Manual Politica Comparada Sanchez de Dios

POLÍTICA COMPARADA
PROYECTO EDITORIAL
PSICOLOGÍA. MANUALES PRÁCTICOS
Directores:
COLECCIÓN SÍNTESIS • POLÍTICA
Manuel Maceiras Fafián
Juan Manuel Navarro Cordó
Ramón Rodríguez García
POLÍTICA COMPARADA
Manuel Sánchez de Dios

Consulte nuestra página web: www.sintesis.com
En ella encontrará el catálogo completo y comentado
Diseño y óleo de cubierta: Verónica Rubio
Reservados todos los derechos. Está prohibido, bajo las sanciones

penales y el resarcimiento civil previstos en las leyes, reproducir, registrar
o transmitir esta publicación, íntegra o parcialmente,
por cualquier sistema de recuperación y por cualquier medio,
sea mecánico, electrónico, magnético, electroóptico, por fotocopia
o por cualquier otro, sin la autorización previa por escrito
de Editorial Síntesis, S. A.
© Manuel Sánchez de Dios
© EDITORIAL SÍNTESIS, S. A.
Vallehermoso, 34. 28015 Madrid
Teléfono 91 593 20 98
http://www.sintesis.com
ISBN: 978-84-995894-1-1
ISBN: 978-84-995872-5-7
Depósito Legal: M. 35.481-2012
Impreso en España - Printed in Spain

1
Índice
Prólogo .................................................................................................................. 9
1. Objeto y método de la política comparada ................................................. 11

1.1. El sistema político como objeto de estudio ............................................ 12
1.1.1. La teoría general de sistemas ..................................................... 13
1.1.2. El modelo input-output de sistema político .............................. 14
1.1.3. El sistema político como proceso de decisión ............................ 17
1.1.4. La teoría estructural-funcional de sistemas
de G. A. Almond ...................................................................... 23
1.1.5. La teoría cibernética ................................................................. 25
1.1.6. La teoría autopoiética de N. Luhmann ..................................... 26
1.2. Metodología de la ciencia política ......................................................... 27
1.2.1. Nivel epistemológico ................................................................ 28
1.2.2. Los enfoques de la ciencia política ............................................ 34
1.2.3. Las técnicas de investigación ..................................................... 46
2. El medio social de los sistemas políticos ...................................................... 53

2.1. Sistema económico y sistema político .................................................... 53
2.1.1. La organización de la economía y la intervención del Estado .... 54
2.1.2. Economía de mercado y democracia ......................................... 57
2.1.3. La planificación y la regulación económica ............................... 59
2.1.4. El desarrollo económico y la democracia ................................... 61
5
Política comparada
2.1.5. La reforma económica en China ............................................... 63

2.1.6. La distribución del producto social: los modelos
de Estado de bienestar .............................................................. 73
2.2. Los grupos sociales ................................................................................ 78
2.2.1. El pluralismo social ................................................................... 79
2.2.2. Formas de articulación de intereses ........................................... 88
2.2.3. Sistemas de grupos de presión ................................................... 95
2.3. Las élites y el liderazgo político ............................................................. 102
2.3.1. Las élites competitivas de la democracia .................................... 103
2.3.2. Reclutamiento y rotación de la élite .......................................... 104
2.3.3. Las élites en la teoría de la modernización ................................. 106
2.3.4. El liderazgo político .................................................................. 108
2.4. La cultura política ................................................................................. 110
2.4.1. Los tipos de cultura política ...................................................... 113
2.4.2. Las subculturas políticas y el multiculturalismo ........................ 116
2.4.3. La socialización política ............................................................ 119
2.4.4. El capital social ......................................................................... 120
3. Dinámica de los sistemas políticos: desarrollo, cambio y conflicto ........... 123

3.1. Introducción: el cambio y la estabilidad política .................................... 123
3.2. Teoría de la modernización política ....................................................... 125
3.2.1. El cambio como modernización política ................................... 125
3.2.2. La institucionalización del poder y la corrupción ...................... 139
3.2.3. La construcción del Estado-nación en África y Asia .................. 146
3.2.4. Pautas de modernización en Europa y EE.UU. .......................... 155
3.3. La teoría de la dependencia ................................................................... 166
3.3.1. El centro y la periferia ............................................................... 168
3.3.2. El proceso histórico de la dependencia ...................................... 170
3.3.3. La teoría de la economía-mundo de I. Wallerstein .................... 173
3.3.4. La crítica de la teoría de la dependencia .................................... 177
3.4. Revolución y reforma. Las guerras civiles .............................................. 179
3.4.1. El cambio revolucionario ........................................................... 179
3.4.2. El enfoque funcionalista de la revolución .................................. 181
3.4.3. Teoría normativa de la revolución:
el planteamiento de H. Arendt ................................................. 185
3.4.4. La teoría marxista de la revolución ............................................ 188
3.4.5. La reforma política ................................................................... 192
3.4.6. Las guerras civiles ..................................................................... 193
6
Índice
4. Los regímenes autocráticos ........................................................................... 197

4.1. Formas de gobierno autocrático ............................................................. 197
4.1.1. La dictadura ............................................................................. 198
4.1.2. El régimen totalitario ................................................................ 200
4.1.3. El régimen autoritario ............................................................... 201
4.2. Clasificación de los regímenes autoritarios ............................................ 205
4.2.1. La dictadura militar .................................................................. 209
4.2.2. El régimen populista ................................................................. 212
4.2.3. El régimen nacionalista ............................................................. 216
4.2.4. El régimen islamista: el caso de Irán .......................................... 219
4.2.5. El régimen comunista: el caso de China .................................... 231
4.2.6. Dinámica del régimen autoritario ............................................. 243
5. Las democracias ............................................................................................ 245

5.1. Conceptos de democracia ..................................................................... 245
5.1.1. Los enfoques valorativos de la democracia ................................ 246
5.1.2. La perspectiva empírica o positiva de la democracia .................. 252
5.1.3. La perspectiva institucional de la democracia ............................ 266
5.2. Tipología de los regímenes democráticos ............................................... 270
5.2.1. Estructura de los regímenes parlamentario y presidencial ........... 271
5.2.2. Valoración de los regímenes parlamentario y presidencial
de acuerdo con la teoría de la agencia ........................................ 274
5.2.3. El presidencialismo en América Latina ...................................... 277
5.3. Transición y consolidación democrática ................................................ 279
5.3.1. Condiciones de la transición ..................................................... 279
5.3.2. El proceso de la transición ........................................................ 282
5.3.3. La consolidación de la democracia ............................................ 285
5.3.4. La cuestión de la calidad de la democracia ................................. 289
5.4. Las instituciones democráticas .............................................................. 291
5.4.1. La constitución ......................................................................... 292
5.4.2. El poder ejecutivo ..................................................................... 295
5.4.3. El poder legislativo ................................................................... 297
5.4.4. El poder judicial ....................................................................... 301
5.4.5. El sistema federal ...................................................................... 304
5.4.6. Los partidos políticos ................................................................ 306
Bibliografía ........................................................................................................... 319
7
Prólogo
Esta obra está concebida para atender un campo de gran desarrollo en la ciencia
política actual, que es el estudio comparado de los sistemas políticos. En esta obra
se entiende la política comparada como un enfoque de la ciencia política que aco-
ta un espacio conceptual y temático. Para la construcción del entramado teórico se
combinan los planteamientos metodológicos institucionales de Sartori, Blondel,
Lijphart, Laver, Mair y Morlino entre otros, con los planteamientos del funcio-
nalismo norteamericano relativos a la dinámica política en la línea más clásica de
Macridis, Almond y Huntington, y la más reciente de Putnam e Inglehart. Las
instituciones políticas son concebidas en este libro como artificios humanos que
dan forma a las interacciones políticas, que se manifiestan como las reglas de
juego del sistema y delimitan a los actores y su campo de acción. Asimismo, las
instituciones se conciben como fruto de la dinámica política; por eso se ofrece un
marco teórico general para explicar los procesos de cambio e identificar los fac-
tores que los promueven o que favorecen la estabilidad política.
La obra consta de cinco capítulos orientados temáticamente. El primero se
dedica a determinar el objeto de estudio y la metodología. El sistema político es
concebido a efectos prácticos como un proceso de toma de decisiones. En el estu-
dio de la metodología se tienen en cuenta, por un lado, los paradigmas epistemo-
lógicos de la ciencia política: el neopositivismo, la teoría crítica y el normativis-
mo. Por otro, se analizan las grandes teorías o enfoques (approaches),
considerando en particular el debate entre el neoinstitucionalismo y el racionalis-
mo. Finalmente se estudian las técnicas cuantitativas y cualitativas para la inves-
tigación.
El segundo capítulo está dedicado al contexto social y económico en que se
desenvuelven los sistemas políticos. Al considerar la intervención del Estado, se
pone especial atención en la reforma económica de China y en el desarrollo de los
Estados de bienestar, que son cuestiones de gran trascendencia en la actualidad.
En el ámbito de lo social, se sigue el planteamiento de la teoría pluralista. Así, se
desarrolla una tipología de las formas de articulación de intereses que distingue
entre grupos anómicos, grupos no asociativos, grupos de presión, movimientos
sociales, estructuras de patronazgo y redes clientelares y los lobbyes de EE.UU.
9
Política comparada
Al mismo tiempo, se pone gran énfasis en las explicaciones que aporta la teoría
de la acción colectiva para dar cuenta de la naturaleza de los grupos organizados.
También se incluye y analiza el concepto de cultura política, identificando dife-
rentes tipologías, y los conceptos de multiculturalismo, socialización política y
capital social.
El tercer capítulo está dedicado al aspecto dinámico de los sistemas. Con él se
intenta dar una explicación de los factores y las condiciones que impulsan los
cambios. Aquí se hace referencia, por una parte, al debate teórico entre la teoría
de la modernización y la teoría de la dependencia, hoy reformulada por la teoría
del sistema-mundo de Wallerstein. En la teoría de la modernización se analiza
con detalle la cuestión de la corrupción política y su efecto desinstitucionalizador.
Por otra parte, en este capítulo se consideran los procesos de revolución/reforma y
las guerras civiles. En la teoría de la revolución se estudian los distintos plantea-
mientos funcionalistas, en particular la teoría de la violencia y la teoría del con-
flicto analizada desde la acción colectiva. También se estudia la formulación
normativa de la revolución de H. Arendt, así como la marxista en su versión leni-
nista clásica y la actual de T. Skocpol.
El capítulo cuarto se dedica al estudio de los regímenes políticos autocráticos
y se pone el acento en las características y la tipología del régimen autoritario; en
particular se estudia el régimen islamista de Irán, así como del sistema político de
China, que son casos de gran transcendencia internacional. Y, por último, el capí-
tulo quinto se dedica al estudio de las democracias. Se pone especial atención en
la determinación de lo que sea la democracia, especificándose las distintas pers-
pectivas existentes. Primero la valorativa, en la que se da cuenta del planteamien-
to normativo de Arendt, del planteamiento crítico de la escuela de Frankfurt y el
de la democracia participativa de la “nueva izquierda”. En segundo lugar se ex-
plica la perspectiva positiva o empírica de la democracia, dando cuenta de los
planteamientos pluralista, corporativo, de las teorías competitiva y económica de
la democracia, para acabar con el planteamiento procedimental de Dahl. La terce-
ra perspectiva es la institucional, que se desarrolla en el último apartado al reali-
zar un análisis de las instituciones de la democracia. También se considera la
cuestión de la transición a la democracia y, ligado a ello, el tema de gran actuali-
dad relativo a la calidad de la democracia. La obra concluye con un estudio del
papel que tienen los partidos políticos, la configuración de los sistemas de parti-
dos y la cuestión del gobierno de partido que está referida a la composición de los
gobiernos.
10

Capítulo 1
Objeto y método de la política
comparada
El objeto de estudio de la política comparada es muy amplio, depende del

criterio que se siga para determinarlo, llegándose a aproximar al propio objeto
general de la ciencia política si se adopta un punto de vista universal.
Tradicionalmente se ha considerado que el objeto era el análisis de los sistemas
políticos extranjeros, es decir de los sistemas distintos del propio. De esta
manera en las asignaturas de política comparada se hacía un estudio de carácter
regional o de uno o varios países, y los especialistas de política comparada lo
eran de casos específicos. Sin embargo desde los años 80 el punto de vista
dominante entre los comparativistas sigue un criterio temático centrado en los
grandes conceptos sobre los que se hace el análisis político actual, pues se
considera que la auténtica comparación debe tener en cuenta un elevado número
(N) de países y se ha de realizar un estudio cruzado o transversal entre ellos
(cross-national). Entonces la clave para definir el objeto principal de estudio de
la política comparada es determinar las cuestiones temáticas más relevantes que
han de analizarse, convirtiéndose por ello el estudio de la política comparada en
un desarrollo de temas generales como son: la formación del Estado, la
democratización, el autoritarismo, los sistemas electorales, etc.
En el presente estudio de la política comparada nos circunscribimos a un con-
junto temático limitado. Primero procedemos a una identificación general del
objeto de análisis político, que es el sistema político entendido como proceso de
decisión y de los distintos enfoques o criterios metodológicos con que nos pode-
mos aproximar al estudio de los sistemas y procesos políticos. En segundo lugar
atendemos el contexto sociocultural y económico en que se desenvuelven los
sistemas políticos. En tercer lugar analizamos el aspecto dinámico de los siste-
mas, es decir, los procesos de cambio que afectan particularmente a los países en
11
Política comparada
proceso de desarrollo tanto económico como político. En cuarto lugar procede-

mos a la caracterización general de los regímenes políticos partiendo de la distin-
ción entre regímenes democráticos y regímenes no democráticos.
1.1. El sistema político como objeto de estudio
La revolución científico-técnica de comienzos del siglo XX, con los desarrollos

de la física de Einstein o el psicoanálisis de Freud o la filosofía analítica de
Witgenstein, supuso un relanzamiento del positivismo. Dentro del campo de las
ciencias sociales su expresión fue el “conductismo” y “la teoría de sistemas”, los
cuales se constituyeron en los principales promotores conceptuales de la nueva
“ciencia política” que debemos al funcionalismo americano. Por lo demás, la
nueva ciencia afirmaba la superación del viejo paradigma formalista que estaba
promocionado por “la escuela del derecho público” dominante en Europa.
Con el nuevo paradigma de la “political science” se sustituyó el viejo con-
cepto de Estado por el de sistema político. Se fundamentó este cambio en el he-
cho de que el nuevo concepto de “sistema” podía servir para explicar la realidad
política de todo tipo de sociedades y, por tanto, de aquellas que no habían llega-
do a construir un Estado. El análisis político se centró desde entonces en el estu-
dio de las interacciones de los actores del sistema político, lo que consiste bási-
camente en el estudio del comportamiento o conducta de los actores políticos,
fueran estos actores individuales, grupos u organizaciones. Este paradigma se ha
ido expandiendo desde la Segunda Guerra Mundial por Europa. Como conse-
cuencia de todo ello la política comparada consiste en el estudio de los sistemas
políticos que tratamos de entender no de una forma aislada sino a través de gene-
ralizaciones y comparaciones.
Siguiendo a Almond podemos entender que el sistema político es, en un sen-
tido amplio, el conjunto de instituciones que formulan e implementan los objeti-
vos colectivos de una sociedad o de los grupos que la integran. El aspecto princi-
pal que cualifica al sistema político es que adopta las “decisiones públicas de
autoridad”; dicho en otras palabras, que toma las decisiones de gobierno. Por ello
la base del análisis político que se realiza actualmente es el proceso de decisión
(policy-making), pero este sólo es comprensible entendiendo que descansa en la
estructura general del sistema político.
Si bien en la política comparada fijamos la atención sobre el sistema político
como estructura básica de análisis, sin embargo, no podemos dejar de lado la
existencia del Estado. El Estado es una forma particular de sistema político, espe-
cíficamente un sistema que goza de soberanía, es decir, que se apoya en una auto-
ridad legal independiente que se ejerce sobre una población en un territorio parti-
12
Objeto y método de la política comparada
cular. El ejercicio de la soberanía queda en manos de aquellos que tienen el dere-

cho último a tomar las decisiones políticas. La soberanía se ejerce tanto hacia el
interior como hacia el exterior del Estado. Hacia el interior la soberanía implica el
derecho a imponer las decisiones sobre cualquier otra forma de poder al interior
del Estado y, en su caso, afectando a los derechos de los ciudadanos. Hacia el
exterior supone el derecho a negociar y obligarse mediante acuerdos y tratados
con otros Estados.
Los Estados empiezan a estructurarse desde la Edad Media y se considera que
con la Paz de Westfalia en 1648 emerge la estructura de Estados que organiza
políticamente Europa. Después de la Segunda Guerra Mundial se genera un pro-
ceso de descentralización política hacia estructuras de poder local al mismo tiem-
po que hay delegación del poder hacia organizaciones supraestatales como la
Unión Europea, y también se crean entidades supranacionales como la ONU que
asume una autoridad creciente sobre la seguridad a escala global, lo que le permi-
te constreñir o, en otros casos, apoyar y sustituir la acción del los Estados indivi-
duales. Ahora bien, aunque la soberanía de los Estados se ha debilitado y diluido
en parte debido a estas últimas tendencias, sin embargo, los Estados siguen siendo
los sistemas políticos más importantes. De hecho, actualmente el mundo está
cubierto por Estados independientes.
1.1.1. La teoría general de sistemas
El sistema político es un marco conceptual de máxima amplitud que surge cuando

la ciencia política trata de explicar de forma completa y global los fenómenos polí-
ticos de toda clase de sociedades, sin distinción de culturas, gobiernos, desarrollo
económico o modernización política.
El concepto de sistema es introducido en la ciencia política por David Easton,
pero tiene su origen en la biología y en las ciencias naturales, y se debe en su
formulación a Ludwig von Bertalanffy como una teoría general de sistemas.
En la teoría general de sistemas el concepto de sistema tiene la pretensión de
ser útil para analizar las más diversas realidades, ya pertenezcan al ámbito de las
ciencias naturales o de las ciencias sociales. Este concepto se considera válido
para ser utilizado en todo tipo de estudios, sean biológicos, mecánicos, sociológi-
cos, etc., en los que se puedan identificar sistemas. De acuerdo con esta teoría, los
sistemas son isomórficos, es decir, existe una igualdad estructural entre ellos.
La teoría general de sistemas parte de la noción de sistema que se define co-
mo un conjunto de partes interrelacionadas, identificable y en contacto con un
“medio” en el que vive y se desenvuelve. Se distingue, así, entre sistema y medio
ambiente, cosa que se convierte en una cuestión fundamental para entender tanto
13

Política comparada
la estructura del sistema como su dinámica. Los sistemas están constantemente en

intercambio con el medio, es decir, son abiertos. Existe un mecanismo de retro-
alimentación (feedback) que determina la interrelación entre ambos. Así, después
de cada actuación del sistema sobre el medio, el sistema recibe del medio una
reacción.
Otra cuestión relevante que explica la teoría general es que dentro del sistema
pueden existir subsistemas, que pueden ser a su vez tratados como sistemas, en
cuyo caso los sistemas mayores componen su medio. Así dentro del sistema polí-
tico se identifica un subsistema jurídico, o también, un sistema político particular
puede entenderse como subsistema con relación al sistema internacional. Otro
ejemplo de ello es que todo sistema político se enmarca en un sistema social;
dicho de otra manera, es un sistema social particular. La teoría general de siste-
mas pone de relieve, por tanto, la “complejidad” de los sistemas que a su vez
tienen subsistemas.
Por otra parte, los sistemas se caracterizan por que tienden a desarrollar una
relación de equilibrio con su medio. Sin embargo, hay que tener en cuenta que la
teoría general de sistemas admite las revoluciones y los fracasos y crisis de los
sistemas.
1.1.2. El modelo input-output de sistema político
La teoría del sistema político fue enunciada por primera vez por David Easton
con el objetivo de explicar la vida política dando cuenta de cómo se ejerce el
poder, cómo se toman las decisiones políticas y cómo se ejecutan en una socie-
dad. En definitiva se trataba de explicar el proceso político a través del sistema
político.
Entendía Easton que la vida política concebida como ejercicio del poder pue-
de considerarse como “un sistema de actividad”. Hay “sistema” ya que la vida
política, en primer lugar, es separable del conjunto de la actividad social, por lo
menos en términos analíticos (del medio en el que opera) y, en segundo lugar, la
actividad política tiene una entidad propia distinguible y enmarcada en el medio
social en el que opera.
El sistema de actividad política tiene una unidad que funciona porque hay
inputs de distintas clases que en el proceso del sistema se convierten en outputs,
los cuales, a su vez, tienen efectos sobre el sistema y sobre el medio en el que se
desenvuelve el sistema. Así, la teoría del sistema político enunciada por Easton
se basa en el proceso de “retroalimentación” que vincula al propio sistema con
el medio ambiente. El sistema recibe del medio inputs, que le obligan a generar
outputs, que a su vez revierten en el medio que de nuevo genera inputs para el
sistema.
14
La fórmula del sistema político de Easton se representa en el diagrama de la

figura 1.1.
Demandas Decisiones
SISTEMA políticas
POLÍTICO
INPUTS
Apoyos OUTPUTS
MEDIO
SOCIAL
Feedback
Figura 1.1. El sistema político.
Las propiedades del “sistema político” en cuanto sistema y que permiten su

investigación son:
1. Identificación del sistema diferenciándolo de otros sistemas sociales: se pue-

den identificar las unidades fundamentales y establecer los límites del siste-
ma. Las unidades que componen el sistema se estructuran como los roles o
funciones políticas y los grupos políticos (actores). Los límites se perfilan a
través de las decisiones (políticas) que afectan a la “organización” de la so-
ciedad.
2. La existencia de inputs y outputs: se supone que el ejercicio del poder se ma-
nifiesta en forma de “decisiones de autoridad” que es, a su vez, la manifesta-
ción de “lo político” y así es como primeramente identificamos al sistema po-
lítico, a través de los outputs. Sin embargo, lo determinante del sistema
político son los inputs: estos son los que hacen que el sistema funcione. El
15

Política comparada
análisis del sistema pasa por identificar los inputs, las fuerzas que los forman
y cambian, y el proceso por el que se convierten en outputs.
3. La diferenciación de elementos y funciones dentro del sistema. Dentro de
todo sistema cabe buscar una estructura basada en un principio de división del
trabajo que dé cuenta de las diferentes unidades y sus funciones en el proceso
del sistema.
4. La integración del sistema. Para el mantenimiento estructurado del sistema
hay mecanismos que inducen a la integración y cooperación de los miembros
del sistema y permiten producir decisiones de autoridad. En definitiva un
principio de consenso interno.
De esta forma podemos elaborar una primera caracterización general:
- Es posible establecer unos límites del sistema, sobre la base de la unidad

que forman los elementos que lo conforman, y, en particular, a partir de
los outputs (porque contienen el rasgo de “autoridad” del poder político
ejercido).
- Aparece un elemento dinámico, constituido por los flujos de inputs y outputs,
que nos lleva a ver el sistema ante todo como “un proceso” de adopción de
decisiones. Lo mejor conocido del sistema político son los outputs, las deci-
siones, la expresión de lo político, porque es la manifestación de la autoridad.
- Su estructura está basada en la organización de los elementos con base en sus
funciones, según el principio de la división del trabajo.
- Sobre estos sistemas rige el principio de la integración-cooperación, lo que
permite la producción de decisiones. La cooperación se articula sobre unas
reglas del juego y sobre la legitimidad.
Los inputs son la fuente de energía del sistema, le proporcionan información.

Hay dos tipos de inputs:
a) Las demandas formuladas al sistema, que requieren actuaciones organizadas

por parte de la sociedad. En este caso hablamos de issues o cuestiones políticas.
b) Apoyos en favor de las demandas formuladas o apoyos a favor del propio
sistema político con la intención de legitimarlo, para que se mantenga; esto
conlleva el desarrollo de la idea de ciudadano, de la nación, el apoyo a las re-
glas de juego democráticas, etc. Estos apoyos suelen generarse en el proceso
de la socialización política, en la politización de los ciudadanos y mediante la
participación.
Los outputs son las decisiones políticas que pueden ser:
16
a) Positivas, si satisfacen las demandas; se concretan en las políticas públicas.

Cuando el sistema resuelve democráticamente genera estabilidad, se autolegi-
tima. Se generan apoyos al sistema.
b) Amenazas o sanciones: multas, penas de prisión, ostracismo. Este grupo de
outputs es muy importante en los regímenes no democráticos.
El concepto de sistema político es muy abstracto y general y ha presentado di-

ficultades para facilitar la elaboración de teorías más precisas. Sin embargo, ofre-
ce unas aportaciones importantes a la ciencia política, como abrir la posibilidad
de entender la actividad política como un “proceso” orientado a unos fines: “to-
mar decisiones de autoridad”. Este concepto de sistema político pone el acento en
cómo se genera la decisión política. Además, aporta un esquema que permite
identificar y situar a los actores en el proceso político. Por estas razones el con-
cepto de sistema político de Easton se ha ido completando con nuevos esquemas
analíticos como las teorías sobre el proceso de decisión (policy-making) o el plan-
teamiento estructural-funcional.
1.1.3. El sistema político como proceso de decisión
La simplificación de los planteamientos anteriores se puede hacer tomando como refe-

rencia el “proceso de toma de decisiones”, es decir, básicamente tomando en conside-
ración las funciones propias del proceso político, del proceso del “policy-making”, del
esquema funcional, cuya finalidad es la producción de decisiones políticas.
Consideramos decisiones políticas las de carácter colectivo que tienen tras-
cendencia para el bienestar (o malestar) de todos y cada uno. En este sentido se
puede decir que las decisiones políticas están orientadas a la provisión de bienes
públicos que van desde la defensa nacional a la protección del medio ambiente.
Lo que determina la naturaleza de las decisiones políticas es, en primer lugar, que
siempre tienen como base un supuesto de acción colectiva, en el que las acciones
de cada individuo dependen y están determinadas por las acciones de los demás.
Esto lleva a que las decisiones políticas sean decisiones colectivizadas. En segun-
do lugar, caracteriza a las decisiones políticas el hecho de que son fruto del ejer-
cicio de la autoridad, por ello su cumplimiento es obligatorio y tienen como fun-
damento normas legales que obligan. El ejercicio de la autoridad implica la
existencia de una compleja estructura institucional diseñada para circunscribir y
legitimar tal autoridad. Por todo ello, como señala Sartori, las decisiones políticas
son decisiones soberanas, sin escapatoria y sancionables. Soberanas en el sentido
de que anulan cualquier otra norma, se anteponen a cualquier otra regla; sin esca-
patoria quiere decir que no se pueden evitar porque se extienden hasta las fronte-
17

Política comparada
ras que definen territorialmente la ciudadanía; y son sancionables, es decir se

imponen inexorablemente, porque están respaldadas por el monopolio legal de la
fuerza que caracteriza al poder político. En definitiva, toda colectividad organiza-
da se somete a normas de colectivización en el sentido de que acepta decisiones
colectivizadas, o sea, decisiones políticas.
El planteamiento del policy-making o “proceso de decisión” descansa en una
concepción lineal del proceso político para la producción de decisiones políticas
que es la que corresponde al concepto inicial de sistema político. Sus componen-
tes son básicamente dos: primero, se identifican las diferentes fases del proceso
de conversión de inputs en outputs y, segundo, se consideran los actores intervi-
nientes en cada fase. Por tanto reconvierte el eje de la teoría input-output del sis-
tema político en un proceso que se inicia con la formulación de demandas y ter-
mina con la evaluación de los outputs. La teoría del “proceso de decisión”
conceptualiza el proceso, y lo articula en una serie de fases.
Un esquema general y simplificado del proceso de decisión es el del cuadro
1.1, que lleva a diferenciar cuatro fases básicas: primero la formulación de las
demandas, segundo la toma de decisiones, tercero la ejecución e implementación
de las decisiones, y cuarto la evaluación de la implementación de las decisiones o
de las políticas, que es el momento que abre paso al feedback.
Cuadro 1.1. El proceso de decisión

Formulan Toman Ejecutan e Evalúan
demandas decisiones implementan (feedback)
- G. Presión - Gobierno - Admón. - Admón.

A
- Partidos - Parlamento Pública Pública
C - Opinión pública - Entes (agencias y - Grupos
T
- Electores territoriales entes de presión
O
- Agentes externos - Órganos públicos) - Comisiones
R
- Medios de judiciales parlamento
E
comunicación - Partidos
S
(veto players)
Considerando las sociedades democráticas actuales podemos identificar como

actores que intervienen en la primera fase a los grupos de presión, a los partidos
políticos, a la opinión pública, al sistema electoral, a agentes externos (gobiernos
extranjeros), a los medios de comunicación.
En la segunda fase los actores son fundamentalmente los órganos ejecutivos,
los parlamentos, los entes territoriales en sistemas federales y asimilados, y los
18
tribunales constitucionales (Tribunal Supremo en EE.UU.). Algunos de estos

actores tienen naturaleza colectiva como los parlamentos que están integrados
por los parlamentarios, por los grupos parlamentarios, por las comisiones, e in-
cluso por varias cámaras. Estos actores constituyen el núcleo institucional del
sistema político.
En la tercera fase el principal actor es el poder ejecutivo que actúa por me-
dio de la administración pública y sus diferentes agencias. En la cuarta fase los
actores que llevan a cabo la evaluación son la administración pública, los ciuda-
danos interesados, los grupos de presión, que llegan a ser muy relevantes en esta
fase, y en algunos casos también intervienen los comités parlamentarios y los
partidos.
Complementariamente se ha de tener en cuenta la tipología de las decisiones:
pueden ser medidas meramente legislativas (leyes y reglamentos), o pueden con-
sistir en la prestación de bienes y servicios, o pueden ser lo que se conoce como el
conjunto de medidas que incluyen las “políticas públicas”. El tipo de decisión
determina la naturaleza de los actores que intervienen en el proceso del sistema.
Así, las leyes requieren necesariamente la intervención del órgano legislativo
mientras que en las reglamentaciones administrativas este no interviene. Lógica-
mente el tipo de decisión formal que se adopta (algunas requieren la forma de ley
en otros casos son meros decretos) también determina las fases en que se realiza
el proceso de decisión.
Por otra parte se pueden identificar distintos esquemas de toma de decisiones
que se corresponden con otros tantos tipos de sistemas políticos o a cambios en
los sistemas políticos. Es decir, el proceso de toma de decisiones difiere entre los
sistemas democráticos y los no democráticos. Asimismo, dentro de los sistemas
democráticos entre el régimen parlamentario y el presidencial, entre los que tie-
nen sistema monocameral y bicameral, entre los sistemas centralizados y federa-
les, entre los sistemas con estructura bipartidista y los que tienen multipartidismo,
entre los que tienen gobiernos mayoritarios, gobiernos minoritarios y gobiernos
de coalición y, en fin, entre estos últimos entre los que tienen coaliciones biparti-
distas y coaliciones multipartidistas.
En el proceso de la decisión política también se puede valorar el hecho de que
hay diferentes tipos de actores. Hay un “primer círculo” compuesto por los atores
formales que tiene la potestad decisoria y un “segundo círculo” de actores que son
los que controlan un área o factor de incertidumbre que no se puede precisar for-
malmente, pero cuyo asentimiento ha de ser buscado necesariamente para que las
decisiones puedan llevarse a cabo. En el segundo círculo están los actores no ins-
titucionales como los grupos de presión o los partidos políticos y en general las
organizaciones de intereses, que tienen mucha importancia en las fases previas a
la toma de decisiones, pues son los que canalizan y articulan las demandas. Aun-
que su importancia en el proceso de decisión deriva de que pueden condicionar la
19

Política comparada
implementación y ejecución de las decisiones. Tales organizaciones, ya sea por

disponer de información necesaria para la solución de un problema, o por condi-
cionar o determinar la actitud de ciertos sectores de la población, están en condi-
ciones de disminuir el área incierta en que se mueve la decisión y la acción de los
poderes públicos y, consecuentemente, el acuerdo con dichas organizaciones dis-
minuye la extensión de la indeterminación sobre los resultados de la acción.
Cuadro 1.2. El proceso de decisión política en el Reino Unido

(Fuente: Norton, P. (1985): Parliament in the 1980s. B. Blackwell. Oxford. p. 7)
FASES ACTORES
PRIMARIOS SECUNDARIOS
GESTACIÓN
- Génesis - Partidos - Comisiones especiales
- Grupos de interés - Comités de los grupos
parlamentarios en la
Cámara de los Comunes
- Acceso al - Ministros
Gobierno - Funcionarios
PREPARACIÓN DE LA PROPUESTA
- Formulación - Comisiones del Gabinete - Grupos parlamentarios
- Gabinete
- Funcionarios
- Aceptación por el - Gabinete -Grupos de interés
Gobierno - Comisiones del Gabinete - Grupo parlamentario
- Ministros
- Construcción - Letrados parlamentarios - Cámara de los Comunes
formal
- Depósito -Comité de legislación del - Cámara de los Comunes
Gabinete
DELIBERACIÓN Y ADOPCIÓN (formal)
- Supervisión - Cámara de los Comunes - Partidos
- (Cámara de los Lores) - Grupos de interés
- Legitimación y - Cámara de los Comunes - Electores
adopción - (Cámara de los Lores)
IMPLEMENTACIÓN
- Ejecución de la - Entes y agencias del - Cámara de los Comunes
política concreta Gobierno
- Evaluación de la - Grupos sociales - Comisiones parlamentarias
política y afectados - Grupos parlamentarios
respuesta - Agencias del Gobierno
- Departamentos
ministeriales
20
Un desarrollo particular de la teoría del policy-making es el que hace P. Nor-

ton en relación con el proceso de decisión institucional en el Reino Unido, en el
que distingue entre actores primarios y secundarios e identifica hasta diez fases
estructuradas en cuatro grupos, según se puede ver en el cuadro 1.2. Cabe resaltar
que en este esquema se puede distinguir claramente que la toma de decisiones en
sentido estricto tiene dos fases generales que son la de preparación de la propues-
ta y la de deliberación y adopción formal, y entre los actores en estas fases figuran
agentes específicos del ejecutivo y del legislativo como son los grupos parlamen-
tarios, los ministros y las comisiones del Gobierno.
El análisis que se hace desde la teoría del proceso de decisión, o policy-
making, es perfectamente integrable con los enfoques actualmente vigentes, tanto
con el neoinstitucional como con el enfoque de la “elección racional”. Con el
primero porque el proceso de decisión requiere la intervención de los actores
políticos institucionales y las decisiones son unos elementos institucionales más,
tal como se puede ver en el esquema de P. Norton (cuadro 1.2). Con el segundo
enfoque porque lo que se tiene que considerar en sustancia es el comportamiento
de los actores. Más concretamente, primero hay que determinar los actores que
son relevantes en la toma de decisiones que, como apunta Tsebelis, son
únicamente aquellos que tienen “poder de veto”. Estos son los llamados “veto
players”, cuyo asentimiento es necesario para que las decisiones puedan
formalizarse. En segundo lugar, en el análisis del proceso de decisión se tienen
que considerar las estrategias de los actores, que vienen explicadas en muchos
casos por los incentivos institucionales que ofrece el sistema político.
En todo caso la teoría del “veto player” de Tsebelis contiene las claves para
dar el sentido más adecuado al enfoque del “policy making process”. Esta teoría
parte de la consideración de que para cambiar el statu quo, que es el objeto de
todo proceso de decisión, hay un conjunto de actores con poder de veto que tienen
que ponerse de acuerdo. Los veto players son tanto actores individuales como
colectivos cuyo acuerdo es necesario para modificar las políticas. Hay actores con
poder de veto de tipo institucional, que son los que determinan las constituciones,
como los Gobiernos, los parlamentos, los órganos judiciales, etc., que se diferen-
cian de los que no los son como los partidos políticos, si bien estos últimos tienen
capacidad de veto en la medida en que actúan en un marco institucional, por
ejemplo los partidos que forman parte de un gobierno de coalición.
La teoría del veto player analiza el sistema político desde la perspectiva de la
decisión en sí, es decir, desde cómo y por quién se toma la decisión. Su presu-
puesto de partida es que la estabilidad de las (decisiones) políticas o, en otros
términos, la permanencia del statu quo, depende de ciertas características de los
actores con poder de veto. Concretamente, depende de su número; así, cuanto
mayor sea el número de veto players que han de intervenir, mayor será la estabi-
lidad de las políticas y más difícil es modificar el statu quo. Otra variable es la
21

Política comparada
“congruencia” entre los actores o distancia entre sus posiciones políticas. Es

decir que cuanto mayor sea esta distancia es más difícil modificar las políticas
porque el acuerdo entre los actores no es fácil. Finalmente, en el caso de los ac-
tores colectivos, como los partidos, cuenta el tamaño del órgano interno que in-
terviene en la toma de decisiones y el grado de coherencia entre sus miembros.
Cuantos más integrantes tenga el órgano que decide, más fácil es que se modifi-
quen las políticas, ya que puede haber una división entre las fracciones del grupo
y algunas de ellas pueden llegar a acuerdos con los partidos rivales. Por el con-
trario, si la cohesión del partido es grande, la facilidad para modificar las políti-
cas se reduce.
Otra especificación que se puede hacer a esta teoría es la del caso de los veto
players potenciales, que es un fenómeno que se genera con gobiernos minoritarios
y oposición multipartidista cuando pequeños partidos forman parte de coaliciones
ocasionales y puntuales. Los pequeños partidos sólo tienen una capacidad de veto
limitada que se activa en ocasiones determinadas, por lo que son potenciales
miembros de las coaliciones.
También se puede comprobar que un sistema político determinado puede te-
ner diversas configuraciones de veto players a lo largo del tiempo en función de
los resultados electorales. Por ejemplo, si se suceden gobiernos mayoritarios,
minoritarios y de coalición, los partidos con poder de veto no son los mismos, o si
en sistema bicameral donde ambas cámaras tienen los mismos poderes se suceden
mayorías similares y mayorías distintas en ambas cámaras. El partido de oposi-
ción que en el primer caso no tiene poder de veto, sí lo tiene, en cambio, en el
segundo supuesto.
Se puede dar un paso más allá de la identificación y la consideración de las
condiciones generales en que operan los veto players profundizando, en primer
lugar, en el análisis de la racionalidad de su comportamiento. A grandes rasgos se
puede apuntar que, en cuanto que sujetos racionales, los actores del proceso de
decisión, en primer lugar, actúan motivados por incentivos que explican su com-
portamiento auto-interesado; es decir, incentivos que reflejan el interés de su par-
ticipación en la decisión y sus preferencias sobre las alternativas que se les ofre-
cen. Los incentivos dependen de la naturaleza del juego decisorio y de los
beneficios que se pueden obtener. Hay que tener en cuenta que la negociación
política siempre tiene una parte de cooperación y otra de conflicto que da lugar a
un juego de suma positiva en que todo actor-jugador tiene ganancias, o sea, puede
obtener beneficios.
En segundo lugar, los actores buscan maximizar la utilidad de sus actos ha-
ciendo cálculo de coste/beneficio al tomar las decisiones políticas, valorando los
riesgos de las mismas, pues toda decisión tiene costes de transacción, informa-
ción, etc., y con ella siempre se asumen riesgos, los cuales dependen de la aver-
sión que tengan los actores al riesgo.
22
En tercer lugar, para hacer sus cálculos los actores consideran las reglas de
juego del ámbito institucional en el que operan, ya que las instituciones son facto-
res que restringen la forma en que se desarrolla el juego decisorio, determinan las
interacciones de los sujetos, la secuencia en que deben actuar los actores, la in-
formación que pueden adquirir y, adicionalmente, el resultado de la decisión.
Según los casos, los actores pueden incluso plantearse una modificación de las
instituciones para lograr un nuevo equilibrio en el juego decisorio.
En cuarto lugar, cabe señalar como consecuencia de todo lo anterior que en el
proceso de decisión los actores desarrollan estrategias, las cuales se caracterizan
por el hecho de que el resultado de su acción depende de lo que otros actores ha-
gan. Es decir, los sujetos actúan sobre la base de las expectativas acerca de las
decisiones de los demás. Consecuentemente, los actores no eligen o votan de
acuerdo con sus preferencias sinceras al decidir, sino de acuerdo con los cálculos
acerca de los efectos que su decisión tendrá en la interacción con las decisiones de
otros actores. Las decisiones se consideran entonces como el fruto de un “juego”,
es decir, de una situación estratégica, en que cada estrategia es un plan de acción
que especifica la manera en que el actor se comporta durante el juego decisorio.
En el juego los actores tratan de desarrollar estrategias que supongan una respues-
ta óptima a las de los otros actores, alcanzando el juego decisorio lo que se cono-
ce como “equilibrio Nash”.
1.1.4. La teoría estructural-funcional de sistemas de G. A. Almond
La teoría estructural-funcional del sistema político es directa heredera de los pos-

tulados de T. Parsons, quien toma en consideración básicamente la cuestión del
orden o equilibrio en el sistema social. Esta teoría distingue el todo de las partes y
permite la diferenciación funcional de las estructuras, cosa que a su vez lleva a un
análisis causal de las funciones que desempeña el sistema político. Este plantea-
miento ha resultado especialmente útil en el estudio comparado de los sistemas
políticos y, por otro lado, no desdice sino que incorpora el planteamiento general
del proceso de decisión en el sistema político.
En esta línea se distinguen por un lado estructuras y por otro las funciones que
cumple un sistema. G. A. Almond describe las siguientes estructuras en los siste-
mas políticos: partidos políticos, grupos de presión, parlamentos, gobiernos (eje-
cutivos), burocracias y jueces. Por otro lado alude a una variedad de funciones
que clasifica en tres grupos (figura 1.2):
1. Funciones del proceso político, referidas a cómo se hacen e implementan las

políticas: así, la articulación de intereses, la agregación de intereses, la forma-
23

Política comparada
ción de políticas (policy-making), la implementación y adjudicación de las po-

líticas.
2. Funciones referidas a las políticas producidas por el sistema donde se toma en
cuenta el tipo de outputs: las regulaciones, la extracción de recursos como el
establecimiento de impuestos, y distribución de beneficios y servicios (políti-
cas del Estado de bienestar).
3. Funciones de mantenimiento del sistema como la socialización, el recluta-
miento político y la comunicación política. Son un componente importante
del feedback del sistema.
INPUTS
Funciones del proceso

-----------------------------
- Articulación de intereses
- Agregación de intereses
- Policy-making
- Implementación de políticas
OUTPUTS
Funciones de las políticas

----------------------------
- Regulativa
- Extractiva (impuestos)
- Distributiva (Estado de bienestar)
RETROALIMENTACIÓN
Funciones del sistema

-----------------------
- Socialización
- Reclutamiento
- Comunicación
Figura 1.2. Funciones de los sistemas políticos según G. A. Almond
24
1.1.5. La teoría cibernética
Otro desarrollo de la teoría del sistema político ha sido la teoría cibernética de

sistemas desarrollada a partir del esquema esbozado por K. Deutsch. Es una teoría
referida al gobierno, regulación y control de los sistemas. En su obra Los nervios
del gobierno se identifica al sistema político como una red de comunicaciones
automodificativa. Lo central en este caso es la comunicación y el control en las
organizaciones. Un elemento clave del esquema cibernético es el proceso de “re-
troalimentación”, ya que se considera que la actividad del sistema se produce
como una respuesta a una entrada de información (figura 1.3).
Monarca
Primer Ministro Informa (sigue el consejo
y Gabinete del Gabinete)
Crea nuevos
Designa Lores
al Gobierno Gobierna
el país
Cámara de los Cámara de los
Comunes Puede tratar de Lores
influir a los Comunes (Debate y vota)
Elige a los
miembros
del Parlamento
votantes

Figura 1.3. Ciclo de realimentación del gobierno parlamentario británico según
K. Deutsch (Fuente: Deutsch, K. (1976): Política y gobierno.
Fondo de Cultura Económica. México, p. 401)
Se critica la teoría cibernética porque no toma en consideración las condicio-

nes sociales y económicas en que se desenvuelve el sistema. También se ha apun-
25

Política comparada
tado que tiende a identificar los sistemas autorregulados con la democracia, pero
que esto sólo es posible sobre la base del consenso y no del conflicto. Finalmente
se señala que la teoría tiende a reificar o cosificar la organización política confun-
diendo las fronteras entre modelo y realidad.
1.1.6. La teoría autopoiética de N. Luhmann
Siguiendo los planteamientos estructural-funcionales se desarrolló en Alemania

un planteamiento de la teoría de sistemas bastante abstracto en su formulación de
la mano de N. Luhmann: la teoría autopoiética de sistemas. Es una teoría reciente
que ha seguido un planteamiento que la aproxima al esquema cibernético. Ini-
cialmente Luhmann se centró en la consideración de las relaciones entre el siste-
ma y el medio; su análisis se basaba en cómo el desarrollo de un sistema sirve
para reducir la complejidad de su medio. Así, el sistema político como los demás
subsistemas surge en un proceso de diferenciación de su medio.
En una segunda etapa Luhmann elaboró una teoría de los sistemas autocontro-
lados. En vez de considerar el sistema orientado a la acción, analiza la naturaleza
del sistema “autorregulado”. Los sistemas, y en particular el político, son al mis-
mo tiempo “autorreferenciales”, es decir, toman conciencia de sí mismos y se
delimitan frente al ambiente, y son autopoiéticos, o sea, autoorganizados.
El aspecto autorreferencial es analizado para el caso del Estado de bienestar
de nuestros días, que está caracterizado por recibir una “inflación de demandas”
que difícilmente satisface. Esto pone de relieve que el sistema político tiene difi-
cultades para dar una explicación de sí mismo, para delimitarse y diferenciarse de
su medio. Al mismo tiempo los problemas que plantea el Estado de bienestar
permiten decir que el sistema político se convierte en el responsable del medio y
adquiere preeminencia sobre otros sistemas.
Desde la perspectiva autopoiética Luhmann explica que los sistemas no se
definen en función de una finalidad, como se plantea en la teoría input-ouput de
Easton o Almond, sino que la organización se explica mediante las relaciones
del sistema. La dinámica de los sistemas se debe a la autoproducción y repro-
ducción, lo importante es la pervivencia del sistema. En este sentido un aspecto
clave de la autopoiesis es el autocontrol, que es una cuestión que engarza con el
planteamiento cibernético. El esquema autopoiético ha querido dar cuenta de los
procesos de cambio que han surgido con las teorías de las catástrofes y el caos,
si bien la idea de caos no tiene por qué tener un sentido negativo, ya que el co-
lapso de un sistema puede dar lugar a algo mejor. Según este planteamiento la
crisis y desaparición de los sistemas se explica por los desequilibrios de los
sistemas autopoiéticos. En definitiva este planteamiento permite incorporar al
26
análisis de los sistemas políticos cuestiones como las revoluciones y, más parti-
cularmente, dar cuenta de situaciones de crisis como la de los sistemas de socia-
lismo real recientemente.
1.2. Metodología de la ciencia política
En términos generales el conocimiento consiste en explicar e interpretar la reali-

dad. En la ciencia política el objeto básico del que hay que dar cuenta es el fenó-
meno del poder que se genera en las sociedades, referido a la organización gene-
ral de tales sociedades. Las formas de adquisición y utilización del poder, su
grado de concentración y la distribución, su origen y la legitimidad de su ejerci-
cio, su misma definición en cuanto que poder político han sido desde Aristóteles
el objeto del análisis y la reflexión política. En política comparada el objeto es
básicamente el estudio de las formas de organización política de las distintas so-
ciedades. Se trata de establecer las diferencias entre ellas, dar cuenta de cuáles
son las más avanzadas y cuáles las más atrasadas, explicar cómo progresan, defi-
nir las tendencias que siguen para prevenir la manera de funcionar y orientar la
acción política.
El conocimiento progresa cuando se analizan problemas, contradicciones o
paradojas y se buscan explicaciones e interpretaciones que den cuenta de la
realidad política, para ello elaboramos conceptos y teorías. Las teorías no sólo
nos permiten explicar los fenómenos estudiados sino que también nos permi-
ten organizar estructuradamente el conocimiento de una forma sistemática y
eficaz. Para ello es importante distinguir las distintas teorías existentes, identi-
ficar el tipo de problemas que analizan, o el tipo de planteamientos a que res-
ponden, etc.
Hablamos de metodología cuando estamos tratando el procedimiento para co-
nocer. La cuestión de la metodología se plantea necesariamente porque tenemos
que explicar qué criterio se sigue en el estudio de los sistemas políticos compara-
dos, que está relacionado con la determinación del objeto de estudio y de la mane-
ra en que lo estudiamos. Es decir, está relacionado con el criterio que seguimos
para elaborar teorías que expliquen el proceso político en una perspectiva compa-
rada.
Podemos distinguir distintos niveles metodológicos. En primer lugar, el epis-
temológico, o la reflexión sobre el propio proceso de conocimiento, es un análisis
que se genera en el ámbito más amplio de lo que sea el conocimiento científico.
En segundo lugar, el nivel de los enfoques o teorías generales que se han desarro-
llado en la ciencia política. En tercer lugar podemos hablar de las técnicas y pro-
cedimientos de investigación concretos.
27

Política comparada
1.2.1. Nivel epistemológico
Es el nivel en el que se debate sobre los fundamentos del conocimiento; es el

nivel en el que se sitúa la teoría del conocimiento, es decir, de la teoría sobre el
propio método o procedimiento de conocer. En este nivel reflexionamos sobre
cómo se elaboran las teorías con las que damos cuenta de la realidad. Es por tanto
el nivel en el que se reflexiona sobre la naturaleza propia de la ciencia política
como ciencia social y donde, en definitiva, se fija la posición desde la que se hace
posible el estudio de la política comparada.
Los fundadores de las ciencias sociales y, en particular, de la ciencia política
como Hobbes, Saint Simon, Fourier, A. Comte, Marx o J. Stuart Mill, partían de
la unidad de la ciencia. Ellos consideraban que se podían abordar todos los cam-
pos del conocimiento con el mismo método, que había de ser: racional, inquisiti-
vo, verificable. Sin embargo, Los neokantianos de finales del siglo XIX (en torno
a 1883): W. Dilthey, H. Rickert, W. Windelband, de la llamada “escuela de las
ciencias del espíritu”, propusieron la diferenciación entre lo que hoy llamamos las
ciencias sociales y humanas (Geisteswissenschaft) de las ciencias de la naturaleza
(Naturwissenschaft). El factor de diferenciación en el caso de las ciencias del
espíritu es que el sujeto cognoscente participa de la experiencia, histórica, socio-
lógica, etc. objeto de estudio.
Los neokantianos entendían que el método de las ciencias del espíritu había
de ser el de “comprender”, más que explicar, los fenómenos que se estudian. Tal
“comprensión” se habría de basar en la “intuición”, es decir, en la captación del
sentido de las realidades por la vía de revivir la experiencia. Se pensaba que la
acción humana tenía un sentido que no es cognoscible a través de regularidades
estadísticas. El procedimiento se denominó Verstehen. Según Windelband, a las
ciencias naturales les era propio el conocimiento nomotético basado en leyes (del
griego nomos = ley) y en la búsqueda de generalidades, mientras que a las “cien-
cias del espíritu” les corresponde un conocimiento ideográfico, basado en la de-
terminación y caracterización de acontecimientos y casos singulares.
M. Weber tomó una posición intermedia y sostuvo que la acción social tiene
ambas realidades en constante interacción. Según Weber, en la realidad social hay
regularidades y se da el principio de causación, pero ésta se presenta llena de irra-
cionalidad. Weber pretendió una síntesis del método positivo y del verstehen en
su concepción de “los tipos ideales”, que son representaciones formales desde las
que aproximarse a la realidad.
Desde la perspectiva de Weber, tratar de dar una explicación completamente
racional de la realidad es imposible. La realidad social es caótica y el comporta-
miento social está lleno de irracionalidad (el miedo, la cólera, la ambición); tam-
bién es difícil identificar las relaciones de causalidad. Por medio de “los tipos
ideales” se puede lograr una aproximación y explicación de la realidad. Estos son
28
construcciones rigurosamente racionales referidas a la acción social que persigue

una finalidad. Se basan en reglas generales y existe la probabilidad de su existen-
cia tanto en experiencias pasadas como futuras. El método consiste en comparar
“los tipos” con la acción real y así se comprende ésta, que está influida o determi-
nada por hechos irracionales de toda especie que producen una “desviación” de la
acción racional o tipo ideal.
Se puede decir que la metodología de Weber sigue de plena actualidad. De
hecho, en la ciencia política actual la construcción de “tipos ideales” sigue siendo
la base de la elaboración de muchas teorías. Así, podemos ver que las tipologías
de los sistemas políticos responden en buena medida a este criterio. Un buen
ejemplo es la distinción que hace Lijphart entre democracia mayoritaria y demo-
cracia de consenso.
Desde mediados del siglo XX la citada dicotomía metodológica se ha presen-
tado en las ciencias sociales entre la escuela neopositivista o empírico-analítica y
la crítico-dialéctica, lo que no quiere decir, sin embargo, que no haya otras pro-
puestas metodológicas significativas. Como señala K. Von Beyme, en la ciencia
política también ha entrado en liza el esquema normativo. En la actualidad pode-
mos considerar que la ciencia política descansa epistemológicamente en estos tres
pilares: neopositivismo, la teoría dialéctica y el esquema normativo.
A) El neopositivismo
El neopositivismo fue dominante hasta los años cincuenta, siendo el conduc-

tismo su forma más acabada.
La lógica científica del positivismo es unitaria, es decir es la misma para las
ciencias naturales y sociales. Se considera que sólo son accesibles al conocimien-
to aquellos datos que puedan hacerse operativos para la experimentación. La fina-
lidad última de las teorías que se formulen ha de ser la explicación y predicción
de los sucesos.
El gran teórico del positivismo fue Karl Popper (1902-1996) que elaboró
una formulación básicamente racionalista. Su principal aportación es el princi-
pio de la refutabilidad o falsación de las teorías heredadas. El planteamiento de
Popper es que hay que verificar las teorías heredadas vinculando antecedente y
consecuente. La refutación implica la modificación de las leyes que se formulan
en la teoría general. Sólo pueden ser aceptables científicamente las teorías que
puedan ser sujetas a falsación, es decir, contrastación empírica, y en principio
toda teoría es válida en tanto en cuanto no quede refutada o se demuestre su
falsedad (lo que se produciría cuando la predicción que contiene implícitamente
no se cumpliera).
29

Política comparada
Más concretamente los positivistas sostienen que el conocimiento científico

se logra al solucionar problemas específicos por la elaboración de teoremas gene-
rales que se puedan contrastar empíricamente y que, además, tienen que tener una
naturaleza predictiva, lo que permite comprobar su eficacia. En la resolución de
problemas se genera el progreso científico.
En general a los positivistas se les achaca incapacidad para formular una teo-
ría general. El problema que tienen es que resulta difícil formular enunciados
teóricos claros sobre las observaciones realizadas, es decir, hacer operativos los
conceptos o, dicho en otros términos, reducir la ambigüedad de los conceptos para
tratarlos empíricamente. El hecho es que cuanto más general es una ley, menor es
su capacidad explicativa, por esto el criterio positivista sólo permite elaborar teo-
rías de alcance medio. Otro comentario que se ha hecho del positivismo es que
según este esquema la ciencia política no sería más que “un conglomerado estruc-
turado de problemas” y no tanto un conjunto estructurado de teorías.
La idea de que el progreso científico se produce por la acumulación de cono-
cimientos es uno de los presupuestos del positivismo que ha sido contestado de
una manera contundente. T. Kuhn en la conocida obra La estructura de las revo-
luciones científicas de 1970 ofrece una nueva idea de lo que cabe concebir como
“ciencia” en términos generales y sobre su evolución, que ha calado hondamente
en las distintas comunidades científicas y ha favorecido una revisión de los postu-
lados del positivismo. Kuhn ha hecho evidente que el estudio histórico revela que
la evolución y el progreso de las principales ciencias muestra una estructura que
no capta la concepción falsacionista.
Un rasgo especialmente característico de la teoría de la ciencia de Kuhn es
la importancia atribuida al carácter revolucionario del progreso científico en el
que una revolución supone el abandono de una estructura teórica y su reempla-
zo por otra que es incompatible con la anterior. Lo que es parangonable en
nuestro campo con la emergencia de la ciencia política en sí y el abandono del
formalismo.
Según esta teoría la ciencia normal se desarrolla en el marco de un “paradig-
ma” que está constituido por unos supuestos teóricos generales: las leyes y técni-
cas para su aplicación que adoptan los miembros de una determinada comunidad
científica. Cada paradigma se confirma en tratados y manuales y se transmite en
las instituciones docentes. El desarrollo del paradigma encontrará dificultades y
falsaciones que, si no se pueden resolver, abrirán un periodo de crisis. Así las
falsacionespopperianas suponen, en realidad, el proceso de emergencia del nuevo
paradigma. La crisis se resuelve cuando un nuevo paradigma gana la adhesión de
un número cada vez mayor de científicos que abandonan el paradigma original,
acosado cada vez por más problemas. Según este planteamiento en cada momento
nos encontramos con paradigmas emergentes, un paradigma dominante y uno o
varios paradigmas decadentes.
30
B) La teoría crítico-dialéctica
La teoría crítico-dialéctica nació para rechazar el fascismo y la perversión es-

talinista del marxismo. Theodor Adorno y Moritz Horkheimer, fundadores de la
llamada Escuela de Frankfurt, fueron los que sintetizaron por primera vez las
ideas de la teoría crítica, pasando de la crítica marxista de la economía política a
la crítica de la razón instrumental (del racionalismo positivista) que es una crítica
de la civilización técnica.
La escuela de Frankfurt ha tenido gran desarrollo tras la Segunda Guerra
Mundial con diversos tipos de seguidores. Entre los planteamientos más recientes
que siguen esta metodología en el estudio de la política comparada destacan en
particular la teoría de la dependencia y la teoría del sistema-mundo.
En general la teoría crítica toma como objeto la sociedad como una totalidad
en desarrollo histórico, es una sociología. Defiende que no es posible el método
de las ciencias naturales a causa de la subjetividad del objeto sociológico, que es
una estructura consciente. La historia no se concibe en términos de progreso sino
como emancipación de las determinaciones sociales extrañas (no necesarias) y
como realización de la autodeterminación social. La ciencia social permite confi-
gurar conscientemente la historia humana, por ello el científico social es un actor.
Se parte de la contradicción como motor del desarrollo social. La teoría dialéctica
busca contradicciones, en ello se diferencia de la lógica analítica.
Los teóricos de esta corriente acusan a los neopositivistas de conservadores,
de legitimadores del orden constituido, mientras ellos propugnan el fin emancipa-
torio de la actividad científica. Los neopositivistas, por su parte, declaran la impo-
sibilidad lógica del proyecto científico historicista de los crítico-dialécticos y
acusan a estos de dogmáticos, pues consideran que es inherente a la dialéctica una
confusión con la lógica que pone en duda su carácter crítico. Dicen que toda teo-
ría crítica ha de estar dispuesta a replantear constantemente sus propias tesis.
Popper decía que el marxismo no es susceptible de falsación, no es refutable, sino
que es una teoría general.
C) El normativismo
Una tercera posición es la de los teóricos normativistas que centran su aten-

ción en lo ontológico, es decir lo esencial de la política. Frente al positivismo
destacan la importancia de las cuestiones axiológicas, o sea, del ámbito de los
valores en la actividad política, que había sido dejado de lado por los positivistas.
Con ellos, desde mediados del siglo XX, ha habido una revitalización del estudio
de las ideas políticas y, muy especialmente, se ha producido el desarrollo e incor-
31

Política comparada
poración a la ciencia política de las cuestiones filosóficas en el campo de la “teo-

ría política”. La filosofía política es un área de estudio emergente que facilita la
crítica y revisión constante de las generalizaciones y conceptos básicos, así como
del alcance de las pretensiones explicativas de la ciencia política. Por ejemplo son
objeto de reflexión desde esta perspectiva el fenómeno del poder, la violencia, las
rebeliones y revoluciones, la tiranía, la democracia, etc.
Junto a H. Arendt su mejor exponente ha sido Leo Strauss, quien defiende el
empleo del método hermenéutico, fundamentado en la interpretación de los textos
clásicos. Según la escuela de Strauss el estudio de los clásicos permite dar expli-
caciones a los problemas actuales, debido a que las verdades trascienden el tiem-
po, el lugar y el contexto. H. Arendt explica que el positivismo (la teoría de jue-
gos) es una pseudociencia que tiene el peligro de hacernos creer que poseemos
una comprensión de los acontecimientos y un control sobre su fluir que no tene-
mos. La predicción no es posible ya que siempre interviene el azar, y el futuro es
siempre inesperado.
La teoría normativa admite la hipótesis de la “verdad objetiva” y la posibili-
dad de reconocerla. Ofrece un método acertado para elaborar hipótesis que con-
siste en “la vía intuitiva”, que opera a partir del conocimiento adquirido normati-
vamente. Por otra parte las teorías normativas se orientan hacia la acción, lo que
hace que los normativistas construyan una ciencia política aplicada que trata de
dar orientación a la actividad de gobierno hacia la “virtud cívica” y la “prudencia
administrativa”. Todo ello refuerza la naturaleza didáctica que hoy tiene asignada
la ciencia política en la sociedad democrática en la que se tiene que conseguir que
vayan calando los valores de la participación y del gobierno responsable.
Un buen ejemplo de cómo opera este planteamiento es el que parte de la con-
sideración de Arendt de que: “uno de los viejos atisbos de la ciencia política es
que la abundancia y la riqueza son particularmente peligrosos para la estabilidad
de la República”. Consecuencia de esta afirmación es la conclusión de que ningún
sistema político está libre de la posibilidad de entrar en decadencia por muy sóli-
da que sea su institucionalización.
D) Los paradigmas de la ciencia política
Siguiendo los planteamientos de Kuhn podemos afirmar que los tres pilares
en que descansa la ciencia política en el nivel epistemológico constituyen tres
paradigmas dominantes y en competición en cuyo marco se desenvuelve esta
ciencia en el presente. Si bien hay que tener en cuenta que la ciencia política ac-
tual, originada como Political Science en EE.UU., es muy reciente, y apareció en
el periodo de entreguerras vinculada a la renovación metodológica positivista, de
32
la mano del conductismo y la teoría de sistemas. Surgió para dar cuenta de los
nuevos fenómenos de este periodo: el fascismo, el estalinismo, el New Deal, y la
descolonización.
En la actualidad no podemos decir que exista un paradigma dominante, más
bien encontramos, como señalaba hace algunos años Almond, que la mayor
parte de los politólogos actuales practican una ciencia política ecléctica, es
decir, una ciencia que no se adscribe a un paradigma preciso, sino que se sitúa
dentro de un campo demarcado por los tres paradigmas. Entendiendo que, lógi-
camente, habrá siempre representantes más o menos puros de cada uno de los
paradigmas.
Esto se puede representar gráficamente (figura 1.4) mediante un triángulo, en
cuya parte central situamos a los científicos de la política. Entre éstos, además, se
establecen unos ejes referidos a las técnicas de investigación que encajan de for-
ma complementaria tales criterios metodológicos. Así, aquellos que se aproximan
al eje formado entre positivismo y teoría dialéctica tienden hacia el uso de técni-
cas de investigación cuantitativas, haciendo hincapié en la formalización de teo-
rías, en la constatación empírica, y en la medición objetiva de fenómenos, mien-
tras que aquellos que se sitúan en el eje formado por la teoría dialéctica y el
esquema normativo se caracterizan por lo opuesto, es decir, por seguir técnicas
cualitativas, poner el énfasis en el leguaje, en la interpretación de los hechos hu-
manos y en tomar el punto de vista del actor. Finalmente, los politólogos abierta-
mente opuestos a las tesis marxistas o socialistas se sitúan en el eje positivismo-
esquema normativo.
POSITIVISMO cuantitativo DIALÉCTICA
no marxista cualitativo
HERMENÉUTICA
Figura 1.4. Mapa de la ciencia política
33

Política comparada
La razón de por qué domina un planteamiento ecléctico en la ciencia política

actual no es otra que el hecho de que cada paradigma aporta elementos a los que
no se puede renunciar. Así podemos decir que el positivismo ofrece el criterio de
los requisitos que dan validez a la reflexión teórica, pero también que la escuela
crítico-dialéctica permite argumentar a favor de la actividad científico-política en
cuanto que tal, y poner de relieve el papel político de las ideologías y el compro-
miso que necesariamente adquiere todo científico de la política. La teoría del pa-
radigma de Kuhn refuerza una concepción relativista, histórica, de toda teoría
política. Por fin el criterio normativo pone en evidencia que todo fenómeno polí-
tico está condicionado por una finalidad.
De todo ello deducimos que el método en la ciencia política ha de entenderse
como aquel que permita formular un cuerpo de enunciados, o teorías, que tienen
que cumplir una función descriptiva y explicativa de las organizaciones políticas
y de su funcionamiento; que en cuanto que elaboración teórica y para ser eficaz,
además, este conjunto teórico ha de tener facultades predictivas. En este sentido,
la ciencia política ha de entenderse como una disciplina aplicada que permita
definir técnicas concretas de gobierno. Por último el método ha de producir una
ciencia política concebida como una disciplina normativa que ha de preguntarse
por las razones e intereses concretos de carácter colectivo determinantes de una u
otra forma de organización política, poniendo de manifiesto las ideologías subya-
centes. Se trata, en definitiva, de explicar las organizaciones políticas de acuerdo
con los valores sociales con el objetivo de llegar a una organización más racional
de la sociedad.
1.2.2. Los enfoques de la ciencia política
Este es el nivel de la formulación de teorías generales que hace referencia a los

distintos enfoques o prismas desde los que aproximarnos al objeto de estudio.
La ciencia política se concreta en un conjunto de teorías que organizan el co-
nocimiento de una forma sistemática y eficaz. Las teorías suelen clasificarse por
su grado de precisión en macroteorías, teorías de alcance mediano y microteorías:
cuanto más precisa es una teoría es más práctica pues es más “falsable” y su ca-
pacidad analítica y de predicción es mayor. Una cuestión muy relevante es la de
cómo se articulan entre sí las múltiples teorías existentes. El criterio epistemoló-
gico es poco útil para ello dado su alto nivel de generalización y el eclecticismo
dominante, ya que muchas teorías combinan diversos criterios epistemológicos,
por esto se ha recurrido al concepto de “enfoque” (approach).
En el ámbito de la ciencia política son diferenciables distintos enfoques que
contienen teorías de gran y mediano alcance. Los enfoques son aproximaciones
34
teóricas consistentes en esquemas conceptuales utilizados para el análisis; pueden

contener a su vez distintos planteamientos analíticos e, incluso, subenfoques.
Existe una gran cantidad de enfoques y subenfoques en la ciencia política.
Resulta muy complicado en la práctica tratar de acotarlos y delimitarlos, e incluso
de identificarlos, habida cuenta de que están en interacción unos con otros y de
que muchos de ellos se están reformulando constantemente. Entre la gran varie-
dad podemos reseñar los siguientes “enfoques” generales: el legal-formal, el con-
ductista, el sistémico, el racionalista, el neoinstitucional y el comparado. Los dos
grandes enfoques que dominan la ciencia política actual son el racionalista y el
neoinstitucional.
A) El enfoque legal-formal
El enfoque legal-formal procede del paradigma dominante en la ciencia polí-

tica desde el siglo XIX, tras las revoluciones liberales, hasta la revolución con-
ductista. Su centro de atención ha sido las constituciones, la práctica parlamenta-
ria y legislativa. Como aclara Apter, se limitaba a explicar y analizar las
instituciones democráticas bajo la premisa de que la democracia suponía la evolu-
ción natural de las instituciones sociales. El viejo institucionalismo se centraba en
el derecho, las legislaturas, las magistraturas, el Estado como entidad jurídica y
contractual, además de otras cuestiones como el gobierno, el ejército o la policía,
los partidos enmarcados en la estructura legal. Todavía hoy este tipo de enfoque
sigue operativo en Europa (Francia, Italia, España etc.) con investigaciones rele-
vantes sobre el sistema jurídico, los grupos parlamentarios, los comités legislati-
vos, las técnicas parlamentarias, los procedimientos electorales, el régimen par-
lamentario, los partidos políticos, los grupos de presión, la aparición del Welfare
State, etc. hoy es seguido principalmente en el campo del derecho constitucional.
B) El enfoque conductista
El enfoque conductista surgió en el periodo de entreguerras a partir de la so-

ciología y la psicología y por la aplicación del método positivo, es decir, está
estrechamente vinculado al paradigma positivista. Se planteó como objetivo la
exploración del comportamiento político de los individuos siguiendo para ello
técnicas de investigación empírica (cuantitativas principalmente). Este enfoque
produjo una innovación en la ciencia política en la década de 1940 y 1950; enton-
ces se desarrollaron multitud de estudios en EE.UU. sobre conductas, motivacio-
nes, valores y percepciones de los sujetos políticos. Sus estudios han sido relevan-
35

Política comparada
tes en el comportamiento electoral y las actitudes políticas. Su objeto de estudio

ha sido tanto el comportamiento de los individuos como el de los agregados so-
ciales. El conductismo supuso una reacción frente al viejo institucionalismo for-
malista: se ha centrado en explicar las mediaciones entre el comportamiento polí-
tico y las instituciones formales de gobierno, ejemplo de ello es la explicación del
populismo, el enfoque pluralista, la teoría sobre las élites o la referente a las insti-
tuciones informales.
El conductismo entró en crisis y en un proceso de reforma en los años sesenta;
la crítica que se le hizo por Easton o Dahl por su excesivo positivismo (hiperfac-
tualismo), por la carencia de un cuerpo teórico que le diera soporte y la ausencia
de elementos normativos en sus análisis que permitan orientar la acción política.
Hay que tener en cuenta, sin embargo, que ha evolucionado en múltiples nuevos
enfoques como, por ejemplo, el corporativista.
Uno de los desarrollos más importantes del conductismo ha sido el (sub)en-
foque de cultura política que surge del estudio seminal de La cultura cívica de
Almond y Verba. En este caso se entiende que el comportamiento del sujeto políti-
co está condicionado por su educación o socialización, por su ámbito social y por
su tradición cultural. Es decir, el comportamiento político está condicionado por el
conjunto de creencias, valores y actitudes del sujeto. El éxito del enfoque de cultu-
ra política es que identifica los factores del comportamiento individual (psicológi-
cos) y los conecta causalmente con las distintas formas de organización política. El
estudio de la cultura política puede permitir explicar la naturaleza de los sistemas
políticos a partir de las pautas de comportamiento y de participación de sus ciuda-
danos.
C) El enfoque sistémico
Como hemos apuntado más arriba, el enfoque sistémico entiende el fenómeno

político como un sistema diferenciado del medio social, de acuerdo con Easton.
Su éxito es que simplifica y ordena la complejidad de las estructuras políticas y
permite aproximarse a cualquier tipo de organización política, como veremos más
abajo, pudiéndose establecer comparaciones analíticas entre ellas.
El enfoque sistémico es un desarrollo del enfoque funcional-estructural (Al-
mond) que entiende que toda realidad social tiene dos elementos diferenciables:
la totalidad y las partes que la componen, y estos dos elementos forman un con-
junto en constante movimiento donde la razón de ser de las partes reside en las
funciones que desarrollan, lo que permite concebir al sistema político como un
proceso integrado de distintas funciones, que son sectorialmente analizables.
Esto ha abierto la pauta para el desarrollo del análisis comparado de las diversas
36
estructuras que realizan distintas funciones en los sistemas políticos. Este enfo-
que a su vez fue el germen de la teoría de la modernización y del desarrollo polí-
tico, en que se relaciona el desarrollo con diversas variables como el crecimiento
económico, el cambio social, los cambios culturales, el surgimiento de nuevas
élites, etc.
Una perspectiva complementaria ha sido la cibernética, desarrollada en la
ciencia política en primer lugar por K. Deutsch, inspirándose en la mecánica y la
biología. El sistema político se concibe como un mecanismo autorregulado donde
lo central son los flujos de información con el medio en el que opera. Más tarde
N. Luhmann ha destacado la centralidad del sistema político en los flujos que se
dan en los distintos sistemas sociales con el desarrollo del Estado de bienestar.
D) El enfoque racionalista (TER)
La llamada Teoría de la Elección Racional (TER) surgió cuando empezó a

utilizarse la lógica que impera en la economía de mercado para explicar los fenó-
menos políticos. Se caracteriza por lo que se ha venido en llamar “el individua-
lismo metodológico”, es decir, en este enfoque se centra la atención en compren-
der el comportamiento del individuo que busca obtener la máxima utilidad de sus
actos. Este planteamiento pretende explicar los hechos colectivos a partir de las
acciones individuales y no a la inversa, y presupone que los seres humanos están
dotados de una racionalidad instrumental, es decir son capaces de tomar decisio-
nes en interacción con los demás. Hoy se ha convertido en una elaboración muy
significativa en los campos del análisis de la acción colectiva, la competencia
electoral y la formación de coaliciones.
Su objeto de análisis son actores racionales capaces de hacer cálculos y esta-
blecer estrategias a partir de los costes y beneficios que tiene el utilizar uno u otro
medio para conseguir sus fines. Como tanto los objetivos como las actuaciones de
los sujetos pueden ser cuantificables, este enfoque permite la formulación de
“modelos lógicos” que utilizan el lenguaje matemático; en este los conceptos se
miden por sus propiedades y las relaciones que los vinculan y se definen, por
ejemplo, mediante regresiones o por representaciones gráficas.
La TER se ha convertido en el paradigma dominante de los últimos veinte
años; es la principal línea de investigación en la ciencia política y atañe no sólo al
comportamiento de los actores de los sistemas políticos, sino también a las insti-
tuciones. Se critica este enfoque porque únicamente elabora microteorías y, como
dice Almond, “no nos lleva muy lejos en el espacio y el tiempo”.
Sus desarrollos más importantes son: “la teoría de juegos”, “la teoría de coali-
ciones”, y “el análisis espacial de las ideologías”. Un desarrollo reciente del ra-
37

Política comparada
cionalismo se ha dado en el ámbito institucional y ha servido para reforzar a este

otro enfoque, como veremos.
En la teoría de juegos se considera que los actores (individuos o grupos) de-
ben tomar decisiones en interacción con otros y cuyos resultados dependen de una
situación dada. La interacción entre los actores se valora como un juego en el que
los jugadores (actores) toman decisiones en función de sus consecuencias. Los
jugadores tienen que tener en cuenta las decisiones del adversario en un ambiente
determinado y bajo unas reglas de juego. En el juego se busca una situación de
equilibrio que da la mayor satisfacción a todos los jugadores conocido como “el
equilibrio de Nash”, en la que la estrategia de cada actor es una respuesta óptima
a la de su oponente. Estos son “juegos de suma positiva” en los que todos ganan
aunque también hay “juegos de suma cero” en los que lo que pierde un jugador lo
gana otro, que son muy raros en la práctica. También hay juegos cooperativos y
no cooperativos, etc. Los juegos admiten representaciones en forma de árboles de
preferencias.
En el desarrollo de la teoría de juegos se han formulado diversos principios
para analizar la cooperación en la acción colectiva, destacando el conflicto entre
el interés individual y el interés colectivo. En “el juego del privilegiado” siempre
prima la cooperación tanto a nivel individual como colectivo. En “el juego de la
seguridad” la cooperación prima siempre que uno de los jugadores coopere. En
“el juego del gallina” la peor situación es que ninguno de los jugadores coopere.
En el juego del “dilema del prisionero” lo racional, es decir “el equilibrio de
Nash”, para cada jugador es no cooperar aunque el mayor beneficio se consigue
cooperando.
En la teoría de las coaliciones se trata de hacer previsiones sobre las posibles
coaliciones con múltiples jugadores, por ejemplo, en la formación de los gobier-
nos en los sistemas parlamentarios multipartidistas, en las votaciones parlamenta-
rias, en las relaciones internacionales, o dentro de los partidos políticos. Von
Neuman y Morgernsten señalaron que la formación de la coalición no incluiría a
ningún jugador que no fuera necesario para vencer. Riker elaboró la distinción
entre “coaliciones de talla mínima”, es decir, que cuando se retira un miembro se
hace perdedora, y “coaliciones sobredimensionadas”, con más miembros de los
necesarios.
El análisis espacial de las ideologías opera sobre la base del contínuum
izquierda-derecha que permite diferenciar los partidos comunistas, socialistas,
etc., de los partidos liberales, conservadores, etc. Es decir, facilita la ubicación de
los partidos, la identificación de las preferencias de electores, o la elaboración de
programas en función de la identificación de intereses de los votantes. Con esta
teoría también se analizan otras líneas de separación entre partidos como es la de
la centralización-descentralización que se encuentra en los países federales. Una
variante de este análisis es la “teoría del núcleo” (Core), que es un análisis del
38
criterio de formación de coaliciones. El núcleo o centro se especifica mediante la

localización espacial de las preferencias de los partidos, o actores, en relación con
las políticas públicas. Los resultados más interesantes de esta teoría se encuentran
en la representación gráfica de las preferencias en dos o más dimensiones. La
teoría del núcleo plantea que la formación de “coaliciones viables” es más rele-
vante que la mera definición de “coaliciones mínimas”.
Otras teorías (subenfoques) ligadas al enfoque racionalista son: “la teoría de
la acción colectiva”, que parte de los análisis de M. Olson, y la más reciente “teo-
ría de la agencia”.
La teoría de la acción colectiva trata de perfilar la racionalidad del desarrollo y
de la actuación de los grupos organizados, como son los sindicatos o las asociacio-
nes políticas. El objetivo es dar cuenta de las razones e incentivos que llevan a los
individuos a asociarse y a actuar organizadamente (véase la teoría de los grupos
sociales y la teoría de la revolución). En este sentido se ha constatado la existencia
de unos recursos y unas oportunidades que generalmente facilitan la acción colecti-
va. Del mismo modo se identifican unos “incentivos selectivos” para aquellos que
organizan a los grupos. Olson ha descrito el fenómeno del “free rider” (o gorrón),
es decir, de aquel que sin implicarse en los costes que supone movilizarse junto a
otros, sin embargo, se aprovecha de los resultados de la acción colectiva. Este fe-
nómeno explica una tendencia característica de la actividad política orientada a la
provisión de bienes públicos cuyo consumo no se puede limitar, y se ha descrito
como una de las causas del estancamiento económico que está en el origen de la
crisis de los sistemas comunistas donde el “gorroneo” está generalizado.
La teoría de la “agencia” o “de la delegación” trata de explicitar los principios
racionales de la relación que se establece entre un sujeto –llamado principal–
(individual o colectivo) y su agente, es decir, quien actúa por delegación del prin-
cipal. El esquema del proceso de la agencia se observa muy frecuentemente en
todo tipo de relaciones sociales, ya que en muchos casos se requiere de un agente,
es decir de alguien que medie, por la razón de que dispone de información o pre-
paración adecuada; un buen ejemplo de ello son los abogados, agentes financie-
ros, etc. Es un esquema perfectamente aplicable al sistema político democrático
donde se da una delegación entre los votantes y los cargos públicos, que implica
una relación de responsabilidad inversa. Los problemas del proceso de la agencia
o delegación son básicamente dos: uno es “la selección adversa” o equivocada del
agente, por no ser buen agente por falta de información o conocimientos, el otro
es “el riesgo moral” (moral hazard) que explica el hecho de que una vez elegido
el agente éste puede tener incentivos y oportunidades para actuar en contra de los
intereses del principal. En otros términos, el agente acepta en principio las condi-
ciones que impone el principal porque decide a priori no cumplir con las obliga-
ciones de la agencia. Ello determina que el control del agente se convierta en una
cuestión sustantiva al establecer la relación de responsabilidad.
39

Política comparada
E) El enfoque neoinstitucional
El institucionalismo tradicional era básicamente formalista. Su problema fue

que no pudo explicar la crisis de la democracia tras la Primera Guerra Mundial y
luego las causas del ascenso del fascismo y el estalinismo, así como de sus conse-
cuencias, ya que carecía de una correcta comprensión de la manera en que las
culturas y los sistemas sociales crean modalidades fuera del ámbito de la política
institucional normal de las democracias liberales.
Como ha indicado Blondel, este enfoque se empezó a reconstruir en los años
70. El “nuevo” institucionalismo (neoinstitucionalismo) pone la atención en las
instituciones políticas para entender los sistemas políticos. Se centra en elaborar
teorías explicativas del proceso político a partir de la idea de que los factores ins-
titucionales determinan el comportamiento de los actores políticos, dando forma a
sus objetivos y a la distribución del poder existente entre ellos en una situación
determinada. La idea central en este enfoque es que las instituciones son el resul-
tado del proceso político.
En principio, para esta escuela la ciencia política es considerada como el estu-
dio de las instituciones entendidas en un sentido lato. Hay que estudiar las organi-
zaciones y los procedimientos definidos por las reglas de juego en un sistema, así
como definir quiénes son los actores y cómo participan en las tomas de decisio-
nes, qué instrumentos materiales y formales se utilizan para resolver conflictos y
tomar decisiones y, finalmente, qué decisiones se adoptan y ejecutan.
La nueva perspectiva institucional fue generada en realidad desde el funciona-
lismo, vinculada a la teoría del desarrollo político y la modernización, construyén-
dose más adelante lo que se conoce como la escuela del “institucionalismo históri-
co”. Inicialmente se centró en explicar el cambio social y la creación de las
instituciones y, además, en ver en qué medida y bajo qué condiciones las institucio-
nes democráticas pudieran ejercer el poder con suficiente eficacia en nuevos Esta-
dos al tiempo que se transforma la sociedad. Esta es una cuestión general que ha
afectado a los sistemas políticos de la posguerra mundial, a los nuevos Estados que
surgieron tras la descolonización y también es aplicable a las transiciones de finales
del siglo XX. A este respecto es particularmente destacable el análisis de Hunting-
ton sobre institucionalización y desinstitucionalización de los sistemas políticos.
El desarrollo del llamado “institucionalismo histórico” desde mediados de los
70 ha seguido un planteamiento básicamente weberiano, centrado en la explica-
ción del Estado como formación social (formación del Estado-nación). Destacan
los trabajos de T. Skocpol, B. Moore, C. Tilly en que se ha recuperado el concep-
to de Estado a partir del análisis de los fundamentos sociales y económicos de la
formación de los Estados y el desarrollo de la democracia.
En general, los “institucionalistas históricos” han estado más preocupados por
los orígenes de las instituciones que por las funciones que cumplen; sin embargo,
40
otros estudios de carácter institucional se han centrado más en este segundo as-
pecto, es decir, entendiendo a las instituciones como el instrumento que facilita la
resolución del conflicto social que está en la base de todo proceso político. Así,
los trabajos de P. Schmitter, y de C. Lehmbruch que analizan las tendencias cor-
porativas en los sistemas políticos y el de G. O’Donnell que explica en términos
sociales las tendencias autoritarias o la responsabilidad (accountability) de los
actores políticos. Más tarde J. Linz, S. Lipset, A. Stepan o G. Sartori presentan
estudios sobre la democracia, la participación, las ideologías, y los partidos. Más
recientemente esta perspectiva ha desembocado en estudios sobre la cuestión del
diseño institucional en los procesos de reforma política y transición democrática.
Ejemplo de ello son los trabajos de D. Nohlen, J. J. Linz en el debate sobre presi-
dencialismo versus parlamentarismo en América Latina. O las cuestiones sobre
federalismo (Riker, Eskridge) o sobre bicameralismo (Tsebelis, Money), todas
ellas relacionadas con la estabilidad de los sistemas democráticos.
En los últimos años nos encontramos nuevos desarrollos del institucionalis-
mo. Uno viene de la mano de la teoría de la elección racional, el “institucionalis-
mo racionalista”, que difiere del enfoque sociohistórico de los ochenta. Se parte
de la idea de que los actores de los sistemas políticos adoptan siempre el mismo
comportamiento, que es un comportamiento racional; lo que varía son las distintas
configuraciones de los sistemas políticos, como muy bien expone J. Kato. Esto
explica que G. Tsebelis diga que actualmente hay un acuerdo general en ciencia
política de que “las instituciones importan”. Se trata por tanto de saber cómo de-
terminan las instituciones el comportamiento de los actores y el sentido de las
decisiones que se adoptan; por ejemplo, se trata de analizar cómo y por qué las
instituciones restringen la capacidad para el cambio de políticas.
En el estudio comparado esto supone una forma nueva de considerar los fac-
tores institucionales ya que, si se parte de la consideración de que el comporta-
miento es siempre similar, lo que interesa conocer es cómo varían las institucio-
nes en función de los diferentes resultados que producen los distintos sistemas
políticos. La aplicación práctica de este planteamiento es la “ingeniería institucio-
nal”, es decir, el diseño interesado de las instituciones.
La escuela del institucionalismo histórico actualmente plantea una diferencia
neta respecto del institucionalismo que sigue las tesis de la teoría de la elección
racional. Para los “racionalistas”, como Shepsle o Tsebelis, las instituciones in-
teresan en cuanto que factores del contexto estratégico de los actores; sin embar-
go, para los institucionalistas históricos como T. Skocpol o D. Asford, las institu-
ciones juegan un papel mucho más relevante en el desarrollo de los procesos
políticos, y en particular de la historia política. Se considera que los actores polí-
ticos no son tanto sujetos con un “conocimiento completo” cuyo comportamiento
racional les permite alcanzar al máximo sus objetivos, sino que realmente son
simples seguidores de las normas establecidas a las que dan cumplimiento o eje-
41

Política comparada
cutan. El institucionalismo histórico cuestiona la premisa central del instituciona-

lismo racionalista de que los actores gozan de plena capacidad para diseñar y
llevar a cabo soluciones óptimas en función de los problemas que se plantean.
Estas premisas han sido desarrolladas especialmente en la actualidad por lo
que se conoce como “el nuevo institucionalismo histórico” que viene de la mano
de la teoría de path dependence (trayectorias dependientes) de reciente aparición
en EE.UU. Se propone un retorno a la historia ya que las instituciones interesan
en cuanto que son el legado de un proceso histórico, pero únicamente para buscar
los momentos originarios de determinadas pautas que se reproducen desde enton-
ces. Se trata de un enfoque histórico distinto del desarrollado desde los años se-
senta.
Desde la nueva perspectiva lo que interesa es saber cómo evolucionan las ins-
tituciones que canalizan las batallas políticas, ya que se considera que, aunque las
instituciones son producto del conflicto político y de la elección, al mismo tiempo
dan forma a las estrategias políticas y a los comportamientos. El institucionalismo
histórico se basa en la premisa de que las instituciones no sólo importan porque
alteran los límites en los que los actores adoptan sus estrategias, sino que el cam-
bio institucional hace que los actores reformulen sus objetivos y las ideas que los
animan a la acción política.
Para concluir, en este debate entre los dos institucionalismos el planteamiento
de las “narrativas analíticas”, que sigue un criterio ecléctico, sostiene que cada
caso de estudio tiene una base histórica y está fijado firmemente en una estructura
que se puede descifrar con el uso de un modelo analítico mediante representación
espacial, una estructura de juegos, etc.
F) El enfoque comparado
Hay estudios y teorías de la ciencia política que toman un objeto o un tema

específico, así el Estado de bienestar, el feminismo, las transiciones, las élites,
etc.; en este sentido el estudio comparado de los sistemas políticos acota un espa-
cio conceptual y temático y ha producido una teoría específica. Por esto es por lo
que podemos decir que: en la ciencia política el comparativismo es un “enfoque”
y no sólo una de técnica de investigación. En general se trata de estudiar la forma
de organización política de los distintos países, para lo que se ha construido con el
tiempo un esquema conceptual bastante completo. Como dicen Penening, Keman
y Kleinnijenhuis el enfoque comparado puede “explicar convincentemente y de
manera plausible lo que está ocurriendo en el mundo real de la política”.
La comparación entre las formas de organización política ha sido un objeto
clásico de la reflexión de lo que llamamos la ciencia política. Tradicionalmente
42
se ha tratado de distinguir las similitudes y diferencias de las formas organizati-

vas construyendo tipologías. Así, Aristóteles hizo una clasificación de las consti-
tuciones políticas de su época y elaboró una tipología sobre formas de gobierno:
monarquía, aristocracia, poliarquía, y de sus opuestos, tiranía, oligarquía y de-
magogia, que ha tenido una gran trascendencia histórica. Polibio realizó otro
tanto al elaborar su teoría del gobierno mixto de Roma. Maquiavelo recogió los
planteamientos aristotélicos y a este le siguieron los pensadores liberales. Mon-
tesquieu destacaba factores ambientales y sociales para diferenciar las distintas
formas de gobierno. Durante el siglo XIX la distinción básica fue la que distin-
guía entre gobierno constitucional y no constitucional (dictadura) y entre monar-
quía y república.
El enfoque comparado actual adopta una perspectiva dinámica e institucio-
nal. El comparativismo dinámico surge después de la Segunda Guerra Mundial.
Entonces el enfoque comparado adquirió la perspectiva dinámica que tiene
actualmente al abandonar el formalismo tradicional. La causa de ello es que
tras la Segunda Guerra Mundial y el proceso de descolonización, a la ciencia
política se le ha exigido dar cuenta de las situaciones políticas nacionales a
escala global que son muy dispares entre sí y ayudar en el proceso de desarro-
llo político de los nuevos países que han surgido en Asia y África además de
América latina y, al mismo tiempo, se le ha pedido que ofrezca una explicación
tanto de los fenómenos del fascismo y el estalinismo, como de los procesos
revolucionarios en los países no occidentales o del Estado de bienestar en los
países desarrollados.
La nueva perspectiva, es decir, el comparativismo funcionalista, quedó clara-
mente definida en el trabajo de R. Macridis de 1955 titulado: Revisión del estudio
comparado de las formas de gobierno. Se achacaba al enfoque comparado tradi-
cional no ser realmente comparado por realizar estudios de tipo descriptivo, de
base legalista o históricos, esencialmente localistas, centrados en Europa occiden-
tal y EE.UU., de carácter estático y principalmente como monografías sobre as-
pectos institucionales.
Macridis, siguiendo el nuevo paradigma conductista de la ciencia política
propone un método analítico, explicativo de la realidad política tendente a
resolver problemas, es decir, acorde con la propuesta epistemológica positiva.
Se trata de que el comparativismo permita elaborar teorías generales de la
dinámica política o de los procesos políticos que expliquen los cambios y los
factores que los promueven o que dan cuanta de las condiciones para la estabi-
lidad política.
No sólo se trata de describir sino que hay que explicar elaborando un marco
general de referencia en el que quepan hipótesis sobre la evolución y funciona-
miento de los sistemas, dando cuenta de cómo un factor antecedente da como
resultado un hecho o acontecimiento particular, investigando qué fuerzas dan
43

Política comparada
lugar a las prescripciones legales y las relaciones causales que explican las varia-
ciones entre las instituciones de distintos países y distintas épocas.
Como consecuencia de ello el comparativismo tiene que tener alcance general
en cuanto al estudio de los sistemas. Tiene que establecer categorías amplias en
las que se tengan en cuenta las relaciones entre las instituciones políticas, las
ideologías y las configuraciones sociales y económicas para la identificación de
los rasgos y características de los sistemas políticos.
Resultado de este planteamiento ha sido el comparativismo en el marco de las
distintas teorías: funcionalismo y teoría de sistemas, teoría del desarrollo político,
la cultura política, teoría de la dependencia, teoría de la elección racional.
Hablamos de comparativismo institucional porque, siguiendo los recientes
desarrollos –explicados más arriba– del neoinstitucionalismo, el comparativismo
ha retomado este enfoque, en el que las instituciones se consideran de una mane-
ra dinámica como factores determinantes del comportamiento de los actores y
base del análisis comparado. Las instituciones son así entendidas como el fruto
de la dinámica política, pero también como un elemento de referencia para dar
cuenta de las nuevas fases de tal dinámica a partir de un momento dado. Las
instituciones se consideran artificios humanos que constriñen y dan forma a las
interacciones políticas. Es decir, según Pennings, Keman y Kleinnijenhuis, son
consideradas “reglas de gobernanza política” y se manifiestan como las reglas de
juego de una sociedad.
El objeto del enfoque comparado al ser tomado como un enfoque general es el
propio de la ciencia política. Lo político, o en términos de Easton, el sistema polí-
tico hay que entenderlo como “el proceso político”, es decir, la interacción entre
actores cuando existe un conflicto de intereses que no puede ser resuelto por ellos
mismos y requiere de un acuerdo institucional, que articule o establezca unas
reglas de juego en la sociedad.
Una manera en la que se ha traducido la forma de ver el objeto de estudio del
enfoque comparado ha sido a través de unos conceptos generales: democracia,
regímenes políticos, parlamento, revolución, Estado de bienestar, grupos de inte-
rés, guerra y paz, etc. Sin embargo, esta forma de estudio tiene que ser matizada
por la idea de que para el análisis comparado estos conceptos interesan en la me-
dida en que tras ellos hay un proceso político como es, por ejemplo, el proceso de
toma de decisiones y formación de políticas en las democracias. Otro ejemplo
más concreto de lo que estamos apuntando es que la perspectiva comparada en el
estudio de formación del Estado de bienestar requiere analizar sus propiedades
macropolíticas, como puede ser el conflicto de intereses entre las clases, tal y
como hace Esping-Andersen.
Dentro del comparativismo los estudios de área y los estudios de caso tienen
especial relevancia. Como apunta G. Almond, desde los años 80 se han incremen-
tado notablemente los estudios de área. Se trata de estudios de países con unas
44
características político-culturales comunes; se consigue identificar mejor todas las

semejanzas y homogeneidades y formular conceptos generales. Destaca en el
tiempo el trabajo de Lijphart sobre la democracia en 20 países: Las democracias
contemporáneas, publicado en español en 1987. Recientemente ha sido ampliado
y completado a 36 países en Modelos de democracia.
Hoy hay importantes estudios de área en relación con América Latina y
África, países árabes y musulmanes, sobre China y Extremo Oriente. También
fueron importes los estudios sobre países socialistas antes de la crisis del régi-
men soviético.
Los estudios de área se originan en muchos casos a partir de temas específicos
o conceptos generales. Así el concepto de “clientelismo” se ha convertido en un
concepto fundamental para explicar procesos políticos en América Latina y Áfri-
ca, o el de “patrimonialización del Estado” en África. Más recientemente los es-
tudios de área se han realizado a partir de la teoría de las transiciones a las demo-
cracia para el análisis de los sistemas ex soviéticos o sobre la cuestión del
islamismo político.
El enfoque comparado suele recurrir frecuentemente al estudio de casos. De
hecho, la mayor cantidad de trabajos publicados son estudios de casos. General-
mente “el estudio de caso” se analiza como una técnica de investigación. Con
ella se pretende formular hipótesis para la investigación, o contrastar y verificar
teorías.
G) Otros enfoques
Otros enfoques a los que cabe aludir en relación con el desarrollo de los dis-
tintos paradigmas son: el enfoque marxista y neomarxista. Su esquema básico es
la crítica del sistema capitalista en su fase actual y la defensa del socialismo. El
desarrollo más relevante de este enfoque lo encontramos en la teoría de la depen-
dencia y sus diferentes expresiones, en particular la teoría del sistema-mundo de
Wallerstein. Estas teorías aportan un esquema de análisis para el estudio de las
relaciones sociales, económicas y políticas a escala global. Es una teoría de la
globalización que trata de dar una explicación del atraso de los países del Tercer
Mundo.
Entre otros debates que genera el marxismo actual destaca el análisis del Es-
tado de bienestar. Mientras hay marxistas que lo denostan, los más ortodoxos, la
corriente socialdemócrata lo define como la vía adecuada para promocionar el
socialismo; uno de sus mejores exponentes es G. Esping-Andersen.
Lo que se puede decir del enfoque normativo ya está apuntado más arriba.
Descansa fundamentalmente en promocionar la reflexión filosófica en la política,
45

