Capítulo V.

Políticas estratégicas vinculadas

a la introducción de nuevas tecnologías:
notas sobre los países industrializados.

Minian, Isaac.

Tecnología y competitividad
en un nuevo entorno.
Ed. Universidad Nacional Autónoma de México.

México 1998, pp. 115 -- 149.

 LILlA DOMíNGUF..z. JOSÉ WAItMAN"

rn
POLÍTICAS ESTRATÉGICAS VINCULADAS
A lA INTRODUCCIÓN DE NUEVAS TECNOLOGIAS:
NOTAS SOBRE Los PAÍSES INDUSTRIALIZADOS

Isaac Miman

POÚTICAS ESTRATÉGICAS

Presentación

L as notas que siguen buscan señalar, aunque sea de manera parcial e

incompleta, el papel que han desempeñado las políticas gubernamen-
tales, los mecanismos institucionales y algunas condiciones poJiticas y
sociales en experiencias que han permitido avanzar en la incorporación de
nuevas tecnologías y que han "creado"ventajas competitivas. Se destaca en
el trabajo el papel catalizador de la rivalidad entre los países industria1i2 A.cbs,
para localizar en el terrritorio nacional las producciones estr'atégicas y la
-importancia que adquiere el problema de legitimización de la intervención
gubernamental en estas áreas.
Los cambios decisivos de la economía mundial han modificado
drásticamente los objetivos y los mecanismos de las políticas gubernamen-
tales en relación con los temas tecnológicos y la competitividad. Dentro de
aquellos cambios destacan:
a) La globalización de los mercados se ha intensificado en la última década.
b) La revolución tecnológica basada en la microelectrónica y sus aplicacio-
nes han modificado marcadamente los procesos productivos y [a
creación de nuevos productos.
e) El desarrollo y la creación de nuevos servicios productivos modifican la

115
 y COMPETITIVIDAO
LILIA DOMíNGUEZ . JOSÉ WARMAN
TECNOLOGíA EN UN NUEVO ENTORNO ;

colaboración regional, es materia de rivalidad entre los países de la región,

naturaleza, diseño y adaptación a consumos específicos de bienes y
especialmente en las fases tecnológicas de competitividad.
servicios.
En la segunda parte de estas notas, como marco ilustrativo se dan
d)La acentuación, en las últimas décadas, del paradigma de consumo
algunos de los muchos ejemplos de política estratégica de EUA, Europa
final, que requiere bienes y servicios muy diferenciados y adaptados a
y Japón. Laspolíticas que aquí se describen son de carácter estratégico,
núcleos de consumidores específicos.
en la nfédida en que buscan encarar ampliamente los objetivos. Son
En la actualidad, las políticas industriales tienden a desaparecer y son
formulaeiolles d_~1Tlediano y largo plazo, con medidas que afectan tanto
remplazadas por políticas de innovación y otras que favorecen la consolida-
a los factores de la oferta como de la demanda. Apuntan a factores de tipo
ción de "factores estructurales de competitividad".
estructural y se complementan con una gama variada de políticas de
Hemos agrupado estas políticas alrededor de tres polos temáticos:
regulación en algunos aspectos y de desregulación en otros.
a}Políticas estratégicas vinculadas a la problemática militar espaciaL
Junto a estas políticas [1 1',1es de los países industrializados, existen
Éstas, dado su carácter comprehensivo, dependiendo de los periodos, tienen
numerosísimos ejemplos de políticas con objetivos específicosy concretos.
repercusiones muy importante$ sobre la competitividad de la industria ,civil.
b)Políticas estratégicas para adquirir una ventaja competitiva. Estas
La rivalidad económica internacional
buscan consolidar procesos de creación de ventajas competitivas, acelerando
en muchos casos las mismas tendencias de mercado. La rivalidad internacio-
Los ejemplos de accionesgubernamentales estratégicas en los países
nal entre países industrializados por localizar industrias estratégicas en los
industrializados son innumerables. Sin embargo, éstas no siempre forman
territorios nacionales acelera la aplicación de políticas para los mercados y
parte deuna estrategia expuesta explícitamente. En muchoscasos parten de
las instituciones, en los rubros de: estructuras financieras, creación de
la constatación de que el desarrollo económicoestá vinculado a un problema
instituciones específicas en el desarrollo tecnológico, instituciones científicas,
de rivalidad internacional. Esta última implica que el desarrollo económico
instituciones de formación de recursos humanos, incentivos a la capacitación
no siempre es un juego de "suma positiva" entre los países, basado en la
profesional, desarrollo de nuevas infraestructuras, especialmente ddteleco-
explotación de la ventaja comparativa estu diada por la teoría convencional
municaciones, regulaciones y control de monopolios. Resultan p~rticular-
del comerciointernacional. En numerosos casos , las relaciones económicas,
mente importantes las políticas que en la actualidad ayudan a conformar
entre los países se asemejan a las condiciones implicadas porunjuego "suma
redes empresariales y de éstas con los organismos creadores del conocimiento
cero", dado que muchas economías tienen como objetivo de desarrQllo a un
básico, del avance tecnológico y con empresas de servicios, como consultorías
mismo sector. Las acciones gubernamentales pueden crear ventaj as para los
jurídicas, de ingeniería y de análisis de mercado.
sectores estratégicos y pueden favorecer los efectos acumulativos del apren-
c) Políticas estratégicas destinadas a enfre ntar desafíos globales, Se trata
dizaje. Localizar industrias estratégicas en el territorio nacional es generar
de problemáticas globales (ecológicas, de tratamiento de desechos tóxicos y
al mismo tiempo externalidades. Los efectos acumulativos y de aprendizaje
radioactivos, sanitarias y propagación de epidemias, etc.)que por su natura-
dan una enorme ventaja al primer introductor de la tecnología y al país donde
leza no pueden ser resueltas en los estados nacionales. La formación de una
se localiza. La acción gubernamental puede modificar con acciones oportunas
base tecnológica regional (como infraestructura básica precompetitiva) y la
las ventajas tecnológicas para convertirlas en ventajas duraderas para la
formación de recursos humanos regionales buscan también enfrentar los
competitividad internacional. La rivalidad internacional en la incorporación
desafíos globales de otras regiones económicas. El desarrollo técnológico en
de las nuevas tecnologías ha desempeñado un papel desencadenante de
estas áreas da la posibilidad de poner las bases para industrias del futuro con
muchos planes estratégicos. La importancia adquirida por la electrónica y en
gran potencialidad competitiva. En ese sentido, su localización, pese a la

117
116
TECNOLOGÍA
y COMPE1'ITIVIDAD EN UN NUEVO E!\'TORNO LILIA DOMÍNGUEZ . JosÉ WARMAN

general por las tecnologías de la información canalizó enormes recursos hacia
esos sectores ayudados por políticas gubernamentales. Desde la década de los
sesenta, los gobiernos franceses, británicos, alemanes (oeste) rivalizaron en
programas de desarrollo para esos sectores. Los franceses promovieron
planes como los "Plans Calculs" y ''Plans Composants", que culminaron en
la gran estrategia de "filiéreélectronique" (complejo electrónico). El gobierno
británico, al igual que el francés, actuó fusionando firmas y estableciendo
alianzas estratégicas entre empresas de un mismo sector, bajo el supuesto
de que el tamaño era un elemento clave de la competitividad. Se desarrolla-
ron así las empresas "campeonas nacionales". Desde la década de los setenta
se hizo hincapié en programas y políticas más generales para introducir con
mayor rapidez la tecnología microelectrónica. Los sectores públicos de países
europeos se convirtieron en fuentes de demanda para las "campeonas
nacionales", a través de contratos muy lucrativos en procesamiento de datos
y telecomunicación. Los sectores miltares de Franday Gran B retaña fueron,
al igual que en EUA, parte importante de esa demanda.
El anuncio en 1981 del proyecto de "Quinta Generación de Computadoras"
de Japón enfocó nuevamente la atención mundial sobre la electrónica como
un problema de rivalidad y de estructura de la industria mundial. El reto de
un país considerado hasta ese momento como tecnológicamente im,itativo
reforzó las políticas nacionales en los países europeos y en EUA y puso de
relieve las posibilidades de crear ventajas nacionales en el desarrollo de
sectores industriales totalmente nuevos.
La legitimidad de la intervención gubernamental
Un elemento esencial en el éxito de las políticas vinculadas a la promoción del
progreso tecnológico es que éstas deben ser vistas comolegítimas y basarse en un
consenso delasfuerzas económicasvigentes. Estados Unidos constituye el~emplo
más claro de intervención económica vinculado al problema de la seguridad
nacional. Los sectores industriales relacionados con temas espaciales y militares
se benefician de recursos para invastigación y desarrollo de primera magnitud
mundial. Asimismo, en este país reciben apoyo gubernamental sectores que
requieren respuesta, frente a políticas externas "desleales".
En EVA, al igual que en Japón, la continuidad, coherenciay claridad de
las acciones estratégicas está asegurada por las instituciones burocráticas
que diseñan e implementan las políticas vinculadas a la investigación y el
desarrollo. En estos dos países son los organismos burocráticos de los sectoras que
cumplen "misiones" en los sectores de salud, agricultura, desechos tóxicos (y
militar en EUA), etc., quienes dan continuidad a las políticas y acciones más allá
de los sucesivos gobiernos. Ello establece un contraste importante con el entorno
europeo, donde las instituciones vinculadas a la investigación y el desarrollo
dependen de las opciones políticas e ideológicas de cada gDbierno.
La tradiciónjaponesa permiteun rangD de medidas intervencionistas, mucho
más amplio que el de EUA. En Japón, la responsabilidad del Estado incluye al
desarrollo económico entre sus primera::; ;:,rioridades. Los recursos financieros
requeridos por la intervención gubern~ental pJ!'Fl acciones concretas son
limitados. Pero las acciones de gDbierno para concertar prioridades astratégicas
con los sectores privados de la industria, la banca y los seIvicios, son <le111mayor
importancia. Estas acciones, en su forma más global, incluyen formular"visiOl ,'C'~"
sobre el futuro económico, político y social de Japón y de su inserción económica
y política internacional. Al mismo tiempo, implican fDar objetivos estratégicos
intermedios. En algunos casos se llega hasta a niveles muy concretos e inmediatos:
niveles industrial as selectivos yaún hasta las empresas particulares. Las accionas
de gobierno tratan de apegar las iniciativas a tendencias de mercado y tecnológi-
cas. Una vez logrado el consenso, se reduce la incertidumbre del sector privado
sobre las tendencias económicas futuras.
La tradición francesa comporta un papel importante para el Estaf}:;
basado en una filosofiade "dirigismo"y en la planeación gkbal, después de
la Segunda Guerra Mundial y la planeación indicativa posteriormente. En
este caso, ~alegitimi.z~ciónde las políticas intervencionistas es la de adquirir
una ventaja c~mp.e,trtrvaen las industrias estratégicas y en losbeneficios que
surgen de la dlfuslOnde las nuevas tecnologías a las industrias tradicionales.
Los cambios que se producen en la economíamundial van a modificar los
objetivosde la intervención gubernamental de lospaíses industrializados en
la búsqueda de la competitividad de la industria.
Cambios en la economía mundial
La creciente globalización de los mercados, intensificada en la úl tima década
,

