El Problema Epistemológico del

Gobierno Abierto
Abordaje de los elementos fundamentales para su definición
Autor: Manuel V. Zometa
30.06.2017

Abstract:
El término Gobierno Abierto es muy común en los discursos políticos, utilizado para hacer
referencia tanto a la transparencia de la función pública como a la participación y la democracia de
los gobiernos: sin embargo los elementos que componen este paradigma tienen raíces científicas
y filosóficas diversas pero muy bien fundamentadas y desarrolladas que hacen su definición
conceptual sea todo un reto; sin embargo existen algunos elementos epistemológicos como: los
elementos ontológicos derivados de la participación ciudadana, los elementos gnoseológicos del
derecho de acceso a la información y los elementos axiológicos del uso de tecnologías que
representan un factor común dentro de todas las prácticas de Gobierno Abierto y que permitirían
una construcción de su concepto.

Abstract:
The term Open Government is very common in political discourses, often used to refer both: the
transparency of the public function and the participation and democracy of governments;
nevertheless the elements that make up this paradigm have diverse well-founded and developed
scientific and philosophical roots that make their conceptual definition a true challenge; However
there are some epistemologic elements such as: the ontologic elements of the citizen participation,
the gnoseologic elements on the right to public information acces and the axiologic element from
the use of technologies that represent a common factor within all Open Government practices that
would allow a concept construction.

Palabras Clave: participación ciudadana, acceso a la información, tecnologías de la información y la comunicación,

transparencia, rendición de cuentas, democracia, apertura de datos, gobierno.abierno, democracia.
INTRODUCCIÓN

El buen funcionamiento de las instituciones públicas es una preocupación, no sólo

de los órganos del Estado o del mundo político, sino que debe ser principalmente una
preocupación de los ciudadanos. Pues son estos quienes están sometidos a las
autoridades públicas que han sido elegidas por ellos mismos a través de procesos
democráticos, delegando en tales autoridades el monopolio de la fuerza legítima. Dicho
monopolio de la fuerza está sujeto a la ley y tiene por objetivo principal proteger los
derechos de las personas, garantizar el orden público y promover el bien común. Por
tanto, son los ciudadanos los primeros beneficiados por una buena administración del
Estado y a la vez son los primeros afectados por los vicios públicos, la corrupción y la
ausencia de prácticas éticas.

Los gobiernos de todo el mundo han reconocido la necesidad de ser cada vez más
transparentes o “abiertos”, debido a que los ciudadanos demandan cada vez más
participación en las decisiones gubernamentales, y este punto de coincidencia comenzó a
hacerse visible con el surgimiento en los años 60 del movimiento de derechos humanos
“Ciudadanos Activos” quienes propugnaban una mayor participación y control ciudadano
sobre los gobernantes, sin embargo, siempre enfrentaron la dificultad de encontrar medios
efectivos para la comunicación y divulgación del quehacer de los funcionarios, pues
obviamente no siempre era posible la participación en todos los espacios
gubernamentales.

Según Alvaro Alujas1 a finales de los años 70 en Inglaterra nació una idea mayormente
promovida por activistas políticos, que consistía en “abrir” la administración pública y evitar
los posibles secretos del gobierno a partir de la participación ciudadana, pero en ese
momento se requería mucho tiempo y esfuerzo, pues la participación debía hacerse de
manera directa; no fue hasta el impulso del desarrollo tecnológico del último siglo que esta
idea cobró un nuevo significado y surgió una nueva oportunidad para la apertura
gubernamental, lo que hasta la ese momento era un tema de ficción como el que

1 Ramirez Alujas, Alvaro (2011).«Gobierno Abierto y Modernización de la Gestión Pública: Tendencias Actuales y el
(Inevitable) Camino que Viene. Reflexiones Seminales.».Revista Enfoques. Volumen IX. Consultado el 9 de diciembre
de 2015.
planteaba el personaje Jim Hacker en la serie británica Yes Minister.2

La tecnología ha cambiado progresivamente la vida de los seres humanos en general,

al punto que ha alcanzado también un impacto en la relación entre los gobiernos y los
ciudadanos. Actualmente muchos gobiernos en todo el mundo están involucrados en
diferentes esfuerzos para implementar un modelo de “gobierno abierto” basados
solamente en lo que las nuevas relaciones con la sociedad civil demandan; La creación de
legislaciones orientadas al acceso a la información pública y el surgimiento de organismos
internacionales como Open Government Partnership 3 (Alianza para Gobierno Abierto) o
como Open Knoledge Foundation 4 y esfuerzos nacionales como Infoútil 5 entre otros,
muestran que los gobiernos hacen diferentes aproximaciones de lo que creen que es
gobierno abierto, sin embargo, han habido pocos abordajes científicos a lo que esto
constituye, por lo que es a menudo difícil de alcanzar.

El uso del término “gobierno abierto” es a menudo impreciso e incluso podría ser
confuso, existen autores como Cristobal Cobo 6, que establecen que es una doctrina
política que surge propiamente del derecho, la participación ciudadana y del concepto de
ciudadanía activa, sin embargo otros autores como Daniel Lathrop 7 manifiestan que el
gobierno abierto es una adaptación de la filosofía del movimiento de software libre y el uso
de las tecnologías de la información y la comunicación tanto para informarse como para
participar de la función pública. Hasta el momento ninguna de estas aproximaciones se ha
reconocido como una definición de gobierno abierto pero lo importante de sus aportes es
que a pesar que ambos autores encuentran la base de sus conceptos en distintas fuentes,
siempre coinciden que el reto principal del Gobierno Abierto es la transparencia.

Desde el mismo surgimiento de la política, el gobierno ha sido un espacio “amurallado”

donde no se sabe lo que sucede en su interior, aun que se pueda tener una idea general
2 Jay, A. (creador), & Allen, S. (Productor). (1980). Yes Minister. Televisión Abierta. Reino Unido: BBC. véase
www.bbc.co.uk/comedy/yesminister/.
3 Véase https://www.opengovpartnership.org
4 Véase https://okfn.org
5 Véase https://infoutil.gobiernoabierto.gob.sv
6 Cobo, Cristobal (2013). Gobierno Abierto: de la transparencia a la inteligencia cívica. Info-DF. p.107.
7 Lathrop, Daniel; Ruma, Lauren (2010). Open Government: Collaboration, Transparency and Participation in practice.
Sebastopol: O'Really Media. pp. 92-93. ISBN 978-0596804350.
de su funcionamiento; Los esfuerzos del gobierno abierto están orientados a botar esta
“muralla” mediante una serie de elementos que se han venido construyendo con el tiempo,
por ejemplo: la participación ciudadana y el uso de las tecnologías; pero existen otros
elementos que tienen un carácter más jurídico, y por lo tanto tienen un impacto más
directo en la actividad gubernamental, como son: las legislaciones en ética gubernamental
y en derecho de acceso a la información pública buscan también promover la
transparencia y estimular la participación ciudadana al crear procesos jurídicos de
fiscalización proactiva que permite observar, informarse, denunciar y participar de lo que
sucede en la administración pública y hasta hacer propuestas de mejora.

Para lograr esto se ha requerido también de apertura, “la apertura del gobierno”, ya que
la transparencia no solo permite a los ciudadanos dentro de una democracia, controlar a
su gobierno con el fin de reducir el fraude y la corrupción, sino también debe asegurar su
eficaz puesta en marcha. La transparencia es a menudo considerada como el estandarte
de un gobierno abierto y los esfuerzos del gobierno deben dar lugar a la creación de un
ejercicio más democrático, responsable y eficaz.

La responsabilidad de los intervinientes se basa en que los gobiernos proporcionen

justificaciones por sus acciones u omisiones y asuman la responsabilidad o
consecuencias por ellos, Por otro lado, la doctrina del gobierno abierto establece que se
debe dar lugar a una mayor colaboración entre el gobierno y la sociedad civil para que
progresivamente la sociedad civil participe de manera equitativa en el desarrollo,
seguimiento y evaluación de las actividades del gobierno y en última instancia, contribuir a
la toma de decisiones dentro de la administración; De modo que la definición de Gobierno
Abierto se va haciendo más compleja, en tanto aparecen nuevos elementos, que
persiguen el mismo objetivo, sin embargo a lo largo de esta investigación se identificarán
solamente aquellos que tienen un contenido doctrinario formal y que son aplicables a
todas las formas de gobierno que pretenden una gobernanza “abierta”. Es así que para la
construcción de una definición científica de Gobierno Abierto, ha sido necesario un
abordaje desde su concepción epistemológica, en sentido de aquellos elementos
filosóficos comunes a todas las prácticas de Gobierno Abierto. Para esto se han analizado
al azar varios planes de acción que los gobiernos de todo el mundo remiten a Open
Government Partnership con el fin identificar y abordar los elementos sociales, políticos y
jurídicos que hasta este momento han sido incorporados.

ELEMENTOS EPISTEMOLOGICOS DEL GOBIERNO ABIERTO.

Se ha dicho, que la idea de un gobierno abierto, esta compuesta por aquellos
movimientos, iniciativas y leyes que buscan transparentar la función pública y hacer que la
ciudadanía participe de las decisiones de esta, sin embargo, se puede decir que el
gobierno abierto es más un paradigma de gobernanza, ya que incorpora una serie de
elementos preexistentes en la sociedad y apunta a la mejora de la administración pública;
estos elementos requieren que los ciudadanos tengan el derecho de participar
activamente en los asuntos de gobierno y de acceder a la información pública en manos
de las instituciones públicas, también requiere de la construcción de una base jurídica
para denunciar actos indebidos y participar en sus procesos de decisión a fin de prevenir
la corrupción y mejorar los servicios públicos, utilizando como herramienta fundamental
las tecnoogías de la comunicación y la información. Es así que haciendo una metodología
dialéctica y retórica se han identificado los siguientes elementos.

ELEMENTO ONTOLOGICO.
Desde la existencia de la misma sociedad, los gobernados fueron considerados
como los súbditos de la figura de autoridad impuesta por diferentes variables. Sin
embargo se ha considerado que el elemento ontológico del gobierno abierto está
constituído por los sujetos que establecen estas relaciones entre gobernantes y
gobernados y como la dínamica de esta relación ha llevado a la apertura de la función
pública. Comenzaremos abordando los conceptos clásicos de ciudadano y de
participación ciudadana.

En el siglo IV A. C., Aristóteles8, planteó que el rasgo distintivo del verdadero

ciudadano de una polis, o comunidad política, es la facultad de poder ser nombrado
magistrado, esto es, autoridad pública, o juez. En otras palabras, para Aristóteles, un
ciudadano era aquel que puede participar del ejercicio de la función pública, sea

8 Aristóteles, La Política. Edición preparada por Carlos García Gual & Aurelio Pérez Jiménez. Biblioteca de la literatura
y el pensamiento universales B100/U, nº 14, Editora Nacional (Av. Generalísimo 29, Madrid 16), Madrid 1977, 384 págs.
(En cubierta y créditos, como segundo apellido del segundo traductor, figura 'Jiménez', pero en portada, por error,
aparece 'García'.) En contracubierta: P.V.P. 250 ptas.
postulándose a cargos electivos o ejerciendo su voto para elegir a los mismos, también,
colaborando con la administración de justicia, función reservada precisamente a la
autoridad pública. La visión de Aristóteles estaba tan avanzada para su época que dos
milenios más tarde, fueron retomadas sus ideas, cuando en la época de la Ilustración se
consolidó el concepto de soberanía popular y de ciudadano.

Más adelante, en el siglo V D. C., Agustín de Hipona 9, planteaba que todos los
seres humanos desde su nacimiento en una familia o en una comunidad espiritual
universal, forman parte integral de lo que él denominaba: la “ciudad de Dios”, la cual es
intrínseca a la naturaleza del hombre; adicionalmente planteaba que las personas también
pertenecen a una comunidad política o “ciudad del hombre” en la que gozan de la
ciudadanía que es parcialmente intrínseca o en sus propias palabras, era una ciudadanía
“pagana” que estaba constituida principalmente por los principios ya abordados por
Aristóteles.

Durante la época de la Ilustración, a finales del siglo XVII y con la influencia de la

revolución Francesa, comienzan a surgir nuevas tendencias, sobre la consideración de los
seres humanos y sus derechos, lo que impulsó la sustitución del concepto de súbdito por
el concepto de ciudadano; desde entonces se considera que la soberanía reside en el
pueblo o, en otras palabras, en la ciudadanía. La legitimidad de los gobiernos, ya no se
concebía desde perspectivas monárquicas, fundamentos religiosos o dinásticos, tampoco
en la mera fuerza conquistadora que buscaba hacerse del poder y mantenerlo, sino que
se introduce la idea de la igualdad entre los seres humanos y consecuentemente la idea
que los gobernantes surgen de la misma ciudadanía siendo un miembro de la misma
sociedad.