Política comparada
y contrapone al positivismo imperante la incorporación de los valores en la for-

mulación de las teorías. El estudio de las ideas políticas, la teoría crítica, la her-
menéutica, el análisis del discurso, son básicamente los campos de desarrollo de
este enfoque.
1.2.3. Las técnicas de investigación
Toda actividad investigadora puede tener distintas funciones y resultados, así puede
ser descriptiva, interpretativa, explicativa o evaluativa. El estudio de tipo “descrip-
tivo” no trata de formular hipótesis ni contrastar estudios previos. Se trata de expli-
car un fenómeno meramente mediante la construcción de una imagen teórica del
mismo de tipo intuitivo. Tiene poca utilidad. Más útil resulta la función “explicati-
va” de un estudio de política comparada ya que se recurre a generalizaciones y teo-
rías existentes aplicables al/los caso/s. En este caso se da cuenta del fenómeno polí-
tico con los conceptos de la teoría que se utilice. La investigación puede estar
orientada a la “interpretación” de uno o varios casos o supuestos políticos lo que
implica generar una hipótesis explicativa. Se trata de poner de manifiesto las pro-
piedades del/los caso/s y elaborar generalizaciones posteriormente. Es la vía para
formular hipótesis y construir teorías. Por último el estudio de tipo “evaluativo”
trata de controlar o falsar las teorías existentes. Es decir, la investigación sirve para
el control crítico de las teorías. Desde la perspectiva de la investigación en sentido
estricto sólo los análisis de tipo interpretativo y evaluativo tienen valor y utilidad.
En el esquema metodológico que seguimos la técnicas de investigación
corresponden al nivel de la formulación de los conceptos, de la definición del
instrumental analítico, del ámbito empírico. Aquí nos encontramos con las técnicas
que permiten formular y verificar las hipótesis y elaborar teorías.
Las teorías están integradas por un conjunto cohesionado de enunciados y le-
yes que permiten interpretar la realidad. En principio tales enunciados y leyes
proceden de hipótesis verificadas. Sin embargo, las teorías tienen distintos niveles
de abstracción y cuanto más abstractas sean resultan más difíciles de contrastar,
es decir, es más difícil elaborar hipótesis que puedan ser verificables.
El proceso de investigación consiste en la formulación y verificación de hipó-
tesis. Planteado un problema, una contradicción o una paradoja se formula una
hipótesis como respuesta provisional al mismo. La hipótesis se tiene que someter
a verificación empírica.
Para la formulación de una hipótesis partimos del conocimiento previo que
procede bien de una teoría general ya establecida, bien de una explicación históri-
ca, bien es sugerida por una intuición, por una comparación o bien se deriva in-
ductivamente de una situación particular.
46
Las hipótesis y sus correspondientes teorías se componen de conceptos gene-

rales que han de hacerse “operativos” para la investigación, es decir manipulables
empíricamente, al convertirlos en “variables”. Cuando consideramos unas varia-
bles podemos identificar sus propiedades y de esta manera realizar mediciones,
elaborar tipologías y clasificaciones. De esta manera podemos “falsar” y compro-
bar la veracidad de las teorías.
En la formulación de hipótesis vinculamos distintas variables estableciendo
relaciones causales entre ellas. Una variable que llamamos “dependiente” se ex-
plica, su naturaleza o valor, por otra u otras variables que llamamos “independien-
tes”, por sus características o valores.
Tanto para la construcción de una hipótesis como para la verificación, control
o “falsación” de la misma se utilizan distintos métodos o técnicas de investiga-
ción. Podemos diferenciar el método experimental, el histórico, el estadístico, el
comparativo, el estudio de caso y el análisis de contenido
El método experimental, siendo el más eficaz a efectos de investigación, es el
de más difícil uso en ciencias sociales por las dificultades técnicas que presenta su
aplicación. Consiste en la “manipulación” directa en el laboratorio del valor o
estado de las variables independientes. La debilidad de esta técnica de investiga-
ción en las ciencias sociales deriva de que sólo se puede emplear para el análisis
de “microfenómenos” y aplicado a grupos pequeños. Un ejemplo de cómo se
pone en práctica esta técnica es el estudio de participación electoral separando dos
grupos, y a uno de ellos se le estimula mediante propaganda electoral; luego se
compara el comportamiento en función de los estímulos inducidos.
El estadístico, en el que se consideran variables de múltiples casos y sus relacio-
nes entre ellas en términos cuantitativos. Se trata de una manipulación matemática
de las variables para realizar mediciones. Se considera que los valores de la variable
independiente causan variación en la variable dependiente. La técnica matemática
permite manejar datos sobre casos numerosos, identificar variables y establecer rela-
ciones de covariación entre ellas. Esto actualmente está potenciado por el tratamien-
to mecánico o informático de los datos como explicamos más abajo.
El histórico trata de formular hipótesis y generalizaciones basándose en la ob-
servación y ejemplos extraídos de la historia y apoyados en ella. Es un método
clásico en la ciencia política que sigue utilizándose con profusión y siempre ha
dado muy buenos resultados. Es especialmente útil para la formulación de hipóte-
sis. Presenta la dificultad de la elección de casos y la descontextualización (obje-
tivación) de los mismos. Por lo mismo presenta la dificultad de que resulta un
método difícil de utilizar en las falsaciones de hipótesis.
El comparativo es también un método clásico en ciencias sociales. La compa-
ración está en la base del conocimiento y por ello se afirma que no es posible el
conocimiento científico si no se elabora una comparación. En ciencia política se
define como un método explícito de investigación y, además, sistemático. Cues-
47

Política comparada
tión aparte es el hecho de que el “comparativismo” es considerado como un enfo-

que o teoría general de la ciencia política, según hemos apuntado más arriba.
El método comparativo consiste sobre todo en clasificar y ordenar un univer-
so, establecer tipos o clases sobre los objetos de estudio, determinando en qué
aspectos son parecidos y en cuáles son opuestos; así se determinan sus “propieda-
des”, sobre las que se definen las variables fundamentales (independientes). Con
esta técnica se controlan las fuentes de variación de las variables mediante las
clasificaciones, y por la clasificación de los casos se establece que ciertas caracte-
rísticas se hagan permanentes.
El estudio comparativo presenta dificultades en torno a la cuestión de cuántos
casos hay que considerar, qué casos son relevantes, etc., es decir, la selección de
los casos, que se hace ex ante de la investigación. Hay que explicar con claridad
los criterios seguidos para la selección de casos.
El estudio de caso es el más frecuente en la ciencia política, al que se recurre
por economía de esfuerzos, ya que la investigación suele ser más simple porque
se utilizan conceptos claros, que a veces no lo son por razones culturales en el
contexto comparado, y porque permite realizar investigaciones intensivas y sacar
a la luz gran cantidad de variables y propiedades. Se puede considerar, en este
sentido, complementario del método comparativo.
Como toda investigación el estudio de caso puede tener funcionalidades distin-
tas. Según apuntamos más arriba puede ser descriptivo, interpretativo, explicativo,
evaluativo o estudio de caso desviante. El “estudio de caso desviante” trata de expli-
car las desviaciones que da un caso respecto de la tendencia general descrita y pre-
vista por la teoría general. Ejemplo de éste fue “el consociacionalismo” en el marco
de las democracias estables (más tarde se tradujo en un subtipo de democracia).
El análisis de contenido es un método de interpretación de textos con el que se
trata de conocer y explicar distintos aspectos de la vida social, económica y polí-
tica. Consiste tanto en la observación y producción de datos como en la interpre-
tación y análisis de los mismos. Con él se trata de realizar inferencias o explica-
ciones a partir de lo que hay en un texto escrito o visual. Es la base de los estudios
de tipo cualitativo que analizamos a continuación.
A) Técnicas cuantitativas vs. cualitativas
Al tratar las técnicas de investigación se suele diferenciar entre técnicas cuan-

titativas y cualitativas. Aunque tradicionalmente ambos tipos de técnicas se han
venido utilizando diferenciadamente para estudiar fenómenos diferentes y para
responder preguntas distintas, actualmente se considera que, aunque haya diferen-
cias manifiestas entre ellas, no son metodologías enfrentadas. Todo lo contrario,
48
cuando sea posible, es muy práctico y aconsejable utilizar ambas metodologías de

forma combinada ya que un método sirve para validar al otro. En este sentido se
habla de “triangulación”, que consiste en el uso de distintas herramientas para
medir una misma variable. Por ejemplo, para estudiar la participación política se
puede recurrir a una entrevista en profundidad de un pequeño grupo y, a partir de
ello, configurar las preguntas de un cuestionario.
La metodología cuantitativa se basa en la observación y medición de inciden-
tes repetidos de un fenómeno político como el voto a favor de un partido, la asig-
nación de recursos por un organismo gubernamental o las actitudes de los ciuda-
danos hacia la fiscalidad de un país. Se parte de la idea de que mediante la
observación de un elevado número de casos se pueden hacer las inferencias y ge-
neralizaciones correctas. Además, en muchas ocasiones, el análisis político cuanti-
tativo trata de estudiar a poblaciones o grupos completos. Como el análisis cuanti-
tativo se realiza sobre un gran número de casos, la obtención y el tratamiento de
datos se convierte en el aspecto clave.
La estadística es el fundamento de la metodología cuantitativa. La estadística
descriptiva se utiliza para la descripción, visualización y resumen de los datos de
manera numérica o gráfica. Se puede decir que estandariza las ideas de sentido
común. Al tratar las propiedades de los datos lo más corriente en la estadística
descriptiva es identificar el valor promedio (la media), aunque también se tiene en
cuenta la mediana (el elemento situado en el medio) y la moda (el valor más fre-
cuente). También son importantes las medidas de dispersión. En este caso se trata
de saber si las observaciones convergen en el valor medio o están ampliamente
distribuidas. Otro tipo de medidas son el rango intercuartiles (la distancia entre
los cuartiles superiores e inferiores) y la desviación estándar (la raíz cuadrada de
la varianza). En la investigación cuantitativa hay que decidir qué medidas usar a
partir de los datos; estas pueden ser nominales (categorías que son diferentes entre
ellas, por ejemplo hombre o mujer), ordinales (medidas que establecen un orden)
y de intervalo (con valores que tienen intervalos iguales entre categorías). Para
obtener información de los datos de la investigación se toma en consideración la
forma de la distribución de los casos que puede ser unimodal (distribuidas en
torno a un punto), bimodal y multimodal (que tiene varios puntos de elevación).
Alternativamente los datos pueden ser de distribución simétrica o sesgada, y de
distribución normal o leptocúrtica (es decir, más acentuada alrededor de la media
que lo normal).
La estadística inferencial sirve para inferir o deducir modelos de causalidad
que hay que comprobar y testar, sirve además para realizar predicciones asociadas
a los fenómenos estudiados. Aquí se trata de modelar patrones en los datos, utili-
zándose distintas técnicas estadísticas según el tipo y la cantidad de variables.
Entre ellas destacan las tablas de contingencia para trabajar con variables nomina-
les y ordinales, el coeficiente de correlación de Pearson de asociación entre dos
49

Política comparada
variables, y la técnica de regresión múltiple que permite estimar la influencia de

varias variables explicativas sobre una dependiente (análisis multivariable).
El análisis cualitativo se basa en una amplia gama de técnicas para la obten-
ción de datos como la observación directa/indirecta, la observación participante,
las entrevistas individuales y los grupos de discusión. Estas tienen como objeto
conocer y entender las experiencias y prácticas de informadores clave al mismo
tiempo que localizarlas en su contexto. Estas técnicas responden a un tipo particu-
lar de investigación pues se trata de conocer las experiencias subjetivas de la gen-
te y los significados que ellos atribuyen a tales experiencias. Por esta razón el
análisis cualitativo también se conoce como investigación etnográfica o etnogra-
fía. La fiabilidad en el uso de estas técnicas radica, primero, en la posibilidad de
réplica. Hay que explicar bien cómo se hace la investigación para inspirar con-
fianza en ella y que se pueda reproducir. En segundo lugar, la investigación tiene
que tener garantías de objetividad, lo que se consigue posibilitando que la inter-
pretación realizada se pueda contrastar con otros estudios. En tercer lugar, la fia-
bilidad se consigue mediante la generalización de la investigación realizada.
Quiere esto decir que, como en los estudios cualitativos se hacen inferencias en
relación con un número pequeño de casos, la investigación ha de poder ser corro-
borada con otros estudios que expliquen las similitudes y diferencias.
En la metodología cualitativa se incluye el “análisis del discurso” y el “análi-
sis de contenido” que se refieren a una técnica de interpretación de textos con la
que entender la realidad social. Esta metodología pone énfasis en la importancia
de los textos como son los documentos oficiales, los programas de los partidos,
textos de los discursos y conferencias, transcripciones de entrevistas e incluso
imágenes procedentes de películas, documentales visuales y fotografías. Tanto el
análisis de contenido como del discurso son distintos de la lectura común pues se
basan en un procedimiento científico. Se trata de conocer el contenido latente, es
decir el texto oculto, que el autor quiere transmitir. Hay que realizar inferencias
sobre los contenidos simbólicos.
El análisis de contenido opera con reglas precisas. En concreto, este sólo es vá-
lido si la lectura del texto, documento, o imagen tiene objetividad y se puede repli-
car; si está sistematizado, es decir, si sigue pautas ordenadas y, finalmente, si se
identifica el contexto. El contexto es el marco de referencias que el lector utiliza
para captar el contenido y el significado del texto y poder realizar las inferencias.
El análisis de contenido implica una técnica general y concreta consistente en:
a) Determinar el objeto, las unidades que componen la muestra y la unidad de

registro (palabra, frase, tema, etc.).
b) Fijar el criterio de codificación (presencia o no de elementos, frecuencia, etc.).
c) Determinar las categorías, es decir, inventariar y clasificar los elementos del
texto para diferenciarlos, por ejemplo de forma temática (creando diccionarios).
50
d) Realizar inferencias o explicaciones.

e) Contrastar la fiabilidad.
Desde la década de 1980 se han desarrollado técnicas cuantitativas del análisis

del contenido mediante el uso del ordenador para analizar los textos e identificar
patrones de uso lingüístico. En este caso se plantea el problema de trasladar datos
cualitativos a datos cuantitativos. El procedimiento es mediante la construcción
de categorías exhaustivas y excluyentes y por medio de la medición de la fre-
cuencia con que aparecen las categorías. La elaboración de categorías es una
cuestión clave en este tipo de análisis y para ello se puede seguir un procedimien-
to inductivo, es decir, mediante búsqueda de temas o dimensiones relevantes en el
texto (que se revisan constantemente); o mediante un procedimiento deductivo, es
decir, a partir de teorías existentes. Entre las técnicas más sutiles de análisis de
contenido están los análisis de redes semánticas, los análisis de intensidad y la
identificación de árboles jerárquicos.
En el análisis del discurso se busca el sentido de los textos a partir de la es-
tructura y el proceso de interacción que se producen en el acto de la conversación
y de la argumentación. Lo que caracteriza al análisis del discurso es que se acoge
a distintos enfoques teóricos para la interpretación y, por tanto, a diferentes for-
mas de hacer el análisis como, por ejemplo, el psicoanalítico desde el ámbito de la
psicología o el “análisis crítico del discurso” basado en valorar la utilización del
discurso para ejercer el poder y la dominación (sexista, racista, totalitaria, etc.).
Tanto el análisis de contenido como el análisis del discurso están próximos a la
sociolingüística, que relaciona estructuras lingüísticas y sociales, y a la semiótica
que trata de describir e interpretar las acciones de los sujetos desde los signos con
los que se construye un texto.
Un buen ejemplo de análisis del discurso en el estudio de los movimientos so-
ciales y la construcción de identidades es el recurso al frame analysis o “análisis de
marcos”. Enmarcar es una forma de interpretar al tiempo que de definir un asunto.
En el ámbito de la acción colectiva los marcos definen problemas, identifican a los
agentes que crearon esos problemas y sugieren soluciones para resolverlos. En este
caso se distinguen tres tipos de marcos: de diagnóstico, de pronóstico y de motiva-
ción. Los marcos de diagnóstico interpretan las realidades y acontecimientos nega-
tivos para la comunidad como síntomas de una situación problemática o conflictiva
que requiere un cambio. Los marcos de pronóstico realizan la atribución de respon-
sabilidad por esa situación problemática y proporcionan las alternativas y remedios
al problema así como permiten identificar a los protagonistas del cambio. Final-
mente los marcos de motivación proveen el contexto discursivo emocional y los
recursos morales necesarios para catalizar la acción colectiva.
51

Capítulo 2
El medio social de los sistemas
políticos
Los sistemas políticos operan en un medio social con el que interactúan. La inter-
relación entre el contexto económico y social y la actividad política se puede con-
siderar desde tres perspectivas:
a) En primer lugar, cabe tener en cuenta las relaciones entre el sistema económi-
co y el sistema político. Aquí se suscitan las cuestiones referentes a la relación
entre el tipo de sistema político y la estructura económica, el desarrollo eco-
nómico, o la manera en que se distribuye el producto social.
b) En segundo lugar, cabe considerar la manera en que se articulan los intereses
sociales y la forma en que las organizaciones y grupos sociales actúan para
conseguir influencia política
c) Finalmente, cabe tener en cuenta el ámbito de la cultura política y los aspectos
relativos a la socialización política, que tanta importancia tienen para la carac-
terización de un sistema y para la legitimación y pervivencia del mismo.
2.1. Sistema económico y sistema político
Las relaciones entre el sistema económico y el sistema político son múltiples; de

hecho, la interdependencia es muy estrecha. En este apartado vamos a considerar
múltiples cuestiones principales. En primer lugar las relaciones generales entre
economía y política y las funciones económicas del Estado. En segundo lugar nos
interesamos por el modelo económico y su relación con el sistema político, to-
mando como aspectos centrales del análisis el arraigo de la economía de mercado
53
Política comparada

y los mecanismos de planificación económica. La reforma económica en China se
convierte en una cuestión especialmente trascendente en este apartado, ya que en
este país se persigue la modernización y desarrollo de la economía mediante la
introducción del mercado bajo un esquema de poder político que responde a las
premisas comunistas. Este sistema político trata de asegurar su pervivencia de
esta manera. También es relevante en este apartado el tema de las “variedades del
capitalismo”. En tercer lugar consideramos la relación entre economía de merca-
do y democracia, y valoramos el grado y la forma de desarrollo económico y su
relación con los tipos particulares de sistema político. Finalmente, se considera la
cuestión de cómo se lleva a cabo la distribución del producto social bajo distintos
regímenes o modelos, cosa que permite atender a las variantes organizativas de
los sistemas políticos que han construido Estados de bienestar maduros.
2.1.1. La organización de la economía y la intervención del Estado
La economía y la política no son ámbitos separados sino interdependientes. El

buen o mal funcionamiento de la economía depende de cómo se gobierne. De
igual manera la forma de organizar la economía, es decir el modelo económico,
depende de decisiones políticas. Ahora bien el éxito de la economía para generar
bienestar y riqueza determina el ámbito de la política, la mejor expresión de ello
se ve en los procesos electorales de las democracias, los gobiernos cambian y hay
alternancia cuando los ciudadanos deciden que una nueva política económica es
necesaria. También las crisis de los regímenes políticos se deben a incapacidad de
los gobernantes para gestionar adecuadamente los recursos y generar bienestar.
Lo primero que cabe señalar es que el mercado no ha existido ni existe antes
del Estado, es decir, el mercado no es algo natural que se rija por sus propias le-
yes como plantea el liberalismo económico. No se puede afirmar que la sociedad
se basa en relaciones de intercambio que afloran de manera natural gobernadas
por leyes inmutables. Esta es también la perspectiva que sigue la economía políti-
ca clásica de la “mano invisible” del mercado de A. Smith, según la que los facto-
res institucionales y culturales del intercambio son determinantes de los resulta-
dos económicos.
Un estudio detallado de la historia enseña que es el Estado el que ha creado y
establecido el mercado, ya que el intercambio basado en el mercado sólo ha sido
posible bajo el sistema jurídico de las leyes comerciales establecidas por el Esta-
do, que es quien impone la vigencia del principio de la propiedad privada y de las
reglas de la libertad de contratación e intercambio. También es cierto que las co-
sas han cambiado con el tiempo y en particular con el desarrollo de las organiza-
ciones empresariales de la economía industrial moderna. Las grandes empresas
54
El medio social de los sistemas políticos
son el rasgo más característico y dominante de la economía de mercado actual,

cuyo control por el Estado se hace difícil y problemático. Tales dificultades de
control se acentúan debido a que la economía está crecientemente organizada a
escala global y debido a que la institución característica de la globalización que es
la empresa multinacional se organiza y adapta su actividad para evitar el control
de las autoridades estatales.
En segundo lugar cabe señalar que el Estado es parte sustancial de la actividad
económica a través de distintas actividades: proveedor de bienes y servicios, dis-
tribuidor del producto social y regulador. Una parte de la provisión de bienes y
servicios se refiere al campo del bienestar (Estado de bienestar) pero esta va más
allá: el Estado provee generalmente de un sistema de transporte, de infraestructura
industrial, además de agua, electricidad, gas, etc. La actividad interventora del
Estado como proveedor y distribuidor no necesariamente está en manos del pro-
pio Estado sino que en muchos casos se gestiona a través de la empresa privada.
La relación entre el Estado y el mercado se plantea en este sentido de distinta
manera según el criterio ideológico que se tenga, cosa que se hace evidente al
configurar las políticas de bienestar según veremos más abajo.
La crisis económica iniciada en 2007 ha revitalizado la intervención directa de
los gobiernos poniendo en cuestión los postulados no intervencionistas del llama-
do “consenso de Washington” que constituyeron el paradigma dominante en los
años 90. Al comienzo de la segunda década del siglo XXI el gasto público se
aproxima al 50% del PIB en muchos países de la OCDE (ver figura 2.1).
60,0
55,0 Francia

50,0 Alemania
45,0 Reino Unido

40,0 España
35,0
Estados Unidos
30,0
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
2011
Figura 2.1. Gasto público total como porcentaje del PNB (Fuente: OCDE)
55

Política comparada

Las causas del crecimiento del gasto público son muy variadas: la interven-
ción en el sistema financiero; el incremento del gasto social que tiene que cubrir
nuevos riesgos sociales más allá de la sanidad, la educación y las pensiones; el
incremento del gasto en defensa y seguridad vinculado a la lucha contra las nue-
vas formas de terrorismo; la intervención de empresas que son ahora gestionadas
por el Estado, en particular en el ámbito de la energía; el aumento de la burocracia
que es necesaria para redactar y supervisar la aplicación de las nuevas y crecien-
tes regulaciones que han sido exigidas por la intervención bancaria o para el con-
trol del cambio climático entre otras causas.
Desde la perspectiva de la economía política el estudio comparado de las ins-
tituciones económicas lleva necesariamente a considerar las diferencias entre los
sistemas económicos. Durante el siglo XX aparecieron los sistemas alternativos al
capitalista: el corporativismo fascista y la planificación comunista, ambos basados
en centralización y planificación de la economía, que analizamos más abajo. En el
siglo XXI el análisis comparado se centra en la cuestión de “las variedades del
capitalismo”, por la evidente razón de que este es el sistema que ha perdurado
entre las distintas alternativas del siglo XX. El estudio de las variedades del capi-
talismo pone en evidencia que la organización del mercado tiene un carácter con-
tingente, es decir, dependiente de circunstancias y que, por ello, existen diferentes
maneras de organizar la economía de mercado pues una u otra forma dan resulta-
dos diferenciados en cuanto a la eficacia para cumplir determinados objetivos
económicos y sociales.
En la literatura sobre “variedades del capitalismo” se suelen distinguir múlti-
ples modelos dependiendo del papel que se asigne al Estado, a las empresas y a
las organizaciones sindicales. Por ejemplo D. Coates resaltando el papel que jue-
gan los sindicatos, distingue el “capitalismo liberal” del “capitalismo de consen-
so”. El factor diferencial aquí es que los sindicatos tengan un rol institucionaliza-
do y estén integrados de una manera corporativa en la gestión de la economía
capitalista. Un consenso elevado reduce la importancia del mercado y facilita el
desarrollo de una fuerza laboral que coopera de manera flexible para elevar la
productividad de la economía.
Otros análisis se centran en la estructura institucional a partir del nexo entre
empresas y Estado. Así se diferencia por un lado el “capitalismo anglosajón” (o
angloamericano) basado en un gran desarrollo del mercado de las acciones y valo-
res empresariales (que reparte la propiedad), que no sólo dominan el mercado de
capitales sino que también impone un régimen de gobierno corporativo, que mar-
gina al Estado y privilegia la obtención de beneficios para los propietarios de las
empresas sobre otras consideraciones. Otro modelo es el del “capitalismo renano”
basado en el histórico dominio bancario de los mercados de capitales y en la pro-
piedad cruzada corporativa o de las empresas (que concentra la propiedad); este
56
modelo se gobierna mediante una coordinación de los intereses empresariales en

redes que unen a la élite del Estado y la de los entes corporativos, es decir, de las
grandes empresas. Por último cabe aludir al “capitalismo del Este de Asia” (capi-
talismo de Estado) en el que se ha dado recientemente un espectacular crecimien-
to económico que se atribuye en gran medida a la capacidad de la burocracia de
las agencias públicas en la gestión de la inversión empresarial en el marco de una
estrategia estatal.
El “capitalismo de Estado” se ha desarrollado en países atrasados como Chi-
na, Rusia y Brasil donde el Estado es propietario de una buena parte de las empre-
sas del país, normalmente de las más grandes (sector de la energía). Según The
Economist en diciembre de 2011 el gobierno de China controlaba a través de la
empresa pública el 80% de las acciones que se cotizaban en la bolsa, en Rusia el
62% y en Brasil el 38%. Pero el control de empresas por el sector público también
se ha ido reproduciendo en los países desarrollados como Francia o Japón. Este
fenómeno pone en evidencia que el proceso de la globalización realmente no ha
reducido la importancia de los Estados en la gestión económica, aunque también
pone de manifiesto que los regímenes autocráticos disponen de suficientes meca-
nismos para reforzarse.
La reflexión más relevante sobre las diferencias entre los modelos se refiere a
la capacidad de los mismos en el logro de la eficiencia económica. El boom de los
años 90 puso de manifiesto la buena ejecución del modelo anglosajón en términos
comparativos porque llevó a cabo una fuerte reducción del desempleo, si bien a
costa de eliminar la seguridad de los empleos de larga duración y de aumentar la
desigualdad social. Este modelo también se ha caracterizado por debilitar a los
sindicatos con el fin de flexibilizar el mercado laboral y para disciplinar a los
trabajadores en la persecución de una elevada productividad; sin embargo tal de-
bilitamiento sindical ha reforzado a las élites empresariales que han impuesto un
gran aumento de la desigualdad. Este planteamiento ha sido tradicionalmente
cuestionado desde la perspectiva de la teoría del Estado de bienestar que ha pro-
pagado que una de las funciones de los sistemas democráticos es precisamente
moderar las desigualdades generadas por los mercados.
2.1.2. Economía de mercado y democracia
Otro aspecto que interesa en la relación entre sistema económico y político es la

que se da entre mercado y democracia. Se puede comprobar fácilmente que la
democracia está vinculada a los países con economía de mercado, pero no todos
los países con economía de mercado son democráticos. En todo caso, parece evi-
dente que la economía de mercado produce dispersión de la propiedad y del poder
57

Política comparada

y esto último favorece que se desarrollen diversas alternativas y, por ello, la posi-
bilidad de formas de oposición al Gobierno. En la economía de mercado las élites
que controlan la economía tienden a limitar o condicionar al poder político. Este
planteamiento está claramente fundamentado por la hipótesis del desarrollo histó-
rico de la democracia liberal, debida a la aparición de la burguesía y el desarrollo
del pluralismo social.
Una cuestión importante, si tenemos en cuenta las transformaciones por las
que tienen que pasar los países atrasados, es la necesidad de que se supere la
generalmente defectuosa configuración del derecho de propiedad, que resulta
un lastre sin el cual no es posible la formación de un auténtico mercado. En
otros términos, la modernización que tiene como base la implantación de la
economía de mercado pasa por desarrollar el derecho de propiedad de una for-
ma plena.
La conexión entre las instituciones democráticas y el sistema capitalista es
muy compleja, en particular la relación entre las instituciones democráticas y los
sindicatos y las organizaciones empresariales.
El poder sindical ha sido considerado un problema para el gobierno democrá-
tico desde distintos puntos de vista liberales, por ejemplo, cuando se considera
que su posición de fuerza en el ámbito laboral les permite condicionar y determi-
nar los procesos económicos o sociales, porque tienen una capacidad de coerción
que no es compatible con el régimen de libertades; otro argumento es que los
sindicatos son grupos con capacidad de veto sobre la toma de decisiones (segundo
círculo) que obstruyen el funcionamiento del gobierno democrático. En esta mis-
ma línea desde la perspectiva de la acción colectiva se considera que los sindica-
tos se basan en incentivos organizativos que favorecen su desarrollo porque están
orientados a proteger intereses sectoriales, frente a las políticas de carácter gene-
ral que garantizan la eficiencia económica. El objetivo de mantener la estabilidad
democrática a largo plazo lleva a promover y proteger a estos grupos o asociacio-
nes que, sin embargo, dificultan la realización de las políticas generales de los
gobiernos democráticos, lo que impide la eficiencia económica. Esta fue la pers-
pectiva adoptada en los años 80 y 90 del pasado siglo en las democracias anglo-
sajonas en que tuvo lugar un ataque frontal, y a menudo exitoso, sobre el poder de
los sindicatos.
Desde la perspectiva de izquierda, por otra parte, se suele argumentar que, da-
da la potente organización de las instituciones empresariales en la economía de
mercado, la democracia queda reducida. Las empresas se llevan de forma secreta
un amplio campo de decisión del ámbito democrático, por ejemplo, sobre las in-
versiones económicas y, vía inversiones, sobre el ámbito del empleo y del creci-
miento económico. Complementariamente está la capacidad de las grandes em-
presas para influir con sus enormes recursos en el proceso democrático bien por
58
medio de la influencia en los votantes por vía de la formación de la opinión públi-

ca, o bien sobre los partidos y los legisladores por medio de las contribuciones y
donaciones a las campañas electorales.
Ambas perspectivas consideran que las principales instituciones del sistema
capitalista son enemigas de la democracia y, en sentido inverso, cabe argumentar
que el gobierno democrático constituye una amenaza para el funcionamiento
efectivo de las instituciones capitalistas. Este es el punto de vista de las tesis
neoliberales actuales seguidoras de Hayek. Sin embargo el análisis ya clásico de
la teoría pluralista que postula la “democracia corporativa” sostiene todo lo
contrario. Esta teoría defiende que el pluralismo social característico de las
sociedades más desarrolladas, debido a la existencia de grupos de interés y de
presión como los sindicatos y organizaciones empresariales, se organiza mediante
la “acomodación de intereses”, por la negociación, el acuerdo y el compromiso de
sus representantes; ejemplo de ello es la negociación colectiva. En consecuencia
la democracia corporativa mediante la institucionalización de la representación
funcional de intereses se ha convertido en algo complementario de la democracia
parlamentaria.
2.1.3. La planificación y la regulación económica
La cuestión de la planificación económica ha sido analizada con profundidad por

G. Sartori. Este autor ha planteado el dilema de si es posible compatibilizar la
democracia y la planificación económica, o en otros términos, la democracia y la
ausencia de mercado. En este sentido R. Dahl ha señalado que la democracia no
tiene viabilidad en un país que mantenga su economía muy centralizada, cualquie-
ra que sea la forma de propiedad. De acuerdo con la experiencia del fascismo y el
estalinismo, se puede decir que la planificación central hace necesario un régimen
de tipo totalitario, que tenga un completo control centralizado de la toma de deci-
siones económicas y, además, se ha de apoyar en un gran aparato burocrático que
lastra la economía reduciendo su flexibilidad. La burocratización es un factor
generador de estancamiento para la economía como se puso en evidencia clara-
mente en la experiencia soviética.
Actualmente los regímenes autocráticos se caracterizan por un alto nivel de
control de la economía con un amplio sector público sometido a planificación
centralizada, como en los casos de China, Irán (en un 80%) y otros muchos países
africanos y asiáticos en que falta la iniciativa empresarial privada y tienen una
economía atrasada. En estos casos la propuesta de reforma económica impulsada
por las élites gobernantes está orientada a favorecer el desarrollo del mercado en
la asignación de recursos con el fin de conseguir modernizar la estructura econó-
59

Política comparada

mica y tener un crecimiento sostenido. Sin embargo, esto se pretende alcanzar sin
abandonar el régimen de partido único.
Estos países se caracterizan por una gran extensión del sector público y tam-
bién suele darse una sobrerregulación de la actividad económica debida al plan.
Todo ello está vinculado con el hecho de la falta de flexibilidad de la economía y,
además, hay falta de desarrollo económico, estando muy extendida la pobreza.
Estos países tienden a producir una sobreabundancia de regulaciones que, aunque
se hayan planteado con las mejores intenciones, acaban resultando contraprodu-
centes porque hace que los inversores tanto nacionales como extranjeros se retrai-
gan, y porque introduce dificultades añadidas para la actividad económica y favo-
rece la corrupción. En este sentido la experiencia del comunismo soviético del
siglo XX ha puesto en evidencia que el control autoritario de la economía le quita
flexibilidad y acaba generando estancamiento.
En la economía de mercado siempre se ha dado algún nivel de planificación y,
en particular, con sistemas democráticos. Cuando se pusieron en marcha los pri-
meros planes quinquenales soviéticos, la planificación tuvo gran aceptación. En-
tonces se perfiló como un medio de control racional de la economía, producién-
dose un gran debate en torno a la misma en el periodo de entreguerras. En los
sistemas democráticos la planificación se generalizó tras la Segunda Guerra Mun-
dial, que empezó con el objeto de la reconstrucción de las economías. Más tarde
la planificación se justificó en la necesidad de combatir los fallos del mercado
(tendencia a formar monopolios), de racionalizar la economía o por la creciente
importancia del sector público. Fue ejemplar el Plan Monnet francés de 1945 con
el que se estableció la llamada planificación “indicativa”, que era orientativa para
el sector privado y obligatoria para el público. La planificación nunca sustituyó al
mercado en la asignación de recursos, solamente se trataba de despejar incógnitas
para reducir la incertidumbre en las decisiones económicas. De esta época tam-
bién datan los planes para el desarrollo de las economías atrasadas: “el desarro-
llismo”. Buen ejemplo de ello fueron los planes de desarrollo franquistas.
Tras la crisis de los años 70 se inició un proceso de desregulación y reducción
del sector público y desapareció el modelo de “planificación libro” que tenía un
alcance general y exhaustivo con relación a todos los sectores económicos. Hoy
hay planificación vinculada a los objetivos de la política económica y articulada
en la política presupuestaria, fiscal, monetaria, etc. Actualmente hay regulaciones
y hay intervención del sector público, mediante medidas de fomento, subvencio-
nes e inversión pública y con las políticas del Estado de bienestar que determinan
la manera en que se distribuye el producto social. En general, la intervención pú-
blica en la economía está orientada a establecer las regulaciones más adecuadas a
cada coyuntura y proporcionar los incentivos necesarios para orientar las decisio-
nes del sector privado de acuerdo con el objetivo del interés general.
60
Las regulaciones económicas se han convertido en un aspecto muy relevante de

la intervención del Estado actual, se habla del “Estado regulador” como forma típi-
ca de gobierno de la vida económica, donde encontramos una estrecha relación
entre lo político y lo económico. A pesar de los postulados neoliberales “desregula-
dores” de la década de los 90, el hecho es que las políticas privatizadoras de empre-
sas y servicios públicos han traído una mayor necesidad de reglamentación de las
actividades por ellas gestionadas que generalmente se ha llevado a cabo a través de
la creación de agencias de regulación. Estrechamente vinculado a este hecho está el
planteamiento dominante en la actualidad de la llamada “Nueva Gestión Pública”
que propugna una separación neta entre gestión privada de la provisión de bienes
públicos y la regulación estatal (y a veces también privada) de dicha provisión. Se
suelen diferenciar tres modelos de regulación. Por un lado el norteamericano basa-
do en agencias reguladoras para cada sector o actividad. Por otro lado el continental
europeo que se apoya en legislación de tipo general consensuada con los actores
afectados. Por último el modelo británico de autorregulaciones.
2.1.4. El desarrollo económico y la democracia
En la década de 1960 Lipset sacó a relucir la estrecha correlación que histórica-

mente se ha dado entre un alto nivel de desarrollo económico y la existencia de un
sistema político democrático. Entonces se analizaron diversas posibilidades; en
particular, se buscaba la identificación de qué factor era más determinante, si la
democracia del desarrollo económico o el desarrollo económico de la democracia.
En este sentido R. Dahl ha señalado que, aunque en las sociedades preindustriales
y agrarias actuales puede darse la democracia, sin embargo tienen una base social
endeble con características como el analfabetismo, la pobreza, clases medias débi-
les y cultura política autoritaria, que lo dificulta.
Se ha argumentado que en los países atrasados las dictaduras son útiles en la
medida en que pueden imponer la disciplina necesaria para dirigir los recursos
nacionales en el sentido del desarrollo económico y, además, que la inflación de
demandas que se genera en los sistemas democráticos por la presión de los grupos
puede llegar a ser excesiva y a paralizar el proceso del desarrollo económico. Tal
ha sido el planteamiento que han defendido las élites autoritarias de tipo naciona-
lista y desarrollista para frenar el proceso democrático. En este sentido se puede
observar que muchos regímenes autoritarios se apoyan en la nacionalización de
recursos económicos y establecen sistemas de “capitalismo de Estado”, como
ocurre en los países árabes, llevando a cabo un elevado grado de planificación
centralizada, como es el caso de Irán, donde el 60% de la economía está sometida
a planificación central y otro 20% de manera indirecta.
61

Política comparada

Sin embargo la estrategia de legitimidad basada en los logros económicos no
permite sostener indefinidamente a un gobierno autoritario pues, al cabo de un
tiempo, la población puede decidir que la dictadura ha cumplido su cometido. De
hecho, si la principal preocupación de una dictadura es su propia supervivencia,
su mejor estrategia ha de ser la de aislar al país, limitar las influencias internacio-
nales y desviar la riqueza hacia un reducido segmento de militares o de leales al
partido gobernante que defenderán al régimen contra viento y marea. Según L.
Diamond esta ha sido la estrategia de gobierno en Corea del Norte, Birmania,
Irak, Cuba o Zimbaue.
Pero también se ha comprobado que, alcanzado un cierto nivel de desarrollo
económico con un régimen autocrático, aparece la tendencia a que la población
haga crecer la demanda de democracia. Esto es en parte debido a que con los re-
gímenes autoritarios es difícil garantizar un Estado de derecho efectivo en el que
se respete el derecho de propiedad y se garantice la seguridad contractual. Por el
contrario, suele prevalecer la arbitrariedad del poder, dándose comportamientos
corruptos; esta situación, por otra parte, dificulta el progreso económico. Sin em-
bargo, la democracia hace que los derechos económicos sean más estables y creí-
bles y el “rule of law” tenga una vigencia más efectiva.
No se ha podido demostrar definitivamente que el desarrollo económico lleve
definitivamente a la democracia, pero sí que por su causa se abandonen las insti-
tuciones de tipo tradicional. Por otra parte, se ha comprobado que el enriqueci-
miento de las naciones favorece el alfabetismo, la educación, permite el desarro-
llo de los medios de comunicación, también se moderan los conflictos sociales y
se facilita el acuerdo y el compromiso entre los líderes políticos. Asimismo, la
riqueza económica permite que surjan sociedades complejas que no se pueden
controlar por un Gobierno autoritario. Con el desarrollo económico aumenta la
distribución de riqueza y se desarrollan las clases medias y la cultura participati-
va. En todo caso parece ser que, como afirma el premio Nobel de Economía
Amartya Sen, la democracia es la condición del desarrollo económico sostenible y
equitativo. El desarrollo económico equilibrado y la ciudadanía social son, en este
sentido, condiciones de la calidad de la democracia, es decir, determinantes de
que haya una democracia participativa y no meramente electoral, como puso en
evidencia el informe del Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo
(PNUD) de 2004.
Por otra parte, estudios recientes sobre las formas de desarrollo económico
ponen en evidencia que las sociedades con una dependencia excesiva de un sólo
recurso, por ejemplo del petróleo, aunque lo tengan en gran abundancia, pueden
acabar produciendo un sistema político autocrático de base clientelar. Este siste-
ma organiza la economía para la distribución y reparto de los beneficios del prin-
cipal recurso económico del que se tiene una total dependencia. Esta situación
62
genera un círculo vicioso porque cuando se sigue esta tendencia o trayectoria

(path) la situación creada acaba siendo un impedimento para el desarrollo econó-
mico equilibrado.
En estos casos la estructura burocrática y clientelar (tipo nomenclatura) que se
forma generalmente en torno a un partido único y que se expande entre las orga-
nizaciones sociales y económicas impide que surja una cultura empresarial de
emprendedores con iniciativas innovadoras, y también dificulta que se promueva
políticamente la modernización económica según reglas racionales de la adminis-
tración burocrática moderna. Buen ejemplo de ello son los casos de “Estados
rentistas” descritos en países árabes o de “Estados neopatrimoniales” descritos en
África, basados en estructuras económicas de tipo monopolístico y burocrático.
En éstas el sector público tiene el monopolio sobre la actividad de los sectores
económicos claves que se gestionan burocráticamente. Se caracterizan estos su-
puestos porque la separación entre economía y política, así como entre lo público
y lo privado se desdibuja, ya que los recursos del poder político son también re-
cursos económicos y la economía no tiene autonomía.
Por último, en relación con las posibilidades de desarrollo económico y los
posibles modelos a seguir, no hay que olvidar la existencia del punto de vista de
la teoría de la dependencia, que consideraremos de una forma más completa más
adelante, que ha planteado la inviabilidad de procesos de desarrollo individuali-
zados, diferenciados y autónomos. Según esta teoría el subdesarrollo sólo se ex-
plica en el contexto del sistema capitalista global por la explotación económica a
que están sometidos los países pobres productores de materias primas. En conse-
cuencia, las dificultades del desarrollo económico, así como la imposición y per-
vivencia de regímenes autoritarios, están determinados por las condiciones de la
explotación económica que se dan a escala global.
2.1.5. La reforma económica en China
Un caso particularmente interesante desde la perspectiva de la relación entre mo-

delo económico y sistema político es el de China. En este país está en marcha un
proceso de reforma económica con el que se ha configurado, según propia autoca-
lificación, una “economía socialista de mercado” por contraposición y para dife-
renciarla de la “economía capitalista”. Tal definición del modelo económico evi-
dentemente encierra una contradicción en los términos, si bien se plantea como
“la vía china hacia el socialismo”. Es un planteamiento ideológico con el que se
trata de hacer compatible el objetivo de construir una sociedad comunista utili-
zando los mecanismos de la economía de mercado, en particular la explotación
del trabajo asalariado, para modernizar y hacer progresar la economía (las fuerzas
63

Política comparada

productivas). Se puede decir que es un modelo que se acerca más a la economía
de mercado, capitalista, que a la comunista. En todo caso la fórmula china de
modernización económica se ha convertido gracias a su éxito en un ejemplo a
seguir para los países que no quieren poner en riesgo el régimen de partido único,
como es el caso de Irán.
El punto de partida de los cambios económicos en China fue el proyecto re-
formista de 1978 y el programa de las cuatro modernizaciones: “agricultura, in-
dustria, defensa nacional y ciencia y tecnología”, bajo el liderazgo de Den Xiao-
ping. La importancia de este cambio se pone claramente de manifiesto por el
hecho de que Deng había sido vilipendiado anteriormente tanto en el periodo de
la “revolución cultural” por su orientación “capitalista” como tras la muerte de
Mao en 1976. Sin embargo, también es preciso destacar que el “liberalismo” eco-
nómico de Deng estaba combinado con la intolerancia ideológica, ya que estaba
muy aferrado al leninismo, como lo demuestra el hecho de que fuera el máximo
responsable de la represión de las protestas de la plaza de Tiananmen en 1989.
Cuadro 2.1. Objetivos del 12º PLAN QUINQUENAL (2011-2016) aprobados

en la Cuarta Sesión de la 11ª Asamblea Nacional Popular China
1. El control de la población en una cifra inferior a 1,39 millardos de habitantes
2. La tasa de urbanización alcanzará el 51,5%
3. El producto de las nuevas industrias estratégicas alcanzará el 8% del PIB
4. Las inversiones extranjeras serán bienvenidas para la modernización de la agricultu-
ra, la alta tecnología y la protección del medio ambiente
5. Las regiones costeras dejarán de ser la fábrica del mundo para convertirse en centros
de investigación y desarrollo, de producción de alta tecnología y de servicios
6. La energía nuclear será desarrollada más eficientemente a condición de que la seguri-
dad esté garantizada
7. Se acelerará la construcción de presas hidroeléctricas en el suroeste de China
8. La red del tren de alta velocidad alcanzará 45.000 kilómetros
9. La red de carreteras alcanzará 83.000 kilómetros
10. La construcción de un nuevo aeropuerto en Pekín
11. La construcción de 36 millones de viviendas asequibles para los hogares de renta más
baja
El sentido de las reformas era el de promover a ultranza el crecimiento eco-

nómico, para lo que se abría la puerta al mercado en la asignación de recursos. La
economía china hasta entonces era una economía de planificación central según el
modelo estalinista de los años 50. Es decir, una economía en la que las decisiones
económicas las tomaba una burocracia central que mediante un “plan” recogía
64
todos los aspectos del proceso económico. Las empresas públicas se encargaban
de ejecutar las decisiones y su actividad se medía en función del cumplimiento
del plan. La masiva información necesaria para elaborar el plan y el control de la
ejecución del plan estaba en manos del aparato burocrático. Actualmente sigue
habiendo planificación central, en 2011 se ha aprobado el último plan quinquenal,
el duodécimo, ahora llamado “guía” (gui-hua) económica (véase cuadro 2.1),
pero la planificación centralizada convive con el mercado.
En el proyecto reformista inicial de Deng al mercado se le dio un papel se-
cundario, pero con el tiempo se ha convertido en el elemento dinamizador de la
economía, la base de su gran crecimiento económico y el principal y casi único
sector generador de empleo y riqueza de China en los últimos años. Gracias al
mercado ha habido un espectacular crecimiento económico y se calcula que desde
2010 China es la segunda economía mundial. Según estimaciones, la economía
china ha tenido un crecimiento anual del 8% en los últimos 30 años.
Un cambio fundamental que introdujo la reforma fue la supresión de las “co-
munas” agrícolas entre 1977 y 1979. En realidad su desaparición fue espontánea
tras la muerte de Mao. Las comunas eran entidades productivas de tipo colectivo
que disponían de la titularidad de la tierra y asumían los gastos. Al introducir el
mercado en la agricultura, la reforma tenía como objetivo interesar a los agricul-
tores y motivar el crecimiento del producto nacional agrario, pues los rendimien-
tos en las comunas eran extremadamente bajos ya que no existían incentivos en el
plano familiar. Tal reforma era particularmente importante si se considera que la
mayor parte de la población (60%) habita en las zonas rurales (800 millones), si
bien sólo ocupa el 40% de la población activa. La desaparición de las comunas
tuvo gran éxito. Se propició la aparición de incentivos económicos en los agricul-
tores que se esforzaron en mejorar la producción, se desarrolló el mercado del
sector alimentario que fue impulsado, además, por un mayor y mejor abasteci-
miento de las zonas urbanas. En la década de 1980 aparecieron las pequeñas em-
presas de la industria rural (empresas de municipios y aldeas). La mayor parte de
las empresas agrarias se han organizado como “empresas colectivas” cuya pro-
piedad es de las comunidades locales y están dirigidas por los gobiernos locales.
Su actividad está fuera del plan.
El sector agrícola está sujeto a un proceso de modernización con mecaniza-
ción e incremento de la productividad impulsado por la creciente demanda de la
población urbana. Sin embargo, su desarrollo está lastrado por un exceso de po-
blación dedicado al mismo, que provoca, por otra parte, una constante emigración
hacia las zonas urbanas.
Otro cambio trascendental de la reforma económica ha sido el establecimiento
para la empresa pública del sector industrial de un sistema de “doble precio” a partir
de 1984. Como consecuencia del mismo una parte de su producción viene regida
por el “plan”, pero las empresas pueden incrementar su producción por encima de
65

Política comparada

lo establecido y venderlo a precios de mercado. Esto permite la autonomía de las
empresas que pueden organizar la producción para obtener beneficios.
La empresa pública controla toda la industria pesada y la mayor parte de la
tecnología china. La reforma de la empresa pública comenzó en 1998 con Zhu
Rongi que promocionó el principio “mantener la grande y dejar ir la pequeña”
(shua-da fang-xiao), con el objetivo claro de mantener las grandes empresas in-
dustriales bajo el control del Gobierno. Consecuentemente, en los siguientes cinco
años se reorganizó la empresa pública procediéndose a la venta de las pequeñas
empresas y de participaciones (acciones) minoritarias en grandes y medianas em-
presas a muy bajo precio a gerentes y jefes locales del partido. De tal forma que el
número de empresas públicas, que en 1997 era de 262.000 pasó a ser de 174.000
en 2001 (véase figura 2.2).
100%
80%
60%
40%
20%
0%
1980 1985 1990 1995 2001
Estatal Colectiva Individual Otra
Figura 2.2. Estructura de la propiedad y de la gestión de la empresa china como

porcentaje de la contribución a la producción industrial (Fuente: Oficina Nacional
de Estadística de la República Popular China). (Leyenda: Individual, empresas privadas;
Otra, incluye empresas mixtas –joint ventures– y empresas de capital extranjero)
Sin embargo las grandes empresas públicas presentan importantes problemas

como son el de gestión, ya que a la hora de elegir a sus gestores pesa más su carrera
política que su preparación técnica; también la deficiencia de tecnología es otro de
los grandes puntos débiles de éstas. En general la empresa pública está más orienta-
da hacia el mantenimiento del empleo y de las redes clientelares que hacia ninguna
otra cosa. Hay que tener en cuenta que en torno a las grandes empresas públicas
66
está organizada la prestación de múltiples servicios, desde la escolarización de los

niños hasta los servicios sanitarios de los trabajadores y sus familias, y su desapari-
ción supone un coste social tremendo. Finalmente, otro de los problemas de la em-
presa pública es que absorbe más de la mitad de los créditos, dificultando el creci-
miento del sector privado, con el problema añadido de que la mayor parte de estos
créditos nunca llegan a devolverse. Esto supone un auténtico lastre para la moderni-
zación del sector financiero.
Estatal Colectiva Individual Otra
Figura 2.3. Empleados en la empresa china en 2001 en porcentaje (Fuente: Oficina

Nacional de Estadística de la República Popular China). (Leyenda: Individual, empresas
privadas; Otras, incluye empresas mixtas (joint ventures) y empresas de capital extranjero)
Progresivamente se ha ido estancando el sector planificado, en particular des-

de los años 80, y la empresa pública se ha ido adaptando al mercado. Al mismo
tiempo han proliferado las cooperativas en el sector privado, que ha tenido un
gran desarrollo y las caracteriza su gran flexibilidad para adaptarse a los cambios
de demanda.
Con la reforma económica la empresa privada se ha desarrollado enormemen-
te. Así, el Banco Mundial calcula que un tercio de la economía china está en ma-
nos de la empresa privada. Los estudios recientes señalan que la empresa privada,
incluyendo a las cooperativas y a las empresas mixtas, genera más del 60% de
PNB en China. Hay regiones en que constituyen el 91% del total, como en Zhe-
jian, y son mayoritarias en Guangdong y Jiangsu, donde son empresas orientadas
a la exportación con capital privado procedente de Taiwán y Hong Kong.
La empresa privada china se caracteriza por sus pequeñas dimensiones, ya
que por lo general tiene menos de 8 trabajadores, pero es la que crea empleo en
67

Política comparada

los últimos años también en la “economía oculta”; gracias a ella se han incor-
porado a la actividad económica los desempleados por la reforma agraria y de
las empresas públicas. También son las empresas privadas las que más inno-
van. Sin embargo, éstas están en situación de desventaja con la empresa públi-
ca. Se considera que tiene un estatus de segunda clase, lo que se hace espe-
cialmente evidente cuando entran en relación con las empresas públicas para
ofrecer servicios o suministros, pues la empresa pública en muchas ocasiones
no respeta los contratos.
La empresa privada encuentra dificultades variadas para su desarrollo, como
las de tipo burocrático (reglamentaciones excesivas), problemas de corrupción y
dificultades de acceso a los créditos para su expansión. Esto último explica que no
puedan alcanzar el tamaño suficiente que les permita competir a escala interna-
cional, ni desarrollar tecnología propia. Se han destacado otros factores que difi-
cultan el desarrollo de la empresa privada en China, como la existencia de una
cultura empresarial marcada por el exacerbado individualismo o la tendencia a no
especializarse y profundizar en negocios específicos, que permitiría que estas
empresas pudieran poner en el mercado productos diferenciados y sofisticados
El proceso de reforma económica general en China no ha estado predetermi-
nado sino que ha sido un “proceso incremental”, es decir las reformas se han ido
sucediendo paulatinamente. Entre todas las reformas destacan, además de las
apuntadas, las orientadas a atraer capital extranjero. El objetivo era la incorpora-
ción de capital, de tecnología, el “know how” y las técnicas de gestión empresarial
de las economías más avanzadas. La experimentación inicial comenzó con la
creación de cinco “Zonas Económicas Especiales” en 1980 en las regiones coste-
ras del sur donde se puso en marcha la economía de mercado, y la creación de
empresas mixtas (joint ventures) de capital nacional y extranjero orientadas fun-
damentalmente a la exportación. Luego se ha extendido la economía de mercado
a todo el territorio y se han ampliado progresivamente las posibilidades de la in-
versión extranjera. Esta tendencia ha sido reforzada por la incorporación de China
a la Organización Mundial del Comercio (OMC) en 2001.
La inversión extranjera ha tenido tres fuentes. Una es el capital procedente de
Europa y EE.UU., otra son las inversiones de las comunidades chinas en Asia y,
en tercer lugar, el capital público de China que tras pasar por intermediarios de
Hong Kong se ha reinvertido en China. Este último es el llamado “capital de ida y
vuelta”. La inversión de capital extranjero se ha caracterizado por que salvo aque-
llas empresas con capital procedente de Taiwán o Hong Kong orientadas a la ex-
portación, las multinacionales asentadas en China no obtienen grandes beneficios.
La causa de ello reside en que el mercado interno todavía no está bien desarrolla-
do. En el mercado imperan los comportamientos irracionales y hay graves pro-
blemas de corrupción.
68
Otro factor relevante de la reforma china ha sido la incorporación de la ex co-

lonia inglesa de Hong Kong en 1997, para lo que se estableció la doctrina de “un
país, dos sistemas”. Según esta doctrina Hong Kong es una región administrativa
autónoma que mantiene una economía de mercado pero está sujeta al control polí-
tico de Pekín. Este planteamiento también se ha formulado para integrar a Taiwán
en China, pero por el momento la población taiwanesa rechaza la unificación.
Una cuestión especialmente importante para el desarrollo de la economía de
mercado en China ha sido el progresivo reconocimiento del derecho de propiedad
privada. En 1982 por primera vez se autorizó “la economía individual” junto a la
pública, y como consecuencia se produjo una explosión del sector privado. En
1988 se empezó a emplear el término de “economía privada” y un año más tarde
se estableció que esta era una parte de la “economía socialista de mercado”. La
reforma constitucional de 1999 introdujo el derecho de propiedad privada de los
medios de producción, es decir del capital, en la declaración de derechos, lo que
supuso la modificación definitiva del derecho de propiedad. Otra declaración
constitucional correspondiente al año 2004 ha establecido la “inviolabilidad” de la
propiedad privada obtenida legalmente, si bien el estatus de la propiedad pública
se considera superior, pues se califica constitucionalmente de “sagrada” (art. 12
de la Constitución). Finalmente en 2007 una nueva reforma constitucional reforzó
las garantías de las distintas formas de propiedad privada como edificios, bienes
personales, instrumentos y bienes de producción.
La propiedad de la tierra es estatal y se alquila a los campesinos en periodos
de 15 años. Desde 1988 se permite la transferencia de los derechos de explotación
de la tierra y la contratación de mano de obra por iniciativa privada.
Actualmente se expande el eslogan de crear “una sociedad moderadamente
acomodada” (Xiao-kang She-hui) es decir, una sociedad acomodada de clase me-
dia. No se puede decir que China sea un país desarrollado, está a medio camino
de serlo ya que ha habido una transformación muy importante. Según los indica-
dores del Banco Mundial, China está en el nivel de Marruecos, Namibia o Gua-
temala en renta disponible por persona. Los principales problemas que presenta la
economía china son, en primer lugar, que no es una sociedad homogénea ni un
mercado integrado, hay una gran desigualdad entre las 31 regiones, ya que las
regiones costeras son zonas urbanas muy desarrolladas; en segundo lugar, el in-
cremento de la desigualdad social con grandes diferencias entre ricos y pobres;
en tercer lugar, la disparidad entre el campo y las zonas urbanas que produce pro-
cesos migratorios incontrolados, en 2010 la renta per cápita en el campo era
de 5.919 yuanes (728 €) y en las zonas urbanas de 21.033 yuanes (2.587 €); en
cuarto lugar, el desempleo creciente que según estimaciones alcanza al 10% de
la población en zonas urbanas y es muy superior en el campo; y, finalmente, la
corrupción que reduce la seguridad jurídica.
69

Política comparada

Beijing 75.943 Liaoning 42.355 Chongqing 27.596
Tianjin 72.994 Jilin 31.599 Sichuan 21.182
Hebei 28.668 Heilongjiang 27.076 Guizhou 13.119
Shanxi 26.283 Yunnan 15.752
Inner Mongolia 47.347 Shandong 41.106 Tibet 17.027
Henan 24.446
Shanghai 76.074 Hubei 27.906 Shaanxi 27.133
Jiangsu 52.840 Hunan 24.719 Gansu 16.113
Zhejiang 51.711 Guangdong 44.736 Qinghai 24.115
Anhui 20.888 Guangxi 20.219 Ningxia 26.860
Fujian 40.025 Hainan 23.831 Xinjiang 25.034
Jiangxi 21.253
Figura 2.4. PIB regional per cápita en China en yuanes en el año 2010
(Fuente: Almond, G. A. et al. (2002), Comparative Politics Today, Longman, p. 418)
70
De una forma más precisa, una de las principales dificultades de la economía

de China es la de reducir las empresas públicas que son ineficientes; ha habido
procesos de absorción, de bancarrota, etc., pero éstas siguen estando subsidiadas
para evitar el peligro que puede suponer un desempleo masivo de unos 15 millo-
nes de trabajadores. Otro de los grandes retos es el desarrollo de un sistema finan-
ciero adecuado. En este sentido es necesaria una reforma en profundidad de la
banca que empezó a llevarse a cabo con el proceso de su privatización parcial en
2006. Hay cuatro grandes bancos públicos que son ineficientes, ya que están muy
burocratizados y masificados y son dependientes políticamente. Por otro lado la
“bolsa”, o mercado de acciones, que fue creada en 1990 (en 2004 tenía 1.281
empresas cotizando) también ha de ser adaptada como un instrumento para cana-
lizar la inversión y permitir que la empresa privada obtenga capital. Actualmente
la bolsa es más bien un medio para subsidiar a la empresa pública.
El problema de la corrupción está vinculado a la falta de desarrollo institucio-
nal, a la debilidad del Estado de derecho, pues la observancia de la ley es muy
limitada. Se dice que en China en lugar del “rule of law” rige el “rule of man”.
Los derechos emanan del poder político, generalmente del poder de un individuo,
lo que explica la importancia que tienen los “contactos personales” o guanxi.
Aunque ha habido en estos años un gran desarrollo legislativo, las leyes no se
hacen cumplir por la autoridad; además, las leyes son muy ambiguas, y los abo-
gados no están bien formados, y todo ello lleva a que no hay manera de resolver
los desacuerdos en los contratos. Esto, por otra parte, favorece el poder burocráti-
co y el pago de sobornos.
Otros problemas que presenta la economía china se refieren al deterioro eco-
lógico que está generando una carga económica para el futuro, porque irremedia-
blemente se tendrán que atender los desastres provocados actualmente. También
es importante la ausencia de una mínima estructura de protección social. No hay
un régimen universalizado de pensiones, ni subsidios de desempleo, ni un sistema
de salud bien organizado, como tampoco una política de vivienda, etc. Esta situa-
ción está provocando el rechazo a la movilidad geográfica de los trabajadores
sobre todo hacia las zonas de mayor demanda de empleo por los elevados costes
que tienen tales servicios.
Un aspecto particularmente interesante de la política económica china es la
política de planificación familiar de “un sólo hijo por familia” con el objetivo de
reducir el crecimiento de la población. En los 80 se pasó a 1,9 hijos por mujer
mientras que en los 70 era de 5,8. Esta política ha sido seguida en centros urba-
nos, y con más dificultades en el campo, donde la sociedad es más tradicional,
hay gran nivel de analfabetismo y existe un limitado acceso a servicios sanitarios;
también en el campo la mujer está en peor situación social. Sin embargo las pro-
yecciones sobre la pirámide de población valoran positivamente el control de
natalidad (véase figura 2.5).
71

Política comparada

HOMBRES en millones MUJERES
Figura 2.5. Pirámide de población en China en 2012

(Fuente: modificado de US Census Bureau, International Database)
El éxito de la reforma económica de China es especialmente llamativo si con-

sideramos que se ha producido sin modificar el sistema político y si lo compara-
mos con el fracaso de las reformas en la antigua Unión Soviética o de otros países
de la Europa del Este. El hecho diferencial es que en China se ha combinado una
reforma radical de la agricultura con una apertura al comercio exterior y un cam-
bio gradual del sector público. El punto de partida no es el mismo que en el este
de Europa, ya que la estructura productiva de China descansaba inicialmente en el
sector agrario, que representaba el 70% de la economía. Los factores determinan-
tes del éxito fueron una reforma agraria que tuvo un gran éxito, la apertura al
comercio exterior que facilitó la inversión de capital extranjero junto a la incorpo-
ración de nueva tecnología, y el desarrollo de las nuevas zonas económicas per-
mitió las grandes migraciones a las zonas urbanas y la expansión de las exporta-
ciones. Además las grandes empresas públicas se reforman de manera gradual.
Consecuencia de todo ello es que se ha iniciado el despegue económico.
72
2.1.6. La distribución del producto social: los modelos

de Estado de bienestar
El concepto de Estado de bienestar alude a la forma en que se lleva a cabo la dis-

tribución del producto social en los países desarrollados. Se refiere a los outputs
distributivos del sistema político. La amplitud de estos outputs se debe a las de-
mandas crecientes de los grupos sociales. La inflación de demandas que observa-
mos en la actualidad hace que haya una constante interacción bajo formas muy
variadas entre el sistema político y la sociedad, y ello lleva a que se produzcan
dificultades para perfilar lo que sea el sistema político.
Habitualmente el Estado de bienestar se identifica con la política social, si
bien su razón de ser, como explica Esping-Andersen, es garantizar a los ciudada-
nos un mínimo de bienestar. Desde la perspectiva de la economía de mercado su
existencia se justifica en que es un instrumento para superar las deficiencias del
mercado para satisfacer adecuadamente las necesidades de todos los miembros de
la sociedad. Otra manera de identificarlo es mediante el conjunto de nuevos dere-
chos socioeconómicos que conlleva el desarrollo de una “ciudadanía social” en
términos de Marshall.
Aunque la parte sustancial del Estado del bienestar es la política social, su
contenido también implica un esquema particular de política económica y hasta
de democracia, como muy bien se puede ver al analizar los diferentes modelos.
Cuando se analiza un Estado de bienestar particular siguiendo el criterio de
los modelos o tipos existentes, en primer lugar, hay que tomar en consideración la
concepción a la que responde en cuanto a la manera en que se formulan las de-
mandas de intervención y a la forma de articular intereses. Así, puede darse más o
menos pluralismo o corporativismo, o puede promoverse el individualismo. En
segundo lugar, hay que definir el tipo de política económica sobre el que se apo-
ya. Esta puede ser más o menos intervencionista y puede seguir pautas diferen-
ciadas en las regulaciones, en particular en la política laboral. También puede
seguir pautas distintas en el desarrollo de la inversión pública y de la empresa
pública. En la política fiscal puede ser más o menos progresiva. Es más progresi-
va cuando grava con tasas impositivas más altas a los más ricos, o cuando prima
los impuestos directos (sobre la renta y el capital) frente a los indirectos (sobre el
consumo) para obtener recursos. Finalmente, hay que considerar las característi-
cas de la política social, en particular los programas de mantenimiento de rentas
como son las pensiones de jubilación y enfermedad, los subsidios por desempleo
y las prestaciones asistenciales, así como el resto de programas en educación,
sanidad, servicios sociales, política de vivienda y política agraria que pueden
plantearse según criterios diferentes en función de los objetivos perseguidos con
la política social.
73

Política comparada

El distinguir diferentes modelos nos permite elaborar una tipología desde la
que caracterizar de una forma precisa al Estado de bienestar. No se trata sólo de
identificar si hay o no un elevado gasto social en sanidad, pensiones, educación,
etc., sino también de diferenciar el hecho de que a través de las políticas de cada
tipo de Estado de bienestar, y por tanto de las intervenciones desde el sistema
político, se consiguen unos objetivos particulares de organización social y eco-
nómica, de estratificación social, se genera un esquema particular de desigualdad
social, etc., como muy bien explica G. Esping-Andersen.
Se han elaborado distintas tipologías, así, se contrapone el modelo anglosajón,
al continental europeo, o el modelo corporativo al modelo universalista, también
se diferencia al modelo nórdico de los modelos anglosajón, continental y latino,
etc. También se diferencian los Estados de bienestar consolidados de los Estados
de bienestar emergentes. Tratando de tener una perspectiva global nosotros acep-
tamos la clasificación tripartita que sigue un criterio normativo y que entiende que
detrás de cada formación de Estado de bienestar hay un soporte ideológico y de
intereses. Concretamente, podemos distinguir tres grandes modelos: el residual, el
institucional-redistributivo o de seguridad social y el socialdemócrata:
1. El modelo residual, que es el que aparece con las primeras formas históricas
de Estado de bienestar, es el propugnado por la ideología neoliberal; se basa
en una defensa a ultranza del mercado frente a la intervención del Estado. Con
relación al concepto de democracia defiende el individualismo, una democra-
cia de base electoral donde se limite la sobrecarga de demandas y el corpora-
tivismo de las sociedades actuales. Promueve la intervención en defensa del
orden y la seguridad. La política económica tiene que orientarse a incentivar
al mercado, desregulando, reduciendo el sector público, liberalizando el mer-
cado de trabajo y estableciendo un sistema fiscal que facilite la acumulación y
la inversión privada. Esta ha de ser, por tanto, neutral.
La política social se basa en la intervención mínima, que no ha de afectar
a la eficiencia de la economía de mercado, dificultando el libre juego de las
fuerzas productivas, y que no debe afectar a la “ética del trabajo”. La seguri-
dad social es aceptable sólo si se autofinancia. La política social no tiene que
tener carácter redistributivo. Se defiende la existencia de “un nicho de seguri-
dad” para los ciudadanos con necesidades, basado en prestaciones asistencia-
les. Esto supone que los ciudadanos tienen que demostrar públicamente la ne-
cesidad para obtener ayuda.
2. El modelo institucional-redistributivo es el que se propugna como modelo a
seguir cuando se desarrolla económicamente una sociedad. Es decir, según los
teóricos “de la convergencia” este es el objetivo que han de perseguir todos
los países y se postula como esquema de convergencia de las sociedades mo-
74
dernas. Este modelo es defendido por el liberalismo reformista y la democra-

cia cristiana. Supone un concepto de democracia basado en la idea de plura-
lismo social, las diferencias de intereses y la necesidad de negociación. Se
acepta de buen grado la negociación colectiva.
La política económica responde al esquema keynesiano, de intervención
orientada a favorecer una economía de pleno empleo, se promociona el gas-
to público si es necesario, una política fiscal progresiva y la negociación
colectiva laboral. La política social responde al esquema del informe Beve-
ridge y se basa en la idea de que el Estado debe asegurar a todos los ciuda-
danos un nivel básico de bienestar, con intervención directa si el sector pri-
vado no puede hacerlo. Se defiende una cobertura de las necesidades
sociales general, universal y gratuita en un sistema de seguridad social
donde las prestaciones sociales son percibidas como servicios sociales vin-
culados a la ciudadanía social, es decir como derechos sociales. Se recha-
zan las medidas de tipo asistencial en las que hay que demostrar pública-
mente la necesidad para obtener ayuda porque estigmatizan a los
ciudadanos. En definitiva la política social tiene fines redistributivos y se
realiza mediante un sistema institucionalizado.
3. El modelo socialdemócrata propugna la idea de “por el Estado de bienestar
hacia el socialismo” y promueve como objetivo central la “desmercantiliza-
ción” de las relaciones laborales. El concepto de democracia trasciende lo po-
lítico y se adentra en la economía, es decir, promueve la gestión democrática
de la economía, de las empresas y de las relaciones industriales.
La política económica defiende y promueve el mercado pero sujeto a con-
trol, se propugna el objetivo de eficiencia económica compatible con el desa-
rrollo de la igualdad social. En este modelo se establece un sistema fiscal pro-
gresivo e intervención del sector público. Lo más destacable es la política
activa del mercado de trabajo con un sistema salarial solidario que desmercan-
tiliza las relaciones laborales. El mercado de trabajo se ha de fundamentar en
la negociación colectiva y el pacto social. En este modelo, además, se incide
particularmente en la importancia que tiene la incorporación de la mujer al
mercado del trabajo.
La política social se considera el corolario del programa socialdemócrata
ya que ésta es la que debe generar la igualdad social. Se propugna que los ser-
vicios sociales universales sean de la mayor calidad, en las manos del sector
público.
75

Política comparada

A) Problemas actuales de los Estados de bienestar
Desde la crisis de los años 70 se viene planteando las dificultades para la per-
vivencia de los Estados de bienestar maduros. Desde entonces se han producido
reformas de diverso tipo, que en algún caso como en el Reino Unido han llevado
a cambios importantes.
En la actualidad se suele hacer referencia a dos problemas generales a los que
se enfrentan tales Estados de bienestar:
a) La sostenibilidad a largo plazo del Estado de bienestar por el hecho del cre-
cimiento de la tasa de dependencia, es decir del número de personas depen-
dientes sobre la proporción de población activa (figuras 2.6 y 2.7).
b) El “trade off” entre equidad y eficacia que se da en el Estado de bienestar.
Este es uno de los dilemas fundamentales que determinan su existencia. La
cuestión de fondo que suscita la propia naturaleza del Estado de bienestar es
la compatibilidad entre las políticas orientadas a favorecer la igualdad social y
el mantenimiento de una economía eficiente, en constante crecimiento, que
necesariamente ha de regirse por el principio de competitividad. Desde la
perspectiva (neo)liberal se propone a este respecto que la organización de los
programas de ayuda social (prestaciones y subsidios) han de ser regidos por el
criterio del “comportamiento responsable” por parte de sus preceptores, para
no prolongar en el tiempo las situaciones de dependencia. Tal comportamien-
to ha de estar ligado a proteger “la ética del trabajo”. Este principio es el que
informa las reformas llevadas a cabo en EE.UU. desde la presidencia del de-
mócrata Clinton y por el Nuevo Laborismo en el Reino Unido.
% población
activa
% población
empleada
Estimado
Figura 2.6. Población laboral en la OCDE

(Fuente: The Economist, 24 de octubre de 1998, p. 9)
76
2030 1990
Promedio OCDE
Alemania
Reino Unido
Japón
Canadá
Suecia
40 50 60 70
Figura 2.7. Tasa de dependencia: población entre 0-14 y 65 o más años como porcentaje
de la población en edad de trabajar (Fuente: The Economist, 24 de octubre de 1998, p. 9)
Otro aspecto relevante en la actualidad se refiere a las características de los

Estados de bienestar emergentes. En los países subdesarrollados el principal reto
en la construcción del Estado de bienestar es la lucha contra la pobreza, y, en
algunos casos, la extrema pobreza y la lucha contra el hambre. A este respecto
pueden considerarse pioneros en este quehacer los programas impulsados en Bra-
sil de “fame cero” bajo la presidencia de “Lula”, o los programas similares im-
plantados en Venezuela con Chávez. El mayor reto en estos casos es el de cons-
truir un Estado de bienestar que siga los patrones del modelo institucional-
redistributivo, es decir, que garantice a los ciudadanos unas mínimas prestaciones
de carácter universal.
Para América Latina Mesa-Lago postula que las políticas sociales deben te-
ner tres líneas prioritarias con el objetivo central de combatir la pobreza extrema.
Una es la extensión horizontal de la protección social a los necesitados que están
al margen de cualquier cobertura social como son los trabajadores desempleados
o subempleados en actividades no formales. Otra es la reorganización de la pro-
tección social de la población con el objetivo de que esta permita llevar a cabo
una redistribución de la renta. De hecho la seguridad social en la actualidad juega
77

Política comparada

un papel regresivo en la distribución de renta, pues en muchos países quienes
están en situación de extrema pobreza y sin cobertura financian vía impuestos (al
consumo) la seguridad social de los grupos de mayor ingreso que están bien pro-
tegidos. En tercer lugar la política social tiene que ser un medio que contribuya al
desarrollo económico. Para ello los fondos de la seguridad social tienen que ser
utilizados adecuadamente para financiar el desarrollo, para contribuir a la crea-
ción de empleo en los servicios sociales. Una medida importante para esto es
combatir los excesivos gastos de administración de la seguridad social.
E. Huber por su parte defiende que el desarrollo de los Estados de bienestar
emergentes debe tener en cuenta la experiencia de los países con un Estado de
bienestar avanzado. En concreto estos países tienen que diseñar un modelo que
sea universalista e igualitario desde el comienzo, de no ser así los grupos privile-
giados, que son los más influyentes políticamente, se resistirán al cambio y el
coste económico de su protección (desigual) afectará peligrosamente a la finan-
ciación del sistema. El sistema sanitario ha de organizarse sobre una base pública
para que contribuya al desarrollo económico nacional y atienda a la gran masa de
población y, por tanto, de los trabajadores. En caso contrario los proveedores
privados de sanidad así como los grupos de beneficiarios privilegiados dificulta-
rán la extensión de la sanidad a las zonas pobres y tratarán de apropiarse de los
recursos. En tercer lugar la financiación ha de hacerse desde los presupuestos
generales y no por contribuciones de los trabajadores, pues esta encarece los cos-
tes laborales y reduce la competitividad de la economía nacional. Además el Es-
tado de bienestar ha de ser concebido en términos amplios de tal forma que la
cobertura de seguridad social alcance a todas las personas que están fuera del
sector formal de la economía. Finalmente el poder discrecional de políticos y
burócratas debe ser reducido al mínimo de tal forma que se minimicen las oportu-
nidades para la corrupción y para el desarrollo de la seguridad social sobre bases
clientelares.
2.2. Los grupos sociales
Otra perspectiva de la interacción entre el sistema político y el medio social es la

relativa a la manera en se proyectan los intereses sociales organizados sobre el
sistema político y se conforman, organizan y actúan los grupos. En este sentido
resulta de gran relevancia determinar el marco en el que opera la acción colectiva
así como identificar las distintas formas de articulación de intereses para elaborar
una tipología.
78
2.2.1. El pluralismo social
El estudio de los grupos sociales organizados ha sido uno de los temas de mayor
interés en la ciencia política en el siglo XX. El punto de vista más extendido es el
propuesto por el enfoque “pluralista” (Dahl, Truman, Dahrendorf) que considera
que el contexto social en el que opera el sistema político puede ser considerado
como una estructura de intereses en competición, más o menos articulada, que se
proyecta sobre el propio sistema. Por tanto los grupos sociales organizados han de
ser considerados actores del proceso político. Es más, como apuntan los promoto-
res del enfoque “neocorporativista” (Schmitter, Lehmbruch), la manera en que se
agregan y articulan los intereses en una sociedad determina la forma del sistema
político.
El punto de partida de la teoría pluralista es que “el interés” es el motor tanto
de la actividad individual (que los individuos buscan satisfacer al máximo) como
de la interacción social y, por tanto, también lo es de la acción política, hasta el
punto de que el proceso político se define por la confrontación de los intereses. La
acción política es, por lo demás, la manera en que se define, perfila y resuelve “el
conflicto social” que consiste en una contraposición de intereses.
Los individuos interactúan políticamente en defensa de sus intereses de muy
diversas maneras, bien por vías convencionales, como es la elección de los cargos
en las instituciones representativas o el asociacionismo, bien por vías no conven-
cionales como manifestaciones y protestas. Para el “neocorporativismo” la repre-
sentación (funcional) de intereses por asociaciones empresariales y sindicatos de
trabajadores y su integración institucionalizada con el Estado se ha convertido en
la actualidad en un sistema complementario, si no alternativo, al parlamentarismo.
Según los teóricos del “pluralismo”, un rasgo característico de las sociedades
más desarrolladas (occidentales) es que proliferan los grupos especializados, los
llamados “grupos de interés”, de carácter económico, religioso, profesional, en
defensa de intereses particulares y formulan las demandas ante quienes toman las
decisiones políticas. Los grupos de interés son grupos que comparten normas,
valores y actitudes, lo que les da la cohesión necesaria para hacer que los indivi-
duos que los integran actúen colectivamente. Son al mismo tiempo redes sociales
y potenciales actores políticos. Entre estos los más importantes son los sindicatos
y las asociaciones empresariales.
Desde la perspectiva pluralista los sistemas políticos, en particular los demo-
cráticos, se caracterizan por que hay una “acomodación de intereses”, mediante la
negociación, el acuerdo y el compromiso entre los representantes de los diversos
grupos en competición o conflicto ya que estos formulan demandas contradicto-
rias. Hay intercambio entre los actores por lo que el proceso político no es otra
cosa que negociación. En este sentido la existencia de intereses organizados inter-
actuando es un factor de estabilidad y de equilibrio para el sistema, que permite
79

Política comparada

un desarrollo favorable de las políticas públicas. Este planteamiento supone, ade-
más, que el poder está esencialmente disperso en la sociedad y hay una variedad
de centros de formulación de políticas y de adopción de decisiones.
Como el sistema político constituye el ámbito en el que compiten, se confron-
tan y negocian los diversos grupos que plantean demandas en defensa de sus in-
tereses particulares, uno de los retos de todo sistema político moderno es estable-
cer una estructura que permita la expresión de los intereses organizados o, en
términos de G. Almond, “la agregación de intereses”. Se llega así a un concepto
básico en la ciencia política actual que es el de “grupos de presión” (pressure
groups).
Un grupo de presión es una estructura organizativa que sirve a un grupo social
organizado y cuyo objetivo (o función) es “influir” en la toma de decisiones polí-
ticas. Para ello utiliza cauces institucionales. A diferencia de los partidos políti-
cos, el grupo de presión no trata de ocupar el poder sino de representar y defender
intereses particulares ante el poder. Ello es independiente de que en algunos casos
el grupo de presión pueda llegar a ocupar el poder a través de un partido político o
colonizando la burocracia del Estado.
El análisis del pluralismo en las sociedades tradicionales más atrasadas, sin
embargo, lleva a conclusiones diferentes. Estas sociedades están atravesadas por
un pluralismo de lenguas, religiones, etnias y culturas que es disgregador y difi-
culta que se lleve a cabo una estratificación social homogénea. Además este plu-
ralismo frena el crecimiento económico e impide la resolución de conflictos al no
existir un consenso generalizado. Una consecuencia de todo ello es que la separa-
ción tribal y la cohesión que esta genera se antepone a la cohesión nacional difi-
cultando la construcción del Estado-nación y la formación de un sistema político
moderno.
A) La teoría de la acción colectiva
Un criterio de estudio y explicación de tipo racionalista de la formación de los

grupos sociales es el de la teoría de la acción colectiva. Mancur Olson al analizar
la naturaleza de los grupos organizados en su obra La lógica de la acción colecti-
va cuestiona que la formación y la actividad de estos grupos responda a criterios
altruistas como parece defender el planteamiento pluralista clásico. Señala que el
beneficio individual que se pueda deducir del mero beneficio común no impulsa
la acción individual orientada al grupo. Olson expone que es más bien típico de la
acción colectiva el comportamiento del “free rider”.
Más específicamente, Olson parte de la idea de que la acción colectiva es ne-
cesaria y surge cuando un grupo de personas tiene que actuar conjuntamente con
80
el fin de alcanzar algún objetivo, pero no siempre los individuos con un interés
común tratan de realizar tal interés. En el caso de los llamados bienes públicos
o comunes en los que nadie, es decir su propietario, puede excluir a otros de su
consumo, la acción colectiva queda comprometida, frecuentemente de una mane-
ra fatal, por el problema del llamado “gorroneo” (free ride). En concreto, al en-
frentarse a la decisión de contribuir o no a la producción de un bien colectivo que
beneficia al grupo, cada sujeto puede pensar que su contribución va a hacer una
diferencia pequeña o incluso insignificante sobre la cantidad total del bien que se
provee y, por esta razón, el sujeto en cuestión puede muy bien beneficiarse de la
contribución hecha por los otros sin aportar nada, es decir, “gorronear” o free
ride. El peligro entonces es que, si todos los miembros del grupo actúan de la
misma manera y no colaboran, no se producirá la acción colectiva ni se producirá
el bien común. Ejemplo de ello pueden ser las organizaciones sindicales. De ellas
se benefician los trabajadores en las negociaciones salariales, sobre todo cuando
se consiguen subidas salariales, independientemente de que se pertenezca o no al
sindicato. De igual forma, en el caso de un proceso revolucionario que se supone
mejora las condiciones de vida de una población, una persona puede evitar impli-
carse en un proceso que es difícil y peligroso, pero del que se beneficia. También
en el ámbito de las relaciones intencionales se suele señalar que todos los países
pueden beneficiarse de un desarme general pero es muy difícil que alguno dé el
primer paso para ello.
En este sentido, la teoría de juegos a través del “dilema del prisionero” pone
de manifiesto la paradoja de que resulta más racional para el actor individual un
comportamiento de free rider que cooperar, es decir clarifica el problema de la
acción colectiva. Según explica la teoría del dilema del prisionero en la acción
colectiva se da la paradoja de que lo que es bueno para el grupo es malo para el
agente individual y al revés. A pesar de que hay una posibilidad de que todo el
grupo esté mejor si todos cooperan, la racionalidad les conduce a no cooperar con
el otro, terminando en un resultado subóptimo.
En la formulación original del dilema del prisionero por Albert Tucker (1995)
la historia que hay detrás del juego se plantea en los siguientes términos. Dos
duros criminales, Jake y Keith, son sospechosos de haber cometido un robo con
uso de armas. Ambos son arrestados y colocados en celdas separadas. El típico
agente de policía muy experimentado de carácter agresivo y cínico los visita uno
tras otro. El agente explica a Jake que, si confiesa el robo, él hablará con el juez y
conseguirá que su condena no sea mayor de un año de cárcel, mientras que Keith
tendrá una sentencia de por lo menos cuatro años. El agente dice a Jake que le va
a plantear a Keith exactamente lo mismo y que, si ninguno de los dos confiesa, él
tiene suficientes evidencias para conseguir que el juez condene a ambos a dos
años; en cambio, si los dos confiesan, cada uno tendrá una condena de tres años.
El agente de policía dice a Jake que tiene diez minutos para decidir si confiesa o
81

Política comparada

no, tira la colilla al suelo y abandona la celda. ¿Qué puede hacer Jake? Él razona
de la siguiente manera. Independientemente de lo que haga Keith, para él lo mejor
es confesar. Si Keith confiesa, para él será mejor confesar ya que obtendrá una
sentencia de tres años en lugar de una de cuatro. Si Keith no confiesa, para él será
mejor confesar ya que obtendrá una sentencia de un año en lugar de una de dos.
Jake también comprende que, si Keith hace el mismo razonamiento y los dos
confiesan el crimen, van a tener una sentencia de tres años mientras que, si ambos
se quedan callados, la sentencia será inferior y más ventajosa pues será de dos
años. En suma, con independencia de lo que haga Keith, para Jake lo mejor es
confesar. Este es el dilema. Como consecuencia de tal razonamiento, diez minutos
después vuelve el agente de policía y tanto Jake como Keith terminan confesando
y el policía, en la escena final, le dice a un colega que no hay honor entre los la-
drones.
Para ambos la situación es simétrica con el resultado de que la estrategia do-
minante es confesar el delito aunque cada uno de ellos obtendría un mejor resul-
tado no confesándolo, es decir, cooperando (véase cuadro 2.2).
Cuadro 2.2. El dilema del prisionero (criterio cardinal: en años)

Keith
No confiesa Confiesa
No confiesa 2,2 4,1
Jake
Confiesa 1,4 3,3
Explicación: la cifra de la izquierda corresponde a Jake, la de la derecha a Keith.
Criterio cardinal: conocemos tanto el orden de preferencias como el grado o cuan-
tía de cada una
Trasladando la explicación del dilema del prisionero a la acción colectiva se

puede decir que, tanto si los otros miembros del grupo cooperan como si no
cooperan, para el sujeto individual siempre es mejor no cooperar (véase cuadro
2.3). Esta es la estrategia dominante ya que, si los otros miembros cooperan, la
utilidad para el actor individual de no cooperar (free ride) es mayor que la de
cooperar (4>3) y, si los otros miembros del grupo no cooperan, también la no
cooperación tiene una utilidad mayor que la de cooperar (2>1). El free ride, es
decir, no cooperar –por ejemplo en una movilización revolucionaria– supone que
se obtienen las ventajas de la revolución, cuando es triunfante, sin haberse impli-
cado en los peligros y las molestias del proceso revolucionario.
82
Cuadro 2.3. El dilema del prisionero en términos de acción colectiva

(criterio ordinal: ordenación de preferencias)
Otros miembros del grupo
Cooperar No cooperar
Cooperar 3,3 1,4
Actor individual
No cooperar 4,1 2,2
Explicación: la cifra de la izquierda corresponde al actor individual, la de la dere-
cha a los otros miembros del grupo. Criterio ordinal: sólo conocemos el orden de
las preferencias y el mayor valor representa la mayor utilidad
En la teoría de la acción colectiva se explica que una persona no se implica en

una actividad organizada de grupo salvo que exista una presión coactiva externa
(por ejemplo pagar impuestos por imposición coactiva del Estado) o que obtenga
beneficios particulares, los llamados “incentivos selectivos”, netamente diferen-
ciados de los que obtienen todos los miembros del colectivo. Así, las organizacio-
nes sindicales históricamente surgieron ofertando beneficios selectivos a sus
miembros, como eran las actividades comunitarias y mutualistas. Por otro lado,
los dirigentes de los partidos políticos actuales, que se preocupan de organizar el
partido y mantenerlo, tienen los incentivos de obtener los cargos si el partido gana
las elecciones, es decir, también pueden darse beneficios “selectivos” para los
“emprendedores” que organizan la acción colectiva. Finalmente cabe la “coopera-
ción condicionada” en la situación en que se repite reiteradamente el juego de la
acción colectiva y los jugadores conocen que el beneficio colectivo se logra me-
diante la cooperación.
B) Los cleavages sociales
Un concepto especialmente interesante en ciencia política para entender la ar-

ticulación de intereses es el de cleavage, o “ruptura social” debido a Lipset y Ro-
kkan, que trata de dar cuenta de la naturaleza y la causa que está en el origen de
los grupos organizados, como son los grupos de presión, partidos políticos, etc.
Así, la estructura de cleavages puede explicar en parte la estructura y dinámica
del sistema político.
Se habla de cleavage, en primer lugar, cuando se puede identificar una divi-
sión social, es decir, cuando los grupos sociales son reconocidos por razón de
características precisas como son la ocupación, el estatus, la religión o la etnia. En
83

Política comparada

segundo lugar la noción de cleavage requiere que tales grupos tengan conciencia
de su identidad colectiva y deseen actuar sobre esta base. Finalmente, el cleavage
se tiene que expresar en términos organizativos mediante sindicatos, iglesias,
partidos políticos, etc.
Al explicar Lipset y Rokkan el proceso de formación del Estado-nación en
Europa y las distintas fases de la modernización política han definido una estruc-
tura típica de cuatro cleavages, que están en la base de la formación de los siste-
mas políticos europeos. Estos son los cleavages Iglesia-Estado (religioso), centro-
periferia (regionalismo/federalismo), capital-trabajo (clase social) y medio rural-
medio urbano. Las recientes transformaciones de las sociedades europeas permi-
ten añadir a esta estructura el cleavage ecológico.
La estructura de cleavages varía con las distintas sociedades. Así, en la India
son cleavages relevantes las etnias (regiones), las castas y las religiones. En los
países árabes los grupos tribales y en el África negra los grupos étnicos integran
los principales cleavages. De la misma manera “el indigenismo” (la etnia) se ha
convertido en un cleavage relevante en América Latina. El análisis de cleavages
actualmente suele referirse principalmente a “la política de los partidos”, por
ejemplo al considerar el tipo de apoyo electoral de los partidos. En este sentido,
los cleavages más relevantes y más generalizados que se observan en las diferen-
tes sociedades son la clase social y la religión.
El grupo étnico en cuanto que estructurador de un cleavage, que se transmuta
en indigenismo o tribalismo, se perfila como una fórmula de identificación prima-
ria y de construcción de identidad. Weber define a los grupos étnicos como aque-
llos grupos humanos que tienen una creencia subjetiva en una común descenden-
cia debido a similitudes de tipo físico o de costumbres o ambas a la vez. En
consecuencia la etnicidad se refiere a atributos específicos e instituciones sociales
que hacen diferente culturalmente a un grupo de gente de otro grupo. La etnicidad
aparece donde la gente se reconoce y es reconocida por otros como perteneciente
a un grupo distinto.
Las diferencias étnicas han sido causa de un gran número de conflictos políti-
cos alrededor de la tierra. Los conflictos derivan de cuestiones controvertidas
como son: la de qué lengua debe usarse en las escuelas y centros de trabajo; si se
debe permitir la entrada en los países de los grupos étnicos migrantes o debe res-
tringirse el acceso; si los diferentes grupos deben regirse por una misma ley con
relación al matrimonio, divorcio o el derecho de herencia, o debe admitirse un
derecho de familia procedente de diferentes códigos religiosos o basados en la
costumbre; si la indumentaria religiosa debe ser permitida en lugares públicos; si
determinados grupos étnicos deben beneficiarse de la llamada “acción afirmati-
va”, o de la provisión de ciertos bienes públicos. La explicación del cleavage
étnico tiene dos vertientes. Por un lado, se puede decir que la construcción de la
84
identidad étnica tiene como función instrumental, que consiste en facilitar que la
gente pueda organizarse en entidades sociales, culturales o políticas que les per-
mita competir con otros por cualquier tipo de bienes y servicios que se consideran
valiosos en su entorno. Por otro lado, se considera que la formación del grupo
étnico es fruto de la modernización y puede considerarse como una reacción a la
creación de una estructura política compleja más que como un estado preliminar
en su evolución.
C) La cuestión indígena en América Latina
Los movimientos indígenas están adquiriendo gran relevancia política últimamen-

te, en particular en América Latina. Se estima que hay 50 millones de indígenas
en América Latina sobre una población de 400 millones. Hay más de 400 etnias,
siendo los grupos más importantes los incas, mayas y aztecas (véase figura 2.8).
Las causas del desarrollo de los movimientos indígenas diferenciados son múlti-
ples. Una es que la mayor parte de los indígenas viven en la pobreza, si no es en
la extrema pobreza. Aproximadamente un 80% de los indígenas de América Lati-
na están bajo la línea de pobreza y constituyen el 25% de la población pobre del
continente. En México el 40% de los indígenas viven en extrema pobreza. Otra es
que, en comparación con el resto de la población, disfrutan de menos servicios,
como educación, sanidad, etc. Otra es que sufren discriminación, son habitual-
mente los más perjudicados en los conflictos civiles, dándose frecuentemente
situaciones de genocidio con ellos, por ejemplo en el Amazonas. Aparte de todo
esto hay otras causas de gran trascendencia para su desarrollo, como es la posibi-
lidad de participación política que se ha abierto a los indígenas en los nuevos
sistemas democráticos; también es relevante el apoyo que han recibido de la Igle-
sia católica. Todo ello ha facilitado que sus reivindicaciones históricas puedan
hacerse públicas. En este sentido cabe señalar que la Organización Internacional
del Trabajo se ha hecho eco de sus reivindicaciones y en la Convención n.º 169 ha
regulado de forma expresa la igualdad de derechos de los indígenas. Esta norma
obliga a los Gobiernos de los Estados miembros donde se encuentran estos grupos
a incorporar esta legislación laboral. Los grupos indígenas suponen el 44% de la
población en Perú y el 62% en Bolivia (véase figura 2.8).
Por esta razón han aparecido partidos políticos indígenas en algunos países.
También se ha observado un fuerte impulso del populismo indigenista. En Ecua-
dor el Pachacutik (volver a despertar en quechua) es un partido que obtiene en
torno al 10% de los escaños del Congreso. En Bolivia hay dos partidos indigenis-
tas que tradicionalmente han estado consiguiendo el 27% de los votos; además,
en este país casi la mitad de los diputados son indígenas. En 2006 el líder cocalero
85

Política comparada
PANAMÁ
MÉXICO
417.000
15.730.000
12,7%
15%
VENEZUELA
756.000
GUATEMALA
6.000.000 2,8%
60%
COLOMBIA
EL SALVADOR 1.400.000
422.000 3,1%
7%
HONDURAS
922.000
15%
NICARAGUA
BRASIL
514.000
817.000
9,4%
1%
COSTA RICA
60.000
BOLIVIA
1,7% 5.704.000
62%
ECUADOR
5.235.000
43% PARAGUAY
109.000
PERÚ 2%
13.406.000
44,4%
ARGENTINA
600.000
1,5%
CHILE
1.200.000
7%
Figura 2.8. Los grupos indígenas de América Latina (Fuente: modificado del Anuario
El Mundo Indígena de 2012 del IWGIA-Copenhague y Banco Interamericano
de Desarrollo-BID)
86
Evo Morales consiguió la presidencia de Bolivia con el apoyo del movimiento

indígena siguiendo un planteamiento de tipo populista. En Perú, donde el mestiza-
je ha sido más desarrollado (37% de la población), no hay partidos políticos indi-
genistas pero sí líderes que defienden las reivindicaciones de los indígenas.
El indigenismo está planteando en los países democráticos de América La-
tina dos demandas claras, que son issues en proceso de formulación. Una es el
reconocimiento constitucional de los derechos colectivos de los indígenas des-
de una perspectiva multicultural y otra es el autogobierno. También han plan-
teado su oposición a la actividad de las empresas multinacionales en sus países,
especialmente las dedicadas a la explotación del petróleo y a la minería. En
Brasil el movimiento indígena se proyecta en demandas de defensa de la pro-
piedad de la tierra y en Centroamérica, además, en respetar y conservar el me-
dioambiente.
Señala Máiz que las identidades colectivas indígenas contemporáneas son el
resultado de un complejo proceso de construcción mediante movilización, organi-
zación y discurso, producto del trabajo de intelectuales, líderes y organizaciones
indigenistas. La identidad indígena en sus términos contemporáneos ha sido pro-
ducida principalmente por la movilización y el “conflicto étnico” que ha servido
para definir los criterios de pertenencia a la comunidad indígena, los componentes
específicos de su cultura, mitos, símbolos, la narrativa comunitaria, la memoria
histórica y la delimitación del sujeto así como de los objetivos y demandas políti-
cas del movimiento. En suma, las comunidades indígenas son creaciones políticas
cuya identidad se ha conformado, de un lado, contraponiéndola a la identidad
dominante criolla o mestiza/ladina, que es la versión elitista de una ciudadanía de
primera clase en los Estados latinoamericanos, y, de otro lado, contraponiéndola a
la identidad campesina (o de pobre) con la que se ha tratado de identificar popu-
larmente a los indios.
En la perspectiva racionalista se puede modelizar el dilema identitario y ex-
plicar el cambio de identidad mediante un “juego de coordinación” de dos juga-
dores (A y B) cuyos intereses no están en conflicto. La estrategia óptima o de
equilibrio de Nash para los dos jugadores es la coordinación en identidades com-
partidas indio-indio o campesino-campesino en el cuadro 2.4, mientras que las
identidades heterogéneas, indio-campesino o campesino-indio, dificultan la soli-
daridad de grupo. La identidad común fijada por coordinación tiende a ser esta-
ble y el paso de un equilibrio identitario a otro (de campesino-campesino a indio-
indio) requiere de circunstancias exógenas que alteren los factores estructurales y
estratégicos que mantienen la identidad inicialmente establecida. Tales circuns-
tancias han de facilitar que los líderes e intelectuales puedan explorar la nueva
identidad y, mediante la movilización y la organización del grupo, produzcan un
“deslizamiento en cascada” de las comunidades campesinas hacia la identidad
indígena.
87

Política comparada

Cuadro 2.4. El juego de las identidades en América Latina
(Fuente: Máiz, “El indigenismo político en América Latina” en Revista
de Estudios Políticos, nº. 123 de 2004, p. 139)
(B)
Campesino Indio
Campesino 2,2 1,1
(A)
Indio 1,1 2,2
Explicación: es un juego de coordinación en el que los jugadores emplean estrate-
gias iguales o correspondientes que llevan al equilibrio
2.2.2. Formas de articulación de intereses
Se pueden establecer criterios variados para clasificar los grupos de interés. Por
ejemplo, por su origen se puede hablar de grupos tribales, étnicos, religiosos,
ideológicos, de clase o profesionales. También se puede recurrir al esquema de
cleavages aludido más arriba. Partiendo de la topología de Almond y Powell, que
toma en consideración los aspectos relativos a la organización y a la actividad
desarrollada por los grupos, se pueden especificar varios tipos de grupos de inte-
rés a través de los cuales los miembros de una comunidad manifiestan sus prefe-
rencias y demandas. Estos son los grupos anómicos, los grupos no asociativos y
los grupos asociativos. Esta clasificación parte de un mayor o menor desarrollo
organizativo y de una actividad más o menos estructurada formalmente. Com-
plementariamente, para poder comprender todas las formas organizativas de in-
tereses particulares que se observan en las sociedades actuales, hay que considerar
otras dos formas de articulación de intereses que no recoge la clasificación ante-
rior: los movimientos sociales y las redes clientelares.
A) Los grupos anómicos
Se trata de intereses nuevos cuando no existen canales para orientarlos. Ge-

neralmente dramatizan su actuación, suelen operar mediante manifestaciones y
tumultos, asesinatos políticos etc., sus acciones pueden implicar violencia. Bá-
sicamente operan mediante la perturbación espontánea del orden social, comple-
tamente distinta de las protestas organizadas de los grupos institucionalizados.
Ejemplo de ello son las protestas estudiantiles de los 60 en Francia, las revueltas
88
de los negros americanos en la ciudad de Los Ángeles en 1992, las manifesta-

ciones y protestas en los países predemocráticos del Este de Europa como con-
secuencia de los fraudes electorales realizados por los Gobiernos. Más recien-
temente, las revueltas en Francia de las minorías de origen árabe en 2005 y de
estudiantes en 2006.
Este tipo de comportamiento, anómico, se debe a la ausencia de grupos orga-
nizados para canalizar demandas y, en gran medida, es consecuencia de la frustra-
ción que ello supone. Por otra parte hay que diferenciar este tipo de comparti-
miento social de la actuación que a veces se genera de una manera planificada por
ciertos grupos asociativos, por ejemplo protestas de agricultores europeos con
relación al PAC (Política Agraria Común de la UE).
B) Los grupos no asociativos
Son grupos que no están bien organizados y su actividad es esporádica. No si-

guen un patrón organizativo ni procedimientos para formular su voluntad, por ello
no tienen permanencia. Se suelen basar en identidades étnicas, regionales, de reli-
gión e incluso de parentesco. Articulan intereses de manera intermitente, a través de
individuos, de una camarilla, de una familia o de jefes religiosos. Este tipo de gru-
pos suele ser una fórmula de transición hacia los grupos asociativos.
Su razón de ser se explica por la “lógica de la acción colectiva” y el efecto de
free rider que ha descrito M. Olson. La causa de su carácter “no asociativo” radi-
ca en que no existen incentivos a favor de quienes los promueven para articular
los intereses de una forma organizada. Así, en el ámbito étnico o regional es difí-
cil organizar grupos estables ya que, aunque varias personas tengan el mismo
problema, ninguna está incentivada para asumir el esfuerzo de poner en pie y
mantener la organización estable del grupo. Esto es especialmente más evidente
cuando los beneficios colectivos que se pueden alcanzar por la existencia de una
organización van a ser compartidos por una comunidad amplia y muchos de cu-
yos miembros se benefician sin hacer ningún esfuerzo. Por ejemplo, esto ha ocu-
rrido en las luchas contra la discriminación racial en EE.UU.
C) Los grupos asociativos
Son los auténticos “grupos de presión”. Están creados expresamente para la

representación de intereses de un grupo particular. Entre estos están los sindica-
tos, las organizaciones empresariales, las asociaciones religiosas, asociaciones
voluntarias, etc.
89