118 119
T~CNOWGíA y COMPETlTIVIDAD EN UN NUEVO ENTORNO LILlA DOMÍNGUEZ . JOSÉ WARMAN

n) El nuevo paradigma suplanta a las viejas formas de producción basada

la revolución tecnológica en productos y procesos, y la acentuación, en los
países industrializados, del paradigma que privilegia las producciones en capital fijo, específico, cuya función era reproducir una gran cantidad
diferenciadas en los bienes y servicios de consumo final, son factores que de productos homogéneos estandarizados, por una flexibilidad derivada
están reconfigurando la economía mundial. Estos cambios requieren nuevas de la incorporación de la información a los medios de producción. Ello
modalidades de intervención gubernamental en la promoción del cambio permite adecuarse a los requerimientos de una producción diferenciada.
tecnológico. Estos factores interrelacionados determinan los procesos de m) Aunque la constatación empírica es aún muy limitada, las nuevas

reestructuración de las economías de los países desarrollados y sus efectos en
las políticas de ajuste en éstos y en los países en desarrollo.
a) El primero de estos factores, la globalización de la economía mundial,
se ha intensificado durante las últimas dos décadas. El comercio internacio-
nal se ha convertido en la fuerza motriz del crecimiento económico.
El proceso de globalización creciente no sólo abarca al comercio sino
también a los movimientos de capital financiero, inversión directa, fuerza de
trabajo, información tecnológica tangible e intangible, y la organización del
proceso de producción. Se va relativizando la importancia de la dotación de
factores como elemento determinante del perfil productivo de un país. Las
tradicionales 0¡ estáticas) dotaciones relativas de recursos naturales y de
trabajo no calificado van perdiendo importancia frente a los nuevos
condicionantes, que se basan en las innovaciones tecnológicas y en factores
de naturaleza microeconómica vinculados con estructuras económica,s orien-
tadas hacia un mercado internacional. En las nuevas inversiones resultan de
extrema importancia los desarrollos microeconómicos de inno,:ación, de
creación de procesos acumulativos de conocimiento, de inversión intangible
en la formación de recursos humanos. En todos estos últimos casos, los
beneficios que se derivan del comercio internacional son de naturaleza muy
diferente al de aprovechar las ventajas que se derivan de distintas dotaciones
de factores. Son ventajas del aprovechamiento de la escala, de beneficiar con
productos diferenciados y adecuados a grupos de consumidores específicos,
de distribuir los altísismos costos que representan las inversiones en inves-
tigación y desarrollo y de los "servicios del productor".
b) El nuevo paradigma tecnológico presenta características de conver-
gencia entre los distintos avances tecnológicos. Esto implica, en la actualidad,
una gran capacidad para comunicar, procesar y almacenar información.
r) El impacto económico se deriva de la caída drástica de los costos de la
información.
tecnologías parecen estar disminuyendo las economías de escala de algunos
poductos específicos y aumentado las economías de escala de la firma.
e) En las últimas dos décadas se ha venido intensificando un nuevo
patrón de demanda en los países avanzados, basado en produdos ind~5tria-
les con gran diferenciación y que determinan ciclos de vida cada vez más
cortos. No se trata de un fenómeno nuevo. La diferenciación de productos es
un aspecto que ha caracterizado el comercio de ciertos productos por más de
30 años. Es estudiado por las teorías del comercio internacional intraindustria.
Es resultado de una forma de competencia en productos que no pueden ser
sustituidos fácilmente (por razones de innovación y otras), y que son
comerciados entre países con un nivel de desarrollo comparable y que
disponen de dotaciones de recursos similares.
Lo que resulta nuevo es la potencialidad de las nuevas tecnologías
(tangibles e intangibles) para alcanzar una alta productividad y satisfa-
cer al mismo tiempo la creciente diferenciación de productos requerida
por los patrones de demanda. Detrás de las potencialidades de las nuevas
tecnologías se encuentran numerosos factores de naturaleza
microeconómica que son difícilmente cuantificables y no se traducen
fácilmente en categorías macroeconómicas.
La mayor flexibilidad y rapidez en los cambios de modelos que las nuevas!
tecnologías permiten, la mayor importancia dada al diseño de los productos '¡
la significación acrecentada de la innovación en productos y procesos, s~ '
corresponden con las actuales formas de competencia dirigidas a ganar
mercados para los productos diferenciados. Estas actividades, así como
aquellas de conocimiento y formación del mercado, adquieren una mayor
relevancia en la capacidad de la empresa para generar valor agregado y
determinar su grado monopolístico de productos diferenciados.
El mantener la diferenciación implica acortar el ciclo tecnológico de los
productos, aumentado drásticamente los costos terciarios, incluyendo los de

