produjo un Estado con infraestrucrurasmuy potentes y, en cier-
Cen¡ral Central Todos Cenual Todos Cent¡al Todos Central Todos
tos aspectos,menos coherentesque sus predecesores. (Millones (Millones (Millones (Millones (Millones
Año de florines) (de marcos) (de francos) (de libras) (de dólares)

1760 58 61 506 18,0

El tamaño del Estado: tendencias del gasto
1770 )I JJJ 10,5
1780 65 ba 41,1+ aar0
Uttlizaré en primer lugar las tendenciasdel gasto como indicador
1794 1,13 90 633+ 16,8 23,0
del crecimiento total del Estado. ¿Por qué creció en el sentido de gas- 1800 1,67 106 726 51,0 67,0 11,0
tar sumas cadavez mayores de dinero? 1810 216 934 81,5 94,0 8,7
El cuadro 11.1 presenta las cifras disponibles del gasto a precios 1820 160 201 947 57,5 70,0 1,9,3 27,7
corrientes, expresadasen las monedas nacionalesde mediados del si- 1830 138 219 1.095 53,7 65,0 1.7,0 33,1
glo xtx (algunos paíseslas cambiaron duranre el periodo). Para los 1840 1,65 204 234 1,.363 53,4 64,0 28,9 67,6
Estados centralesde Austria, Gran Bretaña, Francia y Prusia-Alema- 1850 269 252 334 t . + / J 55,5 66,0 44,8 89,2
nia se dispone de cifras prácticamentedesde el principio; en cuanro a 1860 J67 J23 496 2.084 69,6 87,0 71,7 171,7
las del gobierno federal de los Estados Unidos, se remonran a 1790, 1870 J32 1.380 2364 2.482 3.348 67,1 92,0 328,5 6t1,7
1880 432 5r9 1.851 3 . 1 4 1 4 . 1 8 0 81,5 1.1,2,0 301,0 621.,1.
inmediatamentedespuésde su constitución. Las austriacasdeben em-
1890 560 1.044 2.690 3.1.54 4.289 94,6 t23,0 378,9 854,1
plearsecon cuidado, ya que unas vecesse refieren a la totalidad de los
1900 803 1.494 4.005 3.557 4.932 143,7 265,0 607,1. 1..702,1
territorios de los Habsburgo y orras sólo a la mitad occidental (el
1910 1.451 2.673 6.529 J.878 5.61,4 1,56,9 258,0 977,0 1.234,0
Reichsbalf austriaco,que comprendía más del 60 por 100 de la pobla-
ción total). Los gobiernos locales y regionales están documentados
con mayor regularidad. Los datos disponibles de las autoridades lo- Not¿s: Todos los gobiernos = federales+ estatales+ loc¿les.Para los Estados Unidos, en todos los
cales británi""i, las provincias y municipios franceses,así como los cuadros, 1900 es en realidad 1902,y 1910 es 1911.
relativos a Ios Liind.er y Gemeinde alemaneso las estimacionespara
los estadosamericanosy sus gobiernos locales corresponden a varios Fuentes:
momentos de mediados del siglo xrx. Algunas de las cifras locales
Austria: Gastos netos, normales y extraordinarios, del gobierno central.
disponibles para Austria datan de finales de siglo, pero confieso que
no he comprendido por entero su estructura; consecuentemente,las 176A J a n e t s c h e k1, 9 5 9 ;1 8 8 .
he omitido.
1 7 8 0 - ' 1 8 6 0C z o e r n i n g , 1 8 6 1 : 1 2 3a 1 2 7 ( e n e s t e y e n l o s c u a d r o s s i g u i e n t e s , l / 8 0 e s r e a l m e n t e 1 7 8 1 ,
Como todas las cifras que aparecenen este capítulo, las relativas y 1860 es 1858).Las cifras se refieren a todo el Imperio austnaco.
al gasto deben tratarse con cierta reserva. Las cifras más tardías son
1870-1910 V/ysocki, 1975: 109; el Reicbsbalf awstriaco(que desembolsó cerca de un 707o de los
también más fiables, y las correspondientesal gobierno central lo son ingresos fiscales de la monarquía dual austro-húngara). No hay cifras disponibles para
más que las de las instituciones locales y regionales.Por lo general, Hungría.
En 1858, 100 florines antiguos valían 105 florines nuevos. No he ajustado estasci{ras ni
me he dejado guiar por los historiadores especialistasen lo referente
en esteni en los siguientescuadros.
al significado y precisión de los datos que han sobrevivido. No pre-
tendo afirmar, como es lógico, que todas las cifras sean exactas,pero Prusia-Alemania: He utilizado en este y en los siguientescuadros los años: 1821, 1829,1852,1862,
sí que constituyen los datos más completos que se han reunido para 1872.1881 v 1892.
480 El desarrollo de las clases y los Estados nacionales, 1760.1914
1760-1860 Cifras correspondientesal gobierno central de Prusia y a todos los gobiernos alemanes
de 1870-1910:Riedel 1866: cuadros XV-XX; Leineweber, 1988: 31 1 a 321; y \fsi¡2s1,
1967: cuadro la. Nótese quc Andic y Veruerka, 1963-1964, aportan cifras algo más ele_
vadas que Leineweber y $üeitzel para los gobiernos locales.
1870 1910 CiJras dcl gobierno central a)emán: Andic y Veverka,1963-1964.Francia
Francia
1760-1770 Riley, 1968: 56 y 57, 138 a 148, para 1761 y 1765.
178A-1790 Morineau, 1980: 315, gastos ordinarios sólo para los años 1ZZ5 y 1288, por tanto, ate_
núan ligeramente los gastostotales (porque no hubo guerra en esosaños).
1800-1810 Marion, 1927: IY, 11,2y 113, 325; los años son 1799-]8A0 (L'an YII de la Revolución)
y 1 8 11 .
1820 B l o c k . 1 8 2 5 :1 . 4 9 5 a 5 1 2 .
1830-1860 Annuaire statistiquede la France,1913,
"Résumé Rétrospectif", 134.
1870-1910 Delorme y André, 1983:722;1870, 19OOy 1910 son, en realidad, 1872,1902 y 1909.
Gran Bretaña
1760-19rc Gobierno central: Mitchell y Deane, 1980: cuadros de las finanzas públicas; hasta 1800
gdstosneros,¿ partir de ese momento g¿stosbruros.
1790-1910 Todos los gobiernos: Veverka, 1963:114, para el Reino Unido, incluida Irlanda. puesto
que Veverka no proporciona referencias, no he podido conrrastar su fuente material.
Sus cifras sobre la población no son precisas.1800 es en realidad 1801 en todos los cua-
oros.
Estad.osUnidos
1790-1910 Gobierno central (federal), 179A-D1A, y todos los gobiernos, 1900 y 1910: Oficina del
Censo de los Estados Unidos, 1975: cuadros Y350 a 356. Puesto que esta fuenre están-
dar sólo comprende los beneficios postales, los he deducido y h'e añadido los gastos
postalestotales del Departamento Norteamericano del Tesoro, 1,947:419 a 422.
1820-1890 Gobierno estatal, 1820-1890: calculados a partir de los datos en Hoh, 1977. Sus datos
incompletos para los estados fueron convertidos en cifras per cápita y fuego agregados
al total de la población estadounidense.
1820-1890 Gobierno local, I 820- 1890: calculadasa partir de Legler et a|.,1 988: cuadro 4, y Legler
et a1.,7990: cuadro 3. Nótese: (a) son cifras de ingresos rotales, no de gastos,y (b) he
estimado las cifras para 1820-1840,asumiendo que los ingresos per cápita para todos
los gobiernos locales fueron el 8 por 100 de las cifras per cápita para las ciudades en
1820; el 9 por 100 en 1830;y el 10 por 100 en 1840 (la proporción fue del 12 por 100 en
1850, del 16 por 100 en 1860, del 2 1 por 100 en 787A,y continuaron ascendiendo lenta-
mente). Por tanto, las cifras son sólo aproximaciones.
El surgimiento del Estado moderno: I
+St
sí que constituyen los datos más completos que se han reunido para
el periodo.
Todos los Estados centrales crecieron masivamente en términos
monetarios. En 1760 el Estado central británico gasró 1g millones de
libras; en 1911, casi 160 millones. IJn aumento ig"ualmenteespectacu-
lar tuvo lugar en Francia. Los restantesEstadás crecieron incluso
más:.Austria y Prusia-Alemaniase multiplicaron por cuarenra(te_
niendo en cuenta que, a partir de r870, las cifras austriacasd.l.u").o
11'1 se refieren sólo al Recihsbalf ausrriaco); y los Estados unidos
por más de doscientasveces(a partir de un tamaño minúsculo).
La adición de los gobiernoslocalesy regionalesaumenrael creci_
.
miento, si bien de una forma problemática. En la última parte del pe-
riodo existieron gobiernos locales,pero, como los gobiernos centra-
les de entonces' tampoco nosotros podemos conocer su tamaño o su
coste.,ya que la autonomía era efe_criva (un hallazgo significativo que
estudiarémás adelante).La parte de los gobiernoslocal"esy regionies
que conocía el Estado central en un primer momento fu. ,iuy p._
g-ueñ.a, I, por otro lado, hacia el final del periodo, creció aún más que
el gobierno no central.
F,spoco probable que los costesdel gobierno local-region
al caye_
ran durante 7a primera parre del periodó, de modo que lós cosresde
tod-oslos gobiernos (central y local-regional) debieron de aumenrar
incluso más de lo que muesrrael cuadro 11.1.
Estas cifras proporcionan la prueba fundamental para las historias
progresivas y ascendentes.Sin embargo, no son signlficativas.Debe-
ríamos contar con la inflación, que erosionó el valor de todas las mo-
nedas del periodo, y el crecimiénto demográfico, muy rápido en ro_
das.partes,aunque mayor en Prusia-Alemania y Estados Unidos,
debido a la expansión territorial o la inmigración masiva. si la pobla-
ción crecía a mayor rapidez que los gasros,la auténtica habiliáad de
los Estados para penetrar en la vidide sus súbditos debería haber
disminuido. cuento con la inflación y el crecimiento demográfico en
el.cuadro 1.1..2,,que expresalos gastoi como porcentaje de sirs niveles
pér capitaen 1911a prectosconstantes.
Estas dos recdficacioneseliminan granparte del crecimiento esra-
tal, si bien en distintos grados según el país y el nivel de gobierno. En
términos realesper cápita,.elgobierno locallregional creJió en mayor
medida y más tard.equ_e-elgobierno central, ,"'lrro el caso f."rráér,
donde no se aprecian diferencias significativas entre ".,sus tasas
de cre-
crmrento. t'sre lue sustancialy estableen Francia y Austria. Gran
482 y los Estadosnacionales,
El desarrollode lasclases 1760-1914 El surgimiento del Estado moderno: I 483