La idea de soberanía popular fue abordada primeramente por el filósofo inglés

John Locke, en su obra “Segundo Tratado del Gobierno Civil” 10. Para él, la libertad de los
ciudadanos se constituye principalmente en su capacidad de someterse voluntariamente a
la autoridad que ellos mismos han elegido. Locke planteaba que, una vez que se
manifiesta explícitamente dicho consentimiento, en la forma de una promesa y acuerdo
expresos respectivamente, una persona se vuelve miembro del Estado, es decir, un
ciudadano.
9 De HIPONA, Agustín. Las Metamorfosis de la Ciudad de Dios, edición de 1952, traducido por A. García Rialp,
Madrid 1965.
10 LOCKE, John. Segundo Tratado sobre el Gobierno Civil (1690), Madrid, Alianza, 1990 Fragmentos.
 Más adelante el filósofo francés Jean-Jacques Rousseau postuló en su obra “El
Contrato Social”11 que es la voluntad general del pueblo lo que se constituye dentro de la
comunidad política, es decir que los gobernantes representan meros delegados de un
pueblo soberano. Según Rousseau, el “pueblo” responde al conjunto de aquellos que se
encuentran asociados políticamente; Son concebidos como “súbditos” en su sometimiento
a las leyes del Estado, más no a las personas, y son “ciudadanos”, en cuanto son
partícipes del ejercicio de la autoridad pública.

Desde la época de la Ilustración se ha considerado que la ciudadanía es el ente de

donde proviene el poder soberano desde una perspectiva filosófica, y por lo tanto nuestro
elemento ontológico, sin embargo, un siglo y medio antes de que tal papel se reconociera,
este ya se venia perfeccionando. Durante el siglo XIX, se fue consolidando el concepto de
ciudadano, primeramente fue constituido únicamente por los varones libres y propietarios,
luego se extendió hasta todos los varones libres y más tarde, a todos los varones,
habiéndose abolido la esclavitud. La inclusión de las mujeres en este concepto, sucedió
hasta mediados del siglo XX. Aún así, hacia los años 50, la ciudadanía se limitaba
básicamente al derecho de elegir autoridades y a postular a cargos públicos.

La definición más contemporánea de ciudadanía activa, como se identifica hoy,

tiene sus raíces en la década de los años 60. como resultado del impulso que los
gobiernos habían dado a la agenda internacional en favor de los derechos humanos, que
en los años 50, se había paralizado debido a los recelos propios de la Guerra Fría. Mas
adelante, en la década de 1960 surgió un gran movimiento internacional por los derechos
humanos, integrado mayormente por organizaciones no gubernamentales, internacionales
y nacionales, así como por “ciudadanos activos” o “activistas” interesados en la
promoción de estos derechos. El movimiento por los derechos humanos continuó
desarrollándose sostenidamente hasta la actualidad y ha impactado con fuerza en la
conciencia de la gente y en las políticas públicas, lo que atrajo la atención de los medios
de comunicación masivos. En la década de 1970 se sumó el movimiento por la
protección del medio ambiente, enfocado en la preservación del hábitat común y de los
recursos naturales, y se inició con las ideas del impacto que el ser humano causa a la
tierra. Más tarde, a partir de la década de 1990, comenzó a agregarse un nuevo tema de
interés ciudadano: la lucha contra la corrupción en favor de la transparencia y la
11 ROUSSEAU, Jean-Jacques, El Contrato Social (1762), editado por elaleph.com 1999. versión digital en
http://www.enxarxa.com/biblioteca/ROUSSEAU%20El%20Contrato%20Social.pdf
rendición de cuentas. Es así que se incluye dentro de la lucha ciudadana un nuevo tema
de interés: el derecho de acceso a la información, basado en el derecho humano a la
libre expresión e información y la ética pública, es decir, las consideraciones morales
aplicadas a la cosa pública, estas ideas han tomado sus bases científicas en el
pensamiento de los filósofos de la Ilustración basados en los procesos políticos que los
inspiraron, empezando por la Revolución Francesa y la revolución independentista de los
Estados Unidos.

El derecho de acceso a la información será abordado en su propio apartado por lo

qe aquí se detalla someramente la consideración de la ética pública; la cual se
fundamenta en las consideraciones más puras de justicia, en hacer lo correcto o bueno
dentro de las instituciones públicas, en las políticas públicas y la conducta de los
funcionarios públicos, en sentido que la conducta de estos últimos debe ajustarse a los
principios democráticos históricos. El abuso del poder que detenta un funcionario del
Estado esta vinculada directamente con la violación de los derechos humanos civiles y
políticos. El abuso de la función pública para generar beneficios privados para el agente
público o para una tercera persona, se convierte entonces en corrupción. Una vez que
los principios básicos de derechos humanos quedaron bien establecidos, nació y se
desarrolló el movimiento anti-corrupción. La “ciudadanía activa” que nos ocupa, ha
venido adquiriendo nuevas herramientas para expresarse y para participar, de ahí las
protestas sociales que han surgido en todo el mundo, desde inicios del siglo XXI. Los
ciudadanos activos exigen igualdad, participación democrática y el respeto de los
derechos humanos, para lo cual la rendición de cuentas por la autoridad pública y la
apertura al escrutinio público resultan de suma importancia.

El concepto de gobierno abierto entonces, tiene como meta, la transparencia e

integridad pública impulsada primeramente por una ciudadanía activa, y surge
ontológicamente de la evolución de los conceptos de ciudadano y gobernante, en sentido
que los sujetos activos de las relaciones de gobierno abierto son las personas
independientemente de su status quo, así como del interés público de los ciudadanos en
cuestiones de ética gubernamental, participación y acceso a la información, más allá de
sus opciones políticas. Algunos autores sostienen que esta apertura gubernamental es
posible de alcanzar y por lo general presentan ejemplos anecdóticos de iniciativas
exitosas, Sin embargo, la definición conceptual de lo que es gobierno abierto es un poco
más difícil de encuadrar, debido a la cantidad de variables en juego.

Existe una presión significativa para crear un sistema de apertura; la transparencia

y la rendición de cuentas se origina fuera de las instituciones públicas; son las
organizaciones no gubernamentales, la academia, fundaciones, medios de comunicación
y otras organizaciones de la sociedad civil cuyos esfuerzos se asocian a la libertad de
expresión y al derecho a la información pública para hacerse de un lugar de participación
en las actividades gubernamentales y quienes conocen mejor la realidad social sobre la
que se ejercen estos derechos. Para conseguir los objetivos de apertura y transparencia,
se requiere un ecosistema balanceado entre participación ciudadana, derecho de
Acceso a la Información y tecnologías de la comunicación en el que los actores
interactúen entre sí y puedan utilizar una infraestructura y herramientas apropiadas para la
creación de un verdadero gobierno abierto. Esta concepción obliga a los gobiernos a abrir
sus puertas y a ser conscientes de lo que se requiere para abrirla, así como del impacto
de la apertura de la misma.

ELEMENTO GNOSEOLOGICO
En el apartado anterior, se abordó el elemento ontológico relacionado a la
participación ciudadana desde las aproximaciones clásicas y contemporáneas de
ciudadano y participación ciudadana, y se estableció que los movimientos ciudadanos
encontraron su auge en los derechos humanos; por eso, se considera que el aspecto
gnoseológico del derecho es el segundo elemento en la construcción de la definición
epistemológica de “Gobierno Abierto”; específicamente el dererecho de acceso a la
información.
La evolución de los derechos humanos ha permitido el empoderamiento de los
ciudadanos al tiempo que crea las bases jurídicas para la creación de leyes nacionales
que procuran la transparencia y la rendición de cuentas; Es así que dentro del líbelo de los
derechos humanos, se encuentra el derecho a la libre expresión e información, el cual es
insertado en el derecho nacional como “El derecho de Acceso a la Información
Pública”, y se convierte en el instrumento que permite que los ciudadanos incidan en las
decisiones de carácter público y permite un control directo por parte de estos, en la
eficacia de las políticas públicas, la administración de los recursos y la prestación de
servicios, dando como resultado una relativa prevención de la corrupción por parte de la
administración pública.
 Uno de los beneficios del ejercicio del derecho a la información es que funciona
paralelamente como una herramienta para el ejercicio de otros derechos políticos y
sociales, lo que promueve la transparencia, de ahí que el ejercicio de este derecho,
establece los métodos y principios que son utilizados sobre los cuales se basa la
participación ciudadana antes expuesta. Para considerar al derecho de acceso a la
información dentro de la definición de gobierno abierto es necesario esbozar algunos
rasgos de este como derecho humano y como sus fundamentos y principios aportan al
paradigma de gobierno abierto, ya que constituye una condición fundamental para el
fomento de la participación inclusiva en las políticas públicas y la gestión gubernamental
en general.

Evidentemente, la responsabilidad de garantizar el libre ejercicio de estos derechos,

recae directamente sobre el Estado, mediante la creación de los mecanismos que sean
necesarios, para la protección de éste derecho, siendo que, el desacato a las
disposiciones establecidas, podría resultar no solo en una vulneración del derecho de
acceso a la información como tal, sino que también se vulnera una serie de derechos
humanos, y abre la posibilidad a sanciones de carácter administrativas o judiciales.

Al momento que los sujetos adquieren el reconocimiento de su derecho

fundamental de accesar a la información, nace para los Estados una obligación de crear
un mecanismo completo que garantice su libre ejercicio, que establezca los
procedimientos para hacerlo cumplir y el detalle de las acciones para sancionar la
vulneración, o restricción de este derecho. Para Carlos Niño12el derecho de acceso a la
información es un derecho universal, es decir, que es aplicable a cualquier ser humano,
sin distinción de ningún tipo, de donde se deriva su exigibilidad irrestricta, y su tratamiento
como derecho fundamental, lo que implica que es necesario para la realización y el
desarrollo de las personas, ya que los Derechos Humanos, constituyen una categoría
jurídica que encuentra su origen en la sola cualidad de ser humano.

En otras palabras, esta cualidad es el requisito fundamental para gozar de los

Derechos Humanos y exigir el respeto a su integridad. El Salvador, ratificó la Convención

12 NIÑO, Carlos. Ética y Derechos Fundamentales, Introducción. Ariel Derecho, Barcelona 1989.
de Americana de Derechos Humanos13 el 20 de Junio de 1978 sin embargo, reconoció
la jurisdicción de la Corte Interamericana de Derechos Humanos 14 hasta el 6 de Junio
de 1995. El articulo 2 de la Convención exige que los Estados “ adopten medidas para
garantizar los derechos proclamados en la misma, además de establecer una serie de
recursos en caso de afectaciones masivas”, parecido a lo dispuesto en el artículo 2.1 del
Pacto Internacional de los Derechos Civiles y Políticos, respecto a la necesidad de
crear legislación que dé lugar a los mecanismos judiciales de ventilar y tratar litigios sobre
estas vulneraciones.

En esta misma lógica, debe entenderse entonces que la interrupción o vulneración

al derecho de acceso a la Información, o cualquier afectación al ejercicio de este derecho
tiene implicaciones que pueden trascender de su tratamiento administrativo. La violación
al derecho de acceso a la información puede además derivar en violaciones a los
derechos políticos, a las garantías judiciales y a la protección judicial, (como se
analizará mas adelante) ya que el principio general para el ejercicio de este derecho es
que toda la información generada y en posesión del Estado es de interés público.

El Artículo 13 de la Convención Americana de Derechos Humanos, estipula que

todas las personas tienen derecho de accesar a la información en poder del Estado y crea
a la vez una obligación positiva a suministrarla, a esto se le denomina el Principio de
Máxima Divulgación15, que es una expresión efectiva de los logros de la participación
ciudadana en una sociedad democrática. En esta misma consonancia, es de observar,
que el derecho de acceso a la información pública también es un derecho indivisible,
interdependiente y complementario, por lo que también se vincula al derecho a participar
en asuntos públicos, establecido en el artículo 23 de la Convención, siendo así que la
negativa al derecho de acceso a la información también puede inhibir la inclusión y la
participación ciudadana en los asuntos públicos.

13 Pacto de San José de fecha 11/22/1969, que entró en vigor en 07/18/78 conforme al articulo 74.2 de la convención.

14 En el instrumento de reconocimiento el Gobierno de El Salvador declara:"La Honorable Asamblea Legislativa de la

República de El Salvador, ratificó mediante Decreto Legislativo No. 319 de fecha 30 de marzo de 1995, la
Declaración de la República de El Salvador sobre el Reconocimiento de la Jurisdicción de la Corte Interamericana
de Derechos Humanos, de conformidad al Artículo 62 de la Convención Interamericana de Derechos Humanos
"Pacto de San José de Costa Rica", la cual aparecerá publicada en el Diario Oficial No. 82, Tomo 327
correspondiente al 5 de mayo de 1995.

15 La CIDH acota el término “Principio de Máxima divulgación” como equivalentes.

 Esta disposición, contrario a lo que pueda pensarse, no hace referencia solamente
a la participación de las personas en partidos políticos, sino que la interdependencia del
derecho de acceso a la información pública incluye también la categoría del derecho a la
libre expresión y del derecho de participación; Lo que la convención persigue con esto, es
que los Gobiernos tengan un acercamiento con las personas, estableciendo mecanismos
que propicien el debate público y un pensamiento crítico y objetivo, a través del flujo de la
información. Que eventualmente resulta en una fuente de propuestas para una mejor
administración, para que el diseño de políticas públicas sea más inclusivo y transparente.

Principios del Derecho de Acceso a la Información

Según el comité Jurídico Interamericano de la Organización de los Estados
Americanos16 “los principios sobre el derecho de acceso a la información, deben ser adoptados
de forma integral e interrelacionada por todos los Estados parte de la Convención Americana.
Debido a que el derecho de Acceso a la Información es un derecho humano fundamental, se
establece que toda persona debe tener la posibilidad de acceder a toda la información en
posesión de los Órganos Públicos, sujeto solamente a un régimen de excepciones que estén en
concordancia con los preceptos básicos de toda sociedad democrática”.