120 121
 y COMPE'rITlVlDAD EN UN NUEVO ENTORNO
TECNOWGÍA
investigación y desarrollo. La internacionalización de los mercados y de la
producción y la capacidad empresarial de mercadeo rápido, se convierte en
un prerrequisito para distribuir los costos terciarios en productos que se
vuelven rápidamente obsoletos.
Políticas tec¡wlógicas y factores estructurales de competitividad
a) Frente al desarrollo creciente de la globalización de mercados y la
enorme movilidad internacional de los recursos financieros y producti-
vos, las políticas industriales y tecnológicas, como las europeas de las
décadas de los sesenta y los setenta, ya no resultan más sostenibles. El
. j.
formar y sostener a 1as empresas "campeonas naClOna1es" buscan do
economíasde escala, consolidarlas a través de compraspúblicas, subsi-
dios, cuotas, contenido nacional Y otras medidas no tarifarias para
reservar parte de los mercados internos, determinó la conformación de
monopolios o duopolios poco adecuados a la introducción del progreso
tecnológico en forma acelerada.
b) Las políticas en relación con los sectores de alta tecnología tienden en
la actualidad a consolidar precondiciones para que el capital multinacional
pueda localizar en el país la base de sus actividades centrales y proqlOver la
creación local de valor agregado. Asimismo, la actividad pública se concentra
en los sectores con mayores posibilidades de crear externalidades 'para todo
tipo de empresas, para inversiones en general. Estas políticas encuentran
fundamentos reales de acción en la medida en que el desempeño de las
empresas multinacionales depende de manera central, aun actualmente, de
las Características del país base de inserción. Resultan fundamentales para
todo tipo de empresas la calidad de las actividades innovativas, las redes
institucionales de soporte a la investigación, la capacidad creativa de los recursos
humanos, el grado de desarrollo de las nuev~sinfraestructuras, el comportamien-
to de las instituciones financieras del país. Estos deben ser considerados factores
estructurales de competitividad. La competitividad macroeconómica depende de
ellos y de innumerables factores de naturaleza microeconómica.
e) Las políticas industriales tienden a desaparecer en favor de políticas
de innovación y políticas a favor de "factores estructurales" de competitivi-
dad. Estos últimos son sectores como el sistema financiero y las formas de
122
LILIA DOMÍNGUEZ + JOSÉ WARMAN
financiamientode la industria, que tienen modalidadesnacionales en la
toma de riesgos.Algunosde estossectores,en muchoscasos,no se ajustan
automáticamente a los requerimientos de la industria, en respuesta a
incentivos de mercado exclusivamente (sistema educativo y de formación
profesional, mercado de trabajo y relaciones industriales, sistema científico
y tecnológico nacional, etc.). En la medida en que el mercado no tiene
capacidad para transmitir información o anticipar muchos de los costos y
beneficios sociales futuros, resulta inevitable alguna forma de compromiso
¡ político sobre la toma de decisiones en materia de inversión de esos sectores.
Son sectores donde las ..r111as"de mercado resultan más evidentes.
¡ Las alternativas están en las política~ OP.largo plazo. Las prioridades que
se fúan consisten en capacitación profesional, m vfst.igación tecnológica,
tt desarrollo de nuevos servicios productivos, nuevas tecnologías íln2!1cieras y
! desarrollo de las nuevas infraestructuras de comunicaciones. El papel de LeE'
I
\ nuevas infraestructuras es esencial. Permite entrelazar los distintos sectores
. i, de la empresa, y de ésta con el resto de las empresas de todos los sectores
nacional e internacionalmente. Es uno de los factores más importantes de
creación de externalidades. Es asimismo un factor que permite las nuevas
formas de entrelazamiento de actividades: la creación de redes
interinstitucionales de aumento de productividad.
d) Los sectores donde hay un mayor acento en las políticas de
innovación son aquellos que dependen de las tecnologías de la informa-
ción y aquellos otros que usan esas tecnologías. La preocupación \3Ci~ti:'al
.. de las políticas fue, ya desde la década de los setenta, vinculada a la
tecnologíamicroelectrónica.Los análisis de política se centraron en los
problemas de empleo, calidad del trabajo, competitividad industrial
. .~ ,
orgamzaclOnde la empresa y la reestructuración social.
Políticas tecrwlógicas y desafíos globales
¡
En casos muy importantes en la actualidad, las políticas frente al -
progreso tecnológico,la industria y la innovación, desarrollan planes
estratégicos para enfrentar desafíos globales de la sociedad. Estos
pueden provenir de la observacióndel rezago nacional o regional frente
a los avances tecnológicosen otras áreas y de sus implicaciones en
123
 y COMPET1TIVInAO EN UN NUEVO ENTORNO
TECNOLOnfA
términos de competitividad en los mercados globales.La rivalidad de
EUA y Japón, representada por el avance de estos paí~es en tecnología
de la información v de las comunicaciones, represento un desafío que
aceleró los progra~as europeos como el ESPIRI'r en 1984.
Pero no se trata sólo de programas que obedecen a la inserción tecnológica
internacional de los países o regiones. Se trata asimismo de programas donde
el ejemplo europeo es muy relevante, que apuntan a resolver problen:~s I
globales vinculados a la degradación del medio ambiente y a la destrucclOn I¡
de la naturaleza (y que ponen en peligro la propia vida en el planeta en
algunos casos), al agotamiento de materias primas vitale~, a los.mé~odos de r
reubicar o destruir los desechos industriales peligrosos, a mvestIgaclOnes en I\
r....
salud y nuevas enfermedades epidémicas. Muchos de estos temas ti:nen en
común el no poder ser enfrentados exclusivamente en los estados nacIOnales. r tendieron en la década de los ochenta a concentrarse en las llamadas
I
Ello se debe a la magnitud de los recursos encerrados, a la búsqueda de I políticas de innovación.
apuntalar "factores estructurales de competitivida~". para. naciones. de II
economías medias, o porque la solución de la problematIca mIsma reqUIere
necesariamente acuerdos y colaboración internacional, regional o global.
En su estrategia general muchos de estos programas tienen las caracte-
,
rísticas de aquellos vinculados a la industria espacial-militar de EUA, en el
sentido de que incluyen cambios en las características de la oferta, con ¡
I
oportunidades de nuevas demandas. Muchos de estos programa~ abren. el I
camino para industrias nuevas. En los programas y en los sectores ~ndustna- ¡ or~~n estraté~co-~~Iitar lo ~ns.tituye EUA. La seguridad y toda la proble-
les y de servicios involucrados en resolver "desafíos globales", las políticas
incluyen fuertes financiamientos a la investigación y el desarrollo, así ~mo
cambios económicos e institucionales. Se promueve la demanda especIfica
para esos sectores, incluyendo el poder de compra público, a pes~r de las
restricciones que pesan sobre estas políticas dadas por los acuerdos mterna-
cionales.
Todos estos programas tienen vinculaciones directas o indirectas con la
competitividad internacional. Esto contribuye a incrementar la rivalidad de
las naciones para ubicar en sus territorios las tecnologías más prometedoras,
las de mayor poder de arrastre y las de mayor generación de valor agregado
independientemente de la nacionalidad del capital. El ~esaJ;rollo de te?nolo-
gías que mejoren la seguridad y la calidad de la vIda, que protejan el
ambiente,queahorrenmaterias primasoenergíay queataquenproblemas
124
LILIA DOMÍNGUEZ . JosÉ WARMAN
de salubridad colectiva, pueden muy bien resultar sectores industriales de
punta, base de la competitividad nacional o regional.
,
j
¡ ALGUNOS EJEMPLOS DE POLÍTICAS ESTRATÉGICAS
¡
¡,
¡
Introducción
~n lo~pa~s,es industrializados, algunas de las medidas de política en
lll.veshgaclOn y desarrollo se elaboraron a partir de las políticas indus-
trIales, como elapoyo gubernamenbI a la educación científica y técnica
a la iIlvestigación genérica y específica, a sectores inaustri2Je8 Dromete~
dore~ en el avance científico y tecnológicg,Sin embargo, esas 'políticas
Las políticas de innovación estányinculadas a
1) la posición estratégica política-militar,
2) la posición competitiva en los mercados internacionales
3) la posición frente a desafíos globales que enfrentan los ;aíses.
. ~n to~os los casos, un componente sustantivo de estas políticas es la
I'lyalIda.dmternacional.
. El ejemplo más claro de intervención económicavinculada a temas de
matIca espacIal-mIhtar leg¡tImIza las intervenciones en investigación y
desarrollo.
.
.~a legitimizaci?n más difundida de las políticas de innovación es la de
adquIrl.r una ve?tt'!J.~competitiva en industrias estratégicas y en los
beneficIOsde la dIfusIOnde las nuevas tecnologías a las industrias tradicio-
nales. L~ posición de cada economía nacional y de cada empresa industrial
o co~ercIal depende, en el nuevo sistema internacional, cada vez en mayor
medIda del lugar que ocupa en la división tecnológica del trabajo.
. Los
pr~bl~mas de orden global o regional van ocupando un lugar
cada vez mas Importante en la política de innovación. Se trata de
pro?lemas que afectan a varios países o regiones, o al planeta en su
conjunto y cuya solución debe adquirir necesariamente carácter interna-
cional o global. Sin embargo, dadas las repercusiones de estas interven-
1%
 y COMPR1'l1'!VIDAIJ LIIJADOMÍNGUEZ ..
JOSÉ WARMAN
TIWNOLOnÍA EN UN NUEVO ENTORNO