Política comparada

Sus características son que tienen una organización permanente, servida por
un aparato burocrático, es decir, personal profesional dedicado a tiempo completo
a la organización, y siguen procedimientos formales y ordenados para formular
las demandas y defender sus intereses. Sus tácticas y fines son considerados legí-
timos en la sociedad. Su base organizativa les confiere ventajas sobre los otros
grupos no asociativos.
Dentro de esta categoría hay que incluir a los grupos que operan en el seno de
organizaciones e instituciones establecidas: dentro de la administración pública,
dentro de los partidos políticos, en las iglesias, etc. Estos son llamados por Al-
mond y Powell “los grupos de presión institucionales”. En estos casos se imponen
los intereses del grupo sobre los intereses de la organización; el grupo, además, se
aprovecha de la importancia de la organización a la que pertenecen. Este tipo de
grupos de presión juega un papel muy relevante en los sistemas autoritarios y
también son característicos de las sociedades premodernas, donde apenas existen
grupos de presión generales.
Los grupos de presión recurren a diversos medios para hacerse oír. Así utili-
zan canales legítimos como son los medios de comunicación, la intervención en
partidos políticos (laborismo británico), el lobby ante el parlamento, los contactos
con la burocracia estatal y las manifestaciones de protesta. Sin embargo, en oca-
siones, también recurren a canales ilegítimos como las revueltas y los tumultos,
llegando incluso al uso de la violencia y al terrorismo.
Las formas de actuación de los grupos están ciertamente vinculadas al tipo de
representación política. Así ocurre que los grupos de presión que operan con el
sistema del lobby (véase más abajo) se pueden encontrar donde los parlamentarios
tienen más autonomía individual, tanto en la realización de sus campañas electo-
rales como en la actividad parlamentaria, es decir, donde no opera una disciplina
de partido rígida. La profesionalización de los grupos de presión es casi exclusiva
de los Estados Unidos, aunque también se está desarrollando en torno a las insti-
tuciones de la Unión Europea.
En los países con estructuras de partido más disciplinadas, como los europeos,
y en particular en Francia por lo que es muy conocida, los grupos de presión pre-
fieren negociar con los burócratas (altos funcionarios) antes que con los políticos
(diputados). Además existe una estructura de comités consultivos y consejos de
asesoramiento donde confluyen y se encuentran regularmente los representantes
de los grupos de presión y los altos funcionarios (consejos económicos nacionales
y regionales).
El aspecto más importante de la actividad de los grupos es la influencia que
logran por vía económica, financiando las campañas electorales, las organizacio-
nes partidistas, etc. Para incentivar un comportamiento favorable a los intereses
representados por los grupos de presión se utilizan sobornos a los políticos, que si
90
se generalizan producen altas cotas de corrupción. La capacidad de influir políti-

camente es mayor cuando los grupos pueden financiar las carreras y las activida-
des electorales de los políticos o cuando pueden sobornar fácilmente a los funcio-
narios públicos. Lógicamente tal influencia alcanza el máximo grado cuando los
políticos y funcionarios dependen de los recursos económicos que les aportan los
grupos de presión. En las sociedades desarrolladas el poder de las grandes corpo-
raciones es tremendo y el sistema socioeconómico les dota de una posición de
privilegio, con una gran capacidad de influencia política, muy superior a la de
otros grupos de presión. Por esta razón los teóricos pluralistas como Dahl o Held
abogan por medidas restrictivas del poder de las corporaciones, para evitar que la
democracia se devalúe.
D) Los movimientos sociales
Aunque Almond y Powell califican a los movimientos sociales de pseudogru-

pos, sin embargo, según C. Offe, son nuevas formas de acción social respecto de
las que no hay una interpretación clara. Son nuevas en la medida en que han apa-
recido a finales del siglo XX, pero ya las conocemos desde hace veinte años.
Una de sus características es que politizan cuestiones que no pueden codifi-
carse claramente como públicas o privadas, son una categoría intermedia. Los
movimientos son ecologistas, feministas, pacifistas, el movimiento alternativo,
de los derechos humanos, el movimiento antiglobalizador, etc. Defienden un
interés genérico, por ejemplo, las condiciones físicas de la vida en el caso de
los ecologistas de Greenpeace. Lo que une a sus miembros es, por tanto, un
criterio ideológico o el objetivo de llevar a cabo una política determinada, no
es ejercer el poder como los partidos, ni la influencia sobre el poder como los
grupos de presión sino que quieren “cambiar el mundo”, es decir, la forma de
vivir de la gente, lo que supone una transformación social amplia. Sus miem-
bros no comparten características sociales homogéneas como son las étnicas o
de clase social.
En el aspecto organizativo carecen de un modelo burocrático que diferencie
líderes o dirigentes del resto; se da, además, una gran fluidez en la rotación en
los cargos directivos; también son muy fluidos en cuanto a la pertenencia al
grupo. Como actores se caracterizan porque no se relacionan con otros grupos
en términos de negociaciones o compromisos, ya que no tienen nada que nego-
ciar; por ejemplo, la oposición a las centrales nucleares no es negociable. Tien-
den a comportarse de una manera distinta a los grupos de presión actuando con
manifestaciones y la presencia de grandes masas en la calle para formular las
demandas. Suelen recurrir a protestas, marchas, manifestaciones, ocupación de
91

Política comparada

lugares públicos e incluso a comportamientos ilegales como la quema de tarje-
tas oficiales, etc. Los movimientos sociales tienden a utilizar y explotar al má-
ximo las posibilidades de las actuaciones masivas y espontáneas. Sin embargo,
es destacable que los ecologistas en muchos países se han organizado explíci-
tamente de acuerdo con el esquema formal de los partidos y competido electo-
ralmente para obtener representación parlamentaria y participar en los órganos
ejecutivos.
E) Estructuras de patronazgo y redes clientelares
Son estructuras informales que se basan en contactos personales e individua-

les (en la lealtad personal) entre sujetos dentro o fuera de las organizaciones. Los
incentivos que tienen quienes forman estas redes son las ventajas materiales que
les reporta pertenecer a las mismas, entre ellas la ocupación de cargos. Son cre-
cientes en las sociedades desarrolladas y también donde no son efectivas las orga-
nizaciones formales.
Según explica M. Villoria hay tres formas básicas de clientelismo. El cliente-
lismo electoral que se manifiesta en el intercambio de votos por favores sobre la
base de una lealtad forjada con el tiempo. Un ejemplo de ello es el sistema Koen-
kai japonés donde la clientela se organiza en un club y en compensación a su
apoyo electoral recibe comidas, actos sociales o regalos. Otra forma es el cliente-
lismo burocrático en el que se apoya con dinero y otros medios a los políticos
para que adjudiquen contratos, subvenciones o faciliten información privilegiada.
Esta es una vía muy conocida para financiar extraoficialmente a los partidos. Otra
forma es el clientelismo de partido en el que el cliente es miembro de un partido y
pone a disposición del partido su propia red clientelar para obtener responsabili-
dades en el partido o en sus listas de candidatos. Un ejemplo de esto último es el
histórico “bossismo” en los partidos de EE.UU. Así un “jefe” controlaba una red
de apoyo al partido y con ello el partido. Una vez en el poder el boss distribuía los
cargos públicos entre sus leales.
El clientelismo implica siempre corrupción política, porque se hace inviable
la búsqueda del interés general o común y tampoco permite el normal desarrollo
de la acción política, ya que no admite que las decisiones sean obligatorias para
todos. Además, desde la perspectiva democrática, el clientelismo inhibe la acción
colectiva, rompe la igualdad de voto y la igualdad política, y atenta contra el con-
trol popular del gobierno.
Las redes clientelares son típicas en los sistemas autoritarios de partido único,
donde configuran la estructura interna del partido y sirven para canalizar las frac-
ciones del partido. La promoción de los líderes en los partidos únicos sigue el
92
modelo de las estructuras de patronazgo. Las redes clientelares también están

desarrolladas en mayor o menor grado en las organizaciones políticas de las demo-
cracias como son los partidos políticos. De hecho los sistemas políticos representa-
tivos articulados por redes clientelares tienden a ser oligárquicos como ocurre con
la democracia “consociativa” libanesa. Un buen ejemplo de cómo se configuran
las redes clientelares es el “sistema guanxi” de China con el que se definen las
estrategias que siguen los “cuadros”, o dirigentes, en los distintos niveles de la
jerarquía burocrática para acumular recursos con los que negociar. Esto es así
porque el sistema chino es una estructura compleja de poder con fragmentación
burocrática, basada en la constante negociación y construcción de consenso en
los distintos niveles que son: el vertical o jerárquico, el funcional y el territorial.
La tendencia general entre los dirigentes es desarrollar un grupo (o facción) de
seguidores leales a los que se nutre a su vez con recursos para la negociación y se
les dan beneficios.
En China los líderes pueden estar incentivados por su propio interés en la
promoción personal o únicamente por obtener el apoyo de los subordinados, pero
en todo caso tienen que proteger al grupo de las incertidumbres del medio ex-
terno, donde impera el capricho y la arbitrariedad de los máximos dirigentes y la
fragmentación de la autoridad burocrática. Su objetivo es tener recursos con los
que actuar en tal contexto. Entre tales recursos son elementos centrales tener un
grupo de apoyo y al mismo tiempo cultivar a uno o varios patrones que pueden
proporcionar protección y beneficios. Para el grupo de apoyo (la clientela) los
beneficios son principalmente económicos, por ejemplo salir estudiar fuera del
país es muy valioso actualmente.
Hay dos tipos de recursos muy relevantes de que disponen las estructuras de
patronazgo de tipo burocrático en China. Uno es la conexión externa, es decir,
con empresas o entidades extranjeras, que se ha convertido en algo muy valioso
desde los años 80. El otro es el de emplear a un gran número de personas, al mar-
gen de que el trabajo realizado sea más o menos eficaz. Esto último asegura el
sistema guanxi y es un gran generador de lealtad personal. En la práctica, en los
casos extremos, los líderes tratan de construir “una pequeña sociedad”, es decir,
establecen un sistema separado de vivienda, sanidad, educación y ocio para sus
empleados.
El modelo “nomenklatura” es también una forma de estructura de patronazgo.
La denominación se debe a la manera en que se organizaba y actuaba la élite diri-
gente en la extinta Unión Soviética, que se extendió por todos los países con ré-
gimen comunista. La élite comunista era una estructura de tipo burocrático que se
articulaba en la URSS a partir de una red clientelar y de patronazgo basada en la
cooptación de sus miembros, es decir, los dirigentes escogían a los nuevos inte-
grantes del grupo primando en ello los lazos familiares y de afinidad política.
Entre sus miembros se desarrollaba una relación de lealtad personal.
93

Política comparada

Estas redes clientelares están también descritas en los sistemas neo-
patrimoniales africanos, siguiendo las explicaciones de Weber sobre la domina-
ción patrimonial. Son grupos organizados fundamentados en la lealtad personal
en los que la persona que ejerce la autoridad no es un superior, sino un jefe perso-
nal y cuyo entorno está compuesto por deudos personales. No constituyen una
asociación. Otra forma de definir la relación clientelar en este caso es la del “pre-
bendalismo”. La prebenda, que puede consistir en un cargo público, se obtiene
como recompensa por la lealtad en los servicios prestados a un señor o a un diri-
gente.
F) Los lobbyes de EE.UU.
Los lobbyes de Estados Unidos se pueden considerar como un fenómeno es-

pecífico en el marco de los grupos de presión, que se ha ido expandiendo a todos
los sistemas democráticos. Es una forma de actuación de los grupos de presión y
hoy en todos los países se habla de hacer “lobby”. En general lo integran grupos
asociativos pero también son agencias privadas especializadas en la actividad de
“lobby”, es decir, en contactar con representantes en el Congreso o con miembros
de la administración para representar y defender intereses específicos cuando se
debaten los proyectos legislativos y cuando se toman decisiones administrativas.
A esta actividad suelen dedicarse antiguos congresistas y ex altos funcionarios
que tienen buenos contactos entre los parlamentarios y los miembros de la admi-
nistración. A los despachos de los agentes suelen acudir para contratarlos, empre-
sas, asociaciones o Gobiernos extranjeros.
El sistema fue regulado en 1946 a nivel federal por la Regulation of Lobbying
Act y luego en los diferentes Estados federados. Su objetivo ha sido el de crear un
marco institucional para la acción de los grupos de presión, dar transparencia a su
actuación y evitar que se genere corrupción. La regulación supone un control de
los lobbyes y se basa en la existencia de un registro oficial en Washington de los
agentes que practican el lobby. Actualmente hay más de 2.000 individuos registra-
dos y más de 1.500 organizaciones. Un lobby se dedica a persuadir a los congresis-
tas y a los miembros de la administración pública. Evidentemente, pueden llegar a
ofrecer ayudas económicas para las campañas electorales y la reelección de los
congresistas. Son convocados en los “hearings” o comparecencias que llevan a
cabo los comités del Congreso. En ellos los lobbyes dan su punto de vista respecto
de las normas en fase de elaboración.
La gran capacidad de influencia de los lobbyes en EE.UU. se explica por la
gran descentralización y la falta de disciplina de los partidos políticos. En Europa
los partidos están centralizados y tienen una fuerte disciplina, por lo que tienen
94
más capacidad de mediación entre la sociedad y el sistema político que los grupos
de presión. Si bien en el ámbito de la Unión Europea se han contabilizado en
torno a 1.800 lobbyes registrados.
En EE.UU. también han adquirido mucha importancia las PAC (Political Ac-
tion Committees), Comités de Acción Política. Se trata de organizaciones que en
principio no están afiliadas a ningún partido pero que apoyan, es decir, financian
y desarrollan campañas a favor de los candidatos de los partidos y persiguen obje-
tivos definidos que quieren ver atendidos por las políticas públicas. Las hay eco-
nómicas, por ejemplo, Coca-Cola o General Motors, de intereses no materiales
como la Asociación Nacional del Rifle, o la Liga antiaborto, e ideológicas vincu-
ladas a los partidos políticos. Actualmente se contabilizan por miles y son una de
las causas del elevado coste que han alcanzado las campañas electorales.
2.2.3. Sistemas de grupos de presión
El estudio comparado sobre cómo se establecen las relaciones entre los grupos de
presión y los actores que elaboran las políticas públicas ha llevado a distinguir
distintos sistemas de grupos de presión. Podemos distinguir tres sistemas: plura-
lista, el corporativo de base democrática y el sistema de grupos de presión contro-
lados. Los dos primeros son propios de sistemas democráticos, mientras que el
tercero se da en los regímenes no democráticos.
A) El sistema pluralista
Se caracteriza por la existencia de múltiples grupos asociativos que represen-

tan diferentes intereses sociales particulares. Un rasgo característico es que hay
diferentes grupos para representar un interés social. Por ejemplo, hay múltiples
sindicatos o asociaciones profesionales en cada sector que compiten entre ellos
por la representatividad y afiliación. Los grupos, además, tienen una estructura
descentralizada. En este sistema hay una clara separación entre los intereses de
los grupos y el Gobierno o los actores políticos institucionales. Es decir, no hay
un marco institucionalizado para la toma o implementación de decisiones que
convierta a los grupos asociativos en actores políticos per se.
Los países que se suelen incluir en este apartado son EE.UU., Canadá y Nue-
va Zelanda. También suele incluirse con ciertos matices a Inglaterra, Francia y
Japón.
Si en el caso de EE.UU. el sistema de los lobbyes expone claramente el plura-
lismo, en Inglaterra y Francia hay una situación de cierta mezcla. En Inglaterra en
95

Política comparada

los años 70 se daban formas explícitas de neocorporativismo, pero con el tiempo
los sindicatos han sido excluidos de la toma de decisiones, en particular a partir
de los gobiernos de M. Thatcher. En Francia la explicación de esta situación mix-
ta está en la existencia de pluralismo, tanto de organizaciones empresariales como
sindicales, lo que hace imposible la negociación centralizada.
Los grupos asociativos de EE.UU. son múltiples y muy diversos. En el sector
empresarial destacan La Asociación Nacional de Fabricantes y las Cámaras de
Comercio, si bien hay importantes federaciones en los distintos sectores económi-
cos como la Asociación de la Banca, de las refinerías del petróleo, empresas de
comunicación, etc. En el sector agrícola destaca la American Farm Bureau Fede-
ration que representa a las grandes empresas agrícolas. Los trabajadores disponen
de una confederación sindical AFL-CIO formada por la American Federation of
Labor y el Congress of Industrial Organizations, que se unieron en 1955. Pero los
distintos sindicatos (unos 50) que integran la confederación, como la Unión de
Mineros (United Mine Workers), también actúan autónomamente con sus propios
lobbyes. Son también relevantes en EE.UU. las asociaciones profesionales, entre
ellas la American Medical Association, que es muy activa y efectiva en la defensa
de los intereses corporativos y se caracteriza por su rechazo permanente de la
legislación que pudiera establecer un servicio público de salud. Otras asociacio-
nes relevantes desde la perspectiva de los grupos de presión son la de los jubila-
dos, American Association of Retired Persons (AARP), o la asociación en defensa
de las armas de fuego, la National Rifle Association (NRA). Destaca, por último,
la NAACP (National Association for the Advancement of Colored People) para
promover los derechos de los “afroamericanos”.
En Inglaterra hay unidad sindical en las TUC (Trade Union Congress) cuyos
miembros están mayoritariamente afiliados al Partido Laborista y donde están
aproximadamente sindicados un tercio de los trabajadores. Los sindicatos de las
TUC suelen tener conflictos de intereses en relación con la negociación de las
diferencias salariales. De las TUC forman una parte importante los empleados del
sector público, como educadores y personal sanitario. La conexión institucional
entre TUC y el Partido Laborista se estableció en el comienzo del siglo XX. Por
el lado empresarial la Confederación de la Industria Británica es la organización
más representativa. Otro grupo de presión es el Instituto de Directores, que inte-
gra a los ejecutivos empresariales con sueldos más elevados.
En Francia los trabajadores están integrados en diferentes sindicatos. El más
antiguo es la CGT (Confederation Generale du Travail) que tradicionalmente se
ha identificado con el Partido Comunista Francés. La segunda organización en
importancia es la CFDT (Confederation Française Democratique du Travail) que
tuvo su origen en el movimiento católico. Su razón de ser ha sido la oposición
sindical a la CGT. En la década de 1990 la CFDT se orientó a cooperar con los
96
empresarios para desarrollar una gestión capitalista “moderna”, lo que ha provo-

cado la escisión del sindicato SUD (Solidaire Unitaire et Democratique) en 1988.
La tercera fuerza sindical presente en Francia es FO (Force Ouvriere) de tenden-
cia más radical que las anteriores, siendo la única central sindical que ha ganado
militancia últimamente.
Por el lado empresarial en Francia hay una confederación muy bien organiza-
da, que es el CNPF (Conseil National du Patronat Française), que está dominada
por el sector de las grandes empresas. En el ámbito agrícola la FNSA (Federation
National des Syndicats Agricoles) ha jugado un papel muy relevante para conse-
guir le modernización de la agricultura francesa desde los lugares institucionales
mediante ayudas. Esta asociación también está jugando un papel muy importante
en la defensa de la agricultura francesa en el ámbito de Unión Europea.
En el caso de Japón se da una forma de neocorporativismo limitado. Se carac-
teriza este caso por que sólo el sector empresarial está integrado en la toma de
decisiones, mientras que los sindicatos están excluidos de la misma. Las organi-
zaciones empresariales actúan, además, muy cohesionadamente, sobre todo en
relación con las cuestiones económicas. Ello es consecuencia de la larga perma-
nencia en el poder de un partido político conservador, estrechamente vinculado al
mundo de los negocios. Las empresas más importantes canalizan su influencia
política mediante la Keidanren (Federación de las Organizaciones Económicas),
que por vía de su Asociación Nacional para la Política canaliza los fondos que
percibe el partido liberal: PDL. De igual forma se ha comportado el sector de la
pequeña y mediana empresa, que ha dado y recibido el apoyo del PDL. El sector
agrícola dispone de una organización centralizada (Nokyo) que tiene buenas rela-
ciones con el PDL. Sin embargo los sindicatos japoneses están organizados no
por ramas sino por centros de trabajo, son sindicatos de empresa. Esto dificulta
que se establezca la unidad sindical, pues este modelo organizativo convierte en
competidores a los trabajadores de las distintas empresas en el mismo ramo; por
ejemplo, los trabajadores de Toyota acaban teniendo intereses contrapuestos a los
trabajadores de Nissan debido a la competencia existente entre ambas empresas.
Por otra parte las dos principales centrales sindicales Sohyo y Domei, y su sucesor
común desde 1989 Rengo (Confederación Sindical de Japón), siempre han tenido
y tienen relaciones conflictivas con los gobiernos del PDL.
B) El sistema corporativo-democrático
Se caracteriza por una mayor organización centralizada de intereses. Es carac-

terístico de este sistema la existencia de una única asociación principal que repre-
senta normalmente cada interés social. La afiliación a esta asociación suele ser
97

Política comparada

obligatoria y universal. La asociación principal está centralizada y dirige la acción
de sus miembros. Un aspecto muy relevante es que los grupos se implican en la
elaboración e implementación de las políticas. Un buen ejemplo de esto es el de
los sindicatos suecos que tienen el control de la gestión de las políticas activas del
mercado de trabajo y del subsidio de desempleo. Otro ejemplo de este modelo es
el de la política de “colaboración social” desarrollada en Austria a través de la
“Comisión paritaria de precios y salarios” (Paritätische Kommission) creada en
1957 e integrada por miembros del gobierno nacional y representantes de las aso-
ciaciones empresariales y de los sindicatos. En esta Comisión se debaten las
grandes cuestiones de la política económica. A veces ha sido presidida por el
Canciller federal y se considera una especie de segundo Gabinete.
El sistema corporativo-democrático se caracteriza específicamente por la gran
representatividad de los sindicatos y su gran capacidad de negociación. Esta re-
presentación se suele considerar complementaria de la representatividad de los
partidos y del parlamento. A. Lijphart ha realizado una identificación del corpora-
tivismo como rasgo sustantivo de la democracia de consenso. Para su estudio, tal
planteamiento ha llevado a algunos investigadores como Schmitter, Paloheimo y
Lehner a la elaboración de indicadores del corporativismo como son: el potencial
de “chantaje” de los sindicatos determinado por la actividad huelguística, o la
capacidad de concertación entre sindicatos y empresarios (acomodación de intere-
ses), definida como intervención de éstos en la toma de decisiones económicas.
Las conclusiones obtenidas tras establecer las correlaciones correspondientes han
puesto de manifiesto que hay una total independencia entre el corporativismo y la
democracia de consenso.
Se suelen citar como países con modelo corporativo Suecia, Austria, Alema-
nia, Holanda, Noruega, Finlandia y Dinamarca. Holanda se caracteriza por baja
densidad sindical pero alta centralización sindical.
En Suecia los trabajadores están integrados en una confederación sindical
única que es la Confederación Sindical del Trabajo (LO) vinculada al partido
socialdemócrata. Existen otras organizaciones sindicales para empleados (white
collar). Una es la Organización Central de Empleados (TCO), otra es la Federa-
ción de Funcionarios (SACO/SR). Por su parte los empresarios están asociados en
la Federación Sueca de Empresarios (SAF) y en la Federación Sueca de la Indus-
tria (SI). Hasta 1990 hubo negociación colectiva centralizada a nivel nacional
entre LO y SAF; desde entonces la negociación está centralizada a nivel regional.
En Noruega se sigue un modelo similar al de Suecia en lo relativo a las orga-
nizaciones laborales, con la diferencia de que la Confederación del Trabajo (LO)
integra también a la mayor parte de los empleados. Sin embargo, en Dinamarca
hay división sindical, pues los trabajadores cualificados se organizan en la Confe-
deración del Trabajo (LO) mientras que los trabajadores no cualificados lo hacen
98
en LO-DSF, que es una organización descentralizada. Aparte está la federación de

empleados FTF.
En Austria los trabajadores están organizados en la Confederación General
del Trabajo o Confederación de Sindicatos (ÖGB) que integra a 15 sindicatos que
se corresponden con los distintos sectores industriales. Es una organización cen-
tralizada de afiliación voluntaria. Dentro de la Confederación hay distintos grupos
o fracciones vinculados a los partidos. La fracción mayoritaria es socialista, pero
también hay una importante fracción cristiana y otra comunista más pequeña. Los
trabajadores también están organizados en las Cámaras de Trabajo que fueron
creadas en 1920 y cuya afiliación es obligatoria, mientras que las Cámaras de
Comercio e Industria son organizaciones empresariales creadas a mediados del
siglo XIX. Hay una Cámara en cada Land y otra Cámara federal. La Federación
de la Industria (VÖI) es una organización empresarial voluntaria. También exis-
ten las Cámaras de Agricultura, que defienden los intereses de los propietarios
agrícolas. Estas están organizadas a nivel de Land. Hay además otras Cámaras de
las profesiones liberales. Las Cámaras están previstas en la Constitución para la
representación de los intereses, son corporaciones de derecho público, y entre sus
funciones está la de informar y asesorar al legislativo y formar la Comisión Pari-
taria (Paritätische Kommission). En esta Comisión, que se considera una especie
de segundo Gabinete, se alcanzan acuerdos corporativos que son respetados por
las mayorías parlamentarias.
En Alemania la Federación de Sindicatos Alemanes (DGB), con 16 federa-
ciones por ramas y 8 uniones regionales, es la principal organización de trabaja-
dores con varios millones de afiliados. Es independiente aunque apoya al partido
socialdemócrata, con el que tiene estrechas relaciones. Otras organizaciones son
el Sindicato Unitario de Servicios, VER.DI, creado en 2001, que agrupa a otras
organizaciones de empleados y funcionarios y la pequeña Federación Cristiana de
Sindicatos. Los empresarios están agrupados en distintas asociaciones dándose
una centralización asociativa. Entre sus organizaciones están la Federación de
Cámaras de Comercio (DIHT), la Federación de Asociaciones Empresariales
(BDA) y la Federación de la Industria (BDI). Los agricultores tienen distintas
organizaciones. Los empresarios agrícolas se asocian en la Liga de Agricultores
(DBV), las Cámaras Agrarias (VLK) y la asociación de Cooperativas Agrícolas
(RU). La negociación colectiva tiene lugar a nivel de ramas de actividad.
C) Sistema de grupos de presión controlados
En este caso se suele hablar también de “corporativismo”, pero de corporati-

vismo autoritario, porque hay un sólo grupo por cada sector social, porque la afi-
99

Política comparada

liación es obligatoria y porque los grupos están organizados jerárquicamente. Sin
embargo, lo más destacable de este sistema y la gran diferencia con los anteriores
es que los grupos no tienen autonomía, no pueden negociar entre ellos y están
controlados por el Gobierno o sus agentes. Estos grupos tienen el objetivo de
facilitar o producir las movilizaciones en apoyo de las políticas gubernamentales.
Estos son típicos de los regímenes totalitarios y autoritarios fascistas (sindicato
vertical) y comunistas. En los regímenes comunistas a los grupos se les conside-
raba, según expresión de Stalin, “correas de transmisión” para las consignas lan-
zadas por la dirección del partido comunista. Evidentemente, las asociaciones
juveniles, de mujeres, asociaciones vecinales y de barrio, los sindicatos en los
regímenes comunistas actuales sirven sobre todo para el control de la sociedad, ya
que por medio de ellos se penetra en todos los sectores sociales. Actualmente se
puede identificar este tipo de corporativismo en los países con régimen comunista
como China, Cuba, Corea del Norte o Vietnam.
También existe el control de los grupos de presión en algunos casos de regí-
menes no comunistas, como en México. Así, el PRI ha desarrollado históricamen-
te un sistema de representación corporativa interno, aunque también han existido
grupos de presión independientes, como la Iglesia Católica y diversas organiza-
ciones empresariales. En México el corporativismo de Estado está en declive,
como consecuencia del desarrollo de nuevas generaciones de trabajadores jóvenes
desempleados, sin formación y que tiene menores niveles de afiliación sindical.
En Brasil, por otra parte, permanecen residuos corporatistas de la etapa fascista de
las dictaduras (G. Vargas, 1930-1945). La Constitución brasileña de 1934 organi-
zaba la actividad laboral por categorías profesionales, mientras que el Estado
promovía y reconocía oficialmente a las organizaciones sindicales, a las que con-
trolaba por medio del Ministerio de trabajo. Después de 1945 este sistema se
mantuvo porque era una fuente de poder para los sindicatos. Con la transición a la
democracia se han desarrollado sindicatos independientes.
D) Indicadores de pluralismo y corporativismo en la democracia
Los indicadores que se utilizan para identificar los modelos pluralista y corpo-
rativo-democrático son múltiples. En la figura 2.9 referida a sistemas de grupos
de presión, en un eje se mide la densidad sindical como porcentaje de trabajadores
sindicados, y en el otro se mide el grado de integración sindical (o pluralismo
sindical), en el que la mayor valoración se da a los países en los que los sindica-
dos actúan unitaria y centralizadamente. Del gráfico se deduce que los Estados
Unidos tienen muy baja afiliación sindical (como se especifica también en el cua-
dro 2.5) y que los sindicatos actúan autónomamente, independientemente de que
100
estén integrados en una gran confederación la AFL-CIO. No hay concertación

social. Por el contrario Suecia es el país con mayor afiliación sindical y al mismo
tiempo se caracteriza por la centralización sindical. La dirección de los sindicatos
LO tiene capacidad para llegar a grandes acuerdos con las organizaciones de em-
presarios, es decir, para concertación social. En la parte inferior izquierda se si-
túan los países con modelo pluralista, mientras que en la parte superior derecha se
sitúan los países con modelo corporativo.
20
Austria
Noruega Suecia
Holanda
Integración sindical
Suiza Dinamarca
Alemania Bélgica Finlandia
10 Japón
Francia Italia
Reino Unido
Nueva Zelanda Australia
EE.UU. Canadá
0
0 20 40 60 80 100
Porcentaje de trabajadores sindicados
Figura 2.9. Sistemas de grupos de presión de los sindicatos (Fuente: modificado de

Almond, A. G. et al. (2002): Comparative Politics Today, Longman, p. 75)
En el cuadro 2.5 se tiene en cuenta la densidad sindical, es decir, la afiliación

sindical de los trabajadores (en porcentaje), el grado de centralización de la nego-
ciación colectiva (en cinco categorías), la dependencia de los contratos laborales
de la negociación colectiva (como porcentaje) de trabajadores bajo convenio en el
cuadro).
Como se puede ver en el cuadro 2.5 en los países del modelo corporativo se
da una elevada densidad sindical con una centralización alta y media de la nego-
ciación colectiva y una cobertura elevada de los contratos laborales mediante
convenio colectivo. Lo contrario ocurre en los países con un modelo pluralista:
101

Política comparada

baja densidad sindical, baja centralización de la negociación colectiva y pobre
cobertura del contrato laboral mediante los convenios colectivos.
Cuadro 2.5. Indicadores del corporativismo en el año 2000 (Fuente: OCDE,

Employment Outlook de 2004, pp. 145 y 151) (*Periodo de 1995-2000)
Densidad Centralización de la Cobertura de los conve-
sindical en % negociación colectiva * nios colectivos en %
Finlandia 76 Alta 90
Noruega 54 Alta 70
Portugal 24 Media-Alta 80
Suecia 79 Media 90
Bélgica 56 Media 90
Austria 37 Media 95
Alemania 25 Media 68
Holanda 23 Media 80
Suiza 18 Media 40
España 15 Media 80
Dinamarca 74 Media-baja 80
Italia 35 Media-baja 80
Francia 10 Media-baja 90
Gran Bretaña 31 Baja 30
Canadá 28 Baja 32
Japón 22 Baja 15
EE.UU. 13 Baja 14
2.3. Las élites y el liderazgo político
La noción de élite resulta de gran utilidad, como lo han puesto de relieve estudios
muy diversos, desde el marxismo hasta el enfoque pluralista de la sociedad. De
acuerdo con T. Bottomore, podemos definir a la élite como “el grupo funcional
que ocupa un rango social elevado por razones diversas”.
Los estudios sobre élites diferencian entre tres tipos de élites básicas: la eco-
nómica, la política y la intelectual o cultural. El estudio de la élite política tiende a
ser el más desarrollado ya que lo hacen los politólogos y porque se identifica esta
élite con el grupo que controla el poder político, que es un tipo de poder especial.
Hay un concepto paralelo que es el de “clase política” al que alude K. von Bey-
me, que pone de relevancia que lo fundamental en el análisis de esta cuestión es la
“profesionalización de la política”, que es un fenómeno paralelo al de la burocra-
tización general de la sociedad, destacada en su momento por Weber. Es decir,
102
hay un elevado número de personas que viven de la política y hacen de la política

su carrera profesional, o, lo que es lo mismo, se mantienen por un largo periodo
de tiempo en la actividad política. Lo que además es parejo a la creciente institu-
cionalización organizativa de los partidos.
Los estudios de las élite política se orientan en primer lugar a identificarla
mediante un “análisis de la posición”, es decir, identificando quién ocupa las ins-
tituciones formales y de gobierno, y mediante un análisis de “capacidad de deci-
sión”, es decir, considerando quiénes son los sujetos que tienen influencia o veto
sobre las decisiones. Los estudios se han centrado en considerar las personas que
ocupan cargos institucionales y las que toman las decisiones, es decir, fundamen-
talmente a los parlamentarios y a los altos cargos o miembros de los Gobiernos y
gabinetes.
El estudio de las élites se ha proyectado en varias líneas. Una ha sido la de ca-
racterizar los orígenes sociales y el proceso de socialización de la élite política.
Así se comprueba que en el caso de las democracias occidentales la educación
universitaria tiene un peso creciente en el currículo, junto a otro rasgo como es la
procedencia urbana y que la edad media de los políticos se sitúa entre los 40 y los
50 años. Otro aspecto que suele ser normalmente considerado en tales estudios es
la profesión de los políticos, comprobándose que tradicionalmente la abogacía es
la que tiene más peso, pero de manera creciente van cobrando importancia los
profesores e investigadores.
2.3.1. Las élites competitivas de la democracia
En los estudios sobre la élite política hay un debate de fondo muy importante, que
ya es histórico, y se proyecta en la constatación de dos teorías que se suelen de-
fender por distintos estudiosos del tema. Por un lado está la “teoría tradicional de
las élites” y, por otro, la “teoría pluralista de las élites” (teoría competitiva). La
trascendencia de este debate se refiere a la propia naturaleza de los sistemas de-
mocráticos.
Para la teoría tradicional la “élite” está separada de la “masa” y la razón de ser
de la élite es la dirección y el gobierno de la masa. En su teoría de “la circulación
de las élites”, G. Mosca sostiene que la renovación de la aristocracia social se
lleva a cabo generalmente de manera lenta y natural sin que se produzca un
desequilibrio social, y aún en el caso de las revoluciones, en que una surge y se
establece una nueva élite, el viejo dualismo entre élite y masa se acaba
reponiendo. También R. Michels con su famosa “ley de hierro de la oligarquía”
explicaba que en cualquier gran organización, como son actualmente los partidos
políticos, se da una tendencia natural a la separación entre los dirigentes y el resto
103

Política comparada

de sus integrantes que es irreversible. Además, los miembros de la organización
no disponen de recursos para el control de los dirigentes y éstos tienden a no
dejarse controlar. Por otra parte, tras la Segunda Guerra Mundial, Wright Mills
elaboró la “teoría de la élite del poder” siguiendo un planteamiento marxista. Este
sostiene que la élite de poder está muy cohesionada por los intereses comunes, es
muy poderosa y la integra el grupo social dominante en lo económico, en la
política y en lo militar. En EE.UU. se identifica con el complejo militar-industrial
En definitiva, la perspectiva tradicional de “la teoría de las élites” ha puesto el
acento en las dificultades que tienen los ciudadanos para participar y la imposibi-
lidad de que la democracia pueda hacerse efectiva.
Sin embargo, para el enfoque pluralista hay diversas élites sociales compi-
tiendo entre sí, que son un reflejo de la existencia de intereses y grupos sociales
diversos y contrapuestos. Concretamente, la teoría pluralista de la democracia,
que sigue el planteamiento de Schumpeter, establece que pueden distinguirse
claramente diversas élites en competición en lo que constituye la clase política,
siendo la competición entre estas élites lo sustantivo de la democracia. Los parti-
dos políticos pueden muy bien ser considerados como la expresión organizativa
de esta competición entre las élites. Desde la perspectiva pluralista la crítica de
Michelses cuestionable ya que sólo se refiere a un único partido y la democracia
pluralista se basa en la existencia de, al menos, un partido en el gobierno y otro en
la oposición. A este respecto, la teoría de partidos está orientada a dar cuenta de
los problemas que presenta la selección de los dirigentes y la materialización de la
democracia interna.
2.3.2. Reclutamiento y rotación de la élite
Un aspecto especialmente interesante es la cuestión del reclutamiento de las éli-

tes. En términos generales las vías principales son la elección, la designación, la
herencia o la compra de cargos. Mientras que en los sistemas tradicionales el cri-
terio dominante es la herencia, en los sistemas modernos y democráticos operan
básicamente la elección y la designación. Un buen ejemplo de esto último es el
sistema judicial de EE.UU., donde operan ambas. La compra de cargos es una
forma tradicional (medieval) pero que hoy se observa bajo las formas de “preben-
dalismo” en sistemas políticos tradicionales neopatrimoniales, como son algunos
de los africanos, y en sistemas modernos como el de EE.UU. En este país se re-
compensa con un alto cargo a quien ha dado una aportación económica importan-
te para la campaña electoral de un partido, como por ejemplo una embajada,
siempre en el caso de que la apuesta haya sido acertada y el beneficiario de la
contribución económica haya ganado las elecciones.
104
Los partidos son el canal normal de reclutamiento de las élites en las democra-
cias. Es decir, para llegar a la élite política hay que hacer la carrera en primer lugar
dentro del partido. Por ello se da una clara tendencia a la profesionalización de los
políticos en los sistemas democráticos. Esto es igualmente relevante en los regíme-
nes de partido único, como es el caso de los comunistas. Sin embargo, no es éste el
caso de EE.UU., donde los políticos suelen tener una carrera profesional diferente
antes de iniciar la carrera política. Otra fuente de procedencia de la élite es la buro-
cracia del Estado. A este respecto destaca Francia donde se conoce muy bien el
peso de los “enarcas” o políticos procedentes de la Escuela Nacional de la Adminis-
tración y de la Escuela Politécnica. También es relevante la intervención de grupos
de presión para colonizar la élite, como es el caso del Opus Dei en España.
Se pueden diferenciar modelos de élite política en función de la manera en
que se recluta, dependiendo de que tenga más peso el carácter político-partidista
de la selección de sus miembros o, por el contrario, tenga mayor relevancia la
vertiente profesional y la vinculación a diferentes sectores sociales de los miem-
bros. En EE.UU. los altos cargos, empezando por los Secretarios de Estado, pro-
ceden de actividades profesionales y se les considera expertos en el área a la que
dedican su actividad como altos cargos. Lógicamente, en este caso tienen más
incidencia los grupos de presión en el reclutamiento de la élite. En los países eu-
ropeos, por el contrario, suele tener más peso la carrera dentro de los partidos
políticos.
En los regímenes comunistas y otros de partido único opera el modelo “no-
menklatura”, que es una denominación que procede del régimen soviético. La
nomenklatura es el grupo dirigente comunista y lo componen los que ocupan los
puestos de dirección en la burocracia del Estado y, al mismo tiempo, en el partido
comunista. Se recluta por cooptación, es decir, los dirigentes incorporan a los
nuevos miembros, y se debe a razones familiares, de lealtad personal y a la adhe-
sión ideológica y partidista (véase las redes clientelares).
Otra cuestión de bastante trascendencia es la de la “circulación de las élites”,
y complementariamente el control de la élite. Los estudios clásicos sobre las éli-
tes, de Mosca, Pareto o Michels generalmente destacaban un lento proceso de
sustitución de las élites. Sin embargo en la actualidad se puede decir que los pe-
riodos de crisis, los cambios en las mayorías parlamentarias, etc., favorecen la
rotación en la élite salvo que sean sistemas muy oligárquicos o en los que haya
una fuerte colonización de la élite política por los grupos de presión, particular-
mente de procedencia burocrática. La alternancia en el poder es una causa impor-
tante de rotación en la élite, y es el fundamento del principio competitivo de la
democracia schumpeteriana. Esto nos lleva a la cuestión del “control” de la élite.
Hay modelos como el de la “nomenklatura” en que el control lo ejerce la propia
dirección. En los sistemas democráticos, sin embargo, la base del control es la
elección popular de los cargos.
105

Política comparada

El control de la élite en los sistemas representativos se estudia bajo criterios
racionalistas entre los que destaca los de la “la teoría de la agencia”. De acuerdo
con esta teoría el control de la élite política se tiene que plantear en dos sentidos.
Uno es que hay que evitar la “selección adversa” del representante o agente, o
sea, del cargo político que carece de información, conocimientos, capacidad, etc.
El otro es que hay que evitar el problema del “riesgo moral” (moral hazard), es
decir, evitar elegir un “agente” más preocupado por sus propios intereses que por
los de quien representa, y que puede actuar en contra de ellos. Para todo ello hay
dos medios de actuación: uno ex ante de la selección y dos ex post. Por la vía
ex ante hay que establecer un acuerdo programático con el agente y los represen-
tados que identifique los intereses comunes entre ambos. También hay que esta-
blecer mecanismos de selección de candidatos, como son las elecciones primarias
en los partidos o las comparecencias parlamentarias para seleccionar a los altos
cargos del Gobierno. Por la vía ex post hay que utilizar procedimientos de control
que permitan que los cargos compartan la información de que disponen, como son
comparecencias públicas, preguntas parlamentarias, etc. En esta línea hay que
establecer mecanismos de veto en manos de otros agentes o cargos y mecanismos
de exigencia de responsabilidad.
2.3.3. Las élites en la teoría de la modernización
Los teóricos de la “escuela pluralista”, como es el caso de Larry Diamond, anali-

zan los procesos de modernización y desarrollo político tomando en considera-
ción el estudio de las élites. Una de las hipótesis centrales de la teoría pluralista es
que la diversificación de las élites es un proceso natural de la modernización de
las sociedades, así primero las élites tradicionales se diferencian de las élites mo-
dernizadoras y, más tarde, las transformaciones sociales y económicas favorecen
el desarrollo pluralista de las élites modernizantes. Esto se acaba trasladando a la
configuración del sistema de partidos. Además, el desarrollo de la economía de
mercado favorece la aparición de élites económicas, las cuales pueden tener inter-
namente intereses contrapuestos. Así pueden darse diferencias entre sectores co-
mo el agroexportador, el comercial (el bazar), la actividad industrial, el sector
turístico, el financiero, el sector tecnocrático, la burocracia, etc., lo que tiene con-
secuencia en la formación de los grupos de presión.
En el estudio de regímenes en transición y en proceso de modernización la
teoría pluralista suele diferenciar diferentes élites en competición, que tratan de
imponerse y dirigir el proceso. Así, se puede identificar la élite tradicional, vincu-
lada a la propiedad de la tierra y a la administración local, deriva su autoridad de
su estatus histórico. Constituye un pequeño grupo que se autoperpetúa, al que se
106
accede por nacimiento y se basa en lazos de sangre. Esta élite se identifica por los
valores que propugna que, en general, son las tradiciones que reflejan la estructu-
ra familiar. Los valores religiosos también tienen mucho peso en la cultura de la
élite tradicional. Es opuesta a las reformas que pongan en peligro su posición
social y reduzcan su poder.
La élite liberal se desarrolla en los centros urbanos, en el ámbito de los nego-
cios, entre los sectores profesionales. Sus miembros suelen tener una formación
en universidades occidentales y son partidarios de las democracias de tipo occi-
dental basadas en el reconocimiento de los derechos humanos, de la implantación
de una Constitución y del Estado de derecho. Son partidarios de la participación
política de todos los ciudadanos y promotores del desarrollo industrial en una
economía de mercado.
La élite autoritaria de corte nacionalista o de tendencia burocrática, aunque es
partidaria de la democracia, considera que este es un objetivo que ha de posponer-
se hasta haber conseguido el desarrollo económico. Esta élite considera que la
competición democrática puede desorientar y desviar a la sociedad del objetivo
del desarrollo del bien común al imponerse demandas más perentorias de tipo
particular. Así, se dice que la democracia real, no la formal, se consigue por la
igualdad de oportunidades y el desarrollo económico. Se enfatiza la idea de uni-
dad nacional y el hecho de que el esfuerzo colectivo tiene que ser dirigido por la
élite educada, informada y responsable. Defienden el sistema de partido único, la
organización estatal de tipo patrimonial y burocrática y en otras ocasiones gobier-
nos militares. También propugnan la intervención económica del Estado.
Finalmente, también se diferencia a las élites radicales o revolucionarias, que
en algunos casos siguen directamente las tesis leninistas que propugnan la toma
del poder por asalto y la dirección política por un partido único de revolucionarios
profesionales. Entre las élites radicales cabe situar también a las élites islamistas
radicales. En general la élites radicales promueven un cambio rápido y drástico de
las estructuras económica y social. Su planteamiento de la acción política se apo-
ya en las ideas de movilización social dirigida y del control social para encauzar
el proceso de desarrollo.
Un buen ejemplo de proceso de modernización en el que el proceso político
se puede explicar mediante análisis de élites es el caso de Turquía. En este país
las élites tradicionales dominantes han estado compuestas por los oficiales del
ejército, los funcionarios civiles, los jueces y el clero. Estas constituyeron la base
del poder en el imperio otomano. Con el kemalismo (1920-1950) se impuso el
ejército dentro de la élite, e internamente se desarrolló una competición entre
sectores de oficiales radicales (jóvenes) y conservadores. En torno a Kemal
Ataturk se agrupó una élite modernizante de corte autoritario-burocrático
compuesta básicamente de oficiales del ejército y funcionarios. Sin embargo,
gracias a las transformaciones económicas y sociales que llevo el kemalismo a
107

Política comparada

Turquía, se formó una élite liberal basada en empresarios, comerciantes (el
bazar), profesionales y grupos locales que formaron una coalición agrupados en el
Partido Democrático cuyo principal objetivo era “desburocratizar” la sociedad.
Esta coalición terminó por imponerse electoralmente en la década de 1950. Sin
embargo la pérdida de importancia de la élite “burocrática” acabó provocando la
intervención militar en los 60, para recuperar influencia. Después se vivió un
periodo de “acomodación” entre las dos élites dominantes. A partir de 1983 la
élite “liberal” formó una nueva coalición tras el Partido de la Madre Patria que
propugnaba la reducción del peso de la burocracia en la sociedad, además de
promover el desarrollo de las libertades y de la sociedad civil. Desde las
elecciones de 2002, sin embargo, se ha consolidado una élite vinculada al
islamismo político mediante el partido Justicia y Desarrollo (AKP) que primero
gobernó en alianza con los liberales del Partido del Pueblo (CHP) y luego en
solitario, si bien el ejército se sitúa como un poder “a la sombra”.
2.3.4. El liderazgo político
El liderazgo político es un tema que está cobrando creciente interés en la ciencia

política, más allá de las cuestiones sobre la tendencia a la personalización de la
política por los medios de comunicación de masas y la influencia que ello tiene, o
de los tradicionales análisis biográficos de los personajes relevantes.
El liderazgo político se puede definir como la capacidad para dirigir a la so-
ciedad en pos de unos objetivos colectivos. Trasciende al mero hecho de ocupar el
poder, aunque evidentemente este hecho ayude a construir el liderazgo.
El punto de arranque de todo estudio sobre el liderazgo político es la teoría de
la dominación carismática de M. Weber. Éste identificaba en el carisma del líder
unas cualidades especiales de santidad o heroicidad reconocidas socialmente. Sin
embargo, esta perspectiva no encaja plenamente con los modernos sistemas polí-
ticos, donde más bien encontramos una “personalización del poder”.
Los estudios del liderazgo se han enfocado en torno a las cualidades persona-
les de los líderes, tanto sobre características generales reflejadas en rasgos socio-
lógicos como son la inteligencia, la autoconfianza, la popularidad, etc., como en
el contexto en que se desenvuelven. Una parte importante de los estudios se han
centrado en los líderes revolucionarios y populistas. Sin embargo, el aspecto más
relevante desde nuestra perspectiva se refiere a las bases institucionales del lide-
razgo, en particular el desarrollado en torno al poder ejecutivo.
En las sociedades democráticas impera la elección de los líderes, por lo que
estos tienen que conseguir el apoyo popular y, además, renovarlo periódicamente.
Aunque se tiende a personalizar el poder, es decir a reconocer y delegar el poder
108
en un sujeto concreto, lo que facilita el liderazgo de los dirigentes políticos, en la

democracia tiene que darse un consenso manifiesto en torno al líder. Las campa-
ñas electorales sirven para poner en evidencia la capacidad de liderazgo de los
dirigentes, los cuales han que agrupar en su entorno a sectores, grupos e intereses
diversos que le presten apoyo.
Los sistemas electorales introducen también ciertas determinaciones en el li-
derazgo. Por ejemplo, los sistemas mayoritarios refuerzan el liderazgo personal,
ya que las elecciones bajo tales sistemas se orientan a escoger entre dos candida-
turas bien definidas. Por el contrario, en los sistemas de representación propor-
cional, al favorecer el multipartidismo, se promueven liderazgos más débiles, en
los que a los dirigentes se les valora por su capacidad de negociar coaliciones.
En los sistemas democráticos los partidos políticos intermedian en la selec-
ción de los líderes, si bien, los liderazgos populares más fuertes tienden a configu-
rarse con la menor intermediación posible de las organizaciones partidistas. Esta
es la razón por la que actualmente se recurre a las “elecciones primarias” en los
partidos para la selección de candidatos y líderes, cosa que resta poder a las buro-
cracias de los partidos.
El liderazgo está más reforzado institucionalmente en el régimen presidencial
que en el parlamentario, ya que el jefe del ejecutivo no sólo dirige el gobierno
sino que también encarna la jefatura del Estado y, además, tiene un plus de legi-
timidad por ser elegido directamente. El liderazgo en el régimen parlamentario
está condicionado por el hecho de que el ejecutivo depende de la mayoría parla-
mentaria y por que el primer ministro opera en el marco de un órgano colegiado,
“entre iguales”, el gabinete o consejo de ministros. Actualmente se observa una
tendencia presidencialista que es cada vez más dominante en el régimen parla-
mentario, pues el primer ministro es el líder de la mayoría y en los procesos elec-
torales se produce una “personalización” de las candidaturas partidistas, de tal
manera que los votantes en las elecciones legislativas votan por un líder en lugar
de por un partido.
Otro factor institucional condicionante del liderazgo democrático es el relati-
vo a la naturaleza del mandato otorgado a los dirigentes. Así el liderazgo está
limitado en el caso de mandato restringido por periodos, como ocurre con el
presidente de EE.UU. El presidente americano puede ejercer un liderazgo que
está reforzado por la posición institucional preeminente con que cuenta, pero
siempre limitado por la regla de los dos mandatos. Sin embargo, en el régimen
parlamentario se pueden desarrollar poderosos liderazgos, ya que no existe límite
de mandatos y éstos, además, pueden estar muy reforzados por el control que
tiene el líder de la mayoría en los sistemas bipartidistas, aunque, lógicamente,
siempre sujetos a la necesidad de renovación periódica de la confianza electoral.
También los sistemas federales imponen límites al liderazgo de los jefes de Go-
bierno, pues su poder queda limitado por la descentralización y, además, se ven
109

Política comparada

obligados a negociar con los dirigentes regionales, sobre todo si son de partidos
distintos al suyo.
Otra cuestión que cabe resaltar desde la perspectiva institucional es la limitada
capacidad y, por tanto, la limitada posibilidad de ejercer un liderazgo efectivo de
monarcas y presidentes de república, en cuanto que jefes de Estado, en los siste-
mas parlamentarios actuales. Su competencia simbólica de representación del
Estado está muy condicionada por la función legitimatoria del poder legislativo.
Los parlamentos son considerados como los garantes de la democracia, aunque su
poder legislativo no sea muy efectivo, por su naturaleza representativa.
Por el contrario, los líderes de los regímenes autoritarios no tienen límites ni
restricciones para el ejercicio de su poder y por ello pueden desarrollar un lide-
razgo muy fuerte. Estos, además, suelen diseñar un sistema institucional que les
permita perpetuarse en el poder, por lo que están décadas gobernando. Muchos de
ellos llevan a la práctica técnicas de “culto a la personalidad del líder” desarro-
llando un tipo de liderazgo carismático en el sentido weberiano. Este es el propio
de los regímenes totalitarios.
2.4. La cultura política
El análisis del papel de la cultura en el proceso político ha sido relevante desde

siempre; en este sentido cabría hacer referencia a los comentarios de Montesquieu
sobre los pueblos latinos o la teoría de Weber sobre la ética protestante en el desa-
rrollo del capitalismo. Sin embargo, el problema ha sido el de establecer criterios
de medida de la cultura y poder hacer operativo este concepto en el análisis de los
procesos políticos y la comparación de los sistemas.
A partir de mediados de 1960 Almond, Verba y Pye empezaron a dar impor-
tancia a los estudios de cultura política y se comenzó a desarrollar la teoría lleván-
dose a cabo los primeros intentos de medir sistemáticamente la cultura política.
Como resultado de todo ello se ha llegado a considerar que la cultura política es una
variable que permanece y persiste en el tiempo y por ello determina profundamente
el comportamiento de los actores y la estructura de un sistema político.
Es difícil elaborar un concepto de cultura política ya que tiene que ser omni-
comprensivo y, por otra parte, necesariamente ha de variar en la consideración del
tiempo y en función del lugar. Se puede decir que la cultura política es la persona-
lidad desarrollada por un sistema político, y se asimila así a la personalidad de un
individuo. Un concepto más práctico que se puede manejar siguiendo a los auto-
res citados más arriba es el de considerar la cultura política como “el conjunto
particular de actitudes, valores, sentimientos, información y conocimientos que
tiene un grupo o una comunidad”.
110
Lo más importante es que podamos comparar aspectos de la cultura política

de distintas naciones y de esta manera entender el comportamiento presente y
futuro de sus miembros. Por ejemplo, Huntington alude al concepto de civiliza-
ción, que no es otra cosa que la forma de una cultura política, como factor dife-
rencial de las sociedades.
Los componentes determinantes de una cultura política son cognitivos, como
el conocimiento y las creencias, afectivos, como los sentimientos, y evaluativos,
como los juicios. Todos ellos se refieren a los aspectos centrales de los sistemas
políticos como es la legitimidad del sistema, las funciones que se le atribuyen al
sistema político o los modelos de participación. Este último aspecto nos introduce
en la tipificación de distintos sistemas políticos que veremos en el apartado si-
guiente.
La legitimidad se refiere a cómo se valora el sistema político, y tiene que ver
con el desarrollo de un sentimiento nacional de identidad comunitaria. La legiti-
midad es mayor cuando se considera que el propio es el mejor sistema posible. El
efecto inmediato es que se obedece al poder, la coacción no se hace tan necesaria.
Los sistemas democráticos gozan de gran legitimidad, no así los autoritarios. En
estos últimos los dirigentes suelen recurrir a medidas coactivas para ejercer y
mantenerse en el poder y a la represión de los contestatarios.
La legitimidad se refuerza en los sistemas políticos en que se da satisfacción a
las demandas planteadas por los grupos sociales. Un buen ejemplo de esto lo te-
nemos en los datos del Latinobarómetro que explican que en el periodo de las
transiciones democráticas se daba una estrecha relación entre satisfacción con el
régimen democrático y eficacia de la economía para satisfacer las demandas.
Concretamente, en 2003, en que se sienten los efectos de la crisis asiática de
2001, sólo el 53% de los entrevistados consideraban a la democracia preferible a
cualquier otro régimen, estos eran 8 puntos menos que en 1996. Sin embargo, con
las democracias ya consolidadas en 2009, a pesar de la caída del PIB en 1,6% por
la crisis de 2007-2008, el Latinobarómetro mostraba un incremento del apoyo al
sistema democrático hasta 59%. La explicación a esta paradoja parece estar en el
hecho de que la crisis de 2007-2008 ha encontrado a una región más preparada,
gracias a las reformas llevadas a cabo en la década precedente (flexibilidad en los
tipos de cambio, manejo fiscal prudente, disminución de la deuda, etc.) (véase
cuadro 2.6).
Donde hay problemas de legitimidad éstos llevan a la crisis el sistema. Así
ocurrió en las democracias de Centroeuropa en el periodo de entreguerras y más
recientemente en el caso soviético. En el régimen establecido en la URSS no se
cumplió el objetivo revolucionario de alcanzar la sociedad sin clases, además de
otros objetivos, y esto deslegitimó completamente al sistema. La existencia de
potentes movimientos nacionalistas en ciertas regiones de algunos países actua-
les reflejan una crisis de legitimidad en los sistemas políticos. Las crisis de legi-
111

Política comparada

timidad son también consecuencia del proceso de modernización de las socie-
dades más atrasadas, porque se desarrolla una legitimidad de base racional apo-
yada en el principio de la “soberanía popular” y fundada en el Estado de dere-
cho, que se contrapone a la legitimidad carismática de tipo tradicional (de
carácter tribal).
Cuadro 2.6. Latinobarómetros de 1996, 2003 y 2009:

el déficit democrático (en porcentaje)
La democracia es preferible a cualquier otro régimen
1996 2003 2009
HONDURAS 42 55 53
VENEZUELA 62 67 85
MÉXICO 53 53 42
URUGAY 80 78 81
ARGENTINA 71 68 64
CHILE 54 51 59
COSTA RICA 80 77 74
ECUADOR 52 46 43
NICARAGUA 59 51 55
EL SALVADOR 56 45 68
PERÚ 63 52 52
BOLIVIA 64 50 71
COLOMBIA 60 46 49
BRASIL 50 35 55
GUATEMALA 51 33 33
PARAGUAY 59 40 45
PANAMÁ 75 51 64
Promedio 61 53 59
Por la cultura política también se determinan los cometidos que se atribuyen

al sistema político. Por ejemplo, la cuestión del grado de intervención que tiene
que tener el Gobierno en la economía o el tipo de prestaciones que deben garanti-
zar las políticas del bienestar. El World Values Survey de 1995-1998 señala que
en los países más atrasados al Estado se le atribuye la función de lograr el bienes-
tar colectivo y debe asegurar a los ciudadanos los servicios básicos, mientras que
en los países más desarrollados al Estado se le atribuye la función de velar por la
preservación de la naturaleza o el cuidado de la cultura en general.
112
2.4.1. Los tipos de cultura política
Se suelen distinguir distintos tipos de cultura política predominantes en las dife-

rentes sociedades que caracterizan la naturaleza que adquieren los sistemas polí-
ticos. Hay múltiples criterios para diferenciarlos, como se puede ver a continua-
ción.
A) Los modelos de Almond y Verba
En la obra de Almond y Verba, La cultura cívica, de 1963 se elabora una dis-

tinción de tres modelos culturales en función de las actitudes de la población ha-
cia su sistema político referentes a la participación a partir de dos variables: la
conciencia del sistema político y la participación. Esta clasificación de las cultu-
ras políticas es la más relevante y resulta plenamente operativa actualmente.
En la cultura de tipo parroquial o localista no hay una conciencia clara de có-
mo son los procesos políticos y del gobierno. Se da en sociedades atrasadas, así
como en sociedades desarrolladas entre los campesinos habitantes de zonas remo-
tas, entre la población analfabeta, o entre las mujeres mayores que no reaccionan
ante el sufragio femenino, es decir, en gente que ignora la política y desconoce el
impacto de las decisiones políticas sobre sus vidas. La encontramos como forma
dominante en los sistemas de tipo tradicional y tribal.
En la cultura de tipo de súbdito el ciudadano es consciente del sistema políti-
co, pero se limita a obedecer pasivamente a las leyes y a los agentes públicos, no
vota ni se involucra en la actividad política. Es típica de sociedades con regíme-
nes autoritarios.
En la cultura de tipo participativo el ciudadano es consciente y participa acti-
vamente en el proceso político, está informado, formula demandas y apoya con su
voto a los líderes políticos. Es la propia de los sistemas democráticos, está vincu-
lada al desarrollo del capital social.
En todos los sistemas políticos encontramos una mezcla de los tres tipos con
un sector de la ciudadanía que participa activamente mientras que otro sector
desconoce la actividad política. En los países desarrollados y democráticos más
del 60% de la población podría encuadrarse en el grupo de los que tiene una cul-
tura participativa, mientras que un 30% lo haría con cultura de súbdito y un 10%
con cultura de tipo parroquial. Esta situación se invierte en el caso de sistemas
políticos de base tradicional en sociedades preindustriales, donde más del 60%
tienen una cultura parroquial. En los regímenes autoritarios domina por el contra-
rio una cultura política de súbdito. Se puede decir que el grado de predominio de
la cultura parroquial es inversamente proporcional al del desarrollo económico.
Este análisis se representa gráficamente en la figura 2.10.
113

Política comparada

participativa parroquial de súbdito
S. Tradicional S. Autoritario S. Democrático
Figura 2.10. Representación del volumen de población

con cada tipo de cultura por sistema político
B) Cultura consensual y conflictiva
Una distinción básica de tipos de cultura política es la que se hace entre cultu-
ra consensual y conflictiva. Se dice que predomina una cultura política consensual
donde es fácil lograr acuerdos vía pacto social o por otros medios. Un buen indi-
cador de este tipo de cultura es que el voto de centro es el más importante en los
procesos electorales. Este tipo es el que se ha descrito como forma de cultura
dominante entre las élites reformistas en los casos en los que la transición demo-
crática ha tenido éxito, como por ejemplo en España. En el estudio de las transi-
ciones se ha puesto de manifiesto que la democracia se estabiliza cuando las élites
reformistas han desarrollado una cultura de moderación, cooperación, negocia-
ción y acomodación de intereses, basada, además, en la tolerancia, el pragmatis-
mo, la confianza entre los actores y el deseo de buscar el compromiso con un
discurso político civilizado.
Sin embargo, hay países con cultura política conflictiva donde tiende a polari-
zarse la opinión pública y, a veces, ello llega a afectar a la legitimidad del siste-
ma. Un buen ejemplo histórico es la crisis de la democracia en Europa en el pe-
riodo de entreguerras, con la polarización ideológica del electorado en partidos de
extrema derecha y extrema izquierda. Este periodo se caracterizó por la formación
en los parlamentos de “mayorías negativas” que impedían la toma de decisiones,
pero no eran capaces de gobernar, ya que no era posible formar una coalición de
114
grupos polarizados. En numerosos países africanos impera una cultura conflictiva

tribal que dificulta el proceso de construcción nacional y provoca gran violencia
política.
C) Otras tipologías
Entre las clasificaciones de cultura política más conocidas está la de In-

glehart que diferencia entre cultura materialista y cultura postmaterialista. In-
glehart ha puesto de manifiesto que las sociedades occidentales han vivido un
proceso de cambio de valores, en la medida en que se mueven hacia una fase de
desarrollo post-industrial. El factor determinante de esta situación es la seguri-
dad material. La gente se siente segura y tiene suficientes alimentos, consecuen-
temente empieza a interesarse por otras cuestiones diferentes a las puramente
materiales, es decir, por valores “post-materiales” como la ecología, la cuestión
nuclear, los derechos de las mujeres, la calidad de vida o la democracia partici-
pativa. Las “nuevas políticas” ligadas a los valores post-materialistas atraen la
atención y el voto de algunos grupos sociales como los jóvenes, las nuevas cla-
ses medias, los que tienen formación universitaria y las personas no religiosas
que están débilmente vinculadas a los cleavages tradicionales, en particular el
de la clase social.
Otra tipología se refiere a los distintos valores y creencias que imperan en los
diferentes sistemas políticos. En este sentido podemos diferenciar claramente la
cultura política de tipo totalitario basada en el culto a la personalidad del líder,
concepción jerárquica de la élite, negación de los derechos individuales, atomiza-
ción del individuo y separación respecto de sus unidades sociales naturales, como
la familia, la religión, etc. y sujeción de los individuos a organizaciones indife-
renciadas de masa para aislarlos y manipularlos, imposición de una ideología
única y sustitución de la información por la propaganda. Otro tipo de cultura es la
que promueven los regímenes autoritarios donde se persigue la despolitización y
la desmovilización de los ciudadanos, se generaliza la cultura de súbdito y se
defienden ideales generales que pueden ser de tipo populista, nacionalista, isla-
mista etc.
Una distinción clásica de cultura política es la de M. Weber elaborada a partir
del concepto de la legitimidad como criterio en el que se fundamenta la autoridad.
Weber distinguía tres tipos de autoridad: tradicional, carismática y legal-racional.
La primera descansa en la creencia en la santidad de las tradiciones, la segunda en
las cualidades extraordinarias de santidad, heroísmo o ejemplaridad de una perso-
na, y la tercera en la creencia en la legalidad de las normas estatutarias y del dere-
cho de mando de los llamados por esas normas a ejercer el poder.
115

Política comparada

La distinción de Weber ha sido revisada por los teóricos de la modernización
en el sentido de considerar únicamente las culturas de tipo tradicional y moderno
como modelos alternativos que alcanzan consistencia en el tiempo. Con esta dis-
tinción se hace alusión al cambio cultural que generalmente es provocado por la
occidentalización de las sociedades atrasadas. Consiste este cambio en la incorpo-
ración de las ideas e instituciones de Occidente en las sociedades no occidentales.
Se trata de un proceso muy lento que es debido a los cambios profundos de largo
plazo en la estructura social causados por el desarrollo económico. Junto a ello
hay otros factores complementarios como son el desarrollo de organizaciones
sociales autónomas y la influencia exterior e internacional. Históricamente fueron
las potencias coloniales de Francia e Inglaterra las que iniciaron el cambio cultu-
ral mediante imposición de regímenes liberales y con la educación de las élites
locales en las metrópolis; a ello también ayudó la expansión de los medios de
comunicación de masas. Más recientemente ha tenido muchísima importancia la
expansión de la educación universitaria en estos países, lo que ha tenido dos efec-
tos, de un lado el crecimiento del número de estudiantes universitarios y, de otro
lado, la preparación del profesorado en Estados Unidos. En la práctica las élites
con formación universitaria han sido el motor de la oposición política en algunos
países donde imperaban regímenes autoritarios y han sido también los impulsores
de las transiciones democráticas, como ha ocurrido en Taiwán o en Corea del Sur.
2.4.2. Las subculturas políticas y el multiculturalismo
Las subculturas son las culturas de los grupos internos de una sociedad, como por
ejemplo de los partidos, los grupos de presión o determinadas élites sociales. Con
este concepto aludimos generalmente a las diferencias ideológicas, pero es un
concepto que trasciende a cuestiones generales sobre la propia comunidad y el
sistema político.
Desde la perspectiva de grupo la cultura permite definir los objetos simbóli-
cos y materiales que son valiosos y por los que tiene sentido luchar, además, fija
el contexto en el que se dan las disputas, las reglas con las que tiene lugar la acti-
vidad política y los actores que participan. Por ello la cultura define los intereses
del grupo y la manera en que han de ser perseguidos. Es decir, en términos de
Laitin, la cultura permite ordenar las prioridades políticas de los grupos. Más allá
de esto, la cultura define la identidad de cada grupo ya que conecta el destino del
individuo con el del grupo. El destino común refuerza la identidad individual y de
grupo. Por medio de la cultura el grupo construye las imágenes del mundo ex-
terno a partir de las experiencias que comparten sus miembros y se perfila el mo-
delo de asociación y comportamiento del propio grupo. También permite interpre-
116
tar las acciones y las motivaciones de los otros grupos. La cultura provee de re-
cursos para la organización y la acción política del grupo. En este sentido Tilly ha
desarrollado el concepto de “repertorios de la acción colectiva” refiriéndose a
creaciones culturales que se aprenden (rutines) y sirven para organizar y movili-
zar a un grupo social; de este tipo son, por ejemplo, las estrategias electorales de
los grupos para conseguir los fines políticos y económicos.
Las subculturas de los grupos se canalizan en los periódicos, organizacio-
nes sociales, los procesos de socialización y, en el marco de los sistemas de-
mocráticos en particular, en los partidos políticos. Así, se diferencian distintos
posicionamientos ideológicos y partidistas como liberalismo, conservadurismo,
democracia cristiana, socialismo democrático, comunismo, ecologismo, nacio-
nalismo, etc.
El estudio de las subculturas está relacionado estrechamente con la identifica-
ción de los diferentes tipos de élite en cada sociedad. Por ejemplo, en África ne-
gra las élites liberales y autoritarias difieren entre sí fundamentalmente en el papel
que otorgan al Estado en el desarrollo económico y social y, en particular, en la
distribución del producto social. Los liberales defienden el mercado, mientras que
los autoritarios propugnan el “capitalismo de Estado”, es decir el control por el
Estado de buena parte de la economía, en particular de las materias primas y las
rentas que estas generan.
Cuando estas subculturas se basan en diferencias de tipo étnico, nacional o re-
ligioso están muy arraigadas, son perdurables y pueden llevar a conflictos de tipo
violento, como ha ocurrido con los nacionalismos irlandés y vasco, o las diferen-
cias religiosas en la India.
El factor religioso alcanza un peso muy relevante en la cultura política tanto
de las sociedades modernas como tradicionales, siendo un factor determinante
para la formación de subculturas. En las sociedades modernas el cleavage religio-
so suele tener gran trascendencia a la hora de la construcción de los partidos polí-
ticos. En muchos países se establece una estrecha relación entre ciertos partidos y
las iglesias, como por ejemplo es el caso de la democracia cristiana en Alemania
o en Italia. En las sociedades tradicionales, por otra parte, se plantea el problema
del determinismo religioso. Es decir, es un hecho comprobado que cuanto más
determinista es la religión es más difícil que se establezcan unas pautas democrá-
ticas en el sistema político. Por ejemplo, el islamismo y el budismo difícilmente
aceptan la secularización del poder político. El confucionismo desarrolla una cul-
tura de súbdito debido a la práctica que se sigue en esta religión del culto a los
dirigentes. El catolicismo fue reticente a aceptar el Estado-nación en las primeras
etapas de su desarrollo y más tarde el advenimiento de la democracia, pero desde
el siglo XX no se ha producido ningún rechazo de la misma. Sin embargo, el hin-
duismo en India y el sintoísmo en Japón no han obstaculizado la implantación de
sistemas representativos.
117

Política comparada

Señala Dahl que debido a que la identidad étnica o la religión es incorporada
por el individuo profundamente a su personalidad, los conflictos entre subculturas
étnicas o religiosas son extremadamente peligrosos, sobre todo si ambas se com-
binan. En el estudio comparado del pluralismo Dahl identifica 26 países que tie-
nen pluralismo cultural insignificante (en el sentido numérico) y 34 donde es ex-
tremo. Los casos de Canadá, Bélgica o la India, demuestran que es posible la
democracia con un grado elevado de pluralismo subcultural, sin embargo el de
Filipinas, por poner un ejemplo, es causa de que haya guerrillas en el campo. Hay
tres condiciones que permiten reducir el conflicto en caso de pluralismo subcultu-
ral acentuado. Primero que haya un número elevado de miembros en cada subcul-
tura, entre ellos los líderes, que deseen cooperar con otras subculturas, al menos
por algún tiempo. Otra condición es que, en el caso de que sean subculturas mino-
ritarias, cada una reconozca que no puede constituir una mayoría capaz de gober-
nar a menos que no forme una coalición con otras. Finalmente hay que establecer
garantías mutuas entre las subculturas mediante pactos, como son los acuerdos
constitucionales.
El multiculturalismo o pluriculturalismo describe el hecho de sociedades for-
madas por múltiples comunidades con lenguas, religiones y costumbres diversas,
es decir, con pluralismo subcultural. Es un fenómeno extendido por muchos paí-
ses como India, Irak, Sudán, Ruanda (casi toda África), Irlanda, Malasia, Canadá,
Bélgica, Holanda y EE.UU. entre otros. En las sociedades occidentales se ha per-
filado como un fenómeno nuevo en los años noventa, consecuencia de los proce-
sos de inmigración y ha generado el debate, muy importante sobre la base de la
contraposición entre universalismo y la integración de culturas.
La perspectiva multicultural es la de que en las sociedades democráticas con
diversidad cultural, es decir con un cleavage étnico bien definido, se establece el
reto de la integración en el ámbito público de las minorías sin obligarlas a perder
su identidad cultural. Más que eso, se trata de evitar que la cultura y la proceden-
cia nacional no se convierta en una distinción social, y, por lo tanto, en una forma
de exclusión social. Como se considera que los individuos se integran socialmente
a través de sus comunidades, es necesario mantener las identidades comunitarias
para evitar la exclusión social, el racismo y la xenofobia. Por ello se suelen reco-
nocer y garantizar junto a los derechos individuales los derechos colectivos de
estos grupos, en concreto los referentes a su identidad y los de representación y
participación. Ejemplo de ello es la situación del indigenismo en América Latina
señalada más arriba. Esto les permite gozar de cierta autonomía (marco de com-
petencias y recursos económicos) para gestionar asuntos referentes a su identidad
colectiva como la lengua y las tradiciones, que en algunos países han dado lugar a
formas federales o descentralizadas de organización del sistema político como en
Canadá, Bélgica, España o Nigeria.
118
Los críticos de los planteamientos del multiculturalismo señalan que en socie-

dades democráticas de tradición liberal las unidades políticas son los individuos
regidos por una ley común (sin privilegios) y libres para decidir sobre sus rasgos
culturales. Los principios rectores de la vida política son dos: el de la libertad
individual y el de la universalidad de la ley. Por ello el reconocimiento de dere-
chos de las comunidades, en particular de aquellas con rasgos culturales muy
distintos, perpetúa la diferenciación y distorsiona la convivencia, amén de quebrar
los principios de la libertad y la igualdad ante la ley. Según éstos, las políticas
multiculturales perturban el funcionamiento de los servicios públicos y de las
instituciones públicas basadas en la igualdad y el mérito individual.
2.4.3. La socialización política
La socialización política es el proceso de formación y transmisión de la cultura

política en una sociedad. La sociedad y el sistema político dependen de una con-
cepción común de valores, normas, símbolos, es decir, una cultura que da cohe-
sión a la comunidad y determina las actitudes y los comportamientos de los indi-
viduos. A través de la socialización se desarrollan apoyos manifiestos al sistema
político, que le dan perdurabilidad.
El proceso de socialización se refiere generalmente a los niños, pero realmente
nunca cesa, porque el ser político está en constante cambio: la movilidad en la esca-
la social, las migraciones, el mejor conocimiento de la realidad, etc., modifican las
perspectivas de los sujetos, es decir, sus expectativas y los incentivos para actuar.
La socialización puede ser directa, cuando se transmiten valores, información
y sentimientos, por ejemplo en la escuela, o indirecta cuando las experiencias
moldean la conducta de forma inconsciente. Los agentes de socialización son
múltiples, como la familia, la escuela, las instituciones religiosas, los grupos de
edad, de trabajo, los medios de comunicación, partidos políticos, etc.
La “resocialización” política es una cuestión relevante en el estudio de la políti-
ca comparada, debido a que los cambios revolucionarios y procesos de reforma
rápidos son generadores de fases de resocialización. Ésta consiste en cambios cultu-
rales forzados, es decir, cambios drásticos, que generalmente son dirigidos y orien-
tados, en las actitudes, valores, creencias de los miembros adultos de una sociedad
como consecuencia de acontecimientos históricos que sobrevienen. Un buen ejem-
plo es que cuando se imponen las élites autoritarias, suelen llevar a cabo políticas
activas de resocialización con un control exhaustivo de la información que transmi-
ten los medios de comunicación y una elevada movilización popular.
Los procesos de resocialización son algo que ocurre con relativa frecuencia.
Así, en los últimos decenios se han implantado en algunos países regímenes isla-
119

Política comparada

mistas de base fundamentalista, como en Irán. En este país la resocialización en el
Islam fundamentalista chií se produjo después de las políticas de occidentaliza-
ción de la sociedad impulsadas por el régimen del Sha. Otro ejemplo es el de la
crisis del bloque soviético y las sociedades de Rusia y de los países de Europa del
Este, en las que los ciudadanos han tenido que aprender las pautas de la economía
capitalista y de los modelos democráticos occidentales. Actualmente se constata
que las dificultadas para superar una sociedad fuertemente burocratizada y la falta
de arraigo de valores como la iniciativa privada, el imperio de la ley y el respeto a
la legalidad, entre otros, suponen un lastre para la consolidación de la democracia
y el desarrollo capitalista.
Un buen ejemplo para tener en cuenta los procesos de resocialización es el caso
de Alemania. La sociedad alemana primero fue socializada en el modelo totalitario
nazi en el periodo de entreguerras. Tras la Segunda Guerra Mundial el Oeste de
Alemania fue socializado por las potencias ocupantes con políticas activas de des-
militarización, desnazificación, democratización y descentralización según el mode-
lo democrático liberal, mientras que el Este fue resocializado también con políticas
activas de propaganda y por la educación en el modelo socialista soviético. Final-
mente, tras la unificación, el Este ha sido resocializado en el sistema de economía
capitalista y la democracia parlamentaria. De la experiencia de la Alemania occi-
dental se sabe que a pesar de los esfuerzos del Gobierno y de las potencias occiden-
tales en la desnazificación, el cambio cultural más determinante se ha debido a los
cambios generacionales. También ha ayudado a la implantación de la cultura demo-
crática-liberal el hecho de que no hubiera alternativa al régimen establecido, junto
con la modernización económica, urbana e industrial del “milagro alemán”. Sin
embargo, también hay que destacar que, a pesar de todo el esfuerzo resocializador,
en los estudios comparados de las democracias occidentales Alemania es el país
donde el sistema político goza de menos legitimidad (World Values Survey).
2.4.4. El capital social
La teoría de la cultura política entró en un cierto declive en la década de 1980

pero ha tenido un renacimiento gracias a la teoría del “capital social” que pone el
acento sobre la interacción entre los individuos y relaciones de confianza que se
dan entre ellos. Este es un concepto elaborado por R. Putnam en un trabajo titula-
do Making Democracy Work en 1993. Básicamente se refiere a las prácticas aso-
ciativas que hay en las comunidades, pero también vincula éstas con un modelo
particular de cultura cívica.
El capital social se refiere a la existencia de redes dentro de la sociedad y al
conjunto de reglas de reciprocidad y confianza que generan. En términos más
120
simples el capital social es el grado de relación entre la gente. El desarrollo del

capital social produce una “comunidad cívica”, es decir, una comunidad caracte-
rizada por la existencia de pautas de confianza social y redes de cooperación. En
tales términos la cooperación entre los ciudadanos es un “comportamiento cívi-
co”, que en sí mismo supone un tipo de cultura política. El comportamiento cívico
incrementa la calidad de la democracia y el nivel de bienestar colectivo.
El comportamiento cívico permite resolver los problemas que tiene la acción
colectiva, por ejemplo el efecto del “gorroneo” o free ride. Así, las prácticas
asociativas generan expectativas de cooperación entre los individuos y dan lugar
a un círculo virtuoso que es una comunidad cívica. En cambio, donde no hay
tales expectativas el comportamiento cívico se considera irracional y no se puede
generar una comunidad cívica, es decir, no se crean pautas de confianza social y
redes de cooperación.
Las expectativas de cooperación se desarrollan y sostienen institucionalmente
mediante asociaciones. El asociacionismo mide la capacidad de cooperación y
sirven para medir la calidad de la vida política. El estudio del capital social en
cada caso se traduce finalmente en analizar las redes asociativas existentes.
Esta perspectiva tiene un amplio programa de investigación que supone en el
plano práctico la adopción de medidas que permitan promover el capital social de
la comunidad con el objetivo de mejorar la calidad de la democracia. Así, la reor-
ganización del tiempo de trabajo para permitir a los ciudadanos mayores relacio-
nes familiares y de comunidad, inculcar hábitos cívicos y políticos en los niños,
modificar la forma de expansión urbana y desarrollo de los transportes colectivos;
utilizar las nuevas tecnologías para incitar a la participación y a la cooperación en
la comunidad, procurar que las transformaciones económicas y sociales no des-
truyan las redes establecidas. Ahora bien, en las sociedades avanzadas, como es el
caso de la de EE.UU., los estudios de Putnam ponen de relieve que uno de los
retos del siglo XXI es combatir la creciente expansión del comportamiento indi-
vidualista anómico. Este es debido al desarrollo de los medios de comunicación
de masas, en particular de la televisión, la creciente movilidad de las familias por
motivos laborales y el cambio del rol de la mujer, que se ha incorporado masiva-
mente al mundo laboral.
Lógicamente, un análisis sobre el capital social se puede llevar a cabo no sólo
para sociedades democráticas sino también para las no democráticas. Por ejemplo,
en los países del Tercer Mundo y en sociedades tradicionales cabe considerar qué
tipo de redes asociativas se fomentan: ¿son tribales?, ¿segregan y dividen a la
sociedad? Es bien sabido que las redes tribales pueden dificultar la cooperación y
afectar a la paz social y, en última instancia, impedir que se establezca un Go-
bierno eficaz. El desarrollo del capital social y de una comunidad cívica favorece
la institucionalización del poder y con él se combate y reduce la corrupción.
121

Capítulo 3
Dinámica de los sistemas
políticos: desarrollo, cambio
y conflicto
3.1. Introducción: el cambio y la estabilidad política

La estructura política es dinámica, está en constante transformación. El cambio
supone que el sistema o sus componentes se modifican. Siguiendo la teoría de
sistemas podemos observar que el cambio es consecuencia de la interacción entre
el sistema y el medio, es debida al constante proceso de adaptación del sistema al
medio. Por otro lado también sabemos que el sistema político tiende a ser estable
pero los apoyos que recibe del medio social condicionan tal estabilidad. Son múl-
tiples las explicaciones que se pueden dar al respecto. Así, si no se satisfacen las
demandas sociales, se genera descontento y cae la legitimidad del sistema; como
consecuencia, el conflicto social se agudiza y aparece al polarización política y
los grupos antisistema, que ven en la destrucción del sistema el logro de sus obje-
tivos. También está constatado que la estabilidad de los sistemas cede ante los
desequilibrios que generan los procesos de la modernización. Esto es especial-
mente evidente cuando se requieren nuevas instituciones para dar respuestas a
nuevas demandas o se plantea la exigencia de mayor participación. Otra explica-
ción es que la satisfacción de demandas puede producir cambios y reformas y,
como consecuencia, la progresiva adaptación del sistema. Un buen ejemplo de
ello es el desarrollo del Estado de bienestar.
123
Política comparada
El cambio político puede tener un alcance muy variado; por ejemplo puede
ser un cambio del sistema o un cambio en el sistema. Según L. Morlino cabe dife-
renciar varias dimensiones del cambio y así elaborar una tipología del mismo:
a) Por el modo, podemos hablar de cambio continuo o discontinuo, o bien pací-

fico o violento, o bien compensado y no compensado, según haya o no en este
último caso sincronía en la modificación de las estructuras.
b) Por la profundidad, se puede distinguir entre cambio fundamental y marginal.
c) Por la dirección, podemos distinguir entre cambio orientado o no orientado, y
cambio en expansión o en contracción.
d) Por el contenido, se puede diferenciar entre cambio innovador y no innovador.
e) Por el tiempo, se puede diferenciar entre cambio acelerado o lento.
f) Por el origen, la diferencia puede ser entre cambio interno y externo.
g) Por la situación histórica, finalmente, el cambio puede ser definido o no.
Aquí consideramos únicamente dos procesos básicos de cambio. Uno es el

paso de un sistema tradicional a un sistema moderno, otro es la distinción entre
procesos de cambio reformista y revolucionario.
La cuestión de la estabilidad y la crisis de los sistemas políticos ha sido ana-
lizada por Lipset siguiendo un esquema funcional. La estabilidad depende del
grado de legitimidad y eficacia del sistema. La legitimidad reside en la capacidad
del sistema para generar y mantener la creencia de que las distintas políticas que
produce el sistema son las más apropiadas para la sociedad. La legitimidad se
remite, por tanto, a una cuestión valorativa. Además, todo sistema tiene que res-
ponder a distintas cuestiones que generan inputs a favor del sistema, que incre-
mentan su legitimidad, tales son la construcción de comunidad política, el respeto
de las reglas de juego y el ejercicio del poder (del gobierno) basado más en el
consenso que en la coacción.
La efectividad o eficacia se refiere al funcionamiento real del sistema, es un
aspecto instrumental. Hay que distinguir entre dos tipos de eficacia. Una es la
eficacia decisional, que se refiere a la efectividad de gobernar, es decir, al hecho
de tomar y ejecutar decisiones. Otra es la capacidad efectiva de tomar decisiones
que dan satisfacción a las demandas, y aún más, que promuevan el desarrollo
económico. Lógicamente, este tipo de eficacia es la más importante. Así, la efica-
cia será mayor cuando se toman decisiones acertadas que promuevan el bienestar
colectivo.
Hay relación directa entre legitimidad y eficacia. Cuando un sistema pierde
legitimidad, se puede mantener. Tal es el paso del supuesto A al C del cuadro 3.1.
Sin embargo, la crisis del sistema se produce por la pérdida de eficacia, que es el
paso del supuesto A al B en el mismo cuadro, aun cuando mantenga un grado de
legitimidad elevada. Esto último es lo que ocurrió con las democracias del centro
124
Dinámica de los sistemas políticos: desarrollo, cambio y conflicto
y sur de Europa en el periodo de entreguerras y explica el ascenso del fascismo.