CUADRo 11.2. Tendencias del gasto per cápita de los Estados a precios cons- adelante.Por el momento, quiero destacarque si bien el crecimiento
tantes,1780'1910. Estado centraly todos los gobiernos(1910 = 100) estatal resulta indudable, presenta muchas variaciones. Cuando se
calcula en función de los gastos,el crecimiento estatal no parece ha-
Prusia-
Francia Gran Bretaña EE.UU Alemania Austri¿ ber sido espectaculara lo largo del siglo; por otra parte, el esrado lo-
cal-regional creció más que el central.
Año Central Todos Central Todos Central Todos Central Todos Central
En el cuadro 11.3 se investiga esraposibilidad expresandolos gas-
1,780 70 tos estatalescomo porcentaje de la economía nacional, de la renta na-
1790 45 32 l2 63 cional, el producto nacional bruto (PNB) o la producción total de
1800 74 )l 14 86 21 mercancías.
1810 96 61 9 19 En estepunto debo hacer una advertencia:las estimacionesdel ta-
1820 27 77 s0 18 8 94 t9 maño de las economíasnacionalesson incluso menos precisasque las
1830 31. 76 48 148 80 t4 cifras del gasto. Los econom;stas,Queno se ponen de acuerdo ál r.r-
1840 35 68 42 1,6 t3 68 32 19
pecto, trabajan a veces con fuentes rudimentarias que difieren según
1850 43 87 53 22 14 82 46 25
1860 50 86 57 23 18 69 44 25 los países.Sus cifras agreganlos datos de la producción, venras o ren-
1870 67 63 69 50 57 3s 18 83 J5 tas de las industrias, áreasu ocupacionesconcretasal conjunto de los
1880 85 81 71 67 56 37 32 48 4l sectoreseconómicos. En este periodo resulh extremadamentedifícil
1890 92 89 75 63 68 51 63 66 54 estimar la producción del sector de servicios. Algunos historiadores
1900 99 96 103 118 91 80 78 86 72 de la economía afrontan la dificultad haciendo esrimacionesrelativas
1910 100 100 100 100 100 100 00 100 100 al producto (PNB); otros, a la renta (renta nacional); y otros aún
Fuentes:Ftentes de los gastos y notas como en el cuadro 1 1.1. Las siguientesson fuentes para los
prescinden por completo de los servicios (producción de mercancías).
precros constantes: Así pues, a menos que las diferencias sean grandes, la comparación
Francia: Lévy-Leboyer, 1975: 64. Precios fijados hasta 1908-1912. entre unos paísesy otros resulta arriesgada.Por mi parte, soy cauto a
Prusi¿-Alenania:179A-1860, Prusia: 1870-1910,Alemania, 1790 es realmente 1786; 1800 se calcul¿
la hora de comparar distintos conjunros de estimacionesa lo largo del
a precios de 1804; 1820 corresponde a 1821. tiempo, ya que suelen basarseen métodos diferentes.De ahí que esas
1790-1800.\l(/eitzel.1967: cuadro 1a.
cifras no puedan emplearse con propósitos sutiles. Por foriuna, la
1820-1910, Fischer et al., 1982: 155 y 157. Precios fijados hasm 1913.
tendencia generales nítida.
Gran Bretaña:1780-1840, Lindert y rVilliamson, 1983: 41 -su índice de precios para
"estimado
las ciud¿desdel su¡"- empalma con 1850-1910,Deane, 1968. Ambos índices difieren ligeramente
Pero la tendencia resulta, además, sorprendenre. Contra lo que
durante su periodo de coincidenciaparcial, 1830-1850. imagina la mayoría de los lectores -estoy completamente seguro de
Estados Unidos: Oficina del Censo de los EE.UU., 1975; cuadros E52 a 89. El índice de precios al ello-, las actividades estaralesdisminuyeron como proporción de la
por mayor liüarren, Pearson para 1790-1890 empalma con el Bureau of Labor Statistics Index para actividad económica nacional desde mediados del siglo xvru hasta
1890-1910.
principios del xx. No se trata de datos completos o unánimes, pero
Aastria:Milúpecket a1.,1,979:676a 629. Precios fijados hasta 1914. muchos de ellos apuntan en Ia misma dirección.
Las cifras británicas son las más completas. Durante el siglo xvru
se mueven continuamente entre los niveles altos y medios, hasta al-
Bretaña y Prusia apenasexperimentaron algún crecimienro de su Es- c,anzarel punto más alto a principios del siglo xrx, para luego decaer
tado central en todo el periodo, y conocieron una pronunciada deca' de modo constante. Sin embargo, soy algo escéptico respecto al
dencia a partir de mediados de siglo, pero sus gobiernos locales-re- grupo más extremo de las cifras británicas del cuadro 11.3, columna
gionalescrecieron constantemente.En América hubo dos tendencias, b, que proceden de las estimación de Crafts (1983) sobre la renra na-
una modesta tendencia al crecimiento, exageradapor el efecto cohete cional durante la Revolución Industrial. Su aiuste alabaia de las esti-
de la Guerra Civil sobre las cifras. Explicaré estas tendencias más maciones de Deane y Cole (1962) tendría que raducirse en rodos los
 El desarrollo de las clasesy los Estados nacionales, 1760-19t4
484
gastos gubernamentalespara 1811 (año P^ra eI que tenemos cifras
pr..iras), equivaliendo al 43 por 100 de la renta nacional' Aunque en
igtt r. proiujo una gran actividad bélica, dudo de que antes del si-
glo XX existiera un gobierno con el poder infraestructural necesario
para extraer esa proporción de la renta nacional. Incluso durante la
gran movilización de la economía que se llevó a cabo en Gran Bre-
iaña con motivo de la Primera Guerra Mundial, con unas fuerzas ar-
madas más voluminosas en términos relativos, se extrajo sólo el 52
por 1OO.En un determinado momento, la adicción de los historiado-
res de la economía a los números debe ceder el Paso a la verosimilitud
sociológica.Pero cualquiera que fuera la proporción exactade la acti-
vidad del gobierno británico, decayóen gran medida durante el largo
siglo xrx.
La tendencia resulta aún más marcada para eI caso de Prusia-Ale-
mania. Solo su gobierno central anterior gastó un porcentaje mucho
más alto del PNB que el resto de los niveles de gobierno en la Poste-
rior Alemania imperial. La cifra austriaca más elevada es también an-
terior, de 1790(aunque las de 1800 y 1810, de estar disponibles,se-
rían sin duda mayores). No existe una tendencia global en Francia,
aunque más adelante sostendré que las cifras disponibles subestiman
la actividad estatal durante las guerras revolucionarias y napoleóni-
cas.En cuanto al Estado federal norteamericano no experimentó ape-
nas crecimiento, aparte del impacto de la guerra civil sobre las cifras
de 1870. Pero lo llamativo en este caso es la enorme diferencia entér-
minos comparativos, es decir, la escalamenor del gobierno ameri-
cano, a todos los niveles, en comParación con los Estados euroPeos'
Como establece el iuicio convencional, los Estados Unidos f'enían
<<menos gobierno, que Europa; en efecto, no cabría esperarotra cosa
de lo qué hemos calificado en el capítulo 5 de régimen liberal-capita-
lrsta.
Es probable que los Estados de finales del siglo Xvlll implantaran
las mái elerradas iasas de exacción fiscal que ha conocido el mundo
con anterioridad a las guerras del siglo xx. Aunque no contamos con
estimaciones del PNB paia periodos previos, casi todas las
"c..t"das
conjeturas sitúan los gastos estataleseuropeos anteriores al siglo xvlt
rnny por debajo del 5 por 100 del producto o la renta nacionales
(Bean, 1973:272; Goldsmith, 1987 189). Los primeros cálculos pue-
j.n para 1688, cuando Gregory King establecióuna esti-
"rr.rrrrr."rse
mación del PNRpara Inglaterra y Gales, cuyas cifras han sido revisa-
das por Lindert y Yrilli"-to n (1982:393). Por mi parte extiendo sus
El surgimiento del Estado moderno: I
estimacionesal conjunto británico y lo divido por la media de los
gastosestatalesen 1688-1692(los primeros años cuyos datos están
disponibles;véaseMitchell y Deane, 1980:390)' Esto arroja una exac-
ción por parte del Estado británico del 5,5 por iO0 del PNB. Raslery
Thompson (1985) han debido de reahzar un cálculo parecido, aun-
que, por desgracia,no ofrecen detalles de sus métodos. Estiman los
gastosen un 5 por 100 del PNB en 1700.
King calcula igualmente el PNB y el gasto holandés para 1695,
pero el primero se considerademasiadobajo y el segundodemasiado
alto. Siiúa los ingresos del gobierno en el 25 por 100 del PNB
(Goldsmith, 1987:226,1oaceptaal valor nominal), lo que suPoneuna
cifra excesiva.Aumentando las cifras del ingreso per cápita para la
provincia de Holanda (Riley, 1980: 275) y manteniendo una actitud
ágnóstica hacia las dos escuelasde pensamiento respecto al PNB ho-
landés,arroja un ingreso estimadodel S al 15 por 100 del PNB. Me
causamás impresión la escueladel PNB alto (Maddison, 1983; de
Vries, 1984) que aquellos que se aproximan más a King (es decir' Ri-
ley, 1984).Finalmente, me decido Por una cifra cercanaal 1Opor 100,
en un país cuyos impuestosse consideranaltos.De modo qu.elos Es-
tados áel siglo xvlt debieron de gastardel5 al 10 por 100 del PNB, y
es probable que el porcentaje se mantuviera en los primeros años del
siglo xvttt. Rasler y Thompson estiman el gasto británico al 9 por 100
d¿l PNB en1720, aunque tampoco esravez explican sus métodos.
Podemosestablecerel gastofrancésde 1726alrededordel 6,5 por 100
del PNB (gasto en Morineau, 1980:315; PNB según Goldstone,
199L 202), aunque posteriormente creció; Riley (1986: 146) lo estima
durante los años de paz de 1744a 1765del 8 al 10 por 100,y del 13 al
1.7por 100 en tiempos de guerra.
Así pues, la tendencia a\ alza del siglo xvIII que demuestran los
cuadros había comenzado con anterioridad. La conclusión es tan
clara como lo permite la imperfección de las fuentes. Si se mide por
las finanzas, se aprecia una rápida expansión de los Estados durante
todo el siglo xvllr, antes de 1815, y una importancia social que no
volverían a tener hasta la Primera Guerra Mundial; luego' en el siglo
xIx decaen. El primer cambio de gran importancia para la ztida del
Estado -en cuanto a su tamaño- tuvo lugar dwrante el siglo xvttt.
Como demostraré en el Volumen III, la siguiente fase de crecimiento
tuvo lugar a mediados del siglo xx, a raíz de la Primera Guerra Mun-
dial, de modo que el temor de $leber aI carácter.arrollador" del Es-
tado no reflelala realidad de su propia época,tanto si se refería a la
 CuADRo11.3. Porcentajedelosgastosgubernamentalesenrelación
conlarentaoelproductonacional, 1760-1910 @

Prusi¿-Alemania Gran Bret¿ña Gran Bretaña Austria EstadosUnidos Francia Francia

RN RN PNB PNB PNB PNB PM

Central Todos Todos Central Todos Central Central Todos Central Todos Central

1760 3s 22 12 t6
7770 23 1,1 7 9
1780 22 22 l7 8 o
1790 24 l2 16 27 )1 12 t3
1800 23 19 27 29 36 2,4 9 r2
1810 27 37 3l 43 1,5 14
1820 19 20 23 .A
za 28 2,9 4,2 7 t4
1830 17 t6 19 19 23 t2 15 9 1,8 3,5 7 l2
1840 12 14 12 l+ rr139 1,7 4,0 8 l2
1850 9 12 10 IJ 10 12 11 7,7 9 13 Y
1860 8 12 tl l3 91011 7,9 4,5 9 IJ

1870 15 18 7 10 6911. 415 8,3 IU l3 l4

1880 4 138 11 6912 2,9 5,9 13 16 18
1890 5 137 10 7913 2,9 6,5 l4 18 t9
1900 s 149 t6 81415 2,8 7,9 12 l6 19
1910 6 16 71217 2,5 8,2 11 l5 15
o

Notds: A finales del siglo xvtrt y en el siglo xIx, el producto nacional bru¡o sobrepasó la renta nacional aproximadamente en un 15 por 100, y la producción \
de mercancías en un 25 por 100. o

RN = renta nacional; PNB = producto nacional bruto; PM = producción de mercancías.

Fuentes: Fuentes de los gastos y not¿s como en el cu¿dro 1 1,1

Prod,ucto nacional bruto, renta nacional y producción de mercancías.

q
o
Prusi¿-Alemania

o
1760-1800 ¡weitzel,1967: cuadro 1a, empleando las extrapolaciones que él sugiere para los años que faltan.

1820-1910 Leineweber, 1988: 311 a 321, producto nacional al coste de los factores.

Estados Unidos:Todos los años: Mitchell, 1983; 886 a 889 (PNB).

Austria:

1780-7790 Renta nacional: Dickson, 1987:I,136 y 13l, estimando la renta nacional de 1780 en 357 millones de florines (el punto medio de su banda esti-
mada), y la de 1790 en 410 millones de florines. No he empleado las estimaciones del porcentaje de Dickson. Se refieren a los ingresos ordinarios
en tiempo de paz, que son inferiores a los gastos reales.

1830-1910 PIB para el Reicbsbalf austriaco: Kausel, 1979: 692. He calculado el 7O por 100 de los gastos de Czoernig para 1830-1 860. Con posterioridad a la
división del Imperio en 1867, Austria contribuyó con el 70 por 100 del presupuesto conjunto y Hungría con el 30 por 100 (en 1908 la contribu-
ción húngara había aumentando hasta el 36,4 por 100, pero no he ajustado mi cifra para 1910).

Gran Bretaña: Renta nacion¿l estimada:(a) Deane y Cole, 1962: 166; (b) Crafts, 1983, extrapolando para los años 177A,1790,1810,1820, 1830-1910
PNB: Deane. 1968: 104 v 105.