Las excepciones a las que hace referencia la resolución son aquellas relativas a la
protección de datos personales que serán expuestas más adelante; sin embargo es de
hacer notar que esta resolución manda a los Estados a insertar los principios del derecho
de acceso a la información en la legislación interna.

La Doctrina denomina al derecho de acceder a cualquier tipo de información

Principio de Máxima Publicidad17 Este principio obliga a todos los órganos públicos en
todos los niveles de gobierno de los tres poderes del Estado, las instituciones autónomas
y las instituciones privadas que ejerzan función pública o administren fondos públicos.
Toda la información que sea solicitada por cualquier persona debe estar siempre
disponible al momento de ser interpuesta la solicitud de acuerdo a lo establecido en la
LAIP, a estos principios se los denomina: Principios de Disponibilidad y de Prontitud.
También, el derecho de acceso a la información pública se basa en principios generales

16 CJI/RES 174 (LXXIII-O/08) resolución del 7 de Agosto 2008, Rio de Janeiro, Brasil

17 La Ley de Acceso a la Información Pública establece éste principio en el artículo 4 lit. a.

de derecho, tal como la Igualdad, la universalidad, la gratuidad, la indivisibilidad etc.
dada su condición de derecho humano.

El principio de máxima publicidad, es el principal elemento de donde se deducen

las responsabilidades de la vulneración del Derecho de Acceso a la Información sin
embargo, Germán Stalker18 propone que este sistema de responsabilidades derivadas de
los principios del derecho de acceso a la información corresponde a la obligación
positiva del Estado de entregar la información; que es aquella obligación de poner a
disposición toda la información que se encuentra en su poder y es producida por éste en
razon de sus funciones. De esta obligación positiva, se pueden extraer dos implicaciones:

a) Que el Gobierno proporcione la información en un plazo razonable, o en el plazo

establecido por ley. Y
b) La apropiada fundamentación y argumentación en caso que la información no se
encuentre o esté incompleta, o se encuentre bajo cualquiera de las excepciones
legítimas19.

En nuestra legislación esta obligación positiva se encuentra en la Ley de Acceso a

la información en el artículo 4 literal a); El nuevo modelo del derecho de acceso a la
información pública, respalda que la publicidad de la información siempre esté por encima
del secreto y la oscuridad de la información. Si al caso, la información estuviere sujeta a
alguna de las excepciones que la restringe de su publicación libre y abierta; Deberá
hacerse constar por escrito, y con una apropiada argumentación y fundamentación legal
acorde con los parámetros dispuestos por la convención y la legislación nacional 20.

En México, La Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Información Pública,

denomina a estos requisitos legales de proporcionar la información “Obligaciones de
Transparencia”21 y tiene por objeto, que determinada información sea publicada de oficio,

18 STALKER, Germán. El Acceso a la Información Pública como Derecho Humano, Principio General y Excepciones.
Recursos TOP 2012. Buenos Aires, Argentina.

19 Véase: Ley de Acceso a la Información Pública, artículos 19, 24, 33, 62, 73 y 74

20 Véase: Ley de Acceso a la Información Pública, artículo 72

21 Las obligaciones de transparencia se encuentran en el Artículo 7 y siguientes de la dicha ley.

sin que sea necesario que se interponga una solicitud para conocer dicha información. En
El Salvador también se recoge esta obligación y el catálogo de información oficiosa está
descrito en el artículo 10 de la Ley de acceso a la Información Pública; y ambos cuerpos
legales tienen a su base en el concepto propuesto por la Relatoría Especial para la
Libertad de Información de la Organización de los Estados Americanos (OEA) 22sobre la
máxima publicidad y publicación de manera oficiosa, en sentido que existe información de
interés colectivo, que debe darse a conocer en todo momento, pues es producida de
manera recurrente y no debe estar sujeta a solicitudes continuas.

La relatoría manifiesta que la libertad de Información debe ser considerada como

una obligación ad hoc, en sentido que los Gobiernos, deben adoptar un sistema de acceso
a la información, mas que un sistema de documentación; A esto se lo denomina: “el
objeto del derecho”, la diferencia entre ambos sistemas radica en que de la obligación
de entregar la información o de informar, exige no solo la mera entrega de documentos,
sino que la información sea comprensible, precisa y en una variedad de soportes,
abarcando otros sistemas de almacenamiento datos,(fotos, películas, sonido, etc.) sin
ningún tipo de restricción que es ha sido el punto fundamental donde surge la idea de los
datos abiertos que reúne la publicidad de la información, la variedad de soportes para su
entrega y su universalidad como se abordará más adelante.

La Cámara de Apelaciones de lo Contencioso Administrativo Federal de Argentina

en su jurisprudencia23 hace referencia a que las personas, que requieran información en
poder del Estado, no tienen la necesidad de acreditar un interés legítimo o afectación,
para la obtención de la información, en otras palabras, es atentatorio al principio de
máxima publicidad, que se solicite cualquier tipo de justificación, para obtener información,
a esto se le denomina: la legitimación activa amplia y se estableció en sentido que:

22 Informe anual 2008 de la Relatoría para la Libertad de Expresión párrafo 154 y siguientes.

23 Cámara Nacional de Apelaciones en lo Contencioso Administrativo Federal, sala V, en fecha 2008-10-14, in re: “ADC
c. Estado Nacional - Ministerio de Economía - INDEC”. Agregando la doctrina nacional que: “...El derecho de acceso a la
información pública es un derecho fundamental que puede ser abordado desde cinco planos. Como derecho humano
fundamental, como instrumento para la participación ciudadana, como elemento para garantizar otros derechos; como
herramienta para mejorar la gestión pública y como instrumento de control de la res pública...” Basterra, Marcela I., “El
control de políticas públicas” (comentario al fallo dictado por la Cámara Nacional de Apelaciones en lo Contencioso
Administrativo Federal, sala V, en fecha 2008-10-14, in re: “ADC c. Estado Nacional - Ministerio de Economía - INDEC”),
LA LEY2008-F, 408.
“...En consecuencia y, en el caso puntual del derecho de acceso a la información pública y
la jurisprudencia, ...(el Estado) ha otorgado legitimación activa para ejercer el derecho de
acceso a la información pública a distintas asociaciones en relación a la función social de
las mismas y al interés demostrado”24. Es decir que la legitimación activa es aquel
elemento de legitimidad que tienen los ciudadanos frente al Estado que les permite
acceder a la información pública por la condición de constituirse en un interés público,
por lo cual no se requiere la motivación de interés alguno.

Desde la perspectiva del gobierno y todas sus instituciones del poder ejecutivo,
legislativo y judicial, la obligación de proporcionar la información que se solicite, se
denomina por la jurisprudencia como: legitimación pasiva amplia; Esta, a contrario
sensu se debe entender desde la perspectiva opuesta al elemento facultativo de los
ciudadanos en el derecho de acceso a la información pública o legitimación activa e
incluye, la protección del derecho de acceso a la información pública a través de un
cuerpo jurisdiccional positivo, en otras palabras, los mecanismos adoptados por el Estado
mediante herramientas internacionales incluidas en la legislación nacional deben ser
aplicados por el Gobierno a fin de asegurar el respeto al ejercicio legítimo del derecho de
acceso a la información.

Este conjunto de mecanismos de la legitimación pasiva amplia, debe apegarse a lo

que la doctrina de los derechos humanos ha denominado: Recurso Judicial, es decir que
como todo Derecho Humano, antes de trascender a instancias internacionales debe recibir
la protección primeramente en jurisdicciones nacionales de forma rápida y expedita, ésta
fase, se encuentra generalmente luego de haber agotado todas las instancias
administrativas correspondientes, debiendo ser un recurso rápido y efectivo según el
artículo 25.1 de la Convención Americana de Derechos Humanos. 25 Esta protección
judicial, no está supeditada a los procesos administrativos previos, en todo caso es el
Estado el obligado a garantizar la existencia de un proceso sencillo en el cual se escuche
a cualquier ciudadano sin exclusión, incluso los menores de edad deben tener la
24 Basterra Marcela I.,”El Derecho Fundamental de Acceso a la Información Pública”. Lexis Nexis Buenos Aires 2006 p.
10/37.

25 Convención Americana de Derechos Humanos Art.25.1.Recurso Judicial. Toda persona tiene derecho a un recurso
sencillo y rápido o a cualquier otro recurso efectivo ante los jueces o tribunales competentes, que la ampare contra
actos que violen sus derechos fundamentales reconocidos por la Constitución, la ley o la presente Convención, aun
cuando tal violación sea cometida por personas que actúen en ejercicio de sus funciones oficiales.
capacidad de impulsar un proceso judicial 26 bajo las reglas de la legislación interna y en
observancia del artículo 8.1 de la Convención 27 referente a las garantías judiciales, a la
resolución dentro de plazos razonables y la asignación de un juez competente
independiente e imparcial. A fin de garantizar la función principal de ésta medida que es la
prevención del abuso del poder del Estado o del uso arbitrario del mismo. Restricciones al
Derecho de Acceso a la Información Pública.

El derecho de acceso a la información pública incluye ciertas excepciones para el

ejercicio libre o la demanda del mismo, y al igual que todos los derechos, estas
excepciones deben estar descritas específicamente en la misma ley que lo contiene, por
principio general de taxatividad la cual exige la precisión de las leyes, para para asegurar
que los individuos puedan prever las consecuencias de éstas, así como lo expresan Pablo
Navarro y Laura Manrique.28 Esta excepción al principio general del derecho de acceso a
la información, surge bajo la concepción que éste derecho no es absoluto, y en
consecuencia está subordinado a una serie de limitantes que bajo ciertas condiciones,
restringe su ejercicio.

Es necesario reflexionar sobre aquellos casos o circunstancias en las que el

derecho a obtener la información generada por los gobiernos, está infrapuesta a otros
derechos o garantías superiores. La doctrina establece que al momento de jerarquizar los
derechos, es necesario tomar en cuenta los casos particulares en los que probablemente
existirá una colisión de derechos. Siendo en todo una labor que corresponde al legislador
al momento de normar la preponderancia de cada uno de éstos; sin embargo para evitar
la actuación discrecional de los Estados, la Convención Americana 29 establece dos
condiciones necesarias para la restricción del derecho a la libre expresión, el cual, como
ya lo hemos abordado, es de donde se fundamenta el derecho de acceso a la información
público, que específicamente son:

26 En El Salvador generalmente éstos procesos son contencioso administrativos, sin embargo se pueden interponer
recursos de amparo e incluso de inconstitucionalidad según sea el caso.

27 Éste artículo, hace referencia a las garantías judiciales, estando dentro del proceso, sin embargo, la inadmisibilidad
también vulnera el DAI.

28 NAVARRO, Pablo E. “El Desafío de la Taxatividad” Conicet, Argentina 2005

29 Convención Americana de Derechos Humanos Artículo 13.2.

 a) “el respeto a los derechos o a la reputación de los demás

b) la protección de la seguridad nacional, el orden público y la salud o la moral

públicas”.

A partir de ésta premisa, cada Estado, debe acoplar su legislación a la observancia

de éstas condiciones, como lo manda el artículo 30. 30De este modo, se invierte la
dinámica de la probatoria del legítimo interés, al ser el Gobierno mismo en su carácter
de sujeto pasivo en esta relación el encargado de comprobar, las condiciones que inhiben
el ejercicio del derecho de accesar a la información, dentro de los criterios de la
convención previamente descritos y le la legislación nacional 31, contrario al sujeto activo
quien libremente puede solicitar cualquier tipo de información que se encuentre fuera de
las mismas excepciones, por lo que, si la respuesta del Gobierno, se encontrara fuera de
este encuadre legal, se correría el riesgo de caer en actos arbitrarios.

La Jurisprudencia chilena,32 ha demostrado que para los gobiernos puedan

interrumpir el acceso libre y público a la información, deben existir tres condiciones
fundamentales.

a) Que la excepción se encuentre consagrada legalmente.

b) Que la excepción esté orientada a la consecución de objetivos legítimos.
c) Debe existir evidente necesidad y proporcionalidad para la aplicación de cualquier
excepción.
Las excepciones en un primer plano, deben estar expresamente reguladas por ley,
con anterioridad a la aplicación de ésta, y de éste modo adquieren su legitimidad, es decir
que debe haber sido objeto de análisis y aprobación como acto normativo propio del
30 Convención Americana de Derechos Humanos Artículo 30. Alcance de las Restricciones. “Las restricciones
permitidas, de acuerdo con esta Convención, al goce y ejercicio de los derechos y libertades reconocidas en la misma,
no pueden ser aplicadas sino conforme a leyes que se dictaren por razones de interés general y con el propósito para el
cual han sido establecidas”.