En el supuesto D los sistemas son siempre inestables. Los sistemas autoritarios
tienden a basar su legitimidad en la eficacia de generar el desarrollo económico.
Por lo demás, la estabilidad de un sistema político es muy valorada por parte de
los inversores internacionales, a los que no importa que esté garantizada por go-
biernos autoritarios.
Cuadro 3.1. Legitimidad y eficacia de los sistemas políticos según Lipset

Efectividad
+ –
+ A B
Legitimidad
– C D
3.2. Teoría de la modernización política

La teoría de la modernización plantea la inevitabilidad del cambio político de
los países más atrasados con sistemas políticos tradicionales y tribales. Esta
teoría se ha ido conformando desde mediados del siglo XX bajo la premisa de
que estos países han de “desarrollar” sus sistemas políticos de la misma manera
en que se han de desarrollar económica y socialmente y como una lógica con-
secuencia de esto último.
3.2.1. El cambio como modernización política
La cuestión del cambio político comenzó a plantearse tras la Segunda Guerra

Mundial cuando acabó el proceso descolonizador y surgieron los nuevos Estados
en África, Asia y el Oriente Medio. Se trataba de dar cuenta de las transformacio-
nes sociales, económicas y políticas que habrían de darse para hacer avanzar a los
nuevos países. En primer lugar esta cuestión se planteó desde la izquierda al perfi-
larse el concepto de Tercer Mundo, cuya característica fundamental es que pone
de relieve la potencialidad revolucionaria de los nuevos Estados independientes.
Estos eran considerados como una nueva “clase” de Estados pobres y explotados
por los países ricos.
125

Política comparada
Algunos años más tarde, en la década de 1960, el funcionalismo americano

elaboró la teoría de la modernización a partir de la noción de “subdesarrollo”. En
esta teoría se pone el acento inicialmente en la cuestión económica y en la idea de
que necesariamente la transformación económica de los nuevos países, el desarro-
llo económico, tiene que seguir una pauta similar a la de los países desarrollados.
Tal fue el análisis que hizo W. W. Rostow, uno de los más influyentes teóricos
del “desarrollismo”.
Para el funcionalismo, la modernización general de las sociedades se concibe
inicialmente como resultado de la modernización económica, es decir, del desa-
rrollo industrial, de la urbanización, de la formación de la sociedad de consumo
de masas, etc. Es una concepción que define un cambio unilineal y tiene como
referencia el cambio de la sociedad occidental desde el siglo XVII. En Occidente
se dio un proceso diferenciado y uniforme de modificaciones económicas, socia-
les, culturales y políticas que llevó a transformar la sociedad medieval (tradicio-
nal) en una sociedad moderna y democrática. La idea de modernización responde
asimismo a un criterio de “convergencia” de todas las sociedades en un esquema
común que supone una conquista histórica.
En términos generales, la idea de modernización política incorpora una visión
optimista del futuro en la misma línea que la tuvo la Ilustración o más tarde el
marxismo y el darwinismo social. Además, el desarrollo político se concibe en
términos de construcción de un sistema democrático, es decir, en el que se
desarrollan instituciones basadas en la participación y el sufragio universal, en el
gobierno representativo y en el Estado de derecho. Por tanto, el desarrollo político
consiste en la modernización política.
Los países desarrollados también tienen su propia dinámica de moderniza-
ción, pero en este caso se refiere a la creación del mayor bienestar social posible
sobre la base de establecer una economía eficaz y la mejor forma de distribución
del producto social.
A) Sociedad tradicional vs. moderna
Los fundamentos de la teoría de la modernización son de tipo sociológico y des-

cansan en la definición de una dicotomía básica: sociedad tradicional/sociedad mo-
derna. Ha habido muchos esquemas dicotómicos: rural/urbano, agrícola/industrial,
primitivo/civilizado, tradicional/racional, comunidad/sociedad (Tönnies), etc., pero
ha acabado imponiéndose esta dicotomía que combina los planteamientos de M.
Weber y Parsons. Estos son dos tipos ideales de sociedades contrapuestos.
La sociedad tradicional se caracteriza por que en ella priman las relaciones
familiares sobre cualquier otra relación social, la sociedad se configura como
126
una extensión de la familia que se proyecta en la formación de los grupos. Las

relaciones entre los sujetos son personales, basadas principalmente en un tipo
de organización social “primaria”, como la familia, a partir de la que se cons-
truye toda la actividad social de tipo económico, político, etc. El estatus de los
individuos es adscriptivo, es decir, se determina por el de su familia o clan.
Tanto la educación, como la obtención de alimentos y la protección general
son ofrecidas por la familia o el clan, que tiende a ser una unidad económica
autosuficiente.
La actividad económica dominante en la sociedad tradicional es la agricultura,
y en general la población trabaja en actividades del sector primario. En algunos
casos se pueden dar formas de producción artesanal o de tipo preindustrial. En
este tipo de sociedad están poco desarrolladas la ciencia y la tecnología; además,
no hay capacidad para la acumulación de alimentos. Se vive cerca de la naturaleza
y la población está desprotegida frente a desastres naturales, como diluvios, se-
quías, etc. Apenas hay actividades de ocio y cultura. Por otra parte la superstición,
la magia y las creencias religiosas (entre ellas el animismo) determinan los valo-
res sociales y la cultura general. En la cultura política los valores familiares de la
lealtad personal y de reverencia a la autoridad de los mayores son los que preva-
lecen en la sociedad.
El sistema político tiende a reproducir la familia, como una estructura tribal y
patriarcal. El jefe supremo es un pater familias cuyo poder deriva de una legiti-
midad carismática de origen sobrehumano. Sirvan de ejemplo la manera de defi-
nir la legitimidad del poder por la teoría medieval del “derecho divino de los re-
yes” a gobernar sus Estados, o las fórmulas patriarcales (Filmer) y patrimoniales
del Estado de la Edad Media. En esta concepción del sistema político “los hijos”
del jefe son las tribus o los clanes, que reúnen varias familias y le obedecen por
lealtad filial. La administración y la burocracia, en caso de existir, se organizan
sobre el principio del nepotismo, es decir, a partir de los lazos familiares, y se
limita a ejecutar la voluntad del jefe.
El esquema de la sociedad tradicional tiene tanto un referente histórico como
actual. Históricamente ha habido una gran variedad de formas de sociedad tradi-
cional como son los pueblos primitivos africanos de subsistencia agrícola y pasto-
ril, o los imperios basados en la propiedad agraria de Asia Menor y China, o las
civilizaciones de Grecia y Roma, o la Edad Media europea. Actualmente el mode-
lo tradicional lo encontramos en muchas sociedades no occidentales africanas,
asiáticas y sudamericanas. Tanto entre las formas históricas como en las actuales
se dan importantes diferencias, sobre todo en el grado de institucionalización
política, pero el rasgo común de todas es la proximidad en sus características ge-
nerales al tipo de sociedad tradicional descrito.
La sociedad moderna se basa en una economía de mercado de naturaleza fun-
damentalmente industrial. La organización económica se articula a partir de em-
127

Política comparada
presas comerciales, de fábricas o de la administración pública. La población se

concentra en centros urbanos con una compleja organización sanitaria, de trans-
portes, educación, etc.
La estructura social es compleja. En ella los individuos expresan sus intereses
a través de las organizaciones secundarias. El estatus individual se adquiere por
méritos. La cultura enfatiza el progreso, el conocimiento, los valores científicos y
el racionalismo.
En la sociedad moderna predominan las organizaciones secundarias, es decir,
grandes asociaciones de carácter impersonal como los sindicatos, las empresas
con forma de sociedad anónima, cooperativas, partidos, iglesias, universidades,
etc., que tienen muchos miembros y entre los cuales no se establecen relaciones
de tipo personal. Las relaciones entre sus miembros se establecen a través de la
propia organización. La organizaciones están muy especializadas y sus miembros
se integran voluntariamente para actuar conjuntamente. La acción colectiva ad-
quiere una dinámica especial con problemas particulares como es el del free rider
o “gorrón”, es decir, la aparición de sujetos que se aprovechan de la acción colec-
tiva sin implicarse en ella. Las asociaciones asumen las funciones sociales: la
educación por la escuela, la instrucción religiosa por la iglesia, la asistencia social
por el Estado de bienestar. En fin, el mercado y sus instituciones organizan el
intercambio de la producción y el consumo.
El sistema político adquiere la naturaleza de las organizaciones secundarias:
grandes dimensiones, complejidad, impersonalidad, y creciente racionalización en
su organización y forma de actuar. Se legitima por criterios racionales como la
soberanía popular y las elecciones periódicas.
El sistema político expande su actividad para dar satisfacción a las necesida-
des sociales, muchas de ellas nuevas, que se plantean en una economía industrial,
como la sanidad, el urbanismo, el transporte, etc. El Estado media en el conflicto
social y las demandas de los grupos se proyectan sobre el sistema político donde
se establecen los acuerdos finales para resolverlos. Los procesos electorales para
la elección de los cargos políticos hacen que se asimile el conflicto político al
mercado, es decir, a la ley de la oferta y la demanda. Así, los partidos ofertan en
sus programas las medidas que dan satisfacción a determinadas demandas socia-
les, mientras que los electores con su voto determinan (compran) las políticas
ofertadas.
El Estado descansa en una burocracia que está abierta a todos los sectores so-
ciales. Organizada según criterios de racionalidad y división del trabajo, tal buro-
cracia (administración pública) es reclutada de forma universal y se mantiene
permanentemente. Sus miembros se clasifican en grados o cuerpos y tienen suel-
dos fijos.
Desde la perspectiva histórica podemos considerar que la modernidad inicia
su andadura en el Renacimiento con la construcción del Estado Moderno y, en
128
diferentes fases evolutivas y según unas pautas que se explican a continuación, se

completa en las sociedades democráticas avanzadas de nuestro tiempo.
Cuadro 3.2. Características de la sociedad tradicional y moderna

SOCIEDAD TRADICIONAL
• Economía de subsistencia basada en el sector primario

• Relaciones sociales de tipo personal con predominio de la relación familiar
• Estatus adscrito y roles difusos
• Cultura que enfatiza la herencia, y las creencias religiosas como la devoción, el
misterio, la superstición y la magia
• Sistema político personalizado que es una prolongación de la relación familiar ex-
tensa (patriarcal). Se fundamenta en la lealtad personal y reverencia a la autoridad
- El Jefe es un “pater familias” (de grupos tribales)
- Legitimidad carismática y tradicional
- Organización burocrática según el principio del nepotismo
SOCIEDAD MODERNA
• Economía industrial y sociedad urbana

• Estructura social compleja e impersonal
• Estatus por méritos y grupos secundarios (empresas, grupos de presión, partidos)
• Cultura que enfatiza los valores científicos, la racionalidad, el conocimiento, el
progreso.
• Sistema político articulado a través del Estado que es una gran organización im-
personal, compleja y crecientemente racionalizada
- Legitimidad por criterios racionales: soberanía popular y principio representati-
vo, el Estado de derecho
- Burocracia abierta a todos los sectores sociales, organizada racionalmente: se
recluta de forma universal, la función se ejerce de forma permanente, se clasifi-
ca en cuerpos con sueldos fijos
- Los individuos manifiestan sus intereses a través de organizaciones secundarias
y el conflicto político se expresa en la competición entre las demandas de los
distintos grupos, siendo el Estado un intermediario entre los distintos grupos
B) Las pautas de la modernización política
Según la teoría de la modernización el proceso de la modernización tiene que

seguir unas pautas bien definidas de acuerdo con el esquema histórico de las so-
ciedades occidentales que, en términos generales, suponen la racionalización de la
129

Política comparada
autoridad, la diferenciación de la estructura de gobierno y la ampliación de la

participación. Estas pautas son las que determinan que se lleve a acabo el desarro-
llo político y caracterizan lo que podemos llamar el periodo de transición entre la
sociedad tradicional y la moderna. El proceso está determinado por la manera en
que se presenta cada una de las pautas, que puede ser simultáneo para todas o
algunas de ellas y con mayor o menor violencia. Se pueden identificar hasta cinco
pautas: la construcción de identidad nacional, el desarrollo de capacidad de go-
bierno, la implantación de una legitimidad legal-racional del poder, la expansión
de la participación política y la distribución equitativa del producto social.
Cuadro 3.3. Pautas de la modernización

– Identidad
– Capacidad de gobierno
– Legitimidad racional-normativa
– Participación
– Distribución
En primer lugar se tiene que generar un principio de identidad en estas socie-

dades. Es decir, se tiene que formar una base comunitaria que permita la cons-
trucción de una nación política. Este principio comunitario consiste en el deseo de
convivir y de lograr unos objetivos colectivos como son el de crear una unidad de
convivencia basada en una organización al servicio del bien común, es decir del
interés general. Se trata de articular unos lazos de interrelación social cada vez
más profundos que tengan fundamento cultural, económico y político. En térmi-
nos actuales el principio de identidad tiene como base la formación de una cultura
cívica orientada a la construcción de la comunidad nacional.
En segundo lugar la modernización política supone que se tiene que desarro-
llar capacidad de gobierno. Esto quiere decir que se tienen que crear instituciones
políticas y administrativas, depositarias del poder colectivo, que toman decisiones
y las ejecutan en el marco de la sociedad. Estas instituciones se imponen frente a
las fuerzas o poderes internos y externos, y delimitan estructuralmente lo que sea
el sistema político. Las instituciones monopolizan el poder coactivo en la socie-
dad. Tradicionalmente se ha identificado la capacidad de gobierno con lo que
denominamos el Estado.
El tercer elemento del desarrollo político es la construcción de un esquema de
legitimidad del poder de base racional-normativo, según la formulación weberia-
na. Los valores de la sociedad tradicional (“derecho divino de los reyes”, princi-
130
pio hereditario aristocrático) tienen que ser sustituidos por los valores modernos a
medida que la sociedad se transforma. El criterio de legitimidad dominante tiene
que ser que el poder procede de la soberanía popular y nacional, y que quien go-
bierna lo hace por una delegación colectiva basada en la elección periódica, según
un principio de competición entre distintos candidatos. Además, el ejercicio del
poder ha de estar sujeto a las leyes y consiste en aplicar las leyes que elabora y
aprueba el cuerpo de representantes de la nación. La ley positiva es expresión de
la voluntad colectiva manifestada de forma racional por un órgano representativo.
Es decir, el ejercicio del poder se ha de adaptar al Estado de Derecho y al imperio
de la ley.
La cuarta pauta se refiere a participación política de los distintos grupos y sec-
tores sociales y, en definitiva, de todos los individuos. El paso de la sociedad
tradicional a moderna requiere la incorporación de todos los grupos sociales. Esta
pauta se asimila al establecimiento del sufragio universal. La máxima expresión
de la participación es que todos los ciudadanos puedan ejercer libremente el su-
fragio y elegir a los representantes de la nación. Lógicamente esto supone, ade-
más, la posibilidad de que cualquiera pueda ser elegido para ocupar los cargos
públicos. Complementariamente esta pauta implica que se pueden formar coali-
ciones y partidos políticos con el objetivo de organizar la participación de la masa
de la población, así como la plena libertad de expresión, el derecho a recibir in-
formación de fuentes diversas y alternativas, etc. Es decir, todas las condiciones
que requiere un sistema democrático.
La quinta característica se refiere al principio de la distribución. En esta pauta
se trata de organizar un esquema de distribución del producto social que garantice
el bienestar colectivo. Este punto se refiere concretamente al Estado de bienestar
y a las políticas económicas y sociales orientadas a mantener una organización
social que sea económicamente eficiente y que promueva el mayor bienestar co-
lectivo, reduciendo al mismo tiempo la desigualdad social. Es aquí donde se plan-
tea en la actualidad el debate sobre cómo alcanzar el mayor grado de modernidad
en las sociedades desarrolladas. Es un debate básicamente ideológico sobre el
modelo a alcanzar. El Estado de bienestar en la práctica supone que tiene que
producirse la negociación, el acuerdo y la acomodación de intereses entre los
distintos grupos organizados representativos de los sectores sociales. La contrapo-
sición de intereses expresada en estos términos es la base del conflicto social mo-
derno.
Estas cinco pautas se refieren a las distintas fases de transformación histórica
que tuvieron las sociedades occidentales. Las dos primeras tienen que ver con la
construcción del Estado-nación, la tercera con el desarrollo del sistema liberal y
del Estado de derecho decimonónico, la cuarta pauta se refiere al desarrollo de la
democracia que se consolida en los inicios del siglo XX y la última al desarrollo
del Estado de bienestar desde finales de la Segunda Guerra Mundial.
131

Política comparada
En el caso de las sociedades occidentales la construcción de cada una de estas

pautas ha dado lugar a un proceso de “crisis de desarrollo”. Lógicamente estas
crisis se deben a que hay que doblegar las resistencias sociales a la emergencia de
cada nueva pauta. El Estado-nación supuso la imposición de un poder centraliza-
do y absoluto frente a las estructuras feudales. La nueva legitimidad de naturaleza
racional determinó la quiebra de los esquemas de legitimidad carismáticos tradi-
cionales que defendían los sectores privilegiados del clero y la nobleza. La am-
pliación de la participación política fue en gran medida resultado de la presión del
movimiento obrero organizado, de la misma manera que también lo fue la cons-
trucción del Estado de bienestar quebrando la resistencia de los sectores burgue-
ses de la sociedad.
En las sociedades atrasadas actuales la transición a la modernidad crea igual-
mente situaciones de “crisis de desarrollo” o crisis de modernización provocadas
por la resistencia que ofrecen las élites tradicionales y los conflictos entre grupos
que produce la construcción del Estado-nación, la ampliación de la participación
y la distribución del producto social. Las crisis pueden ser más o menos violentas
y traumáticas, dependiendo de si los cambios son reformistas o siguen plantea-
mientos “revolucionarios”. Cuanto más traumáticos sean los procesos, más difi-
cultades tiene el proceso de transición hacia la modernidad.
En los países atrasados se da una situación novedosa ya que todas estas pautas
tienen que producirse de manera simultánea, especialmente las tres últimas, mien-
tras que en los países europeos y americanos este proceso tuvo lugar a lo largo de
varios siglos, si bien en algunos países varias pautas fueron simultáneas. Por
ejemplo en EE.UU. la construcción del Estado-nación se produjo simultáneamen-
te con la pauta de la legitimidad racional-normativa liberal y al mismo tiempo que
comenzó a desarrollarse la participación política. Por ello, el reto de la moderni-
zación es particularmente complejo en la actualidad para los países atrasados.
El proceso de la modernización ha de ser seguido por cada sociedad particu-
lar. Evidentemente podemos encontrar transformaciones de carácter regional, así
como influencias entre comunidades que comparten tradiciones, culturas e intere-
ses económicos, pero el desarrollo en cada sociedad, en cada país, es autónomo.
Por ejemplo, en términos generales podemos señalar que los conflictos tribales en
muchos países de África y Asia ponen en evidencia las dificultades de construir
un principio comunitario y de generar una estructura institucional con capacidad
de gobierno. Sin embargo, al estudiar un régimen concreto podemos tratar de ver
qué grado de construcción nacional ha conseguido.
Al analizar los casos particulares podemos ver las etapas cubiertas y conside-
rar los momentos críticos de cada fase. Aún más, siguiendo la teoría de “las tra-
yectorias dependientes” (path dependence) podemos precisar los “branching
points” o puntos de ramificación de un proceso de modernización que son los que
provocan que se siga un “path” o trayectoria específica. Un buen ejemplo históri-
132
co es el caso británico en el que la división del parlamento en dos cámaras fue lo

que permitió el desarrollo del parlamentarismo. Otro ejemplo actual es que la
implantación de regímenes populistas es consecuencia en buena medida de la
falta de cauces institucionales para organizar la participación política de las masas
desarraigadas, de reciente inmigración a las zonas urbanas. Es decir, el populismo
es debido a un desarrollo particular de la pauta de la participación en el siglo XX
en las sociedades preindustriales. Otro ejemplo más específico es el de Irán donde
las dificultades para la reforma que ha presentado el régimen islámico en el últi-
mo decenio están relacionadas con el hecho de que no se acaba de producir una
“crisis” que dé paso a la implantación de una legitimidad de base racional-
normativa. La trayectoria de este régimen ha venido determinada por la revolu-
ción que le dio el origen impulsada por el ayatolá Jomeini, que ha sido el factor
determinante de una dualidad institucional en el sistema político, en la que los
actores de origen representativo, de elección popular, tienen una capacidad políti-
ca (de decisión) limitada por los actores de tipo religioso.
C) Participación vs. institucionalización
Ha habido un debate sobre la determinación de qué pauta debe primar en el

proceso de modernización: la pauta de la participación o la de crear capacidad de
gobierno, vía institucionalización de los actores políticos. Por ejemplo, en Europa
se dio primero la pauta de la institucionalización, mientras que en EE.UU. se dio
primero la de la participación. K. Deutsch ha señalado que la movilización social
produce una demanda de participación y esto a su vez de modernización; la parti-
cipación es, en este sentido, el motor de la modernización. Según Deutsch la mo-
vilización social implica básicamente la participación. Ambas conllevan, en tér-
minos generales, un incremento de la alfabetización, de la urbanización y una
mayor renta per cápita, todo lo cual facilita que se multipliquen las demandas de
la población de servicios gubernamentales, cosa que, a su vez, estimula el aumen-
to de la capacidad del gobierno. Al mismo tiempo hay también una ampliación de
la élite, una mayor participación política y un desplazamiento de la atención del
nivel local al nacional.
Por su parte S. Huntington en su teoría de la “institucionalización” defiende la
necesidad de primar la segunda, es decir, la capacidad de gobierno, para avanzar
en el desarrollo político. La ampliación de la participación habría de darse en
segundo lugar, una vez construida una estructura institucional capaz de llevar a
cabo las políticas públicas. Esto es lo que ocurrió en la historia política de Europa
y también parece ser la vía de modernización de los países de África, Asia y
América Latina, en los que es necesaria la creación de un poder centralizado y
133

Política comparada
fuerte, de una autoridad poderosa que pueda superar los tremendos obstáculos
sociales creados por las diferencias de riqueza y clase social, por las diferencias
de cultura entre las élites modernizantes y los sectores tradicionales, por las dife-
rencias étnicas, etc.
Cabe sostener, sin embargo, que lo mejor es el punto medio (B en la figura
3.1) teniendo en cuenta que primar la pauta participativa (A) puede promover
regímenes populistas poco estructurados y dominados por demagogos, donde no
se llega sino a desarrollar una democracia meramente electoral, y no de tipo par-
ticipativo. Mientras que primar la capacidad de gobierno (C) supone promover
regímenes autoritarios de tipo burocrático, y en su extremo dictaduras militares,
caracterizados por el ejercicio arbitrario del poder y fuertes dosis de corrupción,
que en muchos casos acaban produciendo la desinstitucionalización del poder.
En definitiva, el modelo más adecuado de desarrollo político ha de atender a las
demandas de mayor participación con una creciente institucionalización del po-
der, es decir, una situación donde se combina la representación y la instituciona-
lización.
A
Participación
B
Capacidad de gobierno
Figura 3.1. Participación vs. capacidad de gobierno
D) El impulso de la modernización
La teoría de la modernización sostiene que, cualquiera que sea el pasado de

las sociedades de los países atrasados, estos no pueden escapar al impacto de la
modernización. Hay factores externos a las sociedades que fomentan la moderni-
zación, como ha sido históricamente la colonización y actualmente los acuerdos
internacionales y los flujos de capitales y personas, es decir, la llamada “globali-
134
zación”. Pero también hay factores internos que son los más determinantes. En
general la modernización se debe al socavamiento de la estructura socio-
económica tradicional por el incremento de la productividad del trabajo, por el
desarrollo del comercio y del mercado, por la aparición de la economía monetaria,
de las ciudades y la urbanización, el desarrollo industrial, o la aparición de unos
nuevos grupos y clases sociales. Como resultado de ello también surge una nueva
estructura política, tal como ocurrió en Europa.
Actualmente se pueden identificar diversos tipos de procesos que impulsan la
modernización en los países atrasados. Por un lado, el crecimiento demográfico y
económico. Este no supone en sí el desarrollo económico pero genera un efecto
que es el de la llamada por K. Deutsch “movilización social”. La movilización
social tiene como base los procesos migratorios a las zonas urbanas y al exterior,
y la movilidad ocupacional en la medida en que surgen nuevas actividades eco-
nómicas y se desarrollan las clases medias. La movilización social es favorecida
además por el desarrollo de los medios de comunicación de masas como son la
radio, el cine y la televisión. Estos medios impulsan el proceso de alfabetización y
el cambio cultural al adoptarse nuevos criterios de racionalidad y de pensamiento.
Son todos ellos procesos interrelacionados ya que la alfabetización facilita la mo-
vilidad ocupacional. Los antiguos (tradicionales) compromisos sociales, econó-
micos, psicológicos quedan erosionados y las personas se abren a nuevas pautas
de socialización y conducta.
Finalmente K. Deutsch alude a la asimilación de la cultura occidental, que fa-
vorece un cambio en las actitudes y en los hábitos. Hay diferentes dimensiones en
el proceso de asimilación. Una posibilidad es el aprendizaje de idiomas (inglés),
pero es más profunda la asimilación si además se produce la incorporación de
valores, se perfilan nuevas aspiraciones y expectativas, se desarrolla la responsa-
bilidad cívica, y la lealtad política, etc. La asimilación se debe a la consideración
de que los países occidentales gozan del mayor bienestar, seguridad, igualdad, de
más riqueza y de más oportunidades laborales, etc. Aunque en ocasiones también
se observa el proceso inverso, la “desasimilación” propugnada por los sectores
radicales que asocian la cultura occidental a experiencias de opresión y frustra-
ción. Por ejemplo, esto ha ocurrido en los procesos de lucha por la independencia,
en que se rechazaba la cultura del país colonizador. También está ocurriendo ac-
tualmente con la implantación de regímenes islamistas dirigidos por fundamenta-
listas. Pero no son sino situaciones transitorias propias de las crisis de desarrollo
de la modernización.
Por otra parte hay que tener en cuenta que en el marco de la teoría de la mo-
dernización no todo el mundo defiende los mismos postulados. Concretamente
S. Huntington sostiene que la modernización no supone necesariamente la incor-
poración de los valores occidentales. Este autor defiende que la modernización se
diferencia netamente de la occidentalización, es decir, rechaza que sea inevitable
135

Política comparada
la incorporación de la cultura occidental en las sociedades en proceso de trans-

formación económica.
Entiende Huntington que la civilización occidental está asentada sobre la cul-
tura clásica grecorromana, el racionalismo, los derechos humanos y el individua-
lismo, así como sobre una organización política basada en el imperio de la ley (el
Estado de derecho), la división de poderes y los cuerpos representativos (parla-
mento, gobierno parlamentario). Mientras que la modernización supone funda-
mentalmente la industrialización, la urbanización, unos niveles mayores de alfa-
betización y educación de la población, la movilidad social, etc. En el ámbito de
la organización política, la modernización sólo implica, según este autor, cons-
truir una estructura de gobierno que puede muy bien respetar los valores tradicio-
nales de la sociedad.
Como conclusión expone Huntington que las sociedades que se modernizan
tienden en la fase inicial a incorporar los valores occidentales, pero una vez que
se alcanza cierto nivel de desarrollo económico y social se tiende a revitalizar la
cultura autóctona tradicional. La representación gráfica de este punto de vista es
la curva A-B dela figura 3.2.
Occidentalización
A Modernización
Figura 3.2. Hipótesis de Huntington sobre la modernización
También en esta línea Inglehart y Welzel apuntan que el desarrollo socioeco-

nómico y la modernización generan grandes cambios culturales. Así, los niveles
altos de desarrollo económico van asociados a valores culturales que enfatizan la
autonomía, la creatividad y la autoexpresión humanas y estas llevan a la democra-
tización, donde la política responde a las preferencias de las masas. Pero a pesar
136
de estar impulsadas por las mismas fuerzas de la modernización, las sociedades

siguen, sin embargo, trayectorias culturales diferentes porque la herencia cultural
influye en el desarrollo cultural de cada sociedad, particularmente la herencia
religiosa, islámica, confuciana, protestante o católica.
En nuestra opinión en las sociedades más atrasadas nos encontramos con pro-
blemas difícilmente subsanables si no es mediante la incorporación de una nueva
cultura. Un buen ejemplo de ello es que el derecho de propiedad está pobremente
configurado en estas sociedades y esto constituye un auténtico lastre para el de-
sarrollo económico y social, e impide que se promueva la iniciativa suficiente
para lograr cotas de desarrollo económico elevadas. La indefinición del derecho
de propiedad está fuertemente anclada en la cultura tradicional y refrendada por
las prácticas de corrupción, como es un buen ejemplo de ello el Estado neopatri-
monial africano. Por otra parte, parece evidente que los valores de la cultura occi-
dental que tanto tiempo han tardado en conformarse no se pueden trasponer de la
noche a la mañana en las sociedades atrasadas, pero también parece inevitable
que si se quiere hacer avanzar a estas sociedades, ello sólo es posible sobre los
criterios conocidos del progreso. En todo caso la modernización supone necesa-
riamente un cambio cultural, como muy bien apuntó K. Deutsch.
La principal crítica que recibe la teoría de la modernización procede de la
teoría de la dependencia que, como veremos más abajo, considera que esta es un
esquema ideológico para justificar la pervivencia del sistema capitalista y el
predominio político y económico de los países occidentales a escala mundial.
Otro planteamiento crítico procede del reformismo liberal, el cual considera que
esta teoría se caracteriza por el excesivo optimismo de sus planteamientos. De
hecho, los teóricos de la modernización defensores del “desarrollismo” a ultran-
za presuponían inicialmente que el progreso de las sociedades más atrasadas iba
a ser muy rápido una vez que iniciaban la modernización económica y se im-
plantaban las nuevas pautas para el cambio social. Sin embargo las condiciones
económicas y sociales de partida de estas sociedades atrasadas han acabado
siendo un gran lastre para el proceso de modernización. Con el tiempo se ha
constatado las grandes dificultades para acabar con la pobreza, el hambre y las
enfermedades a escala global. Además se ha comprobado que la modernización
económica y social no ha supuesto en todos los casos un avance hacia la demo-
cracia política.
Como explica J. Sachs, son muy variadas las causas que explican el atraso y
la pobreza de las sociedades y las dificultades para dar el primer paso que impulse
el desarrollo. En general el crecimiento económico es más factible en aquellas
sociedades que disponen de capital físico, humano y natural. Es también una
condición favorable al desarrollo económico tener una geografía que facilita el
transporte de mercancías o favorece la actividad agraria, aunque las condiciones
geográficas adversas, en todo caso, se superan con un esfuerzo adicional. Sin
137

Política comparada
embargo hay múltiples condiciones que dificultan el desarrollo, como el haber

caído en la trampa demográfica de poblaciones de rápido crecimiento con alta
tasa de fecundidad, o tener problemas culturales y religiosos que, por ejemplo,
llevan a la discriminación de la mujer a la cual no se da formación adecuada.
También son condiciones negativas la falta de incorporación de los avances tec-
nológicos y la ausencia de innovación. Otros factores negativos son la existencia
de una situación geopolítica del país que dificulta sus transacciones comerciales,
así como una acción de gobierno fallida, en particular cuando las políticas guber-
namentales no desarrollan las infraestructuras o hay una excesiva corrupción.
Lógicamente es un factor negativo la inestabilidad política con constantes guerras
y rebeliones. Según Sachs la cooperación internacional para la ayuda al desarrollo
tiene que estar orientada a posibilitar el primer paso del desarrollo, es decir, a
subir el primer peldaño en la escala del desarrollo.
E) Dirección y control del proceso de la modernización
En la dirección y el control del proceso de la modernización compiten las dis-

tintas élites. La élite tradicional trata de impedir que se sustituya su fuente de
poder. Es contraria a las reformas que supone la modernización, su posición se
hace precaria cuando se inicia el proceso de industrialización y se cuestiona la
legitimidad tradicional. No así las élites liberales, autoritarias y radicales. En los
procesos de independencia suele producirse una alianza estratégica entre estas
élites que permite la movilización de las masas. Son ejemplo de esto último las
tesis maoístas, explicitadas en “la teoría de las contradicciones en el seno del pue-
blo”, de alianza del pueblo con la burguesía en la lucha antiimperialista, pospo-
niéndose a una fase posterior el conflicto de clases entre el pueblo y la burguesía
nacional.
Las cosas cambian una vez que se alcanza la independencia y los liberales
entran en conflicto con los otros sectores. La élite liberal propone un proceso
gradual de modificación de la estructura social por la industrialización, la eleva-
ción del nivel de vida, la formación gradual de los empresarios y de los trabaja-
dores, es decir, los liberales proponen crear unas condiciones en las que se pueda
desenvolver un sistema democrático. Sin embargo las élites autoritaria y radical
utilizan criterios coactivos y se basan en la movilización rápida y disciplinada de
la población en pos de objetivos desarrollistas. En estas circunstancias la élite
liberal está en desventaja ya que su propuesta requiere tiempo para el paulatino
desarrollo de la economía de mercado, de las clases mercantiles y empresariales,
la preparación de los trabajadores y el desarrollo de la producción de bienes de
consumo.
138
La élite liberal tiene dificultades para inculcar la cultura del industrialismo,

del individualismo y de los valores liberales y como, además, esta transformación
provoca situaciones extremas de desigualdad, los liberales tienen grandes dificul-
tades para conseguir el apoyo popular. Por el contrario, las élites autoritaria y
radical gozan de la ventaja de que pueden crear y utilizar un sistema de control
social muy efectivo, basado en un partido único y el control directo de las organi-
zaciones sociales, que permite promover el desarrollo industrial. Sin embargo, las
élites autoritarias y radicales se han de enfrentar al hecho de que una vez que se
logra cierto desarrollo las nuevas clases medias y los trabajadores reclaman más
libertad y participación y tratan de imponer una cultura más participativa, provo-
cando la crisis del régimen. Evidentemente, los regímenes autoritarios y totalita-
rios limitan las posibilidades de que los grupos pueden formular y encauzar sus
demandas hacia el sistema político al imposibilitar su existencia o reducir su au-
tonomía. Cuando hay un modelo de planificación centralizada o un modelo patri-
monialista-burocrático también se tiende a viciar el proceso de toma de decisiones
económicas, pues las empresas no actúan libremente, y con ello la transformación
social ya que ambos modelos impiden avanzar en el desarrollo económico. Todo
ello es causa de una inevitable crisis del régimen autoritario.
3.2.2. La institucionalización del poder y la corrupción
Una perspectiva particular del desarrollo político es la de Huntington, que descan-

sa en el concepto de “institucionalización política”. Para este autor el resultado del
desarrollo político lleva a la institucionalización, que no es otra cosa que generar
“capacidad para gobernar”, es decir, para tomar decisiones y ejecutarlas. Esta es la
“pauta de la modernización” más relevante a efectos del desarrollo político.
Las instituciones en general son, según expone Huntington, “pautas de com-
portamiento estables, valoradas y que, además, son recurrentes”. A partir de aquí
se puede decir que la institucionalización política se refiere básicamente a la for-
mación de organizaciones y procedimientos, que dan una estructura al sistema
político, que con el tiempo adquieren valor y estabilidad, es decir, son aceptadas y
gozan de legitimidad. En otros términos, las instituciones son las reglas del siste-
ma apoyadas en el acuerdo o compromiso. La institucionalización es el funda-
mento de la organización y del orden y, en definitiva, de la estabilidad del sistema
político.
La institucionalización política supone asimismo capacidad para proteger el
interés público. Las instituciones políticas fuertes permiten a la comunidad definir
y comprender los intereses comunes. La capacidad de crear instituciones políticas
es la capacidad para crear el interés público.
139

Política comparada
Las instituciones políticas existen para atender el interés público o general, esta
es su razón de ser. Así, los órganos de gobierno de una comunidad sólo tienen senti-
do en virtud del interés público, para dar satisfacción al mismo, y este consiste tanto
en las regulaciones, como en los servicios públicos, y en la actividad de policía.
La existencia de instituciones políticas capaces de dar satisfacción a los in-
tereses públicos diferencian a las sociedades desarrolladas políticamente de las
subdesarrolladas. En definitiva, la institucionalización consiste en generar capaci-
dad de gobierno, es decir, organizar, ordenar y dar estabilidad y, finalmente, cons-
truir y llevar a efecto el interés publico.
Otra cuestión que hay que tener en cuenta para valorar la institucionalización
de un sistema es la llamada ingeniería institucional. Esta consiste en la construc-
ción, reforma o adaptación de las instituciones a diferentes circunstancias. Este es
un fenómeno bien conocido. Por ejemplo, la separación de poderes permitió his-
tóricamente la formación de sistemas políticos democráticos, y el diferente diseño
de la separación de poderes ha dado lugar a los diferentes regímenes, como son el
parlamentario y el presidencial.
Las instituciones tienen un efecto organizativo del poder y la autoridad refe-
rente a cómo se constituye, ejercita, legitima, controla y distribuye. El estudio de
la ingeniería institucional en cada caso permite explicar el grado y el tipo de insti-
tucionalización de un régimen político.
Para ello un buen elemento de análisis son las constituciones, que son cons-
trucciones racionales donde se materializa tal ingeniería. En ocasiones se observa
que una determinada estructura institucional se ha establecido en respuesta al
interés por mantener en el poder a un sujeto o a un grupo; este es un fenómeno
observado en las transiciones de los países excomunistas. Si bien es frecuente
encontrar reformas constitucionales que contienen ingeniería institucional cuyo
sentido es el de perfeccionar los sistemas democráticos. En la práctica el buen
diseño y uso de las instituciones políticas va unido a la calidad de la democracia
y, también, a la calidad de las políticas que se adopten, pues tendrán un carácter
de largo plazo más que de corto, generando estabilidad, amplitud de expectativas
y, en definitiva, bienestar.
A) Evaluación del grado de institucionalización de un sistema político
Huntington caracteriza la institucionalización por varios criterios que permi-

ten medir y comparar el grado de institucionalización. Estos son: la adaptabilidad,
la complejidad, la autonomía y la coherencia.
La adaptabilidad se contrapone a la rigidez. La adaptabilidad refuerza la insti-
tucionalización y es una característica de que se ha dado una fuerte institucionali-
140
zación. Una forma de valorar la adaptabilidad es considerar la vejez o antigüedad

de las instituciones. Si son antiguas las instituciones es porque son poco rígidas, y
además tienen más probabilidad de seguir existiendo que las que son menos adap-
tables. La adaptabilidad de las instituciones políticas se puede medir considerando
el paso de diferentes generaciones. Por ejemplo, este puede ser un buen criterio
para considerar el grado de institucionalización del régimen comunista chino, en
el que se han sucedido hasta la fecha cuatro generaciones de líderes. En el caso de
las organizaciones también se puede considerar el cambio funcional, es decir,
haber tenido distintas funciones con el paso del tiempo; de esta manera se de-
muestra que la organización es más importante que las funciones que asume (por
ejemplo la OTAN). La adaptabilidad pone de relieve la importancia de los cam-
bios dentro del sistema mediante procesos de reforma. En este sentido, la evolu-
ción del sistema político británico a lo largo de los siglos es el mejor ejemplo de
adaptabilidad.
Otro criterio es el de la complejidad, que se contrapone a la simplicidad. La
complejidad organizativa favorece la institucionalización. El sistema político más
simple es el que depende de un sólo individuo y es por ello el más inestable. La
complejidad se refiere a la multiplicación del número de subunidades de la institu-
ción que permite garantizar y conservar la adhesión de los miembros. Ejemplos cla-
ros del desarrollo de la complejidad en un sistema político es el famoso principio
decimonónico de la separación de poderes o, más recientemente, la articulación de la
representación corporativa que ha facilitado la incorporación, participación y adhe-
sión a los sistemas políticos democráticos del movimiento obrero organizado.
La racionalización de la autoridad con el proceso de la modernización basado
en la creación de instituciones de gobierno requiere que, para alcanzar cierto nivel
de institucionalización, se lleve a cabo una diferenciación funcional y la creación
de cuerpos gubernamentales e instituciones diferenciadas. Estas son instituciones
administrativas, legales, judiciales, militares que se han de desarrollar como orga-
nismos semiautónomos, que muy bien pueden estar subordinados y ser responsa-
bles ante los cuerpos políticos que ejercen la soberanía, como son un monarca, un
parlamento, un presidente, etc. Tal fue la situación histórica que se dio con el
desarrollo de la monarquía absoluta en Europa.
Otro criterio de evaluación es el de la autonomía, que se contrapone a la
subordinación. Autonomía se refiere a la independencia respecto de otras organi-
zaciones. Los sistemas políticos desarrollados (autónomos) están libres de la pre-
sión de los grupos y procedimientos no políticos. Así se explica que cuando una
organización política es el instrumento de un grupo social carece de autonomía e
institucionalización.
La autonomía de un sistema político permite que se incorporen los nuevos
grupos cuando estos aparecen en la escena política, y modera el impacto de estos
en el sistema. También es una medida de la autonomía el hecho de que los pues-
141

Política comparada
tos directivos son ocupados por quienes han hecho un largo aprendizaje, como
ocurre en el caso de la profesionalización de los políticos en las democracias.
Se discute actualmente sobre la importancia que han alcanzado determinados
grupos (grupos de presión) en los sistemas democráticos actuales. Ejemplo de ello
es el gran debate que hay actualmente en torno al dominio que tiene el “complejo
militar –industrial” sobre las decisiones políticas y económicas de alto nivel en
EE.UU. Sin embargo, este debate no es nuevo, sino que se inició con la crítica
que hizo al mismo el presidente de EE.UU., Eisenhower, tras la Segunda Guerra
Mundial en su discurso de despedida presidencial. Para dar trasparencia a la ac-
tuación de los grupos de presión y legitimar su actividad política, en los sistemas
democráticos se establece un marco institucional de representación y actuación,
mediante consejos, comisiones y oficinas de representación que facilitan la nego-
ciación y el asesoramiento por tales grupos de las políticas públicas.
La autonomía del sistema político en los sistemas democráticos está fuerte-
mente vinculada a los procesos de alternancia. Estos siempre suponen un impor-
tante grado de renovación de la clase política, así como un método higiénico para
evitar la colonización de los altos cargos por los grupos de presión. Por el contra-
rio, en los sistemas donde la alternancia entre partidos está bloqueada se alcanzan
elevadas cotas de corrupción en los niveles superiores de la administración. Buen
ejemplo de ello fue el periodo de gobierno ininterrumpido durante cincuenta años
de la democracia cristiana en Italia o la actual situación de Japón, donde gobierna
el partido liberal desde el final de la Segunda Guerra Mundial.
Finalmente, Huntington alude a la coherencia y su contrapuesto, la desunión.
La coherencia se identifica mediante un consenso interior y está vinculada a la
autonomía. Tiene que ver con que las instituciones políticas están vinculadas al
interés general y que su razón de ser es la satisfacción del interés público. En los
sistemas democráticos la existencia efectiva del Estado de derecho y del “imperio
de la ley” son una fuente de legitimidad fundamental para garantizar su estabili-
dad. Aquí se entiende la ley como expresión de la voluntad general producida por
medio del órgano de representación popular.
Estos cuatro criterios sirven como indicadores para valorar la calidad institu-
cional de un sistema político y trascienden al ámbito de las decisiones políticas.
La calidad institucional favorece la estabilidad y la eficiencia del sistema y de sus
políticas.
B) La corrupción y el deterioro político
Hay una perspectiva del cambio político que se refiere a la degeneración de

los sistemas políticos. Se trata de un tipo de análisis del cambio muy antiguo
142
que proviene de los clásicos. Aristóteles primero y luego Maquiavelo hacían

referencia a estas situaciones; así, este último señalaba que los sistemas monár-
quicos podían convertirse en tiranías, los aristocráticos en oligarquías y los de-
mocráticos podían acabar en manos de demagogos si se perdía la “virtud” y se
iniciaba una decadencia que lleva al caos y al desorden. El razonamiento de los
clásicos es que no hay una forma de gobierno que sea estable permanentemente,
a todas le es inherente su ruina. Esto es debido a un proceso cíclico en el que “la
virtud” lleva a la tranquilidad, esta al ocio y este al desorden y luego a la deca-
dencia. Pero la decadencia a su vez lleva al orden y esta a la virtud y al bienes-
tar y felicidad.
Actualmente el proceso de modernización genera situaciones de crisis (de
desarrollo de la modernización) y los cambios sociales y económicos hacen que
se pongan en cuestión los valores vigentes y las pautas de comportamiento segui-
das tradicionalmente. La forma más evidente del deterioro político es la aparición
de la “corrupción”; cuando esto último ocurre las instituciones políticas pierden
autonomía y coherencia.
Los golpes de Estado, las intervenciones militares o los conflictos civiles
son una expresión en los tiempos actuales del deterioro político. Estos surgen en
los procesos de modernización y ponen de manifiesto que las sociedades donde
se producen tienen un nivel bajo de institucionalización política. También es
indicador del deterioro la excesiva “personalización del poder” en el sistema
político, es decir, la tendencia a apoyar el sistema en un líder carismático o lo
que se conoce, en otros términos, como el “culto a la personalidad” de un líder.
Cuando aparecen líderes carismáticos se tiende a la simplicidad y se desinstitu-
cionaliza el sistema. Otro indicador de desinstitucionalización es la falta
de control (accountability) de los gobernantes, que es manifiesto con las llama-
das “democracias delegadas”, según la denominación de O’Donnell. En estos
casos quien ejerce la autoridad “delegada” goza de la legitimidad de haber sido
elegido por sufragio universal, e incluso gobierna al servicio del interés general,
pero sin someterse a control, ni respetar los derechos y libertades, ni el imperio
de la ley.
Entre todos el factor más determinante del deterioro político es la corrupción. Es
un fenómeno muy conocido en la teoría política desde los clásicos. La corrupción
permite explicar muy bien el deterioro de las instituciones políticas. La corrup-
ción supone ante todo que el sistema político se pone al servicio de los intereses
privados y particulares, deja de estar al servicio del interés general. La corrupción
hace que quiebre la autonomía del sistema, y se produzca la desinstitucionalización.
Las instituciones dejan de ser valoradas, aceptadas y pierden legitimidad porque no
están al servicio del interés público.
La corrupción supone que no se respeta la ley, ni a la autoridad, no hay cohe-
sión social ni opera el consenso, en la sociedad predominan los intereses privados
143

Política comparada
sobre los públicos, no hay obligaciones cívicas ni deberes cívicos (pagar impues-
tos, obedecer las reglas, etc.). En una sociedad así las instituciones políticas son
débiles y las fuerzas sociales son fuertes.
Al analizar las causas de la corrupción Villoria señala que la corrupción está
inmersa en un círculo vicioso en el que hay distintos factores que la producen y,
a su vez, esta produce la expansión de dichos factores. Así, por ejemplo, la falta de
confianza en las instituciones produce corrupción, pero esta favorece la falta
de confianza en las instituciones. Entre los principales factores que impulsan la
corrupción está el bajo desarrollo moral de una población y, en particular, de su
clase política. El desarrollo moral de una sociedad se basa en la educación, la
socialización y en la formación de capital social, es decir, de una comunidad
cívica. Otro factor es la elevada desigualdad económica tal como apuntan los
datos de las encuestas mundiales, en las que hay una gran estabilidad de las élites
que favorece la formación de redes clientelares en las que anida la corrupción.
Otro factor es la falta de confianza interpersonal y, consecuentemente, la ausen-
cia de solidaridad. Evidentemente la confianza generalizada no surge en socieda-
des jerarquizadas. Otro factor es la falta de instituciones sociales y políticas efi-
caces que en las nuevas democracias lleva a la desafección política, es decir,
desconfianza hacia los partidos y la acción política, y a la apatía. Otros factores
son la existencia de partidos corruptos y prebendalistas, la insuficiente financia-
ción de los partidos, la falta de una administración profesionalizada, la ineficien-
cia de las políticas públicas y, en fin, la complicidad de la prensa y los medios de
comunicación.
Actualmente existe una organización no gubernamental (ONG) Transparency
International fundada en 1993 con sede en Berlín que elabora y publica un indi-
cador de “percepción de la corrupción” cada año a partir de encuestas a empresa-
rios, académicos y analistas de riesgos (cuadro 3.4). Sus informes tienen gran
prestigio y son un referente para todos los estudios sobre esta cuestión. Se evalúa
aproximadamente a 140 países según la corrupción de sus sectores públicos.
También se han ido elaborando nuevos indicadores como “el índice de sobornos
de 2002” que pagan empresas a los funcionarios de países emergentes, referido a
15 países con economías emergentes. En 2005 se elaboró un informe sobre la
corrupción en la sanidad.
Gracias a estos estudios se sabe que actualmente hay un gran desarrollo de
la corrupción a nivel global. Además hay un círculo vicioso que se forma entre
la pobreza y la corrupción: cuanta más pobreza hay, también hay más corrup-
ción. Los países nórdicos son los que obtienen habitualmente las mejores cali-
ficaciones. Según estos estudios se sabe que la corrupción se encuentra entre
otros lugares en los juzgados, los partidos políticos y la policía. Transparency
International destaca que las causas de la corrupción son entre otras: la tole-
rancia hacia la corrupción, el deterioro del imperio de la ley, la inmunidad de
144
los altos funcionarios, la falta de control en el lavado de dinero o los bajos sa-
larios del sector público; también los problemas de financiación de los partidos
políticos.
La corrupción se combate con distintos medios. Entre los más destacados que
se deducen de las encuestas planteadas por Transparency International figuran: la
legislación que proscribe el soborno, las mayores dotaciones de medios a los juz-
gados para perseguirlo, las campañas educativas en contra de las prácticas ilega-
les. Entre los factores de tipo social que hacen disminuir la corrupción se indican:
la mayor libertad de prensa, las investigaciones por parte del Gobierno, la mayor
transparencia del Gobierno, una mejor organización empresarial (corporativa),
combatir la práctica del soborno, el control del lavado del dinero, el aumento de la
competencia en el mercado, la mejora de la contratación pública, la rendición de
cuentas (responsabilidad) de los altos cargos y funcionarios, la privatización de
los bienes del Estado.
Cuadro 3.4. La corrupción en 2011 según Transparencia Internacional

(Fuente: http://cpi.transparency.org)
N. País P. N. País P. N. País P.

1 Nueva Zelanda 9.5 31 España 6.2 60 Malasia 4.3
2 Dinamarca 9.4 32 Botsuana 6.1 61 Cuba 4.2
2 Finlandia 9.4 32 Portugal 6.1 61 Letonia 4.2
4 Suecia 9.3 32 Taiwán 6.1 61 Turquía 4.2
5 Singapur 9.2 35 Eslovenia 5.9 64 Georgia 4.1
6 Noruega 9.0 36 Israel 5.8 64 África del Sur 4.1
7 Holanda 8.9 36 San Vicente y 5.8 66 Croacia 4.0
8 Australia 8.8 Granadinas 66 Montenegro 4.0
9 Suiza 8.8 38 Bután 5.7 66 Eslovaquia 4.0
10 Canadá 8.7 39 Malta 5.6 69 Ghana 3.9
11 Luxemburgo 8.5 39 Puerto Rico 5.6 69 Italia 3.9
12 Hong Kong 8.4 41 Cabo Verde 5.5 69 Macedonia 3.9
13 Islandia 8.3 41 Polonia 5.5 69 Samoa 3.9
14 Alemania 8.0 43 Corea del Sur 5.4 73 Brasil 3.8
14 Japón 8.0 44 Brunei 5.2 73 Túnez 3.8
16 Austria 7.8 44 Dominica 5.2 75 China 3.6
16 Barbados 7.8 46 Bahréin 5.1 75 Rumanía 3.6
16 Reino Unido 7.8 46 Macao 5.1 77 Gambia 3.5
19 Bélgica 7.5 46 Mauricio 5.1 77 Lesoto 3.5
19 Irlanda 7.5 49 Ruanda 5.0 77 Vanuatu 3.5
21 Bahamas 7.3 50 Costa Rica 4.8 80 Colombia 3.4
22 Chile 7.2 50 Lituania 4.8 80 El Salvador 3.4
22 Qatar 7.2 50 Omán 4.8 80 Grecia 3.4
24 Estados Unidos 7.1 50 Seychelles 4.8 80 Marruecos 3.4
25 Francia 7.0 54 Hungría 4.6 80 Perú 3.4
25 Santa Lucia 7.0 54 Kuwait 4.6 80 Tailandia 3.4
25 Uruguay 7.0 56 Jordania 4.5 86 Bulgaria 3.3
28 Emiratos 6.8 57 República 4.4 86 Jamaica 3.3
Árabes Checa 86 Panamá 3.3
29 Estonia 6.4 57 Namibia 4.4 86 Serbia 3.3
30 Chipre 6.3 57 Arabia Saudí 4.4 86 Sri Lanka 3.3
145

Política comparada
N. País P. N. País P. N. País P.

91 Bosnia – 3.2 120 Etiopía 2.7 154 Rep. Centro 2.2
Herzegovina 120 Guatemala 2.7 Africana
91 Liberia 3.2 120 Irán 2.7 154 Rep. Congo 2.2
91 Trinidad- 3.2 120 Kazajstán 2.7 154 Costa de Marfil 2.2
Tobago 120 Mongolia 2.7 154 Guinea-Bissau 2.2
91 Zambia 3.2 120 Mozambique 2.7 154 Kenia 2.2
95 Albania 3.1 120 Islas Salomón 2.7 154 Laos 2.2
95 India 3.1 129 Armenia 2.6 154 Nepal 2.2
95 Kiribati 3.1 129 República 2.6 154 Papúa Nueva 2.2
95 Swezland 3.1 Dominicana Guinea
95 Tonga 3.1 129 Honduras 2.6 154 Paraguay 2.2
100 Argentina 3.0 129 Filipinas 2.6 154 Zimbaue 2.2
100 Benín 3.0 129 Siria 2.6 164 Camboya 2.1
100 Burkina Faso 3.0 134 Camerún 2.5 164 Guinea 2.1
100 Djibuti 3.0 134 Eritrea 2.5 164 Kirguizistán 2.1
100 Gabón 3.0 134 Guayana 2.5 164 Yemen 2.1
100 Indonesia 3.0 134 Líbano 2.5 168 Angola 2.0
100 Madagascar 3.0 134 Maldivas 2.5 168 Chad 2.0
100 Malawi 3.0 134 Nicaragua 2.5 168 Rep. Dem. de 2.0
100 México 3.0 134 Níger 2.5 Congo
100 Santo Tomé – 3.0 134 Pakistán 2.5 168 Libia 2.0
Príncipe 134 Sierra Leona 2.5 172 Burundi 1.9
100 Surinam 3.0 143 Azerbaiyán 2.4 172 Guinea Ecuato- 1.9
100 Tanzania 3.0 143 Bielorrusia 2.4 rial
112 Argelia 2.9 143 Comores 2.4 172 Venezuela 1.9
112 Egipto 2.9 143 Mauritania 2.4 175 Haití 1.8
112 Kosovo 2.9 143 Nigeria 2.4 175 Irak 1.8
112 Moldavia 2.9 143 Rusia 2.4 177 Sudán 1.6
112 Senegal 2.9 143 Timor-Leste 2.4 177 Turkmenistán 1.6
112 Vietnam 2.9 143 Togo 2.4 177 Uzbequistán 1.6
118 Bolivia 2.8 143 Uganda 2.4 180 Afganistán 1.5
118 Mali 2.8 152 Tayikistán 2.3 180 Myanmar 1.5
120 Bangladesh 2.7 152 Ucrania 2.3 182 Corea del Norte 1.0
120 Ecuador 2.7 182 Somalia 1.0
3.2.3. La construcción del Estado-nación en África y Asia
Como señalábamos más arriba, el proceso de modernización implica ante todo el

desarrollo de capacidad de gobierno y de un principio comunitario. Esto se tradu-
ce en la creación de un Estado-nación, que lógicamente tiene que ser el punto de
partida de cualquier proceso de modernización política que se ponga en marcha
de forma intencionada o no.
A) El Estado como poder centralizado
La idea de Estado fue abandonada por el funcionalismo americano con la lle-

gada del enfoque sistémico, pero ha sido recuperada desde mediados de los años
80. En la ciencia política norteamericana en esta época se desarrolló una sólida
146
campaña para la revisión de la idea de Estado bajo el lema “bring the State back
in”, entre cuyos principales promotores figuraba T. Skocpol. El punto de partida
ha sido el de considerar al Estado como un actor y no meramente como un lugar
donde interactúan los intereses sociales y económicos organizados a lo que había
quedado reducido el sistema político por la teoría pluralista. Gracias al neoinstitu-
cionalismo histórico se ha reconsiderado el papel que corresponde a los actores
públicos y a las instituciones, por lo que el Estado recupera su posición anterior
frente a la sociedad y se configura como entidad dotada de autonomía. La recupe-
ración de la idea de Estado ha tenido dos campos operativos principales: el Estado
de bienestar (Welfare State) y la creación del Estado-nación en los países atrasa-
dos. Este segundo aspecto es el que consideramos en este apartado.
El esquema de la formación del Estado europeo que explicó C. Tilly en 1975,
en el marco de los inicios de la teoría la modernización, ha seguido siendo opera-
tivo para dar cuenta de la construcción del Estado en los países del Tercer Mundo.
Tilly entendía el Estado como una estructura de poder creada para resolver distin-
tos problemas como son: la defensa frente a la agresión externa, el mantenimiento
del orden interno, el suministro de alimentos y otros bienes esenciales, así como
para la extracción de recursos con que financiar los gastos de la actividad de go-
bierno. Además Tilly explicaba que para realizar esta actividad el Estado recluta-
ba y preparaba un aparato burocrático compuesto por personal civil y militar.
Hoy el Estado se concibe básicamente como poder coactivo y como un actor
independiente con unas características estructurales y funcionales típicas. De una
manera más precisa se puede identificar al Estado como una estructura centraliza-
da de poder que tiene el monopolio de la coacción y ejerce este poder de una ma-
nera legal e independiente sobre la población asentada en un territorio. Ello supo-
ne que el Estado tiene una delimitación territorial y personal. El Estado es una
organización soberana; su soberanía se pone de manifiesto tanto interna como
externamente en su ámbito territorial, es decir, el poder del Estado se impone
sobre los ciudadanos y grupos del Estado y todos aquellos sujetos (personas físi-
cas o jurídicas) que actúan dentro de su territorio, y además este poder se confron-
ta con el de otros Estados con los que puede establecer acuerdos. El Estado goza
de autonomía respecto de los grupos sociales y frente a los gobiernos extranjeros
y tiene la misión de asegurar el orden interno de la comunidad y garantizar su
defensa frente al exterior. Otra característica del Estado es que descansa en diver-
sas instituciones como son un órgano ejecutivo, un parlamento, una estructura
judicial y una burocracia civil y militar. El ejecutivo dirige y coordina el aparato
burocrático compuesto por funcionarios profesionales.
A través del Estado, además, se identifica el interés público. El Estado cumple
una función reguladora y es el garante de la seguridad jurídica, es decir, de la
vigencia del orden jurídico, que en los sistemas democráticos está basado en el
principio del “imperio de la ley”. El Estado tiene una función extractiva o fiscal y
147

Política comparada
mediante impuestos obtiene recursos colectivos. Finalmente, el Estado también

tiene una función distributiva. Para organizar la convivencia en el territorio, el
Estado establece la red de transportes y comunicaciones y gestiona servicios pú-
blicos y asistenciales, garantizando un mínimo bienestar colectivo, como es la
alimentación de los ciudadanos, su educación, su sanidad y las necesidades de
vivienda.
Cuadro 3.5. Caracteres estructurales y funcionales del Estado

Caracteres estructurales del Estado
• Estructura de poder permanente
• Tiene un poder centralizado
• Es independiente y soberano (frente a los grupos internos y frente a los otros Estados)
• Tiene el monopolio de la coacción
• Está delimitado territorial y personalmente
• Dispone de una estructura institucional (Gobierno, Parlamento, Tribunales)
• Utiliza un aparato burocrático (civil y militar) de funcionarios profesionales
• Actividad fiscal o extractiva (impuestos para financiar sus actividades)
Caracteres funcionales del Estado

• Garantiza del orden y la seguridad
• Define el interés público o general en vía legislativa
• Mantiene el sistema jurídico: establece las regulaciones y garantiza el cumplimien-
to de las normas
• Organiza la convivencia mediante el mantenimiento de la red de transportes y
comunicaciones
• Establece servicios públicos y garantiza un mínimo bienestar colectivo. Lleva a
cabo la redistribución de la riqueza social.
Recientemente se ha utilizado el concepto de “Estado fallido” que aparece en

la década de 1990 para describir situaciones de crisis de la estructura estatal o
falta de desarrollo de la misma. El Estado fallido se identifica con sociedades en
guerra civil, donde falta de armonía entre las comunidades, hay falta de control de
los grupos periféricos, se da una creciente violencia criminal con trafico de armas,
también hay falta de funcionamiento de las instituciones parlamentarias y judicia-
les, hay privatización de los servicios públicos como la educación y la sanidad, la
corrupción es rampante, hay falta de legitimidad del sistema, se observa una fuer-
te caída de la renta per cápita de la población y elevación de los niveles de pobre-
148
za de determinados grupos sociales. La idea de Estado fallido saca, pues, a relucir

la necesidad del Estado, es decir, de una estructura centralizada de poder institu-
cionalizado que mantiene la paz y el orden.
B) La construcción de la nación
La construcción de la nación lleva al desarrollo de un principio comunitario

por el que los ciudadanos se reconocen miembros del grupo, que, además, permite
que la identidad de tales ciudadanos se defina en términos de pertenencia a la
comunidad. Esto supone, por otro lado, que la identidad posibilita plantear la
diferenciación de tal comunidad respecto de otros grupos comunitarios.
La idea de nación es una construcción cultural europea decimonónica pero
que responde a una realidad sociopolítica de los tiempos modernos. La idea de
nación es el deseo permanente de recrear una entidad comunitaria de tipo cultural
que se proyecta en el tiempo como una empresa colectiva de vida en común y que
se dota de la organización de un Estado. La idea de nación fue incorporada y
desarrollada bajo nuevos planteamientos por las élites locales modernizantes in-
dependentistas en los países sometidos a colonización y, más tarde, en todos los
países del Tercer Mundo.
La ideología nacionalista en el Tercer Mundo ha tenido dos facetas bien iden-
tificadas. Por un lado, el autogobierno, pues es bien conocido que el objetivo ini-
cial de los líderes de los movimientos de liberación nacional era simplemente el
autogobierno, es decir, capturar los Estados preexistentes para ser gobernados por
sus propios habitantes. Por otro lado, la ideología nacionalista ha sido un factor
histórico de movilización social en los países sometidos a colonización. En estos,
el movimiento nacionalista se expresaba como factor de movilización en una lu-
cha antimperialista, mediante la que la nuevas clases medias autóctonas, es decir,
las nuevas élites, invitaban a la masa a formar parte de la historia, promoviendo
con su movilización no sólo la independencia sino también el progreso y el desa-
rrollo. La idea nacional favoreció la cohesión social.
La construcción nacional implica un cambio cultural profundo que supone la
quiebra necesariamente de los patrones culturales tradicionales. En este sentido el
nacionalismo en el Tercer Mundo adoptó en la práctica distintas formulaciones,
como la del socialismo africano en Senegal con Sengor, en Tanzania en la época
de Nyerere o en Guinea con S. Touré; sin embargo, en Angola, Mozambique o
Etiopía se vinculó al socialismo científico (marxismo); mientras que en Burkina
Faso, Ghana o Libia se asoció con el populismo; por otro lado en Nigeria, Kenia,
o Costa de Marfil se asoció con el capitalismo de Estado; más recientemente se ha
asociado con el islamismo en Irán, Sudán y otros países.
149

Política comparada
Las mayores dificultades con que se encuentran las élites modernizadoras pa-
ra la construcción de las naciones derivan del hecho de la necesidad de transfor-
mar sociedades multiétnicas, multiculturales, multirreligiosas y, a veces, multirra-
ciales en naciones unificadas, que tienen que llenar el espacio político delimitado
por las fronteras de los Estados ya existentes procedentes de la colonización.
El principal problema, sin embargo, que enfrenta la construcción de las na-
ciones en el Tercer Mundo es la existencia de una estructura de clanes y de gru-
pos tribales que trascienden las fronteras estatales, ya que los Estados deben su
existencia a la división colonial. También es destacable que los gobiernos colo-
niales favorecieron el desarrollo de identidades tribales para combatir y dividir a
la oposición nacionalista-independentista. Actualmente hay múltiples conflictos
de tipo étnico-religioso debidos a la formación artificial e interesada de fronteras,
como es el ejemplo del conflicto entre la India y Pakistán, o el de los Hutus y
Tutsis en Ruanda.
Un ejemplo de la estructura tribal y las dificultades que impone al proceso
de modernización lo observamos en el caso de la etnia “pastún” que está com-
puesta de 35 tribus y 180 clanes. Esta etnia constituye alrededor del 38% de los
25 millones de la población afgana y el 20% de los 140 millones de la pobla-
ción paquistaní, lo que dificulta enormemente la construcción de la nación en
ambos países. La etnia pastún tiene su propio código de conducta, el pastunwa-
li, que es tanto de tipo social como legal, si bien no ha desarrollado un sistema
político moderno basado en la construcción nacional. Como sabemos, esta et-
nia ha estado obligada a la confrontación militar con los colonizadores ingle-
ses, la ocupación soviética, los árabes talibanes y más recientemente las fuer-
zas de los gobiernos occidentales liderados por el gobierno de EE.UU.
(OTAN), sin embargo, esto no ha generado cohesión política entre los grupos
tribales, ni entre “los señores de la guerra”. De hecho, como ha sido reconocido
recientemente por el ultimo líder de la extinta Unión Soviética, M. Gorvachov:
“los soviéticos cometieron el error de apoyar a los grupos comunistas afganos
que trataban de imponer un poder muy centralizado en una sociedad dividida
tribalmente”.
En la práctica las tribus son la antítesis de la nación, son retrógradas, repre-
sentantes del pasado y constituyen un obstáculo para el progreso. Por ello cuando
la ideología nacionalista se ha convertido en la ideología dominante en los nuevos
países, tras los procesos de independencia de la posguerra mundial, se ha favore-
cido la creación de un sistema político (nacionalista) de tipo autoritario, basado en
un partido único de corte nacionalista que ha prohibido tanto la actuación política
de los grupos tribales como de otros partidos de oposición. Igualmente se ha re-
ducido la autonomía de los grupos sociales. Ejemplo de esto fueron los casos de
Irak y Siria. Como consecuencia de todo ello se dificulta enormemente la implan-
tación de sistemas democráticos.
150
En la experiencia europea, la construcción de la nación en gran medida ha si-

do fruto del previo desarrollo del Estado, es decir, de un poder centralizado y
estructurado que se ha impuesto en todo el territorio y, como señala Séller, ha
cultivado y creado la unidad nacional. En este mismo sentido Huntington plantea
que la construcción de la nación requiere de un largo proceso y mucho tiempo,
mientras que la construcción de organizaciones no requiere tanto tiempo. Si se
retrasa o ralentiza la movilización social para la construcción nacional, se pueden
crear y fortalecer, sin embargo, las instituciones de gobierno. Entonces desde las
instituciones gubernamentales se puede promover el interés comunitario nacional.
Más concretamente, para el caso de las sociedades africanas se propone la pauta
de formar partidos políticos desde las organizaciones tribales, y por medio de
estos llevar a cabo la construcción de las instituciones gubernamentales; final-
mente, los Gobiernos crearán con el tiempo las naciones. Sin embargo, uno de los
grandes riesgos de un desarrollo del Estado-nación en estos términos es que se
acabe imponiendo un grupo étnico, que imponga su lengua y su cultura.
C) El caso de Nigeria
Un ejemplo actual de la construcción nacional en sociedades tribales a partir

del Estado lo presenta Nigeria. Este país tiene una población de 134 millones de
personas dividida por razones étnicas y religiosas. Los etnólogos han identificado
más de 250 grupos étnicos con sus propias lenguas y tradiciones cuya principal
consecuencia es que tienden a promover la fragmentación del sistema político.
Las diferencias étnicas, en particular las de los minoritarios, se manifiestan en el
empleo de dialectos, en la vestimenta y en marcas tribales como tatuajes. La so-
ciedad está dividida entre el 50% de musulmanes, el 40% de cristianos y el 10%
con religiones tradicionales (animistas).
Cuadro 3.6. Datos socioeconómicos de Nigeria

(Fuente: El estado del mundo, 2006. Akal. Madrid y ONU)
Población ....................................................... 134 millones
Tasa de alfabetización ................................... 68%
Esperanza de vida ......................................... 50 años
PIB per cápita ............................................... 1.081 $ (2003)
Población bajo el límite de pobreza .............. 60%
Importación de bienes y servicios ................. 14,4 (miles de millones de $)
Exportación de bienes y servicios ................. 21,1 (miles de millones de $)
Porcentaje del petróleo en la exportación… 98%
151

Política comparada
Figura 3.3. Mapa de Nigeria

(Fuente: Almond A. G. et al. (2002), Comparative Politics Today, Logman, p. 680)
Entre los grupos tribales hay tres que son los más numerosos e influyentes: el
Housa-Fulani, el Igbo y el Yoruba. Los miembros del grupo Housa-Fulani son
aproximadamente 2/3 de la población del norte de Nigeria; son mayoritariamente
musulmanes, tienen identidad comunitaria y su propia organización institucional
152
articulada por unos Emiratos, que no tiene reconocimiento oficial. Además, en los
territorios que ocupan, los Emiratos imponen la vigencia de la Sharia. Los Housa-
Fulani son, por ello, los más resistentes a los cambios de la modernización. Los
Igbos son 2/3 de la población del sureste de Nigeria, en su mayoría son cristianos
católicos. Los Igbos también se caracterizan por ser los principales receptores de la
cultura occidental derivada de la colonización británica. Sólo han desarrollado un
sentido de identidad colectiva recientemente, tras la descolonización y los conflic-
tos interétnicos, en particular la separación de Biafra entre 1967 y 1970. Los Yo-
ruba están asentados en el sudoeste, y son mayoritarios en Lagos, la capital de
Nigeria. Estos se caracterizan por que internamente tienen distintos grupos tribales
que son los que dan la identidad comunitaria, como los Ijebu, Egba, Awori, Oyo,
Ekiti, Igbomina y otros. Estos subgrupos tienen sus estructuras políticas tradiciona-
les de tipo monárquico (los obas o reyes gobiernan las tribus). La mitad de ellos
son musulmanes y el resto cristianos baptistas. Esta mezcla religiosa los sitúa en
una posición intermedia en referencia al cambio de la modernización.
Los nacionalistas nigerianos proceden de distintos ámbitos. Una parte procede
de los antiguos negros liberados que han emigrado desde América a la zona costera.
Otro sector lo componen excombatientes de la Segunda Guerra Mundial en las filas
británicas, frustrados por la falta de reconocimiento de sus servicios por la corona
británica. Otro grupo lo componen los profesionales que han estudiado en las uni-
versidades de EE.UU. y Europa. Por otro lado las guerras civiles han estimulado el
nacionalismo. Una característica de los nacionalistas nigerianos es que tienen un
sentido patrimonial del Estado que les ha llevado al desarrollo de una conciencia de
tipo clientelar según la cual el Estado ha de proveer de recursos a las comunidades.
Ello es posible gracias a la importante renta petrolífera de que dispone Nigeria.
Nigeria fue colonia británica hasta 1960. Desde entonces se sucedieron distin-
tos conflictos civiles de pequeña importancia hasta 1967-1970, que fue la guerra
de separación de Biafra. La mayor parte del tiempo se han sucedido gobiernos
militares, si bien lo más característico del caso de Nigeria ha sido el proceso de
descentralización política. Tras la independencia se establecieron tres regiones
autónomas, pero a consecuencia de los conflictos civiles interétnicos se ha ido
desarrollando un sistema federal más complejo. Así, en las diferentes constitucio-
nes se ha ido incrementando el número de Estados federados a partir de divisiones
de los primeros Estados. En 1967 se establecieron 12 Estados federados que pasa-
ron a 19 en 1976, a 21 en 1987, a 30 en 1991 y 36 en 1996. Es un caso de federa-
lismo consociativo (véanse figuras 3.3. y 3.4).
El efecto final ha sido el fortalecimiento del Estado federal, de la autoridad fe-
deral, que es la que tiene capacidad para administrar los recursos provenientes de la
renta del petróleo, que es un monopolio en manos del gobierno federal. Se ha con-
figurado así un sistema neopatrimonial implantado a través del sistema federal. En
la administración federal participan proporcionalmente todos los grupos étnicos.
153

Política comparada
Protectorados
británicos de 1990 19 Estados en 1967
3 regiones en 1938 21 Estados en 1987
4 regiones en 1963 30 Estados en 1991
Millas
12 Estados en 1967
Figura 3.4. Federalización de Nigeria (Fuente: McCormick, J. (1995): Comparative

Politics in Transition, Wadsworth, Belmont, California, p. 364)
154
3.2.4. Pautas de modernización en Europa y EE.UU.
El esquema analítico de la teoría de la modernización facilita hacer una interpre-

tación de la formación de los sistemas políticos occidentales. Una de las virtudes
de la teoría es que simplifica el análisis de tal formación en cada caso por la bús-
queda de los rasgos diferenciadores de las diferentes pautas establecidas en la
teoría: formación del Estado-nación, desarrollo de legitimidad racional-
normativa, expansión de la participación e implantación del Estado de bienestar.
Cuadro 3.7. Modernización de Europa y EE.UU.

(Momento histórico y fechas de referencia)
Formación del Estado-nación
Reino Unido Francia Italia Alemania EE.UU.
-Monarquía -Monarquía -Estado Liberal - Estado liberal - Estado liberal
Absoluta Absoluta - Unificación - Unificación - Independencia
entre (1614) entre entre (1776)
s. XI y s. XIII 1840-1870 1834-1871
- Magna Carta
de 1215
Legitimidad racional-normativa
- Gloriosa - Revolución - Estatuto - Régimen - Declaración de
Revolución Francesa Albertino Guillermino Independencia
(1688) (1789) (1870) (1871) (1776)
Participación-Sufragio universal (SU)

- Reformas - Revolución de - Reformas - SU masculino - Reformas
electorales entre 1848 electorales entre en 1869 electorales de
1868-1918 (SU) - SU con la IIIª 1882- 1912 (SU) - SU en 1919 1830-1924 (SU)
República - Derechos civi-
les en 1968
Distribución-Estado de bienestar
- Desde 1912 - IIIª República - Legislación - Seguros socia- - New Deal
legislación labo- legislación social con el les entre de 1933
ral social fascismo 1883-1889 - War on
- Informe -Seguridad - Seguridad social -Derechos Poverty
Beveridge de social tras tras sociales en 1919 en 1968
1945 2ª GM 2ª GM
155

Política comparada
A) Pautas de modernización del Reino Unido
El caso británico es un supuesto diferenciado del resto de Europa y es espe-

cialmente relevante porque en él está el origen del sistema democrático y del ré-
gimen parlamentario. Por tanto, conocer la formación del sistema es fundamental
para comprender la modernización política.
La construcción del Estado-nación británico comienza con la conquista nor-
manda del siglo XI. Los conquistadores dominaban el territorio, pero sólo mili-
tarmente, mientras que los nobles locales siguieron teniendo en sus manos la au-
toridad efectiva. Esta situación produjo una centralización del poder muy
temprana, si bien frente al poder centralizado por los reyes normandos se desarro-
llaron las asambleas estamentales (Magnum Concilium) en las que estaban repre-
sentados los nobles que prestaban “auxilium” y “consilium” a los monarcas. En
1215 se aprobó la Magna Carta, que era un pacto feudal. Según señala Tsebelis
esta Carta tiene un claro significado histórico por el que la aristocracia asumió el
control de los impuestos a través del Great Council, que pasó a ser una asamblea
legislativa, ya que era la reguladora de los mismos, y dejó de ser puramente con-
sultiva. En definitiva, desde muy temprano se construyó una nueva pauta de legi-
timidad del poder sobre la base de la representación parlamentaria.
Con el paso del tiempo el Great Council se fue ampliando por razones fisca-
les, es decir, para conseguir incrementar las aportaciones de nobles y burgueses, y
así aumentar los ingresos públicos que precisaba el monarca. Es por esto por lo
que a mediados de siglo XIII se amplió la participación en el Consejo a dos caba-
lleros por Condado, y a finales del siglo XIII se incorporaron, además, dos repre-
sentantes por las ciudades más importantes. Desde entonces el Consejo se estruc-
turó en tres estamentos: “el de los que rezan, el de los que guerrean y el de los que
trabajan”. Esta asamblea no tenía capacidad legislativa plena, únicamente dirigía
peticiones al Rey que vinculaba a la aprobación de los gastos.
A mediados del siglo XIV comienza a reunirse de manera separada la cámara
baja, en la que quedaron representados la burguesía y la baja nobleza. Es el mo-
mento originario del bicameralismo. Desde entonces el sistema británico evolu-
cionó de forma distinta al resto de Europa. Mientras que en la Europa continen-
tal el rey debilitó a las asambleas estamentales enfrentando a los estamentos en-
tre sí, en Inglaterra la división en dos cámaras y la alianza entre la burguesía y la
baja nobleza en la Cámara de los Comunes hizo que esta cámara se reforzara y
desarrollara su capacidad petitoria. La debilidad del absolutismo británico facili-
tó el desarrollo temprano de la pauta de la participación mediante la transforma-
ción del parlamento.
A finales del siglo XVII, en la época de los Tudor, la monarquía británica se
caracterizaba por haber desarrollado un poder centralizado en manos del monarca
similar al de otras monarquías europeas, si bien era realmente una monarquía de
156
base estamental. En esta el Parlamento no había sido eliminado sino que, por el
contrario, el Rey apoyaba su legitimidad en el mismo, con lo que el Parlamento
adquirió el carácter de órgano de soberanía. Más tarde, al ser denostado el Parla-
mento por los Estuardo, se produjo la primera revolución liberal de la historia,
que culminó en la llamada “Gloriosa Revolución” que puso fin a la república de
Cromwell en 1688. En este momento quedó resuelta “la crisis de legitimidad” del
proceso de modernización en Inglaterra. Es decir, se impuso una legitimidad ra-
cional-normativa.
La revolución (realmente fue una restauración monárquica) de 1688 supuso el
triunfo definitivo del Parlamento, que consiguió controlar definitivamente el po-
der legislativo. A partir de entonces el monarca ha quedado sometido al Common
Law y al derecho estatutario (de origen parlamentario). También en este momento
se estableció la independencia judicial. Desde entonces, por lo demás, comenzó la
construcción del régimen parlamentario. Inicialmente se originó un parlamenta-
rismo dualista y oligárquico, ya que, por una lado, el poder ejecutivo quedó en
manos del monarca y, por otro, la representación parlamentaria estaba limitada a
la clase de los propietarios. Pero a partir de aquí se dio un proceso de transforma-
ción progresiva.
En la formación del régimen parlamentario, primero emergió el Gabinete, di-
rigido por un Primer Ministro, si bien su formación dependía de la voluntad del
monarca. Poco después se estableció en la práctica la posibilidad de que el Parla-
mento pudiera iniciar el proceso judicial del impeachment contra el Primer Minis-
tro, lo que abrió la posibilidad de llevar a cabo la actividad del control parlamen-
tario.
En 1832 se produjo la reforma electoral conocida como de la supresión de los
“burgos podridos”, modificando las circunscripciones electorales. Estos eran pe-
queños municipios que contaban con representación en la Cámara de los Comu-
nes desde la Edad Media, mientras que las nuevas ciudades industriales que acu-
mulaban gran parte de la población no tenían representación parlamentaria o la
tenían muy reducida. Además en 1832 se extendió el derecho de participación
entre los propietarios de inmuebles urbanos y grandes arrendatarios.
El cambio de la representación supuso una modificación de primera magni-
tud en el sistema político británico, ya que con el nuevo sistema representativo la
aristocracia perdió el control de la mayoría y el monarca dejó de controlar al
Gabinete, pues el monarca estaba obligado a nombrar un Gabinete que contara
con el apoyo de la cámara. Este es el momento de emergencia definitiva del ré-
gimen parlamentario, si bien todavía era un régimen de tipo oligárquico. La re-
forma electoral de 1832 fue el punto de partida del desarrollo del sistema demo-
crático, iniciándose entonces la pauta de la participación en el proceso
modernizador. Además, otro hecho característico de este momento es la imposi-
ción de la voluntad de la cámara baja, Cámara de los Comunes, sobre la cámara
157

Política comparada
alta, Cámara de los Lores, que se vio obligada a aceptar la reforma aprobada en
la de los Comunes.
Durante el siglo XIX se fueron aprobando sucesivas reformas electorales im-
pulsadas inicialmente por “el movimiento Cartista” desde principios del siglo XIX.
En 1867 se amplió el sufragio a las clases medias urbanas, momento en el que se
puso en marcha el sistema bipartidista británico. En 1918 se estableció el sufragio
universal, si bien el sufragio femenino se limitaba por la edad a aquellas mujeres
mayores de 30 años. En 1928 se estableció sufragio universal para mayores de 21
años de ambos sexos y en 1966 se rebajó la edad para ejercer el derecho de voto a
los 18 años.
Por lo que respecta a la construcción del Estado de bienestar británico, cabe
apuntar que en 1911 se introdujo una importante legislación social, siguiendo los
planteamientos del reformismo liberal de la mano del primer Ministro Lloyd
George. Sin embargo, el momento más relevante para el desarrollo del Estado de
bienestar británico fue la puesta en práctica por el gobierno laborista de lo previs-
to en el Beveridge Report tras la Segunda Guerra Mundial. Uno de sus máximos
logros fue la creación de un sistema nacional de salud que fue copiado en muchos
países europeos.
B) Pautas de modernización de Francia
Las pautas de modernización del sistema político francés representan el pa-

radigma general de la Europa continental y, en particular, es muy representativo
el proceso de institucionalización política por la vía de la construcción del Esta-
do nación que sigue un proceso muy similar al de España, Prusia o Suecia, entre
otros países. La construcción del Estado-nación tiene como base la centraliza-
ción del poder debida a la formación del Estado absoluto. Tras las guerras civi-
les del siglo XVI en 1614 comienza el periodo del absolutismo en Francia, con
el cardenal Richelieu, que alcanza su máximo esplendor con Luis XIV, “el Rey
sol”, entre 1661-1715. Esta monarquía absoluta será ejemplo para otros países
como España Portugal, Piamonte y Prusia. Con la monarquía absoluta dejan de
convocarse las asambleas estamentales, los llamados “Estados Generales”, y se
afirma la soberanía del Estado; además, se centraliza el poder y se ejerce me-
diante un aparato burocrático, un ejército permanente y otras instituciones dife-
renciadas como las judiciales. También se produce la sumisión de la autoridad
religiosa al Estado.
Por contraste con el caso británico, se considera que en el caso francés la for-
taleza de la monarquía y la ausencia de tradición parlamentaria estamental, es
decir de instituciones tradicionales de participación, son los factores que fuerzan
158
que la participación popular sólo pueda implantarse a través de procesos revolu-

cionarios.
En 1789 se produce la Revolución Francesa, que es el momento determinante
de la crisis de la legitimidad de base tradicional. Entonces es cuando se implanta
por primera vez el régimen liberal en Francia que se acabará afianzando tras un
largo periodo caracterizado por múltiples convulsiones de tipo revolucionario.
Así, tras el periodo de la restauración legitimista de 1814 se reinicia el régimen
liberal nuevamente en 1830. En este momento se establece una monarquía limita-
da, o también llamado régimen de la “doble confianza”, de inspiración británica,
en el que el Gobierno precisa de la confianza tanto del monarca como de la asam-
blea parlamentaria para existir y tomar decisiones.
En 1848 se abre un nuevo proceso revolucionario que marca el momento de
partida de la etapa democrática. Es entonces cuando se proclama por primera vez
el sufragio universal y entra en juego como actor político el proletariado, en cuan-
to que clase social, es decir, es el momento en que empieza a incidir políticamente
el movimiento obrero organizado. A partir de entonces se sucede el régimen “ce-
sarista” o populista de 1851 de Napoleón III y, tras un nuevo proceso revolucio-
nario, el de la Comuna de París, la III República en 1871. Este es un régimen
democrático-liberal, basado en el sufragio universal masculino que opera bajo un
sistema típicamente parlamentario. Es asimismo el punto de partida para la for-
mación del sistema de partidos que llega a nuestros días.
En 1940 se impone un régimen filo-nazi, “el régimen de Vichy”, dirigido por
el general Petain. En 1946, tras la Segunda Guerra Mundial se establece el régi-
men democrático de la IV República de inspiración típicamente asamblearia, ya
que sigue los parámetros del régimen de la III República. Se establece sufragio
universal masculino y femenino. Un proyecto de reforma política que tenía el
objetivo de dar más estabilidad a los gobiernos acaba dando lugar en 1958 a una
nueva constitución y el nuevo régimen de la V República, conocido como proto-
tipo de régimen semipresidencial.
El Estado de bienestar en Francia está vinculado a los procesos revolucio-
narios. La legislación laboral se inicia en la Comuna de París y continúa en la
III República. Sin embargo el sistema de seguridad social nacional se monta a
partir de 1945.
C) Pautas de modernización de Alemania
La principal característica de la modernización política de Alemania es que la

formación del Estado-nación es simultánea a la construcción de un sistema de
legitimación del poder de base liberal. Es un proceso que tiene lugar a mediados
159

Política comparada
del siglo XIX y es el resultado de la destrucción de las unidades políticas preexis-

tentes.
El punto de partida de la unificación alemana del siglo XIX es el movimiento
nacionalista que se desarrolla a mediados del siglo que une los presupuestos del
liberalismo, de la legitimación racional del poder, a sus fundamentos románticos,
como es la propuesta pangermanista de Fichte en el “Discurso a la nación alema-
na” de construcción de una comunidad sobre una base histórica y sentimental. La
construcción del Estado-nación alemán tuvo como base en su origen el conflicto
entre Austria y Prusia que competían por dirigir la unificación, en el que acaba
imponiéndose Prusia.
Austria dirigía desde 1815 la Confederación Germánica que surgió tras el
Congreso de Viena y fue obra de Metternich; esta sustituyó a la Confederación
del Rhin, creada con Napoleón y se basaba en garantizar el statu quo de los Esta-
dos alemanes. Esta Confederación fue un precedente relevante para el desarrollo
del Estado federal.
Bajo dirección de Prusia se creó en 1834 el Zollverein inspirado por el nacio-
nalista liberal Federico List, que fue una unión aduanera que integraba los territo-
rios agrícolas protestantes con las zonas industriales de tradición católica y liberal
(Rhin y Westfalia). Esta unión económica favoreció el desarrollo industrial y la
emergencia de la burguesía. En 1848 se produjo un movimiento revolucionario
liberal en los Estados alemanes, por influencia de la revolución de la misma fecha
en Francia, y se formó en Frankfurt una Asamblea Nacional cuyo objetivo fue el
de elaborar una Constitución que establecía un régimen parlamentario. Esta cons-
titución se promulgó en 1849, pero no llegó a entrar en vigor. En este momento
revolucionario liberal se propuso una unión política bajo la presidencia de Prusia.
Otro momento histórico de la unificación fue la ocupación militar por Prusia
en 1864 de los Ducados de Schleswig, Holstein y Luxemburgo a la muerte de
Federico VII de Dinamarca. Como consecuencia del conflicto Holstein quedó
bajo administración austriaca y los otros dos territorios bajo la prusiana. El con-
flicto histórico austro-prusiano terminó en 1866 con la victoria de Prusia en la
guerra contra Austria, la cual determinó que se llevara a cabo la unificación de la
Alemania del Norte (Confederación de Alemania del Norte) y la desaparición de
la Confederación Germánica.
Finalmente, la unificación alemana del siglo XIX concluyó en 1871 tras la
derrota militar de Francia en la guerra con Prusia, cuando se proclamó el II Reich
alemán. Con Guillermo II como Emperador se aprobó la Constitución de 1871
que establecía un sistema político caracterizado por estar sustentado en una
alianza entre la aristocracia militar terrateniente prusiana, de los “junkers”, y la
burguesía liberal alemana. Esta alianza tuvo como fruto un régimen muy conser-
vador, aunque fundamentado en la legitimidad liberal. Este se conoce como el
“régimen guillermino”.
160
En 1871 se estableció un modelo político confederal donde predominaba Pru-

sia; sin embargo, no era un régimen democrático ni tampoco era auténticamente
parlamentario. El Emperador controlaba el poder legislativo y designaba al Canci-
ller. Se estableció una asamblea elegida por sufragio universal, el Reichstag (la
Dieta Nacional), pero únicamente tenía funciones consultivas. Del mismo modo
se estableció un senado, el Bundesrat o Consejo Federal, en representación de los
Estados confederados, al que se le atribuyó la función simbólica de ser deposita-
rio del poder imperial.
En este momento se estableció el sufragio universal masculino vigente desde
1869, y se desarrollaron los partidos políticos, en concreto el Zentrum católico y
el partido socialdemócrata, además de varios grupos liberales. También es una
característica muy relevante de este periodo la legislación social que promovió el
canciller Bismark según un planteamiento típicamente conservador. En 1883,
1884 y 1889 se establecieron los seguros de enfermedad, accidente, invalidez y
jubilación. Esta es la primera legislación social que aparece históricamente y
para Alemania supuso iniciar la pauta de la distribución en la modernización del
sistema.
Después de la Primera Guerra Mundial por la derrota de Alemania y tras un
proceso revolucionario fallido de la izquierda radical espartakista, se produjo el
surgimiento de un nuevo régimen que es el conocido como el de la República de
Weimar de 1919. Se trata de un régimen plenamente democrático que se caracte-
rizó por incorporar a la Constitución los derechos económicos y sociales. El ar-
tículo 1.º de la Constitución establecía una república y señalaba que la autoridad
emana del pueblo.
Se estableció entonces una Presidencia de República elegida por sufragio uni-
versal con amplias competencias, como la sanción de leyes y la disolución de la
asamblea. También se configuró un bicameralismo con una cámara baja, el
Reichstag, elegida por sufragio universal que tenía capacidad para censurar al
Gobierno. El senado o Reichsrat, era una cámara de representación territorial de
los Länder, y se diseñó como un órgano básicamente consultivo, aunque con ini-
ciativa legislativa y derecho de veto limitado.
El régimen hubo de pasar por sucesivas fases; así, inicialmente funcionaba
como un modelo parlamentario, pero finalmente operaba como un modelo presi-
dencialista. El multipartidismo atomizado al que favoreció el sistema electoral
proporcional patrocinaba la formación de mayorías negativas, incapaces de for-
mar o mantener gobiernos, lo que provocó la deslegitimación y crisis del régimen
y el ascenso del nazismo. La explicación general de esta crisis política está clara-
mente determinada por las condiciones en que se desarrollaron las pautas de la
participación y de la distribución que acabaron afectando a la legitimidad del
incipiente sistema democrático. En una perspectiva general, la crisis de las demo-
cracias europeas en los años treinta del siglo XX se debió en gran medida a la
161

Política comparada
incorporación de las masas a la vida política sin que se hubiera formado todavía
una auténtica cultura participativa. Como relata Arendt, el totalitarismo del primer
tercio del siglo XX sólo pretendió organizar a las masas, pero no a las clases ni a
los ciudadanos con opiniones e intereses; es decir, se dirigía a la masa de personas
apáticas que nunca antes habían aparecido en la escena política y a las que no
habían llegado anteriormente los partidos políticos. En definitiva, la crisis se ex-
plica porque el sistema democrático permitía que las mayorías pudieran imponer-
se pero, al mismo tiempo, la ausencia de cultura participativa facilitaba la rápida
manipulación de las masas mediante la propaganda de los grupos totalitarios.
Desde la perspectiva de la pauta de la distribución, la crisis de los años treinta
del siglo XX se explica por la inestabilidad económica de la época, con fuertes
tasas de paro, y por el insuficiente desarrollo de las políticas del Estado de bienes-
tar, que hubieran podido amortiguar los efectos sociales de la crisis económica.
La ineficiencia de las decisiones políticas en dar satisfacción a las crecientes de-
mandas de ayuda de los grupos afectados por la crisis derivó en una crisis de legi-
timidad de la incipiente democracia.
Tras la Segunda Guerra Mundial las potencias ocupantes, EE.UU., Inglaterra,
Francia y la URSS, dividieron el territorio alemán en cuatro zonas. Inmediata-
mente se fusionaron las tres zonas ocupadas por las potencias occidentales y se
creó la República Federal de Alemania. En la zona ocupada por la URSS se creó
la República Democrática de Alemania con un régimen autoritario que seguía las
características del modelo comunista soviético. Como consecuencia de todo ello
Alemania quedó dividida nuevamente durante casi medio siglo, pero en 1990, tras
la crisis de la URSS, se produjo la reunificación por incorporación de los territo-
rios de la RDA a la RFA.
D) Pautas de modernización de Italia
Al igual que en Alemania, en Italia la formación del Estado-nación también se

lleva a cabo al mismo tiempo que el desarrollo de la legitimidad liberal desde
mediados del siglo XIX.
El proyecto de unificación nacional italiano es antiguo. Ya Maquiavelo era
un nacionalista italiano y, posteriormente, en la Ilustración y frente a la ocupa-
ción francesa se defendieron las ideas de unidad, independencia y libertad. Tam-
bién la unidad italiana se promovió en las distintas revoluciones liberales de
1820 y 1831 que se dieron en los distintos Estados italianos. El movimiento inte-
lectual del “Risorgimento” en torno a 1840 será el que dé un impulso definitivo
en favor de la unidad italiana bajo un molde liberal moderado, cuyo mejor expo-
nente fue Mazzini.
162
La unidad italiana se produjo desde 1848 por un proceso de anexión progre-

siva de los diferentes Estados italianos al de Cerdeña Piamonte. El rey de Cerde-
ña, Carlos Alberto, había concedido un Estatuto similar a la Carta otorgada de
Luis XVIII en Francia o el Estatuto Real español, que se acabó convirtiendo en
la norma constitucional del nuevo Estado cuando Víctor Manuel se proclamó
Rey de Italia en 1861. Todavía unos años más tarde unieron al reino de Italia
Venecia en 1886 y Roma en 1870.
El “Estatuto Albertino” estableció un Estado unitario centralizado. Al rey le
correspondía el poder ejecutivo, era quien nombraba libremente al Gobierno y,
además, quien promulgaba las leyes. El poder legislativo era bicameral, con una
Cámara de Diputados elegida por sufragio restringido y un Senado de carácter
hereditario. El Estatuto se fue adaptando a las necesidades políticas mediante las
“convenciones constitucionales”, lo que facilitó que se acabara configurando en la
práctica un régimen parlamentario. A finales del siglo XIX el Gobierno italiano
dependía de la mayoría parlamentaria, y los senadores designados por el rey ha-
bían de ser propuestos por el Gobierno. Hasta principios del siglo XX el régimen
albertino se caracteriza por descansar en un sistema multipartidista de partidos de
notables liberales, en el que, como ocurría en otros países europeos, había grandes
dificultades para formar mayorías estables. El sufragio se fue ampliando sucesi-
vamente mediante reformas en 1882 y en 1892 hasta establecer en 1912 el sufra-
gio universal masculino y femenino. A partir de las reformas electorales se incor-
poraron nuevos grupos al parlamento, entre los que destaca la izquierda socialista.
Los católicos no participaron como fuerza política hasta 1904. La causa de esto es
la decisión de autoexclusión tomada por el Papa Pío IX, ya que la Iglesia Católica
rechazaba la unificación italiana al considerarse perjudicada por la misma.
Desde 1912 se puede decir que en Italia funcionaba un régimen plenamente
democrático y parlamentario pero sometido a fuertes crisis de gobierno. La crisis
de tipo nacionalista, es decir, la sensación de frustración generalizada en la pobla-
ción por el esfuerzo bélico, que se produjo tras la Primera Guerra Mundial, junto a
los efectos del desempleo y de la crisis industrial inmediatamente posterior, provo-
có el ascenso del fascismo a partir de 1922, que progresivamente desmontó el sis-
tema democrático y parlamentario. Todo ello a pesar de que el Estatuto Albertino
estuvo vigente hasta 1946. Al igual que en el caso alemán, el fascismo italiano se
debe a las crisis derivadas del establecimiento de las nuevas pautas democráticas y
de redistribución. La primera, por falta de cultura participativa en las masas que
comienzan a intervenir políticamente, la segunda por inexistencia de políticas de
bienestar desarrolladas suficientemente que permitan confrontar la situación de
crisis económica y social sobrevenida tras la Primera Guerra Mundial.
Tras la Segunda Guerra Mundial y el fin del régimen fascista de Mussolini, se
aprobó una nueva constitución en 1947 que estableció una República, un sistema
de descentralización regional y una democracia parlamentaria. Esta constitución
163

Política comparada
proclama el establecimiento en Italia de un Estado social, institucionalizando las

políticas del Estado de bienestar.
E) Pautas de modernización de los Estados Unidos
En Estados Unidos la modernización fue más rápida y extensiva que en Euro-

pa. Esto es debido al hecho de que en Europa fue necesaria la previa centraliza-
ción del poder en manos de un monarca absoluto que había de reducir las resis-
tencias frente a la modernización de las iglesias, de la aristocracia, y de los
poderes regionales y locales. Sin embargo, en EE.UU. la ausencia de instituciones
feudales hizo innecesaria la centralización del poder. De igual manera la ausencia
de absolutismo en EE.UU. permitió que la participación fuera viable antes que en
Europa, de manera similar a como ocurrió con Inglaterra, pues allí el absolutismo
estuvo debilitado. También la introducción de la fuente de legitimidad popular se
facilitó en EE.UU. por el hecho de producirse la independencia de la Corona bri-
tánica. Sin embargo, apunta Huntington, en Europa la racionalización de la auto-
ridad, por el absolutismo, y la diferenciación de las estructuras políticas, por
ejemplo en el ámbito judicial, se hizo antes que en EE.UU. Por otra parte el sis-
tema americano es deudor de la experiencia histórica británica, de donde se ex-
portaron las instituciones políticas, que después de la independencia los colonos
defendieron al configurar el nuevo sistema político.
Los Estados Unidos surgieron de la independencia de 13 colonias inglesas de
la costa atlántica, que formaban una comunidad a partir de unos rasgos caracterís-
ticos que son: la falta de grupos aristocráticos y estamentales en la sociedad colo-
nial, el predominio de la lengua inglesa, la existencia de unas instituciones políti-
cas homogéneas que se basan en los mismos principios jurídicos. Entre los
miembros de las colonias había conciencia de homogeneidad y comunidad.
Eran colonias de establecimiento y sus ciudadanos tenían la condición de in-
gleses. Debido a la distancia con la metrópoli se había establecido a una organiza-
ción política autónoma en cada colonia con un Gobernador, que era el represen-
tante de la corona británica, y una asamblea elegida por los colonos con cierta
cualificación económica.
En el aspecto económico la cualidad de colonias se caracterizaba por estar
orientadas a suministrar materias primas y a consumir productos manufacturados
de la metrópoli, lo que chocaba con los intereses industriales que se desarrollaban
en las colonias.
El origen del movimiento de independencia se suele citar que fueron las me-
didas adoptadas por el rey Jorge III para obtener fondos que afectaban al comer-
cio de las colonias, así como del uso de papel timbrado en determinados impre-
164
sos. Para rechazar estas medidas se produjo el Congreso de Nueva York en 1773,
que es el primer acto de unidad de las colonias frente a la metrópoli. Londres
anuló la ley del timbre pero impuso derechos aduaneros, lo que a su vez generó el
primer acto revolucionario del llamado “el motín del té”.
En 1774 se llevó a cabo un Segundo Congreso continental en Filadelfia en el
que los representantes de las asambleas rebeldes declararon la guerra económica a
Inglaterra, que desde 1775 se convirtió en guerra militar acordada en el Segundo
Congreso continental. Entonces se decide nombrar un gobierno central de las
colonias, y se nombra como comandante en jefe del ejército a G. Washington.
También se recomienda a las colonias que adopten textos constitucionales (según
el modelo de Virginia).
En 1776 se produce la Declaración de Independencia, que fue una declaración
típicamente liberal, que fundamentaba la separación de las colonias en las leyes
de la naturaleza y del Dios de la naturaleza. Esta declaración señala la existencia
de derechos inherentes a la naturaleza del hombre como son la vida, la libertad y
la búsqueda de la felicidad y se recoge el principio de que el gobierno ha de ba-
sarse en el libre consentimiento de los ciudadanos.
En 1777, como consecuencia de la necesidad de profundizar en la unidad po-
lítica para la dirección y conducción de la guerra, se aprobaron los llamados Arti-
cles of Confederation, que es de donde procede el nombre de Estados Unidos de
América. Entonces se establece un sistema político confederal, que en realidad es
una unión política débil en la que las ex colonias se conciben como Estados sobe-
ranos, cada uno dotado de su propia Constitución. En esta norma se regulan los
sistemas de postas, el de pesos y medidas y la moneda.
En 1783 se firma la paz con Inglaterra y en 1787 se convoca una nueva
Convención en Filadelfia que tenía la misión de revisar el acuerdo establecido
en “Los Artículos de la Confederación” para regenerar la unidad lograda, sobre
todo en lo económico ya que faltaban recursos financieros a la federación (con-
federación) y se producía, además, una guerra aduanera y comercial entre Esta-
dos. Como consecuencia de la Convención se aprobó una nueva Constitución
que era fruto de un nuevo pacto y se creó por primera vez en la historia un Esta-
do federal. El sistema federal se puede considerar como la gran innovación que
aportan los EE.UU. desde la perspectiva de la diferenciación institucional de la
modernidad.
Sin embargo durante un largo tiempo, un siglo aproximadamente, se mantuvo
latente en EE.UU. un conflicto entre centralistas y los confederales, por el que en
realidad se dirimían diversos intereses en juego como eran: la cuestión de la cen-
tralización del poder, la pugna entre intereses industriales del norte y agrarios del
sur, así como el problema de la esclavitud defendida en el sur. En 1860 se produjo
la guerra civil que terminó con la ocupación del sur por la tropas del norte y de-
terminó la unificación política definitiva bajo el molde federal y capitalista del
165

Política comparada
norte. Unos años más tarde, en 1865, la Enmienda constitucional número 13

prohibió la esclavitud.
La revolución liberal americana, que se dio al mismo tiempo que la indepen-
dencia, estableció una legitimidad sobre la base de la soberanía popular y, como
consecuencia, la participación se estableció muy rápidamente; desde 1830, prácti-
camente, la población blanca ejercía el derecho universal del sufragio, extendién-
dose la participación también a la ocupación de los cargos electivos existentes
tanto a nivel federal, de los Estados y a nivel local. Otro aspecto importante del
temprano desarrollo de la participación fue la aparición de los partidos políticos,
que es donde encontramos su origen histórico.
Pero, si bien la democratización del sistema se impuso de manera progresiva
y la participación se desarrolló desde muy pronto, sin embargo, no fue sino hasta
1924 cuando se estableció definitivamente el sufragio universal masculino y fe-
menino. Y aún más, no fue hasta 1968 cuando se aprobó la Enmienda constitu-
cional número 14, cuando se prohibió cualquier tipo de restricciones al ejercicio
del voto, en particular por razones raciales, que estaban vigentes hasta entonces
en muchos Estados sureños.
Por otro lado, en 1933 en EE.UU. se puso en marcha el programa del New
Deal con el gobierno del partido demócrata. Este programa introdujo por primera
vez un sistema de protección social, así como medidas de regulación económica y
laboral típicas del Estado de bienestar que han llegado hasta la actualidad. Poste-
riormente se introdujeron nuevas normas en materia de derechos civiles para
combatir la segregación racial, en el ámbito educativo en 1954 y en materia labo-
ral en 1964. En la década de 1960 se pusieron en marcha los nuevos programas
War on Poverty y The Great Society, que reforzaron el sistema de protección
social proveniente de 1933 en el ámbito de la lucha contra la pobreza y de la asis-
tencia sanitaria a los pensionistas.
3.3. La teoría de la dependencia

La teoría de la dependencia, que muy bien puede calificarse de enfoque, es una
perspectiva diferente y contrapuesta a la teoría de la modernización. La teoría de
la dependencia acusa a la teoría de la modernización de ser etnocentrista y unili-
neal, de limitarse a destacar las bondades de los sistemas occidentales, y de estar
orientada a dar cumplimiento y reproducir en el Tercer Mundo los diferentes pro-
cesos que han caracterizado la transformación social de los países de Europa oc-
cidental y EE.UU. En definitiva, se considera que la teoría de la modernización es
una ideología justificadora del sistema capitalista, cuyo fin es reproducirlo.
Hoy el enfoque “dependencista” es uno de los que tiene mayor predicamento
entre los intelectuales de izquierda. Sus presupuestos inspiran el movimiento “an-
166
tiglobalizador” que polariza la contestación de la izquierda contra el actual neoli-

beralismo rampante y, en particular, contra la política económica auspiciada des-
de las grandes organizaciones internacionales: el Fondo Monetario Internacional
(FMI), el Banco Mundial o la Organización Mundial del Comercio (OMC).
Históricamente la perspectiva del cambio y transformación de las sociedades
atrasadas se planteó desde el pensamiento de izquierdas primero al perfilarse el
concepto de Tercer Mundo en el momento de la descolonización. Este concepto
fue acuñado por el demógrafo francés Alfred Sauvy en 1951 inspirándose en el
del abate Sieyès: el “Tercer Estado”, formulado en relación con la Revolución
Francesa. Según Sieyès el Tercer Estado, que era identificado con la idea de na-
ción, es el conjunto de hombres libres e iguales que, aunque aparentemente no es
nada por carecer de privilegios, en realidad “lo es todo”. Así, una característica
del Tercer Mundo es que en él se sitúan las tres cuartas partes de la población
mundial, y la mayor parte de los recursos económicos. Otra característica funda-
mental del Tercer Mundo es la potencialidad revolucionaria de los nuevos Esta-
dos independientes, considerados como una nueva “clase” de Estados pobres y
explotados por los países ricos, que quieren conquistar su dignidad. Al mismo
tiempo que surgió el concepto de Tercer Mundo se dio paso al uso del concepto
de neocolonialismo económico. Desde esta perspectiva se considera que, si bien
había desaparecido la colonización política, se estaba desarrollando en su lugar la
colonización económica de los países del Tercer Mundo.
Años más tarde, cuando la teoría de la modernización ya había promovido las
tesis del desarrollismo, surgió la teoría de la dependencia. Esta teoría aparece a
mediados de los años 60 para explicar el subdesarrollo o las situaciones de de-
pendencia económica de los países sudamericanos. Se trata inicialmente de una
propuesta de los intelectuales latinoamericanos, muchos de ellos doctorados en
estudios sobre América Latina de las universidades norteamericanas, frente a la
teoría de la modernización, que era la teoría dominante en ese momento. Estos
intelectuales fueron influidos por diferentes hechos como la rebelión de los ne-
gros americanos en EE.UU. en defensa de sus derechos civiles, la Guerra de Viet-
nam, la revolución cultural de los años 60 en los campus universitarios, y por
consiguiente por el pensamiento de la Escuela de Frankfurt, y, además, por el
fracaso de las esperanzas de desarrollo económico en los países del Tercer Mundo
tras la descolonización, en particular en Latinoamérica y por la generalización de
dictaduras militares.
La teoría de la dependencia deriva del análisis marxista aplicado a los casos
sudamericanos. Su objetivo no es tanto explicar el capitalismo cuanto analizar las
causas del subdesarrollo latinoamericano. Más tarde esta teoría se ha utilizado
para interpretar también la situación de África (Samir Amin, Wallerstein) o de los
países asiáticos del Tercer Mundo. Por tanto, una primera conclusión que hay que
sacar es que este enfoque sigue la tradición marxista de considerar que la estruc-
167

Política comparada
tura productiva asociada a una estructura de clases sociales determinada es el

fundamento de la actividad política.
Entre los teóricos de la dependencia destacan F. H. Cardoso, E. Faletto, A.
Gunder Frank, O. Sunkel, I. Wallerstein, y otros. Provienen de la tradición mar-
xista-leninista. Del marxismo obtienen el planteamiento de la lucha de clases y
del leninismo el análisis del imperialismo, al que este consideraba como “una fase
superior del desarrollo del modo de producción capitalista”. La obra más repre-
sentativa de este enfoque es la de Cardoso y Faletto: Dependencia y Desarrollo
en América Latina de 1971.
3.3.1. El centro y la periferia
La unidad de análisis no es la sociedad nacional, como en el caso de la teoría de la

modernización. La teoría de la dependencia parte de que el subdesarrollo de una
sociedad nacional o regional sólo se puede entender en conexión con su inserción
histórica en el sistema político-económico mundial que emerge con la coloniza-
ción europea del mundo.
El sistema global se caracterizó por el desarrollo a la vez paralelo y desigual
de sus diferentes componentes: A) de un grupo de países avanzados denominado
“el centro” (EE.UU., Europa occidental y Japón) y B) otro grupo de países subde-
sarrollados llamado “la periferia”.
La teoría explica que el desarrollo y el subdesarrollo son aspectos del mismo
fenómeno, los dos históricamente simultáneos y ambos están vinculados funcio-
nalmente, es decir, interactúan y se condicionan mutuamente. El “centro” es ca-
paz de un desarrollo autónomo, actúa para satisfacer sus propias necesidades in-
ternas. Es el beneficiario de los vínculos que se establecen a escala global.
La periferia tiene un desarrollo de tipo reflejo. Está condicionado, a la vez,
por su incorporación al sistema global y por su adaptación a los requerimientos de
la expansión del centro. En definitiva, la periferia está en situación de explotación
por el centro dominante. Dicho en otros términos la hegemonía de los países capi-
talistas es la causa del “subdesarrollo” de los países dependientes.
Se trata de un proceso que tiene dimensión histórica, que afecta a la totalidad
de las relaciones sociales que se desenvuelven en distintos contextos en el tiempo.
La dependencia se caracteriza por ser estructural, histórica y totalizadora.
La lógica de la dependencia deriva de la idea de que el desarrollo desigual
tiene su origen en el siglo XVI, cuando se formó la economía capitalista mundial:
hubo unos países del noroeste de Europa capaces de especializarse en la produc-
ción industrial, en la producción de manufacturas, que se convirtieron en el centro
del sistema capitalista, mientras que los países del centro y sur de Europa y del
168
hemisferio occidental se convirtieron en áreas periféricas que se especializaron en

la exportación de materias primas. La teoría de la dependencia sostiene que la
división internacional del trabajo no adquirió su estructura de acuerdo con la teo-
ría de las “ventajas comparativas”. Según esta teoría, que elaboró el economista
clásico D. Ricardo, a los países siempre les resulta beneficiosa la participación en
el comercio mundial cuando se especialicen en la producción de bienes para los
que tienen ventajas relativas (por su disponibilidad de recursos). En cambio la
teoría de la dependencia sostiene que en la perspectiva histórica el centro ganó a
expensas de la periferia y que el desarrollo de la economía internacional habido a
lo largo del tiempo ha ido reforzando la situación de “intercambio desigual”, es
decir, de productos manufacturados del centro por materias primas de la periferia.
Para la teoría de la dependencia no tiene sentido medir el grado de dependen-
cia por países, ni tampoco tiene sentido plantear que los países individuales de la
periferia puedan reproducir la experiencia de los desarrollados, pues el sistema
capitalista mundial establece una interdependencia y sólo admite un cambio cuali-
tativo del mismo. Es decir, la situación sólo puede cambiar globalmente.
La conclusión es que el sistema capitalista crea y mantiene un proceso coerci-
tivo de explotación y extracción de los recursos de la periferia a favor del centro y
condena a la periferia a la situación de subdesarrollo. Este círculo vicioso sola-
mente puede ser roto por un cambio fundamental en las relaciones entre la perife-
ria y el centro, la eliminación del capitalismo y la introducción del socialismo.
Por otra parte, la teoría de la dependencia explica que las variables de con-
texto en los países periféricos son determinantes del comportamiento de los gru-
pos e individuos. Así, no es que falten personas con aptitudes y comportamientos
emprendedores en los países subdesarrollados, del mismo tipo de los que operan
en los países del centro. Los ciudadanos de todos los países sean desarrollados o
no, son seres racionales capaces de perseguir objetivos utilitaristas, es decir,
responden al tipo del “homo economicus”. Entre los países desarrollados y sub-
desarrollados no varía el grado de racionalidad de los comportamientos, sino los
fundamentos estructurales que determinan los incentivos, lo que a la larga pro-
duce distintas formas de comportamiento a partir del mismo proceso racional de
cálculo.
Además hay una conexión entre los componentes estructurales internos y ex-
ternos del subdesarrollo. No son únicamente factores externos los que determinan
el subdesarrollo. La dependencia tiene un determinante exterior, pero hay factores
internos en los países dependientes que refuerzan los vínculos exteriores de de-
pendencia. Hay sectores en las sociedades de la periferia (en la burguesía indíge-
na) cuyos intereses están estrechamente vinculados con las relaciones económicas
que articulan el intercambio desigual. Estos intereses locales de los países subde-
sarrollados han tendido a preservar o rearticular las relaciones de dependencia.
Esto explica en buena medida la existencia de dictaduras.
169

Política comparada
Por otra parte, la relación de dependencia permite explicar históricamente el

subdesarrollo, pero esto no quiere decir que esta relación se vaya a perpetuar en
todas las zonas de subdesarrollo. Por el contrario, estas pueden cambiar en distin-
tos contextos al evolucionar el sistema mundial. No son iguales las situaciones de
Asia, África, América o algunas zonas de Europa. En este sentido Cardoso ha
desarrollado el concepto de “desarrollo dependiente” que observa en ciertos casos
de América Latina en los que ha surgido una burguesía nacional vinculada a cier-
to desarrollo industrial, si bien estos casos están sujetos a una relación de depen-
dencia que controlan las empresas multinacionales. En esta misma línea Wallers-
tein introduce el concepto de “semiperiferia” aludiendo a los casos en que países
del Tercer Mundo tienen un sistema económico en el que se dan procesos produc-
tivos que requieren cierto nivel tecnológico.
3.3.2. El proceso histórico de la dependencia
La teoría de la dependencia hace un análisis diacrónico de la dependencia, identi-

ficando las distintas fases históricas que son parte de una estructura integral. Las
fases son cuatro:
1. Periodo colonial mercantilista entre 1500 y 1750. Las monarquías ibéricas

imponen una especialización económica: exportación de materias primas para
la creciente industrialización de Europa y EE.UU. La producción nacional en
los países colonizados era de carácter complementario, no competitivo con la
de las metrópolis.
2. Periodo de expansión exterior entre 1750-1914. La actividad de exportación
es perseguida activamente por los grupos políticamente dominantes. Con la
independencia colonial no se modifican las estructuras productivas internas,
sino que se elimina la interferencia de los países ibéricos en el intercambio y
comercialización de productos hacia y desde Inglaterra y el norte de Europa.
La lógica de este periodo es la del “desarrollo orientado hacia el exterior” que
no conduce a la creación de un sector industrial propio en los países de la pe-
riferia.
Por otro lado los pagos en especie o con salarios bajos y el uso de la es-
clavitud limitaban el desarrollo del mercado interior, mientras que la acumu-
lación de divisas facilitaba al mismo tiempo la importación de productos in-
dustriales.
En este periodo se generan importantes diferencias por países, lo que
vino determinado por el grado en que las élites locales controlaban la acti-
vidad productiva para la exportación. Al final del siglo XIX era corriente el
170
control por extranjeros no sólo del comercio sino también de la producción.