enorme avance europeo especialmente en Francia, Gran Bretaña y Alema-

ciones sobre las ventajas competitivas y los temas de orden estratégico,
nia. Ya en 1920 la NACA fue un centro importante de financiamiento de la
la rivalidad internacional también está presente.
investigación y el desarrollo de la naciente industria civil. La NAcAfuepionera
en el desarrollo de túneles de viento, en el diseño y desarrollo de nuevos
Políticas estratégicas vinculadas al aparato militar-espacial
modelos civiles y militares, en los ensayos de nuevos materiales y aleaciones,
en la definición de emplazamientos óptimos de los motores. También
a) La política tecnológica que lleva a cabo el Departamento de Defensa
contribuyó al diseño de nuevos motores para lograr mayor eficiencia en el uso
de EUA 'es un ejemplo claro de intervención en temas de investigación y
del combustible y mayor velocidad.
desarrollo derivada de la posiciónpolítico-militar del más alto nivel estraté- .
Despues de la Segunda Guerra Mundial la National Air Space Agency
gicodel país. Constituye, al mismo tiempo un ejemplo del entrelazamiento
(NASA), sucesora de la NACA, continuó esa ta¡Sd y, aunque más volcada a los
entre el desarrollo tecnológicoy las políticas de demanda gubernamental y
de la eliminación de obstáculos (regulatorios, financieros, etc.) para la a~pe~~osmilitares, su sistema liberal de patentamiento permitió una rápida
dlfuslOn de los avances tecnológicos hacia la industria civil. Esa difusión fue
adopción de las nuevas tecnologías.
muy importante, por 10menos hasta finales de la década de los sesenta.
El éxito de las políticas del Departamento de Defensa radica en la
compatibilización de los cambios que operan en la oferta con los requerimien- ;~a industria aeronáutica civil se vio beneficiada además por otras
pohtIcas gubernamentales. Desde 1930 hasta 1934 los contratos de gobierno
tos de la demanda. Dicho Departamento financia el proceso de innovación con
con las aerolíneas para el transporte de correspondencia incluían subsidios
subsidios a la investigación y el desarrollo y genera a su vez la demanda a
y otras formas de ayuda. En ese periodo existía una integración vertical entre
través de su presupuesto. Este esquema ha impulsado el crecimiento
las empresas aeronáuticas, las aerolíneas y las empresas productoras de
industrial y ha permitido el deplazamiento de la industria por las líneas de
motores. Además, la regulación de las aerolíneas establecida por la Civil
aprendizaje. Este impulso es evidentemente mayor cuando los efectos están más
Aeronautics Board (CAB) favorecía la competencia por calidad y excelencia
cercanos a los productos comercializables o aun mayor cuando se trata de
antes que por precios. En 1934 se eliminaron los subsidios y las regulaciones
productos de uso tanto militar como civil (caso de los circuitos integradog o de las
de la CABno estaban ya más en vigor.
computadoras). Los desarrollos tecnológicos financiados por la Defens~ permitie-
En la actualidad, la industria aeronáutica financia privadamente la mayor
ron avanzar más rápidamente.en las computadoras CAD(Computer Assisted
parte de sus gastos en investigación y desarrollo tecnológico (salvo las empres~s
Design), en virtud de su utilización en la industria aeroespacial.
productoras de motores con interés estratégico, financiados por la Defensa).
b) La industria aeronáutica constituye un buen ejemplo del entrelazaIDÍento '
Asimismo las tecnologías civiles y militares se han separado notablemente.
entre intereses estratégicos y el desarrollo de un nuevo sector industrial compe-! .
reduciendo la difusión entre esos sectores. A pesar de ello, la NASA todavía gast~
titivo en el contexto de la rivalidad entre las potencias económicas.
entre 350 y 400 millones de dólares por año en tecnologías aeronáuticas genéricas
Después de los primeros vuelos de los hermanos Wright en 1903, los
que complementan los gastos en investigación y desarrollo de la industria
países europeos apoyaron o establecieron centros de investigación aeronáu-
privada.2 De acuerdo con la Commissionon Industrial Productivity del Mrr,nunca
tica. En EUA pasaron 12 años hasta el establecimiento del N ationalAdvisory
una compañía aeronáutica tuvo éxito sin ayuda gubernamental. Las diferencias
Commitee forAeronautics (NACA), instittición gubernamental cuyopropósito
de la ayuda sólo fueron de forma, grado y tiempo.
fue el avance de la ciencia y la tecnología para ese sector.! Las presiones
2 Véas,e AJex HoJand,
políticasinternasdel país para el establecimiento
del NACA se debíanal Model Researdt: 1'lte Natio/talAduisOlY
]
CO/lunittee {orAel'Onalltics, 1915-1058
'Yaslungton D. C., U ,.S..GoVeI'JU1lent Prillt,ingOffiee, 985. Véallse también Mowel'Y y l1.osenberg, op:
! Ul1excelente análisis sobre la industria aerolláuticacle EUAse puede veren ellibl'OTechnologya.nd Clt" :01. 1. M11'ComllllsslOn on Industrial Prodlle!.ivit.y "¡'he U.s. eollllllül'cinj nil'eraft illdustry amI its
y Nathall \l¡;senherg, Cambl'idge fO,l'elgll .competi(,or~", The Working
the ]Jnrsu.it of economie growth (capítulo 7), de David Mowel)' Papers of the MI1' Commissioft Olt IndllJJtrial Prodllctivity,
University Press, 1989. (Camlmdge, The mlt Press, ]989, p, 16.

127
126
TECNOLOGÍA
y
COMPE'I'fI'IVIDAD EN UN NUEVO ENTORNO L!LIA DOMINGUgZ . JOSÉ WARMAN

Después de la Segunda Guerra Mundial, las políticas de desarrollo de las Políticas estratégicas para adquirir una ventaja competitiva
nuevas tecnologías en EVA quedaron mucho más ligadas a los requerimien-
tos de la defensa, exceptuando la investigación básica. La creación de ventajas competitivas y las políticas de demanda
La industria de la computación y la de los semiconductores son también
ejemplos de interés para ilustrar el apoyo gubernamental a los sectores de Los gobiernos de los países industrializados disponen de un amplio arsenal
alta tecnología. A pesar que el gobierno fue una de las fuerzas principales en de políticas e instrumentos de política para alcanzar distintos objetivos en
los inicios de la industria de la computación y la de los semiconductores, a materia de desarrollo económico y más especifícamente de innovación
través de fondos para investigación y desarrollo y demanda pública, los industrial. Las distintas opciones son normalmente clasificadas como accio-
objetivos de esas políticas fueron deorden estratégico militar, no de desarrollo nes del lado de la demanda, del lado de la oferta y otras de enlace entre ellas.
industrial. La DefenseAdvancedResearch ProyectsAgency (DARPA), cuyoobjetivo Las de mayor efectividad son aquellas que tienen en cuenta la totalidad del
es apoyar investigación de largo aliento, de alto riesgoyadecuada a las necesidades proceso de innovación y más aún cuando se encuentran enmarcados en
de la defensa nacional, apoyó incluso proyectos indirectamente vinculados a la objetivos globales y de largo plazo, CCr;)i)las famosas "visiones" del MI'!'! de
defensa, muchos de ellos volcados a la industria de la computación civil,dado que Japón. El éxito está dado por su integración a ~1}a estrategia amplia, y las
el Departamento de Defensa es uno de los mayores usuarios de estas tecnologías. distintas políticas deben guardar una coherencia entre ;~iy con las políticas
Argumentos similares fueron usados recientemente para justificar el macroeconómicas. Las políticas del lado de la demanda van desde ~1)ciones
financiamiento gubernamental a la investigación y el desarrollo en la que estimulan la demanda global o sectorial hasta políticas de dem~nda dé
industria de los semiconductores. Los objetivosde seguridad militar requie- productos específicos. Muchos países europeos canalizan la demanda nacio-
ren una oferta estable de circuitos integrados de memoria, abastecidos nal pública y en parte la privada hacia bienes nacionales de alta tecnología
internamente. El enorme avance de la producciónjaponesa en losmercados bu~c~ndo que sus empresas lleven a cabo procesos de aprendizaje. Las
mundiales desde mediados de la década de los ochenta condujo a e,normes pohtIcas de aprovisionamiento público constituyen seguramente la medida
presiones por parte de la industria de semiconductores de EVA para lograr más tradicional del lado de la demanda. A pesar que éstas están en
ayuda gubernamental. El Congreso de EVA respondió en la segul)da mitad contradicción con los principios del GA'l'r, prácticamente todos los gobiernos
de la década de los ochenta proporcionando a Sematech (consorciopara favorecen, con distintos mecanismos, a las empresas nacionales, a pesar de
mejorar la manufactura de circuitos integrados) una contribución de 500 las declaraciones oficiales.
millonesde dólaresen un plazode cincoañosy responsabilizóa DAHPA del Las políticas de demanda pública están en algun:Js ca~os enfocadas hacia
proyecto. El Congreso incluyó un presupuesto de 46 millones de dólares durante empresas medianas y pequeñas. Van acompañadas de una serie de instru-
los años fiscales 1988-1989 para investigación y desarrollo en materiales, mento~ que buscan ampliar la información para expandir el número de
tecnología de proceso en superconductividad en altas temperaturas. USUS~~lOs:proyec~os para demostrarlas ventajasdelas nuevas tecnologías,
En la actualidad, el debate gira en torno a los aportes financieros y a los SUbSldlOSa las pnmeras empresas que adquieren bienes y servicios de alta
desarrollos institucionales para avanzar en las tecnologías de televisión de tecnología, etcétera.
alta definición y problemas de superconductividad, que son materia de La política de abastecimiento gubernamental de Japón puede servir de
.
enorme progreso en Japón.3 ejemplo.
La falta de un sector militar importante limitóla habilidad deJ apón para
3 Véanse at l'ish; a report. to (,he Pl'esident
"A St.rat.egie industJy and the Congress fJx¡!ll the National
AdvisOlY Commit,te on S(,!llieondnctol's", (Washington D.C., 11]e Comlllittee, 1989) p. 20. '~nle hig
~sar el ?ode~ de compra gubernamental como instrumento de promoción
pid1ll'a: high.definition television and high resolution systems", OTAreport, Washington D.C., U. S. mdustnal. Sm embargo, hasta hace poco tiempo el gobierno promovió la
GoveJ'llment. Pl'intingOfJiee, H}90. política de "compre japonés".
I
128 129
 y COMPETITIVIDAD EN UN NUEVO ENTORNO \ /1 LILIADOMÍNGUEZ + JOSÉ WARMAN
TEGNOJ..ooÍA