31 En nuestro país la LAIP establece este requisito en el artículo 72 inc. 2

32 Voto razonado del Dr. Gallegos Fedriani en el caso ADC contra el Estado de Chile Resolución del 4 de diciembre de
2013, donde el tribunal reconoció que el derecho de buscar y recibir información ha sido consagrado expresamente
por la Declaración Americana de Derechos y Deberes del Hombre (art. IV) y por el art. 13.1, Convención Americana
sobre Derechos Humanos, y que la Corte Interamericana ha dado un amplio contenido al derecho a la libertad de
pensamiento y de expresión, a través de la descripción de sus dimensiones individual y social.
Órgano Legislativo cumpliendo con los mandamientos constitucionales en razón del bien
común. La regulación de las excepciones debe ser un acto eminentemente legislativo,
debido a que si esta regulación proviniera de otros actos normativos, se corre el riesgo de
caer en una regulación administrativa, atentando a la constitucionalidad y la democracia
ya que se constituye un acto arbitrario por parte de los gobiernos, además de carecer de
legitimidad. Y es por eso que la jurisprudencia define que debe hacerse en función del
bien común33.

Respecto de su fin legítimo, la legislación que contiene las limitaciones al derecho

de acceso a la información pública, deben estar en concordancia con los preceptos de la
Convención Americana previamente expuestos; La evaluación de la proporcionalidad para
establecer una limitación al derecho de acceso a la información, debe responder a la
necesidad de la sociedad a que la información se mantenga con acceso limitado debido a
que el bien jurídico que se protege con esta limitación, tiene un mayor interés público.En
otras palabras cuando se tiene una colisión de intereses jurídicos públicos imperativos, se
debe restringir aquel cuyas consecuencias jurídicas tengan una menor repercusión al
momento del ejercicio limitado del derecho; Según German Stalker se debe tomar en
cuenta que dicha restricción sea: “conducente para alcanzar su logro”, “proporcional
al interés que se justifica” y debe “interferir en la menor medida en el ejercicio
efectivo del derecho”34.

De ahí que la legitimidad en la restricción del derecho de acceso a la información,

debe pasar por el filtro de la proporcionalidad que se comprueba mediante la relación con
los objetivos que la justifican, comprobando que la publicación o divulgación de
determinada información puede vulnerar otro derecho fundamental o al mismo objetivo
legítimo siendo que el perjuicio que se causare a éste es mayor al interés público de
accesar a la información35. Por ejemplo, si una persona solicita a la Policía Nacional Civil,
los planes estratégicos de combate a la delincuencia; se estáría poniendo en riesgo la
integridad física o la vida tanto las personas que ejecutarán dicho plan, y las personas

33 Definición de leyes de la Corte de la Corte Interamericana de Derechos Humanos, Opinión Consultiva N 6/86.-

34 STALKER Germán, El Acceso a la Información Pública como Derecho Humano, Principio General y Excepciones.
Recursos TOP 2014 Buenos Aires, Argentina. p 19.

35 Informe 2008, de la relatoría de la OEA, parr. 172.

beneficiarias del plan, ya que al tener conocimiento de los pasos del mismo, los
delincuentes a quienes se persigue pueden tomar represalias contra éstos o aventajarse y
frustrar el plan. En este caso, el derecho a la vida y la seguridad física son intereses
públicos imperativos, y se justifican las excepciones al ejercicio del derecho de acceso a la
información, específicamente en lo que respecta a ésta información.

Así, aplicando los criterios anteriormente expuestos, es menester que la excepción

para accesar a ésta información esté de forma expresa en la ley, y ésta a su vez, debe
estar en concordancia con lo que prescribe la Convención Americana, dado que tiene
como objetivo principal, la protección del derecho a la integridad y a la vida. La Doctrina
también aborda algunos requisitos para la excepción del derecho de acceso a la
información manifestando que siempre que exista una causal vinculada a la convención;
El Gobierno a través de sus instituciones debe proporcionar por escrito una respuesta
fundamentada sobre las razones de por que se está limitando el derecho a accesar a la
información, ya que la simple referencia a la excepción no tiene legalidad alguna, ya que
por el principio de máxima publicidad, la regla general es que toda la información es
pública.

Esta motivación no puede usarse para casos generales o abstractos, sino que los
argumentos para la denegatoria deben estar fundamentados para cada caso concreto,
evidenciando que la divulgación o acceso a la información que se está requiriendo puede
provocar una vulneración a otro bien jurídico cuya valoración es superior al interés público
de accesar a dicha información; de modo que el sujeto comprenda y conozca las razones
específicas por las que se le está limitando su derecho; 36Como ya se ha mencionado, la
regla general es que toda la información es pública, por lo que según la Jurisprudencia, la
reserva de los datos, debe hacerse por un tiempo determinado37 o estar condicionada a
la desaparición de la causa que dio origen a su reserva.

Cuando desaparecen las causas que motivaron la reserva de determinada

36 Si la motivación no se hace por escrito, se cae no solo en la arbitrariedad, sino también en una vulneración de
derechos humanos, sin importar que se compruebe posteriormente que la información tenía las características
propuestas por la convención para su denegatoria.

37 Corte Interamericana de Derechos Humanos. Caso “Claude Reyes y otros c Chile” sentencia del 19 de septiembre
de 2009 sección IV.2.b.
información, ésta se convierte automáticamente en información pública. La Ley de Acceso
a la Información Pública de El Salvador, establece que el período de reserva de la
información tendrá un plazo máximo de siete años 38 prorrogables, sin embargo, en cuanto
se extingan los motivos que promovieron la reserva, esta debe levantarse; La ley de
México39 establece un plazo de 12 años, y prevé a su vez una ampliación del plazo; en
Chile, se establece un plazo de 5 años prorrogables por otros 5 años; la ley Uruguaya,
prevé un plazo de 10 años pero sin prórroga y si se trata de datos personales el plazo es
de 10 años contados desde que se produzca el fallecimiento del titular de los dato.

Derecho de Acceso a la Información y Protección de datos Personales

Tanto el derecho de acceso a la información como el derecho a la protección datos
y de la información relativa a la intimidad de las personas, son derechos que se
encuentran al mismo nivel normativo, puesto que ambos están consagrados en la
Declaración Universal de Derechos Humanos40; por lo que es importante observar ¿como
se debe atender al conflicto entre ambos? Y ¿como saber cual se debe ejercer y cuando?

En algunas legislaciones, se considera que los datos personales pueden estar

sujetos a reserva, mientras que en otras, los datos personales constituyen una categoría
diferente, bajo la premisa que toda la información referente a la vida privada de las
personas carece de interés social y es la razón principal por la que los Gobiernos están
obligados a protegerla cuando ésta se encuentra en su poder.

La Carencia de la trascendencia social, es la razón principal por la que David

Banisar41 propone que el tratamiento de los datos personales deben estar acompañados
del consentimiento del titular de éste, aún cuando éste derecho a la protección de datos
38 Artículo 20 inc1 y 2 LAIP

39 México, Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Información Pública Gubernamental (Diario Oficial del
11/6/2092); Chile, Ley de transparencia de la función pública y de acceso a la información de la Administración del
Estado N° 20.285; Uruguay, Ley de Acceso a la Información Pública N° 18.381

40 Específicamente en el artículo 12 y el artículo 19 acerca de la intimidad y la libertad de expresión respectivamente.

41 BANISAR, David. Two Sides of the Same Coin: Conflicts and Complements Between Privacy and Freedom of
Information Laws. Manuscrito, 2005, p. 1.
no es absoluto, -como ya se mencionó anteriormente-, debe equilibrase con los demás
derechos; es decir que así como el derecho de acceso a la información tiene sus límites,
también el derecho a la protección de los datos personales tiene sus excepciones. Por
ejemplo, el Estado en razón de la protección de la salud pública, la seguridad nacional, u
otros intereses públicos, pudiera revelar o publicar datos personales, sin que esto afecte
su carácter de excepción a la regla general que los datos personales constituyen
información confidencial.

Para el suministro o publicación de los datos personales, la doctrina exige que la

persona tenga conocimiento de los motivos de la publicación. Así por ejemplo, una
persona que ha cometido un delito grave y se ha dado a la fuga no puede demandar al
Estado por la divulgación de sus datos personales de identificación, o las personas
infectadas de ébola no pueden pedir que no se de a conocer su expediente médico ya que
su derecho a la protección de sus datos personales ha sido rebasado por el interés
público de la seguridad y la salud pública respectivamente. Sin embargo, al contrario de
las declaratorias de reserva antes abordadas, una vez cesen las causas que dieron lugar
a la excepción de la protección de datos personales, es necesario continuar con la
protección efectiva de éstos además del derecho de rectificación cancelación etc.

Según la Red Iberoamericana de Protección de Datos 42 el tratamiento de los datos

personales, está sujeto a dos obligaciones específicas:
a) Obligaciones específicas de seguridad: estas son aquellas que mandan que los
Estados definan e implanten las medidas técnicas e institucionales para impedir el
acceso indebido a los datos personales.
b) Obligaciones específicas de Secreto: que son aquellas que se enfocan a
aquellas personas que acceden a la información en razón de su función o calidad,
de modo que ésta no sea divulgada a terceros, sin embargo no debe confundirse
con el secreto profesional, ya que acá la responsabilidad es del Estado,
estrictamente sobre la información que está en su poder como consecuencia de su
relación con los individuos.

42 Red Iberoamericana de Protección de Datos. El Acceso a la Información Pública y la Protección de los Datos
Personales. Huixquilucan Estado de Mexico 4 de Noviembre 2005.
 En algunas ocasiones, pareciera que el derecho de accesar a la información invade
al derecho a la intimidad y al honor, o caso contrario, que la apelación al derecho a la
intimidad, inhibe en cierta forma al derecho de acceso a la información; sin embargo,
éstos derechos no son antagónicos, sino complementarios. Para David Banisar 43 ambos
derechos coadyuvan para promover la rendición de cuentas gubernamental; Uno de los
puntos más comunes de intersección entre éstos derechos es el tema de la protección de
los datos personales, frente al derecho de controlar la información en manos de terceros,
debido a que éste ultimo no se limita solamente a los datos del titular de la información,
sino que se extienden a todo el conjunto de información personal.
El límite entre el ejercicio de ambos derechos es muy delgado, y debe manejarse
con cautela, así por ejemplo, existen datos personales, que imposibilitan la
individualización de los sujetos, especialmente cuando se utilizan para fines estadísticos;
en este caso, no se vulnera el derecho a la intimidad, como cuando se requieren los
números de filiación a la seguridad social sin vinculación a ningún nombre, o los números
de identificación estudiantil de las instituciones de educación pública. 44 Entonces, el punto
principal a considerar, en el ejercicio de ambos derechos, es que, la legislación específica
debe procurar que el ejercicio de cualquier derecho, no vulnere el campo de aplicación del
otro, minimizando los puntos de tensión y contradicción en cada caso específico.

ELEMENTO AXIOLOGICO

Las tecnologías de la información y la comunicación (TIC) son considerados como

el elemento más importante por muchos autores, específicamente en su aplicación a la
administración pública, y es en ese momento, que se puede considerar como parte activa
en una definición de Gobierno Abierto; esta aplicación de las TIC a la administración
pública, esta relacionada específicamente con la apertura de datos públicos, se considera
que el uso de las TIC representa el elemento axiológico en sentido que es aquí donde se
concretan las relaciones de participación ciudadana con los métodos del derecho de
acceso a la información en un cojunto de valores reconocidos por muchos autores como

43 BANISAR David. “Two Sides of the same coin: Conflicts and Complements between Privacy and Freedom of
information Laws”, publicación del banco mundial 2005 p.1.

44 Acuerdo numero 040/2013-2015-V(4) parte ii de la Junta Directiva de la Facultad Multidisciplinaria de Occidente,

Universidad de El Salvador, tomado el 28 de mayo 2014.
parte del determinismo tecnológico el cual tiene su base el impacto que el uso de la
tecnología tiene en la vida de los individuos y los valores creados a partir de estas
relaciones entre la tecnología y las personas, lo que ha dado lugar a una nueva corriente
de investigación denominada, la filosofía de la tecnología, cuyo precursor es Carl
Mitcham;45 y tiene como objeto de análisis y reflexión el problema tecnológico, buscando
el significado de sus conexiones con otros aspectos de la cultura y la sociedad, una de
éstas vinculaciones, es el determinismo tecnológico, que hace referencia a la evolución
de la tecnología y su relación recíproca con la sociedad en lo relativo al cambio social,
las normas y valores respecto de la tecnología, dependencia tecnológica y determinación
de la tecnología a través de las necesidades humanas.

Muchos debates han suscitado, en torno a la especificación de la tecnologización

de los servicios públicos, en sentido que algunos autores, como Bruce Bimmer 46
consideran que la caracterización del concepto de “determinismo” es demasiado “flexible”
ya que es tan amplio que puede ser vago e impreciso, sin embargo, son más los autores
que consideran que esta flexibilidad es la que le permite llegar a todos esos ámbitos poco
estudiados, como la triangulación de conceptos de sociedad, gobierno y tecnología.

Olimpia Lombardi47 hace una marcada diferencia entre determinación y determinismo, que
es uno de los puntos de debate entre los doctrinarios filosóficos, estableciendo que el
termino “determinación” puede ser utilizado en dos acepciones:
a) Determinación como propiedad o característica.
b) Determinación como conexión temporal, constante y unívoca.

Entonces, el concepto de “determinismo” se convierte en una interpretación de dos

sentidos; el primero es aquel enfocado a las propiedades o características de la realidad,
determinada por las características de otro plano de la misma realidad, por ejemplo la
tecnología y su influencia la sociedad, o, la dependencia del gobierno con el poder
otorgado por la sociedad. En estos casos existe un determinismo unidireccional de un
45 MITCHAM, Carl. Ingeniería Filosófica de la Tecnología. 19941st ed. Amsterdam: University of London.