Francia: PNB para 1760-1790: Goldstone, 1991: 202. PNB I 800-1 810 (calculado en realidad e partir de las cifras para 1781 -1790 y 1803-1812): Markovitch,
1965: 192. Para el gasto de 1788, Morineau, 1980: 315; para 1820-1910,Léry-Leboyer, 1975:64. Producción de mercancías= valor de mercado de los pro-
ductos agrícolas e industriales (es decir, excluyendo los seruicios). 1740-1767: Riley, 1986: 146 (la cíIra de 1770 corresponde en re¿lidad a 1765). 1790-1,910:
Marczewski. 1965: LXX.
488 El desarrollo de las clasesy los Estados nacionales,1760-1914
Primera Guerra Mundial como si estabaprediciendo el futuro (murió
en 1920).De igual modo yerran las historias progresivasy ascenden-
tes sobre un Estado de crecimiento ilimitado, cuya presenciaera cada
vez más importante para la sociedad del periodo del capitalismo in-
dustrial. Aunque el tamaño financiero absoluto del Estado crecía a
precios corrientes, y en la mayoría de los casosaumentaba modesta-
mente en términos reales per cápita, su tamaño fiscal relativo a la
sociedad civil era en ese momento estático o se encontraba en deca-
dencia.
Se trata, pues, de un descubrimiento importante y poco previsi-
ble, que mereceríaalgún tiempo más para evaluar las fuentes de datos
y los métodos, con el fin de comprobar su validez y fiabilidad; sin
embargo, no lo haré, ya que la tendencia a la baja se interpreta fácil-
mente y se adecuaa otras tendencias.Veremos que existieron en el si-
glo xtx dos tendenciascontrarias que, por lo general,no se anularon
entre sí: el gran aumento de las funciones civiles del Estado se vio su-
ficientemente contrarrestado en la mayoría de los paísespor la dismi-
nución del militarismo.
¿Por qué decayí la tradicional cristalización militar del Estado,
d e s p u é s d e h a b e r a u m e n t a d o e s p e c t a c u l a r m e n t ed u r a n t e e l s i -
glo xvltt? Tres son las razones que explican la tendencia a la baja y las
excepcionesdel cuadro 11.3. En primer lugar, los gastos estatalesva-
riaron, como había ocurrido durante milenios, en función de la paz o
de la guerra, y siempre se dispararon al comienzo de los conflictos. El
cuadro 11.3Io evidenciasólo en parfe,ya que aveces oscureceel pa-
pel de la guerra en las finanzas gubernamentalesde los Estados Uni-
dos y de Austria. En este último país, Ias cifras de gasto suben en
1790, por la necesidadde sofocar las rebeliones de Flandes y Hun-
gría. Pero las dos décadassiguientesde lucha contra Napoleón reve-
larían cifras incluso mayores para las estimaciones disponibles del
PNB. Los Estados Unidos disfrutaron depaz durante todos los años
enumerados en el cuadro, pero si añadiéramoslos gastos del periodo
de la guerra civil, encontraríamossin duda un aumento disparado. En
1860, conforme al cuadro 11.1, los gastosfederalesde los Estados
Unidos ascendierona 72 millones de dólares.
En 1864-1865se multiplicaron por treinta los gastosde las dos
facciones enfrentadas,hasta alcanzar 1,8 billones de dólares; siendo
los de la Unión de 1,3 billones en 1865,de ellos, el 90 por 100 milita-
res (Oficina del Censo de los Estados Unidos, 1961271,);y los de la
Confederación, de algo menos de 500 millones en 1864 (Todd, 1954:
El surgimiento del Estado moderno: I 489
115, 153). Este total excede en mucho a los gastos federalesen cada
uno de los años sucesivos(pese al aumenro de la población y la ri-
queza) haxa 1,91,7, durante la Primer Guerra Mundial, momento en
que absorbieron el 28 por 100 del PNB. Como muesrra el cuadro
11.3, se trata de la media de los Estados empeñadosen grandes gue-
rras. La paz redujo casi siempre el Estado americano, en tanto que las
guerraslo agigantabansúbiamente.
El cuadro 11.3 muestra también el impacto de la guerra sobre los
restantesEstados. En el caso de Prusia-Alemania, el gasto mayor se
produjo en 1,76Q, con motivo de la Guerra de los SieteAños, y el cre-
cimiento de 1870 se debe aIa guerra franco-prusiana, que represenra
el mayor gasto real per cápitadel cuadro 11.2.8n Gran Bretaña se al-
canzó el punto máximo del siglo xvllr en 1760 y 1780,por la Guerra
de los Siete Años y la Revolución Americana, mienrras que las eleva-
das cuantías de 1800 y 1311 indican la enorme carga de las guerras
napoleónicas.Para Francia la primera cifra máximid^t^ de {7tO,la
Guerra de los Siete Años, pero las de 1800 y 181.1no reflejan el coste
de la revolución o de las guerras napoleónicas,porque Francia se en-
contraba subvencionadapor sus paísesocupados. De 1740 a l8li, la
mayor parte de los Estados participaron en grandes guerras durante
los dos tercios del periodo, con el consiguiente aumento progresivo
de la demanda de recursos humanos, impuestos y producció n agrí-
cola e industrial. Sus Estados se militarizaron. Pero decir esto de Pru-
sia no deja de ser un convencionalismo,y Brewer (1989) lo ha subra-
yado también para la Gran Bretaña consritucional, aunque podría
decirse de todos los Estados de finales del siglo xvrrr. El proceso de
modernización que abordaron los Esrados no fue mucho más allá de
redes elaboradasde sargentosinsrructores, oficiales de reclutamiento,
bandas de reclutamiento forzoso y oficiales encargados de los im-
PUestos.
Durante el siglo xtx el Estado no rebajó sus actividades. Poco
despuésde que acabarael periodo, la Primera Guerra Mundial pro-
dujo los efectosacostumbrados.En 1918 los gastostotales del go-
bierno británico se dispararon al 52 por 100 del PNB, y los cosres
militares y de la deuda de guerra contribuyeron en más del 90 por
100 (Peacocky lüü'iseman,1961; 1.53,164,186).No resulta fácil calcu-
lar el PNB francés durante la guerra, pero los costesmilitares y de la
deuda contribuyeron también en un 90 por 100 al inflado presu-
puesto estatal(Annuaire Statistiquede la-France,1.932,490 ; 4gD.
(Jn aumento similar se produjo en Alemania y probablemente en
490 El desarrollo de las clasesy los Estados nacionales, 1760-1,914
Austria (donde sólo han sobrevivido las cifras del primer año de gue-
rra; véase AsrcrreichiscbesStatistischesHandbacb, 191,8:313). Sólo
los Estados Unidos se apartan algo de la tendencia durante la Primera
Guerra Mundial, ya que la proporción del PNB de su gobierno cen-
tral se triplicó, pero sólo del 2 al6 por 100 de 19'1,4
a 1919.
Los datos apuntan directamente a la causaprincipal de la dismi-
nución relativa del Estado decimonónico: la frecuenciay duración de
las guerras europeas,que habían sido altísimas durante el siglo xvtrt,
disminuyeron de 1815 a 1914. Nada hubo en Europa que pudiera
compararse a la Revolución Francesa o las guerras napoleónicas, ni
siquiera a las luchas de mediados del siglo XVIII: la Guerra de Suce-
sión austriacay la de los Siete Años. Las guerras que enfrentaron a
Austria con Prusia y con Francia implicaron a grandesejércitos, pero
sólo durante periodos cortos. Ni la guerra de Crimea ni las perennes
campañasde sus respectivos imperios exigieron un gran esfuerzo a
Francia o Gran Bretaña (aunque todo ello se reflejó en los gastoses-
tatales durante los años más relevantes).Sólo los Estados Unidos li-
braron una guerra (civil) comparable a las de épocasanteriores.Así se
explica por qué aumentaron allí los gastos, mientras disminuían en
Austria, Gran Bretaña y Prusia-Alemania.
La segunda causa de las tendencias que indica el cuadro 1.1.3re-
sidió en que el desarrollo de las tácticas militares, de la organización
y de la tecnología reba.iaronlos costes militares en los momentos de
paz d,elsiglo xx. La feliz idea bonapartista de arrojar contra el ene-
migo masas de soldados inexpertos dotados de cañones demuestra
que la cualificación de los soldados estaba en decadencia.En reali-
d,ad,ya no se necesitabanmuchos profesionales. En época de paz, el
ejército permanente consistía en un cuadro de profesionales fijos,
junto a unas cohortes rotativas de jóvenes conscriptos y reservistas,
que se agrandaba rápidamente al comienzo de la guerra. A media-
dos del siglo xvltt los ejércitos prusiano, austriaco y francés se
habían duplicado a los pocos meses de la guerra; durante los con-
flictos napoleónicos, austroprusiano y francoprusiano, se multipli-
caron entre cuatro y cinco veces. La tendencia continuó durante la
Primera Guerra Mundial, hasta multiplicarse por ocho en dos años
del comienzo. Sin embargo, el crecimiento de los ejércitos no a{ectó
a las armadas, que mantuvieron su composición profesional. Pero
Gran Bretaña, ante todo una gran potencia naval, ahorró poco du-
rante la paz.En el capítulo 12 analizaréla naturaleza cambiante del
militarismo estatal.
El surgimiento del Estado moderno: 1 +r)t
La tercera causade las tendenciasque presenta el cuadro 11.3
constituye un fenómeno tradicional. El efecto de la guerra sobre los
gastosestatalesse prolongó durante Iapaz, como había ocurrido du-
rante gran parte del milenio anrerior. Los Estados pedían créditos
durante la guerra y al llegar la paz tenían que afroniar la deuda. Al
acabar las guerras napoleónicas, los gasros miliares directos de Gran
Bretaña disminuyeron, pero el servicio de la deuda correspondiente a
los empréstitos del periodo bélico absorbió una propot"ión enorme
del presupuestodurante los cincuenta años siguientes.Como muestra
el cuadro 11.3., el gasto del gobierno británico en relación con la
renta nacional y PNB decayí lentamente, pero no tocó fondo hasta
1870.Pero cuando arreciabanlas guerras,como ocurrió en gran parte
de Europa d,e 774Qa 1815 o en la Austria del siglo Xrx, apenasse to-
caba fondo estallaba un nuevo conflicto. Hastá que nollegó el si-
glo xtx no cambió la situación parala mayoría de los Estados.
Combinando las tres razones militares se explican las principales
corrientes que podemos discernir en el cuadro 11.3. En éf."to, ron
capacesde explicar por qué el gasto estatal no disminuyó de modo
más espectacular.La respuestaes que los Estados gastaban cad,avez
más en otras funciones, especialmenteciviles (cf Grew, 1984). El
cuadro ll.4 d,etallala proporción de los gasrosdel gobierno cenrral
en funciones civiles y militares y de todos los gobiernos (central más
local-regional) para las funciones civiles (los gobiernos locales-regio-
nales gastabanmenos en la guerra). El residual, que no apareceen el
cuadro, corresponde al servicio de la deuda. El endeudamiento oscu-
rece la distinción entre gastos militares y civiles, puesto que durante
el siglo xIX los empréstitos no fueron ranro a la financiaiión de las
guerrascomo al pago de grandesproyectos públicos como escuelasy
ferrocarriles. Puesto que en el caso de Alemania las fuentes estadísti-
cas proporcionan la finalidad exacrade cada deuda podemos corregir
esta atenuación; no obstante, incluso sin la corrección el cuadro re-
vela una tendencia muy clara para todo el siglo.
Todas las colum.ras muestran que los gas"tosciviles aumentaron re-
lativ¿mentedurante el periodo. En 1911,entre el60 y el80 por 100 del
total de los gastos gubernamentales se destinaba a funcionJs civiles. Si
añadimos la deuda civil, la cifra correspondiente a Alemania ascendería
del67 al75 por 100 (Leineweber, 1988: 3I2 a3l6),por consiguienre,la
auténticabandapara el conjunto de los gastos civiles en todoJ los Esra-
dos va del 70 al 85 por 100. La ausenciade datos del gobierno local-re-
gional nos impide contar con una cifra neta para la primera parte del
492 El desarrollo de las clasesy los Estados nacionales,1760-1914
periodo, pero las tendenciasde los datos disponiblesme llevan a pensar
que la banda fue, a mediados del siglo xvIu, sólo ligeramentemás ele-
vada que a las cifras del Estado central que aparecenen el cuadro, es
decir, entre el 15 y el 35 por 100.Elporcentaje aurnenta en los gastosci-
piles -dcsdc casi el25 por 100 en la década de 1760 hasta aproximada-
mente el 75 por 100 en la década de 1900-, lo qwe indica un segundo
cambio de gran trascendenci¿en las esferasde acción del Estad.omo-
demo, caya imponancia no encuentrAparangón en k htstoria. El creci-
miento fue continuo desde mediados del siglo xtx en adelante.No se
vio muy afectado por el ciclo económico: la gran depresión agrícola
que comenzó a paftir de 1,873no surtió un efecto muy marcado (como
podría sugerir la teoría de la crisis de Higgs). Tampoco, como rendre-
mos oportunidad de ver, crecieron los gastosasociadosa la respuestaa
la crisis,talescomo los de tipo asistencial.
Aparte de Austria, el ciecimienro civil se produjo sobre todo en
los gobiernos locales y regionales,en correspondenciacon una espe-
cie de división del trabajo: las nuevas funciones civiles incumbían a
los gobiernos locales y regionales, en tanto que el gobierno central
retenía su militarismo histórico, especialmenteaquellos de menos ta-
maño. Encontramos el caso extremo en los Estados Unidos posterio-
res a Ia guerra civil, cuyo modesto Estado federal era predominante-
mente militar incluso en 1910. Los Estados cenrrales de tamaño
moderado, Alemania, Francia y Gran Bretaña, se dividían con bas-
tante equidad las funciones militares y civiles. En los territorios aus-
triacos, como vimos en el capítulo 10, la incapacidad para alcanzartn
acuerdo constitucional con las provincias permitió conservar al go-
bierno central de los Habsburgo gran parte de sus poderes y la ma-
yoría de las nuevas funciones civiles (compartidas desde 1867 con el
gobierno central húngaro de Budapest).
La división de las funciones entre los gobiernos centraleso locales
variaba según los países.El gobierno federal americano gastó menos
que los gobiernos de los estadosdesdeel momento mismo en que em-
pezamos a disponer de cifras. En el Reicb alemán,los gobiernos loca-
les y regionales superaron pronto al central, aunque este caso tiene
una significación especial.La propia Prusia, el mayor de los Lrinder
regionales, gastó más dinero que el gobiern o central del Reicb, pero en
cierto sentido se trataba también del Estado .alemán,. Tal disoaridad
no se invirtió hasta que ambos paísesentraron en la Segunda-Guerra
Mundial. Los Estados centrales de Austria, Francia y Gran Brehña
superaron los gastos locales y regionalesdurante todo el periodo. Y
El sureimiento del Estado moderno: I 493
también difirió la coordinación. En los paísescentralizados,como
Francia y Gran Bretaña, todos los niveles de gobierno coordinaron
sus actividadesa finales del siglo xIX, al tiempo que las cuentas loca-
les-regionalesse sometían al gobierno nacional. En la Alemania par-
cialmente federal, la coordinación y la contabilidad se retrasaron más.
En la Austria confederal,fue más particularistay variadasegúnla pro-
vincia y el Reicbsbalf.En cuanto a los EstadosUnidos, el gobierno fe-
deral no sólo tuvo escasocontacto con los gobiernos locales,sino que
apenassupo nada de sus cuentasdurante todo el periodo. La coordi-
nación se habría considerado una injerencia en las libertades que el
Tribunal Supremo no habría consentido. Los Estados variaban, pues,
de modo considerableen lo que he llamado su cristalización "nacio-
nal": la centralización o el confederalismo.
Tales variaciones hacen más notables las tendencias generales.
Como ha observado Grew (1984), la ampliación de los campos de ac-
ción se produjo en Estados europeos con diferentes constituciones y
niveles de desarrollo económico. Todos los gobiernos del siglo xrx
abordaron nuevos gastosno militares. En contraste con los siglos an-
teriores, los gastosciviles aumentaron en los periodos de paz, en lu-
gar de constituir, como en otras épocas,un subproducto de la guerra.
En 1846 el gasto civil del Estado central británico era más o menos el
de 1820 y de los restantesaños de intervención. Pero a partír de 1847
el aumento se produjo casi todos los años, con independencia de la
guerra o de la paz.La pauta se confirma en todas las estadísticasna-
cionales a disposición. La guerra había dejado de ser el único motor
del crecimiento estatal.
Podríamos establecerfechas simbólicas para Ia transición del Es-
tado central: el punto en el que los gastos civiles sobrepasaronpor
Drimera vez a los militares. controlando los efectos del servicio de la
áeuda. En las cuentas se produce ya en 1,820para el caso de Prusia,
pero resulta un dato engañosoporque el ejército se utilizaba en la ad-
ministración principal, que lo financiaba en parte. Sin embargo, Gran
Bretaña alcanzí sin lugar a dudas su posición en 1881; quizás Ia pri-
meravez en la historia de los Estados organizados en que la gran po-
tencia de una determinada época dedicó una mayor parte de las fi-
nanzas de su Estado central a una actividad pacífica. El Estado
central era aúnuna máquina de guerra, pero ahoü dedicabaal menos
la mitad de su energía a las funciones civiles. Podemos comenzar el
viaje hacia el modelo polimorfo de Estado moderno (como prometí
en el capítulo 3) calificando esteEstado a medias civil y a medias mi-
 CUADRO 11.4. Porcentajes d.elos presapuestosasignadospor tod.oslos gobiernos a los gastos chtiles y rnilitares, 1760-1910 €

