Análisis Del Seguro Integral de Salud

Universidad Nacional Del Altiplano Puno
Facultad De Ingeniería Económica
Análisis del Seguro Integral de Salud (SIS) - Ministerio de Salud
El SIS, fusiona dos programas de salud que existían previamente: el Seguro Escolar Gratuito
(creado en 1997) y el Seguro Materno Infantil (creado en 1998). La creación del SIS se
formaliza con la Ley del Ministerio de Salud Nº 27657, promulgada el 29 de enero de 2002,
la misma que en su artículo 33º literal c, establece que la misión del SIS es la administración
de los fondos destinados al financiamiento de prestaciones de salud individual.
De la entrevista realizada sobre el SIS77 se señaló que la finalidad de este sistema era
garantizar la atención de salud gratuita a todas las personas en situación de pobreza y
pobreza extrema. Para ello, se ha precisado como objetivo general construir un sistema de
aseguramiento público sostenible y solidario que financie servicios de calidad para la mejora
del estado de salud de las personas a través de la disminución de la tasa de
morbimortalidad. Asimismo, se han definido como objetivos específicos.
Así, se trata de un programa esencialmente protector, pero con un componente habilitador:

crear una cultura de aseguramiento en la población pobre.
El presupuesto total ajustado en el 2006 fue de S/.290’879,338 y el PIA 2007 es de

S/.267’589,550.
Línea de base
El SIS inició una nueva administración a comienzos del 2007. Lo primero que se hizo fue una
revisión de los datos, en este caso de la cantidad de asegurados. Según las estadísticas
arrojadas de esta revisión, el SIS tenía entre 10 y 12 millones de asegurados, pero la
definición de asegurado que se manejaba era toda persona inscrita a la que se le creaba un
número autogenerado, no importando si había sido atendida o no. Por otra parte, se
consideraban datos acumulados de años anteriores.
Salvando las distorsiones que podía producir el utilizar el autogenerado y no el DNI para el
registro de los asegurados, finalmente se llegó a identificar a 3’300,000 personas que
estaban haciendo uso del seguro. Ésta fue la línea de base inicial desde diciembre del 2006.
Indicadores
El SIS utiliza una serie de indicadores de resultado, relacionados con:
 Acceso y afiliaciones (incremento de afiliaciones en el componente materno infantil,

concentración de afiliaciones en quintil 1 y 2 de pobreza, incremento de afiliados en
otros planes SIS y afiliación a nivel de componente de Aseguramiento Semi
contributivo para grupos poblacionales con limitada capacidad adquisitiva);
 Atenciones en servicios de salud (porcentaje de partos institucionales, entre otros);
Ing. María del Pilar Blanco Espezua Gerencia Social: Programa “SIS”
 Niveles de satisfacción (encuestas de satisfacción de usuarios y desempeño del

prestador);
 Mejora del sistema de focalización.
Estos indicadores combinan datos de cobertura por ciclo de vida y nivel de pobreza así
como por tipo de atención. Además los indicadores de satisfacción de usuarios son una
importante innovación referida al tema de calidad de los servicios públicos. Faltaría
estimar los resultados de las acciones preventivas y de promoción de la salud.
Focalización
La meta de cobertura del SIS para el 2007 es de 5 millones de asegurados. A julio de

2007 se ha alcanzado 4’200,000, lo que ha permitido a funcionarios del SIS afirmar que
probablemente a fin de año se supere la meta.
Como criterios de focalización utilizados se ha determinado que se focalizará al 100%

de la población ubicada en el quintil 1 de pobreza (geográficamente, por distrito). Recién
a partir del quintil 3 se aplican fichas de evaluación socioeconómica.
Asimismo, de la entrevista realizada al responsable del SIS, se tiene que existe la

decisión de que en primer lugar la selección o focalización se realice primero con
relación al quintil 1. En segundo lugar, se exige la residencia en alguna de las 10 regiones
prioritarias del país. Actualmente está en 7 regiones prioritarias: Amazonas, Apurímac,
Ayacucho, Cusco, Huancavelica, Huánuco y Puno. Aseguran los entrevistados estar
focalizando mejor con el 62% de zonas pobres; la meta es llegar para fin de año al 85%
y en 2008 al 100% de la población en situación de pobreza.
En la misma entrevista se refirió que las poblaciones dispersas y aisladas constituyen

una dificultad para la focalización. El Ministerio de Salud (MINSA) ha aprobado la
estrategia de atención para estas poblaciones mediante brigadas de atención
ambulatoria pero se les da un ámbito de atención y un tiempo determinado, quedando
siempre sin atender la población más aislada. Las brigadas están conformadas por
trabajadores eventuales y que luego se retiran, afectando la continuidad. Asimismo, los
beneficiarios no pueden saber cuándo llegará la atención.
Organización y gestión
El SIS es un Organismo Público Descentralizado (OPD) del MINSA que financia las
prestaciones de salud a la población en pobreza y extrema pobreza. Realizada la
prestación de salud al beneficiario se le reembolsa al establecimiento de salud por
aquella prestación. Tiene dos componentes: el Componente Subsidiado, para población
en pobreza y pobreza extrema que no cuenta con seguro de salud, con un subsidio del
100%; y el Componente Semi-subsidiado, para población con limitada capacidad de
pago que no cuenta con un seguro de salud, mediante un pago que oscila entre los 10 y
los 30 soles. El SIS financia un listado de prestaciones, el que es comunicado a los
establecimientos de salud. Este listado implica un costo estandarizado por tipo de
prestación.
Coordinación
Con relación a este aspecto, en la entrevista realizada se manifestó que hasta hace un
tiempo, el SIS y el MINSA trabajaban aislados, sin mayor coordinación en este proceso.
Sin embargo, a partir del listado de prestaciones están trabajando en forma conjunta.
Han encontrado con el Comando Conjunto de Lucha por la Pobreza un buen nivel de
articulación, y con su producto CRECER una excelente posibilidad de alcanzar metas y
logros comunes.
Monitoreo y evaluación
La idea fundamental es transferir responsabilidades de aseguramiento (afiliación y