46 BIMBER, Bruce. “Three Faces of Technological Determinism”, en M. Roe Smith y L. Marx (eds.), Does Technology
Drive History? The Dilemma of Technological Determinism.1996 The MIT Press. Cambridge MA-London.

47 Lombardi Olimpia, (septiembre, 2000). ¿Que es el determinismo tecnológico? Revista Argentina de Enseñanza de la
Ingeniería. vol,1 (relaciones entre ciencia, ingeniería, tecnología y sociedad), pp.35-38
plano de la realidad a otro.

El segundo sentido, según Lombardi, es el caso, en el cual un plano evoluciona de

tal manera que modifica sus propios aspectos, siendo la diferencia que la determinación
del primer caso está dado por la relación fundamental de ambos planos, y el segundo
depende de la dimensión temporal de sí mismo. En este sentido el determinismo
tecnológico puede observarse desde el primer caso como como la influencia de la
tecnología a todos los demás aspectos de la realidad con lo que se relaciona, como la
sociedad, la economía, el mercado, etc. Dentro de estos aspectos encontramos nuestro
objeto de estudio, la participación ciudadana, la administración pública, la transparencia, y
cómo la tecnología se vincula con todos ellos.

En esta misma linea, la autora apunta al estudio del fenómeno tecnológico en su

desarrollo histórico hasta convertirse en la tecnología que conocemos actualmente como
producto de la influencia de la realidad sobre ella. Cabe resaltar que esta es una
diferencia únicamente conceptual, y, para efectos de la construcción de la definición de
“Gobierno Electrónico” se utilizará la teoría del determinismo tecnológico en el sentido de
sus propiedades o características comunes o vinculantes, como la sistematización, la
operativización, el uso de internet la apertura de datos etc. en sus relaciones con la
administración pública.

Dentro de esta concepción determinismo tecnológico a traves de las tic, hay que
destacar que un rasgo carácterístico del gobierno abierto es la apertura de datos
publicos que encuentra su fundamento en la filosofía del uso del software libre. Antes de
comenzar a exponer en qué consiste la apertura de datos públicos, es necesario
comprender que la información está constituida por datos, así para Davenport y Prusak 48
un dato es un conjunto de factores sobre un hecho real, que por si mismo tiene muy
poca relevancia, ya que los datos describen solamente una parte de lo que pasa en la
realidad y no proporcionan juicios de valor ni interpretaciones, sin embargo son la
base para la creación de la información.
De aquí que los datos son la unidad de valor que en su conjunto transmiten al

48 Davenport Thomas H. & Prusak L., (2007). Sharing Knowledge in the Organization. Journal of knowledge
Management. Quinta edición, pp.231-244
receptor, la información, en tanto se encuentre un sentido y constituya un valor o una
representación; en fin toda información está compuesta por un conjunto de datos que al
ser interpretados, transmiten un valor, un mensaje o un juicio. Para intentar esbozar el
concepto de apertura de datos públicos, es necesario tomar en cuenta que éste deriva
de la idea de “Datos Abiertos” provenientes del movimiento filosófico del “OPEN
DATA”49 en inglés, que tiene como finalidad que algunos datos, estén disponibles sin
restricciones para cualquier persona, sin ningún tipo de regulación legal, como patentes o
derechos de autor; sin embargo sí se somete a regulación la finalidad o la utilización que
las personas dan a éstos datos.
La ética de la apertura de datos, puede compararse con aquella de las
comunidades de software libre en lo que se conoce como código abierto (Open
Source50) o el acceso libre (Open Access), un movimiento digital donde se ponen a
disposición, una serie de datos, para que éstos sean reutilizados, a fin de obtener un
producto, o simplemente aprender y conocer; Es esta filosofía de compartir datos para
producir, aprender y proponer mejoras la que se pretende incorporar en la idea del
gobierno abierto, en sentido que el Estado adopta como política, la práctica que todos los
datos que se genera al interior de los organismos públicos, sean puestos a disposición de
la sociedad, personas e instituciones sin ningún tipo de restricción o prohibición con el fin
de promover tanto la transparencia como la participación; Se construye un mecanismo
novedoso del ejercicio del derecho de Acceso a la Información pues se asocia al principio
que todos los datos generados por el Estado se han producido con fondos públicos y de
ahí su obligación de publicarse.

El 30 de Septiembre del 2010 el archivo nacional del Reino Unido, fue la primera
organización estatal en abrir los datos para su acceso público e irrestricto, dando paso
así a todo un campo normativo en administración pública y acceso a la información. El
Ministerio de Tecnologías de la información y las Comunicaciones del Gobierno de
Colombia,51 ha definido los datos abiertos como todos aquellos datos primarios, sin
49 Origen, Consolidación, expansión e implicancias del Acceso Abierto (Open Access) en America Latina y el Caribe,
Revista ESS, Vol 16, Numero 2, 2011.

50 La traducción literal es “Fuente Abierta” y hace referencia a lo que se denomina “código fuente” que es un t exto
escrito en lenguaje de programación específico. Representa la traducción a lenguaje máquina para que pueda ser
ejecutado por la computadora o a bytecode para que pueda ser ejecutado por un intérprete cuando este código es
abierto se denomina “open source” y de ahí su traducción a “código abierto”.
51 Guía para la Apertura de Datos en Colombia, Programa de Gobierno en linea, coordinación de investigación y
Evaluación p.4.
procesar, en formatos standard estructurados e interoperables que facilitan su
acceso para que puedan ser reutilizados, mismos que se encuentran bajo la custodia de
las instituciones públicas y que pueden ser adquiridos sin ninguna restricción; de modo
adquieren relevancia jurídica otorgada por la legislación nacional e internacional, como ya
hemos analizado.

Dentro de todas las instituciones gubernamentales, es fácil resolver en algunos

casos, cuales datos son susceptibles de publicación o no, la mayoría de éstos, están
previamente descritos en la legislación, y otros, se pueden deducir con relativa facilidad;
sin embargo existen otros documentos que requieren de algún tratamiento especial para
poder quedar establecidos: normas, instructivos, manuales, acuerdos etc. no pueden ser
publicados mientras se encuentran en proceso de creación o debate, aun que la doctrina
expresa que depende de cada caso específico si se hace público o no, dado que en un
primer plano, el debate sobre cualquier normativa, es de interés público, por ende
deberían ser publicados de forma abierta.52

APERTURA DE DATOS PUBLICOS.

La evolución de la tecnología en relación a la información pública y las iniciativas
vinculadas a la apertura de datos, han tenido una relevancia reciente, a pesar que en
algunos países como Suecia y Alemania ya habían propuesto tendencias parecidas desde
principios del siglo XXI. Algunos autores proponen que la apertura de datos debe
considerarse como una una disciplina en formación, puesto que aún se encuentran en
debate sus conceptualizaciones, definiciones y prácticas asociadas, sin embargo ya se
han tenido algunos logros que serán abordados en este apartado con la finalidad de
proporcionar una visión general de éstos.

Las primeras ideas de Gobierno Abierto y apertura de datos, surgen con el proceso
de tecnologización e informatización de la sociedad, que permitió una digitalización
masiva de la información; así que al ser más accesible el intercambio de datos, se planteó
la idea que los datos en poder de los Estados, sean puestos a disposición de todas las

52 Cuando se hace referencia a la publicación abierta de datos, se alude a su publicación irrestricta, sin que intervenga
ninguna solicitud.
personas sin restricciones. Para Eduardo Poggi 53 el acceso a los datos públicos se
considera abierto si los datos que se ponen a disposición se encuentran bajo los
siguientes principios:
a) Compleción: es necesario que el acceso a la información pública, sea libre, en
tanto la ley no prohíbe o limita su publicación y/o difusión, como ya se ha analizado;
toda la información en poder del Estado, debe ser pública, a menos que la
legislación regule, argumente y justifique las cualidades de ésta; siendo razón legal
y legítima para que sea restringida.
b) Fuente Primaria54: todos los datos deben ser publicados, sin ningún tipo de filtro o
tratamiento previo, sino que deben ser puestos a disposición, del mismo modo en
que son recolectados de su fuente, conteniendo todos los detalles posibles.
c) Oportunidad: una manifestación de la eficiencia de la administración pública, debe
ser el hecho de publicar sus datos, a la brevedad posible, esto además contribuye a
preservar su relevancia, valor y vigencia.
d) Accesibilidad: los datos abiertos, además de estar disponibles en varios formatos
y soportes, tienen la característica que pueden ser accesados por casi cualquier
medio, es decir, correo común, de manera presencial, por teléfono etc. sin limitarse
solamente a los formatos electrónicos. La Sub-secretaría de Transparencia y
Anticorrupción55 de El Salvador, exige que la información oficiosa de las
instituciones públicas obligadas por la Ley de Acceso a la Información, tengan sus
datos en forma legible y seleccionable, de modo que pueda también cambiarse de
formato, sin perder el contenido de éstos.
e) Procesabilidad: consiste en la consideración que los datos abiertos, deben
encontrarse en una gran variedad de formatos y soportes tecnológicos e
informáticos apropiados, de manera que a partir de una estructuración
razonablemente ordenada, puedan tener un tratamiento automatizado.
f) No Discriminación: como contenido de todo derecho humano, los datos abiertos,
no se limitan a ningún tipo característica o condición, sino que al contrario, son
accesibles a todas las personas por igual. En términos de informáticos sin
embargo, es de resaltar que la no discriminación para la obtención de los datos,

53 POGGY Eduardo. introducción a la publicación de datos, centro TOP de la UNL, Santa Fe, Argentina p.3. 2011.-

54 No debe confundirse, fuente primaria con código abierto pues al inglés ambos se traducen como open source.
55 SPTCA. Criterios y Calificación de Stándares para la Publicación de la Información Oficiosa. El Salvador. 2014
 consiste también en aquel acceso sin necesidad de registro o condición especial,
como suscripciones, donaciones, etc.
g) No Restricción: Este principio hace alusión a que todos los datos, deben estar en
aquellos formatos sobre los cuales ninguna institución tiene ni los derechos de
autoría, ni control de licencias de distribución y ningún tipo de control exclusivo,
limitándose solamente al requerimiento de atribución 56 en los casos que sea
necesario. Este ha sido un punto de debate en algunos países de Europa, debido al
control de los sistemas operativos de Windows, los cuales requieren la compra de
licencias para su uso. En Febrero de 2014 el Reino Unido 57 decidió utilizar el
formato “open document” o documento abierto como en standard para su
comunicación interna y externa, a raíz de una propuesta del equipo de
estandarización del gabinete de gobierno que lo convirtió en el país mas digital de
G-8.
h) Uso Libre: De este mismo modo, los datos en sí mismos, no pueden estar sujetos
a derechos de autor, patentes, marcas ni regulaciones de tipo industrial o
comercial. Es importante no confundirlo con el principio de no restricción, ya que
éste hace referencia estrictamente a los formatos sobre los cuales se plasma la
información y al uso libre de los datos, y no a sus productores.
i) Documentación: todos los datos abiertos, deben ser publicados, de manera que
su interpretación sea la misma, sin importar quien la analiza; en otras palabras,
debe de ser semánticamente proporcional a la complejidad de los datos mismos,
para que su comprensión sea accesible a los niveles de escolaridad más bajos.
Debido a que los principios anteriores impiden la modificación de los datos, los
gobiernos no están en la obligación de someterlos a algún tratamiento para su
comprensión, como por ejemplo, traducciones, versiones de fácil lectura o
versiones para niños; Sin embargo, tampoco le es prohibido, es decir que para
fines educativos y/o difusión, se pueden crear versiones especializadas, pero la
versión original siempre debe estar publicada.
j) Permanencia: los datos abiertos, deben estar publicados de forma permanente, o
al menos, que su acceso sea permanente, en sentido que con el pasar del tiempo
siempre se pueda accesar a ellos por diferentes medios.
56 Requerimiento de atribución es el reconocimiento que se le hace a la persona o institución que ha creado los datos
y los ha dispuesto de forma abierta.
57 MARTINEZ Ivan. 25 julio 2014. Reino Unido opta por formatos libres para documentos oficiales. https://www.fayerwayer.com
 k) Interoperables: la agrupación de ciertos datos en conjuntos relacionados entre sí,
en categorías según su estandarización sintáctica y semántica. La sub-secretaría
de Transparencia y Anticorrupción de El Salvador, propone la agrupación de los
datos públicos, en cuatro categorías generales, que son: El marco normativo,
marco de gestión estratégica, marco presupuestario e información y respuesta.58
Dentro de los cuales se encaja la información oficiosa que exige la Ley de Acceso a
la Información.59
l) Garantía de Procedencia: El gobierno y sus funcionarios, son completamente
responsables de la veracidad y detalle de los datos abiertos, en lo que respecta a
fechas de creación u obtención, identidad y autenticidad, además de la aceptación
y confianza sobre su fuente y su integridad. Caso contrario, se cometería un acto
arbitrario, y una violación al derecho de acceso a la información y posibles
violaciones de derechos humanos como ya hemos analizado.