Austria Prusia-Alemania Francia Gran Bretaña Estados Unidos

Central Centr¿l Todos Centr¿l Todos Central Todos Central Todos

Año C.*tl ltftlt,- Civil Militar Civil Civil Militar Civil Civil Militar Civil Ctttl N{tl"- Ct"tl

1760 986 l4 50 6 75
1770 990 l5 39
1780 28 51 884 24 33 7 66
1790 2l 62 25 75 2t 27 l3 3l 36 26 l9
1800 14 6L 22 74 24 64 5 31 36 1,2 56
1810 15 )/ 975 l1 59 t6 49
1820 33 35 45 38 48 25 l7 29 JI 16 56 60
1830 35 3) 50 34 47 30 18 28 31 J+ 65 66
1840 3s JJ 53 35 49 34 l9 26 31 J+ 65 72
1850 34 47 48 37 29 35 22 27 35 1Z 49 75 o

1860 39 51 49 36 17 39 34 25 41 49 46 79 Y

1870 46 24 zz au 35 32 26 49 28 32 50 z+ 35 81
1n
1880 45 19 15 82 63 39 30 54 35 fJ 61 41 80
1890 39 l9 2s 78 65 32 34 )U 37 36 59 3+ 55 75
1900 47 17 35 59 o+ 36 38 54 36 48 65 28 64 74
1910 60 16 40 52 67 40 37 o

No¡¿: Gastos civiles + gastos militares + servicio de la deuda (no aparecen en el cuadro) = 100% @

Fuentes:Yéaserambién cuadro. 1 1.1. \

o
Aflstru

1780-1860 Czoernig, 7861: 123 a 127

rll
1870-1910 Vysocki, 1975:109 a 113; Slagner, 1982: 300, 590 y 591; Mischler y Ulbrich, 1905: II,95 (sólo el Reicbsbalf austriaco). A vecesse han vuelto a
calcular las cifras de las fuentes. Las cifras de 1870 y 1910 y los gastos totales son de \Ii/ysocki; los gastos militares de $?agner, calculados de
nuevo para exclui¡.la contribución militar de Hungría al ejército conjunto y alafuerza de resena Honved. Las cifras de la deuda de 1880-1900
q
son de Mischler y Ulbrich. Los gastos civiles = el resto. De ahí que las cifras austriacas deban tratarse con cautela.

Prusb-Alemania: 1820-1870= Prusia: 1880-1910= Alemania.

1760-1860 Riedel, 1866:cuadros XV, XVI, XVIII, XX.

f¡l

1 8 2 0 - 1 9 1 0A n d i c y V e v e r k a , l g 6 3 - 1 9 6 4 ; 2 6 2 ; L e i n e w e b e r , 1 9 8 8 : 3 1 2 - 3 l 6 . H e a j u s t a d o s u s c i f r a s d e l 8 2 0 - l 8 T 0 p a r a e l i m i n a r l o s " c o s t e s d e l a d e u d a c i v i l " d e
los gastos civiles (para permitir la comparación de las cifras alemanas con las de los restantes países).

Francia

1760 Riley, 1986: 56y 57,138 a 148 (el año es 1/61).

1780-1790 Morineau, 1980: 315, sólo gastos ordinarios (es probable que exagerelos gastos civiles en un 30 por 100 aproximadamente)para los años 1775 y
17 8 8 .

s r o m e d i o s d e 1 8 0 0p a r a 1 8 0 1 ,1 8 0 2y 1 8 0 3 ,
0 a r i o n , 1 9 2 7 : l V , 2 3 4 , 2 3 8 , 2 4 1 y 2 4 2 , 3 2 5 , 1 9 2 8 : Y , 7 4 , 1 9 ; B l o c k , 1 8 7 5 :1 , 4 9 5 a 5 1 2 . P r e s u p u e s t o p
1 8 O O - 1 8 2M
que asignan del 23 al 25 por 100 a los gastos civilcs. 1810 es en realidad I 81 1; 1820 es una mezcla de partidas de los presupuestosde 1821 y 1822
para las que se dispone de cifras, pero es sólo aproximado.

1830-1860 Annuaire statistiquede la France,1913; Block, 1875:1,491 a493.

1870-1910 Delorme y André, 1983: 722, 727.

Gran Bretaña: Las fuentes para el gobierno central como en el cuadro 11.1. Mitchell y Deane dan sólo las "principales partidas integrantes" del presu-
puesto. He asumido que las restant€spartidas son civiles. En 1860 estaspartidas alcanzan el 12 por 100 del presupuesto total, y muchos menos en los restan-
tes años. La cifra del gobierno local en el Reino Unido, durante 1790 se debe a Veverka, 1963; otros gobiernos locales,a Mitchell y Deane, 1980:cuadros de
l a s f i n a n z a s p ú b l i c a s . s e d i s p o n e d e d a t o s c o m p l e t o s a p a r t i r d e l 8 8 0 ( e n r e a l i d a d , 1 8 8 4 ) . P r o c e d i m i e n t o s e s t i m a d o s p a r a l o s a ñ oasn t e r i o r e s : 1 8 2 0 - 1 8 6 0 , e n -
tradas por la Ley de Pobres de Inglaterra y Gales más en¡radas de los condados de Inglaterra y Gales más el 12,5 por 100 del gasto adicional de Escocia. Nó-
teseque Veverka, 1963:119 estima los gastosdel Reino Unido en un 34 por 100 para 1840 y en un 47 por 100 para 1890.

Estados lJnidos: Fuenres como en el Cuadro 11.1.Los pagos a los veteranos se cuentan como gastosmilitares. No considero gastosnilitares para los gobier-
nos locales(los gobiernos estatalescosteabanla guardia nacional).
496 El desarrolio de las clasesy los Estados nacionales, 1760-1914
litar de
"Estado diamor{o". Como tal, se trata de una novedad en la
historia de los grandes Estados. No enconrramos nada semeianteen
el Volumen I. A finales del siglo xrx y principios del xx el Estado no
era sencillamenteun ente aislado que se arriesgabaa perecer cuando
reducía sus ejércitos, como había ocurrido antes en Saioniao Polonia.
Todas las grandespotencias lo hicieron, y lo mismo puede decirse de
las pequeñas:Bélgica, Noruega y Suecia (Annuaire Statitisqwede la
Belgiqae, 1895;Voytinsky y \loytinsky, 1955; Norges Offisielle Sta-
tistikb,1,969: cuadro 234;Therborn,1978: ll4 a 116).
La semejanzaresulta asombrosa. Las potencias menores fueron
sólo ligeramente menos militaristas que las grandes,mientras que el
gobierno total de los Estados Unidos lo es sólo algo menos y su go-
bierno central lo es mucho más que las grandes potencias europeas.
Pero no encontramos otras diferenciassignificativas.Ni estos hechos
ni las estadísticas relativas al funcionariado permiten sostener la idea
frecuentementeexpresadadel mayor volumen de los Estados francés,
austriaco y británico. Anteriormente he citado a Marx respecro a
Francia, pero Kennedy (1988: 217) dice lo mismo sobre Austiia en el
siglo xrx, y Bruford (1.965:98y 99) y Blanning (1974: 11.a 15) lo sos-
tienen para los Estados alemanesdel siglo xvrn. Ningún dato sobre el
fisco o el personal fundamenta talesestereotipos.
Comparto también la afirmación de Davis y Huttenback (1986),
repetida por O'Brien (19S8),respeco a que los compromisos milita-
res del Imperio británico disminuyeron a finales del siglo xrx. Es
cierto que los gastos británicos per cápitafueron los más altos, pero
también lo fueron sus gasrosciviles. Gran Bretaña era el país más rico
de Europa y podía permitirse ambas cosas, como observa también
Kennedy (1989). Como proporción del PNB, ni los gastos civiles ni
los gastos militares de Gran Bretaña diferían significativamente de los
de otras grandes potencias europeas.En 1910 los gastos militares
como proporción del PNB se movían en una banda del 4,1 por 100
de Francia, aproximadamente el 2,9 por 100 de Alemania, el 2,8 por
100 de Gran Bretaña,el 2,7 por 100 en Austria y el I,2 por 100 en los
Estados Unidosl. Francia (como Rusia) agotaba sus recursos econó-
micos para mantener el estatusde gran potencia, en tanto que el aisla-
1 Las cifras no se apartan
mucho de los cálculos gue hizo Hobson (1991) de los
gastos militares como porcentaje de la renta nacional: Francia 4,0 por 1OO,Alemania
3,3 por 100, Gran Bretaña 3,0 por 100, Estados Unidos 1,1 por 1OOy Rusia movién-
dose en una banda del 3,S al 3,8 por 1OO.
El surgimiento del Estado moderno: I +gl
miento hemisférico aliviaba la presión en América. Son las únicas
desviacionesde la corriente principal.
Hemos asistido a dos enormes cambios en Ia vida del Estado mo-
derno. Durante el siglo Xvrrr se formó un Estado masivamentemilita-
rista que a finales del siglo xIX se había transformado en un Estado
diamorfo, civil y militar. Los Estados del siglo xvrrr habían sido los
primeros en penetrar por completo en sus territorios, graciasa las re-
des de funcionarios de reclutamienro y de asesoresy récaudadoresde
impuestos. Todas estascosasse mantúvieron, pero y" ro .."r, sólo el
..Estado,r,sino un conjunto de instituciones estatalescompartidas
con una multitud de funcionarios civiles.
La esfera de acción del Estado
El paso del gasto (y también del personal) en actividadesmilitares
al gasto en actividadesciviles no suele verse como un aumento de las
esferasde acción del Estado (como subraya Grew, 1984), Pero
¿qué
funciones civiles aumenrabanen esemomenrol No resulta fácil iom-
parar Ios datos con tanto detalle, de hecho sólo podré proceder en
parte sistemáticamente para eI periodo comprendido enrre 1870 y
1911,mas, por fortuna, se trata de la época de mayor crecimiento.
El Estado tradicional, dominado por la gverra, había cumplido
también tres tareas principales (en el capítulo 4 hemos comprotado
que también generó más legislación local particularista). La -asa y la
corte del monarca constituían el corazón; los nervios, el aparato fiscal
que sostenía las actividades militares; y Ia cabeza,la administración
de la ley y el orden. A mediados del siglo xurr, los tres desembolsa-
ban más del 75 por 100 de los gastosciviles de menor cuanríaen Aus-
tria, Francia y Gran Bretaña (falta una crisis prusiana, y los Estados
Unidos aún no existían).Pero el cuadro 1.1.5 muestra que en 1910
esto había disminuido hasta una banda comprendida entrá el 5 y el20
por 100 de gastos civiles; un cambio bastante significativo. A partir
de 1870 aumentó en términos monetarios (no en Francia), p".o .ro .r,
términos reales o relativos. De hecho, debieron de existir menos re-
caudadoresde contribuciones en 1910 que en 1760:también las cor-
tes y las casasrealeseran más pequeñas,cuando no estabanabolidas,
como en Francia o los Estados Unidos; y aunque las fuerzas de la po-
licía civil se encontraban en pleno crecimiento, no era este el .aro d.
los funcionarios iudiciales.
 El desarrollo de las clasesy los Estados nacionales,1,76A-1,914 El surgimiento del Estado moderno: I 499