Donde esto ocurrió se redujo la importancia de la élite local. En este perio-
do se produjo la expansión de la burocracia estatal para controlar los im-
puestos a las exportaciones, lo que al mismo tiempo fortaleció la estructura
del Estado.
Por lo demás, entre los países dependientes había también diferencias de
grado en cuanto al desarrollo industrial incipiente y a la importancia que te-
nían las clases medias y trabajadoras.
3. Periodo de crisis del modelo liberal entre 1914 y 1950. La crisis económica
mundial colapsó la demanda externa de materias primas y la capacidad de im-
portación de los países dependientes. Esta favoreció el desarrollo de un siste-
ma industrial propio en la periferia. Con las divisas se adquirieron bienes de
capital. Todo ello condicionado por circunstancias diversas como las estructu-
ras socioeconómicas heredadas. Ejemplo de ello fue que en Chile surgió una
burguesía nacional a partir de las clases medias y en México se eliminó a la
aristocracia terrateniente por la revolución. Argentina, Brasil y México tuvie-
ron gran crecimiento económico.
Pero la expansión económica autónoma pronto alcanzó sus límites debido
a las condiciones en que se había generado, ya que la importación de capital
dependía de la posesión de divisas que sólo se podían conseguir por el endeu-
damiento con el exterior. Ello marcaba los límites de la expansión. El periodo
concluyó con la recuperación y transformación del centro.
4. Periodo actual del “capitalismo transnacional”. Se ha desarrollado un nuevo
sistema transnacional basado en las empresas multinacionales que se han re-
cuperado económicamente y buscan nuevos mercados con centros de produc-
ción más baratos y también han incrementado la tecnología en la producción
industrial. La dependencia adquiere en consecuencia un nuevo carácter basa-
do en:
a) Inversiones de las multinacionales en la periferia para realizar ventas en

los mercados internos del centro. Es decir, una internacionalización de los
mercados internos del centro.
b) Nueva división internacional del trabajo: la periferia adquiere bienes de
capital, tecnología y materias primas del centro y exporta beneficios, junto
a la tradicional exportación de materias primas
c) Desnacionalización de las industrias originarias de sustitución de importa-
ciones de la periferia, que pasan a ser controladas por las empresas multi-
nacionales.
171

Política comparada
A) La crisis de la década de 1980 y las políticas del “consenso de Washington”
La teoría de la dependencia sirvió de fundamento para las políticas seguidas

en América Latina desde la década de 1960 auspiciadas por la CEPAL consisten-
tes en favorecer una industrialización basada en la “sustitución de importaciones”
(particularmente en Argentina, Brasil y México). Para ello se crearon empresas en
mercados protegidos por los Estados y los países se endeudaron enormemente
hasta la década de 1980. En este momento el déficit crónico de las balanzas de
pagos vinculado con el agotamiento del modelo de crecimiento por la vía de la
“sustitución de importaciones” se agravó, especialmente en los países no produc-
tores de petróleo que estaban muy endeudados por préstamos de los bancos co-
merciales internacionales. Cuando subieron los tipos de interés internacionales a
comienzo de la década de 1980 y se produjo al mismo tiempo una recesión en los
países desarrollados y los cambios en el comercio internacional redujeron las
ganancias de las exportaciones de los países latinoamericanos, muchos de ellos
acabaron siendo incapaces de pagar el servicio de la deuda. Muchos países tuvie-
ron que enfrentar ajustes severos y América Latina se convirtió en exportador
neto de capital.
La crisis llevó a una revisión de todos los aspectos del modelo de desarrollo
de posguerra. Las conclusiones alcanzadas en el examen del periodo destacaron el
agotamiento del modelo basado en sustitución de importaciones y cuestionaron el
papel del Estado en la promoción de dicho modelo. Los problemas de la balanza
de pagos deficitaria llevaron a poner el acento en la sustitución de tal modelo por
otro basado en el desarrollo industrial a partir de las exportaciones. Al mismo
tiempo se aceptaba la idea de que el papel del Estado en la economía debía ser
modificado. Como el déficit exterior estaba acompañado por déficit interno y
fuertes presiones inflacionistas, se consideraba que la mejora de la actividad eco-
nómica sólo era posible mediante una reducción del déficit del sector público y,
con ello, de la ineficiencia y el derroche del aparato estatal. Hubo un acuerdo
general en este sentido sobre el diagnóstico.
Como consecuencia de la crisis económica las instituciones financieras inter-
nacionales ganaron gran capacidad de influencia, en particular el FMI, los bancos
y los gobiernos acreedores en los que imperaba un punto de vista neoliberal. Estos
agentes impusieron con el apoyo de grupos internos bajo el rótulo “ajuste estruc-
tural” fuertes medidas de austeridad con políticas que reorientaban la producción
hacia las exportaciones y con programas de reducción de la intervención de los
Estados. Inicialmente hubo ciertas resistencias (salvo en las dictaduras militares
de Chile de Pinochet y de Argentina con la Junta) pero la elevada inflación hizo
que las medidas se hicieran urgentes y que la población las aceptara, además cre-
cieron grupos de apoyo entre los beneficiarios en los sectores de las finanzas y en
las industrias orientadas a la exportación. Esto hizo que los postulados del llama-
172
do “consenso de Washington” se hicieran hegemónicos en muchos países lati-

noamericanos.
Desde el punto de vista neoliberal se considera al Estado como ineficiente y
una carga económica que hay que soportar, además, por el papel jugado en el
periodo de “sustitución de importaciones”, se consideraba que el cambio del mo-
delo requería retirar completamente al Estado de la actividad económica. Además
de la austeridad, el planteamiento neoliberal defendía una liberalización económi-
ca completa que incluía: la desregulación de los mercados, la bajada de tarifas
aduaneras, la eliminación de los controles a la importación, la eliminación de los
controles al comercio exterior facilitando la inversión extranjera y los flujos fi-
nancieros privados, la eliminación del control de los precios, supresión de las
subvenciones, así como la privatización de empresas estatales. Esta liberalización
debería reducir el papel del Estado y hacer del mercado la fuerza motriz en las
decisiones económicas; el mercado había de ser el que reorientara la economía
hacia un modelo de desarrollo basado en las exportaciones.
La combinación de las políticas de austeridad y liberalización económica en
unos casos indujeron y en otros reforzaron la severa contracción de la actividad
económica, con una fuerte reducción del empleo en el sector formal de la econo-
mía, en particular en el sector público, con una caída de los ingresos y de la renta
real, con un declive de los servicios sociales y, consecuencia de todo ello, un cre-
cimiento de la pobreza. Un estudio de la CEPAL de 1990 puso de manifiesto el
crecimiento de los índices de pobreza entre 1980 y 1986.
El cambio de rumbo produjo una reactivación económica en los noventa gra-
cias a cuantiosos flujos de capital y al control de la inflación que posibilitó duran-
te algunos años el crecimiento económico en un marco de estabilidad, si bien con
una caída del ahorro y la inversión interna, tampoco se ha resuelto el problema de
la deuda externa con las consecuencias de elevación del coste de dinero y sobre-
valoración del tipo de cambio. Sin embargo en la década de los noventa en la
mayoría de los países los niveles de pobreza no han variado y hay niveles de de-
sigualdad superiores a los existentes a principios de los ochenta a pesar de la reac-
tivación económica. Al final de la década de 1990 con la llegada de gobiernos de
izquierda a muchos países latinoamericanos han empezado a ser modificadas las
políticas neoliberales, tendencia que se acentuó con la crisis económica iniciada
en 2008.
3.3.3. La teoría de la economía-mundo capitalista de I. Wallerstein
Una de las versiones más actuales de la teoría de la dependencia ha sido elaborada

por I. Wallerstein que se hizo conocer en la ya clásica obra: The Capitalist World
173

Política comparada
Economy en 1979, y que ha llevado a la fundación de una escuela de gran predi-

camento en torno al Centro Fernand Braudel de la Universidad del Estado de
Nueva York en Binghamton.
I. Wallerstein y su escuela parten del análisis de los sistemas-mundo en una
perspectiva histórica y examinan particularmente el sistema-mundo capitalista,
que desde el siglo XVI se ha desarrollado como el mayor sistema mundial. El
sistema-mundo capitalista tiene una estructura específica identificada en sus ras-
gos básicos según el esquema de la teoría de la dependencia, y tiene una dinámica
interna cuyo análisis permite dar cuenta de la situación de las distintas sociedades
y los países en el contexto actual.
El sistema-mundo capitalista comprende diferentes Estados, una sola econo-
mía, y varias culturas. Este sistema está dominado por los Estados del “centro”
como son EE.UU., Japón, Francia, Inglaterra y Alemania. La economía-mundo
está al servicio de estos Estados. En la economía-mundo se diferencian de la zona
“centro”, la “semiperiferia” y “la periferia”, donde se dan distintos patrones de
estructura social y económica y de actividad política.
Las sociedades del centro son economías industriales con una producción
intensiva en capital, una fuerza laboral cualificada, con un fuerte sector de ser-
vicios y una alta especialización profesional; además, la economía permite a los
pobres adquirir bienes. La economía refleja una moderada igualdad y ofrece
posibilidades de ascenso en la escala social, por tanto la estratificación social es
flexible. Las empresas multinacionales del centro, particularmente del sector
financiero, tienen un poder inmenso. Estas dominan el mercado a escala global.
Pueden actuar de forma especulativa, retirar el crédito, o mover la producción
de un país a otro donde haya menores costes laborales. También controlan las
redes de comunicaciones a escala global. Por medio de la televisión, la radio, el
cine, la prensa escrita, etc., determinan y refuerzan los valores capitalistas a
escala mundial: la disciplina de trabajo, la racionalidad instrumental, la eficien-
cia, la competitividad, la productividad; exigiendo a los empresarios la adapta-
ción tecnológica constante, y a los grupos sociales la aceptación de la desigual-
dad. Estos valores se hacen equivaler a la idea de “modernidad”. Quienes no
pueden adaptarse a estos valores quedan rezagados, pues se establece una sepa-
ración entre la élite y las masas.
En el centro los trabajadores han obtenido concesiones de tipo salarial, y ser-
vicios sociales, lo que garantiza que estos acepten el sistema capitalista. Las es-
tructuras militares y diplomáticas ayudan a las empresas multinacionales a expan-
dirse por todo el globo. Además los gobiernos del centro apoyan los derechos de
propiedad, el sistema de legalidad contractual, facilitan una infraestructura eco-
nómica y, mediante exenciones fiscales y subvenciones, posibilitan y refuerzan la
acumulación de capital. Estos países son formalmente democracias que dan a los
ciudadanos la posibilidad de organizarse y ejercer presión para el desarrollo de las
174
políticas públicas. Se da una alianza interclasista que permite un proceso de cons-

tante mejora de las políticas del bienestar.
En la semiperiferia hay una estratificación social más rígida, la diferencia en-
tre gobernantes y gobernados está más definida. Las desigualdades políticas dife-
rencian y distancian a la élite gobernante de las masas. Así ocurre en países como
Brasil, México, Sudáfrica, Singapur, Malasia o Indonesia. Hay una fuerte contes-
tación al sistema por parte de estudiantes, sindicatos, iglesias, medios de comuni-
cación y en ocasiones las organizaciones agrarias. Y como resultado surge la re-
presión policial y militar, la protesta política toma un carácter violento y se
produce una fuerte polarización. La estructura estatal burocratizada, al mismo
tiempo que da poder a la élite gobernante y le permite suprimir la oposición inter-
na, también le da capacidad para resistir a las presiones externas, en particular las
intervenciones militares desde el exterior.
Desde la perspectiva económica la semiperiferia depende del centro para ob-
tener préstamos y créditos, para conseguir capital físico, maquinaria y tecnología
y para vender sus exportaciones. Son sociedades semindustrializadas que venden
bienes manufacturados al centro, dándose cierta especialización económica. Pocas
sociedades semiperiféricas dependen exclusivamente de la exportación de un sólo
producto. A pesar del crecimiento económico, las desigualdades sociales son im-
portantes en estas sociedades. Las clases ricas, la burguesía nacional, está aliada a
las empresas multinacionales. Los pobres tienen actividades diversas como el
pequeño comercio, la producción artesanal, el trabajo de baja cualificación en el
sector de la construcción, y en la agricultura de subsistencia. En la población rural
dominan unos valores tradicionales de tipo religioso y familiar. En cambio las
élites de tipo urbano aceptan los principales valores que dominan la radio, la tele-
visión, el cine, los periódicos y los libros producidos en el centro, es decir, en
países como EE.UU., Francia, Inglaterra y España. Los intelectuales nacionalistas
radicales de los núcleos urbanos reclaman mayor autonomía cultural, al mismo
tiempo que denuncian y desafían la explotación económica de estas sociedades, la
dominación política y la hegemonía cultural.
Las sociedades periféricas tienen una gran dependencia del centro capitalista.
El Estado sólo ejerce un débil control sobre la sociedad rural en la que se sitúa la
mayor parte de la población. La asistencia militar desde el centro concede a los
gobiernos los recursos para reprimir a la oposición, pero no el poder para trans-
formar la sociedad o resistir la intrusión militar extranjera. En los países periféri-
cos la mayor parte de la población vive de la agricultura de subsistencia, de la
producción de artesanía y del comercio informal a pequeña escala. Las exporta-
ciones son principalmente materias primas como petróleo, minerales y alimentos,
generalmente de un sólo tipo de cultivo (los monocultivos). Con poca diversidad
económica y muy poca industria la periferia depende del centro para el comercio,
las inversiones, los préstamos, la asistencia técnica y personal. Prácticamente
175

Política comparada
todas sus transacciones económicas son con el centro. Por otra parte las zonas
periféricas son las últimas que se han incorporado al sistema cultural establecido
desde el centro. Como los patrones (pequeños empresarios), los ancianos, los
jefes tribales o los brujos tienen en sus manos las redes de comunicación, la radio
constituye el principal vínculo con el mundo exterior para la población situada en
los pequeños poblados. A través de la radio es como reciben los mensajes trans-
mitidos por los medios de comunicación del centro.
Las relaciones entre el centro, la semiperiferia y la periferia constituyen la base
del crecimiento económico, pero también de los conflictos armados, de las guerras.
Son las contradicciones internas del sistema capitalista las que determinan los
cambios fundamentales y, lógicamente, los conflictos. Estos últimos son debidos a
la competitividad entre los capitalistas. Según el esquema de la teoría del sistema-
mundo el sistema capitalista ha tenido diversos ciclos de expansión y de
contracción que se explican por sus contradicciones internas, y que son las que han
causado los conflictos bélicos entre el centro, la semiperiferia y la periferia. Por
ejemplo, en la primera etapa del sistema capitalista, los Estados del centro
confiaron en su fuerza militar para asegurarse las fuentes de materias primas, una
fuerza de trabajo barata o el control de los mercados. Ejemplo de ello fue la Guerra
de los Treinta Años (1618-1648), que es cuando emerge el capitalismo holandés.
Otro ejemplo más reciente en el siglo XX es el desafío por los capitalistas
alemanes y japoneses de la hegemonía económica de EE.UU. y Gran Bretaña, que
dio lugar a la Segunda Guerra Mundial, de la cual salió, a su vez, EE.UU. como
poder hegemónico mundial.
El crecimiento económico en el centro deriva de la acción de las empresas
multinacionales y del apoyo que reciben de los Estados del centro para explotar a
la periferia. Para lograr la mayor eficiencia los Gobiernos facilitan la integración
y concentración de empresas en los distintos sectores: agroindustrial, comercial y
financiero con el objetivo de maximizar la productividad. Para todo ello resulta
muy operativo para los capitalistas la disponibilidad de una relativamente podero-
sa estructura estatal.
Después de la Segunda Guerra Mundial, circunstancias como la reconstruc-
ción de posguerra, los bajos costes laborales y la hegemonía de EE.UU., junto a
otros factores como las innovaciones tecnológicas en informática, electrónica,
biotecnología, etc., estimularon un crecimiento económico rápido, en particular
en los países del centro y algunos de la semiperiferia como Corea del Sur, Tai-
wán, Singapur y Brasil. Para ello, se canalizaron las inversiones hacia Europa
occidental y algunos países de América Latina y Asia por medio del Banco Mun-
dial y del FMI, que son instituciones internacionales que están controlados por el
gobierno de EE.UU. y los bancos multinacionales. Las inversiones capitalistas en
la periferia producen rápido crecimiento a corto plazo, es decir en seis años apro-
ximadamente, pero los países periféricos suelen experimentar la pérdida de capi-
176
tal en el largo plazo. Esto último es debido a que las empresas multinacionales
remiten el beneficio hacia el centro y, cuando la maquinaria queda obsoleta, no se
produce la reinversión necesaria, por lo que al cabo de diez años la expansión
económica de la periferia se detiene debido a la descapitalización. Por otro lado,
las inversiones necesarias para construir plantas o adquirir equipamiento y ma-
quinaria precisan de préstamos de los bancos multinacionales, pero los altos tipos
de interés incrementan y agravan la deuda externa de los países periféricos o se-
miperiféricos, cosa que, a su vez, impide conseguir nuevas inversiones de capital.
Consecuentemente, el crecimiento se desacelera. La petición de ayuda a las insti-
tuciones internacionales como el Banco Mundial o el FMI, controlados por las
multinacionales financieras, determina que en los países periféricos se lleven a
cabo medidas de austeridad como bajada de salarios, subida de los tipos de inte-
rés, reducciones en las prestaciones sociales, etc., que acaban provocando estan-
camiento económico e incrementando la desigualdad social.
El proyecto de investigación desarrollado en la teoría del sistema-mundo se
sintetiza en diferentes procesos a los que se da contenido empírico. El estudio de
estos procesos constituye un buen programa para identificar las diferentes situa-
ciones tanto históricas como actuales de los distintos países. Entre estos procesos
destacan, en primer lugar, el estudio de ciclos y tendencias ya que el funciona-
miento del sistema-mundo es cíclico. En segundo lugar, el análisis de la llamadas
“cadenas de mercancías” que es lo que da estructura al sistema. A través de ellas
se analizan los procesos de producción particularizados. Concretamente, para
establecer el carácter de un país debemos de tener en cuenta el tipo de cadenas de
mercancías que tiene; así, será central si tiene mayoría de cadenas con alto bene-
ficio, y periférico si tiene mayoría de cadenas de escasa rentabilidad. En tercer
lugar se analiza la hegemonía y la rivalidad entre los países del centro, que expli-
ca el grado de igualdad de acumulación de capital y poder entre ellos. En cuarto
lugar cabe estudiar la regionalidad y la semiperiferia. Por un lado se identifica el
grado de integración en determinadas zonas y, por otro, la situación particular de
países que tienen una mezcla equilibrada de cadenas de mercancías de alta y baja
rentabilidad. En quinto lugar está el análisis de los procesos de incorporación y
periferización, entendiendo que la incorporación es el primer estadio de la perife-
rización.
3.3.4. La crítica de la teoría de la dependencia
La crítica que se hace de la teoría de la dependencia desde el funcionalismo es

que lleva a una excesiva simplificación de tipo ideológico de las relaciones eco-
nómicas internacionales, a las que se confiere un carácter maligno y negativo
177

Política comparada
debido a la explotación económica. Además a los teóricos de este enfoque se les

acusa de construir una teoría incompleta y falta de conclusiones. Así, aunque se
afirma que la salida de la situación de dependencia es la revolución socialista, sin
embargo, no se introducen elementos predictivos, como hace Marx cuando alude
a la dictadura del proletariado, o Lenin cuando explica que el proceso revolucio-
nario ha de ser dirigido por una vanguardia disciplinada y revolucionaria que
toma el poder. También se achaca su falta de conexión con las tesis de Marx ya
que este afirmaba que la revolución había de producirse en los países desarrolla-
dos desde los que luego se proyectaría al resto del mundo. Por el contrario, la
teoría de la dependencia sostiene que la revolución va a tener lugar en la periferia
predominantemente rural y agraria.
Por otra parte, desde la perspectiva analítica es fundamental destacar las difi-
cultades que presenta esta teoría para poder hacer falsaciones, en particular por-
que niega que haya capacidad explicativa alguna a las características específicas y
a las experiencias particulares de los países dependientes individualmente consi-
derados. La imposibilidad de establecer una graduación del subdesarrollo y de la
dependencia, así como de la posibilidad de adoptar medidas para superar el carác-
ter periférico de un país resultan ser cuestiones de difícil explicación. En este
sentido destaca que, pasados unos años del origen de la teoría de la dependencia,
Cardoso introdujera el concepto de “desarrollo dependiente” y más tarde Wallers-
tein elaborara el concepto de “semiperiferia”, con los que se enfrenta en parte la
crítica anterior.
Los funcionalistas explican que, cuando se ha tratado de contrastar empírica-
mente las teorías formuladas en el marco de este enfoque, se han encontrado difi-
cultades y contradicciones. Por ejemplo, el hecho de la estrecha relación entre
penetración del capital exterior y crecimiento del PNB que puede deducirse de
esta teoría, se muestra inconsistente al ser estudiada en un grupo de países depen-
dientes, porque los datos reflejan lo contrario. También la hipótesis que establece
una estrecha relación entre penetración de capital exterior y crecimiento de la
desigualdad en los países de la periferia ha sido falsada por los casos de “los ti-
gres asiáticos”: Corea de Sur, Taiwán, Malasia, Singapur o Tailandia. Finalmente,
se han presentado dificultades de falsación en el caso de la teoría del “autorita-
rismo burocrático” de G. O’Donnell, que trata de dar cuenta de las dictaduras
latinoamericanas de los años 70 en el marco del “desarrollo de capitalismo de-
pendiente”. Tal teoría se ha mostrado inconsistente cuando se ha contrastado con
casos distintos de los de Argentina y Brasil, que sirvieron de ejemplo a
O’Donnell; aparte está el hecho de que no parece suficientemente justificado el
criterio monocausal de que estas dictaduras surgieran para favorecer el desarrollo
industrial nacional en estos países.
Por lo que respecta en particular a los presupuestos que defiende la teoría del
sistema-mundo, la crítica más general que suele hacerse es que sobreestima el
178
papel y la capacidad de las empresas multinacionales. En este sentido se puede

comprobar fácilmente que la mayor parte del comercio internacional se desen-
vuelve dentro de los países del centro y es aquí donde realmente ha crecido de
manera constante la tasa de intercambios económicos, mientras que el intercam-
bio entre el centro y la periferia se ha mantenido prácticamente en los mismos
niveles desde la Segunda Guerra Mundial. Por otra parte se señala que esta teoría
subestima la capacidad de los Estados de la periferia y de sus fuerzas nacionalis-
tas. Otra cuestión es que el bajo crecimiento económico en la periferia no sólo se
explica por la explotación del centro o la poca inversión de las empresas multina-
cionales; hay otros factores estructurales de tipo social o cultural internos que
resultan determinantes. También se rechaza el presupuesto de la existencia de una
fuerte cohesión interna entre las élites económicas de los países del centro, con
una voluntad orientada a dominar el mundo. Más bien, lo que se observa es que
en los países desarrollados existe una división y una diferencia de criterio entre
las élites que es acorde con la diferenciación de intereses entre los grupos sociales
existentes.
3.4. Revolución y reforma. Las guerras civiles

Un análisis clásico del cambio político es el que distingue entre revolución y re-
forma. Desde esta perspectiva las revoluciones se consideran como un producto
de la modernidad que hay que analizar con detalle y diferenciar de los procesos
reformistas. Por otra parte hay que considerar el fenómeno de la violencia política
que suele estar estrechamente vinculado a los procesos de cambio revolucionario
y que exige hacer una distinción respecto de las rebeliones, revueltas y la guerra
civil.
3.4.1. El cambio revolucionario
Las guerras y revoluciones han caracterizado la historia contemporánea y constitu-

yen unos de los temas principales de nuestro tiempo. Las revoluciones han sido
acontecimientos excepcionales pero también de gran trascendencia histórica, porque
han transformado las sociedades y sus sistemas políticos. Entre las grandes revolu-
ciones históricas cabe citar la Revolución Americana de 1776, la Revolución Fran-
cesa de 1789 o la revolución rusa de 1917. Sin embargo el siglo XX ha sido un siglo
lleno de procesos revolucionarios, en particular tras la Segunda Guerra Mundial que
es cuando culmina la revolución en China en 1949, o en Vietnam en 1954, en Cuba
en 1960, en Argelia 1962, en Nicaragua 1979 o en Irán en 1979, entre otras.
179

Política comparada
La revolución es una categoría muy analizada por los historiadores pero tam-
bién es un fenómeno que interesa a la ciencia política. En nuestro caso la estu-
diamos desde la perspectiva del cambio político. En el lenguaje corriente se con-
sidera que es una convulsión político-social generalmente violenta que produce
un cambio repentino y brusco, dándose una ruptura de un proceso histórico.
Una de las cuestiones que necesariamente hay que tener en cuenta es que,
como señala R. Cotarelo, desde los años 50 comienza a hacerse evidente en Euro-
pa occidental y, en general, en todas las sociedades industriales avanzadas, que no
hay perspectivas reales para la revolución, pues el Estado de bienestar hace im-
pensable un proceso de transformación violenta de la organización política, eco-
nómica y social de los países capitalistas más avanzados. Por otro lado, los mode-
los o referentes revolucionarios como son los de la Unión Soviética o China no
son válidos por la implantación en estos de regímenes totalitarios y de un modelo
económico no aceptable por ineficaz. Todavía en los años 60 hubo un intento de
revitalizar el pensamiento revolucionario en Europa al margen del anquilosado
comunismo europeo. Fue la “nueva izquierda” influida por el freudo-marxismo, la
teoría crítica, el estructuralismo y las concepciones de la escuela de la dependen-
cia, que acabó siendo la impulsora del último movimiento revolucionario europeo
de mayo de 1968. A esta revolución, junto a los movimientos radicales estudianti-
les de los campus universitarios americanos de la misma época, se les reconoce el
haber facilitado la introducción de importantes cambios culturales en la sociedad
occidental, generando mayor permisividad y tolerancia en el plano moral y una
actitud crítica hacia la sociedad de consumo. Como consecuencia de estos movi-
mientos la “nueva” izquierda en Europa ha llegado a alcanzar cierto apoyo en la
década de 1980, con un 3% del electorado, y se ha proyectado en el movimiento
ecologista.
La única posibilidad que hoy se atisba de que se produzca una revolución está
en los países del Tercer Mundo, tal como pone de relieve la teoría de la depen-
dencia. De hecho, las únicas revoluciones habidas en los últimos decenios han
tenido lugar en la periferia del sistema global. En la mayor parte de los casos han
estado vinculados al proceso de descolonización y, cuando han triunfado, han
acabado dando lugar a un régimen alineado con el modelo soviético tradicional
caracterizado por la ausencia de libertades.
En principio parece que no es posible construir una teoría general de la revo-
lución, habida cuenta de las diferencias históricas, culturales, de contexto interna-
cional, etc., que hay entre los distintos casos conocidos. Por otra parte, el fenó-
meno de la revolución es analizado de manera diferente por las distintas escuelas
de la ciencia política, como vamos a ver. A pesar de todo ello cabe identificar
unos aspectos generales sobre los que descansa la lógica de las revoluciones, co-
mo son la determinación de sus causas y de sus consecuencias, y la interacción
que se da entre sus actores del proceso revolucionario. A continuación vamos a
180
exponer los puntos de vista de los distintos enfoques de ciencia política sobre el
cambio revolucionario.
3.4.2. El enfoque funcionalista de la revolución
El enfoque funcionalista de la revolución ha tenido múltiples planteamientos.

Entre ellos destacan el referido a la crisis de legitimidad de los sistemas políticos,
el que valora la revolución como factor de modernización, el que la considera en
el marco general de la violencia política y el que entiende que esta es una forma
particular de la acción colectiva.
A) La revolución en la teoría de sistemas
En la teoría de sistemas se explica que cuando un sistema no da satisfacción a

las demandas que se formulan surge, y se convierte en persistente, una demanda
para cambiar el propio sistema, e incluso para la disolución de la comunidad polí-
tica. Tales son los planteamientos antisistema que se pueden identificar, por
ejemplo, en los partidos políticos que defienden programas revolucionarios. Si no
se satisfacen las demandas que los grupos plantean al sistema, puede quebrar el
consenso y los elementos disidentes imponen su voluntad. Por otra parte, de
acuerdo con la teoría de sistemas, los cambios más radicales, como los revolucio-
narios, suelen derivar del hecho de que determinados grupos, por ejemplo los
emergentes, no tienen un cauce de participación en el sistema político y la revolu-
ción es el único medio que tienen para actuar frente al mismo.
En esta línea Chalmers Johnson analiza las revoluciones a partir de la crisis de
legitimidad de los sistemas políticos. Entiende Johnson que las revoluciones
triunfantes producen ante todo un cambio de los valores sociales, pues los siste-
mas políticos tienen que ser expresión de un consenso básico de valores, que han
sido incorporados por los miembros de la sociedad desde su proceso de socializa-
ción y sobre los que se legitima la autoridad. Las revoluciones se originan por la
falta de sincronía entre los valores imperantes y los nuevos valores que se generan
en el medio en que opera el sistema. En este caso la autoridad pierde legitimidad
y se ve obligada a emplear más coacción para mantener el orden. Sólo si las auto-
ridades son flexibles y hábiles y consiguen resintonizar con los nuevos valores
mediante reformas, el sistema se mantendrá inalterado; en otro caso la revolución
logrará por la violencia el cambio del sistema. La revolución genera una nueva
sincronía entre los valores y el medio social.
181

Política comparada
B) La revolución como factor de modernización política
Desde la perspectiva de la teoría de la modernización se considera que la re-

volución es una forma de modernizar una sociedad tradicional y es consecuen-
cia de “las crisis de la modernización”. Así, las transformaciones que produce el
proceso de modernización por la formación del Estado-nación, o el desarrollo
de la legitimidad legal-racional, o el desarrollo de la participación, o el proble-
ma de la distribución para combatir la pobreza, dan lugar a procesos de crisis
que pueden ser más o menos violentos y revolucionarios. Huntington apunta
que la revolución tiende a producirse en sociedades que han alcanzado cierto
grado de desarrollo económico y social pero están atrasadas en la moderniza-
ción y el desarrollo político.
En general, desde esta teoría se considera que los procesos menos violentos y
más reformistas con cambios paulatinos y transformaciones más lentas, son los
más efectivos para el desarrollo económico, social y político, en concreto, para el
establecimiento de la democracia. En caso contrario se producen regímenes auto-
ritarios y totalitarios. En general se entiende que las revoluciones son impulsadas
por las élites radicales que utilizan la violencia para imponerse y dan lugar a for-
mas de gestión ineficientes, que en muchos casos acaban generando aberraciones
temporales en el curso del desarrollo económico.
Por ejemplo, las revoluciones que suponen movilización política y manipula-
ción política por parte de milicias, asambleas de trabajadores o comités de veci-
nos, y son favorecidas por una vanguardia ideológicamente integrada, acaban
generando un poder muy centralizado que se apoya en el terror y es de carácter
totalitario. Tal tipo de sistema es moralmente rechazable y técnicamente inefi-
ciente para resolver los problemas que tiene que enfrentar un gobierno moderno,
pues tiene problemas de legitimidad y de capacidad de gestión para satisfacer las
demandas.
C) La perspectiva de la violencia política
Una perspectiva clásica de la revolución es la de enmarcar tal fenómeno den-

tro de otro más general, que es el de la violencia política. Se sigue en este caso un
planteamiento psicológico a través del que se trata de explicar cuáles son las ra-
zones que llevan a participar en movimientos revolucionarios. Es muy conocido
el trabajo de T. Gurr que considera que la violencia política es consecuencia de la
“privación relativa” o, en otros términos, de la frustración. Es decir, el comporta-
miento violento, agresivo, deriva de la frustración que se produce en el individuo
o en los grupos cuando no pueden conseguir unos objetivos determinados. Las
182
fuentes de privación/frustración residen en los procesos sociales que crean la dife-

rencia entre lo que la gente considera que le corresponde por derecho y lo que
recibe. Por ejemplo, cuando hay una crisis económica y se produce una situación
de “privación” y se compara la situación presente con el pasado, ello lleva a un
comportamiento agresivo hacia las instituciones. Este autor distingue varios tipos
de violencia política, graduándolos: uno es el tumulto o desorden, otro la conspi-
ración y otro la guerra interna. La revolución se considera como parte de la guerra
interna, es decir, como la máxima expresión de la violencia política, junto al te-
rrorismo en gran escala y las guerras civiles.
D) Teoría del conflicto y la acción colectiva
Un planteamiento dominante en la actualidad sobre la revolución desde el en-

foque funcionalista deriva de la teoría de la acción colectiva. Esta perspectiva fue
una reacción frente al análisis de la revolución según el esquema de la violencia
política. Aquí se entiende la revolución como una forma de acción colectiva en el
marco del conflicto político.
El punto de partida en este caso es que por muy descontenta que llegue a estar
la gente, no puede dedicarse a la acción política (que incluye la violencia) a me-
nos que forme parte de grupos que estén mínimamente organizados y que dispon-
gan de ciertos recursos. C. Tilly, que es uno de los impulsores de este plantea-
miento, entiende que en la revolución hay dos contendientes que luchan por la
soberanía política, es decir, por el poder del Estado. El grupo desafiante se carac-
teriza por tener unos intereses específicos, un cierto grado de organización, dis-
pone de una cantidad de recursos bajo control colectivo (dinero, armamento, tele-
visión), de oportunidades de actuar y, finalmente, de capacidad de amenazar que
utiliza en su relación con el Gobierno y otros grupos contrincantes. En su opinión
las revoluciones triunfantes dependen de la formación de coaliciones entre los
grupos contrincantes con el Gobierno, de la disponibilidad de una fuerza sustan-
cial y, sobre todo, del surgimiento de una soberanía múltiple. La transferencia del
poder del Estado por la fuerza marca el final del proceso revolucionario.
Otra teoría desarrollada en el marco de la acción colectiva es la que tiene en
cuenta las “oportunidades políticas” para la acción revolucionaria (Andarín y
Apter). El marco de oportunidades para la actividad revolucionaria opera en dis-
tintos ámbitos. En primer lugar, tal marco se define en lo ideológico. La revolu-
ción tiene que contar con un esquema moral muy consistente, en cuya construc-
ción juegan un papel relevante los intelectuales. Este esquema moral tiene que
fortalecer el liderazgo carismático. Otro ámbito del marco de “oportunidades” es
el estructural, en el que se identifican los partidos, grupos y fuerzas extranjeras. El
183

Política comparada
movimiento revolucionario es más potente si cuenta con un poderoso partido

político o un grupo guerrillero o incluso un ejército. También es relevante la exis-
tencia de una red de grupos más o menos descentralizados en que se apoye el
movimiento, por ejemplo, cuando los revolucionarios actúan en zonas rurales. El
factor externo juega a favor del movimiento revolucionario, particularmente
cuando el gobierno que hay que derribar es altamente dependiente de una poten-
cia extranjera. En el marco de las oportunidades también importan las actitudes
individuales que mueven a los sujetos a participar. A este respecto, la identifica-
ción ideológica con los objetivos de la revolución es una variable muy importan-
te, pero también lo es la insatisfacción con los resultados de las políticas del go-
bierno, así como un rechazo moral del gobierno (por ejemplo si es corrupto) y,
por último, la existencia de intereses particulares vinculados al triunfo de la revo-
lución. Finalmente, en el marco de oportunidades también se tiene en cuenta la
capacidad coercitiva del gobierno. La actividad coactiva contra los revoluciona-
rios puede hacer que los pragmáticos, es decir, aquellos que ligan sus intereses
personales al triunfo de la revolución, se retraigan, pero no de los que siguen un
criterio ideológico para movilizarse. Por otra parte la coacción arbitraria, o la
ausencia de coacción frente a los revolucionarios, o su reducción a partir de un
momento dado, son contraproducentes para el Gobierno.
Desde la perspectiva de la acción colectiva se pueden definir, en suma, unas
variables a través de las cuales se puede hacer el análisis comparado de las revo-
luciones, sobre todo en el caso de los procesos revolucionarios contemporáneos:
1. Por una parte está el estudio del liderazgo y de las élites. Se trata de averiguar
cómo son las élites revolucionarias, pudiéndose diferenciar básicamente entre
élites ideológicas o pragmáticas. En el caso de que fueran del primer tipo, ca-
be preguntarse por el tipo de ideología que promueven, como marxismo, is-
lamismo, populismo, valores tradicionales, etc.
2. Otra cuestión es el tipo de la coalición revolucionaria. Se trata de establecer
en este caso cuáles son los intereses que defienden los distintos grupos inte-
grantes de la coalición que dirige el proceso de la revolución y cómo se arti-
cula la red de los grupos sociales, partidos, etc., vinculados al proceso de la
revolución
3. Otra cuestión es considerar las características de la movilización social que se
da con la revolución. Por ejemplo, cabe diferenciar entre una movilización
obrera o campesina. En este ámbito un aspecto especialmente relevante es dar
una explicación de las causas de la participación de los individuos en los mo-
vimientos revolucionarios, es decir, tratar de identificar cuáles son los moti-
vos, intereses, valores que impulsan a la gente a implicarse.
4. Finalmente, cabe considerar las consecuencias concretas de la revolución
desde la perspectiva del tipo de políticas que se ponen en marcha. Así puede
184
darse una reforma agraria, una reforma educativa, una reforma en el ámbito
de la sanidad, un programa de lucha contra la pobreza, etc. Entre las conse-
cuencias también se puede valorar si hay movilidad social ascendente como
consecuencia de la revolución.
3.4.3. Teoría normativa de la revolución: el planteamiento de H. Arendt
Esta perspectiva de la revolución nos ofrece un criterio conceptual bien elaborado

que está anclado en la tradición liberal y marxista. El concepto de revolución de
H. Arendt nos da un esquema básico de comprensión de la misma, de sus caracte-
rísticas más generales, que resulta ser un buen punto de partida para su estudio.
H. Arendt explica que en realidad el fenómeno de la revolución es un
fenómeno moderno que surge con la Revolución Francesa. En la Edad Media se
concebía la rebelión legítima, el levantamiento contra la autoridad establecida
(vindicae contra tiranos), la desobediencia abierta contra la autoridad, pero ello
no suponía un reto o desafío a la autoridad o al orden establecido en cuanto tal. Se
trataba de cambiar a la persona que en un momento dado detentaba la autoridad.
Históricamente, la primera vez que se utiliza el concepto de revolución con un
sentido político es en la “Gloriosa Revolución” inglesa que puso fin a la dictadura
de Cromwell en 1660 para restaurar la monarquía. Pero no se trataba en realidad
de una revolución sino de una “restauración”.
Las revoluciones son algo más que una insurrección victoriosa, no es una re-
volución cualquier golpe de Estado ni tampoco una guerra civil. Según Arendt,
quien sigue una metodología normativa, toda revolución tiene unos rasgos carac-
terísticos principales e implica:
– Novedad.
– Liberación.
– Violencia.
– Historicidad del proceso.
La idea de novedad se refiere al hecho de que la revolución da origen a algo

nuevo, a un nuevo orden, a un cuerpo político nuevo. Las revoluciones son cam-
bios políticos especiales porque dan origen a una realidad enteramente nueva. El
simbolismo de este rasgo quedó bien patente en el nuevo calendario establecido
tras la Revolución Francesa.
En este sentido señala J. M.ª Vallés que las revoluciones suponen una trans-
formación radical de las estructuras económicas, sociales y políticas. Pretenden
influir en todos los ámbitos de la vida colectiva, sustituyendo a los grupos socia-
185

Política comparada
les dominantes, creando nuevas instituciones y revisando el modo de legitimidad

de la autoridad y el sistema de valores que la sustentan. Es decir, intentan estable-
cer un “orden nuevo” que sustituye al “orden viejo”.
La idea de liberación se refiere básicamente al rechazo de una coacción injus-
tificada; según Arendt la revolución supone libertad frente a la opresión. Desde la
perspectiva de la modernidad esta idea se concreta en los derechos civiles, que
son concebidos como derechos inalienables del hombre.
Hay que distinguir entre libertad y liberación, pues no toda liberación lleva
necesariamente a la libertad. La revolución vincula liberación y libertad, teniendo
en cuenta que la idea de libertad se va llenando de contenido con el tiempo. En la
etapa inicial del liberalismo la idea de libertad sólo se refiere a la vida y a la pro-
piedad, pero más tarde también se refiere a la participación; así, en Rousseau se
considera que lo esencial de la libertad es participar. Según Arendt, si no se llega
a la conquista de la libertad, la revolución queda inconclusa, pues no se logra su
objetivo de establecer la verdadera libertad. Este es el caso de las revoluciones
rusa y china.
Marx vincula la noción de libertad que hay en el proceso de la revolución a
las cuestiones sociales, lo que sería en opinión de Arendt la principal aportación
de Marx a la teoría de la revolución, y lo que le ha dado valor y permanencia al
marxismo en el campo de la teoría política. La revolución entonces es liberación
de la pobreza y de la explotación, ya que según Marx la libertad es incompatible
con la pobreza. Lo que hace Marx es interpretar las necesidades apremiantes de
las masas pobres en términos políticos; así, la insurrección no es sólo para conse-
guir pan, sino para buscar la libertad.
La teoría de “la explotación” de Marx convierte las cuestiones sociales en
problemas políticos. En concreto, tal es el fundamento de la concepción marxista
de que la pobreza es resultado de la explotación llevada a cabo por una clase go-
bernante que posee los instrumentos de la violencia. Es decir, la pobreza es el
resultado de una expropiación por la fuerza. Dicho en otros términos, según
Arendt, Marx aportó la idea de que la pobreza es un fenómeno político, no natu-
ral, no es resultado de la escasez sino de la violencia y de la usurpación. Por con-
secuencia, lo más relevante de la teoría marxista es que introduce el elemento
político en la ciencia económica, la economía es economía política, depende del
poder político.
La violencia es necesaria para establecer el nuevo orden, para desplazar a los
grupos e intereses vinculados a la realidad que se quiere superar. La violencia por
sí misma en forma de rebelión o “revuelta” no supone una revolución, porque tiene
que estar vinculada a un proceso de liberación. Según Arendt, la violencia actúa en
nombre de la necesidad de forzar a los hombres a ser libres. Por otra parte, aunque
violencia y necesidad han sido la base de las revoluciones del siglo XX, ello no
quiere decir, según esta autora, que la libertad se tenga que conquistar necesaria-
186
mente por la vía de la revolución. La violencia no es el criterio determinante de la

revolución pero sí una secuela, por lo general, inevitable, ya que parece ser necesa-
ria para lograr la ruptura con el orden antiguo o tradicional. Por otra parte la vio-
lencia no tiene por que ser sangrienta, sobre todo si el poder revolucionario está en
superioridad de condiciones. La existencia de violencia, finalmente, no supone que
con la revolución se llegue a un estado “prepolítico” o según el concepto decimo-
nónico a “un estado de naturaleza”, pues la revolución siempre implica la quiebra
de un orden político previo que es sustituido.
En este sentido señala Vallés que en la revolución se intensifica el uso de la
coacción, y, si bien algunos episodios revolucionarios han sido especialmente
cruentos, también es cierto que se han dado cambios políticos en profundidad que
no han compartido estallidos incontrolados de destrucción contra las personas o
los bienes. Tales fueron la “revolución de los claveles en Portugal” en 1974 o “la
revolución de terciopelo” en Checoslovaquia en 1989.
Por otra parte la violencia revolucionaria no está vinculada a procesos bélicos.
Generalmente las guerras se han desencadenado porque los procesos revoluciona-
rios han afectado a Estados de regiones limítrofes o fronterizas lo que ha desem-
bocado en una reacción bélica de los gobiernos de estos Estados. La situación
geopolítica es muy importante en los procesos revolucionarios, según explica
Skocpol, porque a veces concluyen en guerras, bien ofensivas, bien defensivas.
Esto es debido a que los conflictos domésticos revolucionarios tienden a afectar a
los países vecinos, que en unos casos suponen amenazas (de nuevas revoluciones)
para estos países y en otros ofrecen oportunidades a los mismos para expandirse o
ganar influencia. Las revoluciones en el siglo XX del Tercer Mundo han sido
especialmente afectadas por las determinaciones geopolíticas, por ejemplo en
Bolivia 1952-1964, en Cuba 1959, en Nicaragua en 1979 por su proximidad a
EE.UU. En Vietnam e Irán las revoluciones han producido procesos muy costosos
en vidas, con largas y sangrientas guerras que han transformado las estructuras
políticas regionales y el balance de poder internacional.
La historicidad de la revolución se refiere al hecho de que una vez desencade-
nada esta por una acción inesperada resulta “irresistible”. Se desarrolla a ritmo
acelerado al margen de reglas e instituciones vigentes. El proceso escapa al con-
trol humano y a la posibilidad de detenerlo y, por tanto, obedece a sus propias
leyes. Finalmente todo ello se traduce en que la revolución ha sido una “necesidad
histórica”. La perspectiva histórica de la revolución surgió con la propia Revolu-
ción Francesa, de tal forma que todas las revoluciones posteriores decimonónicas
siempre han parecido una secuencia necesaria de aquella. La mejor expresión de
ello es que se ha considerado que las revoluciones liberales abrieron una nueva
etapa en la historia de la humanidad. La traducción particular de esta perspectiva
en el pensamiento político se debe a Hegel, que es quien introdujo la dimensión
histórica en la filosofía, con lo que se abandonó la especulación pura y se trató de
187

Política comparada
comprender las experiencias reales y recientes del momento. Por otro lado la his-
toricidad es una factor que se puede ver muy bien en las revoluciones ligadas al
proceso de construcción nacional, que acaba siendo concebido como una necesi-
dad histórica.
Arendt también explica que las revoluciones generalmente se desencadenan
por hechos más o menos fortuitos y que nunca son desencadenadas por la acción
y movilización de las masas. Más bien hay que entender que las revoluciones
salen adelante porque existe un número suficiente de personas que están prepara-
das en el momento del colapso y al mismo tiempo ansían asumir el poder, estando
prestos para organizarse y actuar unidos con un objetivo común.
3.4.4. La teoría marxista de la revolución
La idea de revolución es un elemento esencial de la teoría marxista, pues el marxis-

mo como tal es una teoría de la revolución, es decir, es partidario del cambio social a
través de la revolución. Aunque hay distintos planteamientos en torno a la revolu-
ción dentro del marxismo, el enfoque original de Marx ha sido siempre la base indis-
cutida, aunque interpretada de diversas formas por los marxistas posteriores.
Marx consideraba las revoluciones no como episodios aislados de violencia o
conflicto, sino como movimientos basados en clases sociales, que surgen de las
contradicciones estructurales objetivas que hay dentro de las sociedades históri-
camente desarrolladas, a las que les son inherentes los conflictos entre sus clases.
La formulación teórica general de Marx parte de que la clave de toda sociedad
es su modo de producción, o, en otros términos, la combinación específica de
fuerzas de producción que se refiere al modo y manera en que se realiza la activi-
dad económica (tecnología y división de trabajo) y se configuran sus relaciones
de producción. El modo de producción tiene unas relaciones de clase debidas a la
organización de la propiedad y la apropiación del excedente. La fuente básica que
alimenta el proceso de la revolución es, según Marx, la aparición de una contra-
dicción dentro de un modo de producción entre las fuerzas sociales y las relacio-
nes de producción, pues en un momento dado las relaciones de producción se
convierten en trabas para el desarrollo de las fuerzas productivas de una sociedad.
Tal contradicción se expresa en una intensificación del conflicto de masas con el
que se produce el desarrollo de la conciencia de clase y de la unidad de la clase
protorevolucionaria y un incremento de la lucha de clases. La revolución se logra
mediante una acción de la clase revolucionaria que cobra conciencia de su fun-
ción transformadora. Una vez triunfante la revolución, se genera un nuevo modo
de producción, con nuevas relaciones de producción y con nuevas formas políti-
cas e ideológicas que son la base del desarrollo ulterior de la sociedad.
188
En definitiva, como apunta Cotarelo, Marx tiene una visión lineal de la histo-
ria que avanza sobre la base de los conflictos entre clases sociales. En cada mo-
mento histórico la clase dominada es la depositaria del relevo de la clase domi-
nante. La clase dominada es un nuevo sujeto histórico cuyas necesidades se
traducen en un proceso revolucionario, que es una expresión de los intereses co-
lectivos. La revolución supone una transformación social de amplias dimensiones,
no es sólo un acto político de insurrección, y es consecuencia de un devenir histó-
rico inexorable, es decir, de leyes históricas. La revolución siempre implica pro-
greso social, por lo que el marxismo es una teoría optimista del cambio político.
Marx diferencia dos revoluciones típicas: la revolución burguesa, que elimina
los obstáculos para el desarrollo de la economía capitalista, y sienta las bases para
el establecimiento de una democracia liberal. Esta supone históricamente un
avance, ya que el desarrollo de la tecnología, de la industria y del progreso y bie-
nestar actual ha sido debido a la superación de las trabas feudales; sin embargo,
en términos sociales tal progreso ha tenido un alcance liberatorio limitado pues ha
dado paso a la explotación del trabajo asalariado, es decir, del proletariado.
El segundo esquema de revolución marxista es la revolución del proletariado,
que ha de crear las condiciones para una sociedad sin clases y organizar la socie-
dad como una democracia política y social, en la que el Estado, en cuanto que
estructura de dominación de una clase sobre otra, se extingue.
A) La teoría de Lenin
Entre las interpretaciones posteriores a Marx destaca el enfoque “estratégico”

de la revolución de Lenin, que es lógica consecuencia de la experiencia revolu-
cionaria soviética. Esta perspectiva ha actualizado la teoría de la revolución du-
rante el siglo XX, orientando muchos procesos de cambio en los países del Tercer
Mundo. De hecho esta teoría ha servido de apoyo a muchas élites radicales para
impulsar y dirigir el proceso de modernización de sus países.
Lenin introduce dos elementos que cualifican el proceso de la revolución pro-
letaria: uno referente a la cuestión de la manera como se ha de desencadenar la
revolución y otro referente al tipo de organización política que se establece tras la
revolución del proletariado.
En la primera cuestión Lenin aporta la teoría del partido comunista como van-
guardia del proletariado. El partido es el que impulsa la conciencia de clase del
proletariado y está formado por un grupo de revolucionarios “profesionales” que
dirige de forma consciente el proceso de la revolución. Lenin justifica la toma del
poder por los revolucionarios mediante alzamiento armado, que ha de ser el desen-
cadenante de la revolución. Esto supone que la revolución comunista se puede
189

Política comparada
plantear en cualquier situación o país y en cualquier momento, independientemen-

te del nivel de madurez que haya alcanzado el conflicto generado por la lucha de
clases, siempre que haya un grupo organizado y dispuesto a tomar el poder.
En relación a la segunda cuestión Lenin aporta el criterio de que la “dictadu-
ra del proletariado” tiene que ser una auténtica dictadura de clase cuyo objetivo
es el de imponer el nuevo orden social y acabar con los residuos culturales de la
dominación burguesa. Con ello se justifica que el control del poder quede en
manos de la élite revolucionaria y que se imponga una disciplina a las masas
para que actúen en pos del objetivo revolucionario.
B) La revolución en la teoría de la dependencia
Según hemos podido ver más arriba uno de los enfoque marxistas de mayor
relieve en la actualidad es el de la teoría de la dependencia. Esta construye una
teoría de la revolución para superar el modelo del capitalismo avanzado que des-
cansa en una estructura de tipo imperialista. Se considera que el capitalismo ha
alcanzado plena madurez y el conflicto de clases alcanza una escala global. Por
tanto la revolución socialista tiene que tener el mismo alcance. En este plantea-
miento la revolución sólo puede estar orientada a romper la estructura de domina-
ción y explotación que existe a escala global, y se da entre el centro desarrollado
y la periferia sometida a un neocolonialismo económico. Tal sometimiento se
estructura según un esquema de intercambio desigual que reduce a la periferia
básicamente a ser proveedora de materias primas que ha de intercambiar por pro-
ductos manufacturados, de alto valor añadido. En este planteamiento la revolu-
ción sólo puede proceder de la periferia, que quiere transformar las relaciones de
producción globales. No se acepta otra idea que no sea una revolución global ya
que no caben soluciones nacionales. El cambio revolucionario se entiende que es
una consecuencia de la crisis general del sistema capitalista.
C) La interpretación de Theda Skocpol
T. Skocpol ha elaborado un estudio de las revoluciones que ha acabado siendo

una de las teorías más conocidas y citadas en la actualidad. Parte de la propuesta
de B. Moore, su maestro, quien apuntaba que cada forma específica de revolución
daba paso a un tipo de modernización. Así la revolución burguesa abre el camino
de la democracia, la “revolución desde arriba” da paso a la vía capitalista reaccio-
naria, como es el caso del fascismo, mientras que las revoluciones campesinas
dan paso al comunismo, como ha sido el caso de Rusia y China.
190
Skocpol sigue el esquema marxista de concebir la revolución básicamente

como una transformación de la estructura de clases de una sociedad, y es, por
tanto, consecuencia de las luchas de clases. Distingue las rebeliones de las revolu-
ciones. Las primeras, que pueden tener como origen la revuelta de una clase
subordinada y, aunque triunfen, no llevan a cabo un cambio estructural de la so-
ciedad, cosa que sí producen las revoluciones. Lo determinante de toda revolu-
ción es que hay un cambio en la estructura política de una sociedad al mismo
tiempo que en la estructura socioeconómica, y ambos cambios se refuerzan mu-
tuamente. Estos cambios ocurren mediante intensos conflictos sociopolíticos y
tienen como base una gran movilización de las masas. Esta concepción supone
que hay muy pocos ejemplos históricos de revoluciones auténticas.
Skocpol sigue una perspectiva estructural que huye del voluntarismo en los
procesos revolucionarios. Entiende que lo prioritario es conocer las condiciones
objetivas y estructurales que dan lugar a las revoluciones, y no tanto considerar los
factores subjetivos del desarrollo de la conciencia de clase o de la organización del
partido comunista que propugnan otras corrientes marxistas. Por otra parte,
Skcocpol entiende que la revolución que produce un cambio del modo de pro-
ducción es un factor de modernización, que genera una dinámica socioeconómica
particular donde la experiencia de los países industriales se convierte en un
referente obligado. En este sentido Skocpol rechaza el esquema de la teoría de la
dependencia y particularmente el planteamiento de la teoría del sistema-mundo de
Wallerstein, pues considera a los Estados como estructuras socioeconómicas
independientes, si bien influidas, pero no determinadas, por “el sistema capitalista
universal”. Entiende que la modernización ha supuesto el desarrollo del Estado
nacional, por lo que esta ha de ser la unidad básica de análisis de las revoluciones.
Resalta la autonomía del Estado como estructura organizativa y marco en el que se
desenvuelven los conflictos de clases. Apunta Skocpol que los Estados son ante
todo organizaciones administrativas, políticas y militares encabezadas, y más o
menos bien coordinadas, por una autoridad ejecutiva. Los Estados se edifican y
operan en un marco de relaciones socioeconómicas divididas por las clases sociales.
Quizá lo más interesante del análisis de Skocpol sobre las revoluciones lo en-
contramos en la línea de la teoría de la formación de los Estados-nación que aca-
bamos de apuntar. Skocpol entiende que las revoluciones están vinculadas a la
construcción del Estado y a crear nuevas identidades nacionales en el mundo mo-
derno, que se caracteriza por el pluralismo cultural y la interdependencia econó-
mica entre todas las sociedades.
En concreto según Skocpol los procesos revolucionarios acaban teniendo va-
rios resultados:
– En primer lugar destaca la movilización popular que produce. Tal moviliza-

ción implica varias cosas. Por una parte las revoluciones sirven al desarrollo
191

Política comparada
de la conciencia nacional, o de un principio de identidad comunitario. Por otra

parte la movilización revolucionaria se basa en la participación, o en una es-
pecie de democracia especial, entendida como participación del pueblo en la
vida política.
– En segundo lugar la revolución fortalece las estructuras de poder, es decir, el
Estado. Las revoluciones ayudan al desarrollo de un poder centralizado y ge-
neran capacidad de gobierno. En muchos casos acaban produciendo gobiernos
de partido autoritario, que con la movilización de masa, ya señalada, dan un
fuerte impulso a la construcción del Estado-nación.
La capacidad de gobernar debida el proceso revolucionario consiste en la

creación de un poder que tiene una amplia actividad en:
1. El mantenimiento del orden durante el periodo de transformación socioeco-

nómica.
2. La garantía de los derechos de propiedad individuales o colectivos.
3. La promoción de la industrialización dirigida desde el Estado.
4. La movilización de todos los ciudadanos de todas las clases en casos de guerra
internacional prolongada.
Estos rasgos identifican tanto las revoluciones que transformaron las monar-
quías imperiales en Estados modernos, por ejemplo, en Francia con los Borbones,
en Rusia con los Romanov, o en China con la dinastía Manchú, como las revolu-
ciones que transformaron los países postcoloniales del siglo XX, es decir, las
revoluciones ligadas a las guerras de liberación nacional.
3.4.5. La reforma política
El concepto de reforma se contrapone al de revolución. En el caso de la reforma

el cambio político es necesario por las mismas razones que el cambio revolucio-
nario: es una necesidad histórica, por ejemplo la integración de nuevos grupos
sociales. El principal factor diferencial es que en la reforma no se da origen a un
orden totalmente nuevo, sino que se conservan elementos del sistema anterior.
En la reforma se suprime la violencia y aunque el cambio se considera histó-
ricamente necesario, sin embargo, supone una evolución controlada. Es decir, hay
una gradualidad en el proceso de reforma y la alteración de las reglas e institucio-
nes se hace ajustándose en las formas a la normativa vigente y, por tanto, sin
romper en apariencia con el sistema que se quiere sustituir. Actualmente bajo el
concepto de reforma se alude a los procesos de transición a la democracia.
192
Por otro lado, en los sistemas democráticos actuales hay varios planteamien-
tos reformistas imperantes: el reformismo liberal y la socialdemocracia.
Para la socialdemocracia la revolución violenta se consideraba necesaria para
suprimir las ataduras feudales; sin embargo, el paso del capitalismo al socialismo
tiene que hacerse de manera gradual, mediante reforma, en la vía parlamentaria, y
preservando la riqueza social de la producción y los medios para producir esta. La
reforma socialista se puede analizar a partir de la teoría del Estado de bienestar
socialdemócrata.
El reformismo liberal, de base funcionalista, considera que la reforma es el
mejor camino para avanzar hacia la modernización progresivamente. Propugna
“la reforma social” y la “ingeniería social” que se convierten en los medios ade-
cuados para la construcción de una sociedad solidaria y más equitativa. A estos
efectos sirven las ciencias sociales.
3.4.6. Las guerras civiles
La guerra civil es un conflicto político doméstico, es decir, se desarrolla dentro de

las fronteras de un Estado soberano entre partes que inicialmente están sometidas
a una autoridad común, que adopta la forma de una confrontación militar o un
combate armado. Se diferencia netamente de la práctica del terrorismo y de las
guerras entre Estados. En ocasiones las guerras civiles no se identifican adecua-
damente ya que se tratan como meras rebeliones o como revoluciones o conflictos
étnicos. Lo característico es la existencia de dos contendientes y la militarización
del conflicto. Para caracterizar un conflicto como guerra civil se suele recurrir al
número de víctimas mortales. Actualmente las guerras civiles son mucho más
comunes de lo que lo eran hace medio siglo. Esto es porque entonces la mayor
parte de los conflictos bélicos eran causados por el proceso de la descolonización.
Los conflictos bélicos actualmente tienden a prolongarse en el tiempo: en prome-
dio, las guerras civiles duran ocho años en la actualidad (Banco Mundial).
Se suele distinguir entre guerras irregulares, es decir de “guerrilla”, y guerras
convencionales (por ejemplo la española). Algunas combinan ambas característi-
cas como las de China o Vietnam. Las guerras convencionales son las menos
frecuentes, si bien son las que habitualmente se dan entre Estados. Implican con-
frontación cara a cara entre ejércitos regulares a través de fronteras bien definidas.
En la guerra de guerrillas el Estado (el Gobierno) tiene un ejército regular y es
capaz de controlar un territorio urbano y las vías de acceso y comunicación, ade-
más, procura el enfrentamiento con sus oponentes en zonas periféricas y escabro-
sas. Los rebeldes se ocultan y practican un constante hostigamiento y la sorpresa
en la acción militar; tratan de vencer imponiendo costes insoportables a sus opo-
193

Política comparada
nentes. La guerra irregular implica la existencia de asimetría militar entre los

oponentes. Las guerras civiles convencionales surgen de una división de un ejér-
cito existente. Las guerras irregulares tienen su origen en un proceso incremental
que surge en la periferia de un país. Implican un lento proceso de construcción del
Estado (capacidad de gobierno) por los rebeldes.
Se han identificado diversas causas de las guerras civiles ente ellas los con-
flictos étnicos, la lucha por los recursos naturales o la debilidad del Estado. Gene-
ralmente se achaca a problemas tribales o étnicos como la principal causa que
provoca las guerras civiles. Hay muchos ejemplos de ello, sin embargo, si esto
fuera cierto no debería haber guerras civiles en países étnicamente homogéneos
como Somalia. Cuando se apunta a los conflictos étnicos como causa de la guerra
civil se utilizan diferentes argumentos. Uno es el llamado “dilema de la seguri-
dad” que explica que, en caso de debilidad del Estado, los grupos étnicos se en-
frentan porque tienden a reforzar su capacidad defensiva frente a los otros grupos,
en una dinámica que aparece ante los ojos de estos como ofensiva. Otro argumen-
to estriba en “el problema del compromiso”, es decir, el enfrentamiento está cau-
sado por la falta de una tercera fuerza que haga valer los acuerdos entre dos co-
munidades étnicas. Finalmente se suele argumentar como causa de guerra civil el
problema del secesionismo al que aspira un grupo étnico concentrado en un terri-
torio, el cual impulsa sus aspiraciones organizándose militarmente. La principal
crítica de estos argumentos es que la idea de conflicto étnico como base de la
guerra civil es débil, en la medida en que la etnicidad, o identidad étnica, es una
forma “construida” y es mutable, en realidad la etnicidad es el fruto del conflicto
étnico.
Se puede decir que son múltiples las causas que provocan las guerras civiles.
En la práctica cada guerra civil tiene sus propias características y se origina por
una combinación de causas diferentes. Paul Collier del Banco Mundial concluye
en sus estudios sobre guerras civiles desde 1960 que, aunque el tribalismo es en
muchas ocasiones un factor de estas, rara vez es el principal. De hecho, en socie-
dades compuestas por varios grupos étnicos y religiosos, la probabilidad de guerra
civil es baja. Sin embargo, la probabilidad aumenta en sociedades multiétnicas
donde un grupo forma la mayoría absoluta, lo que es causado por el hecho de que
las minorías quedan habitualmente excluidas del poder.
El factor más común que facilita los conflictos bélicos es la pobreza. En este
sentido los mejores indicadores de las guerras civiles son una baja renta per cápi-
ta, el bajo crecimiento, la alta dependencia de las exportaciones de productos
primarios como petróleo o diamantes. En realidad estos hechos son el reflejo de
otros más importantes que llevan a la rebelión: que se da una elevada corrupción,
un gobierno incompetente y, además, la sociedad está poco estructurada y la po-
blación no ha encontrado una forma para vivir conjuntamente de manera pacífica.
La existencia de recursos naturales como el petróleo agrava estos problemas, ya
194
que los líderes corruptos tienden a cimentar su poder en el apoyo de su grupo

étnico que tiende a enojar a los otros grupos. Este fue el caso de Biafra en Nigeria
o de Aceh en Indonesia. La abundancia de recursos naturales como los diamantes
permite financiar la rebelión. El ejemplo de ello está en Angola y Sierra Leona.
En Liberia y Camboya la guerra se ha financiado por los recursos forestales y en
Congo por el oro, el cobalto y los diamantes.
Los efectos de las guerras son muy destructivos y devastadores en términos de
personas muertas, migraciones obligadas, epidemias, hambre, destrucción de la
actividad económica y de las infraestructuras, y degradación del sistema político.
Es frecuente que las guerras civiles se transformen en negocios criminales de tipo
mafioso ya que sus dirigentes pueden hacerse fabulosamente ricos. Ejemplo de
ello fue Savimbi en Angola. Las guerras civiles provocan un círculo vicioso.
Cuando los rebeldes comienzan a hacer dinero atraen a otros dirigentes codiciosos
y, al mismo tiempo, la guerra impide que la gente pacífica pueda ganarse la vida.
Nadie invierte ni pone factorías industriales en zonas de guerra, además, la gente
con cualificación profesional se marcha. En definitiva, la pobreza provoca las
guerras y la guerra empobrece aún más a la población. El empobrecimiento per-
siste mucho tiempo después. La guerra dispersa a la población, la obliga a refu-
giarse en zonas fronterizas y la hace pasto de enfermedades y miseria. La guerra
es, además, causa de la expansión del sida.
En suma la mejor forma de combatir la guerra es promover el crecimiento
económico y el desarrollo. Una vez que se alcanza la paz hay que combatir el
círculo vicioso. Los gobiernos han de combatir la corrupción y deben construir
estructuras legales y mejorar los sistemas de educación y sanidad. La inversión en
estas políticas sociales es la que puede favorecer un empuje económico inicial y
generar confianza en la población y facilitar la inversión económica.
195

Capítulo 4
Los regímenes autocráticos
Para la identificación de los sistemas no democráticos se utilizan diversos térmi-

nos como despotismo, dictadura, tiranía, totalitarismo. Entre éstos uno de los más
generalizados es el de autocracia, que es el preferido por G. Sartori y mediante el
que se define el supuesto por el que “el gobernante sólo depende de sí mismo”.
Podemos utilizar como concepto genérico, por tanto, el de autocracia para las no
democracias.
Estos sistemas políticos tienen como principal característica la de no ser una
democracia, o, en otros términos, la de ser lo contrario a una democracia. Este
tipo de sistema político básicamente supone que alguien, una persona o grupo, se
arroga y ejerce el poder en forma de monopolio, sin ningún límite ni control.
La persistencia en el tiempo de estos regímenes se debe a que sus líderes de-
tentan el poder sin ningún tipo de oposición y aprovechan su situación de privile-
gio para acumular enormes riquezas personales. Las élites gobernantes han se-
cuestrado las estructuras de poder del Estado y se han atrincherado dentro de
ellas. La lógica del gobierno es generalmente la de generar bienes privados que
compren la lealtad de las fuerzas armadas, de la policía secreta y de los restantes
partidarios que mantienen en el poder a los autócratas. Estos regímenes sobrevi-
ven, por tanto, mientras los gobernantes acaparan suficientes recursos para ali-
mentar el aparato de depredación política y de dominación.
4.1. Formas de gobierno autocrático
Bajo la idea genérica de gobierno autocrático se encierran distintos tipos de sis-

temas políticos, como son las dictaduras militares, los regímenes totalitarios, los
regímenes islamistas, comunistas, etc. Por otra parte, la autocracia es una forma
de organización política muy antigua que conocemos desde la noche de los tiem-
197
Política comparada
pos. Se hace preciso, por ello, hacer un repaso de la manera en que se ha ido iden-
tificando este tipo de sistema político a lo largo del tiempo y, además, analizar sus
formas actuales como régimen autoritario.
4.1.1. La dictadura
El concepto tradicional para denominar al gobierno autocrático ha sido el de dic-

tadura, que apareció en la Roma clásica. Entonces el dictador se adjudicaba todo
el poder en una situación excepcional, por ejemplo, en caso de guerra. Pero la
dictadura tenía carácter temporal, pues el poder se recibía de órganos de represen-
tación como era el Senado y, además, al final del mandato el dictador rendía
cuentas. Maquiavelo y Rousseau elogiaron la dictadura romana.
Entre las formas históricas de dictadura destaca el “despotismo oriental” de
carácter burocrático agrario, de las sociedades preindustriales de tipo “hidráulico”
descritas por K. A. Wittfogel. Las sociedades “orientales” se caracterizaban por
una agricultura de regadíos de grandes dimensiones, que tenía que organizar la
producción con medios destinados, al mismo tiempo, a aprovechar y a proteger la
estructura agraria de las inundaciones. Esto hacía preciso un gran aparato burocrá-
tico organizado piramidalmente con un poder ilimitado en la cúspide, cuyo mejor
ejemplo estaba en China.
Sin embargo, una forma histórica de gobierno no democrático diferente al de
la dictadura fue la del absolutismo, que era como se denominó el régimen en el
que el monarca concentraba todo el poder en el periodo de la formación del Esta-
do moderno. Este concepto se lo debemos a una elaboración de los juristas latinos
de dicho periodo. Se definió como un poder sin frenos, liberado de controles, sin
limitaciones, como un poder de ejercicio discrecional. Su principal característica
es que era “legibus solutus”, es decir, desligado de la ley. En la obra de Bodino se
dio una explicación del poder absolutista, según el cual se trata de un poder que a
pesar de estar por encima de las leyes, había de estar sometido al derecho natural
y divino. Ahora bien, hay que considerar el absolutismo como una forma histórica
no aplicable a la actualidad. Porque si el término de “poder absoluto” se atribuye
al Estado como tal, no nos permite identificar un tipo de régimen, y si nos referi-
mos a la monarquía absoluta de los siglos XVII y XVIII, estamos refiriéndonos a
un régimen histórico en el que la monarquía gozaba de una legitimidad propia en
función del principio dinástico (válido aunque la corona hubiera sido usurpada) y
se daba una concepción patrimonial del Estado. En la monarquía absoluta había
un derecho subjetivo del monarca a ocupar el poder. Por tanto, se trata de un ré-
gimen muy distinto de las dictaduras actuales, e incluso muy diferente de las mo-
narquías de tipo tradicional actualmente vigentes. Sin embargo Maquiavelo define
198
el poder del “Príncipe” renacentista como si de una dictadura se tratara, cuyos

atributos se califican de virtudes, pero en este caso se estaba dando cuenta de la
“razón de Estado”, es decir, se estaba justificando la forma política del “Estado
moderno” basada en un poder centralizado y autónomo o soberano.
Otros ejemplos históricos de dictadura son la de O. Cromwell a fines del si-
glo XVII o la de Robespierre (1792-1794), Bonaparte en 1799 y Napoleón III en
1852. En el siglo XIX para hablar de un régimen no sujeto a límites ni controles
se utilizaba la idea de régimen no constitucional. Así, el artículo 13 de la Declara-
ción de Derechos del Hombre y del Ciudadano de 1789 dice que “toda sociedad
en la que no se reconozcan los derechos de la persona y no se garantice la separa-
ción de poderes carece de constitución”. Es decir, tal régimen se identifica como
lo contrario al Estado de derecho cuyos elementos constitutivos son: el imperio de
la ley, la división de poderes y la garantía de los derechos fundamentales de la
persona. Lógicamente, esta concepción también afectaba a las monarquías en las
que el rey había de estar obligado por la ley.
A mediados del siglo XIX Marx y Engels introdujeron el concepto de la “dic-
tadura del proletariado” como un proceso transitorio en el que el proletariado
asume el poder convirtiéndose en clase directora para transformar el modo de
producción económica capitalista. Esta definición esbozada en el Manifiesto Co-
munista no incluyó ninguna especificación sobre sus características en cuanto al
tipo de dictadura, su duración en el tiempo o el papel del partido comunista, salvo
la referente a que se trata de un régimen basado en el recurso a la fuerza necesario
para superar el antagonismo de clase del sistema capitalista. Por otro lado Marx
también hizo un análisis del “régimen bonapartista” de Napoleón III en 1852 en
su obra El 18 brumario de Luis Bonaparte, explicando que surge como conse-
cuencia del proceso de formación de la sociedad burguesa. El bonapartismo surge
en un periodo en que la dominación burguesa no se ha organizado íntegramente, y
según Marx, no ha adquirido su verdadera expresión política y, por tanto, es un
momento histórico en que todavía no se destaca el antagonismo puro entre las
clases.
Con la llegada del fascismo es cuando se toma conciencia de que el régimen
de dictadura es un régimen claramente diferenciado del democrático. Aparece el
trabajo de Carl Schmitt en 1920 que distingue entre dictadura comisarial y dicta-
dura soberana. Según este autor la dictadura comisarial está vinculada al modelo
romano, en la que se suspende la constitución, pero para garantizarla el dictador
se esfuerza en ello; es una situación comparable a los estados de excepción en
los sistemas constitucionales. En la dictadura soberana se apela a una nueva
constitución u orden político, es decir, se reclama el poder constituyente, y según
C. Schmitt esta dictadura puede ser reaccionaria o revolucionaria.
199

Política comparada
4.1.2. El régimen totalitario
Con el fascismo surge el totalitarismo como una nueva concepción del poder. Es
en Italia donde se origina el concepto de Estado totalitario para el que la actividad
social habría de entenderse según la conocida expresión de Mussolini como “todo
dentro del Estado, nada fuera del Estado, nada contra el Estado”. Más tarde, en las
obras de Arendt y de Friedrich y Brzezinski, se acaba identificando el totalitaris-
mo con el régimen nazi y el estalinista como una forma nueva de dictadura.
H. Arendt describe el totalitarismo como una forma extrema de dictadura que
se ha dado en un momento muy preciso, en la Alemania nazi y en la Unión Sovié-
tica de la época de Stalin. Para estos autores el factor ideológico no parece ser el
factor determinante, ya que no hay diferencia entre un totalitarismo basado en la
clase social o en la raza. La característica principal de este régimen es que se sus-
tenta sobre un control permanente de cada individuo en cada una de sus esferas
vitales y, con ello, el dominio total de la población. Para conseguir este control se
utiliza la ideología, que es así un elemento puramente instrumental. En el trabajo
de Arendt el objetivo es explicar los orígenes del totalitarismo desde la perspecti-
va del apoyo que ha recibido por parte de las masas. En su opinión este origen se
encuentra, en gran medida, en el proceso de atomización e individualización de
los individuos, que se hacen muy vulnerables a la manipulación en la sociedad de
masas. Por otro lado entiende que los rasgos característicos del régimen son el
liderazgo personal, el partido único y el uso del terror para imponerse.
Friedrich y Brzezinski elaboraron una teoría más general que incluye el fas-
cismo italiano y los regímenes comunistas de posguerra. Estos autores destacan
seis características básicas en estos regímenes:
1. Una ideología para la movilización social orientada hacia la revolución.

2. Un partido único dirigido por un líder que ejerce un poder absoluto.
3. Una política basada en el terror.
4. El monopolio de las comunicaciones y la utilización efectiva de la propaganda.
5. El monopolio de las armas y la politización del ejército.
6. Una economía dirigida de forma centralizada.
Además pusieron de relieve que estos regímenes se caracterizan por utilizar

las técnicas más avanzadas desde la perspectiva organizativa para el control total
de la sociedad. Una vez que se ha producido el reconocimiento generalizado de
este nuevo tipo de régimen, se plantean nuevas tipologías de los regímenes no
democráticos; entre ellas destaca la de F. Neumann, quien en 1958 distingue entre
dictadura simple, dictadura cesarista y dictadura totalitaria.
Según Neumann, en la primera el dictador ejerce el poder a través de los me-
dios tradicionales de coacción, como es el ejército, la policía, la burocracia y la
200
administración de justicia. Se desarrolla en sociedades con baja participación

política, con cultura de súbdito o tradicional. En el segundo caso el dictador pre-
cisa el apoyo popular para tomar el poder o ejercerlo, o para ambas cosas. El ce-
sarismo es necesario cuando hay que articular políticamente a las masas, como
fue el caso de Napoleón III; la dictadura, en este caso, es personal. Se recurre a
los actos plebiscitarios para la movilización social.
En la dictadura totalitaria, además de la coacción y de la movilización social
en actos plebiscitarios, se hace necesario manipular a toda la sociedad y controlar
la vida privada de los individuos. En este régimen se llevan a cabo importantes
transformaciones como son:
1. La sustitución del “imperio de la ley” o el Estado de derecho por el Estado

policía; se antepone el Estado a los derechos individuales.
2. La concentración del poder en lugar de división; no se admite la separación de
poderes, ni el federalismo, ni el bicameralismo, ni los partidos políticos.
3. Existe un partido único con monopolio del poder, que es una organización de
masas con estructura jerárquica en cuya cúspide se sitúa el líder, lo que lleva a
una dictadura personal.
4. La integración entre el Estado y la sociedad mediante diferentes mecanismos
entre los que destacan: el liderazgo carismático y la estructura jerárquica de
las élites sociales; el control de las organizaciones sociales, de jóvenes, de
mujeres y de los sindicatos; la transformación de la cultura en propaganda; y,
finalmente, la atomización y el aislamiento social de los individuos a los que
se separa de sus organizaciones naturales, como la familia, las iglesias, los
grupos de trabajo, etc., y se les integra en organizaciones de masa para hacer-
los fácilmente manipulables.
5. Por último, la utilización del terror de manera regular y de las purgas periódi-
cas para asegurar la adhesión al régimen.
4.1.3. El régimen autoritario
Con el tiempo ha cambiado la situación de muchos de los regímenes totalitarios,

en particular de los comunistas, una vez que desaparecen los líderes carismáticos
(Stalin, Mao), al mismo tiempo que han surgido nuevos casos de gobiernos no
democráticos en países del Tercer Mundo que no encajan exactamente bajo el
concepto de régimen totalitario. Por esta razón se ha desarrollado el nuevo con-
cepto de régimen autoritario que ha sido elaborado entre otros por J. J. Linz en
1964 inspirándose en el caso del régimen franquista.
201

Política comparada
Se suele cuestionar el uso genérico de este término para hacer referencia a to-
dos los regímenes no democráticos. Por ejemplo Sartori afirma que no es el tér-
mino más adecuado para identificar a estos sistemas políticos porque deriva de la
palabra “autoridad”, que significa el ejercicio del poder legítimo. Es decir, la au-
toridad es un poder aceptado, respetado, reconocido y legítimo. Mientras que
“autoritarismo” tiene un sentido negativo que implica el uso abusivo de la autori-
dad, una autoridad opresiva que aplasta la libertad. Sartori apunta que por ello el
llamar a un régimen autoritario no supone contraponerlo realmente a la democra-
cia ya que esta se basa en la autoridad. En la realidad, sin embargo, el término
régimen autoritario fue acuñado por el fascismo con el que pretendía trasladar al
Estado dictatorial los atributos o connotaciones favorables de la autoridad.
En todo caso el uso del término de régimen autoritario está generalizado entre
los politólogos. Por otro lado, hay que precisar que se trata de un tipo de régimen
que está muy extendido por los distintos continentes y, como dice Linz, no se
trata de un modelo residual o marginal. Desde nuestro punto de vista define todas
las formas de organización política que se dan entre dos grandes modelos polares:
el régimen totalitario y la democracia.
De acuerdo con Linz, cabe destacar cinco características del régimen autori-
tario:
1. Un pluralismo político limitado y no responsable. El pluralismo político se

refiere al hecho de que en el régimen operan una diversidad de actores. El plu-
ralismo limitado es el rasgo más característico. Este puede ser severo o mode-
rado, es decir, puede haber mucho o poco pluralismo, puede ser un pluralismo
legal o de facto, puede ser aplicable a partidos políticos o a grupos de presión
también; el pluralismo, además, puede tener una base institucional (ejército, la
burocracia) o ser meramente social. La cuestión principal al respecto es que
hay grupos que son independientes del régimen pero que tienen influencia po-
lítica, como ocurría con la Iglesia Católica en la España franquista. Estos gru-
pos no son responsables porque no son elegidos en elecciones competitivas.
El pluralismo limitado se traduce en una “coalición dominante”, es decir,
una alianza de actores que da estabilidad al régimen.
2. La ausencia de ideología. En el régimen autoritario hay “mentalidades” en
lugar de una ideología elaborada y directora. Estas son planteamientos más
emocionales que racionales y no están orientadas hacia el futuro como las
utopías que contienen las ideologías. No hay elaboraciones ideológicas com-
plejas y articuladas que justifiquen y sirvan para mantener el régimen y para
la movilización social, si bien hay algunos tipos de regímenes autoritarios que
se apoyan en ideologías articuladas.
Las mentalidades se basan en “actitudes intelectuales”. Es decir, valores
generales más o menos ambiguos sobre los que es fácil encontrar un acuerdo
202
entre los actores políticos, por ejemplo, patria, nación, orden, jerarquía, auto-
ridad.
3. La ausencia de movilización. En principio la movilización supone la partici-
pación en los asuntos de la comunidad política. En la democracia la moviliza-
ción es fruto de la independencia de los ciudadanos que lleva a una participa-
ción voluntaria. Sin embargo en los regímenes totalitarios se moviliza a las
masas desde arriba y no es posible la participación espontánea, es decir la
movilización desde abajo. Una característica de los regímenes autoritarios es
que falta la movilización social tanto extensiva como intensiva, se puede decir
que la movilización es más bien la excepción de la dictadura autoritaria. Sin
embargo la movilización suele darse en los estadios iniciales de la vida del
régimen autoritario. En definitiva, la falta de movilización no es otra cosa que
despolitización de la población. A la comunidad no se le reconoce autonomía
ni independencia, se trata de mantener a la comunidad fuera de la actividad
política con el mínimo de participación y controlada desde el poder. Las fuer-
zas represivas y los servicios de seguridad se encargan de la desmovilización.
Así mismo hay ausencia de estructuras de movilización como son los partidos
políticos. También es destacable que muchos regímenes autoritarios propug-
nan una política desmovilizadora haciendo que los ciudadanos se vuelquen en
sus intereses particulares y privados en lugar de las cuestiones públicas. En
definitiva, en estos regímenes se fomenta la cultura de súbdito.
A pesar de lo apuntado más arriba, la movilización es un factor diferen-
ciador del subtipo de régimen populista, cuyo nivel de movilización de las
masas con fines políticos está próximo al de los regímenes totalitarios. Tam-
bién hay algunos casos en que tanto regímenes conservadores como progresis-
tas se vuelcan en la movilización social (dirigida) para conseguir que se lleven
a cabo las políticas de forma efectiva, para que sean aceptadas y puedan im-
plementarse. Un buen ejemplo de ello es la movilización electoral, que cuan-
do se da, cumple múltiples funciones pero nunca de auténtica representación.
Así, con la movilización electoral se trata en algunos casos de disfrazar con-
flictos étnicos y se utiliza para generar identidad comunitaria; en otros casos
la movilización electoral sirve para tratar de atraer hacia el régimen e integrar
a nuevos sectores como pueden ser emergentes clases económicas comercia-
les o empresariales. También la movilización electoral puede servir para gene-
rar un aura de legitimidad del régimen, bien porque aparentemente parece que
se fundamente en el apoyo popular, o bien porque se pretende demostrar la
debilidad de los grupos opositores. A este respecto sirvan de ejemplo las dis-
tintas funciones que tienen las elecciones en los regímenes autoritarios árabes
del siglo XX, según expone G. Martín Muñoz.
4. Un liderazgo carismático y poder centralizado. Puede haber un líder único o el
régimen puede estar controlado por un grupo como una junta (militar) o un
203

Política comparada
comité (central comunista) que ejercen el poder, pero siempre dentro de unos
límites de arbitrariedad mal definidos pero predecibles. No es una dictadura
personal completamente arbitraria como en los regímenes totalitarios.
Un factor diferencial de subtipos es la existencia o ausencia de partido
único. Generalmente, los de baja movilización carecen de partido único, dán-
dose un régimen de los llamados personalista, caudillista o sultanista. Cuando
existe, el partido sirve a la movilización, pero los regímenes de baja moviliza-
ción de partido único, como son muchos de los africanos, evolucionan de tal
forma que el partido se convierte en una estructura clientelar despolitizada. En
general, el partido único autoritario no es una entidad ideológica bien organi-
zada que llegue a monopolizar completamente el acceso al poder.
La justificación que se maneja de la estructura institucional de este régi-
men en manos de un grupo o un líder es la explicada en la teoría del “tutelaje”
expuesta por Dahl. Generalmente este régimen se justifica por la necesidad de
que el gobierno esté en manos de “tutores”, “custodios” o “guardianes” de la
sociedad. Es una justificación normativa de un gobierno de tipo jerárquico
opuesto radicalmente a la democracia. Un buen ejemplo de este planteamiento
basado en el tutelaje es la teoría de Lenin que postula que el gobierno quede
en las manos del partido revolucionario comunista. También entra en esta jus-
tificación la teoría islamista del gobierno de los faquíes, o sabios jurisconsul-
tos islámicos.
5. Unos límites formales predecibles al poder. La existencia de límites formales
al poder determina cierta institucionalización del régimen pero, a diferencia
de la certeza del derecho en los sistemas democráticos, los perfiles mal defi-
nidos de las normas permiten a los gobernantes autoritarios gran discreciona-
lidad en el ejercicio del poder.
Por último cabe señalar que Linz observa las posibilidades evolutivas de los
regímenes autoritarios por distintas causas, como son el debilitamiento del ca-
risma del líder, o la tendencia a la institucionalización por el desarrollo de re-
glas y procedimientos estables de actuación, así como la tendencia a adquirir
formas civiles de los regímenes militares. Consecuentemente sus características
estructurales pueden ir variando con el paso del tiempo. Por la clasificación que
hace Linz de las características de los regímenes autoritarios se pueden diferen-
ciar varios tipos, como son el populista, la dictadura militar y el régimen de
partido único.
Cabe considerar que el régimen autoritario se encuentra en un campo inter-
medio por sus características entre los dos modelos polares: la democracia y el
totalitarismo. Es decir, se puede identificar a estos últimos como los dos extremos
de un contínuum, siendo la democracia el definidor opuesto del totalitarismo. Con
lo cual es posible situar a los distintos países en puntos diferentes del contínuum
204
en cada momento, en un espacio intermedio en el que decididamente no son de-

mocráticos pero tampoco totalitarios. En este espacio se localizan los diferentes
tipos de regímenes autoritarios que por sus características se aproximan más al
modelo democrático o a su opuesto el totalitario en función de cómo se configure
cada una de las dimensiones señaladas.
Al considerar que el régimen autoritario está en una posición intermedia po-
demos, al mismo tiempo que definimos este, diferenciar a sus contrarios. Así, se
puede decir que las democracias por contraposición al régimen autoritario se ca-
racterizan por: tener un pluralismo responsable, con diferentes ideologías, se ba-
san en la participación de los ciudadanos, hay un régimen de división de poderes
y, además, hay varios partidos compitiendo que se alternan en el gobierno, y, para
acabar, está completamente vigente el Estado de derecho.
Por el otro lado el régimen totalitario se caracteriza según este esquema
porque hay un partido único y ausencia completa de pluralismo, además, el par-
tido es una estructura jerárquica y burocratizada que controla a la sociedad. Hay
una ideología articulada que legitima al régimen y orienta la movilización. Se
da una movilización social alta y continua sostenida por la ideología y el partido
único. Hay un líder en el vértice del partido único que se impone con el terror y
las purgas periódicas, es una auténtica dictadura personal con la práctica del
“culto a la personalidad del líder”. Finalmente, el poder se ejerce de forma abso-
lutamente discrecional, sin limitaciones formales y, además, tiende al empleo de
la sanciones.
4.2. Clasificación de los regímenes autoritarios
No es fácil partir de una tipología única de los regímenes autoritarios porque no

existe un acuerdo entre quienes se han ocupado de la cuestión. Por ejemplo, G.
O’Donnell en 1973 realizó una revisión de la teoría de Linz y, dando más impor-
tancia al proceso de modernización que al grado de movilización, acabó haciendo
la distinción de tres subtipos de régimen autoritario: el tradicional, el populista y
el burocrático,
Así, según O’Donnell el régimen autoritario tradicional se caracteriza por que
opera en una sociedad que tiene un bajo nivel de modernización económica y
social, como fue el caso de Paraguay con Stroeessner. El autor, sin embargo, deja
al margen de esta categoría a las monarquías tradicionales. El populismo peronis-
ta de Argentina, por el contrario, se dio en una sociedad con un nivel medio de
modernización y se caracterizó por que trataba de movilizar a la clase trabajadora
y a la clase media. Por otra parte el régimen autoritario-burocrático está vinculado
a una sociedad que tiene o persigue un alto grado de modernización, y este es el
objeto de análisis del autor.
205

Política comparada
El régimen autoritario-burocrático es un régimen de baja movilización y alta

despolitización. Generalmente se fundamenta en un poder articulado por un comple-
jo militar-burocrático. El elemento militar pesa más en algunos casos, como las dic-
taduras militares brasileña y argentina de los años 70, pero el régimen también puede
darse bajo una dictadura de partido. En este régimen destaca el papel clave que juega
la burocracia pública, la de las grandes organizaciones privadas, y el sector de los
tecnócratas. El régimen articula la representación de todos ellos y evita la interven-
ción popular. Para ello, o bien se elimina la representación popular organizada, por-
que no puede hacer auténticas demandas políticas, o bien se suprime el ámbito elec-
toral o se limita únicamente a los partidos organizados desde el gobierno.
Aunque el objetivo del régimen autoritario-burocrático es excluir la participa-
ción popular, su razón de ser es principalmente económica, se trata de reactivar la
economía eliminando la presión de las demandas populares de bienes de consumo
y de participación. El régimen es gobernado por una coalición de militares, junto
a la burocracia estatal y a los tecnócratas.
Este es un modelo interpretativo que ha alcanzado gran predicamento entre
los politólogos y con el que se ha intentado dar explicación de las dictaduras lati-
noamericanas de finales del siglo XX. Lo más valioso del análisis de O’Donnell
es que destaca los orígenes, los objetivos, la estructura y la evolución del régimen
autoritario.
Este tipo de régimen autoritario-burocrático también ha sido considerado des-
de la perspectiva de la organización burocrática, identificándose como un régimen
de países atrasados en los que se da un raquitismo de las instituciones políticas y
un sobredesarrollo de la burocracia. Más concretamente, el principal rasgo carac-
terístico de estos regímenes es que la burocracia no está profesionalizada al estilo
de los países occidentales. Aquí la selección de los burócratas es un premio a los
servicios políticos prestados, puesto que obtener un puesto de trabajo es un ali-
ciente para la actividad política, es decir se da un prebendalismo burocrático. Por
otro lado los burócratas no disponen de garantías institucionales, ya que el único
control posible de los funcionarios es el despido fulminante.
Actualmente el tipo de régimen autoritario-burocrático se puede asociar, entre
otros casos, con la situación de muchos países que salieron de la dictadura comu-
nista soviética. En estos supuestos la explicación del mismo varía algo respecto
de la formulada por O’Donnell, ya que su razón de ser es la permanencia en el
poder de la casta burocrático-militar de la nomenklatura comunista, una vez que
ha entrado en crisis el régimen comunista. También los regímenes comunistas
como el chino pueden catalogarse bajo el epígrafe del autoritarismo burocrático.
En estos una casta burocrática organizada en redes clientelares se perpetúa en el
poder mediante una estructura de partido hegemónico.
Un planteamiento más actual sobre la tipología de los regímenes autoritarios
es el de P. Broker, que en un reciente trabajo sobre los sistemas no democráticos
206
hace una triple clasificación: regímenes militares, regímenes de partido único y

dictaduras personales. Estos últimos son los tradicionalmente llamados, siguiendo
a M. Weber, regímenes sultanísticos. En esta tipología la última categoría, el ré-
gimen personalista, se considera que es una degeneración de las dos primeras, que
serían las formas básicas de los regímenes no democráticos, si bien suele darse
con mucha frecuencia. El régimen personalista puede darse cuando un presidente
civil elegido da un “autogolpe” y se apodera de los poderes que antes había obte-
nido por vía democrática o electoral, pero lo más común, aunque sea lo menos
llamativo, es la degeneración de una dictadura militar o de un partido único. En
estos casos el dirigente militar o el líder del partido adquiere un control personal
de los cargos públicos y de los poderes que antes estaban controlados por su or-
ganización. Es decir, en este caso el dictador se apropia de un poder que previa-
mente había sido usurpado por el ejército o el partido.
Aunque es muy corriente la degeneración de la dictadura militar o de partido
en un régimen personal, no tiene por qué ser inevitable. Muchas dictaduras milita-
res y comunistas no han sucumbido a la dictadura personal. Hay diferentes grados
de régimen personalista. Si el ejército o el partido se convierten en instrumento
del gobierno personal del dictador, como ocurre en el totalitarismo, el régimen
personalista alcanza su nivel extremo. Por el contrario, el personalismo es débil si
el líder o quien ejerce el poder sólo goza de cierta autonomía respecto del partido
o del ejército. Los indicios de que nos encontramos ante un régimen personalista
son varios. Uno es que el poder del partido o del ejército haya pasado al dictador
que tiene el poder y el cargo que ocupa de forma permanente. Otro indicio es que
utiliza tal poder para sus propios fines y no para los del partido o el ejército. Otro
indicio, por último, es la ausencia de límites políticos en manos del partido o del
ejército para el uso de tal poder por el dictador.
Las causas del régimen personalista pueden ser varias. Este puede deberse a la
capacidad personal del dictador, su autoconfianza, su perspicacia política, su
destreza ideológica, o sus habilidades administrativas. También puede ser
determinante el prestigio del dictador conseguido en un evento histórico como
una guerra, una revolución o la lucha por la independencia. En este caso se
desarrolla el culto a la personalidad. Sin embargo, lo más determinante de la
formación de un régimen personalista es la existencia de los factores estructurales
que fortalecen la posición del líder en el sistema. Por ejemplo, la atribución de un
poder absoluto directa o indirectamente en el partido, o el hecho de ser el jefe
máximo del ejército, o ser un jefe tribal en el caso de países africanos y árabes.
En nuestra opinión la clasificación de las autocracias de P. Broker es muy
amplia. En cambio parece más acertado y más preciso el criterio con el que L.
Morlino clasifica los sistemas autoritarios. Morlino apunta que cabe precisar
cada uno de los parámetros definidos por Linz y así elaborar una completa dis-
tinción de los regímenes autoritarios. Respecto del punto primero, es decir, la
207