A pesar que aun se debate acerca del alcance de la apertura de datos, el objetivo
es claro; que los datos en poder del Estado y administrados por sus gobiernos, deben ser
transparentes y accesibles a cualquier persona que desee consultarlos y adquirirlos, en
ejercicio de su derecho de acceso a la información, para que éstos sean utilizados para
los fines que deseen, en tanto no vulneren los derechos de las demás personas.

El objetivo de especificar principios para la apertura de los datos públicos

es el de contribuir a la consecución del derecho de accesar a la información, al
facilitar los medios para su obtención y consulta. En algunos países como El
Reino Unido, Suecia,Colombia , Bolivia y Estados Unidos, la publicación de
datos de forma abierta por medios electrónicos, ha adquirido el nivel de política
pública, lo que garantiza su regulación y consecuente transparencia.

En términos generales, la publicación de datos, debe ser una política centrada en

los sujetos, para garantizar sus derechos, y para que funcione como una estrategia
gubernamental de autocontrol y transparentización de su administración. La principal
actividad de los gobiernos abiertos es la publicación irrestricta de datos públicos, pero se
58 SPTA. Criterios y Calificación de Stándares para la Publicación de la Información Oficiosa, El Salvador, 2014.

59 Articulo 10, LAIP contiene 25 numerales detallando la información que debe ser publicada de oficio.
hace necesario tener en cuenta que, ésta actividad no le da su carácter conceptual, sino
que se conjuga con los otros aspectos en un punto de coincidencia social y jurídica. Para
Jorge Soto60 Co director y Director de Estrategia de CitiVox:

“Un gobierno abierto conecta a los ciudadanos y a los gobernantes a través de datos
abiertos, innovación abierta y diálogo abierto. Un tema transversal que toca todos los
mencionados anteriormente es el de datos abiertos y accesibles. Es importante resaltar
que no es lo mismo información disponible, tal vez en formatos PDF o en una página web,
que información accesible que se puede manejar y comparar para fomentar mejoras,
aumentar el profesionalismo y generar ciudadanos informados”.

Para el autor, el principal reto para la instauración de un gobierno abierto, es tener

la capacidad técnica para encontrar un espacio que permita democratizar la política, a
través de la tecnología; ya que la tecnología por si sola, no tiene la capacidad de crear un
impacto, si no los datos que fluyen a través de ella. El objetivo del Gobierno Abierto es que
mediante la aplicación de la tecnología a la información del contexto real y objetivo, se
cree un vínculo entre el gobierno y los sujetos, de donde surgen nuevas ideas de
gobernabilidad a través del intercambio de ideas y propuestas. Por ejemplo, el Gobierno,
puede medir la aceptación o el impacto de sus políticas públicas, mientras que los
ciudadanos pueden gestionar, cotizar o proponer soluciones a los problemas de su
comunidad y de la sociedad en general. Eduardo Poggi 61 plantea que algunos de los
beneficios de la publicación masiva de datos dentro de la actividad del gobierno abierto
son:

a) La promoción de la equidad: en sentido que los datos que componen en conjunto

de información pública, pertenecen a la sociedad, además su generación o
compilación ha sido sufragada con fondos públicos, por lo que resulta equitativo
propiciar que dicha información regrese a la población.
b) La Transparencia: se sostiene que el conjunto de actividades, dedicadas a
proporcionar, y facilitar el acceso a la información, es en sí una muestra

60 SOTO Jorge. 'Gobierno Abierto: Un Nuevo Panorama para La Gobernabilidad'.en:Instituto Electoral y de

Participación Ciudadana de Jalisco (ed),Tics y Participación Ciudadana. 1st ed. Mexico 2011: PNUD. pp.(183).

61 Poggi Eduardo, (2012). Introducción a la Publicación de Datos .safe Creative. 1311169347943 (3), pp.4,5
 democrática y transparente.
c) La Participación: la posibilidad de accesar a los datos públicos, por parte de los
miembros de la sociedad promueve el pensamiento crítico para el ejercicio de
atribuciones participativas, a través del intercambio de perspectivas con el
gobierno, lo que permite una intervención más directa por parte del Estado.
d) La Colaboración: la socialización de los datos, promueve que los diferentes
sectores de la sociedad, instituciones educativas, encuestadoras, medios de
comunicación, empresas etc, obtengan los datos, den seguimiento a los fenómenos
que les afectan, y sobretodo, reutilicen los datos, para generar una escala de
servicios con valor añadido y con un gran aprovechamiento informativo, social y
económico.

Se puede agregar que para los gobiernos abiertos, también se presenta un

beneficio económico, debido a que en cierto modo, puede ahorrar gastos en diagnóstico y
planificación, o medición del impacto de sus políticas; En México 62 se han implementado
una serie de aplicaciones, que permiten no solo el acceso a datos, sino también la
participación ciudadana, entre estos están:
a) la Visualización Animada del presupuesto Federal,
b) Visualización de préstamos del Banco Mundial,
c) Estadísticas de proyectos de inversión aprobados por la secretaría de hacienda.

En Kenia63, se utilizó un sistema de mapeo de las zonas de más violentas, a través

de una aplicación para dispositivos móviles denominada “ushuaidi” en donde los
ciudadanos denunciaban los actos violentos, y criminales, durante el período electoral,
incrementando el tiempo de reacción y atención.

Regulación del uso de datos públicos e interoperabilidad

Haciendo uso del Derecho Comparado 64, se puede deducir que, aun que el acceso

62 Véase http://www.transparenciapresupuestaria.gob.mx
63 SOLES, Gemma. iHub: un espacio para pensar cómo mejorar vida. Nairobi 3 de Maro 2016, publicación disponible en
http://elpais.com/elpais/2016/02/05/planeta_futuro/1454677196_142892.html
64 El Salvador, aún no tiene un cuerpo legal específico para regular el uso de los datos públicos, sin embargo, se
puede apelar a otras disposiciones, que, aun que no nacieron específicamente para ello, pueden resguardar el
derecho de autoría. Al referirse a Derecho comparado, se hace referencia a las otras disciplinas del derecho
nacional e internacional, con carácter vinculatorio.
a los datos públicos, sea abierto, e irrestricto; su utilización y finalidad, está sometida a
ciertos términos y/o condiciones de uso, para evitar que algunos sujetos, empresas u
organizaciones, se lucren de la información que adquieren de forma gratuita, o hagan mal
uso de ella, al intentar registrarla como propia, crear productos o servicios.

La Legislación Española65 propone dentro del régimen administrativo de la

reutilización de los datos públicos, que todo aquel que utilice datos obtenidos a través del
sistema de documentos abiertos, o cualquier otro medio deberá contener el aviso legal
que informe que el contenido de los datos es original e íntegro, que la naturaleza de la
información conserva su naturaleza, fecha y fuente de donde fue obtenida; Además regula
el uso de aquellos datos sujetos a derechos de propiedad intelectual, por parte de la
administración o por otro, como por ejemplo, los planes de estudio de las
universidades públicas, los cuales no pueden ser registrados a favor de nadie, cuando
el Estado mismo no lo ha hecho.

Sin embargo el Generalitát de Catalunya66 permite la reproducción distribución y

modificación para la creación de nuevas obras a partir de los planes de estudio, siempre y
cuando se cite la fuente y al autor. Aun que el Estado de España no fue el primero en
implementar el sistema de datos abiertos como parte del gobierno, si fue de los primeros
en legislar acerca de la utilización de dichos datos, posteriormente, se comenzó a legislar
en toda la unión europea de manera casi simultánea.

En el marco de la tecnologización del servicio público, se interrelacionan conceptos

informáticos con conceptos de derecho y administración pública, debido a sus similitudes
analógicas. Es así que la interoperabilidad en los sistemas informáticos 67, no es más
que la habilidad de intercambiar datos, entre varios sistemas a la vez, sin necesidad de
repetirlos o crear una base de datos para cada uno; Este concepto, acoplado a la
administración pública, es definido por la unidad de Gobierno Electrónico de la Comisión
de Servicio Estatal del Gobierno de Nueva Zelanda como: “La habilidad de las

65 Ley 37/2007 de España sobre la reutilización de la información del sector público artículo 4

66 Datos abiertos del Generalitat de Catalunya disponible en http://dadesobertes.gencat.cat/es/

67 Allen, D.K, Karanasios, S, & Norman, (2013). Information Sharing and Interoperability. 1st ed. UK: European Journal
of Information Systems
organizaciones gubernamentales, de compartir información e integrar información y
servicios mediante el uso de estándares comunes”.

Ésta capacidad de los gobiernos, es una emulación del sistema de servicios del
sector privado, en donde varias organizaciones o empresas corporativas, socializan la
información de sus clientes para proporcionar un servicio más eficiente o para prevenirse
entre ellas de clientes maliciosos o difíciles. Por otro lado, el denominado “Sector
Público”, está constituido por un conjunto enorme de organismos, unidades e
instituciones, completamente diferentes, unos de los otros, pero con una finalidad común;
que es el de administrar los recursos públicos y brindar servicios a la ciudadanía.

¿Cuantas veces se nos requieren los mismos documentos, para diferentes

tramites? certificaciones de partida de nacimiento, números de identificación personal o
tributaria, seguridad social etc. que nos obliga a ir de un lugar a otro en busca de éstos,
para realizar un solo tramite; Si nuestra información esta relacionada con una gran
cantidad de instituciones públicas, ¿no sería más fácil que ellas mismas tuvieran acceso a
nuestros datos?; este es el principio de la interoperabilidad de la administración Pública.
En los tiempos actuales, casi todas las instituciones gubernamentales cuentan con acceso
a la internet y con sistemas informáticos de base de datos. Sin embargo, éstos datos son
solamente compartidos dentro de la misma institución ya sea por medio de su red interna
(intranet) o una base común.

Eduardo Poggi68 expone algunas causas de la falta de interrelación entre los

Organismos Públicos, en donde destaca que la separación de la información en cada uno
de ellos genera principalmente una duplicación de datos y esfuerzos por parte de cada
institución que es solo la punta del fenómeno en general; para él, la distribución de las
funciones de las instituciones dentro del Estado, ha seguido los principios del modelo
Weberiano69 donde los funcionarios, en general están sometidos al principio de
68 Poggi Eduardo, (2007). Una introduccion a la Interoperabilidad como base Fundamental para el Gobierno
Electrónico. 1st ed. Buenos Aires, Argentina : La Crujia .

69 Para un análisis más detallado acerca de la jerarquía administrativa, véase Jorge Barenstein, El análisis de la
burocracia estatal desde la perspectiva weberiana. Centro de Investigación y Docencia Económicas, México, 1981.
De este libro, se destaca la siguiente cita: “El señor es el “superior” que ordena con base en reglas estatuidas y
dentro de una competencia específica. El tipo más característico de miembro del cuadro administrativo es el
“Jerarquía Administrativa” en donde la actividad de cada uno de ellos, podía solamente
ser supervisada por sus superiores dentro de la misma organización, privándose de
compartir dicha información a cualquier otro ente, Estatal o no, estas atribuciones, debían
ser ampliamente respaldadas por un cuerpo normativo que tomara en cuenta sus
cualidades profesionales y de la legalidad de sus nombramientos.

Lo que se pretende destacar de esto es, que de éste modo se promovía la

burocracia70 y el secreto gubernamental como medida de protección de datos. Otro factor
que afecta la interoperabilidad de la administración pública es, según Poggi, la
discrecionalidad con la que se han implementado los mecanismos encargados de la
gestión, administración y organización de la información, y sin aplicación de políticas de
gestión de información transversal, considerado como un cambio necesario para la
implementación de políticas públicas más eficaces que “superen las limitaciones de
unas estructuras demasiado sectorializadas” 71 la transversalidad, en este sentido está
orientada a la vinculación en cuestiones como coordinación, comunicación y cooperación
entre los diferentes órganos del Estado, pero principalmente, debe está orientada al
funcionamiento de éstos de acuerdo a los mismos objetivos organizacionales y operativos
de beneficio mutuo ya que los datos dispersos y desordenados, pierden su utilidad
operativa y son solamente utilizados con fines espurios y estériles.

Muchos países del mundo, están aunando esfuerzos para impulsar la

interoperabilidad como parte esencial de la administración Pública. Según el Centro
Latinoamericano de Administración para el Desarrollo 72, las administraciones públicas
“funcionario”, nombrado por el señor y seleccionado con base en su calificación técnica (…) Las relaciones dentro
del cuadro administrativo, y entre éste y el señor, están estructuradas en una jerarquía de cargos con subordinación
de los inferiores a los superiores, y el funcionamiento está basado en la llamada “disciplina del servicio””. p.59.

70 Max Weber: “Rige el principio de las atribuciones oficiales fijas, ordenadas por lo general, mediante reglas, leyes o
disposiciones del reglamento administrativo. Es decir: 1)Existe una firme distribución de las actividades metódicas –
consideradas como deberes oficiales- necesarias para cumplir los fines de la organización burocrática. 2) Los
poderes de mando necesarios para el cumplimiento de estos deberes se hallan igualmente determinados de un
modo fijo, estando bien delimitados mediante normas los medios coactivos que le son asignados (…) 3) Para el
cumplimiento regular y continuo de los deberes así distribuidos y para el ejercicio de los derechos correspondientes
se toman las medidas necesarias con vistas al nombramiento de personas con aptitudes bien determinadas”. Max
Weber. “La dominación legal con administración burocrática”, en Economía y Sociedad. Fondo de Cultura
Económica. México, 1944 (de la edición alemana de 1922), p.716-717.