oYO-
O liÁ ñ
El cuadro 11.5 muestra que esasfunciones tradicionales del Es-
o
ó! tado se habían visto superadas en todas partes por dos áreasprincipa-
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ia nómicos', primordialmenre acrividadesambientalesy subsidios agrí-
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í colas e industriales. El fenómeno aparececon la misma fuerza en to-
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T¿ '., E € ' nv l ! *l cación, correos y telégrafos.En 1901 representabael 70 por 100 del
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f, o francesespredominaban también la educación, el correo y el servicio
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de telégrafos,los caminos y los puertos; en los americanos,sobresa-
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s.9 canos,la mayor expansión correspondió con mucho al ámbito educa-
* E 5 3 . ¿q € € 8" tivo (Holt, 1977).
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! Eú 3:ú ¡ds miento, seguida de la subvención estatal,cuando no de la propiedad,
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áó é¡ . .t! ' ño ñi n e
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sempeñó un cometido especialen el gobierno más grande del país, el
óNF...¡
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>¿.! 5 ü gobierno regional de Prusia, donde absorbió algo menos de la media
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de su gasto total (y bastante más que su ingreso, como veremos más
\O c.¡ o¡\ C.l \O + \''d 9
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adelante). El ferrocarril copó la mayor parte del presupuesto civil
R\
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É t: *gÉ;E austriaco,seguido (como en Alemania) por el gasto en otras empresas
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fparece-en algunasde las po-
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J ;9;+q :3 tencias menores, como Noruega y Bélgica, donde predominan la
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+-R : ; = :"o R-E3 :H
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.I i ñe úrü-üÉ cuérdese que se trata de gastos bratos; las industrias nacionalizadas
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sEl ti denomino funciones infraestructurales del Estado (como hace \ly-
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: ,i iE .jge ,¡H socki, 1975, al comentai el crecimiento austriaco). Las infraesrruct;-
s00 El desarrollo de las clasesy los Estados nacionales,1.76A.1914
ras permiten al Estado la extensión de sus comunicacionesmateriales
y simbólicas por todo el territorio. En términos fiscalesno existe otra
función mayor ni más universal durante el periodo.
2. Pero exis¿íangrandes diferencias entre uno y otro Estado en
cuanto a la extensión de la nacionalización de los recursos e infraes-
tructuras materiales, en especial de los ferrocarriles. Francia, Gran
Bretaña y los Estados Unidos no los nacionalizaron, aunque los re-
gulaban y subvencionaban con frecuencia; Francia poseía las vías,
pero no el material móvil; otros Estados gestionabanlos ferrocarriles,
y otros aún, muchas otras empresas.
3. El cuadro L1.5 recoge los inestablescomienzos del Estado
asistencial,especialmente en Alemania. El gobierno local participó
con una pobre contribución (mal conoci da, además,por lo inade-
cuado de los archivos que han sobrevivido). Desde mucho atrás, al-
gunos gobiernos centrales proporcionaban asistenciaa sus soldados
veteranos (hecho que apareceaquí oscurecido por la presentación de
mis datos), pero en este momento los Estados centrales comenzaban
a concederlos primeros derechosde ciudadaníasocial.
Aunque analizo y explico el aumento de las tres esferasde acción
civiles en el capítulo 14, permítaseme establecerahora una cuestión
preliminar: cuando se las comoara con las tradicionales funciones ci-
viles del Estado, cabe pensar que debieron de resultar muy popula-
res y suscitar un elevado consenso, al menos entre los actores que
tuvieron poder político durante el periodo. Entre las antiguas fun-
ciones del Estado, los ejércitos, la ley y el orden presentabanuna do-
sis considerable de militarismo interno; armadas y ejércitos se em-
pleaban también en el extranjero a mayor gloria del rey y del
antiguo régimen; y la corte gastabaen consumo personal. Pero la
utilidad de los nuevos gastos infraestructurales podía defendersecó-
modamente tanto para fines económicos como militares; en cuanto a
los de tipo asistencialcontribuían supuestamenteal bienestar del
pueblo en su conjunto. La nueva esferade acción del Estado mo-
derno debió de encontrar un consenso desconocido para las metas
menos ambiciosas del Estado tradicional. Aunque analizaré esta ar-
gumentación en el capítulo 14, adelantoya que .l .onr.rrro dependía
de como se costeara,
El surgimienco del Estado moderno; I 501
I ngreso y represen t ación
Al narrar las luchas políticas,como, por ejemplo en el Volumen I2,
he empleado cdn mucha frecuencialas cifras del ingreso estatal.El in-
tento de ampliar o racionalizar los ingresos causaronuna revolución
en Francia y en América, varias revueltasnacionalesen Austria y una
reforma en Inglaterra, en tanto que la habilidad de Prusia para mane-
jar los ingresos tradicionales Ie permitía minimizar tanto la reforma
como la revolución. A finales del siglo xvIII y principios del xrx,
como había ocurrido durante muchos siglos, la política era lucha
fiscal.
Esa intensa relación entre la fiscalidad y la política se debilitó
considerablementedurante el siglo xIX. Como hemos podido apre-
ciar, la paz de una centuria, sumada a la expansión de la economía ca-
pitalista, redujo la tensión fiscal. El Estado necesitaba,en términos
relativos, menos ingresos que antes (como destacantambién Vebber
y \(ildavsky, 1,986:207), la exacción ya no provocaba gritos, sino
apenas murmullos de protesta (salvo en la tormentosa Austria). Al
disminuir el agravio, había ocurrido algo que hubiera sorprendido
tanto a los revolucionarios como a los reaccionarios de antaño. Las
democracias de partidos demostraron ser más flexibles que las mo-
narquías a este nivel bajo de exacción de recursos.Las constituciones
otorgaban a los parlamentos la facultad de revisar las cuentas, éstos
aceptabanla necesidadde dinero, debatían las alternativasposibles y
votaban los ingresos.La representaciónhizo más consensuadaslas
exaccionesmoderadas. Los monarcas tenían que soportar más res-
tricciones de carácter particularista, que les obligaban a aceptar el
rendimiento de unos impuestos tradicionales y las exencionesde sus
aliados políticos. En teoría, establecíantantos impuestos como les vi-
niera en gana,pero en la práctica -como no me canso de subrayar-
la monarquía implicaba una continu a negociación entre las facciones,
y puede que quedara en todas partes más atrapadaen la política de la
crisis fiscal que las democracias de partidos, pero la salvación llegó
por una vía inesperada.
2 La meior historia generalde los ingresos estatalesse debe a \Webbery \?ildavsky
(198ó), que analizan esre periodo en los capítulos 6 y 7.Yéanse también Ardnt (1975)
y tVoytinsky y rVoytinsky ('1,955.713a 733). Con todo, sus ci{ras son más parcialesy
menos fiables que las que se ofrecen aquí. Hobson (1991)hareelizado el mejor análi-
sis comparado del ingreso del periodo 1870-1,914.
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e indirectos y la propiedad del

CUADRS 11.6. Porcentaje de losingresos estatales correspondiente a los impuestos directos
Estado.1760-1910
Gran Bretaña Estados Unidos

Dir. Indir. P.E Dir. Indir P.E Dir. Indir P.E Dir. Indir P.E.
Dir. Indir. P.E

1760 53 35 12 26 69 4 48 457
1770 48 33 19 t6 70 4
1780 al 37 23 20 71 5 41, 49 10 i

1790 27 36 18 66 9 35 47 18 o
27 52 12 t
1800 29 45
t1 JU )/ 11
18 1 0 JU :
1.4 68 l6 36 33 30 10 62 26
1820 44 50 6+
45 16 10 73 t7 40 22 57121
18 3 0 39
29 873 19 CJU 24 34 41 18 42 37
1840 25 49
18 65 t6 c28 22 32 46 23 58 20
1850 29 44 22
18 64 1,6 c23 26 54 18
1860 27 42 35
26 59 12 26 3l 44 20 24 s5 26 58 1,6
1870 35 30 26
25 6l 16 21 38 4l 17 25 58 15 67 17
1880 32 3t 37
26 50 18 18 36 42 8 30 62 16 64 20
I 890
28 20 42 27 47 22 21 36 +J 72865165826
1900
1910 28 29 43 (44) (36) (r7) 22 33 45 92269

central. L¿s prusianas y estadounidenses combinan Ios gobiernos centrales

Notas: Lascifras francesas, británicas y austriacas corresponden sólo al gobierno
y en los cuadros A .6 y A..12 de lás apéndices. Para los estados americanos, los impuestos sobre sociedades se han in-
y regionales como se explica en .l t."á
para 1910 correrpord.r.n realidad 1911; la de 1910 aparecetambién en el cuadro A'7 de los apéndices'
cluido en los directos. L"r.if."riritári.'as "

Fuentes:Yéanseloscuadros A.6 a A-12 de los apéndicespara cada uno de los países'

504 El desarrollo de las clasesy los Estados nacionales,1760-1914
que encontramos a todos los niveles de gobierno en otros países.Así
pues, comparar las fuentes de ingresos del gobierno central en Esta-
dos Unidos y Alemania con los de otros países,sin incluir los datos
de sus gobiernos regionales, arrojaría resultados artificiales. Mi solu-
ciónpara el caso alemán en el cuadro 11.6 consiste en seguir con-
tando con los datos de Prusia a partir de 1,871(cuandose convirtió en
uno de los gobiernos regionalesdel nuevo Reicb)y añadir su contri-
bución estimadaa los ingresos del Estado federal del Reicb. Esras su-
mas aparecenseparadasen el cuadro A.9 de los apéndices.Prusia ha-
bía sido, al fin y al cabo, el Estado más importante anres de 1871, y
aún comprendía casi los dos tercios de la Alemania posterior. Puesro
que en los Estados Unidos no existía como en Prusia un estado indi-
vidual dominante, he calculado unas cifras per cáptta para aquellos
estadoscuyos ingresos conocemos, añadiéndolos a los del gobierno
federal. He realizado alguna agregación estimada, ya que en la pri-
mera parte del periodo no todos los estadosconservabanlas cuentas
de sus ingresos. Los detalles aparecenen los cuadros A.1 1 y A.12 de
los apéndices.Estos dos niveles de gobierno en Prusia-Alemania y
los Estados Unidos corresponden aproximadamente al gobierno cen-
tral en los restantespaíses.
Cada país presenta su propia combinación característicade ingre-
sos. No existe una sola explicacíín para las diferencias. El nivel de
desarrollo económico no hace previsibles las fuentes de ingresos.Las
cristalizacionesrepresentativasdel Estado ayudan a explicar una pre-
ferencia de ingresos -las monarquías prefirieron la
"propiedad esta-
tal',-, pero los regímenesindustrializados parecen hábei tenido va-
rias posibilidades y experimenrar distintas influencias. La pauta más
común, salvo en el caso de los Estados Unidos, es que los impuestos
disminuyeran_comoproporción de los ingresos tot;les a medida que
aumentaban los procedentes de la propiedad estatal. En Austiia,
Francia y Prusia descendieron espectacularmentelos impuestos di-
rectos, pero no tanto los indirectos. En Gran Bretaña y los Estados
Unidos, los impuestos directos fluctuaron alrededor de una norma
moderada, y los indirectos decayeron ligeramente (de forma sólo
marginal en Estados Unidos). Veamos ahora por separadolos tres ti-
pos de ingreso:
1. Los impuestosdireaos pasaron por tres fases modernas, do-
minadas por los impuestos sobre la tierra, sobre la riqueza y, final-
El surgimiento del Estado moderno: I 505
mente (aunque no hasta pasado esteperiodo), sobre la renta. Los im-
puestos que gravaban la tierra, recaudados sobre su tamaño total y
sobre el valor que se le asignaraen el plano local, constituyeron du-
rante mucho tiempo el principal impuesto directo; los propios terra-
tenientesfijaban los suyos y los de sus campesinos.En Gran Bretaña
y Estados Unidos, donde prosperaba el mercado de la tierra, la eva-
luación podía realizarsecon cierta precisión. Puesto que todas la eli-
tes estatalesse encontraban profundamente insertas en sus claseste-
rratenientes no les resultaba fácil zafarcede éstas en un asunto que
afectabade tal manera a sus intereseseconómicos. Cuando la indus-
tltalización debilitó la colaboración de los terratenientesy el someti-
miento de los campesinos,éstos protestaron: ¿por qué debía ser la
agricultura y no la industria el sostén del Estado? Al final, hubo que
escucharlas advertenciasde los partidos de notables sobre el peligro
de insurrección campesina.Gran Bretaña abolió los impuestos sobre
la tierra en 1816. Las economíasmenos avanzadaslos conservaron en
las cotas más bajasde exacción,como, por ejemplo, en el principal de
los impuestos austriacosde esanaturaleza la contribución militar. El
Estado tuvo que buscar los grandesingresos en otra parte.
Entonces volvió la mirada a las manifestaciones externas de ri-
qrteza,tales como las casaso los edificios industriales. Los primeros
intentos de gravar el lujo de los carruajeso los criados datan de fina-
les del siglo xvtrr, pero el alto coste de la valoración los hizo poco
rentables.Los revolucionarios francesesllevaron su radicalismo a ex-
tender los impuestos sobre la riqueza a lo que luego se conocería por
les quatre vieilles, que se mantuvieron inalterablesdesde 1799 hasm la
Primera Guerra Mundial. Aquellas <<cuatroancianas>) eran los im-
puestos sobre los bienes raíces,sobre el valor del arriendo de los
hospedajes,sobre los derechos de las licencias comerciales y profe-
sionalesy sobre el número de puertas y venranasde la propiedad in-
mobiliaria. En otros Estados se improvisó a parrir de estos modelos,
aunque allí donde faltó la revolución no resultaba fácil recaudar im-
puestos a una clase en la que aquéllos se encontraba insertos. Hacia
1900 Gran Bretaña, Francia y Alemania añadieron el impuesto sobre
la herencia recogida en documentos probatorios. Los Estados Unidos
crearon los impuestos sobre las empresas,especialmenteaquellasque
se beneficiaban de la regulación estatal, como los ferrocarriles y las
compañías de seguros. En Francia el impuesto sobre la riqueza no
llegó a generar,en el mejor de los casos,más del 20 por 1OOde los in-