Apesar que desde fines de 1972 el gobierno declaró haber eliminado la política Las regulaciones que existen en el sistema financiero de ese país
de favorecer a la industria japonesa en las compras gubernamentales, y de que distribuyen los riesgos de las inversiones industriales a largo plazo entre
acordó en 1980, en el 'Tokio Round" del GXIT,descontinuar las políticas de compras muchos agentes: bancos, entidades financieras, ahorristas, consumidores y
discriminatorias, algunos estudios señalan las diferencias entre las declaraciones corporaciones. Esto tiene lugar a través de tasas de interés controladas, políticas
y los hechos. Así, por ejemplo, mientras la proporción de participación de la illMen fiscales que castigan al consumo, alientan el ahorro y transfieren el ahorro de las
el mercado total de computación de Japón fue en 1982 de 18%,y de más de 30% personas hacia las empresas en condiciones estables a largo plazo, junto a
tomando en cuenta sólo el mercado privado, en el mercado público fue de 3% 1:
incentivos fIscales que reducen los costos de la inversión de largo plazo.
exclusivamente; este último abarca a las agencias gubernamentales y a las Apesardeque algunasde estas condiciones se están modifIcando lentamente ,
,
i con la apertura y la desregulación del sistema fInanciero de Japón, la influencia
instituciones de educación pública.4 .¡
Otro ejemplo es la empresa (estatal hasta 1985) Nippon Telephone and i de todos estos factores combinados desde el periodo de la posguerra dio el contexto
I
j
y posibilidad de realizar inversiones de alto riesgo, de largo plazo y con menores
Telegraph (NW), que desempeñó un papel crucial en el éxito de la industria \;,
microelectrónica deJapón,y que constituye probablemente el mayor deman- {I costos fInancieros que en EUA, o en Europa.
dante japonés para semiconductores avanzados. La demanda de esta ! La distribución de riesgos fInancieros en Japón es resultado de Id Rcción
empresa se dirigió particularmente hacia las empresas nacionales. Esto de varios agentes económiCos, de varias instituciones y de las regulaciones
constituye un tema de primer orden en el conflicto comercial en productos de gubernamentales. Algunos agentes económicos no participan más que con los
alta tecnología con EUA. costos del sistema. Así, por ~emplo, la distribución del riesgo financiero que
Las políticas de demanda adquieren su mayor efectividad en la promo- IJ:ne~cia a las corporaciones no se aplica a los consumidores. Los factores que
ción del cambio tecnológico cuando se enmarcan en programas globales, dismmuyen los costos fInancieros empresariales incluyen: mercados financieros
incluyendo notablemente las políticas de reestructuración de la oferta ce~dos o controlados; canalización privilegiada de fondos a la empresa, y su
productiva, la generación de las modernas infraestructuras de comupicacio- desvIO de la esfera del consumo; una gran disponibilidad de recursos fInancieros,
y sobre todo una vinculación muy estrecha de las empresas industriales con
nes y el desarrollo de los marcos institucionales adecuados. Algunos ejemplos
de estas políticas estratégicas se dan en las siguientes secciones., bancos, instituciones fInancieras, instituciones gubernamentales y accionistas.

Políticas financieras: el ejemplojaponés EL CONTROL DE LOS MERCADOS FINANCIEROS

Resultan notorias las estrategias que las firmas japonesas adoptan Entre la segunda posguerra mundial y los inicios de la década de los ochenta la
privilengiando -a diferencia de las empresas de EUA- enfoques de largo regulación de los mercados fInancieros tuvo dos objetivos: primero beneficia; la
plazo.Una causa importante de ese comportamiento radica en loscostosyen inversión y desincentivar elconsumo; segundo, apoyar selectivame~te a sectores
lostérminos en loscuales se accedea recursos financieros. Existen importan- industrialesysoportar loscostosde los reajustes industriales. El sistema financiero
tes pruebas de que las firmasjaponesas han beneficiadoconcostosdecapital japonés fue compartimentalizado o fragmentado, y cada compartimento tenía
menores que sus homólogas en EUA en la mayor parte del periodo de objetivos bien delimitados y con regulaciones estrictas para enfocar muyespecí-
posguerra. El clima financiero de Japón ha alentado las inversiones de largo fIcamente la canalización y costo de los recursos.5
plazo en investigación y desarrollo y capital fijo.
6
Pl:ilip.A.~e.llons,"Competitiveness
inthe World ECOllOll1Y: 'l1w Roleo/'t,he U.S. F'inancial System",
4 Véase U .s. Congl'ess. OfficeofTecllllo\ogy Assessment, "International competiLiveness in eledmnics", U.S. compet!ttVeness!I! the World Economy, 13ruce E. Seott y George C. Lodge, eds., BoStOll, Harva"l
. .
arA-Isc-200, Springlíeld, National Technical Information Service, noviembre de 198:1.
Business Sehool Press, 1984, pp. 357-:194.

130 131
 y COMPETl1'IVIDAD
TECNOLOGÍA I~N UN NUEVO ENTORNO
El resultado de todo ese control fue una enorme transferencia de recursos
hacia la inversión industrial. De acuerdo con algunas estimaciones, sólo la
diminución de las tasas de interés de dos puntos en 1971 (en relación con las que
hubieran existido en condiciones de libre mercado) representó 800 billones de
yenes, transferidos del público en general hacia el sector empresarial.
Elgobierno ejerce control sobre los bancos y el sistema finaciero, a través
de diferentes mecanismos:6
a) La tasas de interés han sido completamente reguladas desde 1947,
cuando se promulgó la Ley de Ajuste Temporal de la Tasa de Interés. Sin
embargo, aun en 1986, dos años después deiniciarseel proceso dedesregulación,
809f, de los depósitos en Japón todavía estaban bajo un régimen de tasas de
interés reguladas.
b) Las tasas de interés fueron históricamente negociadas por el Ministerio de
Finanzas, el Banco de Japón, los bancos de financiamiento de largo plazo y las
instituciones financieras implicadas con la competitividad de la industria.
e) El Ministerio de Finanzas ejerce un enorme control financiero a través
de la llamada guía administrativa, y afecta la conducta de empresas o bancos,
aún en el plano individual.Este Ministerioopera a través de contactos
directos con directivos de bancos y empresas. Su personal, altamente
capacitado, tiende, en sus periodos de retiro, a aceptar posiciones dE(ntro de
los grandes bancos privados de inversión. Esto fortalece el entrelazamiento
de losobjetivosde las distintas instituciones.
d) El gobierno actúa en política industrial hacia los sectores que busca
desarrollar como prestamista directo y como garante en préstamos de otras
instituciones financieras. Una importante institución en ese sentido es el Japan
DeVelopmentBank (JDB).7Laindustriaautromotriz (quefueselecionada para un
rápido desarrollo en la década de los cincuenta) y la electrónica (designada
prioritaria en las décadas de lossesenta y lossetenta) recibieron apoyosfinancieros
masivos, pese al atraso tecnológico en sus inicios (en relación con las industrias
estadunidense y europea) y a sus retornos financieros débiles e inciertos. Sin
embargo, los grandes bancos privados fueron garantizados por el .mE,lo que
permitió reducir drásticamente los riesgos de los préstamos.
6
Robert N. M e Cauley y Stl')ven A. Zi nuner"ExpJaning internationa]
/lederal Reserve Bunh of New Yorh Qnul'terly Review, verano de 1989, pp. 7-28.
7 Robert J. Ballony Iwao Tomita, The financiul behullior of Jupunese
Intemational, 1988.
132
LU.IA DOMÍNGUEZ . JOSÉ WAHMAN
En todo el periodo que parte de la posguerra, el JDBdio garantías a la
industria y se constituyó en una de sus más importantes fuentes de fondos
para la adquisición de capital fijo.
El soporte financiero a la industria en su conjunto, y a las industrias
estratégicas especialmente, se complementó con los otros instrumentos de la
política industrial: acceso preferencial al mercado japonés, apoyo para
investigación y desarrollo, segmentación de mercados para las firmas locales,
control de la inversión extranjera directa, etcétera.
La creación de instituciones: el ejemplo de Francia
Dentro de las políticas cuyo objetivo es ganar una ventaja competitiva,
incorporando las tecnologías estratégicas y desarrollando las índugt.rias
vinculadas a ellas, se encuentran aquellas destinadas a crear organismos que
van más alla de la promoción tradicional a la investigación y el desarrollo. Las
actividades de las instituciones varían según cada uno de los países
industrializados. En algunos casos, dado su carácter abarcador (incluyen no
sólo los apoyos financieros a la investigación y el desarrollo, sino también
actividades para la obtención de los insumos para la innovación, formación
de recursos financieros, difusión tecnológica, esquemas de mercadeo, etc.),
forman parte de los mecanismos de las políticas estratégicas.
, El caso de Francia constituye un ejemplo importante. En 1967 se creó la
Agence Nationale de Valorisation de la Recherche (ANVAR). Esta institución
es el organismo fundamental, dependiente del Ministerio de Industria,
encargado de dar un valor económico a los resultados de ia labor de
investigación llevada a cabo por el sector público. Un objetivo central es la
difusión en el sector industrial de sus resultados.
En la década de los setenta se fue desarrollando el concepto de políticas
de innovación como diferente y más específica que el de política industrial,
loquellevóa incorporarlea la ANVAR tareas de promociónde la innovación y
del progreso tecnológico en general. Se crearon asimismo otros organismos.
Así, en 1978 se creó el Organismo Nacional para la Creación de Empresas,
difTerenres in the rost of capital",
que apoya la creación, la recuperación y el desarrollo de empresas; en 1979
surgió también el Organismo de Informática, al que se le encomendó la
cOIpora.tions, Tokio, Kodansha
promoción de actividades de creación, difusión y utilización de tecnologías
133
TI;CNOLOGfA y
COMPRTITIVIDAD EN UN NUEVO ENTORNO
avanzadas para modernizar las estructuras tanto económicas como sociales; en
1982 se creó el Organismo Francés para la Energía (encargado de las medidas
relacionadas con la investigación, la demostración y la difusión en ese sector),y en
1983el Fondo Industrial deModemización, administrado por la ANVAH,quetiene
como objetivo facilitar el financiamiento de inversiones en activos ffsicos e
intangibles que contribuyan a la modernización de las empresas.8
Vinculado a la ANVAH, también se creó el Organismo Nacional para la
Investigación Técnica. Éste se ocupa de la capacitación profesional. Por
ejemplo, la ANVAR creó un sistema de contratos de empleo unidos a la
formación profesional; y promueve la contratación de ingenieros e investiga-
dores de las empresas con proyectos de innovación, donde parte de la
remuneración del contratado la proporciona el gobierno.
Dentro de aquella complej a red institucional destaca el papel de la ANV
como institución nacional promotora de la política de innovación y encargada
de la gestión regional y local de los distintos tipos de ayuda pública destinados
a la innovación.
Entre los instrumentos utilizados por la ANVAR destacan las ayudas
financieras que ofrece para la innovación y la difusión.
La ANVAH gestiona diversos sistemas de ayuda financiera para la innova-
ción; durante el periodo 1983-1986, por ejemplo, se ocupó de la ges~ión del
Fondo Industrial de Modernización (Fondo del Ministerio de Industria, qu e
en sólo tres años inyectó a la industria 25000 millones de f~ancos en
inversiones de alto contenido tecnológico).9 Los instrumentos que utiliza la
ANVAH son los siguientes:
a) Ayuda financiera a las empresas.La ayuda financiera puede ser
prestada en cualquier etapa del proceso que culmina con la innovación. Se
otorgan a la empresa anticipos finacieros (reembolsables, en caso de éxito, sin
interés), primas a la innovación en pequeñas y medianas empresas, ayuda
para servicios que apoyan a la innovación (incluyendo los gastos de protección
a la propiedad industrial). La ayuda puede llegar a un 50% de los gastos y no
tiene un tope prefijado.1O
8
ANVAR, Infonues Periódicos, varios números mimeogl'afiados.
oANVAR,"EvaluaLioncrlluorganismepllblicauserviciedesenkl1:n'¡ses:
París, 1986.
10 t. Gandin, Qu.' e.~t-('e q/l.'u.ne politique
d' innouation?, cpr, Etude
134
LlLIA DOMÍNGUEZ . JOSÉ WARMAN
b) Ayuda a los mecanismos de difusión de los resultados de investigación.
Esto incluye ayudar a los laboratorios que realizan investigación con fines
industriales y se reembolsa a través de las utilidades que producen las
licencias concedidas a la industria. (En 1986 se prestó ayuda a laboratorios
en 168 proyectos por un total de 87 millones de francos.) Estas ayudas
incluyen asimismo los serviciospor evaluaciones técnico-económicas,estra-
tegias para la protecciónde la propiedad intelectual, requerimientos jurídi-
cos, etc., en el proceso de transferencia de conocimientos. Se otorgan
asimismo incentivos financieros para el establecimiento de relaciones indus-
triales entre laboratorios y empresas; esto incluye la administración de
bancos de datos sobre laboratorios y empresas, el reclutamiento de investi-
gadores para las empresas, etcétera.
AR c) Programas nofinancieros. Existen asimismo, prog1"HmaS no financie-
ros, como son la ayuda al reclutamiento de personal especializadc p}lra las
empresas pequeñas y medianas, los programas de asesoría para empresas,
los programas de sensibilización social hacia las nuevas tecnologías, los
programas europeos regionales y locales, la vinculación con los grandes
programas de investigación, etcétera.
Políticas tecnológicas e industriales en relación
con la pequeña y mediana empresa
LAs PEQUEÑAS Y MEDIANASEMPRESAS
En las economías desarrolladas, las pequeñas y medianas empresas (en
adelante PME)desempeñan un papel importante no sólo como fuente de
empleo y como generadoras de una proporción importante del PIB, sino
también como transmisoras, al conjunto de la economía (a través de las
relaciones que mantienen con las grandes empresas como consumidoras y
suminstradoras de insumos o de bienes intermedios), de sus características
de productividad y eficiencia. El crecimiento de este sector, así como las
mejoras que pueda adquirir en cuanto a su desempeño, tienen consecuencias
U ANVAR",Informenrimeografiado,
importantes para el conjunto de la vida económica; de ahí que generalmente
los países desarrollados cuenten con políticas encaminadas a promoverlas.
núm. 40, París, }984. En algunos casos se implementan políticas específicas estratégicas para este
l:ifi
TECNOLOGÍA
y
COMPE'l'I1'IV1DAD J<:N UN NlmVO ENTORNO LrLlA DOMÍNGUEZ . JOSÉ WARMAN