Política comparada
cuestión del pluralismo no responsable, cabe determinar quiénes son los que
componen la coalición dominante; por ejemplo, pueden ser los militares, la oli-
garquía agraria, la burocracia, los partidos, los sindicatos, las iglesias, etc. Res-
pecto del segundo punto, se puede tratar de determinar el grado de desarrollo
ideológico del régimen y, al mismo tiempo también, precisar cuáles son los valo-
res más importantes, como por ejemplo los tradicionales, los modernos, los reli-
giosos, etc. Respecto de la tercera cuestión, cabe investigar, si hubiera moviliza-
ción, cómo es esta, si está dirigida desde el poder, si es una movilización elitista
o de masas, si está institucionalizada, si es puramente electoral, etc. En la cuarta
cuestión cabe preguntarse sobre cómo es la estructura del régimen, si hay jefe de
Estado, si hay juntas, consejos, parlamento, sindicatos etc. Finalmente, en el
último punto cabe considerar cuál es el grado de institucionalización del poder,
hay que ver si es solamente una institucionalización administrativa, o atender a
otro tipo de cuestiones como si se respeta el derecho de propiedad, si la legalidad
es básicamente religiosa, si está garantizado el derecho de asociación y cuál es su
límite. También es relevante la cuestión de que los gobernantes tengan algún
grado de responsabilidad por sus actos, o sea, que haya ciertas posibilidades de
control, que rindan cuentas de sus actos y se les pueda exigir cierta responsabili-
dad tanto en vía judicial como política.
Complementariamente a estas dimensiones se pueden añadir otras dos, una es
la referente a las políticas promocionadas por cada tipo de régimen (industria,
agricultura, instrucción y otras), la otra es el grado de represión que practican. Las
políticas están relacionadas con el tipo de coalición dominante y los valores impe-
rantes, mientras que el grado y las formas de represión están relacionadas con el
tipo de movilización social y la estructura y tipo de institucionalización del régi-
men. Tanto las políticas como las formas de represión pueden variar con mayor
facilidad que las otras cinco dimensiones y son menos útiles para comprender los
aspectos estructurales de cada tipo de régimen, si bien pueden tenerse en cuenta
para caracterizar a un régimen autocrático particular.
En suma, para construir una tipología de los regímenes autoritarios podemos
considerar las cinco dimensiones que se apuntan en el cuadro 4.1.
Cuadro 4.1. Dimensiones del régimen autoritario

1. Coalición dominante
2. Ideología/valores dominantes
3. Tipo de movilización
4. Estructura del régimen
5. Grado y forma de institucionalización
208
Si precisamos los criterios señalados por Morlino en relación con las cinco
dimensiones señaladas, podemos elaborar una clasificación de regímenes autorita-
rios destacando los rasgos más característicos. Así, podemos distinguir las dicta-
duras militares, las dictaduras cívico-militares, los regímenes populistas, los re-
gímenes nacionalistas, los regímenes comunistas y los regímenes islamistas. Junto
a estos regímenes, también se distinguen los sistemas tradicionales y tribales, a
veces llamados sultanísticos, y las formas históricas como regímenes totalitarios y
los regímenes fascistas. Son categorías complementarias de las anteriores que
completan la tipología de las autocracias las de los regímenes autoritarios árabes
que encuadramos en el tipo de régimen nacionalista, los regímenes autoritarios
burocráticos que proceden de antiguos regímenes comunistas y los regímenes
personalistas que describimos más arriba.
4.2.1. La dictadura militar
Este régimen también llamado “pretoriano” ha adquirido gran importancia en los

últimos decenios porque desde la Segunda Guerra Mundial se han sucedido múl-
tiples golpes de Estado exitosos en África, Asia y América Latina. Como señala
Finer, el hecho de que los militares actúen como una fuerza política constituye un
fenómeno diferenciado y peculiar. Esta forma de organización política es persis-
tente en muchos países y es un fenómeno profundamente asentado. Recientemen-
te ha habido dictaduras militares por ejemplo en Myanmar, Nepal, Mauritania,
Pakistán, Malasia o Mali entre otros países.
Característica de este régimen es la intervención militar mediante “golpe de
Estado”, es decir, la toma del poder por el ejército por medio de las armas. Me-
diante el “golpe de Estado”, que es siempre un golpe militar, se derriba violenta-
mente un gobierno y se establece un gobierno militar directo. En ocasiones los
militares actúan de forma soterrada y después de dar el golpe imponen un go-
bierno civil, una fachada civil, tras de la cual se retiran. Es decir, no siempre el
golpe lleva a un gobierno militar directo. Como señala Finer, se puede decir que
los regímenes militares con fachada civil son tan frecuentes como los militares
puros. En ocasiones la intervención se limita a cambiar un gabinete por otro o
simplemente lo someten a chantaje. En los sistemas democráticos también los
militares ejercen presión sobre el poder político, de hecho operan como un grupo
de presión institucional. En los casos de régimen democrático (o pseudo-
democrático) la cuestión clave es conocer si el poder está condicionado determi-
nantemente por el ejército. Dicho en otras palabras, lo que permite cualificar a
una dictadura militar oculta tras una fachada democrática es el hecho de que el
ejército pueda llegar a “desplazar“ a un Gobierno y sustituirlo por otro que sea
209

Política comparada
más condescendiente con la voluntad de los militares, en definitiva se trata de una

“democracia vigilada”. En todo caso el nivel de máxima intervención militar es el
de la sustitución de un régimen civil por uno militar.
Las causas de que existan lo regímenes militares son múltiples. Destacan en
primer lugar las condiciones socioeconómicas de los países con dictaduras milita-
res. Se ha demostrado palmariamente que las intervenciones militares son más
frecuentes en países pobres, por tanto, la pobreza es una variable vinculada a es-
tos regímenes. Pero además es una condición característica que abre una oportu-
nidad en los casos de intervención militar la existencia de una sociedad poco es-
tructurada, sin organizaciones como empresas, iglesias, asociaciones, sindicatos o
partidos políticos, y con ausencia de instituciones políticas asentadas. De hecho
una explicación causal que se da frecuentemente de los golpes de Estado es, como
señala Abrahamsson, que el ejército constituye una alternativa funcional a la ad-
ministración civil.
Por el contrario, aquellas sociedades en las que la cultura política es de tipo
participativo, donde hay capital social desarrollado, donde la legitimidad del po-
der tiene una base legal-racional en el que el acceso al poder sigue pautas forma-
les y respetadas, es muy difícil que se dé una intervención militar y, si esta se
produce, habrá “resistencia” al golpe de Estado por parte de la sociedad.
Pero entre todas las causas analizadas que dan origen a la intervención mili-
tar, el factor más importante desde el punto de vista práctico es que el ejército
tiene ventajas políticas con respecto a otros grupos, ya que posee una organiza-
ción bien estructurada basada en la disciplina, la jerarquía y el espíritu de cuer-
po y, además, posee las armas, es decir, la capacidad coactiva material. Estos
son los recursos determinantes para la actuación del ejército en el caso de golpe
de Estado.
Además de estas circunstancias generales, en cada intervención militar con-
curren otras oportunidades específicas que facilitan la intervención. Estas son
varias; así, según los casos, puede ser la pérdida de legitimidad del régimen exis-
tente, la amenaza a los intereses de las clases medias, una crisis económica, el
desorden, la violencia y la corrupción, la protección de los intereses corporativos
del ejército frente a las interferencias civiles en la carrera militar o para aumentar
el gasto de defensa. En África entre las oportunidades que favorecen la interven-
ción militar cuentan especialmente los problemas interétnicos, que se han identi-
ficado en el origen de muchas intervenciones militares. También en África ocurre
actualmente algo que ya pasó en América Latina en el siglo XIX. El ejército ha
asumido un papel relevante en el proceso de construcción del Estado y en la con-
solidación del poder estatal. Las guerras de independencia, los conflictos fronteri-
zos y los conflictos armados entre distintos grupos han llevado a que el ejército
adquiera una posición preeminente en la política nacional y, aunque se haya con-
solidado el poder del Estado con el monopolio de la coacción, el ejército retiene
210
una posición política de gran influencia en muchos casos, cosa que también ocurre
en América Latina en la actualidad.
En otros casos el factor externo puede ofrecer una oportunidad determinante,
como el ejemplo muy analizado de la intervención del gobierno de EE.UU. en
Chile cuando se produjo el golpe del general Pinochet, ya que el gobierno de
EE.UU. era contrario a que se consolidara el gobierno de izquierdas de Salvador
Allende.
Si analizamos la dictadura militar de acuerdo con el esquema apuntado más
arriba encontramos las siguientes características:
– Primero, en los gobiernos militares directos es el propio ejercito el que con-

trola el poder, es decir, son los militares profesionales los que ocupan los altos
cargos. Estos son los incentivos selectivos a disposición de los jefes militares
que les pueden motivar para llevar a cabo el golpe de Estado. Sin embargo en
las dictaduras cívico-militares descritas por O’Donnell se observa la existen-
cia de una coalición entre los militares profesionales con la burocracia del Es-
tado y la del sector privado. En estos casos el sector tecnocrático y la oligar-
quía local tienen un papel político relevante.
– En segundo lugar, desde el punto de vista de los valores, las dictaduras milita-
res no suelen recurrir a un fundamento ideológico. Sin embargo al tomar en
consideración los criterios en los que se suelen justificar las intervenciones
encontramos elementos valorativos como son la defensa del interés nacional,
la idea de garantizar la seguridad nacional y en otros casos, también, la lucha
contra la subversión, o a la eliminación de la corrupción. En el supuesto de las
dictaduras cívico-militares se recurre a la idea de la normalización económica,
de promover el crecimiento económico. Durante los años sesenta era frecuen-
te la justificación de las dictaduras militares en las tesis desarrollistas, es de-
cir, el fomento del desarrollo económico.
– En tercer lugar las dictaduras militares no fomentan la movilización de las
masas. De hecho no se suele establecer una relación entre la élite gobernante
y la masa. Por el contrario, se ejerce la represión y se promueve la cultura de
súbdito. Los regímenes cívico-militares tienen como objetivo específicamente
la desmovilización popular.
– En cuarto lugar el régimen suele descansar en juntas y consejos, pero no tien-
de a apoyarse en partidos políticos ni en instituciones representativas, como
los parlamentos para la toma de decisiones. Las dictaduras cívico-militares
suelen recurrir al partido único. En las dictaduras militares de África la ten-
dencia es la de abocar en un régimen personalista, es decir, en una dictadura
personal.
– Estos regímenes, por último, tienden a una institucionalización no constitucio-
nal, sino más bien de tipo jurídico-administrativo. Si permanecen por un largo
211

Política comparada
periodo, con el tiempo tratan de dotarse de la fachada del régimen constitucio-

nal y tratan de buscar una legitimidad pseudo-democrática de tipo electoral.
4.2.2. El régimen populista
El régimen populista es típico de América Latina. Su mejor ejemplo ha sido el

peronismo en Argentina. Actualmente está extendido por África y Asia. En
todo caso, no hay que olvidar que en la caracterización de los regímenes autori-
tarios hablamos de tipos ideales con los que aproximarnos a la realidad y, por
tanto, hay situaciones ambiguas que se aproximan al régimen populista. Por
otra parte el término populismo se emplea para hacer alusión a los discursos y
prácticas de ciertos líderes y partidos políticos en los sistemas democráticos.
En este caso nosotros definimos un tipo de régimen político no democrático o
casi democrático.
Históricamente el ejemplo ha sido el régimen de Napoleón III que fue defini-
do como “bonapartismo” por Marx y en otras ocasiones ha sido identificado como
“cesarismo”. Por ejemplo, C. Schmitt definía el régimen cesarista como una dic-
tadura de base democrática. Según Schmitt, el dictador (monarca en el caso de
Napoleón III) basaba su legitimidad en el principio democrático, ya que era en la
realidad un representante de la unidad política sostenido por la voluntad del pue-
blo y establecido como tal por la voluntad constituyente del pueblo. También
Neumann, según hemos visto, caracteriza este régimen como aquel en el que el
dictador precisa el apoyo popular, lo que logra mediante actos plebiscitarios, y lo
explica por la necesidad de articular políticamente a las masas mediante una dic-
tadura.
Siguiendo el esquema apuntado más arriba para caracterizar los distintos tipos
de régimen autoritario podemos señalar:
– En primer lugar, por lo que respecta a la naturaleza de la coalición dominante

sobre la que descansa el régimen, el primer dato a constatar es que se apoya
en una base social amplia. Su razón de ser sociológica son los procesos migra-
torios de las masas campesinas a las ciudades en el proceso de formación de
una estructura capitalista industrial y la urbanización generada por esta.
Su soporte social son las masas urbanas de reciente inmigración, aunque
también recibe el apoyo de las clases medias y de la alta burguesía. Por tanto
se puede decir que un movimiento heterogéneo es el que le da apoyo. Los se-
guidores de las tesis marxistas identifican el régimen populista con una situa-
ción en que se da “alianza interclasista”, en lugar de un supuesto específico de
un estadio de la lucha de clases, debido a que las clases medias son incapaces
212
de liderar una revolución burguesa, al mismo tiempo que los trabajadores son
incapaces de generar organizaciones para la defensa de sus intereses, ya que
falta una cultura de clases. Una buena parte de los trabajadores, además, for-
ma bolsas de marginados en las grandes ciudades por el flujo rápido y masivo
de inmigrantes. Según la explicación de Marx, en el “bonapartismo” la domi-
nación de la clase burguesa no se ha organizado íntegramente, no ha adquiri-
do todavía una verdadera expresión política y tampoco ha surgido en un modo
puro el antagonismo de clases. Es decir, hay un proceso de ampliación de la
participación de las masas urbanas, que carecen aún de capacidad organizati-
va, pero pueden movilizarse electoralmente. Se trata de una situación de em-
pate social en términos marxistas.
Desde la perspectiva funcionalista el populismo se identifica como un ré-
gimen de transición en el proceso de transformación de una sociedad tradicio-
nal a otra moderna. Coexisten al mismo tiempo elementos de ambas socieda-
des. Germani apunta que grupos tradicionalmente sumergidos en la pasividad
en esta fase de transición adquieren cierto comportamiento “deliberativo”, es
decir, participan e intervienen en la vida nacional, bien mediante protestas,
bien a través de los partidos políticos, bien con el ejercicio del sufragio, etc.
Pero no hay realmente una integración de estos grupos en el sistema político a
través de los cauces institucionalizados de las democracias. Se trata por tanto
de una forma peculiar de participación en la vida política de los estratos tradi-
cionales en curso de rápida movilización en los países de industrialización
tardía. Por otro lado estos grupos adquieren conciencia de su poder por esta
movilización.
En todo caso, en el régimen populista se plantea una contraposición de in-
tereses de los sectores modernos (emergente proletariado y burguesía nacio-
nal) frente a la élite tradicional que ha desarrollado una oligarquía agroexpor-
tadora, agraria y minera y, como venimos apuntando, este régimen define una
situación de transición social y económica hacia formas modernas con desa-
rrollo económico e industrial.
En el llamado “neopopulismo” de la década de 1990 se identifica una
nueva alianza entre las élites emergentes con los más pobres, que excluye a
las clases medias, al proletariado y a la burguesía industrial. Esta situación se
explica porque la crisis económica de los 90 erosionó las identidades colecti-
vas y generó unas “masas disponibles” que necesitan ser integradas en el sis-
tema político. Esta también es la base social del “populismo de izquierdas” de
comienzos del siglo XXI, que en el caso de Bolivia ha tomado un carácter in-
digenista.
– En segundo lugar, en el ámbito de los valores el populismo no suele tener una
ideología bien articulada ni formulada con precisión. El discurso populista
principalmente da sentido a la pertenencia de miembros a una comunidad. Se
213

Política comparada
pone el acento en valores como la justicia, la moralidad, y fundamentalmente

en el pueblo como unidad cultural y elemento identitario y comunitario, tam-
bién son importantes el estatismo y el nacionalismo. En el populismo el Esta-
do es la personificación de la nación. El nacionalismo populista es especial-
mente relevante en la India o en Ghana. Otro valor central es la paz social
como armonía de clases. Un aspecto central en el discurso populista es la re-
lación directa del líder con el pueblo, siendo el líder el intérprete de las nece-
sidades populares. Otros valores que se suelen promover en el discurso popu-
lista son el del progreso y la industrialización que son lógica consecuencia de
ser un régimen de transición de las sociedades en proceso de desarrollo.
Una escuela del marxismo, que es la que representa Laclau, destaca la na-
turaleza exclusivamente ideológica del populismo, que lleva a diferenciar en-
tre la lucha popular-democrática y la lucha de clases. Entiende que hay un an-
tagonismo en el nivel de “las formaciones sociales”, es decir, donde operan
las relaciones políticas e ideológicas de dominación que se basan en que los
sectores sometidos a dominación no se identifican a sí mismos como clase,
sino, en cuanto que pueblo, como lo opuesto al “bloque dominante”. Laclau
entiende que toda clase lucha a nivel ideológico como clase y como pueblo a
la vez, y es en este campo ideológico específico donde surge el populismo.
Hay un populismo de la clase dominante y un populismo de las clases domi-
nadas. La clase dominante utiliza los elementos popular-democráticos ideoló-
gicamente para neutralizar las resistencias a su dominación. Sin embargo, las
clases dominadas con el populismo tratan de potenciar al máximo el antago-
nismo implícito entre ellas y la ideología dominante de la oligarquía tradicio-
nal. Este último es el verdadero discurso populista según Laclau.
En el “neopopulismo” latinoamericano de la década de 1990 se postulaba
el discurso de una nueva modernización que defendía una política económica
antikeynesiana y se promovía la liberalización económica, privatizando em-
presas que habían sido nacionalizadas por el populismo anterior, la reducción
del aparato estatal y la confianza casi ciega en el mercado. Además se favore-
cieron políticas micro distributivas a favor de los más pobres. Sin embargo, el
discurso del populismo de izquierdas del siglo XXI se presenta bajo las claves
del antiamericanismo, alineamiento con el castrismo cubano y la vuelta al pa-
pel preponderante del Estado en una economía centralizada, para lo que se
vuelve a las nacionalizaciones.
– En tercer lugar, la movilización de las masas es un factor diferenciador de este
tipo de régimen. Es una movilización dirigida por el líder, por tanto la
participación no es autónoma ni espontánea sino dirigida desde arriba. Se
recurre a actos de aclamación y también electorales. Hay una retórica de tipo
emocional y autoafirmativo en tales movilizaciones. El “movimentismo”
puede ser la expresión y cauce de la participación y de la representación
214
política del pueblo-nación. Se excluye la lucha de clases ya que el pueblo se

considera como una masa más o menos homogénea, una comunidad de
intereses solidarios. Si bien se identifica una lucha del pueblo con el
“antipueblo”, que es la lucha entre los pobres y los ricos, entre explotados y
explotadores, entre descamisados y oligarcas. Toda la retórica del populismo
gira en torno al antagonismo pueblo/antipueblo. El antipueblo siempre es un
enemigo externo que conspira contra el pueblo. Durante el siglo XX la
conspiración era bien imperialista o bien comunista; actualmente prima la
retórica antimperialista y antiglobalizadora.
– En cuarto lugar, otro rasgo diferenciador muy relevante es el del liderazgo
carismático. La relación entre el líder y la masa es directa, no está mediada
por ninguna organización ni partido. La masa y el líder están unidos por un
vínculo místico. Si existen partidos, estos tienen poca relevancia, el caudillo o
líder se impone sobre el partido. La expresión del populismo a nivel local es
el fenómeno del caciquismo.
Un buen ejemplo de esta relación directa entre líder y masa es la comuni-
cación entre el presidente de Venezuela, H. Chávez, y el pueblo a través de
los medios de comunicación como la radio y la televisión en programas se-
manales. El presidente venezolano tiene su propio programa en el que recibe
llamadas telefónicas. La televisión se ha vuelto una pieza central en la política
que ha transformado el populismo en telepopulismo, es decir, en una forma de
videodemagogia en la que el demagogo actúa sobre su audiencia, dejándose
ver más que entender.
El discurso del líder es demagógico ya que se erige en intérprete de las
necesidades e intereses sociales, que son evidentemente muy complejos y no
están articulados suficientemente a través de grupos organizados. Se conside-
ra que la honestidad y la fuerza de voluntad del líder garantizan el cumpli-
miento de los deseos populares. El lenguaje del líder es emocional, retórico y
lleno de claves de fuerte contenido simbólico.
Hay casos de liderazgo populista en sistemas democráticos, pero cuando
la democracia es débil, esto es, más formal que real, el liderazgo populista
arrastra al régimen provocando la crisis de la democracia, como ha ocurrido
con el “neopopulismo” latinoamericano de la década de 1990 de la mano de
Fujimori en Perú o Menen en Argentina.
– En quinto lugar, en el ámbito institucional el régimen populista suele descan-
sar en la estructura del Estado constitucional; ahora bien, las constituciones
son bien nominales o bien semánticas, nunca normativas. El régimen popu-
lista suele tener un régimen presidencialista en el que hay dificultades para
desarrollar el pluralismo de partidos políticos. Es un régimen que se diferen-
cia netamente de la democracia por el déficit de representatividad del mismo.
G. O’Donnell ha aludido a esta cuestión con el concepto de “democracia de-
215

Política comparada
legada”, diferente de la democracia representativa en los regímenes presiden-

cialistas latinoamericanos, en los que los presidentes se presentan como si es-
tuvieran por encima de los partidos, del parlamento, así como el poder judi-
cial; estos se perciben como una molestia y el tener que responder ante estas
instancias se considera un impedimento innecesario. La voluntad del presi-
dente es la clave de la formación de las políticas, que se aísla de las institu-
ciones políticas y de toda otra interacción. El presidente se convierte en la
única persona responsable de su política.
Los “nuevos líderes populistas” del cambio del siglo se reconocen a sí
mismos como “caudillos” aunque paradójicamente se consideran al mismo
tiempo más demócratas que sus predecesores. Se autoidentifican como “dic-
tadores elegidos” y subvierten el orden democrático constitucional, esto es,
adaptan a su gusto la reglas de juego del sistema, si no es que dejan de obser-
var el imperio de la ley y no quedan sujetos a responsabilidad por sus actos. Si
bien son percibidos por la población de forma errónea como líderes democra-
tizadores que combaten la corrupción de las oligarquías partidocráticas y po-
pulistas.
4.2.3. El régimen nacionalista
El régimen nacionalista está estrechamente vinculado al proceso de construc-

ción del Estado-nación, es decir, es deudor de este proceso. Dicho en otros
términos, en la medida en que una sociedad tiene que llevar a cabo la construc-
ción del Estado-nación, tiende a facilitar el desarrollo de un régimen naciona-
lista. Este tipo de régimen se generalizó tras el proceso de la descolonización,
si bien actualmente ha sufrido importantes transformaciones en muchos casos
evolucionando bajo formas de dictaduras civiles con regímenes personalistas y
dictaduras militares.
Una forma particular de ese régimen es el que encontramos en los países ára-
bes, que hoy es objeto de particular atención en los estudios sobre el “autoritaris-
mo árabe”. En este caso se trata de dar explicación de las causas que determinan
las dificultades para transitar a la democracia en las sociedades árabes, aunque las
cosas han cambiado mucho tras las revoluciones de la “primavera árabe”.
Siguiendo el esquema apuntado para caracterizar los distintos tipos de régi-
men autoritario podemos señalar:
– En primer lugar por lo que respecta a la naturaleza del grupo dirigente del
régimen, se caracteriza por ser una élite de procedencia local cuya principal
misión histórica ha sido dirigir el proceso de independencia nacional y cons-
216
trucción del Estado-nación. Suele ser una élite autoritaria que no está dife-
renciada del resto del pueblo por un principio clasista. Se compone por una
“inteligencia” (intelectuales), es decir, un grupo de personas con educación
universitaria generalmente adquirida en universidades europeas o america-
nas, y con actividades profesionales. Suele estar ligada a la burguesía mer-
cantil, que en los países árabes son los comerciantes del “bazar”. En esta éli-
te, el sector militar tiene una importancia secundaria, salvo casos contados
como el de Argelia.
La élite se integra en un partido único (neo-Destur en Túnez, Baaz en Si-
ria o Irak, Frente Nacional de Liberación en Argelia, Unión Nacional Africana
(KANU) en Kenia, Unión Nacional Africana de Zimbaue (ZANU), que con el
tiempo se convierte en una estructura burocrática de tipo clientelar, es decir,
una red de patronazgo. Esto es particularmente evidente en países como Zim-
baue, Camerún, Malawi. El partido único se utiliza para dispensar bienes y
servicios entre los sectores afectos al régimen y como mecanismo para rege-
nerar y renovar a la élite a intervalos periódicos. En Kenia el KANU se escin-
dió en 2002 y perdió las elecciones después de estar 40 años gobernando inin-
terrumpidamente.
– En segundo lugar, estos regímenes han evolucionado desde una ideología
socialista ambigua basada en valores como el anticapitalismo y antiimpe-
rialismo hacia el liberalismo democrático. Cuando ha predominado la ideo-
logía socialista no se ha promovido “la lucha de clases” y, en general, tam-
poco se ha defendido un planteamiento marxista de las relaciones sociales.
No son sociedades clasistas y las diferencias entre las élites y la población
nunca se han definido en términos de clases sociales. Sin embargo en los
años 70 en algunos países como Angola, Mozambique y Guinea-Bissau se
defendió por los líderes del régimen una ideología socialista de base mar-
xista-leninista.
En muchos de estos países la existencia de un frente de unidad nacional ha
contrapuesto la idea de la “unidad nacional” a idea de “la lucha de clases”; el
frente nacional ha sido un medio para dar cohesión a la sociedad. Por otra par-
te, en estos países el nacionalismo se ha expresado históricamente en unas
ideologías generalistas como la de “la negritud”, “el panarabismo” o “el pana-
fricanismo” o “el panamericanismo”; este último, por ejemplo, fue propugna-
do por Ernesto Che Guevara. Para canalizar estas propuestas se crearon las
correspondientes organizaciones internacionales como la OEA (Organización
de Estados Árabes), la OUA (Organización para la Unidad Africana).
De manera más precisa cabe señalar que en el caso del “panarabismo”,
inspirado por Nasser y el partido Baaz (en Siria, Irak), se promovía la unidad
de la comunidad árabe en una sola nación. Los panarabistas han sostenido que
el colonialismo debilitó de forma deliberada a los árabes mediante la división
217

Política comparada
en pequeños Estados artificiales de lo que debía haber sido una nación. Desde
el partido Baaz se ha defendido que los árabes forman una nación y toda na-
ción tiene el derecho natural a vivir en un sólo Estado. Sin embargo, hoy el
nacionalismo árabe está en recesión y ha evolucionado hacia regímenes per-
sonalistas que se enfrentan a la oposición del islamismo, que ha adquirido un
fuerte matiz fundamentalista.
El nacionalismo en el Tercer Mundo es una ideología que define un
principio de identidad comunitaria frente al tribalismo y las estructuras de
clan características de estas sociedades tradicionales. Además el naciona-
lismo de estos regímenes promueve el interés público al mismo tiempo que
postula el desarrollismo económico y la redistribución. Buen ejemplo de es-
to fue el socialismo árabe de Nasser en Egipto, que tuvo muchísimo influjo
en los demás regímenes árabes. El nacionalismo en estos casos antepone los
derechos de la nación a los de los individuos, y defiende una propuesta re-
distributiva y comunitaria que lleva al estatalismo, es decir, a facilitar la
creación de un Estado protector paternalista. Es característica de estos regí-
menes la defensa del “capitalismo de Estado”, o sea, que el control de los
principales recursos económicos, como el petróleo, el gas o las materias
primas esté en manos de la administración pública. Este planteamiento pro-
pugna que exista un potente sector público que actúe en el marco de una
economía de mercado.
– En tercer lugar, la movilización y la ideología fueron muy importantes en la
primera etapa de formación de estos regímenes, cuando se desenvolvió el pro-
ceso de la independencia. En ocasiones las movilizaciones de la etapa de la
independencia tenían carácter violento y se hacía uso de la fuerza o de prácti-
cas terroristas propias de élites radicales.
La movilización alta mediante manifestaciones populares se mantiene ac-
tualmente en los regímenes que evolucionaron en un sentido populista, como
por ejemplo en Tanzania o Zambia. En los demás casos la vida política ha ad-
quirido una textura materialista, articulándose por medio de redes clientelares y
de patronazgo, a veces de carácter étnico. Por ello actualmente son más corrien-
tes las movilizaciones que tienen carácter plebiscitario de base institucional.
Ejemplo de ellas son elecciones con partido único donde las candidaturas del
partido obtienen el 90% de los votos o el recurso al referéndum (como ocurre
habitualmente en Túnez). Las elecciones también son un factor para generar
cohesión y, por su carácter periódico, se trata de generar legitimidad.
Muchos de estos regímenes se han liberalizado desde la década de 1990 y
han evolucionado, ampliando las posibilidades de la participación política. En
estos casos se ha tratado de conseguir mayor legitimidad con la incorporación
de nuevos sectores sociales. Para ello se han realizado elecciones que han am-
pliado el espectro de los partidos políticos presentes en las asambleas.
218
– En cuarto lugar, en los regímenes nacionalistas suele haber un liderazgo ca-

rismático, pero lo más destacable es la existencia de partido único y, en oca-
siones, cierto pluralismo con un partido hegemónico, que agrupa al conjunto
de los sectores nacionalistas. En general, estos son regímenes de partido úni-
co, lo que es un rasgo característico de los mismos.
Otro factor relevante de estos regímenes es la existencia de una asamblea
elegida, generalmente sobre candidaturas de partido único. La asamblea es el
símbolo de la reconciliación nacional, su función principal no es decisoria
sino legitimatoria. La razón de ser de esta asamblea es que posibilita la parti-
cipación popular en elecciones periódicas y la movilización institucionalizada
que refuerza la cohesión nacional. Este tipo de parlamento también permite la
integración de nuevos sectores en la coalición dominante del régimen. La
existencia de esta asamblea, sin embargo, no supone que haya una auténtica
representación política de la sociedad, ni que la asamblea sea un actor con po-
der de veto, sino que se trata de un parlamento “mínimo” sin capacidad de in-
fluencia política.
En los regímenes nacionalistas predomina una concepción patrimonial y
paternalista del Estado, que se traduce en capacidad de gobierno. Esta parti-
cular concepción del Estado favorece que se establezca un sistema de protec-
ción social sobre criterios rentistas, en especial si hay disponibles recursos
abundantes de materias primas, como el petróleo, que produce abundantes
beneficios.
– En quinto lugar, en estos regímenes se proclama el Estado constitucional pero
no hay una auténtica garantía de los derechos fundamentales, en particular de
los derechos políticos, ni tampoco una estructura auténtica de división del po-
der. El imperio de la ley que caracteriza al Estado de derecho no llega a estar
plenamente vigente y hay un elevado margen de arbitrariedad en el ejercicio
del poder. Por otra parte la oposición, en el caso de existir, no tiene posibili-
dades reales de ejercer el control del Gobierno. No existe responsabilidad po-
lítica ni auténtica rendición de cuentas de los gobernantes Este régimen tiene
dificultades de institucionalización por problemas de corrupción.
4.2.4. El régimen islamista: el caso de Irán
Desde la revolución iraní de 1979 se ha identificado una nueva forma de régimen

político no democrático: el régimen islámico. Actualmente está imperante en Irán,
y se extendió en la década de 1990 en Sudán (desde el golpe de Estado en 1989)
despareciendo al final de la misma y en Afganistán en el periodo del gobierno de
los “talibanes” (1996-2002) tras la expulsión de los soviéticos.
219

Política comparada
Antes de empezar a analizar las características de este tipo de régimen es pre-

ciso diferenciar el islam político del fundamentalismo islámico y precisar los
factores que dieron paso a la revolución islámica iraní.
A) El islam político
Actualmente se debate en torno al contenido de conceptos como “islamismo”,

el “islam político”, el “fundamentalismo islámico” y el “islamismo radical”. Hay
que diferenciar entre el islam político o islamismo y el islamismo radical o fun-
damentalista. Como dice Oliver Roy, el islamismo se traduce en el intento de
crear un Estado islámico, es decir, un sistema político en el que las creencias reli-
giosas tienen que influir sobre la forma en que se ha de organizar la sociedad y la
política. Mientras que el fundamentalismo es una parte del islamismo que, bási-
camente, contrapone la idea de dominación del hombre por el hombre (jahiliyya,
o estado de ignorancia) a la sumisión o dominación del hombre por la ley de Alá.
El fundamentalismo aspira al gobierno islámico que no es otra cosa que el impe-
rio de la ley divina sobre los hombres.
Desde el punto de vista del islam político los musulmanes encuentran que la
religión es la solución a los problemas políticos, cosa que también creen muchos
católicos, hinduistas o judíos; sin embargo la diferencia con estos, que acaba
siendo la cuestión clave, es que en los países musulmanes esta creencia está pro-
fundamente arraigada, cosa que no ocurre en las otras sociedades, en particular en
la occidental. La causa del éxito del islamismo, que es la religión que crece más
rápidamente en el mundo, se pude deber a que en el mundo musulmán los valores
que compiten con la religión han sido menos exitosos que en Occidente. Concre-
tamente, los valores de la modernidad, el liberalismo, y la democracia no logran
arraigar sin grandes dificultades en las sociedades musulmanas. Solamente en
Malasia, Indonesia, Turquía y Bangladesh la democracia ha alcanzado reciente-
mente ciertos niveles de desarrollo. Desde la perspectiva occidental parece que el
atraso económico, la pobreza y la falta de desarrollo es lo que provoca que se dé
esta situación, es decir, estas circunstancias facilitan el éxito del islamismo, ya
que este se conforma como un modelo de cultura tradicional y reproduce los valo-
res tradicionales de la sociedad. Sin embargo, para los “islamistas” el atraso, la
pobreza y la falta de libertad en los países musulmanes se debe a que se ha des-
preciado el islam, que en realidad es la solución a estos problemas.
El islamismo es una teoría general de la organización de la sociedad que se re-
fiere tanto a la organización del Estado y del gobierno como de la ley (la sharia).
No existe separación entre Estado e Iglesia, ya que el islam es el propio Estado, es
decir la organización política.
220
En el islam todos los musulmanes forman parte de una entidad que es la

Umma, o comunidad de musulmanes que trasciende a las razas y a las fronteras
nacionales. En este sentido la peregrinación a la Meca de los musulmanes da
sentido de pertenencia a una gran comunidad fraternal y solidaria. Hay, ade-
más, una ley universal que es la ley islámica la sharia, consistente en la inter-
pretación del Corán.
En la actualidad hay en torno a 1.500 millones de personas adheridas al islam
en 56 países (véase figura 4.1), pero en la práctica el islam no es homogéneo y
dentro del mismo coexisten sistemas políticos muy diferentes. Así, se contrapo-
nen repúblicas islámicas con países en los que se ha marginado al islam; hay paí-
ses en los que se rechaza la influencia occidental mientras que en otros se trata de
fusionar el islam con la cultura occidental.
Las diferencias que se dan entre estos países proceden en parte de la ambi-
güedad de la doctrina islámica y, en parte, de la forma en que el colonialismo
europeo dividió la Umma estableciendo fronteras nacionales. Por tanto, hay que
diferenciar entre los casos de régimen islámico en sentido estricto, cuyo prototi-
po es el iraní, de los Estados islámicos que declaran el islam como la religión
oficial, de los Estados laicos en los que el islam goza de un gran peso e influen-
cia. Además, en la práctica podemos diferenciar múltiples situaciones entre los
países con religión musulmana. Cabe distinguir las teocracias islámicas o regí-
menes “clerigocráticos”, que son los “regímenes islámicos” en sentido estricto
(Irán), de las monarquías absolutas islámicas de la península arábiga, de las
monarquías constitucionales, como la de Jordania que es laica y las de Malasia
y Marruecos que son islámicas, de las repúblicas islámicas en Pakistán, Mauri-
tania, Afganistán, de las repúblicas secularizadas donde el islam es una cuestión
política como ocurre en Egipto, Argelia, Libia, Irak, Siria, Indonesia, Nigeria,
Turquía o la India.
Los actuales 56 Estados en los que predomina la religión musulmana han
creado la Organización de la Conferencia Islámica, que es lo más próximo a
una organización de la Umma que podemos distinguir y tiene las oficinas cen-
trales en Arabia Saudí. Se trata de una estructura burocrática permanente para
dar cooperación y asesoramiento a los países miembros independientemente de
las diferencias ideológicas que hay entre ellos. En realidad su actividad ha sido
muy limitada. Lo mismo ha ocurrido con la Liga Árabe que es una organiza-
ción que sirve a Estados árabes que comparten una lengua, historia, geografía
y, además, la religión musulmana. Los Estados musulmanes tienden a guiarse
por sus intereses nacionales antes que por una noción de solidaridad islámica,
como ha puesto de manifiesto la existencia de divisiones entre ellos como con-
secuencia de la guerra del Golfo o la intervención en Afganistán o más tarde en
la guerra de Irak.
221

Porcentaje
Mayoría
40-49%
20-39%
5-19%
Figura 4.1. Mapa de los países del islam (Fuente: McCormick, J. (1995): Comparative Politics in Transition,
Wadsworth, Belmont, California, p. 393)
B) El fundamentalismo islámico
Desde el periodo de la crisis económica de 1973 ha resurgido el fundamenta-

lismo o islamismo radical, que es un movimiento que predica la vuelta a la ver-
sión pura e inalterada del islam. Este ha llevado a que se diferencie y contraponga
el islamismo a otras ideologías como el socialismo, el liberalismo, etc.
El islamismo radical se manifiesta principalmente en oposición a la seculari-
zación de las sociedades musulmanas, que se considera como la mayor amenaza
contra la Umma. Desde esta perspectiva el nacionalismo es un factor de seculari-
zación y por tanto rechazable por los islamistas.
Los fundamentalistas rechazan la modernización siguiendo los patrones occi-
dentales. Para estos la tecnología occidental, así como las ideas políticas y los
estándares morales, han corrompido al islam y reducido la dignidad de los mu-
sulmanes.
La máxima expresión del fundamentalismo se dio con la revolución iraní de
1979. Más tarde se implantaron el régimen de los talibanes en Afganistán y la
república islámica de Sudán, que han sido claros referentes de los fundamentalis-
tas. Finalmente los atentados del 11 de septiembre de 2001 en Estados Unidos se
han convertido en otro referente del fundamentalismo islámico que ha acabado
adoptando en estos casos una deriva terrorista. El hecho en sí de la aparición del
fundamentalismo islámico junto a su expansión en muchos países musulmanes y
la influencia de su actividad terrorista a una escala global ha provocado la apertu-
ra de un debate nuevo sobre cuáles son los referentes que sirven para interpretar
las tendencias de oposición regionales que siguen los sistemas políticos conside-
rándolos en una perspectiva global. Si en la posguerra mundial el principal refe-
rente de estas características era la confrontación de los “bloques” capitalista y
comunista y la dinámica de “guerra fría”, ahora se debate en torno al “conflicto de
civilizaciones” en expresión de Huntington.
C) Diferencias entre el islam chiita y el sunnita
Dentro del islam hay una división importante entre chiitas y sunnitas que es
muy relevante para explicar el proceso de la revolución islámica en Irán y la for-
mación del régimen islamista, ya que, como apunta A. Elorza, “la doctrina de los
seguidores de Alí favoreció la evolución religiosa y social que condujo al insólito
resultado” de tal revolución.
Los sunnitas son los mayoritarios en el islam y se les denomina de esta ma-
nera por ser seguidores de la sunna del Profeta, esto es, el conjunto de tradicio-
223
Política comparada
nes y juicios del Profeta. Su principal característica desde el punto de vista polí-
tico es que aceptan todo califa (autoridad) que respete las leyes coránicas. El
sunnismo es, así, una doctrina de obediencia al gobernante. Los chiitas son ma-
yoritarios en Irán y en algunas regiones de Irak, Afganistán y Pakistán. Se les
denomina de esta manera por ser los seguidores de chiat Alí, que fue primo y
yerno de Mahoma. Alí generó un conflicto sucesorio a la muerte de Mahoma y,
aunque aceptó la sucesión de Mahoma por los Omeya, desde entonces es una
figura de referencia en los movimientos de oposición al soberano establecido.
Los chiitas defienden la creencia de que los jefes legítimos de la Umma son los
descendientes de Alí y Fátima. Así, la principal diferencia entre ambos es que,
mientras que los sunnitas no contemplan la posibilidad de rebelión por intenso
que sea el mal gobierno, a no ser que se vulnere espectacularmente la ley divina,
en cambio los chiitas han contado con una larga tradición de enfrentamiento con
los gobiernos considerados tiránicos. Para los chiitas la única obediencia es de-
bida a los imanes, que por lo demás, salvo el fundador Alí, nunca tuvieron poder
históricamente hablando.
Otra característica del chiismo es que descansa en una justificación del lide-
razgo político basada en el principio del imanato, que se trata de una teoría de
liderazgo carismático de tipo religioso. El principio del imanato tiene un funda-
mento histórico-religioso por el cual los chiitas sostienen la completa vigencia de
la teoría del “imán oculto”. Es decir, los chiitas entienden que el último imán o
jefe de la comunidad visible, que es el séptimo para los ismailies y el duodécimo
(el Mahdi) para los duodecimanos, no ha muerto sino que ha desaparecido. En sus
creencias se supone que con el retorno del “imán oculto” se llenará el mundo de
justicia. Mientras tanto, a la espera del retorno del “imán oculto”, se elige por la
jerarquía religiosa de los mulás al jefe espiritual.
De esta manera los chiitas han desarrollado una teoría del imanato que supone
una formulación práctica de la concepción del poder político basado en un princi-
pio carismático y de acuerdo a un criterio de jerarquía. El imán, jefe de la comu-
nidad, se considera impecable e infalible; es además, el depositario de la ley y su
intérprete. El imán tiene el conocimiento perfecto y es el único para interpretar la
Palabra Divina. Para los chiitas la misión profética de Mahoma se prolonga en el
imanato. Para estos el imán es el guía de los creyentes y, en un sentido más gene-
ral, el que dirige la oración colectiva en la mezquita.
En el sunnismo, según explica Balta, sólo se considera que el califa, llamado
a veces imán, dirige temporalmente los países del islam. Al califa le falta, pues, el
profundo sentido religioso y carismático que tiene en el chiismo.
Los mulás, que en Irán se llaman ayatolás, se presentan como los garantes de
la legitimidad del sistema basado en el principio del imanato. En Irán hay una
estructura religiosa jerarquizada y hay diez grandes ayatolás, que tienen el título
de “Objeto de Emulación” y viven en la ciudad Qom. Cada ayatolá tiene su grupo
224
de seguidores, que pueden ser millones de personas, por lo que tienen una gran
capacidad de liderazgo. El ayatolá Jomeini, que era “Objeto de emulación”, fue
quien trasladó este liderazgo religioso a la esfera política.
Otro rasgo característico del chiismo son las manifestaciones rituales colecti-
vas, como la conmemoración de la muerte de Hussein (hijo de Alí y de Fátima),
que es un periodo de aflicción y penitencia que se hace públicamente a través de
grandes manifestaciones cada año en el mes de febrero. Tales manifestaciones
rituales refuerzan la autoridad carismática de los mulás y generan una gran capa-
cidad de movilización popular en manos del clero.
Por último, otro rasgo característico del chiismo es que el clero percibe direc-
tamente los impuestos que establece como obligatorios la religión islámica. El
zakkat se corresponde con una quinta parte de la renta percibida que todo buen
creyente tiene que entregar voluntariamente, lo que dota al clero de una autono-
mía financiera extraordinaria para realizar actos de caridad y para ayudar a la
causa del islam. No es así en el caso de los sunnitas, ya que los impuestos que
estos pagan se canalizan a través de la administración pública.
Entre los sunnitas, el fundamentalismo lo practican los wahhabies asentados
en Arabia Saudí. Son ortodoxos y se oponen al sufismo, que es una forma de mis-
ticismo religioso, al que califican como herejía. Los wahhabies son especialmente
beligerantes con las representaciones en imágenes de la divinidad que consideran
fruto de idolatría y, en especial, con la consideración de la mujer como fuente de
constante tentación para el hombre. Para estos la mujer debe ocultarse en la so-
ciedad, por lo que sus propuestas en este sentido son atentatorias de los derechos
de la mujer.
D) La revolución iraní
El Sha de Persia, que asumió el poder mediante un golpe de Estado en 1925,

abdicó en su hijo en 1941 tras la ocupación aliada. Desde 1951 el primer Ministro
Mossadeq, que seguía un planteamiento político típico de régimen nacionalista,
apoyándose en el partido Frente Nacional, impuso la nacionalización del petróleo
en contra de los intereses británicos. Como consecuencia de la nacionalización del
petróleo se produjo un golpe de Estado que implantó en el poder al Sha Reza
Palevi en 1953 con ayuda de EE.UU., estableciendo una dictadura personal, de tal
forma que en 1963 el mismo Sha se proclamó emperador coronado. El régimen
dictatorial tuvo estabilidad y crecimiento económico, aunque era definido como
un régimen títere de EE.UU. y de Occidente por sus opositores. Gracias a las ren-
tas petrolíferas se produjo un importante cambio social con fuertes migraciones a
las zonas urbanas, favoreciéndose una forzada occidentalización de la sociedad.
225

Política comparada
También se agudizó la pobreza y la desigualdad social, ya que únicamente las

élites política y tecnocrática resultaban beneficiarias de las rentas del petróleo. La
población urbana desarraigada y empobrecida se convirtió en presa fácil de la
movilización fundamentalista dirigida desde el exilio en Francia por el ayatolá
Jomeini, que tenía el título de “Objeto de Emulación”. La movilización de oposi-
ción se agudizó desde la crisis del petróleo de 1973, cuando el régimen del Shase
implicó en la OPEP.
En 1979 grandes movilizaciones y manifestaciones organizadas por los
fudamentalistas seguidores de Jomeini acabaron con el régimen represivo del Sha.
La revolución dio origen a un orden nuevo, que es el régimen islámico de base
teocrática, con la peculiaridad de que en Irán los musulmanes son mayoritariamente
chiitas: es la patria del chiismo duodecimano, que es la religión oficial desde 1501.
El régimen se apoyó desde el principio en el Partido de la República Islámica, un
partido de “afiliados creyentes”. Este partido tuvo que ser disuelto en 1984 cuando
entró en colisión con las exigencias del gobierno de los clérigos, pero se mantiene
latente a través de organizaciones de voluntarios islamistas (basijs).
La evolución posterior del país tuvo varias fases. Primero se sucedió la guerra
Irán-Irak entre 1980-1988 que se vino a describir como una confrontación entre el
islamismo chiita y el nacionalismo árabe que representaba Hassan Hussein y el
partido Baaz gobernante en Irak. En realidad era una guerra preventiva para evitar
la influencia del proceso revolucionario islámico en Irak, donde el chiismo alcan-
za al 60 por ciento de la población y es mayoritario en los territorios fronterizos
con Irán, pero se encontraba ciertamente sometida a un régimen nacionalista y
prosunnita.
En 1989 murió el ayatolá Jomeini, terminando el periodo revolucionario y
abriéndose una fase de moderación e institucionalización del régimen que, hasta
entonces, era absolutamente personalista y de naturaleza totalitaria. Se eligió
como nuevo líder religioso al ayatolá Khamenei, mientras que la presidencia del
ejecutivo recaía en el ayatolá Rafsanjani. Se produjo una división y fracciona-
miento en la élite del clero, entre conservadores y reformistas, que se ha ido
acentuando con el paso de los años. Este fraccionamiento del alto clero no tiene
soporte en partidos o grupos organizados, sino que descansa sobre la personali-
dad de los grandes ayatolás. Además trasciende a la estructura institucional del
régimen.
Un cambio importante fue el que se dio con las elecciones en 1997, en las
que el ayatolá Jatami alcanzó la Presidencia del ejecutivo. Este ayatolá ha venido
liderando la defensa de un amplio programa reformista. Este proyecto fue luego
ratificado por un nuevo triunfo electoral de los reformistas en las elecciones
legislativas de 2000, y aún, nuevamente, en la elección presidencial de 2001 en
la que resultó reelegido Jatami. Las cosas cambiaron por el desplazamiento
forzado de los reformistas. En las elecciones al parlamento de 2004 se impidió la
226
presentación de más de 2.500 candidaturas reformistas, con lo que el control de

la cámara quedó en manos del clero más conservador. Las elecciones
presidenciales de 2005 dieron el poder al grupo conservador bajo la presidencia
de Ahmadineyad, quien fue reelegido en 2009.
E) Naturaleza del régimen islámico
Es un régimen fruto de un proceso revolucionario en el caso de Irán, mientras

que en Sudán, Afganistán y Somalia se impuso por las armas tras una guerra civil.
El régimen iraní, que es el prototipo de régimen islámico, evolucionó desde un
modelo básicamente totalitario en la época del ayatolá Jomeini hacia un modelo
autoritario. Sus rasgos característicos son los siguientes:
– En primer lugar, un rasgo característico es que la élite gobernante es un grupo

de clérigos jurisconsultos. Esta élite tiene una estructura jerárquica y descansa
en el principio del imanato en el caso chiita. El liderazgo carismático religioso
fue muy importante en la primera etapa del régimen, cuando adquirió un ca-
rácter totalitario, si bien tras la muerte del líder religioso, Jomeini, se produjo
división y fraccionamiento entre los ayatolás por rivalidades personales entre
ellos. Actualmente el Guía de la Revolución, el ayatolá Khamenei, tiene por
encima de su rango a los 10 ayatolás “Objeto de Emulación”. Hay diferencias
entre reformistas y conservadores, si bien el fraccionalismo es de tipo perso-
nalista. En la actualidad se expresa en la estructura institucional.
El régimen recibió desde el primer momento el apoyo de las clases co-
merciales urbanas, del bazar, contrarios a los privilegios de las “200 familias”
y de los tecnócratas del régimen del Sha. Es destacable que se ha formado una
élite tecnocrática postrevolucionaria (tecnócratas islámicos) que ha salido de
las nuevas universidades públicas fusionadas con las escuelas religiosas, que
ha ocupado el vacío dejado por la emigración de técnicos especializados. Esta
élite ocupa los cuadros superiores de la administración y de los ministerios
económicos más importantes, convirtiéndose en el pilar del nuevo Estado. En
ella se valora su capacitación técnica más que religiosa. Hay que tener en
cuenta que la economía es dependiente de la rentas del petróleo y de las ex-
portaciones de gas y que está organizada de manera altamente centralizada:
sobre el 60% de la actividad económica está directamente sujeta a un plan
económico centralizado, y cerca del 20% en manos de corporaciones públicas.
Desde el gobierno se controla el crédito, el comercio exterior y, en general, la
actividad económica, aunque de forma muy ineficiente. Por otra parte el de-
sarrollo de la élite tecnocrática está modificando la composición de la élite
227

Política comparada
política. En el Majlis elegido el año 2000 el 86% de los diputados tenían for-
mación universitaria.
– En segundo lugar, en el régimen islámico hay una ideología muy elaborada
que tiene gran peso. Es una ideología compleja que permite disciplinar y
controlar a la población a través de sus creencias religiosas, es decir, en
cuanto que creyentes. Se contrapone a otras ideologías como el nacionalis-
mo, el socialismo, el liberalismo. Mezcla el islamismo político y el funda-
mentalismo. Una importante característica de esta ideología es que se especi-
fica bajo valores que cuestionan los occidentales y en particular la moralidad
occidental. En ella se fomenta la cultura política islamista contraria a la secu-
larización de la sociedad y al individualismo occidental. En el caso de Irán se
construye a partir de las creencias político-religiosas del islam chiita. En la
interpretación del ayatolá Jomeini, que está actualmente vigente, basada en
“El gobierno del faquí”, se establece que el clero tiene que asumir el control
del poder político, básicamente del ejecutivo y el judicial, ya que el legislati-
vo viene determinado por la aplicación de la sharia. Se considera que la acti-
vidad legislativa consiste fundamentalmente en hacer una especie de “co-
mentario de la ley divina”. Con el proceso de institucionalización del
régimen se han incorporado elementos reformistas, en particular la participa-
ción limitada y la idea de imperio de la ley (islámica) frente a la arbitrariedad
del poder.
– En tercer lugar, la movilización es importante. Se trata de una movilización
articulada por el clero sobre motivos religiosos. En la medida en que el régi-
men se ha institucionalizado, la movilización política tiende a ser sustituida
por los procesos electorales. Sin embargo, en los momentos críticos de la vida
del régimen se produce una movilización a través de grandes manifestaciones
dirigidas por el clero por medio de los voluntarios paramilitares islamistas de
corte fundamentalista, que son creyentes afiliados en las distintas organiza-
ciones (basijs). Por otra parte, al ser un gobierno teocrático la movilización
siempre es de apoyo al régimen, pues la oposición al gobierno implica blas-
femia. La movilización popular en actos religiosos es utilizada políticamente,
esto es, para reforzar la legitimidad del régimen, como ocurre con la conme-
moración de la muerte de Hussein.
– En cuarto lugar, la estructura política es compleja (véase figura 4.2). En Irán,
de acuerdo con la Constitución vigente de 1979, hay dos fuentes de poder:
una secular y otra religiosa, si bien esta segunda se impone y prima sobre la
primera. Por vía de la legitimidad secular se trata de dotar al régimen de un
carácter pretendidamente democrático, al establecerse que ciertas institucio-
nes representativas tengan como base el sufragio universal. En cambio la se-
gunda legitimidad sigue los postulados de la teoría política del ayatolá Jo-
meini y tiene un fundamento teocrático.
228
Ciudadanos
Presidente Asamblea de Parlamento

(máximo dos expertos (Majlis)
mandatos (86 clérigos (290 diputados
de cuatro años) elegidos por 8 años) elegidos por 4 años)

Consejo de Líder Supremo Consejo de los
Ministros (Alí Khamenei) Guardianes
(24 ministros Cargo vitalicio (12 miembros)
confirmados por el
Majlis)

Presidente del poder judicial Jefe del Tribunal
Supremo
Seis miembros del Consejo de Guardianes
Fiscal Jefe

Consejo de costumbres (31 miembros) Seis juristas
laicos en el Con-
sejo de Guardia-
Comité de medios (radio y televisión) nes

Comandante de las Fuerzas Armadas

Comandante de los Guardianes de la Revolución Elección
Nombramiento
Confirmación
Comandante de las fuerzas de ejecución de las leyes

Figura 4.2. El poder en Irán
229

Política comparada
Las instituciones seculares basadas en el sufragio universal son dos. Una

es la Presidencia de la República, que tiene el control del ejecutivo (y de la
administración), ya que designa a los miembros del Consejo de Ministros. La
segunda es el parlamento o Majlis de 290 miembros. Ambos se eligen por pe-
riodos de cuatro años y en el caso del Presidente por dos mandatos como má-
ximo.
Las instituciones de tipo religioso son varias. Una es la del Guía Supremo
que es un cargo vitalicio. El Guía Supremo es elegido por un colegio formado
por una “Asamblea de Expertos” (juristas islámicos o faquíes) de 86 clérigos
de máximo rango, que a su vez es elegida por sufragio universal. El Guía Su-
premo tiene la máxima autoridad, es el comandante en jefe de las fuerzas ar-
madas y es la máxima autoridad judicial.
Otra institución religiosa es el Consejo de los Guardianes de la Revolu-
ción, de 12 miembros. La mitad es designada directamente por el Guía Su-
premo y la otra mitad es nombrada por el Majlis a propuesta del presidente
del poder judicial, quien a su vez es designado por el Guía Supremo. Su fun-
ción es supervisar las candidaturas para los cargos electivos (al Majlis, al
Consejo de Expertos faquíes) y supervisar que las leyes no contradigan la
sharia, teniendo derecho de veto sobre las mismas. Se trata, por tanto, de un
actor central en el proceso de decisión del régimen islámico con poder de ve-
to. El control de las candidaturas por este órgano impide que las instituciones
electivas sean realmente representativas, por lo que no se puede decir que ha-
ya democracia.
El clero también controla el poder judicial y el ejército. Dentro del ejército
destaca el cuerpo de los Guardias de la Revolución que es la estructura más
afín al régimen. El clero también controla las organizaciones de voluntarios
activistas (basijs).
– En quinto lugar, en Irán hay una constitución de tipo semántico, que no garan-
tiza los derechos de la persona ni establece una separación de poderes. La ins-
titucionalización del régimen descansa en el principio desarrollado por el aya-
tolá Jomeini de velayat-e-faqi o “el gobierno de los jurisconsultos islámicos”
y por tanto el régimen se sustenta en un Estado confesional islámico basado
en la sharia. La fuente del derecho es tanto civil como religiosa, pero la inter-
pretación judicial del derecho es religiosa. También es religiosa la supervisión
de que las leyes civiles sigan los principios islámicos que, como hemos visto,
compete al Consejo de Guardianes.
El gobierno de los faquíes implica una forma de “régimen de tutelaje” en
términos de Dahl, es decir, se trata de un gobierno que está a cargo de “tuto-
res” “custodios” o “guardianes” de la sociedad. El tutelaje supone que el go-
bierno debe estar confiado a una minoría de personas especialmente capacita-
das para asumirlo en virtud de sus conocimientos o virtudes superiores. El
230
tutelaje es una justificación normativa del principio de jerarquía que está con-
trapuesto totalmente al de democracia.
El régimen de la sharia es una gran fuente de poder para los clérigos mu-
sulmanes, aunque se dan situaciones muy variadas. Hay muchos sistemas polí-
ticos que no tienen establecido un régimen islámico pero sin embargo se rigen
por la sharia. Así, los países árabes de la península arábiga más Nigeria, Su-
dán, Afganistán y Pakistán son Estados confesionales en los que rige plena-
mente la sharia. Este hecho les aproxima al modelo de régimen islámico, si
bien el poder político no está bajo el control del clero. En otros países la sharia
es la fuente principal del derecho, como son los países árabes del norte de
África, Mauritania, Marruecos, Argelia, Libia, Egipto, además de Somalia o el
Emirato de Omán. Hay, por fin, otros países de mayoría musulmana donde el
Estado es laico y se tolera la aplicación de la sharia, como Senegal, Malí, Ní-
ger, Jordania, Líbano, Siria, Turquía, Irak, Azerbaiján, Uzbekistán, Turkmenis-
tán, Tayikistán, Uzbekistán, Kirguizistán, Bangladesh, Malasia e Indonesia.
4.2.5. El régimen comunista: el caso de China
El régimen comunista es el resultado de un proceso revolucionario en el que una

élite radical se impone con el objetivo de construir una sociedad sin clases. Se
construye un sistema político en el que un grupo de revolucionarios profesionales
organizados en un partido único comunista, mediante la movilización, el control y
la disciplina de las masas tratan de lograr el objetivo revolucionario. Para ello
establecen un modelo de organización política férreamente centralizado, siendo
una de las piezas claves de la centralización del poder el control de todos los me-
dios de producción y la gestión de la economía por medio de un plan central de
carácter quinquenal.
El momento histórico que sirvió de punto de partida del régimen comunista
fue la revolución rusa de 1917, cuando se estableció la Unión Soviética. Este
régimen se consolidó en el periodo de entreguerras e inició un proceso expansivo
tras la Segunda Guerra Mundial. Así, se estableció por imposición militar en los
países del Este de Europa ocupados militarmente por la Unión Soviética: en la
República Democrática de Alemania, en Polonia, en Hungría, en Checoslovaquia,
en Bulgaria y en Yugoslavia. Se reprodujo posteriormente con la revolución Chi-
na en 1949, más tarde se implantó en Corea, Vietnam y posteriormente en Cuba
en 1959. También se expandió por África en los años 70 con su implantación en
Angola y Mozambique tras la descolonización portuguesa y llegó a influir en la
revolución sandinista de Nicaragua, que es el momento en que el régimen tuvo el
máximo alcance y expansión. Tuvo, además, una gran influencia en el desarrollo
231

Política comparada
de los regímenes políticos nacionalistas tras la descolonización de los sesenta. La

gran expansión de este régimen posterior a la Segunda Guerra Mundial se enmar-
ca en la dinámica de confrontación entre los bloques: el capitalista dominado por
EE.UU. y el comunista dominado por los soviéticos. Tanto EE.UU. como la
Unión Soviética trataban de conseguir la mayor influencia política a escala global
apoyando regímenes que fueran opuestos al bloque contrario.
El régimen comunista ha sufrido un proceso de reforma y crisis. La manifes-
tación más palmaria de la crisis del régimen fue la desaparición de la Unión So-
viética. El momento de referencia de tal crisis fue la caída del muro de Berlín en
1989, tras lo cual el modelo organizativo del régimen comunista ha quedado re-
ducido a muy pocos países, todos ellos sumidos en un gran atraso económico:
China, Cuba, Corea del Norte, Laos y Vietnam. Se trata por tanto de un sistema
político autoritario que está en recesión, es propio de países atrasados. Es un ré-
gimen que descansa en una lógica represiva y aislacionista. Donde todavía pervi-
ve está en proceso de abierta reforma, particularmente en el país de mayor impor-
tancia por su peso económico, demográfico y político, que es China. Por otro lado
muchos de los regímenes herederos de los construidos al amparo del antiguo blo-
que soviético siguen una pauta autoritaria que, si bien no descansa en la primacía
política de un partido comunista, sí mantienen todavía un modelo de organización
económica con un poderoso sector público y, lo más importante, un fuerte control
del poder político por una poderosa estructura burocrática heredera del anterior
régimen comunista; de aquí que se hable de un tipo particular de régimen en estos
países que sigue el modelo del llamado “autoritarismo burocrático”.
Las causas del proceso de crisis y reforma del régimen comunista son varias.
En general, se puede decir que la razón principal de la crisis ha sido la incompati-
bilidad entre el proyecto revolucionario igualitario del régimen y el proceso de la
modernización de una sociedad atrasada. No parece posible la transformación de
manera homogénea de las sociedades tradicionales. En otros términos, no es posi-
ble realizar el cambio social y económico sin generar desigualdad social. Por otra
parte, el objetivo comunista de la igualdad social cuya consecución debería ser
factible en las sociedades desarrolladas y avanzadas no se puede alcanzar con una
forma de organización política que no se fundamenta en la libertad.
De manera específica podemos decir, con el profesor Cotarelo, que las causas
de la crisis del régimen comunista radican básicamente en la pérdida de legitimi-
dad y en la ineficiencia en la gestión económica. Por un lado, la pérdida de legi-
timidad del sistema comunista se produjo en la fase posterior al proceso revolu-
cionario y fue debida al fracaso en la consecución del programa comunista y por
el desarrollo de la corrupción burocrática del “régimen de la nomenklatura”. Por
otro lado, si bien el régimen comunista posibilitó el desarrollo industrial inicial de
las sociedades en que se implantó, a partir de un momento dado el mismo régi-
men acabó resultando sumamente ineficaz y se convirtió en un pesado lastre para
232
el progreso económico. Es decir, cuando se trataba de avanzar en la construcción

de una sociedad de bienestar y de consumo de masas, las sociedades comunistas
habían entrado en periodo irreversible de estancamiento económico. No se podían
satisfacer las nuevas demandas y las necesidades reales de la población, cosa que
redundó a su vez en la citada pérdida de legitimidad. Es remarcable el atraso eco-
nómico y social de las sociedades sometidas al dominio soviético y en los países
del Este de Europa que ha sido conocido al derrumbarse este régimen.
Un rasgo característico del régimen comunista es que se implantó como con-
secuencia de un proceso revolucionario, por lo que inicialmente dio pie a un
sistema totalitario. Aunque hay que tener en cuenta que en la Europa del Este el
régimen comunista fue consecuencia de la dominación militar soviética. En todo
caso, el régimen estalinista y el maoísta han sido claramente analizados y descri-
tos en clave totalitaria. Estos se configuraron con un Estado policial, lo que im-
plicaba un régimen de máxima arbitrariedad en el ejercicio del poder, pues en la
actuación de las autoridades se imponía el criterio de la primacía de los intereses
de la revolución sobre el principio de legalidad. Por tanto no se respetaba el Es-
tado de derecho. Se daba una concentración total del poder acabando en una
dictadura personal, es decir, un régimen personalista. La dictadura se fundaba en
el dominio de un partido único organizado de manera jerárquica, en un sistema
político centralizado justificado por el “principio del centralismo democrático”.
Este principio supone la imposición de las decisiones de los órganos dirigentes y
de gobierno sobre los órganos de tipo representativo. La concentración del poder
también descansaba en la planificación económica centralizada. El totalitarismo
se explica por la existencia de un partido comunista con monopolio del poder
que es, además, una organización jerarquizada, orientada a la movilización popu-
lar y al control ideológico. También se daba una integración entre el Estado y la
sociedad que resultaba finalmente en la determinación y manipulación de la con-
ciencia y la conducta de los individuos. Para ello existían unos mecanismos es-
pecíficos como eran “el culto a la personalidad del líder”, la imposición de una
ideología cuasi religiosa fundamentada en la “teoría del hombre nuevo” y la so-
ciedad igualitaria sin clases, y la manipulación de las organizaciones intermedias
a las que se consideraba como “correas de transmisión” de las consignas ideoló-
gicas. Tales organizaciones eran los sindicatos, las asociaciones juveniles y de
mujeres, y las entidades productivas como las “comunas” chinas, a través de las
que se aislaba al individuo de sus grupos naturales. Finalmente, todo ello estaba
amparado en la práctica sistemática del terror con purgas periódicas, que facili-
taban la dictadura personal de líder.
Con la muerte de los dirigentes totalitarios los regímenes comunistas evolu-
cionaron y se institucionalizaron según un patrón autoritario, si bien según distin-
tas variedades y formatos. Actualmente en los regímenes cubano y coreano los
rasgos totalitarios descritos son algo más evidentes que en los demás casos. El
233

Política comparada
más extremo de todos ellos es el caso coreano, donde el régimen descansa en un

principio dinástico y, dada la influencia del confucionismo en estas sociedades, ha
sido orientado para facilitar una dictadura personal de fuerte naturaleza carismáti-
ca. El caso de China, que es el que analizamos en particular aquí, tiene rasgos
claramente autoritarios que podemos caracterizar a continuación:
– En primer lugar, una vez transformados en regímenes autoritarios, los regí-

menes comunistas se caracterizaron por llevar a cabo una “crítica del culto a
la personalidad del líder” (en la URSS de Stalin, en la China de Mao, en el
Vietnam de Ho Chi Ming), es decir, un rechazo de la práctica basada en pro-
mover un liderazgo típicamente carismático que fue característica de la etapa
precedente. En el régimen autoritario se desarrolla, en cambio, un “liderazgo
colectivo”. Esto es consecuencia de la división en la élite (nomenklatura) en-
tre sectores ortodoxos, reformistas, élite militar, los tecnócratas y directores
de empresa, otros grupos debidos a las diferencias generacionales, etc. Al ser
un régimen de partido único y no permitir la formación de fracciones internas
organizadas, el análisis que únicamente se puede realizar del pluralismo de la
élite se lleva a cabo a partir de la identificación de las redes clientelares.
En el caso de China se diferencian distintos sectores de intereses y redes
articuladas por los máximos líderes. Se han identificado básicamente dos
grandes grupos. Uno es el sector neomaoísta ortodoxo, que es apoyado por
los grupos de tecnócratas de las empresas estatales (entre ellos se puede ha-
blar del lobby vinculado a la industria pesada) y por los sectores económicos
vinculados a la estructura productiva sujeta a la planificación y dependientes
de la protección que otorga esta. Por otro lado está el sector reformista tec-
nocrático, que ha venido ganando terreno desde 1978, cuando, bajo liderazgo
de Deng Xiaoping, se impuso el programa de “las cuatro modernizaciones”.
A este grupo están vinculados los dirigentes regionales interesados en la des-
centralización de la toma de decisiones. Hay un tercer grupo independiente
de los anteriores. Este grupo lo forman los nuevos empresarios y profesiona-
les que han surgido gracias a las reformas económicas y que el partido co-
munista quiere incorporar al régimen. Por esta razón en China se ha defendi-
do recientemente la tesis de “las tres representaciones”, según la formulación
de JianZeming, para las elecciones a la Asamblea Nacional Popular de 2003.
Con esta tesis se quiere justificar la posibilidad de que los nuevos empresa-
rios nacidos de las reformas económicas y la implantación de la economía de
mercado puedan intervenir políticamente y se incorporen tanto al partido
comunista como a los órganos representativos institucionales a nivel nacional
y local.
En el caso de Corea del Norte y Cuba el liderazgo es personalista, que es
un rasgo que aproxima estos regímenes al totalitarismo. En el caso de Cuba se
234
ha descrito una fractura en la élite de carácter generacional. Hay un sector re-

formista integrado por políticos nacidos poco antes de la revolución, que han
sido desplazados o neutralizados por una generación de políticos que nacieron
tras la revolución, a la que se identifica como “los talibanes” del castrismo y
cuya característica principal es la cercanía y confianza del líder Fidel Castro,
y la veneración que le practican. Si bien el centro de poder en Cuba es la casta
militar empresarial la que controla los recursos materiales y represivos del Es-
tado, que es una estructura monolítica.
– En segundo lugar, en el ámbito ideológico el régimen autoritario comunista se
vincula a un proyecto reformista. La ideología marxista-leninista deja de tener
peso para la movilización social. Al introducirse reformas económicas que
llevan a la aceptación de la propiedad privada, se acaba admitiendo la inevita-
bilidad de la desigualdad social.
En China se ha desarrollado un neoconfucionismo y se ha revalorizado el
individualismo. En este país los reformistas han llevado a cabo un proceso de
demolición del maoísmo por la crítica al “culto a la personalidad del líder”, y
la teoría de la lucha de clases se ha llegado a eliminar de la ideología oficial.
Impera una socialización nueva, sobre nuevos valores, que son los del de-
sarrollo económico, la aceptación de la economía de mercado, el consumismo
y la legitimidad del enriquecimiento debido al esfuerzo personal. Con las
nuevas generaciones de dirigentes, en los procesos de socialización se ha re-
currido a una revitalización del nacionalismo y al neoconfucionismo, que en
realidad nunca llegó a ser erradicado, ya que la sociedad se ha mantenido ru-
ral y atrasada. Del confucionismo se recuperan valores muy importantes para
generar legitimidad del régimen. Uno es el de la moralidad en el ejercicio del
poder, que es muy relevante cuando la corrupción ha arraigado entre la buro-
cracia. Otro valor es el del respeto a la autoridad, que es un valor confucionis-
ta sustantivo. Finalmente, otro valor es defender una ética basada en el esfuer-
zo personal y en el poder de la voluntad individual. Hu Jintao desde 2006 ha
promovido la doctrina de “los ocho honores y las ocho desgracias” para pro-
mover el nacionalismo y el comportamiento moral y altruista.
En Cuba se mantiene viva la retórica de la revolución y la defensa de los
ideales comunistas, así como la oposición al capitalismo y la promoción de la
lucha antimperialista. El comunismo se justifica por las conquistas sociales
sobre todo en la promoción de la educación y de la sanidad. Un factor de
cohesión ideológica es la potenciación del liderazgo carismático de Fidel Cas-
tro, lo que le da un matiz populista al régimen.
– En tercer lugar, la movilización se reduce en la etapa autoritaria de manera
llamativa, comparando esta etapa con el periodo totalitario. Se promueve la
tendencia a delegar la actividad política en el partido comunista. Actualmente
en China se da una movilización fundamentalmente electoral en elecciones
235

Política comparada
con candidatura única. En este país es posible presentar candidaturas inde-

pendientes, pues sólo se requiere el apoyo de diez firmas cuando se trata de
elecciones a órganos representativos. Sin embargo las candidaturas indepen-
dientes siempre han sido muy raras y escasas por el temor que suscitan las po-
sibles represalias por parte de los dirigentes comunistas a quienes las presen-
ten, ya que cuando se pasa a formar parte de una “lista negra” pueden surgir
dificultades en el ámbito laboral, de la vivienda u otras de tipo social. Recien-
temente se busca integrar políticamente a los nuevos sectores empresariales y
profesionales a través del partido comunista. Aproximadamente más del 80%
de los delegados de la Asamblea Nacional Popular suelen ser miembros del
partido comunista chino.
En el régimen cubano la movilización tiene un fuerte matiz populista,
mientras que en el régimen coreano la movilización sigue pautas claramente
totalitarias, es decir, orientadas tanto al control social como a la manipulación
ideológica.
– En cuarto lugar, la estructura institucional es el rasgo que más caracteriza a
este régimen, porque descansa en la existencia de un partido único, o en un
partido clara y ampliamente hegemónico, que tiene en sus manos el poder po-
lítico. En todo tipo de regímenes comunistas hay una fuerte integración entre
las instituciones políticas, es decir, entre los órganos estatales y el partido co-
munista (véase figura 4.3).
El partido comunista es una estructura burocrática con tendencias patrimo-
niales que está orientada a la ocupación de los cargos públicos y el control de la
administración del Estado. La patrimonialización se debe a que hay una apro-
piación del producto social por la vía del control de los altos cargos de la admi-
nistración pública. El partido comunista está en manos de la llamada “nomen-
klatura” según la terminología soviética, que es el conjunto de personas que
ocupan los cargos públicos y que necesariamente tienen que pertenecer al parti-
do comunista, y que han desarrollado tendencias patrimoniales y nepóticas. Esta
burocracia tiene una estructura jerarquizada. Según los datos conocidos, en
China, el conjunto de cargos públicos organizados y establecidos en listas su-
pera los ocho millones de personas, si bien el núcleo duro, que se sitúa en el ni-
vel superior del sistema, se compone de unos siete mil altos cargos.
El control del poder por la nomenklatura permite hablar de la existencia de
un “régimen autoritario burocrático”, que se asemejaría a otros que, en rigor,
no son o han dejado de ser comunistas hace algún tiempo. Muchos regímenes
de países que fueron repúblicas soviéticas entran dentro de esta categoría. Se
trata de un régimen donde domina políticamente la antigua nomenklatura co-
munista bajo una forma democrática aparente. Es decir, el poder político y
económico sigue estando en manos de una estructura burocrática de carácter
patrimonialista y nepótica organizada sobre redes clientelares. Esta tiende a
236
adoptar una estructura de partido político hegemónico para perpetuarse en el

poder. En definitiva, según este punto de vista, el comunista sería un subtipo
del régimen autoritario burocrático.
El dominio político del partido comunista responde a un principio de “tu-
telaje” según la definición de Dahl. Esto es, la existencia de una minoría de
personas que se consideran especialmente capacitadas para asumir el go-
bierno. Tal hecho se justifica de acuerdo con el planteamiento de Lenin de
que mediante el partido comunista un grupo logra organizarse adecuadamente
y constituirse en una vanguardia que posee los conocimientos y tiene la com-
petencia y la decisión para llevar a cabo la revolución socialista. Los dirigen-
tes del partido comunista están formados en la teoría marxista y conocen las
leyes del desarrollo histórico perfiladas por el marxismo-leninismo.
El principio organizativo tanto del partido comunista como del sistema
político es el del centralismo democrático (art. 3 de la Constitución). Este es
un principio organizativo leninista que se inspira en una filosofía democrática,
pero de imposible resultado democrático en la práctica. Presupone que en la
toma de decisiones los acuerdos se han de fundamentar en el debate en la ba-
ses de la organización, o en otros niveles organizativos si es el caso, y que una
vez acordada la decisión a adoptar, esta se impone inexorablemente por la di-
rección de la organización. En la práctica este principio supone que la direc-
ción puede imponer libremente su voluntad, ya que los órganos de base pue-
den ser fácilmente controlables y manipulables. Como es comprensible, los
órganos de dirección siempre tienen mejor conocimiento y mayor informa-
ción sobre las condiciones referentes a la situación a que debe atender toda
decisión. Por otra parte, difícilmente se rechazará la propuesta que se haga
desde la dirección, si esta tiene capacidad coactiva sobre los miembros de ba-
se de la organización. Además, los miembros de base o los dirigentes inter-
medios, en su caso, tendrán miedo a expresar opiniones que puedan disgustar
a los dirigentes centrales si esto les hace parecer sospechosos. En definitiva,
el principio del centralismo democrático ha favorecido que se dé un control
jerárquico interno en los sistemas comunistas, que únicamente permiten que
surjan redes clientelares que compiten entre sí dentro del partido. Consi-
guientemente, una situación de esta naturaleza es el caldo de cultivo para el
desarrollo de la corrupción.
En el régimen comunista la organización del sistema institucional respon-
de a dos criterios. Uno es la elección de órganos representativos en los que
descansa formalmente todo el poder. Por esta razón el sistema aparentemente
responde a un principio democrático. Otro es la delegación del poder desde
los órganos representativos electivos en otros de tamaño más reducido que ac-
túan en nombre de los delegantes. El sistema no es democrático porque la
elección de representantes no es libre, ya que el partido comunista tiene la úl-
237

Política comparada
tima palabra sobre las candidaturas que se presentan a la elección y acaba

controlando siempre los órganos de representación y los de decisión. Conse-
cuentemente el partido comunista es el principal actor político y se conforma
en la práctica como el veto player más importante. La delegación de poder en-
tre órganos no se asemeja en ningún sentido al modelo de la división de pode-
res de un régimen parlamentario porque hay ausencia de responsabilidad polí-
tica del órgano delegado en el delegante.
Establecido en 1954 siguiendo el patrón soviético, este sistema descansa
en un órgano de representación indirecta que en el caso de China es la Asam-
blea Nacional Popular (ANP). Es el órgano de soberanía donde formalmente
descansa todo el poder. Es una asamblea de 3.000 delegados que se renueva
cada cinco años. En el 2008 se formó la XI Asamblea. La ANP tiene una se-
sión plenaria anual de quince días. Los delegados son elegidos en las asam-
bleas regionales, es decir, asambleas populares de nivel inferior, y estas a su
vez por las asambleas locales y por las fuerzas armadas. Por tanto, el sistema
de representación es indirecto y únicamente hay elección directa en el ámbito
de las asambleas populares municipales y en los distritos municipales y de
cantones. Las grandes dimensiones de esta Asamblea la hacen muy poco ope-
rativa, no se pueden celebrar auténticos debates y la toma de decisiones es
muy limitada. La ANP se puede calificar como un parlamento “mínimo”, o
como una “cámara de aplauso”.
La ANP tiene importantes competencias formales, como la reforma de la
Constitución, la aprobación de los planes económicos quinquenales (el XII
fue aprobado en 2011, véase cuadro 2.1) y los presupuestos anuales, la elabo-
ración y reforma de los códigos civil, penal y de las demás leyes orgánicas del
Estado. Otras competencias importantes son el nombramiento del Presidente y
Vicepresidente de la República, el Presidente de la Comisión Militar y el Pre-
sidente del Tribunal Popular Supremo. Nombra a los altos cargos, como el
Presidente del Consejo de Estado, a propuesta del Presidente de la República.
La ANP tiene una Comisión Permanente de unos 150 miembros, en la que
delega sus funciones y que se mantiene activa a lo largo del año. En la época
maoísta la ANP y su Comité Permanente desarrollaban una actividad meramen-
te formal, de ratificación de leyes elaboradas por el Consejo de Estado. Actual-
mente, tras el proceso de reforma, se observa una mayor intervención del Comi-
té Permanente en la elaboración de las leyes; de hecho en este Comité se han
establecido comisiones legislativas permanentes cuya razón de ser no es otra
que el trabajo legislativo especializado. Entre las funciones del Comité Perma-
nente está la de preparar las sesiones anuales de la ANP. Su competencia, ade-
más, se extiende a la interpretación de la Constitución y al nombramiento de al-
tos cargos judiciales a propuesta del Presidente del Tribunal Supremo. A este
Comité se suelen retirar los políticos mayores antes de la jubilación.
238
El Consejo de Estado se puede equiparar formalmente al Gobierno central en

un régimen parlamentario de tipo mayoritario, pues dirige la administración pú-
blica y tiene la iniciativa legislativa. Lo dirige un Presidente del Consejo (o Pri-
mer Ministro) designado por la ANP a propuesta del Presidente de la República.
Los miembros del Consejo sólo pueden permanecer en el cargo durante dos
mandatos. Es un órgano de 38 miembros dirigido por el Primer Ministro, que ac-
tualmente es Wen Jiabao nombrado en 2003. Desde el Consejo se dirigen todos
los ministerios y las comisiones. El Consejo tiene un Comité Permanente de 15
miembros que se reúne dos veces por semana. La Constitución establece que el
Consejo es responsable ante la ANP, pero no se puede pensar que sea una autén-
tica responsabilidad política en el sentido del régimen parlamentario, ya que ni la
ANP ni el Consejo responden al juego de la mayoría y de la oposición.
La ANP designa al Presidente de la República, que desde el 2003 es Hu
Jintao. Este es el máximo dirigente político y asume fundamentalmente las
funciones de representación del Estado. También elige a un Vicepresidente.
En ambos cargos sólo se pueden tener dos mandatos según las prescripciones
constitucionales.
Otro órgano institucional relevante es la Comisión Militar Central, desde
la que se dirige el ejército. Hay que tener en cuenta que el ejército chino
siempre ha gozado de gran independencia y, aunque tiene un papel político
secundario, sigue siendo un claro soporte del régimen y goza de un estrecho
apoyo popular. Su presidente es elegido por la ANP.
Como apuntábamos al principio, un factor diferencial del régimen comu-
nista es el control que ejerce el partido comunista sobre el sistema institucio-
nal, ya que dispone de una estructura en paralelo y superpuesta a la institucio-
nal del Estado (véase figura 4.3). Tal situación se da en todos los regímenes
comunistas. Como consecuencia de ello, las decisiones políticas las toman en
la realidad los órganos del partido, mientras que los órganos estatales no ha-
cen otra cosa que ratificarlas, dándoles forma jurídica y dotándolas de fuerza
legal. De ello resulta que los verdaderos dirigentes políticos son los jefes del
partido y no tanto quienes ocupan los cargos oficiales del Estado, si bien en
muchos casos ambas figuras coinciden en las mismas personas.
Todos los partidos comunistas tienen el mismo modelo organizativo. En el
caso de China el partido se rige por un Reglamento de 1982. Actualmente el
partido comunista chino tiene 66 millones de afiliados. Su máximo órgano es
el Congreso del Partido que tiene lugar cada cinco años desde 1969. El XVIII
Congreso del PCCH tuvo ocasión en 2012 y reunió a 2.270 delegados proce-
dentes de 40 circunscripciones regionales que, a su vez, fueron elegidos en el
nivel local. Las sesiones duran dos semanas. Sus funciones son las de ratificar
la adopción de las grandes directrices de la política nacional y la de designar
al Comité Central que ejerce las funciones del Congreso entre sesiones. El
239

Política comparada
Congreso es el lugar donde se plantean las grandes cuestiones políticas; por

ejemplo, fue en la tercera sesión plenaria del XI Congreso del partido comu-
nista chino (diciembre de 1978) cuando se aprobó el programa de reformas de
las “cuatro modernizaciones” que impulsó Den Xiaoping.
CIUDADANOS MILITANTES del PCCH

Asambleas locales Congresos locales del PCCH
y cantonales

Congresos regionales PCCH
Asambleas regionales
y Fuerzas Armadas
CONGRESO DEL PCCH
ASAMBLEA
NACIONAL
POPULAR (ANP) Presidente
ANP COMITÉ CENTRAL

Comité
Permanente
Politburó

Presidente CE

COMITÉ
Consejo de Estado (CE) PERMANENTE
PRESIDENTE
DE LA REPÚBLICA SECRETARIO
(y vicepresidente) GENERAL
Designa
Forma parte
Figura 4.3. Estructura institucional de China
240
El CC se compone de 193 miembros elegidos, en principio, por sufragio

secreto entre los miembros del Congreso del partido. Generalmente el Politbu-
ró tiene en su mano el control de la composición del Comité Central, ya que se
promueve un número limitado de candidaturas (204 en el XV Congreso de
1997). El Comité Central (CC) es donde se sitúa la élite política china, todos
sus miembros tienen cargos fundamentales en la burocracia estatal y provin-
cial. Hay que destacar que las decisiones políticas no se inician o proponen en
el CC; sin embargo, tienen que ser aprobadas en él. Sus miembros son los que
aseguran que la línea del partido se ejecuta en todos los niveles de gobierno.
El CC elige el Politburó, que es una comisión permanente del CC. El Polit-
buró lo integra la élite superior, que a su vez forma parte del CC. Su composi-
ción está predeterminada antes de los propios Congresos del partido en función
de las fuerzas y redes internas del mismo. Presidido por el Secretario General,
su composición es variable; actualmente se compone de 24 miembros. El Polit-
buró tiene un Comité Permanente de 9 miembros en la actualidad (véase figura
4.4), que es el auténtico centro de poder chino. Por la importancia política de
este órgano se habla de dirección colectiva. Lo preside el Secretario General,
que es a la vez quien ocupa el cargo de Presidente de la República. De este ór-
gano también forman parte el Vicepresidente de la República, el Primer Minis-
tro, el Presidente de la ANP, y otros cargos centrales en el partido.
El Secretario General es elegido formalmente en el Congreso del partido,
si bien la persona que ocupa el cargo está determinada con anterioridad a la
celebración del Congreso. Actualmente se han establecido dos mandatos co-
mo máximo para ocupar el cargo. En la época de Mao este cargo desapareció
pero se restableció con Deng con las funciones de dirigir la administración
central del partido y de coordinación. Adquirió más importancia con Jiang
Zeming y desde entonces el Secretario también asume la Presidencia de la
República. Este es, por tanto, el máximo líder político.
Un órgano muy relevante es la Comisión de Asuntos Militares, que desde
la muerte de Mao Tse Tung ha sido presidida por el principal líder. Actual-
mente la preside Hu Jintao, como anteriormente lo hicieron Jiang Zeming y
Deng Xiaoping. La integran los generales del ejército y es el lugar desde don-
de se tiene el control del ejército, lo que garantiza la primacía política del par-
tido comunista.
La sucesión en el liderazgo adquiere rasgos peculiares en China. Los vie-
jos líderes suelen retirarse a un segundo plano desde el que siguen ejerciendo
su influencia, en órganos de asesoramiento u ocupando cargos de menor re-
lieve. Es decir, no ocupan posiciones principales de poder tanto del gobierno
como del partido; así, se les encuentra en el Comité Central o en la Comisión
de Asuntos Militares. Desde estos puestos tutelan y promueven a los nuevos
líderes más jóvenes. A veces ello produce fricciones, como cuando los jóvenes
241

Política comparada
Hu Jintao Wu Bangguo Wen Jiabao Jia Qinglin Li Changchun
Xi Jinping Li Kequiang Hi Guoquiang Zhou Yongkan
Hu Jintao, secretario general del XVII Comité Central del PCCh

2005- Secretario general del Comité Central del PCCh, presidente de la República Popular China,
presidente de la Comisión Militar Central del PCCh, y presidente de la Comisión Militar Central de
la República Popular China.
Wu Bangguo
2003- Presidente del Comité Permanente de la X Asamblea Popular Nacional, y secretario de su
Grupo Dirigente del Partido.
Wen Jiabao
2003- Presidente del Consejo de Estado y secretario del Grupo de Miembros Dirigentes del Partido
de dicho consejo.
Jia Qinglin
2003- Presidente del Comité Nacional de la CCPPCh y secretario de su Grupo Dirigente del Partido.
Xi Jinping
2007- Miembro del Secretariado del Comité Central del PCCh y secretario del Comité Municipal de
Shanghai del PCCh.
Li Changchun
2002- Secretario del Comité Provincial de Guangdong del PCCh.
Li Keqiang
2007- Secretario del Comité Provincial de Liaoning del PCCh y presidente del Comité Permanente
de la Asamblea Popular Provincial de Liaoning.
He Guoqiang
2007- Secretario de la Comisión Central de Control Disciplinario y jefe del Departamento de Orga-
nización del Comité Central del PCCh.
Zhou Yongkang
2007- Consejero de Estado e integrante del Grupo de Miembros Dirigentes del Partido, subsecreta-
rio del Comité de Asuntos Políticos y Jurídicos del Comité Central del PCCh y ministro y secretario
del Partido del Ministerio de Seguridad Pública.
Figura 4.4. Miembros del Comité Permanente del Buró Político del VXII Comité Central
del PCCH (2007-2012) (En cifras la fecha de acceso al Comité Permanente)
(Fuente: http://www.china.org.cn)
242
tratan de iniciar un camino propio. Entonces, y como consecuencia de las fric-

ciones, se producen purgas, como ocurría frecuentemente a finales de los 80.
– En quinto lugar, la institucionalización del régimen comunista con la que
obtener estabilidad y alcanzar permanencia en el tiempo presenta grandes di-
ficultades, como puso en evidencia la crisis del régimen soviético. En la ac-
tualidad es uno de sus grandes retos. En China ya se han sucedido cuatro ge-
neraciones de líderes según suelen repetir los actuales dirigentes: Mao Tse
Tung (1949-1976), Deng Xiaoping (1978-1997), Jiang Zeming (1997-2003) y
Hu Jintao (desde 2003) y se prevé una nueva generación en 2012, pero el ré-
gimen está en un proceso de reformas y adaptaciones, como expresa muy bien
la política de “las tres representaciones” citada más arriba. El proceso de re-
forma actual tiende a la descentralización en la toma de decisiones y está
orientado a la implantación del Estado de Derecho.
El Estado de Derecho chino tiene como punto de partida la Constitución,
que en su forma actual data de 1982, aunque ha tenido diversas reformas. Uno
de los grandes problemas con el que actualmente se encuentra China es el de
establecer una situación en que se garantice de forma efectiva la seguridad ju-
rídica para las relaciones contractuales de tipo económico que permita avan-
zar en las reformas para la implantación y expansión de la economía de mer-
cado; por ejemplo, está resultando muy difícil construir un sistema jurídico
fundamentado en el respeto y la garantía del derecho de propiedad y en la se-
guridad jurídica del intercambio (comercio). Además hay grandes dificultades
para desarrollar un poder judicial independiente y falta preparación en los ju-
ristas y abogados. Esta misma situación se puede observar en países que hace
ya varios lustros que dejaron de ser comunistas.
Como hemos analizado al considerar las reformas económicas en el caso
de China, la economía evoluciona hacia formas mixtas de planificación y
mercado. Por otro lado, hay un creciente peligro de desinstitucionalización
por el elevado alcance de la corrupción burocrática.
4.2.6. Dinámica del régimen autoritario
Un último aspecto que hay que tener en cuenta es el relativo al proceso de instau-
ración, consolidación y, en su caso, de crisis de los regímenes autoritarios. A
grandes rasgos y siguiendo a Morlino podemos destacar los siguientes aspectos de
la dinámica del régimen autoritario.
En primer lugar, por lo que respecta a su implantación hay que señalar que el
régimen autoritario requiere la conformación de una “coalición fundante” de acto-
res que le den apoyo. Tal coalición se perfila en función de los problemas y cues-
243

Política comparada
tiones a partir de los que emerge el régimen, es decir, de los problemas que trata de
solventar y las demandas de grupos que trata de satisfacer (por ejemplo de oligar-
quías agrarias, sectores tecnocráticos, empresariales, organizaciones obreras, reli-
giosas, etc.). Esta coalición dominante ha de incorporar a los actores instituciona-
les como son la burocracia y el ejército. Estos actores se diferencian de los actores
sociales y adquieren preeminencia y privilegios con la instauración; finalmente, se
vinculan existencialmente al régimen. Para imponerse, la coalición dominante ha
de adquirir el control de la fuerza coactiva. Este hecho determina la instauración
definitiva del régimen, pues ello supone el control efectivo del gobierno. La coali-
ción en esta fase también ha de crear las normas y estructuras del nuevo régimen.
Son las reglas de juego institucionales mediante las que se toman decisiones y que
implican un consenso y un acuerdo entre los miembros de la coalición.
El periodo de consolidación se caracteriza por que la coalición dominante se
refuerza mediante el ejercicio del poder. Con ello consigue imponer un orden
estable. A partir de este momento se desarrolla un esquema de legitimidad a fa-
vor del nuevo régimen, que se refuerza vía socialización (resocialización) de la
población, impulsando una cultura de súbdito en su caso y mediante la utiliza-
ción de partidos y organizaciones sociales como correas de transmisión de las
consignas del poder y estructuras de movilización. En la fase de consolidación el
régimen se refuerza si consigue eficacia decisional, es decir, si da satisfacción a
las demandas que el régimen debe atender y son su razón de ser. La eficacia de-
cisional es determinante para que se mantenga cohesión de la coalición dominan-
te. Otros factores de consolidación son alcanzar legitimidad ante los grupos neu-
trales (las clases medias) y el reconocimiento internacional del régimen. En el
caso del régimen militar es muy importante el mantenimiento de la unidad del
ejército y eficacia represiva
La crisis del régimen autoritario se produce una vez que se rompe la coalición
dominante. El hecho determinante es que no haya acuerdo entre sus miembros
sobre problemas sustantivos y, en consecuencia, las decisiones no dan satisfac-
ción a las demandas de determinados grupos de la coalición. El régimen pierde
entonces legitimidad. Las causas de la crisis pueden ser varias. Así, pueden pro-
ducirse cambios en las preferencias de la coalición dominante, puede que algún
grupo de la coalición pase a la oposición, o puede ocurrir que surjan nuevos acto-
res por cambios socioeconómicos que no tienen acceso a la toma de decisiones.
Los efectos de la crisis del régimen se manifiestan en un incremento de la dificul-
tad para la toma de decisiones, en una pérdida de legitimidad ante la élite del ré-
gimen, también por la reducción de capacidad represiva, en particular en el régi-
men de tipo militar, y, finalmente, en el incremento de la movilización social no
controlada. Evidentemente la crisis puede provocar la implantación de otro régi-
men autoritario.
244
Capítulo 5
Las democracias
5.1. Conceptos de democracia
Tomando una perspectiva histórica se puede afirmar que el concepto de demo-

cracia es muy reciente: aparece en el siglo XIX, aunque sólo se generaliza en el
siglo XX, vinculándose a la idea del sufragio universal. Como explica Miliband
en Gran Bretaña se empezó a utilizar por los políticos “la retórica” de la demo-
cracia a partir de 1867, como un término común de los discursos políticos refi-
riéndose al sistema político británico, expresando la idea de que el poder estaba
en manos del pueblo. Sin embargo, en realidad, el sistema en ese momento esta-
ba muy lejos de apoyarse en procedimientos democráticos; no existía en tal mo-
mento un control democrático del poder. Tras la Segunda Guerra Mundial la idea
de democracia se convirtió en sinónimo de poder popular, es decir, poder en
manos del pueblo. Es entonces cuando se recupera el ideal de democracia clásica
de los griegos, convirtiéndose en un concepto básico del pensamiento político
occidental.
Actualmente no se puede pretender dar una definición inequívoca e incontro-
vertida de la democracia porque hay múltiples percepciones de lo que esta pueda
ser, aunque muchas de ellas no son incompatibles entre sí. Circunscribiéndonos a
cómo se interpreta la experiencia de la democracia liberal, podemos agrupar tales
planteamientos a efectos expositivos en dos grandes esquemas explicativos gene-
rales, entre los que basculan todos los análisis de la democracia: uno valorativo y
otro empírico. Complementariamente incluimos el planteamiento institucional
que en gran medida es una especificidad del planteamiento empírico. Es desde el
planteamiento institucional desde el que analizamos con mayor detalle cómo se
ejerce el poder “de forma responsable”.
245
Política comparada
5.1.1. Los enfoques valorativos de la democracia
En este caso se valora la democracia como un objetivo, prima en estos análisis la

consideración del conjunto de ideales en los que descansa la democracia. Esta se
define ante todo como el producto del desarrollo de la civilización occidental. No
se identifica la democracia como un régimen político, pero esto no quiere decir
que los análisis valorativos no dejen de plantear los graves problemas prácticos
que presenta la consecución del ideal de la democracia.
A) El planteamiento normativo de la democracia: el análisis de H. Arendt
Los normativistas plantean el tema de la democracia desde las cuestiones

marginadas por los positivistas, como la legitimidad, la obediencia, la violencia,
etc. En este planteamiento, la democracia se analiza como un ideal, como un obje-
tivo a conseguir. Desde la perspectiva normativa resalta principalmente la cues-
tión de la legitimidad. El desarrollo de la democracia sirve como criterio de legi-
timidad del sistema político, en cuanto que se considera que esta es la mejor
forma de gobierno. Así H. Arendt explica que el poder democrático (republicano),
en otros términos la isonomía griega, no se basa en la relación mando-obediencia
sino en la capacidad humana para actuar concertadamente. El poder pertenece al
grupo y sigue existiendo mientras que el grupo se mantenga unido. Según Arendt
este es el planteamiento que inspiró a los revolucionarios del siglo XVIII que
construyeron una forma de gobierno centrada en el dominio de la ley, basándose
en el poder del pueblo. Tal forma de gobierno pondría fin al dominio del hombre
sobre el hombre, al que consideraban “un gobierno adecuado para esclavos”. La
democracia es entonces, según Arendt, el medio de un pueblo para desarrollar un
acuerdo. La teoría democrática de Arendt es, por tanto, una teoría consensual del
poder.
Arendt concibe la política como una forma de acción participativa o asociati-
va. Entiende que la comunidad política, la democracia, es un grupo de hombres
unidos por su compromiso común de llevar una determinada forma de vida políti-
ca, aquella que supone que los ciudadanos participan activamente en la gestión de
los asuntos comunes. Una comunidad política no puede crearse de una vez y para
siempre, ni su existencia tampoco puede garantizarse mediante la creación de una
serie de instituciones. Así, los parlamentos representativos, las elecciones libres,
la libertad de prensa y otras libertades por el estilo, son solamente condiciones
previas de la política y por sí mismas no pueden crear o sostener una comunidad
política. Según Arendt tales instituciones se mantienen vigentes únicamente mien-
tras exista el acuerdo mutuo.
246
Las democracias
Que alguien está en el poder quiere decir para Arendt que está apoderado por
el grupo. En el gobierno representativo el pueblo domina a quienes le gobiernan,
por lo que las instituciones políticas de un país tienen poder porque se lo ha pres-
tado el apoyo del pueblo, basado en el consentimiento. Lo contrario es una forma
de gobierno basada en la violencia. El gobierno de la comunidad política no es un
conjunto de hombres que gobiernen a sus súbditos y promulgan leyes o mandatos
que estos están obligados a obedecer, sino un conjunto de hombres a los que el
pueblo ha conferido “ poderes” para ejercer la autoridad en su nombre y a los que
el pueblo está dispuesto a apoyar. Por tanto, la tradicional división entre gober-
nantes y gobernados es falsa y engañosa, y la democracia representativa actual es
rechazable en la medida en que las personas otorgan su consentimiento para ser
gobernados y, por tanto, elimina la posibilidad de la acción de los representados,
reservando esta únicamente a los miembros de los partidos.
B) La democracia desde la perspectiva de la izquierda
Desde la izquierda hay distintos puntos de vista en torno a la democracia par-

lamentaria de nuestros días. La socialdemocracia hace mucho tiempo que defien-
de el parlamentarismo. Fueron los marxistas austroalemanes Adler, Bauer y
Heineman, entre otros, los que observaron que la ampliación de los derechos polí-
ticos, primero, y el reformismo parlamentario subsiguiente, se convertían en la
estrategia principal para alcanzar la igualdad y el socialismo. Entendían estos que
con la lucha parlamentaria se amplía la ciudadanía social. Según la socialdemo-
cracia cuando los trabajadores disfrutan de derechos sociales se altera fundamen-
talmente el equilibrio de poder entre las clases, ya que el “salario social” dismi-
nuye la dependencia de los obreros respecto del mercado y de los empresarios, y
por ello se convierte en un recurso potencial de poder.
Por su parte Bernstein era un defensor de la democracia como un movimiento
histórico universal, del que el socialismo había de ser su sucesor al mismo tiempo
que el legítimo heredero de su contenido espiritual, pues está destinado a funda-
mentar los valores de la seguridad y la libertad personales sobre una base econó-
mica.
En definitiva el planteamiento socialdemócrata tiene la paternidad de la hipó-
tesis de que la movilización parlamentaria de las clases sociales es un medio para
la realización de los ideales socialistas de igualdad, justicia, libertad y solidaridad.
Considera que los parlamentos son instituciones eficaces para trasladar a las polí-
ticas y a las reformas deseadas el poder de clase una vez que está movilizado.
Consecuentemente la actividad política en vía parlamentaria es susceptible de
restar valor al poder hegemónico capitalista y puede utilizarse para servir a los
247