506 El desarrollo de las clasesy los Estados nacionales,1760-1914
gresos,y hubo paísescon menor éxito. Así pues' no Parecíala solu-
ción a sus necesidades.
Al contrario que la mayoría de los especialistasen la historia de
los impuestos (por ejemplo, $üebber y Wildavsky,1'986: capítulo 6),
pasarérápidamente por el impuesto sobre la renta,-por su escasasig-
nificaci¿n para los ingresos totales. Los políticos de la Guerra Civil
americana habían depositado grandes esPeranzasen esta modalidad,
pero lo cierto es que fue poco rentable y se declaró anticonstitucio-
nal. Hasta 1911 no se recuperó con carácterPermanente'Los gobier-
nos británicos fueron próáigos en Programas de impuestos sobre la
renta,apartir del de Pitt en1'799 (Levi, 1988:capítulo 6).!" el mo-
mento .,tl-in".tt. de las guerras napoleónicas,proporcionaba casi el
20 por 100 de los ingresos totales.Fue abandonado en 1816 y recuPe-
,"do to.t moderación por Peel en 1842; ampliado intermitentemente
apartir de esemomento e imitado por Alemania y Escandinavia.
En realidad, nunca resultó rentable, ya que no era más que una
modesta extensión del impuesto sobre la riqueza. Sólo se recaudaba
en tasas muy bajas sobre ciertas fuentes de riqueza y sobre niveles
muy altos de renta. Por otra parte, los evaluaba el propio contribu-
y..t", qrr., bajo juramento, déclarabasu fortuna a los comisarios lo-
cales.Así se hizo durante las guerras napoleónicas,cuando las clases
altas se identificaron con la lucha por su 'nación', pero no pudo
manrenerseen época de paz. De hecho, presentabamuchas dificulta-
des, no pudo deiucirse ..en la fuente', excePto en el caso de los em-
pleados estatales,hastaque predominó el empleo asalariadoy su con-
iabilización. La mayoría de los individuos no percibían una renta
regular, formalmente registrada en alguna parte' En casi todos los
paiset .l impuesto sobre la renta no gravó más que-a una minoría de
las familias (con la excepción de Dinamarca) hasta la Primera Guerra
M u n d i a l ( K r a u s , 1 9 8 1 :1 9 0 a l 9 3 ) .
El cuadro 11.6 muestra que sólo Gran Bretaña y Estados Unidos
mantuvieron su nivel de impuestos directos durante casi todo el pe-
riodo, pero el nivel de partida era muy bajo. Dado que en el resto de
los paíies también descendieronlos niveles, éstos se equipararon en
gran medida hacia 1910 (con excepción de Prusia) en una banda del
tt alZSpor 100 del ingresototal' Pero un año más tarde,en 1911,en-
contramos un repentino ascenso,deI 2Z al 44 pot 100 del ingreso to-
tal británico, debido a la radical extensión del impuesto sobre Ia renta
y la herenciadebida a Lloyd George,en un intento consciente,el pri-
mero desde la Revolución Francesa,de cargarla mano con los ricos.
El surgimiento del Estado moderno: | 507
El partido liberal representabaa un electorado formado por una
mezcla de clase,religión y regionalidad, partidaria de las políticas de
redistribución para financiar el aumento de los gastos mediante un
sistemaprogresivo de impuestos directos, en detrimento de los indi-
rectos procedentes de los arancelesy las ventas (Hobson, 1991). Los
intentos de realizar una reforma similar por parte de los progresistas
americanosse saldaron sin éxito.
En las democraciasde partidos comenzaba a manifestarseuna es-
trategia reformista del sistema,basadaen los impuestos redistributi-
vos sobre la renta, que llegó a predominar, si no en la práctica, sí en la
teoría del gobierno. El impuesto sobre la renta se convirtió en un efi-
caz método de redistribución social y de ingresospara el Estado en el
momento en que su recaudaciónadquiría legitimidad y se burocrati-
zaba, dlrante la Primera Guerra Mundial y despuésde ella, lo que in-
dica un considerable aumento de los poderes infraestructurales del
Estado.
Pero, al margen de esta excepción, los impuestos directos no en-
contraron gran predicamento entre los Estados del siglo xtx. La so-
ciedad no era ya agraria, pero tampoco plenamente industrial. Las
formas sencillasde recaudación directa sobre la agricultura rentaban
poco, y la industria ofrecía pocas oportunidades por la escasezde
empleo remunerado. Por otra parte, durante la industrialización, la
recaudación directa sólo resultaba técnicamente viable sobre los ri-
cos, y éstos controlaban el Estado y sentíanpoco aprecio por los im-
puestos.
2. ¿Podían volver los regímenes a los impuestos indirectos, el
sostén regresivo tradicional de los Estados agrarios, para descargara
la clase en la que se encontraban insertos? Los arancelesy los im-
puestos sobre las ventas y el consumo se recaudabana partir de los
productos en tránsito visible, en las fronteras, los puertos y los mer-
cados donde los Estados agrarios habían tenido algún poder infraes-
tructural. Pero incluso en tales ámbitos las técnicas de recaudación
eran todavía primarias y particularistas. Así pues, al menos la mitad
de los impuestos indirectos gravó en todas partes un pequeño con-
junto de productos, tales como la sal, el azúcar, el tabaco y el alcohol.
La imposición sobre los dos últimos resultaba más fácil, ya que en-
contraba (y aún encuentra) su mayor justificación en la desaproba-
ción moral del vicio. A esto habría que añadir, por lo general,los in-
g r e s o s p o r a r a n c e l e s ,e s p e c i a l m e n t ee n e l c a s o d e l o s a l i m e n t o s
importados. De este modo, los impuestos indirectos gravaron sobre
 El desar¡ollo de las clasesy los Estados nacionales,1760-1914
508
todo ciertos artículos de primera necesidady las drogas de consumo
universal como el alcohol y el tabaco. Su carácter regresivo afectaba
sobre todo a las masasde pobres urbanos. Los Estados del siglo xvttt
habían sido reaccionarios desde el punto de vista fiscal, en especial
los más ricos, como Gran Bretaña o los PaísesBajos, que obtenían un
70 por 100 de sus ingresos de los impuestos indirectos (Mathias y
O'Brien, 1976). Pero las décadasrevolucionarias habían enseñado a
los .ricos' a temer las revueltas de la "plebe" contra la subida de los
precios en los artículos de primera necesidad,lo que explica las suce-
sivas subidas de los impuestos sobre la renta durante las guerras na-
poleónicas. Fue esa memoria lo que llevó a las clasesdirigentes de
tg+g a rebajar la cargaimpositiva sobre los productos. El sistemain-
directo decayí entoncesen todas partes'
De este modo, encontramos a los Estados atrapados de nuevo en
una versión corregiday aumentadade su tradicional dilema fiscal: in-
disponerse con sus partidarios más ricos o con la plebe excluida, es
decir, arriesgarsea ,n golpe desde dentro o a una revolución desde
abajo. Por fortuna para ellos, disponían de dos soluciones:el des-
censo relativo de los gastostotales y el crecimiento de un tercer tipo
de ingreso.
3. La propiedad estatal consistía en el ingreso procedente tanto
de la propiédad real o nacionalizadacomo de la venta de privilegios y
monopolios gubernamentales.Tradicionalmente, esta propiedad ha-
bía consistido sobre todo en las tierras de la corona, complernentadas
por las tasaslegalesy la venta de privilegios. Tales Partidashabían de-
iaído enormemente en términos relativos (y, en ocasiones,absolu-
tos), aunque el gobierno federal de los Esados Unidos se benefició
de ellas a mediados del siglo xIx gracias a su excepcional habilidad
para vender lo que denominaba tierras ..vírgenes,r,haciendo caso
omiso de la propiedad de los indios sobre la tierra.
Pero las regalías se moderniz aron y se extendieron. Se cargaron
cuotas y se cedieron privilegios y monopolios, suPuestamente<regu-
ladosr, sobre un abanico cadavez mayor de servicios económicos y
profesionales, que abarcabandesde la banca, los seguros y el trans-
porte a los servicios médicos, legalesy arquitectónicos.El Estado lo
solemnizó con toda una gama de sellos y pólizas. Estos ingresos se
superponían con frecuencia a los impuestos directos sobre las corpo-
racioner (lo que a veceshace arbitraria mi asignacióna una partida de
ingresos de una u otra categoría,impuestos directos o propiedad es-
tatal). Pero existían otras formas de propiedad estatalde fácil identifi-
El surgimiento del Estado moderno: I 509
cación. El monopolio de correos podía generar grandesbeneficios.
Tendríamos que añadir, además,la característicatradicional de que la
propiedad privada sólo había dominado de verdad cuando se basaba
en .l "sneló". Las regalíasde la corona incluían una parte del benefi-
cio de la minería y los puertos, cuya expansión aumentó los ingresos,
incluso en aquellos casosen que la propiedad no era completamente
estatal.Las Carreteras,Ios canalesy, en especial,los ferrocarriles del
Estado proporcionaban también ingresos por pasajesy Portazgos.
Los canálespredominaban en la partida de ingresos de algunos esta-
dos americanos a comienzos del siglo xx; y lo mismo ocurrió des-
pués con el ferrocarril en casi todas partes' Por otro lado, estos nue-
vos servicios estatalesgozabande gran popularidad y suscitabanpoca
oposición. Por el lado de los ingresos,presentabanla ventaia de auto-
financiarsee incluso arroiar algún beneficio.
Todos los Estados obtuvieron ingresos de sus propiedades, aun-
que no en idéntico grado; se beneficiaron sobre todo aquellos que
poseían y gestionabanlos ferrocarriles y otras industrias (por lo- ge-
ne.al, mi.tas e industrias relacionadascon las comunicaciones).El fe-
rrocarril representóel mayor caudal de dinero, que Prusia suPo apro-
vechar como nadie tomando posesiónde todos los ferrocarriles
privados a comienzos de la décadade 1880.En 1911 recaudabapor
ésa vía no menos del 58 por 100 de su cuenta de ingresos y el 47 por
1 0 0 d e s u s i n g r e s o st o t a l e s ( i n c l u i d a l a c o n t r i b u c i ó n d e l R e i c h ) .
Fremdling (1980: 38) observa que el Estado prusiano constituía pro-
bablemenie el mayor empresario del mundo, aunque su concepto del
*beneficio' fuera completamente estatista.Sus necesidadesfiscalesy
políticas influyeron en las tarifas por fletes y pasajeros,porque éstas
t le permitían eludir los impuestos directos o indirectos que habría te-
!i niáo que negociar con las autoridades legislativasde Prusia o del
i,
I
Reich.
Gran Bretaña y los Estados Unidos dependían menos de las pro-
piedadesestatales,aunque no resulta fácil saber si se debió a la filoso-
fía económica del laissez-faireo a la democracia de partidos' Esta úl-
tima implicaba la ausenciade preferenciaspolíticas entre las fuentes
de ingresos en todo tipo de recaudación, incluyendo las que Proce-
dían áe las propiedades estatales,dado que se necesitabala aproba-
ción de los padamentos, Lo que no ocurría ni en las dos monarquías
ni (hasta cierto punto) en la estatistaFrancia. En Prusia, la elección
de los ingresos fue siempre tan política como técnica. Como destaca
Richard Tilly (1966), los impuestos directos e indirectos y los em-
510 El desarrollo de las clasesy los Estados nacionales' 1760-1914
préstitos implicaron siempre un cierto grado de consenso Por Parte
ie it.tpot organizados de la sociedad civil, que el régimen
"lguttot
prefería evitar. Las propiedades estatalesofrecían la ventaja de unas