sector; en otros, se toman medidas concretas en temas considerados priori- 5) En Francia, en los últimos años, el gobierno está preocupado por
tarios, comopor ejemplo el financiamiento, la tecnología,el régimen legal, el corregir el desempeño de las PME,que si bien emplean e148% de la mano de
sistema impositivo, etcétera. obra industrial, participan tan sólocon la cuarta parte de las exportaciones
y el 30% de la inversión. Para cambiar este estado de cosas, el gobierno
ALGUNOS EJEMPLOS EN PAÍSES INDUSTRIALIZADOS implementó medidas de políticaindustrial relacionadas con la creación de un
entorno administrativo y fiscal más adecuado. Para ellocreó un crédito para
los impuestos y simplificólas formalidades administrativas para la creación
A continuación mencionaremos ejemplos de estos casos:ll
1)En Australia, la política seguida en torno a este sector sigue los de empresas. También se tomaron medidas encaminadas a mejorar la
capacitación del personal de las PMEya proporcionar a éstas informaCÍóa útil.
lineamientos planteados por el Small Busines Action Programme de 1983,
Para ello se creó una red con 400 centros que ofrecen una amplia gama de
cuyos objetivos para las PMEson:
servicios a los empresarios que desean crear o retomar una empresa.
a) reducir su carga impositiva y eliminar las desventajas a las que se
También se crearon 10 institutos regionales para empresarios. Con el fin de
enfrentan para acceder al financiamiento,
promover la introducción del progreso tecnológico, la Agencia Nacional para
b) promover sus esfuerzos en materia de investigación y desarrollo y
la Valorización de la Investigación fue orientada con un acento mayor hacia
en innovaciones, y
e) mejorar su capacidad organizativa y favorecer su accesoa informa- las PMEy a abocarse a los temas relativos a la información tecnológica, la
creación de empresas, la mobilidad de los investigadores, el desarrollo de la
ción en lo que atañe a temas estratégicos para su desarrollo.
cooperación entre las empresas y las instituciones tecnológicas, así como el
La puesta en marcha de esta estrategia no sóloimplica la adopción de
acceso de las PMEa los programas europeos.
medidas que directamente conciernen a este sector, sino que también
6) En Italia destacan las redes horizontales de pequeñas empresas, especial-
garantiza que los programas generales tomen en cuenta en las PME.
mente textiles y del metal que se crearon en la década de los sesenta en la
2) Recientemente el gobierno de Canadá está reforzando las rpedidas
región de la Emilia Romagna con la ayuda de los gobiernos locales. Estas
para eliminar cargas administrativas que afectan a las empresas como
redes proporcionan consejos técnicos sobre equipo nuevo, productos v ;::;:\1":8-
resultado de las regulaciones estatales, y para mejorar el aCgeso a la
información de las PME(bancos de datos para las pequeñas empresas). sosode trabajo; ayuda financiera para adquirir maquinaria r. '<ieva y capact-
tac]ón para su uso; servicios comerciales di;;tipo administrativo; asesoría
También incrementó los recursos destinados al programa "Innovaction", que
sobre mercados y forma.s de hacer frente a pedidos importantes. Las
favoreció muy particularmente a las PME.
asociaciones de artesanos junto con los gobiernos locales desarrollaron
3) En Dinamarca, las empresas industriales son generalmente medianas o
paquetes industriales donde las rentas son razonables, y donde la concentra-
pequeñas; de ahí que las políticas industriales necesariamente estén pensadas en
ción de PMEfavorece su trabajo, al permitirles subdividir fácilmente entre
términos de estas empresas. Sin embargo,desde1986, elgobierno dedica esfuerzos
ellas los pedidos grandes a los que individualmente en ciertos momentos no
especiales para impulsar la formación de nuevas empresas.
podrían hacer frente. Otra característica importante de estas redes radica en
4) Apartirde 1987, el gobierno finlandés prestó particular interés al desarrollo
el uso de tecnología de punta por parte de las PME que las conforman. Ello se
de las PMEa través de programas de políticas tecnológicas y de desarrollo regional.
debe tanto al tipo de industrias de que se trata, para las cuales el equipo de
Tan1bién creó en 1987 el Business Development Department como parte de su
capital no resulta inaccesible, como a los sistemas de crédito que se han
Ministerio de Industria, con el fin de promover a las PME.
desarrollado, a través del sistema bancario, gracias a la intervención de las
11111forrnación tomada de "Evo]ution RecentdesPolitiques lndustrielles", Tou.rd1wrizona.nnlleI1988, asociaciones de comercio que otorgan préstamos muy favorables en la compra
OCDE,Note du Secretm'iat; Idem, 1990; París, ]990, oooe.