Política comparada
intereses que son antagónicos con el capital. La socialdemocracia defiende la idea

de que a través del cauce institucional del parlamento donde están situadas las
fuerzas sociales progresistas, se debe realizar el control de la acción del gobierno
y del ejercicio del poder.
Esta es la línea que siempre defendió, por ejemplo, W. Abendroth en relación
con la socialdemocracia alemana. Para Abendroth la organización democrática de
la sociedad habría de quedar en manos del legislador, “que es donde está repre-
sentada la autodeterminación democrática del pueblo”.
Ahora bien, el carácter minoritario de la clase obrera, que se traduce en que
los partidos socialistas tienen dificultades para convertirse en mayoría parlamen-
taria, fuerza, en opinión de Esping Andersen, Mouffe y otros, a que la socialde-
mocracia promueva una coalición de clases, en concreto de la clase obrera con las
nuevas clases medias, si quiere lograr sus objetivos en torno al desarrollo del Es-
tado de bienestar y de la ciudadanía social.
Sin embargo, el punto de vista de la socialdemocracia no está generalizado en
la izquierda, es decir, entre los teóricos marxistas. En este sentido cabe destacar
dos enfoques que ponen en cuestión la capacidad de la democracia parlamentaria
para realizar los objetivos de emancipación que orientan la acción del movimiento
obrero: el mantenido por la teoría crítica y el de la nueva izquierda.
1. El planteamiento crítico. El punto de vista de J. Habermas
La teoría crítica de finales de los años 60 y 70 (Marcuse, Habermas) realizó

un análisis exhaustivo del sistema democrático-liberal destacando lo que se con-
sideran sus contradicciones manifiestas. Tal análisis crítico ha tenido una gran
influencia en las formulaciones posteriores de la nueva izquierda.
Las observaciones de Marcuse parten de las características económicas de la
sociedad moderna, como son la concentración de capital y los cambios radicales
en la ciencia y la tecnología, que han llevado a una creciente “despolitización”, es
decir, a la eliminación de las cuestiones políticas y morales. Estas han sido susti-
tuidas por una obsesión por la tecnología, la productividad y la eficacia económi-
ca. Es decir, la despolitización ha resultado ser una consecuencia de la expansión
de la “razón instrumental”. En ello juegan un papel muy importante los medios de
comunicación de masas, que están modelados por los intereses de la industria
publicitaria orientada a incrementar el consumo. Como consecuencia se genera
“una falsa conciencia”, es decir, las personas no pueden considerar ni saber cuáles
son sus intereses reales. El culto al bienestar material y al consumismo ha creado
en las sociedades actuales comportamientos adaptativos, pasivos y condescen-
dientes. Este orden se mantiene mediante presiones coactivas e ideológicas que no
248
Las democracias
permiten a los individuos pensar sobre el sistema económico en el que les gustaría
trabajar o sobre el tipo de democracia en el que les gustaría participar, en definiti-
va, sobre el tipo de vida que les gustaría llevar. En estas condiciones la idea de
“gobierno por el pueblo” sigue siendo un sueño. Más bien hay que hablar de un
“control totalitario”, porque el sistema productivo tiende a determinar no sólo la
ocupación y aptitudes socialmente necesarias sino también las necesidades y aspi-
raciones individuales
Habermas ha señalado que la democracia pluralista liberal es una “democracia
formal”, que no permite llevar a cabo una auténtica participación popular, ni por
ello la emancipación política del pueblo. Además, el parlamentarismo no permite
al pueblo participar realmente, pues tiene que hacerlo a través de los partidos
políticos. A medida que se devalúa el parlamento hay un desplazamiento del po-
der hacia los partidos políticos y el poder ejecutivo, o sea, hacia la administración.
Por otra parte, en la toma de decisiones, que se basa en un fuerte intervencionis-
mo estatal, los grandes grupos económicos tienen un peso excesivo. Pero la crítica
es especialmente significativa con respecto a la participación electoral de los ciu-
dadanos. Las elecciones generales, que son la única posibilidad de participación
política a nivel nacional del pueblo, están desprovistas de consecuencias. En
realidad las elecciones constituyen un “acto de aclamación” y no se ejerce un
control sobre el poder ejecutivo o administrativo.
La participación en elecciones políticas es identificada por Habermas como
un medio de legitimación del Estado, que asegura las premisas generales del
proceso productivo en el capitalismo “organizado” por los oligopolios y “de
regulación estatal”. Pero la legitimación mediante las elecciones generales sólo
opera circunstancialmente y de modo siempre provisional, pues una participa-
ción de los ciudadanos amplia y constante en los procesos deliberativos –es de-
cir, la democracia material– traería a la superficie “la contradicción existente
entre la producción socializada administrativamente y la apropiación privada de
los valores producidos”.
En la democracia formal esta contradicción se evita al dotar al sistema admi-
nistrativo de autonomía con respecto a los procesos de legitimación participativa,
o sea de independencia respecto de los resultados electorales. Como consecuencia
las decisiones administrativas pueden tomarse sin tener en cuentanecesariamente
los objetivos e intereses concretos de los ciudadanos. En definitiva, el proceso de
legitimación procura la lealtad de las masas, pero al mismo tiempo evita su parti-
cipación real.
Un aspecto especialmente relevante del análisis crítico de Habermas se refiere
a la participación de los ciudadanos en la democracia formal. Según este los ciu-
dadanos gozan de un estatuto meramente pasivo cuyo único derecho es el de abs-
tenerse de la “aclamación a los gobernantes”. Esto es así porque la organización
de las elecciones parlamentarias sigue partiendo de una ficción liberal (decimo-
249

Política comparada
nónica) de que el elector tiene cierta capacidad de juicio y de conocimientos, que

se interesa y participa en discusiones políticas y que, guiado por un criterio racio-
nal orientado a la consecución del interés general, colabora en el establecimiento
de lo correcto y lo justo como criterios de actuación política. Pero este es un mo-
delo que está lejos de la realidad debido a la transformación estructural y funcio-
nal de la “publicidad”.
Según Habermas “en la medida en que los ciudadanos con derecho a voto tie-
nen acceso a la esfera política, esta tiende a convertirse en una parte de la esfera
del consumo”. Los acontecimientos políticos, las noticias y los comportamientos
de los representantes se convierten en mercancías que los medios de comunica-
ción despachan como diversión. Estos educan al elector para que se convierta en
mero espectador. La publicidad política, el marketing político y la técnica electo-
ral tienden a sustraer el único acto de participación que le queda al pueblo sobe-
rano, ya que trata de manipular la capacidad de raciocinio de las amplias capas de
población a la que se dirige.
Además, señala Habermas, la publicidad política a través de los medios de
comunicación en cada periodo electoral destila una cultura integrativa de carácter
ideológico, que se configura de acuerdo con la llamada cultura del consumo, que
fuerza a la conformidad con las circunstancias existentes. La publicidad se apoya
en la propaganda y los partidos recurren al reclamo publicitario que opera en el
ámbito del consumo a través del marketing político para presionar a sus electores.
Esto es debido al desarrollo de las técnicas de investigación de mercado. Como
consecuencia, el ámbito de lo político acaba siendo integrado social y psicológi-
camente por el ámbito del consumo. El ciudadano destinatario de esta publicidad
es un mero consumidor político. El electorado se convierte en público y los me-
canismos de intermediación política, como el parlamento o la prensa, pierden
relevancia para la formación de la opinión pública. Las asambleas parlamentarias
sirven sólo como reuniones propagandísticas. La opinión pública funciona más
bien como plebiscito debido a la publicidad manipulada. El índice de popularidad
del gobierno mide el grado de promoción publicitaria
En resumen, para la Escuela de Frankfurt y en particular para Habermas, la
democracia parlamentaria de nuestro tiempo dista mucho de acercarse a lo que
debiera ser una democracia auténtica. El control democrático del poder no es po-
sible si no se modifican los cauces por los que discurre la participación de los
ciudadanos. Para ello hay que resituar la actividad política fuera del ámbito del
consumo y de la publicidad, dándole la relevancia que tiene para que se puedan
reconocer los intereses auténticos de los ciudadanos.
250
Las democracias
2. La democracia según la nueva izquierda
El pensamiento de izquierda ha conservado una actitud crítica cuando no

francamente hostil a la democracia representativa. Los izquierdistas radicales la
califican de dictadura de clase; también lo hacen los intelectuales, aunque no sean
comunistas, que aluden al carácter puramente formal de la democracia representa-
tiva, porque entienden que mediante un complicado juego de reglas procedimen-
tales dejan fuera a los sectores menos favorecidos del pueblo, manteniendo una
concepción elitista de la democracia.
La llamada nueva izquierda, entre quienes se sitúan Poulantzas, Macpherson y
Paterman, ha realizado una reformulación de la concepción de la democracia a
partir del aspecto central de la participación; otros como Habermas aluden al con-
cepto de “deliberación”. La “democracia participativa” tiene sentido como ins-
trumento para reducir drásticamente las desigualdades económicas y sociales. En
opinión de Poulantzas el Estado debe ser democratizado, haciendo al parlamento,
a las burocracias estatales y a los partidos políticos más accesibles y responsables,
al tiempo que nuevas formas de lucha a nivel local (participación en empresas, los
movimientos feministas, los grupos ecologistas) garantizan que la sociedad se
democratiza, es decir, que de la misma forma que el Estado, la sociedad queda
sujeta a procedimientos que garantizan su responsabilidad.
Por su parte, Macpherson admite que existen problemas de coordinación en
las sociedades densamente pobladas y complejas, pero es factible extender el
reino de la democracia, mas allá de la mera participación en las elecciones
periódicas, a una participación en la toma de decisiones en cada una de las esferas
de la vida. Defiende una democracia que combine partidos competitivos y
organizaciones de democracia directa que permita transformar “la democracia
liberal”, que es una forma de gobierno en la que las masas son apáticas e
incapaces de tomar parte efectiva e inteligente en el manejo de los asuntos
públicos. Los partidos deben reorganizarse con principios menos jerárquicos, que
hagan responsables a sus dirigentes y administradores ante las personas a las que
representan. Para Macpherson los partidos han de quedar sujetos a una
democracia directa interna y actuarán en el marco parlamentario, y estos serán
complementados por organizaciones de pleno autogobierno en las empresas y en
las comunidades locales. En definitiva, para lograr la autodeterminación, los
derechos democráticos habrán de extenderse desde el Estado a las empresas y a
otras instituciones centrales de la sociedad. En todo caso, los delegados de las
organizaciones sociales y políticas han de estar sujetos a mandato y han de poder
ser sustituibles, al mismo tiempo que los ciudadanos tienen que desarrollar su
capacidad participativa.
Para la nueva izquierda la democracia participativa se alza frente a la insufi-
ciencia de la democracia formal y puramente procedimental. La democracia parti-
251

Política comparada
cipativa viene a ser una articulación de la democracia económica e industrial con

la representativa. La idea de democracia participativa, en principio, se contrapone
a la de democracia representativa; sin embargo, aunque tal idea se aproxima a la
de democracia directa, no deja de defender las elecciones ni descarta totalmente la
representación. Este planteamiento pone el acento en la participación pero resulta
muy difícil concretar lo que sea la participación en las grandes (macro) democra-
cias y sólo resulta operativo con respecto a la democracia en grupos pequeños
activos, es decir, las microdemocracias, como, por ejemplo, asociaciones volunta-
rias, la democracia intrapartidista o intrasindical.
Desde la izquierda también se postula la democracia económica e industrial
que propone que los trabajadores y otros sectores, por ejemplo usuarios de servi-
cios, intervengan en la adopción de decisiones. Con la democracia industrial se
trata de conseguir más control sobre los centros de trabajo mediante la participa-
ción democrática en cada una de las esferas de la vida laboral. La práctica de de-
mocracia económica e industrial tiene como referencia las experiencias de Yugos-
lavia e Inglaterra orientadas al control democrático en los centros de trabajo en el
siglo XX. También se ha identificado como una experiencia de la democracia
industrial la desarrollada en Suecia mediante legislación parlamentaria y por
acuerdos entre empresarios y trabajadores. En 1977 se aprobó una Ley de Partici-
pación de trabajadores en el proceso de adopción de decisiones en las empresas,
que más tarde fue completada por un convenio colectivo. Lo cierto es que los
trabajadores suecos han colaborado con los empresarios en los Consejos de Em-
presa desde siempre, lo que les ha dado un conocimiento claro del funcionamien-
to y actuación de sus empresa. Tal ley vino a formalizar, por tanto , una situación
de hecho característica del Estado de bienestar sueco.
5.1.2. La perspectiva empírica o positiva de la democracia
El que analizamos a continuación es un planteamiento positivo de la democracia

que se manifiesta principalmente como una “teoría empírica de la democracia”, y
es el dominante en la actualidad en la ciencia política, porque es un análisis prác-
tico de los sistemas políticos. Tanto el enfoque “crítico” como el “normativo” son
poco operativos para el análisis práctico de la democracia, en particular de la de-
mocracia de masas de nuestro tiempo. Sobre todo cuando se trata de valorar el
grado de democracia de un sistema, habida cuenta de que en la actualidad todos
los regímenes políticos, incluso las dictaduras más abyectas, se autocalifican co-
mo democracias. Por otra parte, ni el concepto normativo ni el crítico nos permi-
ten distinguir claramente si el resultado de una transición ha concluido con la
consecución de un régimen democrático. Por ello hay que recurrir a un enfoque
252
Las democracias
“positivo” de la democracia que permita delimitar la forma que adopta el go-

bierno democrático. La teoría positiva se caracteriza, entre otras cosas, porque en
sus formulaciones se suelen establecer los criterios indispensables del proceso
democrático, a partir de los cuales se hacen el resto de deducciones analíticas y,
en su caso, se montan los modelos. Para dar la mayor precisión al enfoque de
democracia bajo la óptica positiva ha surgido una perspectiva “procedimental”, es
decir, un planteamiento que entiende la democracia ante todo como un procedi-
miento y que hace posible evaluar si una forma de gobierno particular encaja en el
procedimiento de la democracia e incluso permite establecer una gradación de la
democracia.
A) La teoría pluralista de la democracia
El análisis empírico de la democracia es deudor del llamado enfoque “plura-

lista” (Dahl, Truman, Dahrendorf), que considera que el contexto social puede ser
considerado como una estructura de intereses en competición, más o menos arti-
culada, que se proyecta sobre el sistema político. Se puede decir que la manera en
que se agregan y articulan los intereses en una sociedad determina la forma de la
democracia.
Para la teoría pluralista la acción política define, perfila y resuelve “el conflic-
to social”, que consiste en una contraposición de intereses. Los sistemas políticos
democráticos se caracterizan por que en ellos hay una “acomodación de intere-
ses”, o “agregación de intereses” mediante la negociación, el acuerdo y el com-
promiso entre los representantes de los diversos grupos en competición o conflic-
to, ya que estos formulan demandas contradictorias. La interacción entre los
intereses organizados es un factor de estabilidad para el sistema y supone que el
poder está esencialmente disperso en la sociedad porque hay una variedad de
centros de formulación de políticas y de adopción de decisiones.
En este mismo sentido la democracia es concebida, según la clásica formula-
ción de Parsons, como el sistema político que “habilita el consenso”, siendo el
consenso la fuente de legitimidad de la autoridad. Por ello se entiende que la de-
mocracia es el sistema político entendido como modo de ejercicio del poder más
eficaz, ya que permite realizar los valores sociales y generar orden. La democra-
cia, según los pluralistas, está anclada en el consenso y entienden que, cuanto más
extenso sea el consenso, más segura estará la democracia.
Sin embargo, desde hace tiempo hay un debate abierto en torno a la naturaleza
de la formación de los grupos sociales basada en la cooperación de los individuos,
que afecta determinantemente a la democracia en su vertiente participativa, en el
que destacan dos puntos de vista. Uno es el de la teoría de la “acción colectiva”,
253

Política comparada
planteado originalmente por Olson que cuestiona que la formación y la actividad

de los grupos organizados responda a criterios altruistas. Otro es el del “capital
social” formulado por Putnam, para quien las asociaciones son el reflejo del com-
portamiento cívico basado en la confianza.
Olson, que postula el individualismo metodológico, señala que el beneficio
individual que se pueda deducir del mero beneficio común no impulsa la acción
de los individuos orientada al grupo. Más bien es típico de la acción colectiva el
comportamiento del “free rider”, porque una persona no se implica en una acti-
vidad organizada de grupo salvo que exista una presión coactiva (por ejemplo
pagar impuestos) o que obtenga beneficios particulares, los llamados “incentivos
selectivos”, netamente diferenciados de los que obtienen todos los miembros del
colectivo.
El comportamiento del “free rider” se identifica con la baja militancia e im-
plicación en organizaciones sindicales y partidos políticos, y trasciende a la baja
participación en los procesos electorales. De acuerdo con la lógica de la acción
colectiva la explicación del comportamiento del “free rider” lleva a dos conclu-
siones. Primero, que en los procesos iniciales de la movilización democrática los
individuos tienden a asociarse y organizarse, dado que las sociedades modernas
son muy complejas y la institucionalización de formas de acción colectiva les
permiten maximizar su interés y reducir sus pérdidas. Es decir, la creación de
instituciones y partidos políticos y la participación inicial en ellos es un incentivo
para formular demandas y defender intereses de los ciudadanos. Segundo, que, sin
embargo, una vez que hay una creciente institucionalización de la acción colecti-
va mediante los partidos y otras organizaciones como los parlamentos, los indivi-
duos tienden a delegar en los mismos. Es decir, un principio general que rige la
acción colectiva es que a mayor organización suele corresponder una menor par-
ticipación, cosa que en cierta forma cuestiona el fundamento de la democracia.
Aunque de este análisis también se deduce que el asociacionismo y la participa-
ción aumentan en los momentos de crisis.
Un punto de vista diferente relativo a la formación de los grupos sociales es el
de la teoría del “capital social”, elaborada por R. Putnam en un trabajo titulado
Making Democracy Work en 1993, que ha ido adquiriendo cierta relevancia en el
marco teórico pluralista recientemente. El desarrollo del capital social produce
una “comunidad cívica”, es decir, una comunidad caracterizada por la existencia
de pautas de confianza social y redes de cooperación entre los ciudadanos. Tal
“comportamiento cívico” supone un tipo de cultura política democrática que in-
crementa la calidad de la democracia y el nivel de bienestar colectivo.
Según la teoría del capital social, el comportamiento cívico permite resolver
los problemas que tiene la acción colectiva, por ejemplo, el efecto del “gorroneo”
o free rider. Así, las prácticas asociativas generan expectativas de cooperación
entre los individuos y dan lugar a un círculo virtuoso que se configura como una
254
Las democracias
comunidad cívica. En cambio, donde no hay tales expectativas, el comportamien-

to cívico se considera irracional y no se puede generar una comunidad cívica, es
decir, no se crean pautas de confianza social y redes de cooperación. Como las
expectativas de cooperación se desarrollan y sostienen institucionalmente median-
te asociaciones, el asociacionismo mide la capacidad de cooperación y sirve para
medir la calidad de la vida política y de la democracia.
B) La democracia corporativa
Para el “corporativismo” la representación (funcional) de intereses por asocia-

ciones empresariales y sindicatos de trabajadores, es decir mediante grupos de
presión, y su integración institucionalizada con el Estado, se ha convertido en la
actualidad en un sistema complementario, si no alternativo, al parlamentarismo en
el marco de la democracia. Por ello se habla de “democracia corporativa”, que es
una forma de la democracia pluralista, aunque también se identifica como una
forma de democracia económica. Así, según Lehmbruch “el corporativismo es
más que una forma particular de articulación de intereses. Más bien es un modelo
institucional de formación de políticas en el que las grandes organizaciones de
interés cooperan entre ellas y con la autoridad pública no sólo en la articulación
de intereses sino también en la “asignación autorizada de valores” y en la imple-
mentación de dichas políticas”.
C) La democracia consociativa y la democracia mayoritaria
Otra definición de democracia que tiene particularmente en cuenta el pluralis-

mo social y político es la de la “democracia consociativa” o consociacional”, que
es un concepto debido al politólogo holandés A. Lijphart. Según esta, en las socie-
dades plurales, segmentadas en grupos étnicos, lingüísticos o religiosos, como
Bélgica, Holanda, Suiza, etc., la democracia se tiene que fundamentar en el con-
senso que la élite representativa de los grupos gestiona mediante una constante
reconstrucción de los acuerdos, para evitar la carga destructiva de los cleavages.
La idea de democracia consociativa, que en términos más corrientes se define
como democracia de consenso, se contrapone a la de democracia mayoritaria o
modelo Westminster. En la democracia mayoritaria la mayoría debe gobernar y
las minorías deben estar en la oposición, hasta que se produzca la alternancia. En
la democracia consensual se hace hincapié en el consenso en lugar de en la oposi-
ción; en otros términos, se admite el veto de la minoría. En las sociedades plurales
la democracia tiene que incluir más que excluir, en ella hay que intentar maximi-
255

Política comparada
zar el tamaño de la mayoría gobernante, porque en estas sociedades los partidos

tienden a divergir de forma notable y las lealtades de los votantes son rígidas,
reduciéndose las oportunidades de alternancia entre los principales partidos.
Normalmente, en las sociedades divididas (segmentadas) no existen posibilidades
de democracia mayoritaria y el gobierno mayoritario es peligroso, porque las
minorías a las que siempre se les niega el poder se sienten excluidas y discrimina-
das y tienden, por ello, a perder la lealtad al régimen. Los principios de funcio-
namiento de la democracia de consenso son las grandes coaliciones, el veto mu-
tuo entre los grupos, la proporcionalidad y la autonomía de los segmentos.
La distinción de los regímenes democráticos en dos tipos debida a Lijphart,
es decir, el modelo de democracia “Westminster” o democracia mayoritaria y el
modelo de “democracia de consenso”, es una clasificación deudora del esquema
pluralista pero que pone el acento en un aspecto fundamental del sistema políti-
co: el gobierno de partido. Los prototipos son Inglaterra y Holanda o Bélgica. La
explicación de los modelos es la que sigue.
En el modelo Westminster se da concentración del poder en el ejecutivo, hay
también un gobierno de un sólo partido que cuenta con una estricta mayoría. En
este tipo de régimen se da una fusión de poderes por el dominio del parlamento
por el Gobierno. El Gobierno viene a ser el grupo dirigente de la mayoría parla-
mentaria. En este régimen se observa un bicameralismo asimétrico con preemi-
nencia de la cámara baja. Otro rasgo es el bipartidismo: hay dos partidos que se
alternan en el poder. El bipartidismo se corresponde con un sistema de partidos
unidimensional, es decir, sólo hay un cleavage o división social que domina la
estructura de partidos. El régimen tiene un sistema electoral de mayoría relativa y
en cada circunscripción electoral el partido ganador de las elecciones se lleva el
escaño. También se observa en este régimen una forma de gobierno centralizada y
unitaria. Finalmente, este modelo se basa en una constitución no escrita y rige el
principio de la “soberanía parlamentaria”, es decir, las leyes del parlamento son el
fundamento del sistema legal y pueden modificar fácilmente cualquier aspecto de
la vida política.
El principal rasgo distintivo de la democracia de consenso es el de la partici-
pación de varios grupos en el ejecutivo, ya que se dan gobiernos de coalición. En
este régimen se da una separación formal e informal de los poderes legislativo y
ejecutivo; en la realidad el legislativo cuenta en la toma de decisiones. El bicame-
ralismo en este caso tiende a ser equilibrado, ya que la segunda cámara, el senado,
tiene competencias de control parlamentario y de exigencia de responsabilidad
política al ejecutivo. El sistema de partidos es multipartidista y la representación
de los partidos es multidimensional, es decir se basa en múltiples cleavages socia-
les. El sistema electoral es proporcional y la distribución de escaños se realiza en
función de la proporción de votos obtenida por cada partido. Finalmente, en este
modelo hay descentralización o federalismo y constitución escrita.
256
Las democracias
D) La teoría competitiva de la democracia
La teoría empírica de la democracia no ha sido posible sino sobre la base del

llamado planteamiento de la “democracia elitista competitiva” de M. Weber y J.
Schumpeter. M. Weber abogaba por el gobierno parlamentario y el sistema de
partidos competitivo. Entendía Weber que la democracia parlamentaria es el sis-
tema político que mejor protege la libertad y, además, que el parlamento es el
lugar apropiado para la selección de los dirigentes políticos.
Según la opinión de Weber el parlamento es el centro de legitimidad en el Es-
tado de derecho; sin embargo, el sufragio universal ha convertido a los partidos en
el centro de la vida política. Por tanto, para este autor los partidos políticos mo-
dernos son consecuencia de la extensión del sufragio, ya que son necesarios para
organizar la representación, es decir, para organizar al electorado cuyos intereses
están fragmentados y divididos. Los partidos son fundamentalmente medios para
competir y ganar elecciones. Son instrumentos que utilizan las fuerzas sociales
para influir en los asuntos públicos, movilizar recursos, allegar medios financie-
ros, reclutar seguidores y ganar personas para su causa. Es decir, la democracia es
democracia de partidos. Ahora bien, según Weber una característica esencial de
los partidos es que, al organizarse, quedan en manos de los que trabajan de forma
continuada para ellos, es decir, de los “políticos profesionales” y, para ser eficien-
tes, se convierten en burocráticos. Como consecuencia, las máquinas partidistas
se acaban convirtiendo en centros de lealtad que incluso dominan a los represen-
tantes electos del partido.
Por otra parte los partidos refuerzan la importancia del liderazgo, ya que las
organizaciones a gran escala requieren una dirección política firme que contrape-
se la pasividad de la masa del electorado. Consecuentemente, la democracia re-
presentativa ha de concebirse según Weber como una “democracia de liderazgo
plebiscitario” en la que lo que está en juego en las elecciones es la popularidad y
credibilidad de un grupo de líderes o élites políticas.
Un concepto de democracia que resulta bastante operativo en términos empí-
ricos y al que se recurre frecuentemente para dar cuenta de cuáles son las condi-
ciones mínimas que debe cumplir un sistema democrático es el de J. Schumpeter,
quien apunta que el “método democrático es aquel sistema institucional para
adoptar decisiones políticas en el que los individuos adquieren el poder de decidir
por medio de la lucha competitiva por el voto del pueblo”.
Con esta idea Schumpeter construye su teoría de “la democracia de liderazgo”
o “teoría elitista de la democracia” con la que trata de superar la doctrina clásica
de la democracia por medio de un planteamiento empírico. De este concepto se
deducen unos principios de organización política básicos:
257

Política comparada
a) Quienes toman las decisiones se seleccionan en elecciones periódicas.

b) Los candidatos en estas elecciones compiten libremente por los votos.
c) Toda la población adulta tiene derecho de voto.
De este concepto resaltan, consecuentemente, unos fundamentos típicos de la

democracia, como es el de la participación sobre la base del sufragio universal, el
de la competición entre distintas propuestas y candidatos diferentes y el del lide-
razgo de quien obtiene el apoyo popular. Presupone asimismo que los ciudadanos
“ceden” su capacidad política a una élite gobernante. Aquí el pueblo no se conci-
be como decisor o gobernante, sino como el productor de gobiernos, como un
mecanismo para seleccionar a los hombres capaces de tomar decisiones. En este
sentido los partidos se identifican como máquinas ideadas con el fin de ganar la
lucha competitiva por el poder.
Esta teoría se conoce como la “teoría elitista” o “teoría competitiva” de la
democracia, porque básicamente entiende la democracia como un sistema que
sirve para escoger entre élites competitivas. Dicho de otra manera, en la democra-
cia de masas actual el grupo dirigente, o sea, la élite gobernante responde a una
mayoría popular que le da apoyo, si bien hay diferentes élites compitiendo que se
corresponden con grupos sociales distintos y representan intereses diversos. Co-
mo consecuencia, la élite que gobierna es abierta, pues la integran distintos gru-
pos que compiten entre sí.
Lo característico y determinante de la reflexión de Schumpeter es la idea de
competición entre las élites, que tratan de obtener el respaldo electoral de la
mayor parte de los ciudadanos. Este planteamiento abre paso a la cuestión de
que lo que importa realmente en la democracia no es tanto que sea el gobierno
de la mayoría que también respeta a la minoría, sino el “método democrático”,
cuya médula es la competición entre las élites, y la expresión de este método
son unos requisitos mínimos imprescindibles que son los que se han apuntado
más arriba.
Hay que poner de manifiesto que la teoría elitista de la democracia no es una
concepción antidemocrática sino todo lo contrario: materializa conceptualmente
el principio representativo en que descansa la democracia. La democracia no se
fundamenta en la diferenciación entre una élite concebida como una minoría se-
lecta que siempre gobierna y la masa dominada por dicha élite; por el contrario, la
democracia se fundamenta en la igualdad de los individuos y, además, en la di-
versidad de élites políticas especializadas en la función representativa, que de-
fienden intereses contrapuestos y cuya finalidad es la de lograr obtener la repre-
sentación de la mayoría.
Para el enfoque pluralista hay diversas élites sociales compitiendo entre sí,
que son un reflejo de la existencia de intereses y grupos sociales diversos y con-
trapuestos. Concretamente, la teoría pluralista de la democracia, que sigue el plan-
258
Las democracias
teamiento de Schumpeter, establece que pueden distinguirse claramente diversas

élites en competición en lo que constituye la clase política, siendo la competición
entre estas élites lo sustantivo de la democracia. Los partidos políticos pueden
muy bien ser considerados como la expresión organizativa de esta competición
entre las élites.
Consecuentemente, esta concepción, es decir, “la teoría pluralista de las éli-
tes”, rechaza el planteamiento general de las “teorías elitistas del poder” que de-
fienden la tesis de la inevitabilidad de la dominación de una minoría, que ponen el
acento en las dificultades que tienen los ciudadanos para participar y, por tanto,
en la imposibilidad de la democracia en sus distintas modalidades. Tanto las teo-
rías elitistas clásicas de Mosca, Pareto, Michels y Marx como las teorías tecnocrá-
ticas más recientes ponen el acento en la existencia de determinados grupos,
agentes, organizaciones, clases, etc. que disponen de una posición privilegiada en
las sociedades y en los sistemas políticos.
Estas teorías que defienden la hipótesis de la inevitable dominación de una
minoría en toda sociedad dan testimonio de los alcances y gran difusión de las
desigualdades. Sin embargo, aunque las desigualdades políticas son evidentes por
sí mismas en las sociedades democráticas, estas no transgreden los criterios por
los que se rige una democracia, ni su presencia plantea un serio problema a la
teoría y la práctica democrática. Estas teorías no tienen en cuenta la competencia
organizada que se da en los sistemas democráticos, que es un instrumento me-
diante el que los grupos que no forman parte de la élite pueden adquirir influencia
en la conducta de esta.
Según Dahl aunque se admita la tesis de Michels de “que los partidos políti-
cos sean oligárquicos, de ello no se sigue que la competencia entre los partidos
políticos producirá necesariamente un sistema político oligárquico”. Por su parte
Sartori señala que la democracia se caracteriza por la interacción entre organiza-
ciones políticas competitivas y contrapuestas.
En contestación al punto de vista de Mills y del marxismo la teoría pluralista
defiende que en las democracias occidentales no siempre se impone el criterio
de la élite económica cuando hay colisión de intereses, como es el caso, por
ejemplo, del desarrollo de las políticas del Estado del bienestar. Además, no se
puede probar la existencia de una clase dirigente, ya que no se puede identificar
quién forma esa clase, y no se pueden verificar las imputaciones de poder, es
decir, identificar claramente en qué consiste el ejercicio del poder por dicha
clase.
En referencia a la teoría tecnocrática Duverger ha explicado la tendencia a
la integración entre la burocracia estatal y la tecnoestructura, es decir, la direc-
ción colectiva de las empresas que poseen la información relativa a producción,
planificación, organización social, financiación, marketing, etc. Esto ha llevado
a nuevos métodos de decisión, distintos de los burocráticos tradicionales que
259

Política comparada
estaban basados en una estructura monocéntrica y jerárquica. Ahora bien, la

tecnoestructura política en el marco democrático depende del sufragio de los
ciudadanos.
E) Teoría económica de la democracia
Una perspectiva de la democracia que se genera a partir del planteamiento

schumpeteriano es la de la “teoría económica de la democracia” de A. Downs.
Siguiendo una perspectiva racionalista, utilitarista y el esquema del individua-
lismo metodológico, esta teoría entiende que la democracia descansa, por un
lado en la competición partidista por el voto y, por otro, en la idea de que los
electores hacen un cálculo racional a la hora de emitir el voto. El objetivo de las
elecciones en una democracia es elegir un gobierno, y se caracteriza por que
todos los ciudadanos actúan racionalmente participando en la elección y selec-
cionando al gobierno.
En este planteamiento la democracia se asimila al mercado, en el que los ciu-
dadanos buscan maximizar el beneficio que pueden obtener con su voto. Los ciu-
dadanos consumen y, por tanto, compran mediante su voto las “políticas” que
ofrecen los partidos en sus programas. Los votantes tratan de maximizar el bene-
ficio que pueden obtener por la emisión del voto, por lo que realizan un cálculo de
utilidad. En consecuencia, los partidos han de intentar en la mayor medida posible
acercarse a los ciudadanos, e incluso anticiparse a los electores y “vender” sus
políticas. Para los partidos el objetivo no es desarrollar una ideología sino obtener
el poder, no tienen que presentar planteamientos ideológicos a los ciudadanos
sino políticas, que tras estudios previos, saben que van a ser votadas o “compra-
das”. La ideología, en todo caso, es un marco de referencias, “una mera represen-
tación de objetivos reales” que tiene por objeto reducir los costes de información.
Del planteamiento de Downs se deduce que, en la medida en que los partidos
sitúan las políticas que proponen en un ámbito común o central del debate, tienen
más posibilidades de conseguir apoyo general. En todo caso, los partidos siempre
tienen el reto de buscar un equilibrio que les permita acercarse al centro socioló-
gico sin perder sus votos más radicales.
La crítica que se hace a Downs es que presupone una madurez de los votantes
de la que carecen, pues en muchos casos son los partidos los que fijan y definen
los intereses de los electores. Además, en ocasiones los votos están determinados
por la fidelidad partidista. Otra cuestión es que en el nivel de la militancia se dan
posiciones ideológicas definidas y presiones para evitar las tendencias centristas
de los partidos.
260
Las democracias
El planteamiento de la teoría económica de la democracia tiene unas conse-

cuencias empíricas notables tanto para la construcción de las estrategias electora-
les de los partidos, como para identificar la naturaleza de las posibles coaliciones
que estos pueden formar para gobernar, así como para identificar decisiones que
pueden ser adoptadas a partir de los programas partidistas.
F) El concepto procedimental de democracia
El concepto “procedimental” se debe R. A. Dahl, que introduce una formula-

ción de la democracia a partir de la idea de identificar cuáles son las instituciones
indispensables para una “poliarquía”, lo que no es otra cosa que la identificación
de los criterios sobre los que descansa el proceso democrático. Esta formulación
es deudora del planteamiento de Schumpeter explicado más arriba. Su principal
utilidad es que permite realizar la valoración de las democracias de masas del
mundo occidental. Para ello esta teoría sigue los presupuestos metodológicos del
positivismo. En la medida en que este concepto se refiere a procedimientos y
normas que rigen el proceso democrático, es un planteamiento muy próximo al
institucional.
Señala Dahl que “el gobierno democrático se caracteriza fundamentalmen-
te por su continua aptitud para responder a las preferencias de sus ciudadanos,
sin establecer diferencias políticas entre ellos”, si bien lo determinante de este
régimen es la amplitud con que facilita la oposición, el debate político o la
lucha política. Todo este planteamiento se concreta en la definición de siete
instituciones que hay que observar y medir para caracterizar un proceso de-
mocrático:
1. Cargos públicos electos. El control de las decisiones gubernamentales sobre

las medidas de tipo oficial le corresponde, por disposiciones constitucionales,
a cargos públicos electos.
2. Elecciones libres e imparciales. Los cargos públicos electos son elegidos y
sustituidos por otros pacíficamente, mediante elecciones libres e imparciales
que son relativamente frecuentes y en las que hay sólo un grado limitado de
coacción.
3. Sufragio inclusivo. Prácticamente todos los adultos tienen derecho a votar en
tales elecciones
4. Derecho a ocupar cargos públicos. La mayoría de los adultos tienen derecho,
asimismo, a ocupar los cargos públicos presentándose como candidatos en di-
chas elecciones a tal fin.
261

Política comparada
5. Libertad de expresión. Los ciudadanos gozan del derecho efectivo a la liber-

tad de expresión, en particular a la libertad de expresión política. Esto incluye
la posibilidad de criticar a los cargos públicos, a la forma de la conducción del
Estado, al sistema político, económico y social prevaleciente y a la ideología
dominante
6. Variedad de fuentes de información. Los ciudadanos tienen además acceso a
diversas fuentes de información. La información no está monopolizada por el
gobierno ni por ningún otro grupo.
7. Autonomía asociativa. Por último, los ciudadanos gozan del derecho efectivo
a formar asociaciones políticas (por ejemplo, partidos políticos y grupos de
interés), con las que procuran influir en el gobierno, rivalizando en las elec-
ciones y por otras vías pacíficas.
En realidad, estas son instituciones de la poliarquía, es decir, de la versión

práctica de la democracia. Las poliarquías son sistemas muy representativos
(inclusivos) a la vez que abiertos al debate público, que se distinguen de las
“oligarquías competitivas”, en las que el debate público está liberalizado pero la
participación y representación están limitadas. También se distinguen de las
“hegemonías representativas” en las que hay participación pero el debate públi-
co está constreñido, como ocurre en muchas dictaduras actuales. Se distingue,
finalmente, de las “hegemonías cerradas” donde no hay debate público y la re-
presentación y la participación están impedidas.
Puede decirse que el concepto procedimental de Dahl trata del gran reto de
nuestro tiempo: organizar la democracia en la sociedad de masas. Por lo demás,
nos permite valorar el grado de democracia alcanzado en un país.
Una cuestión muy relevante desde la perspectiva procedimental de Dahl es la
forma en que se aplica “el principio de la mayoría”, considerado como la regla de
juego democrática por excelencia que establece cómo deben resolverse los con-
flictos. Históricamente se ha sostenido que la votación mayoritaria es la única
regla apropiada para el proceso democrático. Sin embargo el principio de la ma-
yoría da lugar a algunos problemas desconcertantes para los que no se han encon-
trado soluciones.
De partida, el principio mayoritario presenta múltiples ventajas. Según Dahl
es el que maximiza la autodeterminación, es decir, el que asegura que el mayor
número posible de ciudadanos viva regido por las leyes que ellos mismos han
escogido. En segundo lugar, es un principio concluyente, es decir, que permite
realizar una opción sin que, por otro lado, se favorezca más a un votante que a
otro. En tercer lugar, es un principio que tiene más probabilidades de generar
decisiones correctas que ningún otro, es decir, la probabilidad de que acierte la
mayoría es mayor a que lo haga la minoría, y todavía aumenta cuanto más grande
sea la mayoría, según expuso el marqués de Condorcet. Finalmente, el principio
262
Las democracias
de la mayoría maximiza la utilidad de las decisiones, en el sentido de que es el

que genera más satisfacción de los ciudadanos, pues los beneficiados por la deci-
sión mayoritaria son la mayoría.
Ahora bien hay múltiples situaciones que no resuelve el principio de la mayo-
ría, en particular cuando hay que tomar una decisión y hay que optar entre más de
dos opciones. Un problema decisorio aparece cuando cada propuesta recibe un
apoyo minoritario y no surge una mayoría absoluta a favor de una de las opcio-
nes, entonces no hay una mayoría concluyente para tomar la decisión, es decir,
para optar entre varias alternativas. Otra es el “voto circular”, que dificulta la
toma de decisiones. Este supuesto se puede dar cuando se forman mayorías suce-
sivas, primero a favor de una decisión A que se prefiere a otra B, luego a favor de
B que se prefiere a otra C, finalmente a favor de C que se prefiera a la decisión A.
El principio de la mayoría tampoco resuelve el problema del “control de la agen-
da” ya que, manipulando la presentación de propuestas, quien dirige una votación
puede lograr que la de su preferencia salga victoriosa por la vía de someter a vo-
tación la de su preferencia contraponiéndola únicamente con la propuesta que
menos apoyo tenga.
Otra situación que no resuelve por sí misma el principio de la mayoría es la
protección de las minorías. Se suele utilizar el término “tiranía de la mayoría”
para hacer alusión a distintas situaciones en que se puede imponer la mayoría,
ahora bien, en la democracia la minoría tiene derecho a ejercer la oposición lo
que se garantiza mediante la “división de poderes” y los mecanismos del control
parlamentario, cosa que es independiente de la naturaleza de la mayoría que
gobierna.
La democracia tiene el reto de proteger los derechos y el bienestar de la mino-
ría, es decir combatir la dictadura de la mayoría, pero de la misma manera tiene
que evitar la dictadura de la minoría, es decir, que una minoría inflija daños a la
mayoría amparándose en privilegios. La opción tradicional para atajar los pro-
blemas de relación entre la mayoría y la minoría es la de la súper-mayoría o ma-
yoría cualificada y a veces la regla de la unanimidad. Ambas se suelen utilizar
como último recurso en determinadas ocasiones. Empero, en el caso de la unani-
midad se da derecho de veto a las minorías, lo que puede llegar a hacer imposible
la toma de decisiones.
Otro problema que afecta a la formación de las mayorías y que no resuelve
tampoco el principio de la mayoría por sí mismo es el del voto de políticas que
tienen más de una dimensión, es decir, que están afectadas por varios cleavages.
La mayoría se puede formar fácilmente en torno a una sola dimensión, pero a
veces es difícil que la misma mayoría se mantenga respecto a otra dimensión dis-
tinta. Esta situación es típica de sistemas multipartidistas basados en diferentes
dimensiones, en los que la construcción de coaliciones es muy compleja ya que la
mayoría tiene que establecerse y mantenerse sobre los distintos planos y dimen-
263

Política comparada
siones en que se mueve el sistema de partidos, y no sobre uno de ellos únicamen-

te. La estabilidad gubernamental depende en este caso de la articulación y coexis-
tencia de mayorías obtenidas en niveles o dimensiones diferentes.
El bicameralismo puede ser una buena solución en todos los supuestos anali-
zados que plantean los límites del principio de la mayoría como regla básica de
la toma de decisiones en la democracia. El bicameralismo puede ser un comple-
mento del principio de la mayoría, y se puede perfilar como una alternativa al
establecimiento de mayorías cualificadas. El bicameralismo fuerza y facilita que
las decisiones se tomen en una sola dimensión, limita la capacidad de bloqueo de
las minorías haciendo que los costes de coalición con ellas sean muy elevados;
también reduce la posibilidad del voto circular, y limita completamente la capa-
cidad de quien controla la agenda, ya que han de tomarse siempre dos decisiones
distintas, una en cada cámara. El bicameralismo tiene valor siempre que el sena-
do tenga poder legislativo efectivo y una mayoría política diferente de la de la
cámara baja.
Siguiendo el planteamiento procedimental se han ido construyendo concep-
tos de democracia variados que incluyen diversos indicadores para valorar en
qué medida un sistema político es o no democrático. En realidad, los indicado-
res son, ante todo, un intento de ver hasta qué punto las democracias reales se
alejan de los sistemas democráticos ideales. Entre todos ellos destaca por su
gran utilización en estudios e informes comparados el elaborado por la
Freedom House de Nueva York. Se trata de una institución no gubernamental
que realiza una valoración anual y un seguimiento de los distintos países a los
que agrupa en tres categorías: “libres” o democráticos, “parcialmente libres” y
“no libres” (véase figura 5.1). Esta valoración se hace a partir de una escala de
siete grados con la que se mide el ejercicio de los derechos civiles y políticos.
Concretamente, se mide si hay elecciones por sufragio universal, si la oposi-
ción ha ganado recientemente elecciones, es decir, si ha habido alternancia en
el poder o no, si hay distintos partidos, si hay candidatos independientes, si los
candidatos y las elecciones son auténticas, si los elegidos tienen poder efectivo,
si los cargos del gobierno han sido elegidos recientemente, si hay elecciones
auténticas a nivel local, si el régimen está libre del control de los militares y
del control extranjero.
En la valoración que hace la Freedom House de cómo están establecidos y
garantizados los derechos civiles, se tiene en cuenta si existe alfabetización
generalizada, si hay prensa independiente, si hay libertad de prensa, si no hay
censura, si la radio y la televisión son independientes, si hay discursos públicos
abiertos, si el poder judicial es independiente, en fin, si hay organizaciones pri-
vadas independientes.
264
Países libres Países parcialmente libres Países no libres
Figura 5.1. Mapa de la democracia en 2012 de la Freedom House (Fuente: www.freedomhouse.org)

Política comparada
5.1.3. La perspectiva institucional de la democracia
Se puede decir que la democracia es un método o procedimiento, es decir, que es

una forma. Se trata de una forma que permite y garantiza que se puedan tomar
ciertas decisiones, que resultan de un acuerdo o compromiso para la resolución
pacífica de los conflictos entre los actores sociales, políticos e institucionales. Así
planteado, este concepto es próximo al concepto procedimental analizado más
arriba, que caracteriza a la democracia como un conjunto de “normas y procedi-
mientos”. Sin embargo, lo que pesa en la perspectiva formal-institucional es la
cuestión del control del poder o, dicho de otra forma, la responsabilidad de los
gobernantes. Ahora bien, el concepto institucional de democracia ofrece distintos
prismas o perspectivas de análisis.
En primer lugar, cabe decir que la democracia es una estructura institucional
para la toma de decisiones en la que intereactúan distintos actores. Siguiendo un
criterio racionalista se puede decir que las “instituciones importan” porque deter-
minan el comportamiento de los actores y el sentido de las decisiones que estos
adoptan. Por ejemplo, las instituciones pueden restringir la capacidad para el
cambio de las políticas. Por esto las instituciones se conforman como una variable
en manos de los actores cuya estrategia puede ir dirigida precisamente al cambio
institucional orientada, por ejemplo, “al diseño institucional” o “la ingeniería
institucional”.
En este sentido la perspectiva institucional destaca que lo importante del pro-
ceso democrático es el policy-making. A este respecto sólo cabe considerar como
actores relevantes los que tienen “poder de veto” (veto players), esto es, aquellos
cuyo asentimiento es necesario para que las decisiones puedan formalizarse y por
tanto materializarse. Por tanto la estabilidad de las políticas (decisiones) o, en
otros términos, la permanencia del statu quo, depende de ciertas características de
los actores con poder de veto. Concretamente, depende de su número; así, cuanto
mayor sea el número de veto players que han de intervenir, mayor será la estabili-
dad de las políticas y más difícil es modificar el statu quo. Otra variable es la
“congruencia” entre los actores o distancia entre sus posiciones políticas. Así,
cuanto mayor sea esta distancia es más difícil modificar las políticas, porque el
acuerdo entre los actores no es fácil.
En segundo lugar, cabe apuntar que todo sistema democrático estable y con-
solidado se caracteriza por su institucionalización, que supone, a su vez, varias
cosas. Por un lado la adaptabilidad o capacidad para dar respuesta con eficacia a
los diferentes problemas, o atender las circunstancias que sobrevienen. Por otro,
la complejidad o pluralidad de órganos y agentes que realizan funciones diversas,
entre los que se da un control recíproco que genera una situación de equilibrio.
Por otro, la autonomía e independencia del sistema respecto de las fuerzas socia-
les, es decir, que la organización política no está al servicio de un grupo social,
266
Las democracias
sino que está basada en el pluralismo. Por último, la coherencia y la unión del
sistema que versa sobre su legitimidad y sobre el hecho de que se valore como la
mejor forma de gobierno posible y no tenga contestación en términos, por ejem-
plo, de partidos antisistema.
La falta de adaptabilidad, complejidad, autonomía o unidad institucional afec-
ta a la calidad de la democracia. En concreto, la falta o pérdida de institucionali-
zación conlleva que la democracia quede presa de los intereses particulares y
predomine la corrupción. Con la institucionalización se impone el interés público
porque el desarrollo del mismo es el de las propias instituciones democráticas. Sin
embargo cuando hay corrupción el sistema carece de autonomía y coherencia y
los funcionarios y altos cargos se subordinan a exigencias exógenas al sistema
institucional. Entonces no se respeta la ley, ni a la autoridad, no hay cohesión
social, ni opera el consenso, en la sociedad predominan los intereses privados
sobre los públicos, no hay obligaciones cívicas ni deberes cívicos (pagar impues-
tos, obedecer las reglas, etc.).
En tercer lugar, el Estado de derecho es otro parámetro de análisis institucio-
nal de la democracia. El Estado de derecho se refiere al aspecto formal de la de-
mocracia, es su marco formal por lo que es un soporte de la misma. La configura-
ción del Estado de derecho es anterior a la democracia y, aunque en la realidad no
es otra cosa que una construcción normativa, sin embargo actualmente es un me-
dio de la democracia. La relación final entre ambas es que la democracia es un
desarrollo del Estado de derecho, como Estado democrático de derecho.
En el Estado de derecho el principio del “imperio de la ley” implica una es-
tructura jerárquica del sistema legal, lo que quiere decir que las relaciones entre
las normas legales están ellas mismas reguladas, y ningún actor puede por sí
mismo de manera justificada cancelar o suspender las normas que rigen sus actos.
Además, que el sistema legal basado en el hecho de que el gobierno está sujeto a
la ley y que la creación de la ley está también regulada legalmente es un aspecto
del orden social que conlleva definición, claridad, y predictibilidad a las interac-
ciones, es decir, seguridad.
El Estado de derecho supone algo más que el gobierno de la sociedad “me-
diante leyes”, es la regla básica de organización de la democracia, que entrelaza
las normas legales con las instituciones del Estado. En este sentido tiene dos ras-
gos característicos. Por un lado hace que todos los funcionarios y altos cargos y
las instituciones del Estado sean responsables ante la ley, o sea, estén sujetos a la
ley (en el Estado democrático cada cual está sometido a la autoridad legal de una
o más instituciones, nadie es legibus solutus sino legibus obligatus). Por otro es
un medio de protección de los derechos y libertades civiles y políticos, ya que es
la garantía fundamental de los mismos.
En cuarto lugar, hay que entender la democracia necesariamente como el fruto
de un proceso histórico que ha llevado al desarrollo del parlamentarismo. Tal es el
267

Política comparada
punto de vista del institucionalismo histórico. Las revoluciones liberales son el

punto de partida de un proceso que implanta el esquema de la división de poderes
y el principio del “imperio de la ley” cuyo fundamento funcional es garantizar la
libertad. Ambos desarrollos institucionales estaban orientados a proteger los dere-
chos fundamentales de la persona y a combatir al poder absoluto que tiende a la
arbitrariedad. Más tarde las revoluciones democráticas posteriores a 1848 impul-
saron la participación política que, siguiendo los planteamientos de Rousseau, se
consideraba como un desarrollo de la libertad. La participación tiene como objeto
que se puedan adoptar políticas que satisfagan las preferencias de la mayoría de
los ciudadanos, lo que es una característica determinante de la democracia. En la
práctica, y como consecuencia de la presión social, se amplió el sufragio progre-
sivamente incorporando a los distintos grupos sociales, alcanzándose el sufragio
universal primero masculino y luego femenino a lo largo del primer tercio del
siglo XX. Todavía a mediados del siglo XX se tuvieron que combatir restriccio-
nes muy sofisticadas al derecho de voto de las minorías, como las establecidas
para la minoría afroamericana en Estados Unidos hasta la Ley de derechos civiles
de 1964 y el Voting Act de 1965.
En el desarrollo histórico de la democracia además hay que tener en cuenta
que desde mediados del siglo XIX se comenzaron a formar los partidos políticos
para canalizar las preferencias electorales de los votantes. Más tarde, una vez
implantada la democracia de masas por el sufragio universal, los partidos se con-
vierten en organizaciones imprescindibles para organizar la participación política.
Después de la Segunda Guerra Mundial se hizo patente la necesidad de que los
sistemas democráticos dispusieran de al menos dos partidos compitiendo.
El quinto parámetro del análisis institucional es el que diferencia la democra-
cia de la autocracia, porque la idea del control y la responsabilidad del poder sirve
para definir la democracia en negativo. En este sentido lo que caracteriza a las
autocracias es que no se da la accountability de los actores políticos y menos aún
del Gobierno. El rasgo característico de los sistemas autocráticos es el atropello
de la libertad de los individuos, si bien la definición más precisa del principio
autocrático es la falta de controles y límites al poder y su concentración, por lo
que adquiere una forma monocrática, en la medida en que las circunstancias lo
permitan. En sentido contrario, la democracia implica la limitación y el control
del poder y su reducción en cuanto sea necesaria para su moderación mediante un
sistema de frenos y contrapesos entre el legislativo, el ejecutivo, el poder judicial
y la administración burocrática. Aunque según apunta la teoría pluralista estas
condiciones por sí mismas no garantizan el éxito de la democracia, pues es más
determinante el consenso que el principio de la división de poderes; así, cuanto
más extenso sea el consenso, más segura estará la democracia. En todo caso el
principio de la división de poderes es inexcusable para el régimen democrático.
268
Las democracias
A) El gobierno representativo y responsable
Finalmente, podemos concluir que la democracia se puede definir en la pers-

pectiva institucional como “el gobierno representativo y responsable”.
Este es el concepto de democracia de A. H. Birch que se caracteriza por su
simplicidad y claridad. Este concepto ofrece una visión simplificada de los aspec-
tos medulares de la democracia:
a) Relación de delegación del poder desde la ciudadanía hacia los gobernantes.

b) Relación inversa de responsabilidad desde los gobernantes hacia la ciudadanía
en respuesta a tal delegación de capacidad política.
La idea de gobierno representativo es en la que se centran en buena medida las

teorías analizadas más arriba y, en particular, la teoría pluralista de la democracia.
El principio de la representatividad se refiere al hecho de que la democracia en la
sociedad de masas sólo es posible si los ciudadanos actúan a través de representan-
tes. Esta es la gran innovación en la democracia moderna. En la democracia actual
hay supuestos de “democracia directa” como es el recurso al referéndum, pero
habitualmente las decisiones políticas son tomadas por representantes de los ciu-
dadanos elegidos en elecciones periódicas, es decir, impera la democracia repre-
sentativa. La lógica de ello es que los ciudadanos no pueden estar constantemente
dedicados a la toma de decisiones políticas, es decir, a informarse con suficiente
profundidad de todas las cuestiones, cosa que requiere tiempo y esfuerzo, y a par-
ticipar en el procedimiento de referéndum, lo que requiere una infraestructura
compleja que difícilmente se puede mantener de manera permanente. La represen-
tación política resuelve uno de los problemas centrales de la acción colectiva en el
ámbito de la democracia al facilitar la delegación del poder entre los ciudadanos y
los gobernantes. Los representantes tienen el incentivo “selectivo” de gozar de la
capacidad de ejercer el poder tomando las decisiones.
La existencia de una democracia representativa en nuestros días ha llevado a
que se haya hecho necesaria la formulación de una teoría completa de la representa-
ción política referida a los mecanismos y procedimientos de la representación y, en
particular, a los sistemas electorales. La representación política, por lo demás, está
estrechamente vinculada al desarrollo de los partidos políticos, pues estos son los
actores principales de la representación en las democracias, son los que encauzan la
representación y los que dan solución a los problemas de la acción colectiva. La
teoría democrática actual sostiene la necesidad de los partidos políticos para organi-
zar todo el proceso de la representación: preparar los programas, presentar candida-
turas y organizar la participación de las masas. Más específicamente, la democracia
requiere que en el sistema de partidos al menos tienen que existir dos partidos entre
los cuales pueda darse la alternancia, aunque sólo sea de manera potencial.
269

Política comparada
Pero el gobierno representativo además ha de ser responsable. La mejor ma-

nera de entender la cuestión de la responsabilidad política en los sistemas demo-
cráticos siguiendo un criterio institucional es desde la “teoría de la agencia”. Se-
gún esta teoría la relación que se establece entre los ciudadanos y el gobierno en
un sistema democrático se basa en el hecho de que la ciudadanía delega en los
órganos de gobierno (parlamento, ministros, etc.) la capacidad de gobernar y, por
esto, quienes ocupan los órganos de gobierno están legitimados para ejercer el
poder en virtud de tal delegación. Sin embargo, al mismo tiempo que se produce
la delegación tiene que darse una responsabilidad por la misma; en esto se fun-
damenta el hecho en sí de la delegación. Es decir, que el apoderamiento del go-
bierno en virtud del principio representativo en que se basa la delegación, se co-
rresponde con la obligación por parte de los gobernantes de rendir cuentas de sus
actos ante los ciudadanos a los que representan.
Consecuentemente, la democracia implica un doble flujo; por un lado, del
pueblo hacia el gobierno en forma de “delegación del poder” y , por otro, del go-
bierno hacia el pueblo en forma de “responsabilidad”.
La responsabilidad política se manifiesta de múltiples formas, principalmente
como resultado de la formación de la opinión pública, si bien hay que precisar. La
principal manera en que se manifiesta esta responsabilidad es en los procesos
electorales, cuando los que han sido o van a ser gobernantes reclaman la confian-
za de la mayoría de los ciudadanos. La existencia de elecciones periódicas es por
tanto la primera garantía de la existencia de un gobierno responsable. Además de
las elecciones existen procedimientos particulares para articular la responsabili-
dad de los gobernantes, como son los mecanismos de la rendición de cuentas par-
lamentarias: las interpelaciones, las preguntas, las comparecencias de los miem-
bros del gobierno ante las cámaras, los votos de confianza, etc. Estos son
promovidos por la oposición y resultan ser unos medios institucionalizados que
permiten que de forma permanente se someta a responsabilidad a quienes toman y
ejecutan las decisiones políticas.
5.2. Tipología de los regímenes democráticos
Los regímenes democráticos se clasifican de diversas maneras. Una clasificación

muy utilizada es la de Lijphart que distingue entre democracia mayoritaria y de-
mocracia de consenso. Esta clasificación la hemos revisado más arriba al analizar
el planteamiento pluralista de la democracia. Todavía está más extendida la clasi-
ficación tradicional de carácter institucional que ha adquirido gran relevancia en
los últimos años en razón de los procesos de transición a la democracia. En esta se
hace una distinción básica entre régimen parlamentario y régimen presidencial.
270
Las democracias
Con el tiempo esta clasificación tradicional ha ido incorporando nuevos tipos que
no rompen el dualismo; estos son las categorías de régimen semipresidencial, que
resulta ser un híbrido de ambos, y la de régimen semiparlamentario, caracterizada
como una forma especial de régimen parlamentario, que ha tenido una vigencia
muy limitada en el tiempo y en el espacio: únicamente se dio en Israel entre 1996
y 2001. Los rasgos característicos de este último son, primero, que el primer mi-
nistro es elegido por sufragio universal al mismo tiempo que el parlamento, y,
segundo, que para formar gobierno el primer ministro tiene que contar con la
mayoría parlamentaria. Las dificultades de gobernabilidad llevaron a la necesidad
de suprimir la elección directa del primer ministro y retomar la forma del clásico
régimen parlamentario.
5.2.1. Estructura de los regímenes parlamentario y presidencial
El régimen parlamentario es el tipo de régimen democrático imperante en Europa

y se ha extendido por buena parte del mundo por la influencia de Inglaterra, don-
de tuvo su origen. El régimen presidencial es el establecido en EE.UU. y los paí-
ses latinoamericanos, y actualmente extendido por buena parte de las nuevas de-
mocracias por influjo de los EE.UU. En la práctica, la mitad de los sistemas
democráticos son de cada clase.
A) El régimen parlamentario
Se caracteriza por unos rasgos específicos, que son:
1. Relación fiduciaria: o relación de confianza entre el ejecutivo y el legislativo, que

se concreta en que el gobierno precisa contar con la mayoría en el parlamento.
2. Responsabilidad parlamentaria del gobierno que es consecuencia de lo anterior
y supone que la responsabilidad del Gobierno se hace efectiva en primer lugar
ante el parlamento. De aquí que el control parlamentario esté tan desarrollado
en el régimen parlamentario mediante preguntas, interpelaciones, mociones
etc. Además esto supone que la mayoría parlamentaria puede derribar un Go-
bierno mediante un voto de censura, siendo esta una institución fundamental
del régimen.
3. Naturaleza colectiva del Gobierno. El gobierno es un órgano colegiado que
responde solidariamente. Sus actos son actos del órgano colectivo que actúa
colegiadamente. Sus deliberaciones son secretas y sus decisiones son decisio-
nes del órgano que todos sus miembros tienen que defender públicamente.
271

Política comparada
4. Preeminencia del Presidente del Gobierno o Primer Ministro. El Presidente del

Gobierno en principio es un “primus inter pares”, pero en muchos casos es al
Presidente del Gobierno al que corresponde determinar la composición del
Gobierno, como ocurre en el Reino Unido, España o Alemania. En todos los
casos el Presidente asume la dirección y coordinación del Gobierno, por lo que
tiene un estatus preeminente que adquiere mayor relevancia en los casos en
que el Gobierno cuenta con una sólida mayoría de partido en el parlamento.
5. Existe la institución de la disolución del parlamento, a la que puede recurrir el
Gobierno en caso de conflicto institucional con el parlamento o la mayoría
parlamentaria. Generalmente, esta es una competencia atribuida al presidente
del Gobierno.
6. En el régimen parlamentario pervive la institución del jefe de Estado como
institución diferenciada del poder ejecutivo con competencias simbólicas de
representación del Estado. Bien como monarca, bien como presidente de repú-
blica, el jefe de Estado no se implica en la toma de decisiones políticas.
El régimen parlamentario ha tenido un proceso de “racionalización” a lo largo

del siglo XX. La racionalización ha consistido en una fijación formal de las insti-
tuciones que estructuran las relaciones entre el ejecutivo y el legislativo, al mismo
tiempo que se ha reforzado la posición del ejecutivo frente al parlamento. El ré-
gimen parlamentario tiene un origen típicamente convencional, como se puede
ver muy bien en el caso británico, pero a lo largo del siglo XIX y el siglo XX se
han ido fijando en las constituciones los distintos procedimientos de relación en-
tre los poderes como son la investidura del Gobierno, o las mociones de confianza
y de censura. Desde el periodo de entreguerras, para evitar las crisis políticas y
para dar estabilidad a los Gobiernos, la racionalización ha llevado a idear y for-
malizar procedimientos muy sofisticados como es la moción de censura construc-
tiva establecida por primera vez en Alemania. Otro ejemplo muy llamativo de
racionalización se da en el caso francés donde, entre otras cosas, hay establecido
un procedimiento de censura que está ligado a una “cuestión de confianza”, la
cual tiene que ser planteada por el Gobierno y cuyo objetivo es disciplinar a la
mayoría, que generalmente está integrada por una coalición de partidos.
B) El régimen presidencial
Tomando como modelo el de EE.UU., se dan en él los siguientes rasgos:
1. Se da una separación y necesaria cooperación entre los poderes legislativo y

ejecutivo. El rasgo diferencial del régimen es que el presidente y la asamblea,
272
Las democracias
o las asambleas en sistemas bicamerales, se eligen diferenciadamente y cada

una goza de su propia legitimación por sufragio popular. Consecuentemente,
cada uno, ejecutivo y legislativo, tienen un mandato electoral fijo. Para la to-
ma de decisiones se hace necesaria la cooperación entre ambos, particular-
mente cuando la mayoría en las asambleas no es del signo político del presi-
dente.
2. Se da una compartición del poder legislativo entre el presidente y las asam-
bleas. El presidente tiene derecho de veto. Esto hace necesario la citada
cooperación entre legislativo y ejecutivo para sacar a flote las decisiones.
3. El ejecutivo presidencial no es colegiado. El presidente asume en exclusiva la
responsabilidad del ejecutivo y no se genera un órgano colegiado, sino que
cada secretario de Estado o ministro es dependiente directamente del presi-
dente. Evidentemente, los altos cargos del gobierno están obligados a defen-
der la línea política presidencial.
4. Se da una integración de la función de la jefatura del Estado y de la jefatura
del gobierno. Al asumir la función simbólica de representación del Estado, el
presidente tiene su posición en el sistema reforzada institucionalmente. La
institución presidencial implica un caudillaje democrático.
5. La responsabilidad parlamentaria del Gobierno es limitada. Como no tiene
procedencia parlamentaria no puede ser sometido a voto de censura y no pue-
de ser derribado. Sin embargo existe control parlamentario de los altos cargos,
quienes regularmente deben dar cuenta de sus políticas en los “hearings” ante
las comisiones de ambas cámaras del Congreso.
6. Inexistencia de disolución del parlamento. El presidente no puede recurrir en
caso de conflicto con la mayoría parlamentaria a la convocatoria anticipada de
elecciones.
7. Un rasgo específico del presidencialismo latinoamericano es la debilidad del
legislativo. Las razones de ello son varias; entre las más destacadas está el
multipartidismo de muchos países, que acaba afectando a la propia capacidad
de los partidos políticos para ser organizaciones eficaces en la selección y
control de los agentes políticos. Otras veces es la posibilidad de que el presi-
dente pueda disolver las asambleas lo que hace que estas estén a su merced.
Todo esto se une al hecho de la debilidad que sufren los partidos que tienen
enfrente a un presidente dotado de legitimidad democrática propia y que pue-
de, por ello, imponer su voluntad ante las organizaciones partidistas. También
es un dato destacado la imposibilidad de los parlamentos de derribar a los go-
biernos que no cuentan con la mayoría.
273

Política comparada
C) El régimen semipresidencial
Término acuñado por M. Duverger, este régimen existe básicamente en Fran-

cia. Se caracteriza por que combina facetas de los regímenes parlamentario y pre-
sidencial. Así, hay un presidente elegido por sufragio universal que, además de
asumir la jefatura del Estado, nombra al Gobierno y puede presidir las reuniones
del Gobierno y tiene al mismo tiempo el poder de disolver la Asamblea Nacional.
Pero por otro lado la Asamblea Nacional puede derribar al Gobierno mediante un
voto de censura, lo que determina que necesariamente el Gobierno tenga que con-
tar con el apoyo de la mayoría para existir y actuar. Cuando se da la situación de
“cohabitación” el régimen francés funciona como un régimen parlamentario y se
da la paradoja de que el Presidente se convierte en el jefe de la oposición. Sin
embargo, la reforma constitucional de 2002 establece la elección simultánea del
Presidente y de la Asamblea Nacional, lo que asegura que la mayoría parlamenta-
ria sea del mismo signo político que el Presidente. En el supuesto de que el Presi-
dente controle a la mayoría parlamentaria se acaba por establecer un sistema en el
que el Presidente goza de una situación altamente privilegiada, con poderes más
amplios que un presidente de régimen presidencial, pues puede disolver la Asam-
blea en caso de contratiempo si se quebrara la mayoría. Es decir, es un régimen
altamente personalizado en la figura del jefe del Estado.
Aunque R. Elgie ha elaborado un censo de 42 sistemas presidenciales, entre
los países plenamente democráticos sólo contamos como próximos al semipresi-
dencialismo, además de Francia, a Finlandia, Polonia, Portugal y Rumanía. En
Austria e Irlanda la dinámica política y el acuerdo entre los partidos ha determi-
nado una neutralización consensual de los poderes presidenciales. Es también una
forma histórica que podemos identificar en la República de Weimar o la II Repú-
blica española.
5.2.2. Valoración de los regímenes parlamentario y presidencial

de acuerdo con la teoría de la agencia
Si consideramos la forma en que se producen las relaciones de delegación de po-

der y la práctica de la responsabilidad entre los ciudadanos y los gobernantes en
ambos regímenes, de acuerdo con la teoría de la agencia podemos sacar distintas
conclusiones (véase figura 5.2). En primer lugar, observamos que en el régimen
parlamentario se forma una cadena lineal tanto en el sentido de la delegación del
poder como en el inverso de la responsabilidad. Los ciudadanos delegan inicial-
mente en el órgano representativo, el parlamento, y este lo hace a su vez en el
gobierno o ejecutivo, el cual delega en los ministros y estos en los altos cargos.
274
Las democracias
La cadena de responsabilidad es similar pero lógicamente tiene un sentido inver-

so. En el régimen parlamentario, por tanto, la estructura de delegación y respon-
sabilidad es una cadena simple con muchas conexiones y en cada paso un actor
delega en otro que se convierte en su agente. La responsabilidad que se genera en
sentido inverso es también simple.
En el régimen parlamentario inciden de una manera especial los partidos polí-
ticos que interceden en el proceso de delegación, y su importancia es mayor
cuando la selección del actor-agente está más próxima el actor-pueblo que delega.
Así, entre los ciudadanos y el parlamento los partidos interceden de una manera
amplia y efectiva en cuanto que estructuras generales que organizan la represen-
tación política, pues elaboran los programas y designan a los candidatos; sin em-
bargo, cuando la delegación es entre el parlamento y el Gobierno-agente solamen-
te destaca la intervención de los grupos parlamentarios, que son estructuras
especializadas de los partidos, generalmente sujetas a una fuerte disciplina de
partido. Asimismo, la mediación de los partidos entre el Gobierno y los ministros-
agentes o entre los ministros y los altos cargos-agentes es muy reducida. De la
misma manera que en la delegación, la responsabilidad de los agentes ante los
ciudadanos en el régimen parlamentario está mediatizada por los partidos políti-
cos; así los partidos que no gobiernan adecuadamente son rechazados en las elec-
ciones y, más importante aún, los parlamentarios pierden toda posibilidad de re-
elección si no son respaldados por los partidos. En definitiva, en el régimen
parlamentario la cuestión de la selección del agente que actúa por delegación de
los ciudadanos y el control del mismo está simplificada, y en ambos casos los
partidos políticos tienen un papel principal, y hacen que la selección de agente
esté muy depurada. Como los partidos políticos juegan un rol muy importante en
el sistema, ello es por lo que en gran medida son estructuras disciplinadas y con-
troladas centralmente.
En el régimen presidencial las relaciones de delegación son distintas. To-
mando como ejemplo el caso de EE.UU. observamos que los ciudadanos-
votantes delegan en varios actores-agentes. Por un lado eligen un Presidente a
quien le corresponde el poder ejecutivo, por otro eligen una Cámara de Repre-
sentantes por sufragio universal y, por otro, eligen un Senado en cuanto que
cámara territorial. El Presidente delega en los Secretarios de Estado, los cuales
delegan a su vez en los altos cargos. Ahora bien, los Secretarios de Estado están
sometidos a control directo del Senado, pues su nombramiento requiere de la
“confirmación senatorial”, y esto determina que se realice un exhaustivo exa-
men de su currículo. Los altos cargos están sometidos al control de la Cámara
de Representantes, así como del Senado, para lo que se realizan constantemente
comparecencias o “hearings” en los comités parlamentarios. En EE.UU. los
partidos políticos no son estructuras centralizadas sometidas a disciplina de
partido; los candidatos en las elecciones suelen ser elegidos en elecciones pri-
275

Política comparada
marias que en muchos casos son abiertas a todos los ciudadanos, y tanto los
diputados de la Cámara de representantes como los senadores tienen un amplio
margen de autonomía respecto de sus partidos en las votaciones parlamentarias.
En definitiva, el régimen presidencial americano se caracteriza por que la cade-
na de delegación es compleja y los ciudadanos delegan en varios agentes que
compiten entre sí. La relación de responsabilidad de los agentes respecto de los
actores delegantes también es compleja. Se puede decir, por tanto, que en este
tipo de régimen se da un nivel mayor de responsabilidad, ya que todos los agen-
tes son directamente responsables, y hay mayores flujos de información desde el
agente hacia el actor delegante, los ciudadanos, a diferencia del régimen parla-
mentario donde la selección del agente es más perfecta y tiene menor coste la
toma de decisiones. Sin embargo en el régimen parlamentario se puede decir
que la eficacia en la actuación de los agentes es mayor, pues no están obligados
a generar un constante flujo de información, y por ello un esfuerzo adicional,
como respuesta a su debida responsabilidad.
Régimen parlamentario: Reino Unido
Ministro A>>> Alto cargo B
Votantes >>>> Parlamento>>> Gobierno

Ministro B >>> Alto cargo A
Régimen presidencial: EE.UU.
Secretario de Estado A >>>>> Alto cargo A

Presidente
Secretario de Estado B >>>>> Alto cargo B
Votantes Senado
Cámara de representantes
Figura 5.2. Delegación y responsabilidad en los sistemas democráticos
276
Las democracias
5.2.3. El presidencialismo en América Latina
En torno al presidencialismo en América Latina se ha generado un gran debate

académico desde la década de 1980 sobre la consideración de qué tipo de régimen
permite una más fácil consolidación de la democracia en los casos de transición o
produce una mayor estabilidad política. En este debate J. J. Linz y A. Stepan se
han pronunciado decididamente favorables a la introducción del parlamentarismo
en América Latina. Sin embargo esta no es la opinión de otros politólogos como
D. Nohlen o S. Mainwaring.
Para Linz el presidencialismo plantea una serie de problemas que afectan a la
estabilidad política. En primer lugar, la legitimidad democrática dual que caracte-
riza al presidencialismo, es decir, la elección diferenciada del presidente y del
parlamento, acaba generando un conflicto de legitimidades, en especial cuando
hay partidos políticos disciplinados y la mayoría parlamentaria no es del signo
político del presidente. En este caso el proceso de decisión puede quedar blo-
queado. Otro problema es la rigidez que introduce la elección a plazo fijo del
presidente. Esto hace que sea extremadamente difícil la adaptación a situaciones
cambiantes, en particular en los casos en que el líder pierde el apoyo de su partido
o de los miembros de una coalición que le han ayudado a alcanzar la presidencia.
Otro problema es que resulta difícil la exigencia de responsabilidad política en el
caso de que no sea posible la reelección del presidente, y, cuando esta es posible,
el presidente tiene muy fácil derivar la responsabilidad hacia el órgano legislativo
haciendo propuestas legislativas que este rechace. Otro problema es el debilita-
miento de la oposición, ya que la elección presidencial es un juego de suma cero
en el que el candidato victorioso gana todo el poder, mientras el derrotado no
obtiene ningún estatus político, no se forma “gobierno en la sombra”. Otro pro-
blema es que se promocionan partidos políticos débiles, ya que el presidente, una
vez elegido, se suele situar por encima de los partidos, especialmente en el caso
de multipartidismo. El presidencialismo se asocia generalmente con partidos débi-
les, fragmentados, clientelísticos o personalistas. Otro inconveniente del presi-
dencialismo es la tendencia a la vinculación presidencial con las fuerzas armadas.
Esta es debida a la fuerte personalización del poder del régimen presidencial, que
favorece que se conciba al presidente como continuador de la tradicional relación
entre jefe del Estado y las fuerzas armadas. Como consecuencia, se da la tenden-
cia a favorecer la vinculación directa entre las fuerzas armadas y el presidente,
que resulta poco adecuada cuando un presidente pierde legitimidad y empieza a
ser controvertido.
Otros inconvenientes resultan de la naturaleza del liderazgo que favorece un
régimen presidencial. Uno de ellos es la ambigüedad del cargo, ya que el presi-
dente es el representante de una opción política clara, de una opción partidista,
pero al mismo tiempo es el jefe del Estado. Esto último le da una dimensión sim-
277

Política comparada
bólica y diferencial del poder, de estar por encima de los partidos. Por tanto, en el
régimen presidencial no se pueden diferenciar los papeles de jefe de gobierno que
tiene un programa del de jefe del Estado que encarna la continuidad del Estado y
la nación. Otro factor que afecta al liderazgo es la posibilidad de introducción de
“extraños” en la política, es decir, candidatos que no se identifican con los parti-
dos, ni reciben apoyo de los partidos, e incluso se presentan contra los partidos,
por ejemplo, candidatos populistas o militares. Como señala Linz, el problema en
este caso es pensar que el presidente puede gobernar sin el apoyo del congreso,
sin un equipo de personas con experiencia, o sin el apoyo de políticos que se iden-
tifiquen con sus posiciones. Finalmente, otra determinación que introduce el pre-
sidencialismo es que facilita el liderazgo populista, es decir, la democracia plebis-
citaria o democracia delegada, ya que las elecciones presidenciales suelen tener
un carácter plebiscitario y están cargadas de polarización y emoción que facilita
que se hagan muchas promesas irresponsables.
A. Stepan, por su parte, expone que el parlamentarismo es un marco más ade-
cuado para la consolidación de las democracias porque permite crear y mantener
mayorías de un sólo partido o coalición, minimiza los conflictos legislativos, evita
que el ejecutivo ignore la constitución y desanima los golpes militares. En cam-
bio, el presidencialismo fomenta la formación de gobiernos minoritarios, facilita
que se produzca y alcance su máximo nivel el conflicto legislativo irresponsable;
en consecuencia, se generaliza la legislación por decreto, lleva a que se bloqueen
los procesos de crisis. Además, según este autor el presidencialismo fomenta el
populismo y las crisis ministeriales.
Por otra parte señala Nohlen que cuando la imagen del parlamento, de los par-
tidos y de los políticos de turno es mala, como ponen de relieve los sondeos, difí-
cilmente puede imaginarse que el parlamentarismo pueda conducir a una mayor
consolidación de la democracia. Por su parte Mainwaring sostiene que el presi-
dencialismo difícilmente funciona bien con un sistema multipartidista.
Los recientes estudios, empero, ponen en evidencia que la supervivencia del
presidencialismo en las nuevas democracias se debe a la exitosa formación de
“coaliciones presidenciales” en entornos multipartidistas. Mediante la gestión del
llamado “cajón de herramientas” presidencial, es decir, por el control de la
agenda, la gestión de las partidas del presupuesto, la distribución de carteras
ministeriales, el poder sobre su partido y vía instituciones informales, los
presidentes consiguen gestionar con éxito las alianzas entre partidos y gobernar
con estabilidad.
278
Las democracias
5.3. Transición y consolidación democrática
La primera cuestión que se plantea es la de la posibilidad de una generalización

de la democracia en el mundo. Esta es la idea que se defiende por parte de la teo-
ría de la modernización, es decir, la de la convergencia de las sociedades bajo el
modelo democrático. En todo caso hay que tener en cuenta que, como señala L.
Diamond, el triunfo total de la democracia en el mundo está lejos de ser inevita-
ble. La historia ha probado que es la mejor forma de gobierno, que es el sistema
político menos malo, y culturalmente es cada vez más valorada de forma univer-
sal, incluso en los países islámicos. Evidentemente, todos los países pueden ser
democráticos.
El triunfo de la democracia en Portugal en 1974 inició el camino de la llama-
da por S. Huntington “tercera ola”, es decir, un largo periodo de expansión espec-
tacular de la democracia por el mundo. Si en 1974 eran democracias 41 de los 150
Estados existentes, hoy alrededor de tres quintas partes de los Estados del mundo
son democracias, teniendo en cuenta que se han creado 45 nuevos Estados desde
1974. Tal expansión de la democracia prueba que los países no democráticos
pueden llegar a serlo. Actualmente podemos decir con Diamond quela democra-
cia continuará expandiéndose “si se mantiene el proceso de integración y de cre-
cimiento económico global y si la libertad política se convierte en la prioridad
más importante, consistente y explícita en todas las formas de asistencia y com-
promiso internacional”.
Con respecto a los procesos de transición, se han realizado distintos análisis y
construido un conjunto de teorías que se conocen como la “transitología” o teoría
sobre las transiciones. En el análisis de las transiciones a la democracia se suelen
diferenciar varios aspectos. En primer lugar se toma en consideración la cuestión
de las condiciones que tienen que darse para que pueda producirse una transición.
En segundo lugar se analiza el proceso de la transición en sí, es decir, se conside-
ran cuáles son los procedimientos que lo hacen posible. En tercer lugar cabe exa-
minar la cuestión de la consolidación de la democracia tras el proceso de transi-
ción.
Mientras que se viene reflexionando sobre las dos primeras cuestiones desde
el momento en que se formuló la teoría de la modernización, la consolidación de
la democracia ha sido objeto de atención más reciente.
5.3.1. Condiciones de la transición
Respecto de la teoría de las transiciones hay que empezar por retomar lo ya apun-
tado en el análisis de los procesos de modernización. Las transiciones a la demo-
279

Política comparada
cracia siempre se han considerado como parte del proceso de modernización. Por
tanto, cabe tener en cuenta variables de distinto signo que son las que caracterizan
el proceso de modernización. Entre ellas destaca en primer lugar el desarrollo
económico y el logro de cierto nivel de riqueza y bienestar en la sociedad. Hun-
tington destaca el desarrollo económico como uno de los detonantes de la “tercera
ola”. Algunas transiciones, como la española, parecen debidas a esta condición, es
decir, a un previo proceso de transformación económica. Sin embargo, en otras
transiciones las condiciones económicas de bienestar no son tan llamativas, como
en Portugal. En este sentido Prezeworski no ha encontrado ninguna evidencia de
que las transiciones a la democracia ocurran con mayor probabilidad en países
con niveles de desarrollo elevados, como son los del Golfo Pérsico. En general se
entiende, sin embargo, que el aumento de la riqueza nacional contribuye a la de-
mocratización cuando genera otros efectos que presionan en esa dirección, como
son el incremento de los niveles de educación, la aparición de una clase media
diversa y compleja y, en consecuencia, el desarrollo de una sociedad civil más
pluralista y activa, además del desarrollo de una cultura política pro-democrática.
Corea del Sur y Taiwán son dos ejemplos clásicos de que en las últimas décadas
el cambio económico está ocasionando un cambio social y cultural que a su vez
ha generado una presión social a favor de la democracia. Sin embargo donde se
ha logrado controlar y coaccionar a la sociedad civil y manipular los símbolos
culturales como en Malasia o Singapur, la democratización ha sido detenida o
manipulada. Señala L. Diamond que con la excepción de estos países más China,
hoy no existen dictaduras que sobreviven por haber proporcionado bienestar a sus
habitantes.
Pero los factores económicos también cuentan en otro sentido. Si los autócra-
tas fracasan a la hora de cumplir sus promesas de desarrollo económico y proveer
de bienestar a la población, y exhiben corrupción, clientelismo e ineficacia, pier-
den su derecho moral a dirigir el país. En este sentido muchas autocracias se justi-
fican por sus logros prácticos y, por ejemplo, la desaparición de la URSS y las
transiciones de la Europa del Este han sido provocadas en buena medida por la
crisis y el estancamiento económico al que había llevado a estas sociedades el
régimen comunista.
El pluralismo social se ha considerado como una variable que puede ser bas-
tante determinante. Así, históricamente, el desarrollo de la burguesía fue una con-
dición para que se desarrollaran la libertad y los derechos políticos. En algunas de
las recientes transiciones como la de Polonia el desarrollo de los sindicatos inde-
pendientes y su gran capacidad de presión ha sido un factor de primer orden para
promover la transición. Por otra parte, se ha llegado a la conclusión por algunos
estudiosos del tema de que las sociedades con gran pluralismo como la India,
donde hay diversidad étnica, de castas y de religiones, parece que son difíciles de
sujetar bajo un molde autoritario. Lo mismo ocurre donde hay una alta segmenta-
280
Las democracias
ción social, como ha sido el caso histórico de las sociedades belga y holandesa en
Europa.
Los factores culturales son también relevantes. Se ha considerado la necesi-
dad de que se desarrolle una cultura política a favor de la democracia, en particu-
lar entre las élites, basada en la tolerancia, la idea de consenso, etc., como funda-
mento de una transición exitosa. Un factor que facilita el proceso de la transición
es la crisis de legitimidad de las autocracias, especialmente cuando estas fracasan
en sus promesas de facilitar los logros económicos, como ocurrió con el comu-
nismo soviético. Por otra parte, cabe decir que la democracia se está convirtiendo
en un valor universal, de tal forma que muchas autocracias se ocultan bajo la fa-
chada democrática. Aunque se ha hablado mucho del “choque de civilizaciones”,
lo cierto es que los musulmanes apoyan la democracia tanto como los no musul-
manes según establece recientemente el Afrobarómetro.
Desde la perspectiva cultural se puede decir que las religiones juegan un pa-
pel de primer orden en las sociedades actuales no democráticas ya que cuanto más
determinista del comportamiento humano es una religión, más difícil parece que
posibilite la implantación de un régimen democrático. Además, las tendencias
fundamentalistas de estas religiones, cuando se imponen, acaban siendo un obs-
táculo casi insalvable para llevar a cabo las transiciones. Por otra parte, según
Huntington, la reorientación en la doctrina, el alineamiento político y el liderazgo
de la Iglesia Católica impulsado por el Papa Juan Pablo II han sido uno de los
factores de impulso de la “tercera ola”, que ha influido tanto en Filipinas, Europa
del Sur, Europa del Este como en Sudamérica. Hoy la mayoría de los países pre-
dominantemente católicos son democráticos.
Finalmente, la presión desde el exterior al sistema político parece ser otro fac-
tor relevante. Es evidente que las potencias dominantes pueden tratar de forzar
procesos de transición, como ha sido el caso en Europa tras la Segunda Guerra
Mundial. A escala global han tenido mucha importancia recientemente las presio-
nes tanto del gobierno de los Estados Unidos como de las organizaciones interna-
cionales. Así, a finales de la década de 1990 los Estados Unidos gastaban 500
millones de dólares al año en promover y apoyar el desarrollo democrático en el
exterior. Como consecuencia de ello muchas dictaduras africanas se vieron obli-
gadas a legalizar la oposición y promover elecciones competitivas. En este mismo
sentido operan las instituciones internacionales en defensa de los derechos huma-
nos, civiles y políticos. Así, gracias a la Convención Internacional de Derechos
Civiles y Políticos, la comunidad internacional por vía del Consejo de Europa, de
la Organización para la Seguridad y la Cooperación Europea o de la OEA, está
respaldando el derecho a un gobierno democrático. También es destacable la pre-
sión ejercida recientemente por la Unión Europea en favor de la democracia en
los países que han querido y quieren incorporarse a ella, como los del sur y el este
de Europa.
281

Política comparada
A pesar de todo lo anterior, lo que parece más relevante como presión externa
para impulsar las transiciones son las influencias regionales. Si los países del
mismo entorno regional, geográfico y cultural inician una dinámica de transición,
es muy difícil que un país vecino quede al margen de tales influjos, en especial si
hay intercambios y estos tienden a ser recientes. Un buen ejemplo de ello son los
países latinoamericanos en los que se dan claramente tendencias regionales y en
los que la Organización de Estados Americanos (OEA) desde el Compromiso de
Santiago de 1991 vela por la defensa de la democracia.
5.3.2. El proceso de la transición
Las reflexiones sobre cómo caracterizar los procesos de transición son variadas.
Lo más destacable de ellas es la identificación que hacen de las variables que se
han de considerar en tales procesos. R. Dahl, por ejemplo, explica que hay que
considerar si el desarrollo de la competitividad entre la élite política resulta un
paso previo al de la transición y, como consecuencia, anterior a la expansión de la
participación política. Ello se justifica en que parece que todas las transiciones
exitosas parten de un pacto o acuerdo en el nivel de la élite que luego se hace
extensivo por la ampliación de la participación política a todos los ciudadanos.
Por su parte B. Moore ha destacado la importancia que han tenido la violencia y
los procesos revolucionarios para ampliar la participación y para que se implanta-
ran sistemas democráticos.
Como consecuencia de estos análisis se suelen considerar unas variables pola-
res para caracterizar de una forma más precisa el proceso, como son, por un lado,
el pacto o la imposición y, por otro lado, la intervención únicamente de la élite o
también de la masa de la población en el proceso. Karl y Schmitter han elaborado
una teoría de transiciones que es representativa de los esquemas que se suelen
plantear sobre los procesos de transición (véase figura 5.3). En el análisis de estos
autores caben cuatro posibilidades: a) Transición pactada entre la élite, b) transi-
ción impuesta por la élite, c) transición pactada con participación de las masas o
reformista o d) transición por imposición revolucionaria. En su estudio histórico
de las transiciones resulta que el tipo más corriente es la transición impuesta, en
muchos casos debida a presiones del exterior, si bien el tipo de más éxito es la
que ha tenido como punto de partida el pacto entre las élites, como por ejemplo ha
sido el caso de la transición española. En estos casos los gobernantes tienen el
control del proceso aunque haya presiones de base popular. En cambio las transi-
ciones revolucionarias no fructifican porque no evolucionan hacia formas de
competencia leal, basadas en la libertad de asociación, en la tolerancia de una
oposición libre y que permitan la alternancia en el poder; por el contrario suelen
282
Las democracias
acabar generando gobiernos no democráticos, como en Méjico en 1910, Rusia en

1917, Cuba en 1959, Bolivia en 1952 o Nicaragua en 1979. En Europa meridional
han dominado las transiciones dirigidas por las élites, en Europa del Este no ha
habido auténticas transiciones pactadas; por otra parte en América Latina las tran-
siciones reformistas han llevado pocas veces a la consolidación de la democracia.
De acuerdo al esquema de Karl y Schmitter se puede decir que las transiciones de
la “primavera árabe” iniciadas en 2011 han sido impulsadas generalmente por las
masas imperando la estrategia del empleo de la fuerza, y han dado paso a gobier-
nos de mayoría islámica de tipo reformista.
ESTRATEGIA
TRANSACCIÓN FUERZA
Multilateral ...................................................... Unilateral
É
Pacto Imposición
L
(Ven-58) TU PGY*
I
(Col-57) (COS-48) BR URSS*
T
E H ECU BUL*
E
UGY CHI ELS* GUA*
S
A
P
C
(VEN-48)* (JAP)
T
RDA ARG
O
(ARG-46)* RUM*
R
E
S
Reforma Revolución
M CH (MEX-10)*
A PL (BOL-52)*
S YU* (CUB-59)*
A (GUA-46)* (NIC-79)
S (RUS-17)*
* Estos países no eran todavía o aún no son democráticos (en 1991)

Figura 5.3. Modos de transición según Karl y Schmitter (Fuente: Karl, T. L. y Schmitter,
P. C. (1991): “Modos de transición en América Latina, Europa del Sur y Europa del Este”,
Revista Internacional de Ciencias Sociales, 128: 291)
283

Política comparada
A) Transiciones desde el régimen comunista
Un objeto de especial interés es el de las transiciones desde un régimen co-

munista, entre las que se sitúan las transiciones en el este de Europa y en las re-
públicas ex soviéticas. Los países excomunistas tienen unas características espe-
ciales que explican que no siempre hayan dado lugar a una democracia
consolidada y estable. Aunque los países excomunistas integrados en la Unión
Europea han conseguido una completa homologación democrática, no ocurre lo
mismo con aquellos que están fuera de la Unión y con las exrepúblicas soviéticas.
En primer lugar hay que destacar que la causa de estas transiciones ha sido la
crisis del régimen comunista porque dejó de ser eficaz para la satisfacción de
demandas sociales y con ello tuvo una pérdida de legitimidad. En estos casos la
transición no fue provocada como consecuencia de haber alcanzado un cierto
nivel de desarrollo económico o social sino por lo contrario, es decir, por el estan-
camiento económico de estas sociedades y el incumplimiento del programa co-
munista; esto hizo que el régimen comunista entrara en crisis.
En segundo lugar, hay que destacar que un aspecto muy relevante de estas
transiciones es que el cambio político ha provocado a su vez un cambio de siste-
ma económico. Esto constituye en sí mismo el gran reto del proceso de transición.
La consecuencia más determinante del cambio de modelo económico es que al
capitalismo se le exige que genere el bienestar colectivo para así reforzar la legi-
timidad del nuevo sistema democrático. En realidad la crisis del modelo económi-
co de propiedad colectiva y planificación central ha producido por algún tiempo
la desorganización económica y ha ampliado la pobreza y la desigualdad en estas
sociedades. El proceso de transición en estos casos viene marcado, por tanto, por
la necesidad de que las nuevas autoridades actúen eficazmente en el plano eco-
nómico y generar la legitimidad del nuevo sistema.
El factor externo es un factor relevante en los procesos de transición en los
países de la Europa del este, donde la razón de la persistencia del régimen comu-
nista era ocupación militar soviética. Lógicamente, la crisis de la URSS es la
principal causa desencadenante de las transiciones. En todo caso, la desaparición
de la influencia soviética, al mismo tiempo que facilitó la transición, sirvió tam-
bién para una rápida reorganización política bajo moldes democráticos en los
países hoy integrados en la Unión Europea, debido a la clara diferenciación de
intereses entre la élite local y los ocupantes soviéticos.
Otros rasgos de las transiciones en el este de Europa son que apenas fue re-
levante la movilización social en la transición (salvo en el caso de Polonia) y
que, al faltar todo rastro de cultura de tipo participativo, ya que la población fue
socializada en una cultura de “súbdito”, la transición y consolidación han exigi-
do un esfuerzo especial de resocialización. Sin embargo, la movilización demo-
crática está siendo un factor fundamental para impulsar el proceso de consolida-
284
Las democracias
ción o de segunda transición en las antiguas repúblicas soviéticas como Ucrania

o Bielorrusia.
Los problemas de la consolidación detectados se manifiestan en varios nive-
les. En primer lugar, en el de la formación del sistema de partidos. La oposición al
régimen comunista apenas estaba articulada inicialmente y, una vez producida la
transición, esto supuso un retraso y dificultades añadidas para implantar partidos
políticos diferenciados que pudieren generar la dinámica democrática. En segun-
do lugar, también falta asociacionismo, o en otros términos, capital social, y es
difícil generar organizaciones que articulen intereses cuando hay desencanto con
la economía de mercado, porque el cambio de modelo económico ha provocado
una situación de crisis económica y el aumento de la desigualdad.
Otro aspecto especialmente llamativo es la dificultad para desarrollar el Es-
tado de derecho y un esquema de institucionalización del nuevo poder. Falta la
“ética administrativa” porque son muy fuertes las tendencias que llevan a las
prácticas corruptas y a la apropiación o patrimonializacion del Estado por la
antigua nomenklatura. La falta de autonomía y coherencia institucional es la
causa de que persistan en muchos de estos países regímenes autoritarios buro-
cráticos.
Dos factores se han destacado especialmente como determinantes de las difi-
cultades de la consolidación democrática: las condiciones económicas y las rela-
ciones internacionales. En relación con el primer supuesto parece que el peso
excesivo del sector agrario y las relaciones sociales antimodernizantes, opuestas a
la liberalización económica que este genera, son factores claramente retardatarios.
En relación con el segundo supuesto, parece que la falta de una auténtica presión
o influjo regional, que debiera venir desde la Unión Europea, no facilita que se dé
el proceso de segunda transición.
5.3.3. La consolidación de la democracia
Al considerar esta cuestión la pregunta que se suele hacer es ¿qué pasa después de
la transición? En algunos casos la respuesta es que no se llega a establecer un
sistema democrático pleno. Así, Guillermo O’Donnell ha acabado por elaborar el
concepto de “democracia delegativa”, que es muy similar al que han plantado
otros como Diamond y Huntington, que distinguen entre las democracias libera-
les, consideradas las auténticas, y las democracias electorales, que son sólo par-
cialmente democracias. En este mismo sentido Kaldor y Vedjode distinguen entre
las democracias formales y las sustantivas: estas últimas son las auténticas. La
cuestión que todos estos autores tienen en consideración es que puede haber elec-
ciones en un país pero ello no quiere decir que realmente el régimen democrático
285