lrr.nt.t fiscales*aisladas'. Sin embargo, el régimen austriaco no sacó
el suficiente provecho, porque a finales de la décadade 1850 tuvo que
vender parti de su infiaestiuctura ferroviaria para obtener liquidez.
El mayor aislamiento de los ingresos se produjo en la Rusia autocrá-
tica, donde en 1910 un tercio procedía de los ferrocarriles y otro ter-
cio de su monopolio sobre la venta de bebidas (Hobson' 1991).
Las propiedades estatalesencerrabanun atractivo especialpara las
rnon"tqní"J, por ofrecer recursos fiscalespotencialmente autónomos
a la elite y pit""rt menos ofensivasque los impuestos a los partidos
políticos.'En estepunto la cristalizaciónrepresentativapodía resultar
decisiva; como ya hemos visto, permitía a las democracias no tener
preferencias en materia de ingresos. Otros regímenes prefirielo¡ la
uí" d. l" propiedad estatalPorque con ello obtenían-un poder aislado
de la sociidad civil. Por consiguiente, la monarquía había encontrado
un respiro fiscal.
Durante este periodo, los Estados se libraron de las crisis fiscaies
que durante varios siglos habían constituido el acicatepara las luchas
por la representación. Pero con la paz, e\ progreso económico. y Ia
posibilidad de inflar tímidamente la moneda, les llegó la demanda de
realizar nuevas funciones, que a menudo financiaban ellos mismos y
que incluso les proporcionaban algunos beneficios; el pulso por la re-
presentación .to h"bí" terminado. ¿Cómo habría podido ser de otro
-odo.tt el momento en que el capitalismo industrial y comercial ge-
neraba clasesextensivas?Sin embargo, la lucha había perdido mor-
diente fiscal porque estaba encontrando otros bocados, y,- mientras,
el Estado de finales del siglo xx disfrutaba de un respiro fiscal a es-
cala internacional.
Barocracia y Personal civil y militar
Resta aún otra de las medidas que utilizan las teorías progresivas
y ascendentesen relación con el tamaño del Estado: la dimensión del
p.rso.ral. Pero este elemento Presupone que nosotros -y, desde
it los Estados del periodo- tenemos la posibilidad de medirla,
lo "go,
que constituye un detalle trascendente,pues el hecho de que un
Estado no pueda contar su personal significa que no está burocrati-
El surgimiento del Estado moderno: I 511
zado.El cuadro 11.7 proporciona los totales que he sido capaz de
descubrir. Aunque incompletos, sobre todo en el caso de los emplea-
dos civiles, se ajustan más a la realidad que las compilaciones anterio-
res.
Los Estados conocían, al menos, el tamaño de sus eiércitos.A este
respecto,disponemos de tres clasesde cifras: las más bajas compren-
de.r lor ejércltos de tierra y las armadas operativas' las más altas de-
notan <fuerzas sobre el papel", o las movilizables en principio; y las
cifras intermedias indican las realmente disponibles con fines milita-
res (es decir, no sólo las troPas de combate). He tratado de hacer al-
gunas estimaciones sobre estos números medios: fuerzas realmente
iometidas a disciplina militar en cualquier momento' es decir, eiérci-
tos de campaña,guarniciones,oficialidad de los cuartelesgeneralesy
de suminisiros, así como tropas de reservay milicias, en caso de en-
contrarse movilizadas ("incardinadas>)en la fuente material britá-
nica), más el personal activo de las armadas en los puertos y en alta-
mar, así como los efectivosde aprovisionamiento.
No he utilizado las fuerzas sobre el papel ni avanzo estimaciones
en cuanto a los fondos extraídos por los parlamentos. Las fuerzas so-
bre el papel del Grundbuchstand se han traducido en evidentes exa-
ge.acio.résde las fuerzas austriacas,y la confianza en las estimacio-
.r"r, .., pequeñas inexactitudes respecto a Gran Bretaña (empleadas,
por ejemplo, en Flora, 1983,y en Modelski y Thompson, 1988,para
la armadi hasta 1820). He excluido las milicias y los reservistasque
no fueron efectivamentellamados a filas, pero incluyo a los naciona-
les que servían en el extraniero, entre ellos los de las colonias, así
.orno los mercenarios europeos financiados por el Estado' Se trata
de un "hecho que durante el siglo xvIII tiene importancia para Gran
Bretaña, cuyos contingentes'esencialmentede Hesse y Hannóver,
suelen olvidarse. Pero excluyo las tropas reclutadas en las colonias.
Por consiguiente, el total de las fuerzas armadas del Imperio britá-
nico, por éjemplo, será en realidad superior a lo que indican mis ci-
fras, pero zu tamaño en relación con la población del Imperio resul-
tará menor. En este caso, el modesto ejército que se necesitabapara
conservar la India, comparado con su población de 200 millones de
habitantes,proporcionáría un cálculo muy errado del militarismo
británico r"tp"tto a otros Estados occidentales.La validez y el cré-
dito de los datos militares a estos efectos comParativos es suficiente.
No puede decirse otro tanto del personal civil. El hallazgo más
'l'1.7'
importante de mi indagación, que subraya el cuadro es que el
512 El desarrollo de las ciasesy los Estados nacionales,1760'1914
Estado ignoró el número de sus empleadoshasta finales del siglo xlx.
Y aunque un registro minucioso de los archivos aportaría más cifras
comparablesa éstas,nunca proporcionaría el número total de los em-
pleados públicos. Mis cifras más antiguas, dejando aparte el caso de
Francia, totalizan sólo los funcionarios calculados por el Estado cen-
tral. Cuando las cuentas son absurdamentebaias, no las he incluido.
Así, los archivos del gobierno prusiano para 1747-'1.748 y 1753-1754
permiten a Johnson (19752apéndiceI) elaborar un total de unos 3.000
individuos considerados responsablesante el rey y los ministros.
Esto calcularealmenteel número de "funcion¿¡ie5" prusianos,pero
representauna proporción exigua de aquellos que realizaban funcio-
nes públicas en Prusia. Representa también mucho menos de los
27.800 empleadosque trabajaban en las haciendasrealesprusianas en
1804 (Gray, 1986:21). De tal modo, el Estado civil prusiano consistía
en un núcleo administrativo de pequeñas dimensiones, controlado
desde el centro; una administración descentralizadade la heredad
real; y una zona administrativa de sombra, bastanteamplia, descono-
cida e incontrolable. Los dos primeros ámbitos estaríanpotencial-
mente aisladosde la sociedadóiuit 1d. formas muy variadas);el ter-
cero, completamente inserto en ella. Resulta, pues, absurdo calificar
de "burocrático" al Estado prusiano, como hacen muchos historiado-
res (profundizaré en la cuestión en el capítulo l2).
Austria (junto con Suecia)se adelantó en la elaboración de censos
ocupacionales,entre ellos, el de los funcionarios, a mediados del si-
glo xvut. Después, hacia 1800, lo hicieron Gran Bretaña y Estados
Unidos. Todas las evaluacionesse referían a los empleadosa tiempo
completo por encima de un cierto nivel. Las cifras francesasde mi
cuadro difieren. Se trata de las estimacionesde los historiadores ac-
tuales respecto al número total de los individuos que ejercíanfuncio-
nes públicas, mucho más altas que las de los contemporáneosde cual-
quier país. Si pudiéramos realizar tales estimacionespara orros países
llegaríamos también a cifras mucho más elevadasen todos los casos.
Por ejemplo, en el cuadro 11.7 la cifras británicas hasta Ia décadade
1840 no incluyen a los recaudadoreslocalesdel impuesto sobre la tie-
rra, por la sencilla raz6n de que nadie sabía cuántos eran. Se supone
que estaríanentre los 20.000 y los 30.000,un nrimero superior al del
total de los funcionarios registrados (Parris, 1969: 22). En Francia,
Necker, el ministro de Finanzas, estimó en 250.000 el número de in-
dividuos que participaban en la recaudación de los ingresos,pero
aventuró -confesando que no se trataba de un recuento exacto-
Ei surgimiento del Estado moderno: I f-tJ
que probablemente sólo 35.000 de ellos lo hacían a riempo complero
y dependían del cargo para su susrento (1784: 194 a 1971.Sólo con la
llegada de la burocratización a mediados del siglo xrx (que analizaré
más adelante)se llevó a cabo el recuento de los funcionarios.
De hecho, no cabe aplícar antes de finales del siglo xrx el propio
concepto de empleo estatal,y, consecuentemente,tampoco el de bu-
rocracia. ¿Quién se hallaba ..dentro,, del Estado? La elite esratalcom-
prendía un pequeño conjunto de individuos que trabajabanen los
cargos más altos de los ministerios, departamentosy iuntas de la ca-
pital, a lo que cabe añadir un grupo dá importanr., funcionarjosre-
gionales. También los cortesanos ocupaban el cenrro del Estado,
puesto que la corte encarnabala institución política cenrral en casi to-
:l
I, I das las capitales,pero no eran propiamente empleadosdel Estado. Se
I
I trataba de los nobles privilegiados y su clientela, que, en general,dis-
frutaban de su posición por herencia. Lo que poáríamos denominar
il "elite local del Estado" comprendía algunos funcionarios asalariados,
aunque no eran necesariamentelos de mayor rango, sino notables lo-
c a l e s d e d i c a d o s a r i e m p o p a r c i a l a l a s t a r e a sd e j u e c e s d e p a z ,
Landráte, maires, etc. ¿<Pertenecían,'al Estado? ¿Se encontraban
..dentro" del Estado los miembros semiautónomos de las organiza-
ciones corporativas como los jueces de los parlements franceses?La
duda universal reside aquí en si los noables insertos localmente, que
solían ejercer las principales funciones civiles del Estado en la locali-
dad o la región, se hallaban realmente .dentro'. Casi todos se dedica-
ban a tiempo parcial, pero sus tareas eran imprescindibles para la
existenciamisma del Estado. La única respuestaes cue cuando-lasad-
fl ministracionesdel Esradose encuentraninsertashaita esepunto en la
hl sociedad civil, carecede sentido hablar de aquéI, pues no se trara de
ll una toalidad en ranto que elite coherente, distinta de la sociedad ci-
vil; por consiguiente,el oEstado' no exisre.
rl
l¡,:1l
No menos oscuro parece el alcancedel
"emplso estatal' en los ni-
veles más bajos. Las tareasrutinarias, manualeso de oficina, estuvie-
ron durante mucho tiempo en manos de trabajadoreseventuales,que
Il no constabanen los registros oficiales. La oficina gubernamentalme-
jor organizadadel momenro fue probablement
Brititb ExciseDe-
partrnent, cuya sedecentral empleabaen 1779casi "l 3OOfuncionarios
a
tiempo completo. Pero cierto documento revela que en el mismo año
había más de 1.200 realizando tareas eventualesie oficina (Brewer,
1989: 69). Thuillier (1976: ll a 1.5)apunra que los auxiliaires evenrua-
Ies eran al menos tan numeroso, losimployés del Ministerio de
"orno
 rs' üt I
¡[s¡E$Fifliliit5gti3:¡É iliillFiilÉ'*
FiÉgril*ÉÉ*iil$ti
;8,ÉE;=xrl;gC5rl*FtÉFiisil;;
¡ ciüiFtgFFil*:Fi
E-: F: t? E ñ'r f qe.S;+E f tE H51 ; É ; F6;'i;F-i c x ñ ! sñe'1
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;E€;üa€i*r;ÉiÉrnj rltr3iFE il€r[ÉFilEF$ii;
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liil ;iflfiiiiiilfi r5r]rÉ sÉ;sr i?a3
ir i+H.iñ r
F;EHailnri$F;
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i!p;fi FiniÁ[sEl$i$3 i€eiF;
tiflF$ári3n{
il:i;il€ñ;tí+'Hil?fr;:ni-rÉf
r*FEi
3
*3f[ELt;iñLi