136 137
TECNOlDGíA
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Véase YanisllkeMllrakami"111e,Japanese mode] ofpolitical EcoIlomy"y Mnsu Vekusa, "Industrial
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Cuadro 2
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PRÉSTAMOS DE MODERNIZACIÓN DE EQUIPO Y SISTEMAS
DE ARRENDAMIENTO
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Sistema de arrendamiento de equipo

Plan de pagos Arrendamiento

a plazos de equipo

Préstalno para Equipo general / Equipo de Equipo de

n10dernizar equipo procesanÜento de procesanÜento de
información infonuación

Receptores PME empresas de PME hasta de 20 PME hasta de 80 PME hasta de 80

principales 100 o lnenos en1pleados empleados elupleados
empleados

Cantidad máxima La mitad de fondos Valor del equipo Valor del equipo Valor del equipo
de préstan10s requeridos hasta hasta 25 millones hasta 50 millones hasta 50 millones
o valor del equipo 30 millones de de yens de yens de yens

Interés o cargo Libre 4,5% del costo del 4.5% del costo del Cerca de 7% como
equipo con1O un equipo con1O cargo cargo anual
cargo anual (se anual (10% de (incluyendo
requiere un 10% garantía requerida) Í1npuestos y seguro)
adicional con1O
garantía

5 años, con uno de 4 años y 6 m_eses 6 años y 6 meses Hasta 7 años

Periodo
gracIa para equipo (11 años y 6 meses (84 meses)
anticontaminante para equipo
anticontaminante) o
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FUENTE: Outline ofthe Small and Medium Enterprise Policies ofthe Japanese Government. Small and Medium
Enterprise Agency, MTI'I, Japón Small Business Corporation, marzo de 1990.
TECNOLOGÍA
y COMPETITIVIDAD EN UN N llEVO ENTORNO
préstamos gubernamentales tuvieron menos importancia. De representar el
13% del total de los préstamos concedidos a las 1'MEen 1980, en 1988 sólo
significaron el 9% (sin embargo, en esa cifra se subval úa el papel del Estado,
pues no se considera el sistema de garantías públicas a los préstamos).
Los créditos gubernamentales son esenciales para las empresas que
recién entran al mercado o que cambian de dirección y constituyen un apoyo
importante en periodos de dificultades. Por ejemplo, entre 1986-1987 las PME
tuvieron una fuerte demanda de crédito para cubrir costos de operación por
la revalorización del yen.
Además de los programas de créditos directos para las PME,el gobierno les
ofrece un conjunto de medidas de apoyo que en 1987 representaron 16000
millones de dólares. Entre éstas destacan dos programas específicamente
diseñados para promover la adquisición de equipo de tecnología moderna.
Uno de ellas, el Sistema de Crédito para la Modernización del Equipo, en 1987
concedió 6000 créditos por valor de 293millonesde dólares. Este programa
está abierto a empresas con menos de 100 empleados y les proporciona crédito
hasta por la mitad de los fondos requeridos para su proyecto de moderniza-
ción, sin intereses. El otro, el Sistema deLeG$ingdeEquipo, opera desde 1966
y permite a empresas que operan con menos de 20 empleados alquilar o
adquirir equipo nuevo a crédito en condiciones más favorables quelas que
ofrecen las compañías privadas de leasing. Este programa tiene además la
ventaja de ofrecer un mercado seguro a las empresas productoras "deequipo
de capital concebido para pequeñas empresas, en particular para los produc-
tores de máquinas herramientas. En 1986 se sumó a este programa uno de
leasing deequipodealta tecnologíay maquinaria para empresas quecuentan
con"menos de 80 empleados, mismo que en 1987 otorgó 4500 leG$ings o
compras a crédito porun monto de350 millones de dólares. Aproximadamen-
te un tercio de los créditos y leasings se destinó a PMEproductoras de
maquinaria y de otros bienes metálicos para adquirir máquinas de control
numérico. En este contexto debe señalarse que el gDbierno es socio en compañías
privadasde leasing que operan tanto con empresas grandes comocon 1'ME.
Frecuentemente los programas nacionáles de apoyo a las PMEligan la
asistencia financiera y la técnica. En la década de los ochenta se prestó
particular atención al apoyo de la pequeña empresa en lo que respecta a la
adopción de tecnología de punta (maquinaria computarizada y robots).
142
LILlA
DOMÍNGUEZ . JOSÉ WARMAN
Los centros de investigación y de prueba permiten que las 1'MEutilicenpor
un pago pequeño equipo muy costoso o que no resultaría rentable adquirir
por su escasa utilización. Aquí también pueden realizar consultas técnicas
con ingenieros y, de ser necesario, éstos pueden ir directamente a las
empresas que los requieren. Japón contaba en 1985 con 185 centros de este
tipo, con un presupuesto anual de 470 millones de dólares. Estos centros
tienen un papel importante como difusores de tecnología, y son apoyados por
centros locales de demostración tecnológica, como por ejemplo el de Tokio.
Aquí se brindan consultas en horarios fijados a las 1'MEsobre problemas
mecánicos y eléctricos.También se realizan consultas generales en forma
gratuita sobre asuntos diversos, como maquinaria, materiales, problemas
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'~~ legales. Si los empresarios desean un asesoramiento más específico, pueden
contratar a los especialistas del centro para ir a su planta, pagánclJ] es entre
70 y 140 dólares por día. En este centro también se ofrece la posibilidad de
utilizar equipo de medición y de calibraje a un costo de sólocuatro dólares por
medio día. Aquí también se llevan a cabo tres veces por año exhibiciones de
maquinaria.
Dentro de las medidas especiales para implementar nuevas tecnolo-
gías en las 1'MEfigura la obligación por parte de éstas de llevar a cabo una
evaluación de su funcionamiento cuando solicitan ciertos préstamos
públicos. Estas evaluaciones son realizadas gratutitamente para la
empresa por los gobiernos locales, las asociaciones de comercio y las
,i federaciones de cámaras de comercio de pequeñas empresas. Dichos
th.
r estudios centran su atención en problemas financieros, ventas y marketing
pero también evalúan los métodos de producción y la tecnología. De aquí
que resulte frecuente que la persona que hizo la evaluación de la
empresa, sea posteriormente consultada sobre el funcionamiento de la
misma por el empresario. Ello permite a este último acceder a informa-
ción importante que de otra manera desconocería. El problema del acceso
a la información es, según los funcionarios del MI1'I,uno de los más serios
que aquejan a este tipo de empresas. De ahí la importancia de estos
centros;
Los programas fiscales también favorecen la propagación del progreso
técnico en este sector, reduciendo impuestos a la inversión en alta tecnología.
Así, por ejemplo, las PMEpueden amortizar el 30% del nuevo equipo el primer
lA')
TECNOLOGÍA
y
COMP¡<:TlTIVIDAD EN UN NllEVO ENTORNO LIIJA DOMÍNGUEZ . JOSÉ WARMAN