71 Cita textual de Miquel Salvador, E-gobierno y cambio institucional: el impulso de la transversalidad en la

Administración Pública, 2012, Universitat Pompeu Fabra, España.

72 Carta Iberoamericana de Gobierno Electrónico, aprobada por la IX Conferencia iberoamericana de Ministros de

Administración Pública y Reforma del Estado. Pucón, Chile 31 de Mayo y 1 de junio 2007 adoptada por la XVII
beberán evitar la presentación reiterada de los documentos que ya sean parte de la
misma o de otra institución, especialmente si son electrónicos, esto supone, acciones de
“Simplificación registral e Interoperabilidad”. Que son fundamentales para la
instalación de políticas públicas de Gobierno Electrónico. Según el diccionario de la Real
Academia Española, la capacidad de gestionar y utilizar los artefactos en todos los planos
de la actividad es denominado “interoperatívidad” sin embargo se ha acuñado el termino
“interoperabilidad” como un anglicismo proveniente de la palabra “interoperability”
extraído del marco de interoperabilidad Europeo (European Interoperability Framework
EU, ISA, 2010).

la capacidad de socializar la información dentro de la administración pública, tiene

beneficios en cuatro grandes áreas, sintetizado por Eduardo Poggi en su plano analítico
de la interoperabilidad:
a) Político, social y Legal: en sentido de asegurar que los procesos de negocios
plurales sean realmente apropiados, aprovechados y alineados a las políticas
públicas.
b) Organizacional: Asegurar que los datos sean correctamente utilizados en
procesos de negocio plurales.
c) Informacional: promoviendo que la interpretación de los datos sea la adecuada.
d) Tecnológico: En sentido del aseguramiento en el intercambio efectivo de los datos.

La implementación de la interoperabilidad de los datos públicos, requiere de ciertas

características en diferentes planos, para nombrar algunos 73; Dentro del marco Jurídico y
político, es necesario que exista un cuerpo legal regulatorio de la gestión de la
información, con leyes específicas que aseguren la protección de los datos, en todas las
instancias en las que serán utilizados; todo, en el contexto de la mejora de las relaciones
Estado-ciudadano; Por otro lado a nivel organizacional es necesario implementar
procesos organizacionales homologados, con funciones y perfiles específicos para cada
instancia del proceso que se realiza, desde su inicio hasta su finalización; A nivel
informático se deben crear bases de datos comunes y accesos mediante aplicaciones

Cumbre Iberoamericana de Jefes de Estado y de Gobierno. Santiago de Chile, 10 de Noviembre 2007 Resolución
No 18 de la Declaración de Santiago atículo 9 h.

73 Poggi Eduardo. Idem.

WEB, marcos de desarrollo, Meta data-semántica y Meta data-sintáctica, para la
programación de los sistemas de administración de los datos públicos.

En fin, la instalación de una política de interoperabilidad implica la realización de

cambios estructurales acorde a las nuevas tecnologías de la comunicación que no deben
parecer alejadas de la realidad, sino pensemos en las ideas antiguas acerca del teléfono
en la oficina, hace 30 o 40 años no se concebía una comunicación tan amplia como la que
hoy tenemos, que no conoce de fronteras ni distancias.

La interoperabilidad es una muestra de la implementación de políticas públicas de

un Gobierno haciendo uso de medios electrónicos y datos abiertos, pero ¿Que sucede si
este principio se aplica a todos los servicios gubernamentales? no solo como una política
sino como una forma de gobierno, esta característica es parte del elemento tecnológico
del Gobierno Abierto y se le denomina: Gobierno Electrónico o E-Government.

Para comenzar a abordar esta variable debemos tener claro que el gobierno
electrónico, se limita a la prestación de servicios e interacción con la ciudadanía por
medios electrónicos y digitales; De modo, que es necesario tener en cuenta, que el
Gobierno Electrónico, no implica una forma o un sistema de gobierno en sí mismo,
sino, una filosofía orientada a la relación gobierno-gobernado a través del uso masivo de
las tecnologías de la información y la comunicación; tampoco debe confundirse con el
concepto de Gobierno Abierto, pues este abarca ambos; (interoperabilidad y gobierno
electrónico). Sin embargo, no es una ocurrencia azarosa, sino, una definición
estructurada de esta variable en el elemento axiológico del gobierno abierto.

De manera general el Gobierno Electrónico se entiende como el uso generalizado

de las tecnologías de la información y comunicación dentro de la administración pública
del Gobierno, con la finalidad de mejorar la prestación de servicios públicos y promover
valores y mecanismos democráticos; además incluye todo un marco regulatorio que
promueve iniciativas de participación a través de la socialización de la información. 74 Para
la implementación de un gobierno electrónico, es importante contar con los recursos

74 LUNA Reyes, Luis Felipe , (2009). Hacia un modelo de los determinantes de éxito de los portales de gobierno
estatal .Gestión y Política Pública. XVIII, numero 2, II semestre (revisión bibliográfica), pp.308-310
electrónicos necesarios para la prestación de servicios, estos deben ser entendidos como,
una puerta de acceso a la internet integrado en el sitio web del gobierno estatal que tenga
como finalidad, crear un punto único de acceso para la información y los servicios del
Estado.

La utilidad de la prestación de servicios a través de estos portales, puede

observarse desde dos sentidos: en sentido exógeno y endógeno de la administración
pública; el primero de éstos, apunta a satisfacer la demanda de servicios públicos de
manera impersonal, rápida y eficiente, además de mejorar la transparencia y fomentar la
participación. El segundo está orientado principalmente a la reducción de costos y a la
eficiencia para la prestación del servicio debido a la informatización y sistematización de la
información de los procesos administrativos. Para Gant 75 el grado de funcionalidad de los
portales electrónicos depende en gran medida del nivel de integración de las operaciones
a las que dan soporte, es decir “la existencia de procesos integrados de gobierno facilita
su ofrecimiento utilizando cualquier tipo de TIC”.

Otras teorías vinculadas al gobierno abierto

El uso y aplicación de tecnologías dentro de la administración pública, entonces,
requiere de un proceso de cambio organizacional profundo, que permita la oferta de
nuevos servicios, la transparentización de la función pública mediante la publicación de
datos, la democratización de la información, y un aporte a la participación.

Existen aún, pocas teorías tendientes a la definición de la relación entre el uso de

las tecnologías de la información y el cambio de la organización institucional sin embargo
las existentes ayudan a determinar el alcance del gobierno electrónico, algunas de estas
teorías han sido tomadas de diferentes disciplinas, como la administración de servicios y
la informática y han sido adaptados a las características de la función pública; Anthony
Giddens76 explica que, un principio fundamental de la transformación administrativa
institucional es la dualidad de la estructura, que establece que dentro de esta
institucionalidad deben establecerse límites, que de cierto modo den forma a la acción

75 GANT, J. P., & Gant, D. B. (2002). Web portal functionality and State government E-service. Paper presented at the
Proceedings of the 35th Annual Hawaii International Conference on System Sciences (HICSS'02), Waikoloa, Big
Island of Hawaii.

76 GIDDENS, Anthony.The Constitution of the Society. 1984 2nd ed. USA: University of California. USA.
humana y organizacional. DC North 77 manifiesta que las instituciones deben establecer las
“reglas del juego” que faciliten la actividad humana. En este sentido, podemos abordar
algunas de las teorías consideradas para la construcción de la definición de gobierno
electrónico.

La Teoría de la Estructuración.
Otra teoría vinculada con la definición de Gobierno Electrónico, es la propuesta por
Antony Giddens78, denominada: la teoría de la estructuración donde concibe a la
sociedad humana como una estructura interdependiente en términos espacio-tiempo; es
decir que su desarrollo y evolución siempre está vinculado a otros aspectos de la realidad
en lugares y momentos determinados. Esta concepción surge en contraposición a los
conceptos de autores como Claude Strauss79 y otros funcionalistas; Su relación con la
definición en estudio, radica en cómo la prestación de servicios públicos a través de
medios electrónicos, contribuye al desarrollo de la sociedad, y como el uso de la
tecnología para acceder a asuntos públicos, tiene un impacto en la misma.

Los Sistemas Socio-técnicos.

La Teoría de los sistemas socio-técnicos surge principalmente para estudiar la
relación entre las máquinas y los obreros, sin embargo en tiempos modernos, se utiliza
para estudiar la complejidad de las interacciones entre la tecnología y las personas y sus
consecuencias psicológicas y culturales. De acá se pueden señalar dos grandes campos
de estudio en la aplicación de ésta teoría:
1) Sistemas socio-técnicos laborales.
2) Sistemas socio-técnicos Culturales.
77 NORTH, D.C. Institutions, Institutional Change, and Economic Performance, 1999, Nueva York, Cambridge
University Press.

78 GIDDENS, Anthony, ídem

79 Claude Lévi-Strauss, "Obertura", en Lo crudo y lo cocido (Mitológicas I), pp. 11-40; "La estructura de los mitos", en
Antropología estructural, especialmente pp. 234-235; "Mito y música", en Mito y significado, pp. 67-78; "La gesta de
Asdiwal", en Estructuralismo, mito y totemismo, p. 45. Cabe señalar aquí que Lo crudo y lo cocido está organizado,
no en capítulos, sino en apartados que poseen títulos que aluden a composiciones musicales diversas ("Canto
bororo", "Sonata de los buenos modales", "Fuga de los cinco sentidos", etc., entre otras), en un original intento de
plasmar las similitudes estructurales entre mito y música. Respecto de la influencia de la música en la obra de Lévi-
Strauss (puesta en relación con la tensión entre naturaleza -ritmos viscerales: universales- y cultura -ritmos
musicales: particularmente universales-), puede verse Joan B. Llinares, "Arte y antropología. Notas sobre la música
en Lévi-Strauss", en Pensar lo humano (Actas del II Congreso Nacional de Antropología filosófica), Ed.
Iberoamericana, Madrid, 1997, pp. 223-235; disponible en formato electrónico en la siguiente dirección:
"http://www.cica.es/aliens/dfplus/2congre.html".
 El primero, fue introducido por Emery y Trist 80 en 1960, con un enfoque Marxista, en
el cual se analizaba el vinculo entre la utilización de maquinaria por parte de los obreros;
pero fue Ludwing Von Bertalanffy 81 quien aportó la acepción del campo orientado a la
cultura, y de aquí que se estudia la relación entre la tecnología y la sociedad sin los
aspectos laborales marxistas como se planteo en un inicio. De este modo, se estudia, lo
que Raúl Zambrano82 denomina la “Democratización del acceso a las nuevas TICs” para
referirse a la relación entre las nuevas tecnologías y la gobernabilidad democrática.

Teoría de la promulgación tecnológica.

Todas las teorías propuestas acerca de la relación vinculante entre la tecnología y
las estructuras sociales, deben ser tomadas en cuenta en cierta medida, para la
comprensión del gobierno electrónico; para que la aplicación de las TIC responda a las
necesidades sociales actuales en lo que respecta a la gobernanza electrónica. La teoría
de la promulgación tecnológica, se desprende como un apéndice de la teoría institucional
planteada por March y Olsen83 quienes conciben que las instituciones en general son las
directrices para la acción humana; como aquellos mecanismos con objetivos
“constreñidores” del comportamiento de los individuos como lo anotaba Berger y
Luckman.84

Sin embargo, dentro de la integración de las tecnologías de la información

específicamente en los escenarios de gobierno fue J.E.Fountain 85 quien propuso un marco
teórico completo, en donde se señala que la promulgación tecnológica se centra
principalmente en las convergencias entre las estructuras burocráticas y las TIC; pero no
80 F.E. Emery & E.L. Trist. Socio-Technical Systems. Management Sciences, Models and Techniques. Vol,2 1960.
Londres.

81 BERTALANFFY, Ludwing Von. Teoría General de los Sistemas.1st ed. 1968 Mexico : Fondo de Cultura Económica.

82 ZAMBRANO, Raúl. Nuevas Tecnologías y Gobernabilidad Democrática: ¿Hacia una participación más inclusiva?
TICs y Participación Ciudadana. 2011, Mexico (III), pp.183-190

83 March, J. G. & Olsen, J. P. Rediscovering Institutions: The Organizational Basis of Politics, Free Press, 1989 New
York.

84 Berger, P. L. & Luckmann, T. The Social Construction of Reality: A Treatise in the Sociology of Knowledge, 1966.
Anchor Books, New York.

85 FOUNTAIN, J. E.Enacting Technology: An Institutional Perspective, John F. Kennedy School of Government, 1995.
Harvard University, Cambridge, MA.
fué hasta 200186 que propuso que la lógica de su perspectiva es que éstas tecnologías
son influenciadas por las formas institucionales específicas, del mismo modo que las
instituciones son afectadas por la selección, aplicación y uso de las Tecnologías de la
información. En otras palabras, el uso de las TICs tiene incidencia con las instituciones
públicas, en tanto es determinante de los valores y las preferencias de las estructuras
sociales, sin embargo, también éstas son moldeadas por la institucionalidad pública, en
tanto es aquí donde nace la regulación de las mismas, tal como lo muestra la siguiente
figura.

Ésta relación bi-

direccional entre las TIC y
las instituciones públicas,
son las que dan lugar a la teoría de la promulgación tecnológica que forma parte del
gobierno electrónico, ya que está directamente vinculada al uso de tecnologías objetivas
como la internet, las computadoras, los teléfonos inteligentes, tabletas, y sus respectivos
softwares, con el fin de obtener resultados institucionales en términos de eficiencia,
eficacia y transparencia entre otros.