l1:1o,xg ^t1.2. Empleo e.statalPara.Awstria-Hungría,Francia, Gran Bretaña, Prusia-Alemaniay losEstadosIlnidos,

1760-1910(cornoporcentajede la poblacióntotal)

Personal civil I

Estado central Todos Ios niveles Personal militar

o
Austria Gran Prusia Estados Austria Gran Prusia Estados Austria Gran prusia Estados
Año Hungría Francia Bretaña Alemania Unidos Hungría Francia Bretaña Alemania Unidos Hungría Francia Bretaña Alemania Unidos p

1,760 0,06 0,26 0,77 1,66 1,,79 2,36 4,14 e

1770 1.,17 0,92 0,59
1780 0,05 1,29 1.,41. 0,gg 2,76 3,76
1790 4,02 1,01 1,52 0,95 0,79 3,42 0,A2
1800 0,18 0,37 0,04 0,91
1810 ñ)4
1,35 2,93 4,91 3,73 0,12
0,05 0,1.2
1820 ^ )', 2,38 3,66 5,30 3,88 0,16
Q,07
1830 0,35 0,17 0,09 0,37 1',02 1,33 0,16
1840 0,37 0,26 0 , 11 + 0 , 11
0,41 0,29 1,38 7,23 1,01 1,15 0,09
1850 0,40 0,41. 0,24 0,20+ 0,11 0,45 0,94 0,41. 0,33 1,56 1.,02 1,10 1,05 0,13
1860 0,12 0,57 0,41 0,47 7,56 1,09 1,20 1,04 0,09
'1.,60
1870 0,60 0,55 0,13 0,50 1.,11 0,53 1,1,5 1,23 7,74 0,82 0,09
1880 0,87 A,l9 0,53 7 , 5 3 0,46 1,56 0,86 1,66 l,l4 0,98 0,13
1890 1,06 0,91 0,32 ntq 2,92 1 , 9 3 0,99 1,70 0,73 7,40 0,96 0,96 0,07
1900 1,14 1,10 0,40 0,31 3,30 1,80 1,66 1 , 3 6 0,79 1,47 0,96 1.,07 0,06
t910 |,17 1,40 0,64 0,42 3 , 1 5 2 , 1 4 2,60 1,57 1,68 0,88 1.,59 1,51 1,12 0,17

Para las fuentes y las notas apie de página véanselos cuadros de los apéndicesA.1-A.5, que contienen datos de cada uno de
estospaíses
576 El desarrollo de las clasesy los Estados nacionales,1760-191.4
1984). La tendencia absoluta y relativa al crecimiento es llamativa,
pero también progresabala habilidad para el recuento. Hasta después
de 1870 no podemos dar por seguro el crecimiento, pero entoncesse
produce con rapidez, especialmenteen el plano local y regional del
gobierno. Este hecho refuerza la conclusión a que hemos llegado a
propósito de los gastos.Las actividadesciviles del Estado a finales del
siglo xrx aumentaron sustancialmente.Antes, el crecimiento fue me-
nor tanto en Ia dimensión real como en la capacidad para calcular el
número de funcionarios. Sin embargo, esa capacidadresulta en sí
misma significativa,porque reileja un aumento real del empleo estatal
a tiempo completo. Los Estados contaban ya con funcionarios dis-
persos en una banda del 5 al 10 por 100 de las familias de sus territo-
rios, responsablesante sus superiores (quienes ya podían contarlos)
en el gobierno central, local y regional. Al margen de los Estados
Unidos, y en ocasiones de Austría, había también un considerable
grado de coordinación entre los distintos niveles. El Estado ya no se
basabaen aquella amplia panoplia de "lealesr, cuya política caracte-
rística he analizado en el capítulo 16.
Las tendenciasdel ámbito militar son más claras.A excepción de
los Estados Unidos, las mayores fuerzas armadas,tanto en iérminos
absolutos como en los relativos a su población, aparecieronantes,
durante las guerras napoleónicasy la Guerra de los Siete Años. El
compromiso mllitar americano fue bastante inferior, salvo en el mo-
mento de la guerra civil, cuando alcanzó proporciones superiores al
de los restantespaísesdel periodo: el 4,3 por 100 de la población del
norte, el 3,7 por 100 de la Confederaci6n,y el 7,I por 100 de estaúl-
tima excluyendo a los esclavos(apenashubo soldados esclavosen el
ejércitoconfederado)r.
La expansión se produce en paralelo al empleo civil de los Esta-
dos. El Estado federalcalculó 37.000funcionariosen 1860.En 1861-
1,862,los dos Estados en guerra calcularon cerca de 170.000(Van Ri-
per y Scheiber, 1,959:450).A estepropósito, la guerracivil americana
presenta mayor semejanzacon la Primera Guerra Mundial que con
I Las cifras de la guerra civil están tomadas de Coulter (1950: 68, población);
Kreidberg y Henry (1955:95, militares al servicio de la Unión en 1865);y Livermore
Q9A0:47, militares al servicio de la Confederación en 1864, donde se asume que el 80
por 100 de los enrolados estabanen armas, como en el ejército de la Unión). Se trata
de individuos enrolados en cualquier momento. Como es lógico, la proporción enro-
lada en un determinado momento de la guerra civil fue mucho más alta.
El surgimiento del Estado moderno: | 517
las guerraseuropeasprecedentes(que no produjeron una escaladadel
personal civil).
La calidad de las cifras militares permite establecercomparaciones
entre los Estados y descubrir grandes diferencias.Prusia comenzó el
periodo con la mayor movilización militar; más tarde decay6, para
recuperarla de nuevo en el posterior Reich alemán. Contra los este-
reotipos liberal-populares, Gran Bretaña puso en marcha durante las
guerras napoleónicas el mayor grado de movilizaciín conocida en
Europa durante el periodo. Después, Francia tuvo, en proporción, el
mayor ejército de las potencias europeas, y Austria el menor entre
ellas. La decadenciade Austria como gran potencia se aprecia en la
incapacidadpara situarsea la altura de la movilización de sus rivales,
como percibieron sus contemporáneos.
Las cifras permiten establecertambién dos conclusiones.En pri-
mer lugar, confirman, aun admitiendo su imperfección, las tendencias
fiscales.Y si bien no estamosseguros de la naturaleza de| empleo ci-
vil, el crecimiento total del empleo estatal resulta menos llamativo
que los cambios en su composición interna. El empleo militar decayó
de modo notable (con la excepción de Estados Unidos), mienrras que
el civil crecía formalmente en los primeros años del periodo, y sus-
tancialmente en los últimos. Esto concuerda con los datos relativos a
los gastos.En segundo lugar, si tomamos la habilidad para el cálculo
del personal como un grado mínimo de burocratización, ésta se pro-
dujo en 1760 para el ámbito militar, pero tardó cien años más en
abarcarel Estado civil.
C on clusion es p roo isionales
Hemos asistido a dos grandes cambios en la vida del Estado mo-
derno. Los Estados del siglo xvlu crecieron súbitamenre en relación
con sus sociedades.En cuanto a su crecimiento durante el siglo xtx,
depende de la medida que tomemos. Los gastos crecieron en gran
medida si juzgamos las cuantíasen dinero, pero sólo de forma mode-
rada si contamos con la inflación y el crecimiento demográfico. Pero
en relación con el aumento de la sociedadcivil durante el periodo, la
realidad es que la mayoría de los Estados entraron en decadencie.
Aquel largo siglo xIX estuvo dominado por el crecimiento econó-
mico privado, no por la expansión estatal,a menos que la guerra dic-
518 El desarrollo de las clasesy los Estados nacionales,1760-191.4
El surgimiento del Estado moderno: I 519

tara lo contrario. Y esto confirma los otros dos cambios ocurridos en Abramovitz,M., y V. Eliasberg,1957:The Grotpthof PublicEmploymentm
la naturalezadel Estado decimonónico: GreatBritain Princetn,N. J.: PrincetonUniversityPress.
Addington,L. 1,984: ThePatternof WarSincethe EigbteentbCentury.Bloo-
1. Las funciones estatalespasaron de su tradicional cristaliza- mington:IndianaUniversityPress.
ción militar a tres tareas civiles más amplias. La mayor y más uni- Albrow, M. 1970:Bwreaucraqt. Londres:Pall Mall Press.
forme de ellas consistió en la capacidad de proporcionar nuevas es- A n d e r s o n ,E . , y P . R . A n d e r s o n , 7 9 6 7P: o l i t i c a lI n s t i t u t i o n sa n d S o c i a l
tructuras de comunicación, tanto simbólicas como materiales. La Cbangein Continental Europe in tbe Nineteenth Century. Berkeley:
segunda,especialmenteen las monarquías y en los paísesque llegaron Universityof CaliforniaPress.
más tarde a la industrializacrín, fue el aumento de la intervención es- Andic, S.,y J. Veverka,1963-4:"The growth of governmentexpenditurein
Germanysincethe unification". Finanzarchiv,N. F. 23, 2.
tatal en la economía.La tercera y última, justo al final del periodo y
Ardant, G. 1975:"Financialpolicy and economicinfrastructures of modern
en algunas de las economías más avanzadas,consistió en la creación
statesand nations".En The Formationof National Statesin'WesternEw-
de las formas modernas de Estado asistencial.Juntas, estastres tareas rope,ed.C. Tilly. Princeton,N. J.: PrincetonUniversityPress.
civiles marcan con toda claridad la transición hacia un nuevo Estado Bean,R. 1973:<,Iü/ar and the birth of the nation-sta¡s,,. Journalof Economic
diamorfo, es decir, mitad civil y mitad militar. History,33.
2. Me he limitado a sugerir provisionalmente el segundo cambio Beer,A. de,1871:Die FinanzenOsterreiches, Praga:sin publicar.
espectacular.Los Estados se burocrafizaron durante el periodo, pero Beer,S. 1973:"Modern politicaldevelopment" . En Patternsof Gooernrnent:
lo hicieron antes en la administración militar que en la civil, y esabu- TheMajor PoliticalSystems of Europe.NuevaYork: McGraw-Hill.
rocratizacíón rebajó la inserción directa en los cargos. ¿La sustituyó Blanning,T. C. \í. 1974:Reformand Revolutionin Mainz, 1743-1803. Lon-
una forma de inserción menos directa y quizás más democrática?¿O dres:CambridgeUniversityPress.
condujo laburocratización al aislamiento respecto de la sociedadcivil Block, M. 1,875:Statistiquede la France Cornparéeavec les Divers Pays de
de un gran número de .leales" al Estado? ¿Seaprecian las mismas l'Europe,2.^ ed.,2vols.París:Guillaumin.
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struhtur, Gesundbeits- und Fürsorge,.!)esen in ósterreich, 1750-1918.
El desarrollo del Estado moderno constituyó un proceso más
Munich: Oldenbourg.
complejo y diferenciado de lo que están dispuestasa aceptar las teo-
Bose,C. E. 1987:"Devaluingwomen'swork: the undercounrin employment
rías progresivas y ascendentes.Surge así un Estado que recauda me- in 1900and 1980".nn ihe Hidden Aspects of Women'sWork,'ed.C. E.
nos impuestos y cuenta con un consensomayor. Pero esta tendencia Boseet al., NuevaYork: Praeger.
general aparecea lo largo de tres procesos distintos: un ejército que Brandt,H.-H. 1978:Die Osterreicbiscbe Neoabsolutismus und Politih, 1848-
decae relativamente pero que se burocratiza, se hace profesional y 1860.Goringa:Vandenhoeck und Ruprecht.
queda potencialmente aislado de la sociedadcivil; una burocracia que Brewer,J. 1989:TbeSinezas of Power.Londres:Unwin Hyman.
crece,primero en el ámbito militar,luego en el civil; y un Estado civil Bruford,\1. H. 1965:Germanyin tbe EigbteenthCentury:The Soci.al Back-
que, quizás por consenso,amplía sus funciones. Tales serán,respecti- groundof tbe LiteraryReoioal.Cambridge:CambridgeUniversityPress.
vamente, los temas de los tres próximos capítulos. Bulow-Cummerow, E. 1842.Preussen,seine Verfassung,seine Verwaltung,
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Corvisier,A. 1979:Armies and Societiesín Europe,1494-1789.Bloomington:
Esta bibliografía incluye las referenciascitadas en los cuadros de los apén- Universityof IndianaPress.
dices. Excluye las fuentes estadísticasoficiales, que aparecenadecuadamente Coulter, E. M. 1950:Tbe ConfederateStatesof America, 1861-1865. Baton
descrit¿sen las notas a los cuadros de estecapítulo y del Apéndice A.
Rouge:LouisianaStatelJniversityPress.
il i; s! $ gi
T:
:EixÉi itt# {; i .i gE E É ü ;T i É i gs
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¡¡;t¡giÉ*iiilt,lt*i *g?iitil*
¡isi¡i,*titi
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Á3
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Researcbin Econotnic HlsrorT, supplement 3.
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ed. A. \landruszka y P. Urbanitsch. Viena: Verlag der ósterreichischer Mundial ha permitido a muchos sociólogos descuidar el papel de ia
Akademie der\üüissenschafter. organizaciín militar en la sociedadmoderna. En el presente capítulo
'$íebber,
C., y A. \lildavsky, 1986:A History of Taxation and Expenditure in abordaré tres cuestionesdecisivasen el terreno del poder militar:
the Western World. Nueva York: Simon Er Schuster. quién controla los ejércitos,cuál es su organizaciónlnterna y qué
\feitzel, O. 1967: "Die Entwicklung der Staatsaugabenin Deutschland". Te- funcionescumplenI.
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traban las fuerzas armadascontroladas por las clasesdominantes, por
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