Política comparada
funcione plenamente. Por esta razón se suele aludir a la “falacia del electoralis-
mo”, que realmente no sirve como justificación del sistema democrático. Dicho
en otros términos, la mera existencia de elecciones tras un proceso de transición
no quiere decir que un país sea democrático en la práctica, como por otra parte se
puede muy bien deducir desde la perspectiva procedimental de la democracia que
manejamos.
Para hablar realmente de consolidación nos hemos de referir al hecho de que
una vez instaurado un régimen democrático se requiere ante todo la fijación de
las instituciones y procedimientos democráticos. Esto quiere decir que se tiene
que dar al mismo tiempo una institucionalización del proceso democrático y el
desarrollo de una legitimidad particular. Tal legitimidad consiste en la aceptación
de que las estructuras del sistema democrático son las mejores para resolver pa-
cíficamente los conflictos y, además, en la aceptación de que la base del sistema
es el compromiso.
Aunque el proceso de consolidación es complejo y depende de las condicio-
nes particulares de cada sistema político concreto, se han destacado unos rasgos
comunes y recurrentes en los distintos países. Tales son:
1. Recreación y mantenimiento del compromiso democrático que se caracteriza

sobre todo por el reconocimiento de un estatus institucional de la oposición.
Esto supone que la oposición tiene plena capacidad para realizar su función y
tiene asegurada su operatividad en la arena parlamentaria y ante la opinión
pública. Complementariamente, el compromiso democrático requiere que la
igualdad política de todos los ciudadanos esté asegurada y haya cooperación
entre las élites políticas.
2. Respeto a la legalidad por parte del Gobierno, que ha de ser el garante de la
misma. Esto está en la base de la activación del compromiso democrático, que
se fundamenta en un modelo de legitimidad legal-racional. La construcción
del Estado de derecho es uno de los grandes retos de un sistema democrático
recientemente instaurado que supone una institucionalización del poder políti-
co específica. Tal hecho implica el desarrollo de un poder legislativo funda-
mentado en la representación popular y de un poder judicial autónomo e inde-
pendiente.
3. Neutralización de los militares. La neutralización del ejército es un factor
clave para la consolidación de la democracia.
La élite civil ha de desarrollar una estrategia para persuadir a los militares
de que deben aceptar el nuevo sistema político. Hay casos en que este pro-
blema se supera en la etapa de la transición, bien porque la estructura militar
ha sido destruida o bien porque no tiene gran relevancia en el sistema político.
Ejemplo de ello son los militares de los países de la Europa del Este, donde el
ejército era dependiente de las tropas soviéticas. En otros casos se trata de dar
286
Las democracias
satisfacción a los intereses corporativos, tras haber sustituido a los jefes mili-
tares en la transición mediante promoción o jubilación.
4. El desarrollo de la “sociedad civil” o, lo que es lo mismo, articulación de
intereses mediante grupos de presión. Se tiene que facilitar que los intereses
sociales puedan ser articulados de manera legítima y que, mediante las or-
ganizaciones correspondientes, pueden defenderse y protegerse en las nego-
ciaciones que se lleven a cabo para la formación de las nuevas políticas. La
estructura política tiene que desenvolver un ámbito institucionalizado de re-
presentación de intereses tanto ante los órganos representativos, como es el
parlamento, como ante la administración pública, que sea complementaria
de la que ofrecen los partidos políticos. La consecuencia adversa de que esto
no se produzca es la corrupción, que inevitablemente lleva a la desinstitu-
cionalización del sistema porque se acaba abandonando la defensa del inte-
rés público.
5. Otro factor determinante de la consolidación es el desarrollo de los partidos y
de un sistema de partidos estable. Los partidos son los principales agentes de
la consolidación. Los partidos son los que organizan, moderan y controlan la
participación a nivel de las masas. La competición electoral, que es la base del
procedimiento democrático, hace que se refuercen organizativamente los par-
tidos.
El desarrollo del sistema de partidos supone que tiene que haber distintos
partidos que estén claramente diferenciados en cuanto a los intereses que arti-
culan y organizan. Se tienen que formar al menos dos partidos: el de gobierno
y la oposición, y ambos actúan legítimamente. Los electores tienen que acabar
diferenciando los partidos políticos respecto de los intereses y programas que
promueven, por lo que “el transfuguismo” tiene que acabar siendo un elemen-
to residual en el sistema. A ello favorece el sistema electoral y unas reglas que
permitan rápidamente dar claridad a la situación.
Las élites de los partidos tienen además que cooperar para que las deci-
siones puedan adoptarse, sobre todo en las fases iniciales, cuando el siste-
ma de partidos no está bien perfilado y la cultura participativa no está aún
desarrollada.
6. Una condición que en la actualidad es particularmente considerada como
inexcusable es que los sistemas democráticos han de poner en marcha las po-
líticas redistributivas del Estado de bienestar. Si no se da satisfacción a las
demandas de los distintos grupos no se desarrolla la legitimidad del sistema,
que es el factor que le da estabilidad. Es, por tanto, necesaria la intervención
del Estado para promover el bienestar colectivo como condición de la demo-
cracia. En su caso también hay que mantener las instituciones y facilitar la ac-
ción de los distintos grupos de interés orientados hacia las actividades propias
del Estado de bienestar, por ejemplo de las iglesias.
287

Política comparada
7. Hay que señalar que en muchos casos en los que la transición está vinculada
de manera complementaria y muy estrechamente al proceso de construcción
del Estado-nación, como ocurre en países africanos, resulta ser un factor de
primer orden para la consolidación democrática el desarrollo de una burocra-
cia neutral servidora del interés general. La burocracia es la que garantiza el
orden y la defensa nacional, permite que se posibilite las relaciones de inter-
cambio entre los actores sociales, permite que se resuelvan los conflictos (por
medio de los tribunales), facilita la creación y gestión de infraestructuras y la
gestión de las políticas públicas. Lógicamente, las políticas redistributivas no
son posibles sin una administración pública bien organizada.
La consolidación lleva a la estabilidad que supone que el sistema democrático

está institucionalizado, organizado de una forma cada vez más racional y que
goza de legitimidad. Dicho en otros términos, se tiene la creencia por parte de la
mayor parte de la población de que es el mejor sistema posible y, además, resulta
un sistema eficaz, en el sentido de que es un sistema en el que se pueden tomar
decisiones (eficacia decisional) y las decisiones satisfacen las demandas sociales.
En el estudio de Montero y Morlino sobre la legitimidad de la democracia en el
sur de Europa, se pone de manifiesto mediante las encuestas realizadas a la pobla-
ción que el gran apoyo que recibe el sistema democrático es debido a la deslegi-
timación y el rechazo del sistema autoritario, en particular entre los votantes de
izquierda. Además en estos países con transiciones recientes se valora de manera
especial el compromiso político.
Si la democracia no se consolida el sistema entra en crisis. En tal caso se ha
observado la existencia de unas características típicas. Estas son:
a) La eliminación del centro político. Desaparecen los partidos de centro así

como las situaciones de compromiso. Hay un proceso de desarrollo de ten-
dencias centrífugas, desagregadoras.
b) La violencia es creciente, aparecen los fenómenos del terrorismo, los grupos
paramilitares
c) Se da la politización de los poderes que debieran mantenerse neutrales como
el ejército o la administración de justicia. Estos traspasan las competencias
que tienen asignadas por las leyes constitucionales.
En la actualidad hay factores que pueden favorecer la crisis de la democracia

en los países del Tercer Mundo, cosa que por otro lado ocurre con cierta frecuen-
cia. La principal causa de las crisis es que no se establezcan unas condiciones
económicas, sociales y culturales adecuadas que faciliten la estabilidad de la de-
mocracia, es decir, no haya desarrollo económico y social. En este sentido los
datos del Latinobarómetro para América Latina de 1994 son muy expresivos. En
288
Las democracias
estos se puede ver que los sistemas democráticos no ganan en legitimidad mien-
tras no permitan resolver los problemas de la pobreza.
En las sociedades occidentales desarrolladas hay problemas de gobernabilidad
debidas al hecho de que hay una explosión de demandas y expectativas formula-
das por grupos e individuos. Tal “sobrecarga” de demandas en los sistemas de-
mocráticos producen al mismo tiempo una incapacidad para seleccionar, resolver
y responder a las mismas que en muchos casos es debida a la falta de recursos.
También en las sociedades democráticas avanzadas han aparecido situaciones
nuevas que suponen una mayor fragmentación de intereses políticos y de las orga-
nizaciones que plantean nuevos retos para la democracia. Tales son los movimien-
tos sociales, como ecologistas, pacifistas, etc., que defienden una democracia de
tipo más plebiscitario, o los grupos defensores de valores tradicionales, étnicos y
lingüísticos que reclaman descentralización y autonomía en la toma de decisiones.
En todo caso, si se compara la situación actual de crisis económica (iniciada
en 2008) con el momento de la crisis de la democracia en la década de 1920 que
vio la llegada del fascismo, se puede decir que los sistemas democráticos euro-
peos tienen una situación muy sólida. Esta es debida a la existencia de estructuras
internacionales de cooperación e integración como La Unión Europea o la
OTAN; a que las sociedades están más desarrolladas con mayores niveles de alfa-
betización, de urbanización y mayor renta per cápita; a que hay intervención del
Estado para asegurar un mínimo bienestar colectivo; a que los partidos no están
radicalizados y que hay organizaciones de intermediación de intereses; y a que la
experiencia de la crisis de los años 20 y 30 influye de manera muy importante.
5.3.4. La cuestión de la calidad de la democracia
En el proceso posterior a la consolidación suele plantearse la cuestión de cómo

son los nuevos regímenes democráticos, se trata de evaluar la “calidad” de los
mismos. Este planteamiento ha dado lugar a un nuevo paso en el análisis de las
democracias en las que se plantea la necesidad de efectuar reformas para reforzar
su naturaleza moral, para reforzar su legitimidad y para resolver los problemas de
desencanto y desafección que se presentan en algunos casos. Al mismo tiempo
este planteamiento sugiere una nueva perspectiva para analizar la democracia.
En general se entiende que una buena democracia garantiza a sus ciudadanos
una amplia libertad, la igualdad política y el control sobre las políticas públicas y
sobre los que hacen las políticas mediante instituciones estables legales y legíti-
mas. Según Diamond y Morlino la calidad de la democracia se perfila en tres
vertientes fundamentales y ocho dimensiones con las que se perfila la idea de
democracia:
289

Política comparada
1. Calidad de resultados
2. Calidad de contenido
3. Calidad de procedimiento
La primera vertiente se refiere a la calidad en los resultados. Es decir, una

democracia de calidad tiene que satisfacer las expectativas de los ciudadanos y de
la comunidad en lo relativo a la gobernanza. En esta vertiente se determina y va-
lora la medida en que las políticas públicas responden a las demandas y preferen-
cias manifestadas por los ciudadanos. Esta vertiente incluye una sola dimensión:
la satisfacción de demandas ciudadanas (responsiveness).
Otra vertiente se refiere a la calidad de contenido, es decir, una democracia de
calidad tiene que permitir a los ciudadanos, asociaciones y comunidades una am-
plia libertad e igualdad política. En una democracia de calidad tiene que haber
respeto de las libertades civiles y políticas y una progresiva implementación de la
igualdad política, social y económica. En esta vertiente se tiene en cuenta dos
dimensiones de la democracia, una es la protección de los derechos civiles y polí-
ticos, otra dimensión es la consecución de la igualdad tanto en términos políticos
como económicos y sociales.
Finalmente, la tercera vertiente se refiere a la calidad de procedimiento, que
está relacionada con el hecho de que una democracia de calidad tiene que proveer
de un contexto en el que la totalidad de la ciudadanía pueda juzgar la acción de
gobierno mediante mecanismos como las elecciones, al mismo tiempo que las
instituciones gubernamentales y los gobernantes están sujetos a un control mutuo
mediante mecanismos legales y constitucionales, esto es, mecanismos de tipo
procedimental que vienen determinados por reglas y prácticas.
La calidad de procedimiento se traduce en cinco dimensiones que son: el im-
perio de la ley, la participación, la competitividad política, la responsabilidad
vertical o de tipo electoral y la responsabilidad horizontal o entre los agentes pú-
blicos.
El Estado de derecho garantiza los derechos y libertades y los procedimientos
democráticos, asegurando mediante mecanismos de responsabilidad que las ac-
tuaciones de las autoridades y agencias de gobierno sean legales y adecuadas. El
Estado de derecho es la base para que las otras dimensiones de la calidad demo-
crática sean efectivas. La participación tiene que garantizar que todos los ciuda-
danos puedan influir en la toma de decisiones mediante el derecho de voto, la
asociación política, la manifestación política, etc. Otro factor procedimental es la
existencia regular de competición electoral entre diferentes partidos políticos.
Finalmente, para hablar de calidad procedimental tiene que darse responsabi-
lidad política de los gobernantes, es decir, que los dirigentes elegidos rindan cuen-
tas por sus decisiones políticas cuando sean preguntados por los electores o por
órganos constitucionales. En este sentido la calidad democrática implica que haya
290
Las democracias
responsabilidad de los dirigentes hacia los votantes, lo que a su vez conlleva tres
matices. Primero, tiene que haber un flujo de información de los dirigentes hacia
los ciudadanos. En segundo lugar, los dirigentes tienen que dar una justificación
de sus actos. Finalmente, cabe que se produzca la realización de un juicio sobre lo
bien o mal que hayan gobernado los dirigentes y hay una penalización de los diri-
gentes si han actuado inadecuadamente o un premio, que es el de mantenerles en
los cargos públicos, si han actuado correctamente.
También la calidad democrática supone que haya rendición de cuentas de los
gobernantes ante otras instancias públicas que poseen capacidad política y legal
para exigirla. En concreto, tal tipo de responsabilidad incluye la libre actuación de
la oposición parlamentaria que puede plantear la responsabilidad del Gobierno
por su actuación, y la intervención de comités de investigación parlamentarios, de
los jueces y tribunales, de los tribunales de cuentas, del Defensor del pueblo, de
bancos centrales autónomos, de comisiones específicas para combatir la corrup-
ción, de una jurisdicción electoral independiente y otros múltiples cuerpos cuya
función principal es vigilar y controlar a aquellos que gobiernan.
La cuestión de la calidad de la democracia no afecta únicamente a las demo-
cracias en proceso de consolidación, también afecta a las democracias consolida-
das como pusieron de relieve las movilizaciones populares en 2011 y 2012 en los
países europeos y los Estados Unidos. Los efectos de la crisis económica iniciada
en 2008 han llevado a la población a cuestionar la calidad de resultados, de con-
tenido y de procedimiento de las democracias occidentales mediante grandes ma-
nifestaciones y ocupación de espacios públicos y por la formación de movimien-
tos sociales como el del “15M” en España o el de “Occupy Wall Street” en Nueva
York, que protestan contra el excesivo poder que tienen las empresas en la toma
de decisiones políticas y el incremento de la desigualdad social.
5.4. Las instituciones democráticas
Las instituciones se concretan en organizaciones y procedimientos que dan es-

tructura al sistema político, de hecho, la democracia es una estructura institu-
cional para la toma de decisiones en la que interactúan diversos actores. Las
instituciones configuran el marco en el que se desenvuelve el proceso político y
son fruto del mismo proceso. Ahora bien, la definición y el análisis de la estruc-
tura institucional de la democracia depende de la concepción institucional que
se adopte. Por ejemplo, las instituciones pueden ser interpretadas como el refle-
jo de tradiciones y prácticas, escritas o no escritas, que reflejan los hábitos y las
costumbres de la comunidad y son objeto de evolución más que de creación
(institucionalismo sociológico). También pueden ser consideradas como pro-
291

Política comparada
ductos diseñados para objetivos específicos en diferentes niveles: constituciona-

les, procedimentales o programáticos –como el sistema de pensiones– que refle-
jan las preferencias de los gobernantes en cada momento (institucionalismo
histórico). De igual manera las instituciones pueden ser entendidas como estruc-
turas del proceso político que incluyen o excluyen a determinados actores y dan
ventaja a unos sobre otros pues tienen un carácter instrumental; estas son objeto
de la lucha entre los que detentan el poder y quienes les desafían (instituciona-
lismo racionalista).
Según vemos, a partir de estos criterios la relación de las instituciones opera-
tivas en la democracia puede ser muy amplia y con una gran variedad funcional,
sin embargo, cabe acotar el número, si consideramos el concepto estricto del pro-
ceso de decisión y del policy-making y nos centramos en la “caja negra” del sis-
tema político y el ámbito en que actúan los veto players, según exponíamos en el
primer capítulo. De esta forma podemos destacar como las principales institucio-
nes de la democracia: la constitución, el poder ejecutivo, el poder legislativo, el
poder judicial, el sistema federal y los partidos políticos.
5.4.1. La constitución
La constitución es el conjunto normativo que establece “las reglas del juego” en

un sistema democrático. Implica un acuerdo, un consenso, entre las fuerzas políti-
cas sobre cómo se tiene que organizar la sociedad política. La constitución esta-
blece el poder, sus límites, y la naturaleza de la autoridad que lo ejerce, es una
pieza clave del diseño institucional. También determina quién gobierna y cómo ha
de gobernar o tomar las decisiones. En ella se fundamenta la legitimidad del po-
der. En definitiva, la constitución sirve para planificar y organizar racionalmente
la vida política con el objeto de garantizar la libertad. Se expresa jurídicamente
mediante un texto escrito.
Hay distintos conceptos de constitución. Se habla de constitución formal refi-
riéndose estrictamente al conjunto normativo, mientras que se usa la idea de cons-
titución material para hacer referencia al pacto que contiene toda constitución y a
la eficacia de la constitución formal para regular y organizar la estructura institu-
cional del sistema democrático. Quizá el concepto más simple y más generalizado
de constitución es el que se deduce de la Declaración de los Derechos del Hombre
de 1789. En tal Declaración se concibe la constitución como una norma de dere-
cho positivo que, como base del orden político, tiene que establecer, por un lado,
los derechos fundamentales de la persona y, por otro, un esquema de división del
poder entre los órganos del Estado para que se controlen mutuamente y así garan-
tizar la libertad de los ciudadanos.
292
Las democracias
A través de las normas de la constitución se realiza la llamada “ingeniería

institucional”, en particular, al regular las relaciones entre el ejecutivo y el legis-
lativo o la forma de la representación política. Ello supone que mediante las
normas constitucionales se puede predeterminar las relaciones de poder configu-
rando las instituciones de una manera particular. Consecuentemente se puede
tratar de manipular el orden político a través de las normas constitucionales. Un
buen ejemplo de las posibilidades que presenta la ingeniería constitucional para
dar estabilidad a los sistemas políticos lo encontramos en el debate sobre los
problemas que presentan los regímenes presidencialistas para la consolidación de
la democracia en América Latina, y sobre las diversas propuestas de reforma
institucional de sustitución del régimen presidencial por uno parlamentario. Otro
buen ejemplo práctico de ingeniería institucional son las normas que regulan los
sistemas electorales que orienten la representación en un sentido mayoritario o
proporcional, cosa que acaba afectando a la estructura del sistema de partidos.
Entre los mejores ejemplos históricos de ingeniería institucional que ha habido
en las constituciones de postguerra está la llamada “racionalización del régimen
parlamentario”, orientada a fortalecer al poder ejecutivo y con ello la gobernabi-
lidad y estabilidad de los sistemas. En este sentido destaca la regulación de la
moción de censura constructiva, cuya principal virtualidad es garantizar la per-
manencia de gobiernos minoritarios frente a la formación de mayorías negativas.
Las mayorías negativas se crean por partidos que se oponen a las políticas de un
gobierno y pueden ser capaces de derribarlo por un voto de censura pero, al
mismo tiempo, son incapaces de ponerse de acuerdo para formar un gobierno
alternativo.
No todas las reglas de juego de los sistemas democráticos están establecidas
en las constituciones escritas. Cuanto más estable es un sistema más desarrollo
tienen las convenciones constitucionales en el mismo. Las convenciones pueden
ser definidas como reglas de la práctica política admitidas como obligatorias por
aquellos a los que se refieren, pero no son leyes ya que no pueden ser sanciona-
bles por los tribunales o por las cámaras parlamentarias. Suponen la existencia de
un pacto entre las fuerzas políticas y siempre se apoyan en un precedente. Su vi-
gencia deriva de que articulan las relaciones entre los actores del sistema y del
hecho de que, si dejan de observarse, se desorganiza el sistema. Se refuerzan por
sus aplicación con el paso del tiempo. Tienen una particularidad formal y es que
no pueden ser utilizadas o alegadas ante los tribunales.
Las convenciones sólo constan en los manuales y estudios académicos, si bien
muchas de ellas han dado lugar a normas constitucionales de tipo positivo. Aun-
que los sistemas jurídicos continentales tienden a rechazar las convenciones ya
que estos se basan en normas codificadas, su desarrollo no se puede evitar, pues
las normas constitucionales no pueden prever todas las situaciones. Las conven-
ciones son, así, inevitables en los sistemas jurídicos y con el tiempo acaban for-
293

Política comparada
malizándose. Permiten adaptar el sistema institucional a los cambios históricos y

dotan de flexibilidad al mismo.
Las convenciones han adquirido mucha importancia en los sistemas políticos
europeos. De hecho, la actual estructura institucional del régimen parlamentario,
que en las nuevas constituciones tiende a ser regulada con mucho detalle, tuvo su
origen en convenciones. En la constitución británica son una parte fundamental
pues han permitido que los viejos textos históricos se adaptaran a las nuevas reali-
dades. Un buen ejemplo del valor de las convenciones es el que aporta el régimen
de la cohabitación de Francia, que descansa en la convención de que el Presidente
tiene que respetar la mayoría parlamentaria y nombrar un Gobierno acorde a esta
mayoría y, además, respetar el periodo de la legislatura de cohabitación.
Se han elaborado múltiples clasificaciones de las constituciones. Se suele dis-
tinguir como hemos hecho más arriba entre constitución formal y material, según
se haga alusión al aspecto puramente normativo o al contenido preciso de las
normas; entre constitución escrita o no escrita, según sea que las normas constitu-
cionales figuren o no en un texto único. Otra diferenciación es entre constitución
flexible o rígida según sean las dificultades establecidas para su modificación. Las
constituciones flexibles son las fácilmente modificables por una nueva ley de tipo
ordinario, mientras que las rígidas requieren un procedimiento complejo. Tam-
bién se suele diferenciar entre constitución histórica y constitución racional-
normativa. La primera se considera resultado del proceso de cristalización de
instituciones y procedimientos configurados a lo largo del tiempo en una socie-
dad, mientras que la segunda es el fruto de un acto constituyente, en el que se
organiza planificadamente la realidad política por una decisión racional mediante
una norma de derecho positivo. Pero quizá la mejor clasificación es la que toma
en consideración la vinculación de las constituciones al proceso político en los
sistemas democráticos, como es la clasificación de K. Loewenstein. Así podemos
distinguir entre:
1. La constitución normativa es una constitución efectivamente vigente con la

que el proceso del poder se adapta a las normas de la constitución y se somete
a ellas, es decir, se siguen siempre las reglas del juego para la toma de deci-
siones y para el control de su implementación. Esta constitución es la propia
de los sistemas democráticos en los que las reglas del juego están perfecta-
mente perfiladas en la constitución.
2. La constitución nominal es una constitución jurídicamente válida pero la di-
námica del proceso político no se adapta completamente a sus normas. En
opinión de Loewenstein la función de la constitución nominal es educativa; su
objetivo es convertirse con el tiempo en constitución normativa. Es una cons-
titución propia de los procesos de transición democrática que acaba haciéndo-
se efectiva cuando se consolida la democracia.
294
Las democracias
3. La constitución semántica en vez de servir a la limitación del poder sirve para

estabilizar y eternizar un poder no democrático. Es un disfraz para los regí-
menes no democráticos. Dicho de otra forma es la constitución de la que se
dotan las dictaduras cuyas normas nunca se respetan.
5.4.2. El poder ejecutivo
El poder ejecutivo es una estructura que se da en todos los sistemas políticos, es la

pieza clave de la vida política porque es la determinante de los procesos de deci-
sión. Es, además, a quien compete poner en práctica las políticas.
La función principal del poder ejecutivo en el sistema político es la de conver-
tir los inputs en outputs. Ello implica que los gobiernos actuales tienen una serie
de actividades típicas que determinan su naturaleza y organización. Estas son:
a) Concepción de las decisiones políticas

b) Ejecución de las políticas
c) La coordinación de la actividad de todo el sector público, es decir, de los dis-
tintos departamentos ministeriales y de los agentes públicos
Aunque lo que caracteriza fundamentalmente al Gobierno es la ejecución de

las políticas, en realidad tiene tanta o más importancia la actividad de iniciativa,
es decir, la concepción de las políticas y la actividad de coordinación de los agen-
tes públicos. La capacidad de iniciativa se traduce en el ejercicio de un papel
proactivo en el ámbito legislativo. Complementariamente el ejecutivo puede go-
zar de la capacidad de veto (llamado poder reactivo), característica de los regíme-
nes presidenciales.
La iniciativa del ejecutivo en el proceso de decisión se manifiesta en que de-
termina la agenda o el orden del día del órgano deliberante, que es el parlamento.
Más concretamente, la iniciativa en el proceso legislativo se debe a que la mayor
parte de las leyes que se adoptan suelen ser a propuesta del Gobierno, o sea, pro-
ceden de proyectos de ley del Gobierno. Una buena parte de ellas proviene, de
hecho, de legislación directa del ejecutivo, como son los decretos leyes dictados
en caso de urgencia y la legislación delegada (decretos legislativos).
La actividad de coordinación se justifica en la necesidad de impedir el posible
conflicto entre la elaboración y la ejecución de las políticas, y lograr que ambas se
combinen armoniosamente. Cada rama del gobierno tiende a operar de manera
independiente de las demás, lo que se tiene que corregir para evitar desajustes. La
coordinación se hace necesaria en la medida en que la centralización de la toma
de decisiones tiene un límite.
295

Política comparada
En el poder ejecutivo se valora la función de liderazgo, que según Friedrich es

el quid del poder ejecutivo. Como hemos apuntado en el apartado 2.3.4, el lide-
razgo consiste en “el poder de impulsar a los miembros de un colectivo en pos de
unos objetivos, en torno a una dirección política”. Es decir, el liderazgo está rela-
cionado con la capacidad de dirección política. Los líderes tienen que ser repre-
sentativos, tienen que tener capacidad para prever los problemas que no son reco-
nocibles por la generalidad, plantearlos con antelación y encontrar las soluciones.
El liderazgo tiende a ser monocrático, siendo el presidencialismo el paradigma de
este liderazgo en las democracias.
Aunque las cualidades personales se tienen que tener en cuenta para valorar
cada liderazgo particular, también es cierto que el liderazgo democrático tiene
unas bases institucionales. En este sentido las constituciones y las estructuras
políticas partidistas delimitan el poder de los líderes. En el régimen presidencial
el Presidente está muy reforzado institucionalmente; sin embargo, en el régimen
parlamentario los primeros ministros operan en el marco de un órgano colegiado,
“entre iguales”. Ahora bien, en los sistemas mayoritarios se refuerza la posición
política del primer ministro que controla el Gobierno y el partido. Además se
permite la reelección. En muchos países como Austria, Canadá, Suecia, Reino
Unido o Alemania es frecuente que el primer ministro desarrolle un gran lideraz-
go y esté más de 10 años en el cargo.
La forma de organización del poder ejecutivo varía a partir de dos situaciones
bien definidas, características de los sistemas democráticos: el “gobierno de gabi-
nete”, o ejecutivo parlamentario, y “el gobierno presidencial”, que hemos anali-
zado más arriba. En la actualidad se dan dos tendencias en la organización general
del ejecutivo: por un lado, la expansión de su actividad y, por otro, el carácter
cada vez más técnico de la misma. Estas circunstancias llevan a que los ejecutivos
integren cada vez más a un número elevado de miembros, a que hayan aparecido
cargos de distinto nivel, así como una gran cantidad de cuerpos preparatorios de
las decisiones –generalmente en manos de altos funcionarios– y también múlti-
ples comités ministeriales. Además, en el caso del régimen parlamentario, en que
el Gobierno es un órgano colegiado, las reuniones del gabinete tienden a ser muy
formales.
Un aspecto relevante en la organización del ejecutivo es la relación entre el
Gobierno y la administración pública canalizada por vía burocrática. Es una carac-
terística de los sistemas políticos actuales el amplio desarrollo del aparato burocrá-
tico debido a la gran actividad que tiene la administración pública en el Estado de
bienestar. El aparato administrativo, es decir burocrático, es el que implementa las
políticas y, en principio, los funcionarios se limitan a seguir las instrucciones de
los actores políticos, o sea de los miembros del Gobierno. En general, el poder
político tiende a imponerse sobre el poder burocrático, pero la situación varía de-
pendiendo del tipo de estructura organizativa de la función pública. Cuando la
296
Las democracias
estructura está basada en cuerpos generales polivalentes como en el Reino Unido,

el poder político se impone con facilidad; sin embargo, el control político de la
administración es más difícil si la función pública está estructurada en diversos
cuerpos especiales que tratan de preservar celosamente su autonomía. En este úl-
timo supuesto, debido a las dificultades que pueden encontrar los miembros del
Gobierno para imponer sus criterios, se produce una politización de los altos car-
gos de la administración pública, es decir, un control partidista de los mismos.
En los regímenes parlamentarios europeos se distingue entre la jefatura del
Estado y el Gobierno en sentido estricto, no así en los regímenes presidenciales en
los que el presidente asume ambas funciones. El jefe de Estado puede ser un mo-
narca o un Presidente de República. En ambos casos la institución de la jefatura
del Estado está por encima de la política diaria, no se implica en la toma de deci-
siones y se trata de una figura simbólica de tipo representativo con ciertas compe-
tencias procedimentales y de tipo diplomático. Su misión es la de representar
simbólicamente al Estado. Sus actos son refrendados por los miembros del Go-
bierno. En general las monarquías europeas permanecen por su aceptación popu-
lar, son fuente de legitimación para el sistema político, se da una identificación
entre el pueblo y la monarquía, que es la fuente de esta legitimidad.
5.4.3. El poder legislativo
Prácticamente todos los sistemas políticos tienen una asamblea, un parlamento, un

congreso, independientemente del tipo de organización, autocrática o democráti-
ca, que posean. Apunta J. Blondel que en 1994 más del 90% de los 182 países
miembros de la ONU contaban con algún tipo de asamblea representativa. Lógi-
camente, la institución del parlamento es consustancial a los sistemas democráti-
cos por ser sistemas representativos. En los últimos años hemos tenido una eclo-
sión de los parlamentos en el mundo. En buena medida esto ha sido debido a los
distintos procesos de transición a la democracia. Para valorar la importancia de
los parlamentos en toda su magnitud, además, hay que tener en cuenta que, junto
a los parlamentos nacionales, en muchos países existen también parlamentos en
Estados federados y asambleas regionales.
Podemos decir que un parlamento es “un grupo de individuos que actúa de
una manera legítima en representación de otros, que toma decisiones colectiva-
mente, dándose una igualdad formal entre sus miembros, y que tiene capacidad
para establecer obligaciones”. No cabe hablar de parlamento si no se dan los re-
quisitos de legitimación, vinculación a la población (representatividad) y capaci-
dad de decisión, siendo el parlamento una institución central de los sistemas de-
mocráticos.
297

Política comparada
La composición de los parlamentos varía por el número de miembros, el tipo

de representación y los periodos de reuniones. En los países occidentales demo-
cráticos son asambleas permanentes, no muy numerosas, con capacidad para ac-
tuar; su representatividad se basa en que la elección de sus miembros es por su-
fragio universal.
Los parlamentos son un elemento fundamental de la democracia porque son
instituciones que institucionalizan. Dicho en otros términos, la institucionaliza-
ción de los parlamentos es un factor determinante para institucionalizar, a su vez,
a los sistemas democráticos como se puede ver muy bien en las transiciones a la
democracia. Estos introducen complejidad, autonomía, cohesión y unión en los
sistemas políticos. Los parlamentos se han formado como instituciones a lo largo
del tiempo evolucionando desde las asambleas estamentales en Inglaterra, Francia
o España. Se han formado como organizaciones con una estructura compleja,
apoyadas en normas y procedimientos generales, formas específicas de liderazgo
y procedimientos rutinarios de toma de decisiones.
Cuadro 5.1. Tipología de los parlamentos de MEZEY

(Fuente: Mezey, M.: “Classifying legislatures” en Norton, P. (Ed.)
(1992): Legislatures, Oxford University Press, p. 168)
PODER MENOS MÁS
DE DECISIÓN APOYO APOYO
FUERTE P. vulnerable P. activo
MODESTO P. marginal P. reactivo
POCO O NADA P. mínimo
Para comprender la importancia real de los parlamentos hay que considerar

sus múltiples funciones. Así, según señala M. Mezey (véase cuadro 5.1) un par-
lamento con apoyo popular que, además, cuenta con capacidad de intervención en
las decisiones se puede definir como “parlamento activo”. Este muy bien puede
ser el caso del Congreso de EE.UU. Si la capacidad de incidencia en las decisio-
nes es modesta pero cuenta con gran legitimidad, nos encontramos con un “par-
lamento reactivo”, como son la mayor parte de los parlamentos europeos o de
América Latina. Si su capacidad de decisión es modesta y tiene poco apoyo, es un
parlamento “marginal” y lo encontramos en muchos regímenes presidencialistas
latinoamericanos.
298
Las democracias
Adoptando un punto de vista “multifuncional” R. Packenham ha elaborado un

esquema que trata de entender con precisión el papel de los parlamentos, identifi-
cando hasta once funciones diferentes agrupadas en tres campos: de legitimación,
de reclutamiento, socialización y entrenamiento y, finalmente, poder de decisión
o influencia (véase cuadro 5.2).
La función legitimatoria de un parlamento puede estar a su vez latente o
manifiesta. Está latente cuando la asamblea es un órgano permanente y tiene
reuniones regulares para que se produzca el debate, la negociación y el control
del ejecutivo. Es manifiesta cuando al parlamento le corresponde la aprobación
formal de las decisiones. También puede tener la función de ser una “válvula de
seguridad” o de liberación de la tensión, por ejemplo, a través del debate parla-
mentario. Este facilita que cristalice un conflicto crítico que de otra manera
puede desembocar en tumultos o en una crisis general; la liberación de tensión
mediante los debates parlamentarios es especialmente útil en situaciones de alta
crispación.
En segundo lugar están las funciones de reclutamiento, socialización y prepa-
ración de la élite política. Es sabido que la carrera política, que hoy está profesio-
nalizada, tiene un punto de referencia en las asambleas, ya que son un lugar de
promoción de los políticos mejor preparados y más capaces. El parlamento es,
asimismo, un lugar de integración donde se establecen los acuerdos y negociacio-
nes y se moderan los comportamientos.
En el grupo de funciones vinculadas al poder de decisión Packenham incluye
la elaboración de leyes, la función de terminación de crisis y la de articulación de
intereses. La terminación de crisis es particularmente relevante en los regímenes
parlamentarios en los que existen los mecanismos del voto de censura y de las
elecciones anticipadas. La articulación de intereses se realiza mediante la nego-
ciación y el acuerdo en la toma de decisiones legislativas, para lo que son suma-
mente útiles las comisiones parlamentarias, y por el control de la administración
velando que se hagan efectivas las demandas de los ciudadanos.
Este análisis permite clasificar y comparar los parlamentos, aunque también
permite observar los cambios de un parlamento particular. Hay parlamentos en los
que la función legitimatoria es más relevante que las otras, por ejemplo, en las
democracias de tipo electoral o en las asambleas de los regímenes nacionalistas.
En las democracias de reciente instauración el reclutamiento, la socialización y el
entrenamiento de la clase política son funciones claves de las asambleas, con lo
que se facilita la consolidación de la democracia. Por otra parte hay asambleas,
como el Congreso de EE.UU., que tienen gran capacidad de intervención en la
elaboración de leyes, mientras que las asambleas europeas tienen, en general, gran
capacidad de influencia en el proceso de decisión. Sin embargo, el control parla-
mentario de la actividad del ejecutivo está más desarrollado en los parlamentos
europeos que en el Congreso de EE.UU.
299

Política comparada
La actividad de los parlamentos y, consecuentemente, su relevancia en el sis-

tema político, varía con el tiempo, por ejemplo, dependiendo de las diferentes
situaciones de gobierno de partido. Los parlamentos juegan un papel distinto en
relación con la toma de decisiones con gobiernos mayoritarios o minoritarios; de
igual manera su rol depende de la solidez de las coaliciones de gobierno. Lo mis-
mo se puede decir en relación con la función de legitimación si la inestabilidad de
los gobiernos se acentúa, porque haya una creciente polarización en el sistema de
partidos.
Cuadro 5.2. Funciones del parlamento según Packenham

(Fuente: Packenham, R.: “Legislatures and Political Development”
en Norton, P. (Ed.) (1992): Legislatures, Oxford University Press)
LEGITIMACIÓN
Latente (permanencia y reuniones regulares)

Manifiesta (aprobación formal de leyes)
Válvula de seguridad o de liberación de tensión
RECLUTAMIENTO, SOCIALIZACIÓN Y ENTRENAMIENTO
Reclutamiento de la clase política

Socialización de la clase política
Preparación de la clase política
PODER DE DECISIÓN O INFLUENCIA
Elaboración de las leyes

Función de “terminación de las crisis”
Articulación de intereses
Control de la Administración y patronazgo
La cuestión más importante en el ámbito de la organización del parlamento es

la relativa a la existencia de una o dos cámaras, pues el bicameralismo es un rasgo
estructural de muchos parlamentos. Un tercio de los países actuales tienen siste-
mas bicamerales y lo tienen todos los sistemas federales. El bicameralismo supo-
ne que para cambiar el statu quo se necesita la intervención de una cámara legisla-
tiva “extra”. Dicho en otros términos, el bicameralismo se caracteriza por que dos
asambleas ejercen la función parlamentaria y ambas se eligen de manera diferen-
300
Las democracias
ciada por el cuerpo electoral. En todo caso el factor determinante del bicamera-
lismo es que la segunda cámara tenga competencia legislativa general.
Hay dos criterios de justificación del bicameralismo: uno moderado y otro fede-
ral. Se sigue un planteamiento conservador, o moderado, cuando se postula que debe
haber una segunda cámara de “enfriamiento”, para evitar que se tomen decisiones de
manera impetuosa al calor de debates, es decir, sin reflexión suficiente. Es, en defini-
tiva, una cámara que retarda la toma de decisiones para favorecer una segunda refle-
xión. La justificación federal es la dominante en la actualidad. La razón de ser de los
senados en este caso es la de facilitar una representación de los intereses territoriales.
Se puede decir que el sistema federal requiere un sistema bicameral, dado que las
unidades componentes deben estar representadas en un órgano separado. Es decir,
una de las cámaras, la cámara baja, representa a la unidad del sustrato humano de la
federación o comunidad federal, en tanto que la otra cámara, la cámara alta o senado,
representa la diversidad estatal, o sea, a las comunidades federadas. La dualidad de
cámaras es una consecuencia lógica de las peculiares condiciones del federalismo
La clasificación más interesante del bicameralismo es la que diferencia entre
bicameralismo simétrico o asimétrico, en caso de que ambas cámaras tengan o no
las mismas competencias, y bicameralismo congruente e incongruente, en el caso
de que tengan la misma o distinta representación política, es decir las mismas
mayorías partidistas. A partir de estas dos variables Lijphart ha construido la tipo-
logía siguiente:
– Bicameralismo “fuerte” en el que las cámaras son simétricas e incongruentes,

como en EE.UU. y Alemania.
– Bicameralismo “semifuerte” con dos posibilidades, una es la de cámaras si-
métricas y congruentes como Bélgica e Italia, otra es la de cámaras asimétri-
cas e incongruentes como Canadá.
– Bicameralismo “débil” con cámaras asimétricas y congruentes, que es el caso
de Austria.
5.4.4. El poder judicial
El poder judicial es una pieza central y estructural del Estado de derecho. Su acti-
vidad consiste en aplicar las normas para dar una solución a los litigios concretos.
Es una actividad diferenciada encargada a órganos específicos que son los jueces
y los tribunales. Para que el Estado de derecho sea efectivo los órganos jurisdic-
cionales tienen que tener la facultad de poder comprobar la conformidad de las
leyes con el imperio de la ley, además los jueces han de ser fácilmente accesibles,
imperando el principio de acceso al juez natural.
301

Política comparada
Con el tiempo los órganos judiciales se han convertido en actores políticos de

primer orden en los países democráticos. Hay dos razones de peso para ello: pri-
mero, porque al aplicar las leyes los jueces llevan a cabo una interpretación de las
mismas; segundo, porque los órganos jurisdiccionales han asumido el control de
la constitucionalidad de las leyes. Hay un tercer aspecto que va adquiriendo más
relevancia con el tiempo, y es el desarrollo de una jurisdicción internacional a la
que se sujetan los países democráticos como el Tribunal de Justicia Europeo o el
Tribunal Europeo de Derechos Humanos.
Otra cuestión importante que refuerza la posición de los órganos jurisdiccio-
nales en los sistemas políticos es que se ha generado la tendencia a la juridifica-
ción de la vida política, que obliga a una creciente intervención de los órganos
jurisdiccionales para mediar en los conflictos entre las fuerzas políticas.
Un aspecto central en los sistemas democráticos, que es una de las garantías
del Estado de Derecho, es la independencia del poder judicial respecto de los
otros poderes, en particular del ejecutivo. En los sistemas no democráticosse con-
trola a los tribunales desde el poder, lo que acaba produciendo una situación de
servilismo de los jueces. La independencia del poder judicial se determina princi-
palmente por la forma en que se selecciona a los miembros del poder judicial, es
decir, a los jueces y magistrados. El sistema más generalizado es la cooptación, es
decir, son los propios jueces quienes deciden los que pasan a formar parte del
cuerpo judicial mediante pruebas específicas, como son las oposiciones. Los jue-
ces son en este caso funcionarios. Este sistema tiene la ventaja de que garantiza la
permanencia en el puesto o inamovilidad de los jueces, sin embargo, tiene las
desventajas de que, en términos generales, perpetúa las actitudes conservadoras
en la judicatura y el nepotismo.
En EE.UU. los jueces de los Estados son elegidos directamente por el pueblo,
de esta manera se evita la interferencia del legislativo y del ejecutivo. De este
tipo, es decir, electivos, son únicamente los jueces que no tienen competencia
técnica, sin embargo, en los niveles superiores de la judicatura federal norteame-
ricana los jueces son designados por el Gobierno.
Otro aspecto muy relevante de la independencia judicial es el del autogo-
bierno. En Francia, Italia o España este se garantiza mediante un Consejo Supe-
rior Judicial que supervisa la organización judicial y el nombramiento de jueces.
La competencia de organización y dirección del poder judicial corresponde en
EE.UU. al Tribunal Supremo.
Otro aspecto que permite identificar y valorar la posición del poder judicial en
el sistema político es el de los límites de la competencia y capacidad de los jue-
ces, tanto para conocer de casos que se les presentan como para determinar si las
normas están bien o mal hechas, es decir, el control constitucional de las leyes.
Generalmente se suelen establecer ciertas limitaciones a la competencia judi-
cial para conocer de determinados casos en relación con las actividades de la ad-
302
Las democracias
ministración pública, a la cual se le deja en casi todos los países un margen de

revisión de sus propios actos antes de la “revisión jurisdiccional”, vía recursos
administrativos. Además, como consecuencia del estatus especial de que goza la
administración pública, se ha generado la jurisdicción contencioso-administrativa,
que es una jurisdicción especializada, y, por otra parte, se ha extendido por todos
los países democráticos la institución del Ombudsman para fiscalizar la actividad
de la administración.
Por otro lado, se plantea el problema de fijar los límites que ha de tener el
control jurisdiccional de la actividad política. En la práctica, la política de defensa
nacional así como la política exterior son sectores difícilmente fiscalizables por el
poder judicial. Un ejemplo de las dificultades del control judicial se observa en
EE.UU. con las llamadas “cuestiones políticas”, que definen una esfera de activi-
dad del gobierno que rebasa la jurisdicción de los tribunales, en particular del
Tribunal Supremo. En este caso es el propio Tribunal el que determina cuándo se
encuentra ante una “cuestión política”.
El control de constitucionalidad de las leyes está muy extendido en los siste-
mas democráticos. En Europa destacan Alemania, Austria, Italia, Portugal, Espa-
ña y gran parte de las nuevas democracias que tienen un tribunal especial: un
tribunal constitucional. En EE.UU. se encarga de ello el Tribunal Supremo, que es
un órgano estrictamente judicial. En otros casos como en el Reino Unido, al no
haber constitución, no existe jurisdicción constitucional. Sin embargo los jueces
británicos tienen gran capacidad para interpretar la ley, aunque no pueden derogar
una ley aprobada por el Parlamento. Los tribunales constitucionales han venido
jugando un importante papel hasta la actualidad.
El control de las leyes se suele desarrollar generalmente a partir de un caso judi-
cial, entonces el órgano judicial plantea la inconstitucionalidad de una ley aplicable
al caso. También es posible la impugnación de la ley en abstracto, aunque no es algo
que ocurra normalmente. En la mayor parte de los países europeos el control se rea-
liza una vez que la ley ha entrado en vigor, si bien en Francia es posible y, además,
es frecuente, ya que se utiliza como procedimiento obstruccionista por la oposición,
el control previo a la entrada en vigor de la ley por el Consejo Constitucional.
Los tribunales constitucionales tienen una naturaleza especial que deriva,
primero, de sus competencias y, en segundo lugar, de su composición y de la
forma en que se designa a sus miembros. La forma en que se renuevan los tribu-
nales constitucionales varía según los países pero, en general, el procedimeinto de
renovación determina que los tribunales sean elementos de tendencia conservado-
ra en el sistema, pues ocurre que las nuevas mayorías parlamentarias y sus ejecu-
tivos se enfrenten a tribunales cuya composición responde a los intereses de las
mayorías que se dieron anteriormente.
Además del control de constitucionalidad de las leyes, los tribunales constitu-
cionales tienen otras competencias. En los sistemas federales dirimen conflictos
303

Política comparada
de competencias entre el Estado y los entes territoriales. Tanto en Alemania como

en España los tribunales constitucionales están encargados especialmente de la
protección de los derechos fundamentales por la vía del recurso de amparo. En
Francia puede controlar la constitucionalidad de los Reglamentos parlamentarios
y es tribunal supremo electoral. En Italia el Tribunal Constitucional atiende las
acusaciones contra el Presidente de la República y los miembros del Gobierno.
5.4.5. El sistema federal
No todas las decisiones políticas se toman siempre por un poder central. Hay di-
versos grados de centralización y descentralización en la toma de decisiones. Por
ejemplo, hay descentralización en los Estados de una federación y puede haber
descentralización a nivel regional o local. Por otra parte hay estructuras de poder
que superan el nivel de los Estados, a las que estos ceden parte de su poder, como
son la Unión Europea o la ONU.
La característica más general del Estado federal es que, a diferencia de lo que
ocurre en un Estado unitario, el poder central incide en el territorio sin la caracte-
rística de exclusividad y de forma desigual. El poder central coexiste con otras
unidades de poder de base territorial que son los Estados miembros del Estado
federal. En la práctica, en los sistemas federales el poder aparece diluido en una
serie de unidades políticas competitivas de carácter territorial. Frente a la tenden-
cia a la unificación que representa el Estado federal, los Estados miembros de la
federación representan la diversidad. Estos son los promotores de intereses, obje-
tivos y tradiciones particulares, mientras que el Estado federal promueve intere-
ses, objetivos y tradiciones comunes. Además, el sistema federal hay que enten-
derlo en términos dinámicos, como una situación de equilibrio entre fuerzas
integradoras que fortalecen el centro y fuerzas disgregadoras que pretenden la
separación y autonomía de las partes. El federalismo es una situación de equili-
brio entre fuerzas centrípetas y fuerzas centrífugas.
El Estado federal se ha presentado como la mejor respuesta a los problemas
que genera el cleavage centro-periferia porque maximiza la descentralización al
mismo tiempo que preserva la unidad del Estado, es decir, preserva la unidad
política. De hecho, en la práctica, el origen de los sistemas federales ha sido, bien
integrar unidades previamente separadas, es decir, la “federación” de unidades
preexistentes (federalismo para juntar), o bien “federalizar” un Estado unitario, un
Estado que anteriormente no tuviera una estructura federal, es decir, un sistema
centralizado (federalismo para mantener unido). El federalismo es en este último
caso una respuesta a la amenaza de desintegración. En este sentido, Linz ha anali-
zado el federalismo vinculado al multinacionalismo, al multilingüismo, al multi-
304
Las democracias
culturalismo y al carácter multirreligioso de las sociedades, enfocándolo como

una respuesta acertada a las amenazas de desintegración de un Estado, porque
permite reconocer los derechos de autogobierno a las minorías. Este supuesto es
especialmente indicado para mantener unidos dentro de un Estado territorios dife-
renciados culturalmente, como ha ocurrido en Bélgica, Nigeria o España. La uni-
dad en el sistema federal es tanto jurídica como económica y fiscal; el poder fede-
ral se encarga de garantizar esta unidad.
Todos los estudiosos del federalismo reconocen que hay una gran variedad de
situaciones, pero lo fundamental del federalismo es que hay cooperación multila-
teral, es decir, negociación entre las distintas unidades políticas, ya que la base del
federalismo es generar compromisos creíbles, de ahí su ventaja como forma de
organización política. Ello es así porque el federalismo se basa en un compromi-
so, acuerdo o pacto; hay una relación de confianza en la que se funda la creación
y permanencia de todo sistema federal. Por esta razón es siempre muy importante
conocer la naturaleza del pacto originario del sistema federal, que puede ser un
pacto típicamente liberal tras un proceso de unificación como el de Estados Uni-
dos, o de corte nacionalista como el de Alemania, o de naturaleza multinacional
como el de Bélgica, etc.
Las características estructurales del sistema federal son varias. En primer lu-
gar, el sistema federal tiene básicamente dos niveles de gobierno: el del Estado
federal y el de los Estados federados. Cada nivel tiene sus propias instituciones:
tiene una constitución y órganos ejecutivos legislativos y judiciales propios.
En segundo lugar, en el nivel federal existe una constitución que incorpora el
pacto originario y define cuáles son las instituciones federales y la distribución
del poder entre los dos niveles. La constitución tiene la primacía jurídica y no
puede ser contradicha por las constituciones de los Estados miembros. En el nivel
federal, además, existe un órgano específico de representación de los Estados
federados que es una cámara que participa activa y determinantemente en la for-
mación de la voluntad federal. Esa cámara coexiste con la cámara de representa-
ción popular (bicameralismo).
En tercer lugar, entre los dos niveles de gobierno se establece una distribución
de competencias que puede tender a reforzar la autonomía de los Estados miem-
bros o a reforzar el poder federal. Cuando las competencias federales están clara-
mente tasadas se promueve la autonomía de los Estados miembros. Es en la cons-
titución federal donde se establece el sistema de distribución del poder, que es
completado por lo establecido por las constituciones de los Estados.
Finalmente el sistema federal ha de disponer de un órgano jurisdiccional para
dirimir los conflictos entre los miembros de la federación y el poder central que
puedan surgir por la distribución de competencias.
Colomer destaca que, para que el federalismo sea plenamente eficaz, ha de
haber una auténtica división de poderes entre el gobierno central y los entes terri-
305

Política comparada
toriales, un bicameralismo simétrico, unas elecciones no concurrentes que facili-

ten el voto dividido y la formación de diferentes mayorías políticas en los distin-
tos ámbitos institucionales y, por último, un elevado número de unidades territo-
riales que impida el dominio de una de ellas. Ahora bien, la estabilidad del
modelo federal en términos históricos ha sido el resultado no sólo de su eficiencia
sino también de su adaptabilidad. La adaptabilidad es la que ha dado permanencia
y éxito a los acuerdos federales establecidos tras la Segunda Guerra Mundial.
Ejemplo de la adaptación ha sido el desarrollo del federalismo cooperativo, del
federalismo fiscal o de la redistribución de competencias. La adaptación es nece-
saria por la creciente complejidad de las actuales sociedades y el proceso de la
globalización.
El Estado regional tradicionalmente se ha identificado como un Estado unita-
rio en el que hay descentralización política. Es decir, en el Estado regional hay
una descentralización que supera el estricto ámbito administrativo y permite que
las unidades territoriales descentralizadas tengan plena competencia legislativa, o
sea capacidad para decidir sobre las materias que tienen atribuidas. Cuando la
descentralización regional es muy profunda, el modelo se asimila plenamente al
Estado federal, de tal forma que se entiende que el Estado regional es una forma
más de sistema federal.
En el Estado regional los entes territoriales regionales disponen de un estatuto
de autonomía que es aprobado por el poder central, por ello no se trata de una
constitución en sentido estricto. El estatuto establece las instituciones de autogo-
bierno (ejecutivo, legislativo y judicial) y especifica las competencias asumidas
por el ente regional. Hay distintos modelos de Estado regional. En unos casos
todo el territorio nacional está organizado mediante entidades regionales, como en
Italia o España. En otros casos sólo ciertas regiones gozan de autonomía, como en
el Reino Unido. En otros, se establecen diferencias entre las propias regiones,
algunas disfrutan de una mayor grado de autonomía que otras, dándose un modelo
de “federalismo asimétrico”, cosa que es bastante frecuente.
5.4.6. Los partidos políticos
Los partidos políticos son unos actores centrales en la vida política contemporá-
nea. Las democracias actuales son democracias de partidos, y está aceptado que
las democracias no pueden funcionar sin los partidos políticos. Pero esto no siem-
pre ha sido así. Fue después de la Segunda Guerra Mundial cuando se puso en
evidencia la utilidad de los partidos para promover programas de gobierno y mo-
vilizar al electorado, como ocurrió en EE.UU. con el partido demócrata, que im-
pulsó el programa del New Deal o con el laborismo británico y la democracia
306
Las democracias
cristiana alemana, que impulsaron las políticas del Estado de bienestar. Por otra
parte la experiencia del fascismo y del estalinismo pusieron en evidencia los peli-
gros que conlleva el régimen de partido único, que puede facilitar la implantación
de regímenes totalitarios. En conclusión, después de la Segunda Guerra Mundial
se extendió de forma generalizada la idea de que la democracia precisa para fun-
cionar adecuadamente de al menos dos partidos políticos: uno en el gobierno y
otro en la oposición. El o los partidos de oposición resultan imprescindibles para
llevar a cabo el control del poder característico de los sistemas democráticos.
Además, la oposición resulta necesaria para hacer posible la alternancia en el
gobierno.
Las características principales de los partidos son:
a) Son grupos asociativos o asociaciones que disponen de una organización bu-

rocrática estable.
b) Son de libre reclutamiento y por tanto la pertenencia está abierta a todos los
ciudadanos.
c) Están implicados en todas las cuestiones que afectan a la política, es decir,
relativas a la organización de la convivencia en la sociedad.
d) Propugnan un programa con el que se trata de dar respuestas y soluciones a
los problemas que plantea dicha organización.
e) El objetivo de los partidos es el control del poder, el ejercicio del gobierno.
El último rasgo es el más característico de los partidos políticos, que los dife-
rencia de otro tipo de organizaciones como son los grupos de presión. Evidente-
mente, en muchos sistemas políticos hay pequeños partidos que son minoritarios
o que propugnan soluciones para una única cuestión y articulan un pequeño sector
de intereses, y que difícilmente pueden aspirar a conseguir la mayoría y gobernar.
Sin embargo, estos no dejan de ser partidos políticos en la medida en que su obje-
tivo prioritario es conseguir capacidad de negociación frente al Gobierno o inclu-
so pueden lograr la participación en Gobiernos de coalición.
La racionalidad que introducen los partidos en los sistemas políticos es que:
a) Reducen los costes de transacción en la política.

b) Facilitan la organización de la acción colectiva.
En primer lugar, los partidos “reducen los costes de transacción” porque la

política consiste en la articulación y representación de intereses sociales y en la
negociación para tomar decisiones que den satisfacción a las demandas que se
suscitan desde los distintos grupos sociales. Pues bien, por un lado, los partidos
son estructuras eficientes para la organización de la información, ya que permiten
llevar a cabo su simplificación y facilitan su transmisión entre el Gobierno y los
307

Política comparada
ciudadanos. Un elemento especialmente relevante en este sentido es la construc-

ción de los programas de partido, donde se formulan las demandas de los grupos
representados por los partidos de manera simplificada y precisa.
Por otro lado, los partidos reducen los costes de la negociación en la toma y la
ejecución de las decisiones debido a que estructuran la representación de los gru-
pos sociales. Los partidos son en realidad coaliciones, que internamente han lle-
vado a cabo una articulación de intereses sobre la base de un acuerdo general. En
los partidos se da una previa negociación interna (intrapartido) que facilita la que
ha de darse entre partidos. Evidentemente, sin partidos políticos los costes de
transacción se multiplicarían ad infinitum, pues se daría el supuesto de que todos
los ciudadanos tendrían que negociar entre sí para llegar a acuerdos, supuesto que
lógicamente es imposible en la práctica.
En segundo lugar los partidos resuelven el problema del free rider que deriva
de la “lógica de la acción colectiva”. La principal paradoja de la acción colectiva
es que se requieren organizaciones que articulen los intereses; sin embargo, poner
en marcha tales organizaciones tiene un coste que difícilmente puede ser compen-
sado por la mera satisfacción de constatar la existencia de tales organizaciones, en
especial cuando de la acción colectiva organizada se benefician mayoritariamente
quienes no han movido un dedo para poner en marcha las organizaciones, es de-
cir, los free riders. En el caso de los partidos políticos sí se da una compensación
para los political entrepreneurs, es decir, los políticos profesionales. Los “incen-
tivos selectivos” que tienen los políticos profesionales son tanto las retribuciones
económicas que reciben al ocupar los cargos como la posibilidad de tomar deci-
siones y de determinar el sentido de la acción política, o sea, de hacer algo de una
manera efectiva.
Los partidos políticos cubren múltiples funciones, sin embargo, podemos
identificar tres grandes cometidos en los sistemas democráticos:
1. Ejercen el poder. Los integrantes de los partidos son los encargados de ocu-
par los cargos políticos, tanto en los órganos de representación como en los
ejecutivos o de gobierno, y de tomar las decisiones requeridas en el sistema
político.
2. Formulan las demandas al sistema político. Son los que canalizan las deman-
das mediante los programas de partido y en las propuestas legislativas que
más tarde se traducen en las políticas concretas. Cuando median en el proceso
de delegación, los partidos generan una especie de “contrato implícito” de re-
presentación entre los ciudadanos-votantes y el Gobierno, que se hace mani-
fiesto en las propuestas que promueven en el ámbito institucional.
3. Reclutan a la clase política. Esta es otra función central de los partidos, ya que
a través de ellos se lleva a cabo la selección de las personas que van a ocupar
los puestos de gobierno. En los sistemas democráticos la carrera política se
308
Las democracias
desarrolla en el marco de los partidos políticos, que es donde se adquiere el

adiestramiento y las habilidades necesarias que tienen que poseer los dirigen-
tes políticos.
Además de estas funciones principales se puede aludir a otras de variada rele-

vancia. Entre ellas está la de la movilización política, que en los sistemas demo-
cráticos es fundamentalmente de tipo electoral. Los partidos son los que organi-
zan los procesos electorales y tienen la misión de movilizar al electorado para
llevar a cabo la elección de los gobernantes. Otra función que compete a los par-
tidos es la de canalizar la información entre el Gobierno y los ciudadanos. De
hecho, como apuntamos más arriba, los partidos actúan como canales de comuni-
cación entre ambos. Otra función, que tiene un carácter más general que las ante-
riores, es que los partidos permiten manejar los conflictos sociales al articular la
representación política y de intereses, es decir, facilitan la formulación del con-
flicto social y su resolución.
A) El sistema de partidos
Un componente esencial de la política comparada es el análisis y comparación

de los sistemas de partidos que lleva a identificar el número y las características
de los partidos existentes en cada sistema, así como la forma en que los partidos
interactúan. La interacción supone que un partido reacciona competitiva o coope-
rativamente frente a los demás partidos.
Cuadro 5.3. Índice NEP de Laakso y Taagapera
N=1/∑ si2(donde s es la proporción de escaños del partido i)

Por ejemplo, en un sistema con tres partidos el índice NEP es el siguiente:
0,452 = 0,2
0,422 = 0,2
0,102 = 0,1
------------------
(suma) 0,41
1: 0,41 = 2,4
309

Política comparada
Para la identificación exacta del número de partidos Laakso y Taagapera han

elaborado un índice que es muy utilizado. Según estos autores el “número efecti-
vo de partidos” (NEP) de un sistema es igual a 1 dividido entre la suma del cua-
drado de la proporción de escaños obtenidos por cada partido (también se puede
considerar la proporción de votos).
En un sistema con dos partidos de la misma fuerza el NEP es exactamente
2,0. Si un partido es mucho más fuerte que el otro u otros, por ejemplo tiene el
70% de fuerza parlamentaria, el NEP es 1,7. Con tres partidos exactamente igua-
les el NEP es 3,0. Si uno de ellos es más débil el NEP estará entre 2,0 y 3,0 como
se puede ver en el ejemplo de más arriba (cuadro 5.3).
Teniendo en cuenta el número de partidos se distingue entre sistemas mono-
partidistas o de partido único, bipartidistas y multipartidistas. Los dos últimos
tipos son los que caracterizan a los sistemas democráticos. Duverger señala que el
bipartidismo es el modelo ideal porque facilita la asunción de responsabilidad por
el Gobierno, la alternancia en el poder y una competición moderada entre parti-
dos. Mientras que el multipartidismo tiende a la inestabilidad ya que generalmen-
te requiere la formación de Gobiernos de coalición.
La clasificación de Sartori, de gran proyección académica, considera el “forma-
to” o número de partidos y la distancia ideológica que separa los partidos políticos.
Sartori diferencia dentro de los sistemas de partido competitivos o democráticos
entre: bipartidista, multipartidista y de partido predominante (véase la figura 5.4).
Partido Bipartidismo Multipartidismo Multipartidismo

predominante moderado polarizado
Multipartidismo
atomizado
Figura 5.4. Tipología de sistemas de partidos competitivos de Sartori
El sistema bipartidista contiene dos grandes partidos que se alternan en el po-

der, entre los que no hay una gran distancia ideológica. Puede haber terceros par-
tidos, pero solamente dos alcanzan el gobierno sin necesidad de formar coalicio-
nes. El ejemplo típico es el Reino Unido.
El multipartidismo puede ser limitado, si llega hasta cinco partidos, o extremo
si se sobrepasan los seis partidos. Según la distancia ideológica se distingue entre
multipartidismo moderado y polarizado. El multipartidismo moderado se caracte-
310
Las democracias
riza por un pluralismo limitado y una distancia ideológica relativa entre los parti-
dos. Se asemeja al bipartidismo por la competición centrípeta. Con el multiparti-
dismo moderado se forman Gobiernos de coalición o Gobiernos minoritarios de
un sólo partido; además, caben coaliciones alternativas. La fragmentación del
sistema entre tres y cinco partidos responde a la segmentación social, es decir, a la
existencia de una división social causada por una configuración multiconfesional
o poliétnica de la sociedad, como es el caso de Holanda o Bélgica.
El multipartidismo polarizado se caracteriza por el pluralismo extremo y por
una larga distancia ideológica entre los partidos. La polarización es de carácter
ideológico y es la que determina la fragmentación del sistema de partidos. Domi-
nan tendencias centrífugas de tal forma que las coaliciones de centro están blo-
queadas, aunque suelen gobernar partidos de centro. Un rasgo de este sistema es
la existencia de partidos antisistema importantes, como fascistas y comunistas,
que cuestionan la legitimidad del sistema y dan lugar a oposiciones bipolares, es
decir, a dos oposiciones excluyentes que no pueden sumar fuerzas. Ello dificulta
la alternancia. La oposición es irresponsable y no se modera con la posibilidad de
alcanzar el Gobierno. Ejemplo de este modelo es la Italia de la década de 1960 o
Chile antes de 1973.
El sistema de partido predominante se caracteriza por que hay un partido que
habitualmente gana la mayoría absoluta de los escaños, por lo que no hay alter-
nancia ni rotación de los partidos en el Gobierno. Ejemplo son la India con el
Partido del Congreso o de Japón con el Partido Liberal.
El sistema electoral es un factor clave para la conformación de los sistemas de
partidos. Un sistema electoral consiste en el conjunto de reglas que organizan las
elecciones, que se refieren a cómo se emiten los votos y cómo se distribuyen los
escaños entre los partidos. En la actualidad hay una gran diversidad y compleji-
dad de sistemas electorales. Atendiendo a la “fórmula electoral”, es decir, el pro-
cedimiento para contar los votos y distribuir los escaños, se distingue entre siste-
ma mayoritario, proporcional y mixto.
El mayoritario es el primero que apareció históricamente y se emplea en In-
glaterra y países anglosajones. La forma básica del sistema mayoritario, que se
conoce en inglés como the-first-past-the-post, se utiliza generalmente en distritos
uninominales en los que el candidato que más votos obtiene se lleva la represen-
tación del distrito. Otra configuración del sistema mayoritario es “a dos vueltas”:
si en la primera vuelta ningún candidato obtiene mayoría absoluta, sólo concurren
a la segunda vuelta los candidatos con mejores resultados.
El sistema proporcional apareció a finales del siglo XIX en Europa continen-
tal y se basa en la idea de que los partidos tienen que estar representados en pro-
porción a los votos que reciben. El sistema proporcional sólo puede utilizarse en
distritos plurinominales y tiene dos configuraciones básicas: el sistema de lista y
el sistema de voto único transferible. En el sistema de lista los escaños se reparten
311

Política comparada
entre las listas teniendo en cuenta la proporción de votos obtenidos por cada una;
hay distintos métodos para el reparto: D’Hondt, de restos mayores, etc. Con el
voto único transferible los votantes ordenan sus preferencias dentro de una rela-
ción (lista) que integra a todas las candidaturas formadas por las listas de los par-
tidos. Para el reparto se tienen en cuenta las primeras, segundas, etc. preferencias.
El mixto es una combinación de los anteriores, por ejemplo, estableciendo que
en unos distritos opere el sistema mayoritario (se elige un sólo diputado) y en otros
el proporcional. Se extendió por Europa tras la Segunda Guerra Mundial. En Ale-
mania este sistema sirve para dar la mayor proporcionalidad a la representación.
Duverger ha aludido al hecho de que el sistema mayoritario favorece el bipar-
tidismo y el proporcional el multipartidismo. En defensa del sistema mayoritario
se alega que favorece la formación de gobiernos monocolor que gozan de una
sólida mayoría, mientras que el sistema proporcional lleva a gobiernos de coali-
ción o minoritarios que necesariamente son más inestables. Se suele alegar que la
representación proporcional es más adecuada para sociedades segmentadas, es
decir, con cleavages étnicos o lingüísticos, en las que es necesario que los grupos
minoritarios estén representados. Pero también se señala que la representación
proporcional favorece la aparición de pequeños partidos que apelan a estos clea-
vages y fragmentan el sistema de partidos. J. M. Colomer ha defendido la teoría
de que los sistemas de partidos tienden a ser multipartidistas y estos a su vez tien-
den a requerir un sistema electoral proporcional.
B) El gobierno de partido: la composición de los gobiernos
El Estado actual es, en expresión de García Pelayo, un Estado de partidos, y la

democracia actual es una democracia de partidos. Los partidos son los actores
básicos del sistema político democrático y tienen como objetivo prioritario el
control del gobierno, cosa que en los sistemas democráticos se decide tras unas
elecciones. Ganar o perder las elecciones supone normalmente conseguir o no un
lugar en el Gobierno.
En los sistemas democráticos, y más aún en los regímenes parlamentarios, los
partidos tienen que formar y mantenerse el Gobierno. Tal es el fundamento en que
descansa toda la teoría del “gobierno de partido”. En el régimen parlamentario los
aspectos particulares que cobran relevancia a partir de este hecho son básicamente
la formación de los Gobiernos, el reparto de las carteras ministeriales y la estabi-
lidad de los Gobiernos. El análisis y la respuesta a estas cuestiones nos lleva a
considerar la tipología de los gobiernos de partido.
El punto de partida para construir una tipología de los gobiernos de partido es
la manera en que se forman los gobiernos. Una primera distinción es la que dis-
312
Las democracias
tingue el número de partidos que forman el Gobierno: puede ser un sólo partido o
una coalición. Por ejemplo, en Inglaterra, España y Grecia habitualmente se for-
man Gobiernos de un sólo partido, mientras que en Holanda no ocurre nunca esto,
y es raro que ocurra en la mayor parte de los países europeos (véase figura 5.5).
Otra distinción es la que se refiere al apoyo parlamentario que tiene el Go-
bierno. En principio, todo Gobierno en el régimen parlamentario ha de contar con
el apoyo de la mayoría, es decir, de más del 50% de los parlamentarios, con lo
que el Gobierno puede superar fácilmente una moción de confianza. Sin embargo,
también puede darse un apoyo inferior al 50%, cosa que es cada vez más frecuen-
te. Entonces el Gobierno ha de negociar cada una de sus decisiones para evitar
que sean bloqueadas en el parlamento. En el primer caso hablamos de gobierno
mayoritario, mientras que en el segundo caso hablamos de gobierno minoritario.
Ahora bien, si tenemos en cuenta el número de partidos que forman el Gobierno y
su apoyo parlamentario, podemos distinguir tres supuestos: el gobierno mayorita-
rio de un sólo partido que cuenta con la mayoría parlamentaria, el gobierno de
coalición que está formado por varios partidos que tienen el apoyo de la mayoría
parlamentaria y, finalmente, el gobierno minoritario, que es aquel gobierno que
no cuenta con un mayoría suficiente en el parlamento.

R. U
España
Grecia
Noruega
Suecia
Portugal
Irlanda
Dinamarca
Austria
Italia
Francia
Finlandia
Bélgica
Alemania
Luxemburgo
Holanda
0 20 40 60 80 100
Figura 5.5. Gobiernos de un sólo partido en porcentaje entre 1945 y 2000

(Fuente: Müller, W., Strom, K. (2000): Coalition Governments in Western Europe,
Oxford University Press, p. 2)
313

Política comparada
Esta clasificación general tiene que ser matizada por las circunstancias en que
se desenvuelven los gobiernos y se hace preciso ampliar la tipología con catego-
rías complementarias, sobre todo a partir del hecho de que caben múltiples posibi-
lidades al gobierno de coalición. En consecuencia, cabe distinguir hasta cinco
categorías. Primero, el gobierno mayoritario, de un sólo partido. Segundo el go-
bierno de coalición de “talla mínima”, en el que participan un número mínimo de
partidos que consiguen tener la mayoría parlamentaria. Tercero, el gobierno de
coalición “sobredimensionada”, en la que participan más partidos de los necesa-
rios para obtener la mayoría parlamentaria. Cuarto, el gobierno minoritario con
soporte parlamentario, que en realidad se trata de un gobierno con una mayoría
disfrazada, porque se basa en acuerdos parlamentarios de legislatura por los que
el gobierno minoritario recibe un apoyo parlamentario mayoritario. Quinto, el
gobierno minoritario genuino, que únicamente cuenta con la fuerza del partido en
que se apoya y gobierna sobre la base de pactos puntuales. Finalmente cabe ha-
blar de gobierno minoritario de coalición.
Entre los datos que podemos manejar en el análisis comparado del gobierno de
partido disponemos, por un lado, de los aportados por Lijphart en su obra Modelos
de democracia, donde clasifica los gobiernos habidos entre 1945 y 1996 en 36 de-
mocracias, y por otro lado de los aportados por Gallaher, Laver y Mair en su estu-
dio sobre las democracias de Europa occidental entre 1945 y 1992 (cuadro 5.4).
Cuadro 5.4. Gobiernos de partido (Fuente: Gallagher et al. (1992):

Representative Government in Modern Europe, McGraw-Hill, p. 319;
Lijphart, A. (2000): Modelos de democracia. Ariel. Barcelona. p. 103)
Lijphart Gallagher et al.
(36 democracias) (Europa occidental)
Gobierno mayoritario 37,1% 11%
Coalición de talla mínima 24,7% 27%
Coalición sobredimensionada 21% 32%
Gobiernos minoritarios 17,2% 26%
- de un solo partido – 11,4% – 17%
- de una coalición – 5,8% – 9%
Gobiernos en funciones 4%
Las diferencias que se observan entre los datos del cuadro se deben a que en
los aportados por Lijphart tienen un gran peso las democracias de corte anglosa-
314
Las democracias
jón de influencia británica, donde imperan los gobiernos mayoritarios. Sin embar-
go, si el análisis se circunscribe a Europa occidental, se observa que priman los
gobiernos de coalición y, asimismo, los gobiernos minoritarios tienen mucha re-
levancia. Esto último es consecuencia de que en muy pocas ocasiones un sólo
partido consigue la mayoría parlamentaria, porque está muy extendido el sistema
electoral proporcional, que suele generar multipartidismo y este tipo de gobiernos.
Los países que suelen tener gobiernos mayoritarios son Inglaterra, Nueva Ze-
landa, y otros países anglosajones por la tradición bipartidista. También se han
dado gobiernos mayoritarios en España y Grecia. Suelen darse gobiernos con
coaliciones sobredimensionadas en Francia, Italia, Holanda, Bélgica y Alemania.
Ha habido gobiernos con coaliciones de talla mínima con frecuencia en Bélgica,
Austria, Alemania y Holanda. Finalmente, los gobiernos minoritarios son típicos
de Dinamarca, Suecia, Noruega, y en menor medida en Italia, Finlandia y España.
La teoría de las coaliciones ha tratado de dar explicación de la racionalidad
que impera en la formación de los gobiernos de coalición, de aquí que se distinga
entre coaliciones de talla mínima y sobredimensionadas. Hay dos criterios básicos
que se siguen para analizar y explicar las coaliciones. Uno parte de la hipótesis de
que entre los partidos impera el punto de vista del “reparto de cargos” al formar la
coalición, es decir, los partidos participan en las coaliciones porque quieren repar-
tirse el “botín” del poder que, además, da prestigio a los partidos. El otro criterio
que se maneja para explicar la formación de las coaliciones parte de la hipótesis
de que los partidos pretenden ante todo el desarrollo de un programa o de unas
políticas concretas. El debate radica en determinar cuál de los dos es más deter-
minante de la formación de las coaliciones de gobierno.
La existencia de coaliciones de talla mínima se ajusta al criterio del reparto de
cargos. En este sentido Riker ha señalado que las coaliciones sólo se formarán
teniendo en cuenta el número mínimo de escaños necesario para obtener la mayo-
ría y así maximizar las ganancias en términos de cargos a ocupar. En esta misma
línea Leiserson ha apuntado que las coaliciones han de tener el número mínimo
de partidos que facilite la negociación entre los mismos. Mientras que el punto de
vista de valorar el programa electoral ha sido defendido por Axelrod que ha seña-
lado que la formación de coaliciones se debe a la “conexividad” programática
entre los partidos. Según este autor, toda coalición tiene que conectar partidos
adyacentes en la escala izquierda-derecha. Completando este punto de vista Laver
y Shepsle señalan que, además de la conexión ideológica entre partidos, tiene que
darse la “viabilidad política” de una coalición, es decir, la posibilidad real de im-
plementación de los programas, que se concreta en los acuerdos de coalición. Esta
teoría nos permite dar una explicación de la razón de ser de las “coaliciones so-
bredimensionadas”, ya que la conexividad y viabiabilidad puede exigir que la
coalición supere el número de escaños y partidos exigibles para formar una mayo-
ría estricta.
315

Política comparada
Que el principio motriz de muchas coaliciones es el reparto de cargos lo ex-

plica la existencia de coaliciones de talla mínima, donde el reparto de las carteras
ministeriales tiende a ser proporcional a la fuerza de cada partido. Sin embargo,
parece que el criterio de valorar los acuerdos programáticos a la hora de formar
los gobiernos es más importante, por la gran abundancia de coaliciones sobredi-
mensionadas así como de gobiernos minoritarios, según vemos en los datos de
Lijphart y de Gallagher y otros.
La explicación de la existencia de los gobiernos minoritarios es compleja e
incide en destacar la importancia que tienen la realización de las políticas y los
programas de los partidos a la hora de formar gobierno. Como ha estudiado
Strom, generalmente los gobiernos minoritarios se deben a la existencia de un
partido fuerte en el sistema de partidos, cuya posición central no le obliga a for-
mar coaliciones. Además, se trata de un partido de centro por el que pasarían to-
das las posibles coaliciones que se pudieran formar. La situación de tal partido se
refuerza si la oposición está fragmentada. Otra explicación complementaria de los
gobiernos minoritarios es que los pequeños partidos no participan en las coalicio-
nes porque, al estar en la oposición, pueden influir decisivamente en las políticas
de un gobierno minoritario, sin sufrir el desgaste de asumir la responsabilidad por
los errores del Gobierno. Un buen ejemplo de ello es el caso de Dinamarca, donde
son muy frecuentes los gobiernos minoritarios. En Dinamarca las comisiones
parlamentarias son muy importantes como lugar de negociación, siendo la activi-
dad en comisión un gran incentivo para la actuación legislativa de los pequeños
partidos. Otra razón que se han encontrado para explicar la existencia de gobier-
nos minoritarios son los factores institucionales. Así la falta de votación de inves-
tidura es un incentivo para la existencia de estos gobiernos, como lo es también la
existencia de la moción de censura constructiva en el caso de España, o la posibi-
lidad de que se pueda ligar un voto de confianza a un proyecto legislativo, como
ocurre en Francia.
El gobierno de partido en el régimen presidencial de EE.UU. está estrecha-
mente relacionado con el esquema de separación de poderes existente que permite
a un partido el control de la presidencia y a otro el de una o ambas cámaras, pues
cada institución se elige por separado. Este es el fenómeno conocido como de
“gobierno dividido”. La explicación del gobierno dividido radica en el compor-
tamiento de los votantes, que pueden dividir su voto. Así, en la elección presiden-
cial votan por un partido y en las elecciones del Congreso votan por otro partido.
Esta situación es aún mas factible cuando las elecciones se realizan en distintos
momentos como las de mid-term del Congreso de EE.UU. Desde 1945 el go-
bierno dividido se ha dado en EE.UU. en el 62% de las ocasiones.
Para impedir el bloqueo en la toma de decisiones y sacar adelante las leyes en
los casos de gobierno dividido se forman coaliciones legislativas. De hecho en
EE.UU. nunca se llega a bloquear en la práctica el proceso legislativo y los datos
316
Las democracias
muestran que prácticamente hay la misma actividad legislativa en los casos de

gobierno integrado y de gobierno dividido. La lógica de la formación de las ma-
yorías legislativas (coaliciones) está determinada por el comportamiento de los
parlamentarios que aspiran a su reelección y por la dinámica interna de los parti-
dos. Por una parte, los congresistas velan por los intereses de sus votantes para
poder ser reelegidos y exigen que sus propuestas sean atendidas al formar la coa-
lición y, en concreto, al determinar las partidas presupuestarias (porkbarrel). Por
otra parte, los dirigentes de los partidos tratan de mantener la unidad y cohesión
de los partidos, si es necesario aplicando medidas de disciplina interna para im-
poner el programa del partido. En todo caso la cohesión interna de los partidos
depende del grado de polarización del sistema de partidos, es decir, de las dife-
rencias entre los partidos en las cuestiones importantes. Si la polarización es ele-
vada los diputados tienden a actuar con cohesión partidista. Esto ocurre en
EE.UU. con el gasto militar, el gasto social o la intervención del Estado.
En los regímenes presidenciales que funcionan con legislaturas fragmentadas
por sistemas multipartidistas, como ocurre en América Latina, es frecuente la
formación de las llamadas “coaliciones presidenciales”. En estos casos los presi-
dentes se encargan de formar una coalición legislativa de apoyo a su gobierno.
Entonces el régimen opera como el parlamentario y el Presidente, al igual que el
Primer Ministro, negocia con los partidos la formación del gobierno, la distribu-
ción de las carteras y la distribución de las partidas del presupuesto.
317

Bibliografía
Abrahamsson, B.: “La profesión militar y el poder político: los recursos y su moviliza-
ción” en Bañon, R. y Olmeda, A. (1985): La institución militar en el Estado contem-
poráneo. Alianza. Madrid.
Aguilera del Prat, C. R. y Martínez, R. (2000): Sistemas de gobierno, partidos y territo-
rio. Tecnos. Madrid.
Almond, G. A. (1990): A Discipline Divided. Schools and Sects in Political Science. Lon-
dres. SAGE.
Almond, G. A., Powel, G.B. Strom, K. y Dalton, R. (2000): Comparative Politics Today.
Longman.
Almond, G. A. y Verba, S. (1963): The civic culture. Princeton University Press.
Anduiza, E. Crespo, I. y Méndez, M. (2009): Metodología de la ciencia política. CIS.
Madrid.
Arendt, H. (1988): Sobre la revolución. Alianza. Madrid.
Ayubi, N. (2006): El islam político: Teorías, tradición, rupturas. Bellaterra. Barcelona.
Bednar, J. Eskridge, W. N. Jr. y Ferejohn, Y. J. (2003): “Teoría política del federalismo”.
Zona Abierta, 104/106: 127-189.
Blondel, J. et al. (1981): El Gobierno. Estudios comparados. Alianza. Madrid.
Boix, C. y Posner, D. (2000): “Capital social y democracia”. Revista Española de Ciencia
Política, 2: 159-187.
Boix, C. y Stokes, S. (Eds.) (2009): The Oxford Handbook of Comparative Politics. Ox-
ford University Press.
Bouza-Brey, L. (1991): “Una teoría del poder y de los sistemas políticos”. Revista de
Estudios Políticos, 73: 119-164.
Brooker, P. (2000): Non-democratic Regimes. Macmillan.
Budge, I. et al. (2001): La política de la nueva Europa. Akal. Madrid.
Cebolla Boado, H. (2007): “Islamismo e islam crítico, el debate sobre la relación entre
religión y política”. Revista de Estudios Políticos, 135: 241-278.
Colomer, J. M. (1995): “Teoría económica de la política” en Vallespín, F. (ed.): Historia
de la teoría política, v.6. Alianza. Madrid.
Colomer, J. M. (1999): “Las instituciones del federalismo”. Revista Española de Ciencia
Política, 1: 41-54.
Cotarelo, R. (1990): En torno a la teoría de la democracia. Centro de Estudios Constitu-
cionales. Madrid.
319
Política comparada
Cotarelo, R. (1995): “Crisis y hundimiento del comunismo” en F. Vallespín (ed.): Histo-

ria de la teoría política, v.6. Alianza. Madrid.
Dahrendorf, R. (1979): Las clases sociales y su conflicto en la sociedad industrial. Rialp.
Madrid.
Dahl, R. (1989): La poliarquía, Tecnos. Madrid.
Dahl, R. (1992): La democracia y sus críticos. Paidós. Barcelona.
Del Pino, E. y Colino, C. (Coords.) (2006). “La reforma del Estado de bienestar”, mono-
gráfico de Zona Abierta, 114/115.
Delgado, I. Chavarri, P. y Oñate, P. (2002): Sistemas de organización política contempo-
ránea. UNED. Madrid.
Della Porta, D. y Diani, M. (2012): Los movimientos sociales. UCM/CIS. Madrid.
Diamond, L. (Ed.) (1994): Political culture and democracy in developing countries. Lyn-
ne Rienner Publishers. Londres.
Diamond, L. (2003): “¿Puede el mundo entero ser democrático? Democracia, desarrollo y
factores internacionales”. Revista Española de Ciencia Política, 9: 9-38.
Downs, A. (1973): Teoría económica de la democracia. Ediciones Aguilar. Madrid.
Duverger, M. (1980): “A new political system model: semi-presidential government”.
European Journal of Political Research, 8/2: 165-187.
Elgie, R. (Ed.) (1990): Semi-presidentialism in Europe. Oxford University Press.
Elorza, A. (2002): Umma. Integrismo en el islam. Alianza. Madrid.
Escribá Folch, A. (2007): “La economía política de la supervivencia de los dictadores”.
Revista Española de Ciencia Política, 16: 109-132.
Esping-Andersen, G. (1993): Los tres mundos del Estado de bienestar. Alfons el Mag-
nanim. Valencia.
Fernández Lommen, Y. (2001): China. La construcción de un Estado moderno. Catarata.
Madrid.
Freidenberg, F. (2007): La tentación populista. Una vía al poder en América Latina, Sín-
tesis. Madrid.
Fuentes, J. F. (2006): “Totalitarismo: origen y evolución de un concepto clave”. Revista
de Estudios Políticos, 134: 195-218.
Funes, M. J. (Ed.) (2011): A propósito de Tilly. Conflicto, poder y acción colectiva. CIS.
Madrid.
Funes, S. y Saint-Mezard, D. (1993): “El populismo en latinoamérica” en F. Vallespín, F.
(Ed.): Historia de la teoría política, v.6. Alianza. Madrid.
Guerrero, E. (2004): El Parlamento. Síntesis. Madrid.
Held, D. (1992): Modelos de democracia. Alianza. Madrid.
Hungtinton, S. P. (1968): El orden político en las sociedades en cambio. Paidós. Barcelona.
Huntington, S. P. (1994): La tercera ola. Paidós. Barcelona
Huntington, S. P. (2001): El choque de civilizaciones y la reconfiguración del orden mun-
dial. Paidós. Barcelona.
Huber, E. (1998): “Options for social policy in Latin America: neoliberal versus social
democratic models” en Esping-Andersen, G. (Ed.): Welfare States in Transition. SA-
GE. Londres.
Inglehart, R. y Welzel, Ch. (2005): Modernización, cambio cultural y democracia: la
secuencia del desarrollo humano. CIS, Madrid.
320
Bibliografía
Izquierdo, F. (Ed.) (2009): Poder y regímenes en el mundo árabe contemporáneo. Funda-

ción CIDOB, Barcelona.
Karl, T. y P. Schmitter, P. (1991): “Modos de transición en América Latina, Europa del
sur y Europa del este”. Revista Internacional de Ciencias Sociales, 128: 283-300.
Lamand, F. (1994): “La charia o ley islámica” en Balta, P. (Comp.): Islam. Civilización y
sociedades. Siglo XXI, Madrid.
Laclau, E. (2006): La razón populista. Fondo de Cultura Económica, Buenos Aires.
Laiz, C. y Román, P. (2003): Política comparada. McGraw-Hill. Madrid.
Linares, S. (2011): “Treinta años del debate parlamentarismo-presidencialismo: un balan-
ce de las evidencias”. Revista Española de Ciencia Política, 27: 9-44
Lijphart, A. (2000): Modelos de democracia. Ariel. Barcelona.
Linz, J. J. (1974): “Una teoría del régimen autoritario. El caso de España” en M. Fraga
et al.: La España de los 70, vol. III, Tomo I. Moneda y Crédito, Madrid.
Linz, J. J. (1999): “Democracia, multinacionalismo y federalismo”. Revista Española de
Ciencia Política, 1: 7-40.
Linz, J. J. y Valenzuela, A. (1997): La crisis del presidencialismo. Alianza, Madrid.
Macridis, R.C. (1981): “Revisión del campo del estudio comparado de las formas de go-
bierno” en Blondel, J. et al.: El Gobierno: estudios comparados. Alianza. Madrid.
Macridis, R. C. y Brown, E. (1990): Comparative Politics. Brooks/ Cole. Belmont. Cali-
fornia.
Máiz, R. (2004): “El indigenismo político en América Latina”. Revista de Estudios Políti-
cos, 123: 129-179.
Mansilla, H. C. F. (2011): “Aproximación teórica a la comprensión del populismo con-
temporáneo en América Latina”. Revista de Estudios Políticos, 152: 11-47.
Manzano, D. (2007): “Los fundamentos político-económicos de las dictaduras y de las
democracias”. Revista de Estudios Políticos, 136: 289-309.
Martín Muñoz, G (1999): El Estado árabe. Bellaterra. Barcelona.
McFaul, M. (2009): “Transitions from postcommunists”. Journal of Democracy, 16/3: 5-19.
Morlino, L. (2009): Democracias y democratizaciones. CIS. Madrid.
Morlino, L. (2010): Introducción a la investigación comparada. Alianza. Madrid.
Münkler, H. (2005): Nuevas y viejas guerras: asimetría y privatización de la violencia.
Siglo XXI. Madrid.
Natera, A. (2001): El liderazgo político en la sociedad democrática. Centro de Estudios
Políticos y Constitucionales. Madrid.
Offe, C. (1992): Partidos políticos y nuevos movimientos sociales. Editorial Sistema.
Madrid.
O’Donnell, G. (1994): “Delegative democracy”. Journal of Democracy, 5/1: 55-69.
O’Donnell, G. (2000): “The Judiciary and the Rule of Law”. Journal of Democracy, 11/1:
25-31.
O’Donnell, G. (2004): “Accountability horizontal: la institucionalización legal de la des-
confianza política”. Revista Española de Ciencia Política, 11: 11-31.
Olson, M. (1971): The Logic of Collective Action. Harvard University Press. Cambridge.
Perez Francesch, J. L. (1994): El Gobierno. Tecnos. Madrid.
Pérez Zafrilla, J. (2010). “¿Participación directa o delegada? Una respuesta al aparente
dilema de la democracia deliberativa”. Revista Sistema, 214: 103-118.
321

Política comparada
Popper, K. (1990): La lógica de la investigación científica, Madrid, Tecnos.

Przeworski, A. (1991): Democracia y mercado. Cambridge University Press. Cambridge.
Putnam, R. (2011): Para que la democracia funcione. CIS Madrid.
Robles Egea, A. (1999): “Coaliciones políticas y sistema democrático”. Revista de Estu-
dios Políticos, 126: 279-294.
Sachs, J. (2005): El fin de la pobreza. Debate. Barcelona.
Sanchez Cuenca, I. (2009): Teoría de juegos. Madrid. CIS.
Sánchez de Dios, M. (2004): “Estudio comparado de path dependence del Estado de bie-
nestar en los casos de USA, Suecia y España”. Revista de Estudios Políticos, 124: 95-
128.
Sánchez de Dios, M. (2006): “Nueva perspectiva de la responsabilidad política: la teoría
de la agencia”. Revista de las Cortes Generales, 67: 139-181.
Sánchez de Dios, M. (2012): “Las funciones de los partidos” en Martínez Cuadrado, M. y
Mella, M. (Eds.): Partidos políticos y sistemas de partidos. Trotta. Madrid.
Sartori, G. (1988): Teoría de la democracia, 2 vol. Alianza. Madrid.
Sartori, G. y Morlino, L. (Comps.) (1994): La comparación en las ciencias sociales.
Alianza. Madrid
Schumpeter, J. (1968): Capitalismo, socialismo y democracia. Aguilar. Madrid.
Skocpol, T. (1984): Los Estados y la revoluciones sociales. FCE. México D.F.
Szmolka, I. (2010): “Los regímenes políticos híbridos: democracias y autoritarismo con
adjetivos. Su conceptualización, categorización y operacionalización dentro de la ti-
pología de regímenes políticos”. Revista de Estudios Políticos, 147: 103-135.
Solé, C. (1999): Modernidad y modernización. Anthropos/Universidad Autónoma Metro-
politana. Barcelona.
Tsebelis, G. (1995): “Decision making in political systems: veto players in presidential-
ism, parliamentarism, multicameralism, and multipartism”. British Journal of Politi-
cal Sicence, 25: 289-325.
Villoria, M. (2006): La corrupción política. Síntesis. Madrid.
Zapata, R. (2008): “Democracia y multiculturalidad: el ciudadanismo como argumenta-
ción política”. Revista Sistema, 203-204: 171-195.
Wallerstein, I. (2006): Análisis de sistema-mundo. Una introducción. Siglo XXI Editores.
Madrid.
Wallerstein, I. (2011): The modern world-system IV: centrist liberalism triumphant, 1789-
1914. University of California Press.
Weber, M. (1987): Economía y sociedad. Fondo de Cultura Económica. México D.F.
322

Manual Politica Comparada Sanchez de Dios

Uploaded by

Document Information

Copyright

Available Formats

Share this document

Share or Embed Document

Sharing Options

Did you find this document useful?

Is this content inappropriate?

Copyright:

Available Formats

Manual Politica Comparada Sanchez de Dios

Uploaded by

Copyright:

Available Formats

POLÍTICA COMPARADA

Manuel Sánchez de Dios

Diseño y óleo de cubierta: Verónica Rubio

Reservados todos los derechos. Está prohibido, bajo las sanciones

© Manuel Sánchez de Dios

Impreso en España - Printed in Spain

1. Objeto y método de la política comparada ................................................. 11

2. El medio social de los sistemas políticos ...................................................... 53

2.1.5. La reforma económica en China ............................................... 63

3. Dinámica de los sistemas políticos: desarrollo, cambio y conflicto ........... 123

4. Los regímenes autocráticos ........................................................................... 197

5. Las democracias ............................................................................................ 245

Bibliografía ........................................................................................................... 319

El objeto de estudio de la política comparada es muy amplio, depende del

proceso de desarrollo tanto económico como político. En cuarto lugar procede-

1.1. El sistema político como objeto de estudio

La revolución científico-técnica de comienzos del siglo XX, con los desarrollos

cular. El ejercicio de la soberanía queda en manos de aquellos que tienen el dere-

1.1.1. La teoría general de sistemas

El sistema político es un marco conceptual de máxima amplitud que surge cuando

la estructura del sistema como su dinámica. Los sistemas están constantemente en

1.1.2. El modelo input-output de sistema político

La fórmula del sistema político de Easton se representa en el diagrama de la

Figura 1.1. El sistema político.

Las propiedades del “sistema político” en cuanto sistema y que permiten su

1. Identificación del sistema diferenciándolo de otros sistemas sociales: se pue-

De esta forma podemos elaborar una primera caracterización general:

- Es posible establecer unos límites del sistema, sobre la base de la unidad

Los inputs son la fuente de energía del sistema, le proporcionan información.

a) Las demandas formuladas al sistema, que requieren actuaciones organizadas

Los outputs son las decisiones políticas que pueden ser:

a) Positivas, si satisfacen las demandas; se concretan en las políticas públicas.

El concepto de sistema político es muy abstracto y general y ha presentado di-

1.1.3. El sistema político como proceso de decisión

La simplificación de los planteamientos anteriores se puede hacer tomando como refe-

ras que definen territorialmente la ciudadanía; y son sancionables, es decir se

Cuadro 1.1. El proceso de decisión

- G. Presión - Gobierno - Admón. - Admón.

Considerando las sociedades democráticas actuales podemos identificar como

tribunales constitucionales (Tribunal Supremo en EE.UU.). Algunos de estos

implementación y ejecución de las decisiones. Tales organizaciones, ya sea por

Cuadro 1.2. El proceso de decisión política en el Reino Unido

Un desarrollo particular de la teoría del policy-making es el que hace P. Nor-

“congruencia” entre los actores o distancia entre sus posiciones políticas. Es

1.1.4. La teoría estructural-funcional de sistemas de G. A. Almond

La teoría estructural-funcional del sistema político es directa heredera de los pos-

1. Funciones del proceso político, referidas a cómo se hacen e implementan las

ción de políticas (policy-making), la implementación y adjudicación de las po-

Funciones del proceso

Funciones de las políticas

Funciones del sistema

Figura 1.2. Funciones de los sistemas políticos según G. A. Almond

1.1.5. La teoría cibernética

Otro desarrollo de la teoría del sistema político ha sido la teoría cibernética de

Se critica la teoría cibernética porque no toma en consideración las condicio-

1.1.6. La teoría autopoiética de N. Luhmann

Siguiendo los planteamientos estructural-funcionales se desarrolló en Alemania

1.2. Metodología de la ciencia política

En términos generales el conocimiento consiste en explicar e interpretar la reali-

1.2.1. Nivel epistemológico

Es el nivel en el que se debate sobre los fundamentos del conocimiento; es el

construcciones rigurosamente racionales referidas a la acción social que persigue

El neopositivismo fue dominante hasta los años cincuenta, siendo el conduc-

Más concretamente los positivistas sostienen que el conocimiento científico