año si se trata de inversiones en electrónica y en tecnología mecatrónica (que
incluye máquinas herramientas con control numérico, computadoras y robots).
Al igual que en Italia se tienen en Japón redes regionales de manufactu-
ras formadas por PME.Éstas cuentan con el firme apoyo de programas
gubernamentales diseñados para promover a empresas individuales o a
grupos de éstas. En particular, la Corporación Japonesa de Pequeñas
Empresas cuenta con un programa destinado a grupos de empresas y concede
recursos a las prefecturas, que a su vez añaden fondos propios y los facilitan
a estos grupos o cooperativas. Estos préstamos se realizan por periodos de 7
a 16 años, con intereses muy bajos (2%) para actividades generales y sin
intereses para actividades especiales. En 1987 se otorgaron a través de este
programa créditos por 28 000 millones de dólares. Existe también un
pequeño programa implementado por el gobierno nacional y por las prefec-
turas para promover actividades de investigación y desarrollo en estas PME.
Para ello, proporciona a una docena de cooperativas entre 2 y 3 millones de
dólares anuales.
Políticas tecnológicas frente a desafíos globales: la experiencia europea
Los programas europeos constituyen un buen ejemplo de políticas t~nológi-
cas y de innovación que enfrentan a problemas globales de competitividad,
por un lado, y ofrecen, por otro, la posibilidad de utilizar nuevas t~nologías
con menor uso de energía y materiales y que son menos dañinas para el medio
ambiente y la conservación de los recursos naturales.
EUA contó con numerosos programas sobre medio ambiente, recursos
naturales y salud en la década de los setenta: la guerra contra el cáncer,
programas masivos de investigación y desarrollo para energía realizados por
el Energy Research and Development Administration y luego por el Depar-
tamento de Energía. Cada uno se desarrolló y creció con base en las
cambiantes prioridades sociales, la crisis en los respectivos sectores, seguidas
por políticas y mecanismos para enfrentarlos como "misiones" especiales.
Los programas de esta naturaleza en Europa tienen uncarácterregionali
competitividad en su sector industrial, se enfrenta a una seria erosión de su
fuerza competitiva en algunas de las industrias que tienen un papel crucial
en la presente década.
El reconocimiento del rezago europeo en las tecnologías de la información
y de las telecomunicaciones, el anuncio del proyectojaponés de compu tadoras
de quinta generación en 1981 y el avance de la competitividad de EUA en
industrias de alta tecnología durante las décadas de los años setenta y
ochenta, se convirtieron en catalizadores que llevaron a la negociación del
Mercado Único Europeo de 1992 y anteriormente a programas dirigidos al
avance de la tecnologíacomoESPftlT o ElmEKA.
Apartir de 1985 se desarrollóuna serie de programas para promover las
nu evas tecnologías que tuvieron como modelo de base a) Programa I<:SPRlT de
1984. Este último programa tiene el mayor nivel de recursos, 11l2Sdel doble
del valor del programa HACE para telecomunicaciones.En loscuadros 4.6 se
encuentran los principales programas de la CEoEl objetivo de promover la
competitividad es central en la mayoría. En otros casos, el objetivo de
competitividad es indirecto.14
Tanto ESPRIT como HACE tratan principalmente con las tecnologías donde
Europa como conjunto presenta un déficit: tecnología de la información y de
las telecomunicaciones. Con el objetivo de elevar la tecnología industrial y la
tecnología de los materiales, se desarrollan los programas BRfm y El !P.';::'. Las
biotecnologías tienen los programas BRIDGE y BA!'. La form.ación de recursos
, humanos es el objetivo centra] tenprogramas cumo COMM El'!' y otros con meOQr
~:, cuantía de recursos. Los temas agrícolas y agroindustriales se tratan en progra.
mas como ECIAffiy FIAIRExisten asimismo numerosos prograrnas de aplicación
y difusión de las tecnologías,como SCIENCE y spm (intercambios tecnológicosentre
la comunidad científica y empresaria!), AIM(tecnología aplicada a los equipos
médicos), y mUVE (tecnología automotriz y de la infonnación).
Los programas tienen características importantes, comunes a todos ellos:
a) Implican la colaboración entre dos o más instituciones de paíSffi de la CE
integran ycomplementan de esta manera los recursos y las capacidades en Europa
ysedesarrollanlazos de apoyo entre las instituciones participantes; se distribuyen

se ofrecen a los miembros de la Comunidad Europea (CE) y en algunoscasos II

Véase Margaret Sharp "Europe. A renaissance?" en 8cience und P¡¡blic Policy. Joun!al or the
incluyen también a otros países fuera de ella. A pesar de que la CEconstituye Jnternaliol!al8cience Policy Poundation. diciembre de HJ91. La inJ'ol1nnci6n que se manejn aquí se
origina en ]os informes de la CliE.
una de las más ricas regiones del planeta y posee una enorme fuerza y
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144
 y COMPETITIVJDAD EN UN NUEVO ENTORNO Ln,IADOMíNGUl\Z + JosÉ WARMI
TECNOLOGÍA

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Cuadfu 5
PRESUPUESTO POR PROGRAMAS 1987-1991
.. .. ... .. ',..'
PROGRAMA PRESUPUESTAL 1990-1994
. ..
Porcentajes .. .. o" .. . . .. oo. . .
Gastos proyectados
millones de ECU Gastos proyectados Porcentajes
millones de ECU
l. Calidad de vida
Salud 67 1.2 1. Adecuación d€ tecnologín
Protección de radiaciones 60 1.1 1. Tecnología de la comunicación
Ambiente 292 5.1 e información
II. Haéa una socied,ad + Tecnologías de la información 1352 23.7
de información + Tecnologías de la comunicación 489 8.6
IT (ESPRIT)
telecomunicaciones 1534 27.3 + Desarrollode telemática 380 6.6
(RACE) 462 8.2 2. Tecnologías industriales
105 1.9 y materiales
Aplicaciones de Ti
+ Industria y materiales 748
III. Modemización de la industria . Medición y prueba 140
Manufacturera (nRITE)396 7.0
Materiales avanzados (EURAM) 205 3.6 11.Administmción de recursos
Materias primas 65 1.5 naturales
Estándares 188 3.3 1. Medio ambiente
. Ambiente 414 7.3
N. Recursos biológicos . Ciencias del mar 104 1.8
Biotecnología 121 2.2
Agroindustria 88 1.6 2. Ciencias de la vida
Competitividad agrícola 56 1.0'
. Biotecnología, agricultura 33 5.8
y agroindustria biomédicas 164 2.9
V. Energía . Ciencias de la vida
Fisión 472 8:4 para el tercer mundo 133 2.3
Fusión 902 16.0
No nuclear 190 3.3 3. Energía
. No nuclear 111 2.0
VI. Ciencia.Y tecnología . Seguridad de fusión 157 2.9
para el desarrollo 67 1.2 . Fusión controlada 199 3.5
VII. F-xplotadón de la.plw'aforT1ln
1.2 111.Administración de recursos
marítima 67
intelectuales
VIII: Cooperación en ciencia. Movilidad de capital humano 518 9.0
.Ytecnología
Estimulación 176 3.1 Total 5700 100.0
Instalaciones 25 0.4
Proyección 22 0.4 FUENTE:D'I1,Guía para los programas de investigación y desarrollo industriales
Diseminación 56 1.0 de la Comunidad Europea.

Total 5617 100.0

F\IENTE:DTI,Guide to European Commumty IndustrIal, Research and Development
Programme, julio de 1990.

146 1A
 y COMPIITITIVlDAD LILlA DOMíNGUEZ . JosÉ WARMAN
TECNOUJGÍA EN UN NUEVO ENTORNO

Cuadro 6 Además de los temas directamente vinculados a la competitividad, un

conjunto cada vez más importante de proyectos de la CE se vincula a
COMPROMISOS DE FINANCIAMIENTO DE EUREKA .,
problemas globales que afectan al medio ambiente, lasalu bridady en general
.. ... ,", ..... . a temas sobre la calidad de la vida. Todos estos problemas son riesgos para
Tecnología ECU Porcentajes las sociedades en su conjunoo, algunos planetarios, cuya solución no puede
6.5 enfocarse en los marcos de los estados nacionales. La ubicación de los
Médica y biomédica 499
Comunicaciones 1448 19.0 desechos radiactivos, las lluvi~ ácidas, el agotamiento de recursos energé-
Energía 548 7.2 ticos de origen fósil, la contaminación de mares y océanos, los efectos de
.Ambiente 876 11.5
23.0 invernadero y el cambio de clima, problemas de salud y propagación de
Tecnología de la infonnación 1755
Lasers 305 4.0 epidemias, etcétera.15
Nuevos materiales 238 3.1 Los ''Programas Marco" (un programa general que engloba muchos
Robótica 1218 15.9
9.8 programas yproyectos específicos) [véa'-~'13dros 6 y 7] que seestablecieron
Transporte 750
a partirde 1987 tienen una proyección a cinco años. Estos .'Prog;a mas Marco"
TOTAL 7637 100.0 clasifican objetivos e identifican las prioridades generales de gasto de los
programas y proyectos específicos. El primero, para el periodo 1987-1991
FUENTE: EUREKA, Bruselas, 1990. (véase cuadro 6), identifica temas como Calidad de la vida, Explotación de los
fondos marinos, y Energía, que incluyen numerosos proyectos paraenfrentar
esta clase de problemas globales. Asimismo, en el Programa Marco revisado
cosoos y riesgos de las operaciones entre los demandantes de los proyecoos; se para el periodo 1990-1994, junto a los temas de desarrollo de nuevas
forman redes institucionales y empresariales en el ámbioo europeo. , tecnologías que afectan directamente a la competitividad, aparecen con
b) Implican la participación del sector privado en el financiamierito de la mayor acento los grandes temas de orden global-:-
mayoría de los proyectos (con excepción de los proyectos de educacipn y otros
sociales). Los datos que figuran en programas como ESPRITy otros donde es
copartícipe el sector privado industrial (que es de la mitad del costo), no
consideran esta participación por tanto sus presupuesoos son el doble del que
figtira en el cuadro 5.
e) Los proyectos que conforman estos programas surgen en la mayoría
de los casos de propuestas de las instituciones que participan en el desarrollo
de los mismos. Por un lado implica una fuerte determinación de los deman-
dantes de proyectos y por otro lado estos mecanismos empujan a asociar a las
instituciones académicas, empresariales, públicas y privadas sin fines de
16 Véase
lucro de Europa, para colaborar en objetivos comunes. F. Berhhout; "Regulating induslrial wates in Europe: tlle limits of hal1uonisatiou" s. a.
Bohemel'-Chl'ist.iansen y s. f. Shea; "1l1e envil'Onmental ehallenge in EUl'Ope: the poliey fl'll1uewol'k"
d) Para su aprobación, los proyectos requieren un nivel de excelencia
a. s. Sel'rey, '"TIle ee in lile global enel'g)' eonlex"; todos estos artíenlos se encuentran en Technology
determinada por organismos específicos encargados al mismo tiempo del andthe fil.tn/'eofBnrope. editado pOI'Cbl'istophel' Fl'eeman, M al'gal'eShal'py Wil1iam Walkel', Printel'

seguimienoo y evaluación. Publishel's, lnndl'es, 1991.

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148