Todas éstas teorías proporcionan una visión amplia para considerar una definición
de gobierno electrónico dentro del elemento tecnológico que compone el paradigma de
Gobierno Abierto y del alcance de sus proyectos dentro de la administración pública
gubernamental.

86 Fountain, J. E. (2001) Building the Virtual State. Information Technology and Institutional Change, Brookings
Institution Press, Washington, D.C.
EL OBJETO DEL GOBIERNO ABIERTO
Hasta acá se han abordado brevemente los elementos epistemológicos
fundamentales del paradigma de Gobierno Abierto, a partir de aquellas corrientes
filosóficas y movimientos ciudadanos que han propiciado las condiciones para su
aplicación en muchos gobierno en el mundo. De este modo se puede tener una visión más
general de lo que implica una verdadera definición de lo que es el gobierno abierto, sin
embargo es aun muy aventurado intentar esbozar un concepto, pues estos elementos
siguien en constante evolución e incluyen algunas disciplinas que no han sido definidas ni
conceptualizadas aun; lo que si queda claro es que el objetivo del el gobierno abierto
es la transparencia a través de la rendición de cuentas, la participación ciudadana y el
uso de las tecnologías, la democrácia, para fines de esta investigación no constituye un
elemento para definir al gobierno abierto pues es realmente un medio para la consecución
del mismo y no una parte en sí.
Sieguiendo este mismo hilo de ideas la rendición de cuentas y la transparencia
tampoco son elementos de la definición sino que representa la meta utópica del gobierno
abierto, utópica en sentido que siempre abrá un horizonte al cual seguir avanzando, en
tanto las relaciones humanas y tecnológicas se han de ir complejizando.

RENDICIÓN DE CUENTAS Y TRANSPARENCIA

La organización democrática de todo gobierno, tiene en su seno aquella necesidad
lógica, de “saber mandar sobre los gobernados para luego hacer que se regulen ellos
mismos.”87 Desde tiempos antiguos se ha tratado de crear una fórmula absoluta sobre
cómo conservar el poder, y más recientemente, la historia nos ha enseñado a preveer sus
abusos y limitarlo a diferentes normas, primeramente morales y luego jurídicas.
Actualmente, ha tomado un amplio auge el concepto de Rendición de cuentas, llegando
a formar parte de la “jerga” política para mostrar o denotar dentro del discurso público una
cierta preocupación o interés en la supervisión y control del poder político, como precepto
87 El Federalista No. 51. El párrafo completo, reza: “Si los hombres fuesen ángeles, el gobierno no sería necesario. Si
los ángeles gobernaran a los hombres, saldrían sobrando lo mismo las contralorías externas que las internas del
gobierno. Al organizar un gobierno que ha de ser administrado por hombres para los hombres, la gran dificultad
estriba en esto: primeramente hay que capacitar al gobierno para mandar sobre los gobernados; y luego a obligarlo
a que se regule a sí mismo. El hecho de depender del pueblo es, sin duda alguna, el freno primordial indispensable
sobre el gobierno; pero la experiencia ha demostrado a la humanidad que se necesitan precauciones auxiliares”
(Madison. 1994, pp. 220–21).
o paradigma de las nuevas democracias participativas, 88 inclusivas y representativas, que
tienen a su base la socialización de las decisiones públicas y por ende la rendición pública
de cuentas.

De éste modo, la idea de la rendición de cuentas, se ha venido desarrollando

rápidamente, a fin de convertirse en una exigencia para todo gobierno, que se considera
democrático. Para Andreas Schedler89 la rendición de cuentas es: “La palabra mágica, el
concepto clave, se llama accountability. Como otros conceptos políticos en inglés, se
trata de un término que no tiene un equivalente preciso en castellano, ni una traducción
estable. A veces se traduce como control, a veces como fiscalización, otras como
responsabilidad. Sin embargo, la traducción más común y la más cercana es la rendición
de cuentas”.

De ésta definición cabe destacar dos puntos relevantes; el primero es que éstas
aproximaciones sintácticas de los términos propios de las ciencias políticas inglesas,
traen consigo una “contextualización” castellana, con implicaciones y significados
variantes e igualmente imprecisos, como fairness, empowerment, governance,
interoperability, entre otros; es necesario, evitar ciertos errores semánticos al momento de
usar estas equiparaciones, ya que pueden parecer una traducción intuitiva o lógica, sin
embargo no lo es, como no es igual, la palabra actitud en castellano y attitude en ingles o
discurso y discourse; así lo señala, el diccionario de términos políticos del comité de
conceptos y métodos.90

En términos generales, se debe entender el concepto de rendición de cuentas,

como aquel acto, voluntario o mandatorio de hacer pública, la manera en que se gestionan
o administran los recursos públicos, además de su exigencia por derecho. Este concepto
un poco abrupto, proporciona algunos indicios de la amplitud de su definición, ya que, la
rendición de cuentas, no representa una fórmula de sostenimiento del poder en sí, como
88 Sklar Richard: “la norma de la rendición de cuentas parece ser la más ampliamente practicada de todos los
principios democráticos ”SKLAR, Richard L. “Developmental Democracy”, Comparative Studies in Society and
History 1987. 29/4: 686–714.

89 Schedler Andreas, (2008). ¿Ques es la Rendición de Cuentas?. 1st ed. Mexico : Instituto Federal de Aceso a la
Información Pública.

90 Ver Les Intraduisibles, el diccionario de términos políticos intraducibles del Committee on Concepts and Methods de
la Asociación Internacional de Ciencia Política (IPSA), en www.concepts-methods.org.
se planteaba anteriormente, sin embargo, aporta las bases para una gobernanza
transparente y ágil.

Andreas Schedler propone tres pilares fundamentales en la que la rendición de cuentas

ayuda a prevenir y corregir abusos de poder según la figura éstas son:
a) La Información.
b) La Justificación.
c) La Sanción.

Éstos tres pilares en su conjunto contienen los aspectos que remarcan la influencia
de los sujetos sobre sus gobiernos; según John Ackerman 91 dicha influencia, expone la
necesidad de crear un “buen gobierno” lo que sirve de fundamento al concepto que se
ensaya anteriormente, en sentido que los dos primeros pilares, hacen referencia a aquella
obligación por parte de los funcionarios públicos de informar y justificar sus acciones;
mientras que el segundo apunta a la capacidad de sanción a la que pueden ser sometidos
éstos funcionarios, en caso de no acatar la legislación correspondiente, éstos primeros
pilares propuestos por Schedler en 2008, provienen de los anglicismos answerability y
enforcement, los cuales, en la lógica de lo ya expuesto deben entenderse por su
significado y no por su traducción.

91 ACKERMAN, John M. (2004) Sinergia Estado-Sociedad en pro de la rendición de cuentas: Lecciones para el Banco
Mundial. Documento de Trabajo del Banco Mundial N° 31. Banco Mundial, Washington, D.C.
 El tercer pilar, proviene del término receptiveness o receptividad propuesto por
Ackerman en 2004 para referirse a aquella capacidad que deben tener tanto los
funcionarios como los políticos, de tomar en cuenta las opiniones de los ciudadanos al
momento de rendir cuentas de sus acciones. La definición, basada en estos tres pilares,
no surgió así desde el principio, sino que se ha venido dando progresivamente, desde la
función informativa, enfocada principalmente en la narrativa simple de la actividad de los
funcionarios públicos, luego pasó a la fase explicativa, donde se hizo necesaria la
justificación concreta de los actos, y finalmente, el ejercicio de éstas dos primeras, ha
dado lugar al la exigibilidad o fase de exigencia, para reconocer o penalizar la labor de
los mismos.

La conjugación de éstos tres pilares fundamentales, aplicados dentro de un modelo

democrático específico dan como resultado, los tipos y mecanismos de rendición de
cuentas, respondiendo a las características y realidades propias de cada sociedad. Por lo
que para comprender los tipos de rendición de cuentas, es necesario observar como
funcionan éstos modelos de democracia.

La Teoría Democrática y los modelos normativos de la rendición de

cuentas.
Según Isunza y Olvera92 la rendición de cuentas, puede concebirse como “un
control real del ejercicio de gobierno por parte de la ciudadanía” de aquí que nace la
importancia de estudiar la relación que tiene la denominada “teoría democrática”
planteada por Carole Pateman93 y profundizada por Simone Chambers 94 y Santos95, con la
definición de rendición de cuentas, como producto de las relaciones democráticas dentro
de la sociedad. Estas ideas surgieron en el siglo XX, en el planteamiento de la discusión
sobre la denominada “democracia deseable” de Webber96 en 1919, Kelsen97 en 1929 y

92 ISUNZA, Ernesto y Alberto Olvera. Las relaciones entre democratización y participación en México: apuntes para su
historia “rendición de cuentas” los fundamentos teóricos de una práctica de la ciudadanía en: Ziccardi, Alicia,
(coord.) participación ciudadana y políticas sociales en el ámbito local. 2004 Bogota, Colombia

93 PATEMAN, Carole. Participación y teoría democrática. traducción de Luisa Fernanda Lassaque y Julieta Lenarduzzi.
2014 Editorial Prometeo. Argentina.
94, Chambers Simone (2003). "Deliberative Democratic Theory", Annual Review of Political Science 6:307-326.
95 B. DE SOUSA SANTOS, (1993), “Limites y posibilidades de la democracia”, Politeia, 13, 78-83.
96 Weber, Max (1991), Escritos políticos. Madrid: Alianza
97 Hans Kelsen, Esencia y valor de la democracia, citado por Agustín Squella, pág. 95
Schumpeter98 en 1942; ésta discusión introdujo nuevos conceptos, que aun tienen
vigencia en nuestro tiempo, en sentido que dieron paso a lo que hoy conocemos como,
“democracia representativa” recogida principalmente, de la idea de Webber sobre el
“elitismo competitivo”, planteado como una alternativa frente a la inmensa complejidad
e impacto de la democracia directa, en donde cualquier persona, puede escoger a
cualquier otra o a sí mismo, y esperar que todas las demás personas estén de acuerdo
con su decisión. Dado que cada uno de nosotros tenemos diferentes preferencias,
Webber propuso que fueran las “elites 99” (conocidos actualmente como partidos políticos)
quienes escojan a los candidatos, y luego se escoge, de entre las propuestas realizadas;
en otras palabras, se escoge de entre los previamente escogidos.

Inicialmente, el planteamiento de Webber estaba orientado a garantizar la libertad

del individuo, frente a los cambios sociales y económicos planteados por el capitalismo,
sin embargo ésta idea fue reorientada por Schumpeter cuando propuso que la democracia
debía ser un método político, hasta que finalmente se concluyó con que la democracia
debía ser una forma de gobierno. Posterior a la segunda que guerra mundial, se inició una
nueva discusión, al rededor de las condiciones estructurales que debe reunir una
verdadera democracia. Con una nueva serie de pensadores (Moore en 1966; O'Donnel,
en 1973; Przeworski en 1985), debido a que, con la incorporación de los Marxistas, se
cuestionó la filiación de la democracia con el capitalismo, bajo la idea que en las
sociedades capitalistas, no era posible democratizar la relación del capital con el trabajo.

No fue hasta 1993 que con los aportes de Robert Dahl 100 sobre los requisitos que
debe cumplir un proceso democrático de toma de decisiones que a simple vista parecen
no estar relacionados con le idea de rendición de cuentas pero que se encuentran
estrechamente relacionados con la idea moderna que plantea José Aguilar R. 101 que un
gobierno democrático es en principio un gobierno transparente que rinde cuentas, aunque
el mismo plantea que esta concepción puede ser engañosa ya que el concepto de

98 SIMON, Pablo, 2014 “La democracia según Schumpeter”, revista Just Down.
99 La definición de “élite” surge para calificar a los grupos de poder dentro de la concepción hegemónica de la
democracia.

100 Polyarchy & Participation: The Changing Democratic Theory of Robert Dahl Author(s): Richard W. Krouse Source:
Polity, Vol. 14, No. 3, (Spring, 1982), pp. 441-463

101 AGUILAR, José, Transparencia y democracia: claves para un concierto. Mexico, 2014 p11
democracia no depende totalmente de la rendición de cuentas, si no que es un campo
de acción para la misma. Pero si se encuentran vinculadas, en palabras de Gustavo
Emmerich102 la democracia, la transparencia y la rendición de cuentas están:
“inextricablemente ligadas. Una no es posible sin las otras. Transparencia y democracia
requieren, primero para existir y luego para funcionar adecuadamente, una ciudadanía
activa y participativa, y esta última requiere transparencia y democracia para actuar y
participar con libertad”.

En términos generales, El gobierno abierto tiene como finalidad, la transparencia

gubernamental y se basa en un conjunto articulado de elementos que son: La
participación ciudadana, El derecho de Acceso a la información, y el uso de las
tecnologías: estas categorías, al encontrarse dirigidos hacia el objetivo de la rendición de
cuentas, constituyen los elementos para su determinación, finalidad, conceptualización y
definición.

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102 Gustavo Emmerich, “democracia, ciudadanía y transparencia”, en Carlos Elizondo, Gustavo Ernesto Emmerich, Luis
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