supervisión) a las regiones y a los gobiernos locales. El SIS haría un muestreo de esa
afiliación y supervisión, asimismo, buscará hacer convenios con los gobiernos locales.
De acuerdo a información de la entrevista referida, se han iniciado coordinaciones con
CRECER. El padrón de afiliaciones va a ser responsabilidad de los alcaldes. Existe un
censo realizado por JUNTOS en aproximadamente 400 distritos de su ámbito. Este censo
va a constituir una base para ser entregada a los alcaldes y para que a partir de este
padrón se hagan las modificaciones requeridas por: nuevos ingresos, nacimientos o
ausencias anteriores. La meta es el Registro Único de Beneficiarios.
La idea fundamental es transferir responsabilidades de aseguramiento (afiliación y

supervisión) a las regiones y a los gobiernos locales. El SIS haría un muestreo de esa
afiliación y supervisión, asimismo, buscará hacer convenios con los gobiernos locales.
De acuerdo a información de la entrevista referida, se han iniciado coordinaciones con
CRECER. El padrón de afiliaciones va a ser responsabilidad de los alcaldes. Existe un
censo realizado por JUNTOS en aproximadamente 400 distritos de su ámbito. Este censo
va a constituir una base para ser entregada a los alcaldes y para que a partir de este
padrón se hagan las modificaciones requeridas por: nuevos ingresos, nacimientos o
ausencias anteriores. La meta es el Registro Único de Beneficiarios.
Impacto
Los indicadores de impacto que utiliza el SIS son, básicamente, la tasa de mortalidad –
morbilidad y la cobertura de partos institucionales afiliados al SIS. Se ha sugerido en el
algoritmo otros tres indicadores de impacto; la promoción de una cultura de prevención

mediante el aseguramiento aumentando la proporción de personas bajo el régimen
semi-contributivo; y dos relacionados con la calidad tanto en la atención prestada
(tiempo de espera para cita y en la consulta, información proporcionada, efectividad del
tratamiento, acceso a medicamentos, etc.) como en el trato amable y respetuoso del
asegurado, todo lo que debe redundar en una mayor satisfacción del mismo.
Transferencia
Se va a transferir la afiliación y la supervisión ya que interesa que esa responsabilidad

sea local.
Cabe señalar que se han encontrado áreas a nivel local muy organizadas (por ejemplo
Acobamba en Huancavelica); en estas zonas donde ya hay un trabajo realizado se va a
transferir responsabilidades o acuerdos a aliados estratégicos mediante convenios para
establecer un trabajo de afiliación.
DESCRIPCION, DIAGNOSTICO DEL PROGRAMA SOCIAL SEGURO INTEGRAL DE SALUD

(SIS)
Descripción General del Programa
El Seguro Integral de Salud (SIS) se creó en enero de 2002 a través de la Ley 27657 - Ley
del Ministerio de Salud, sobre la base de la fusión de los programas Seguro Escolar
Gratuito (SEG) y Seguro Materno Infantil (SMI).
El SIS es un organismo público ejecutor del Ministerio de Salud, cuya finalidad es

proteger la salud de los peruanos que no cuentan con un seguro de salud, priorizando a
aquellas poblaciones vulnerables que se encuentran en situación de pobreza y pobreza
extrema.
El SIS busca resolver el problema del limitado acceso a los servicios de salud, mejorar la
eficiencia en la asignación de los recursos públicos e implementar instrumentos de
identificación del usuario, priorizando el componente materno infantil. Para lograrlo,
ofrece dos tipos de seguro a nivel nacional:
a. Seguro gratuito o subsidiado
El seguro gratuito se encuentra dirigido a todas las familias o personas en

condición de pobreza y extrema pobreza, que residen en territorio nacional y que
no cuentan con un seguro de salud.
No existe límite de edad ni costo alguno para afiliarse.
El proceso de afiliación se realiza de la siguiente manera:
1. La persona acude al establecimiento de salud más cercano a su domicilio y

solicita ser afiliada al SIS.
2. Presenta su documento de identidad (DNI u otro) si es adulto titular; y si es

menor de edad, el padre/madre o apoderado (a) presenta algún documento
de identificación de los menores.
3. El responsable SIS del establecimiento de salud aplica la ficha de evaluación

socioeconómica (FESE), y si es categorizado como pobre, firma el formato del
contrato de afiliación al titular o a la madre/padre o apoderado(a) del menor
de edad, en el que se consigna toda la información requerida.
4. Una vez suscrito el contrato, se debe indicar al usuario las condiciones

generales de su plan de beneficios.
5. Para que el afiliado goce de los derechos, el contrato consignará su firma y/o
huella digital, además de la del responsable SIS del establecimiento.
b. Seguro de costo mínimo o semisubsidiado
El seguro de costo mínimo se encuentra dirigido a las familias o personas que residan
en territorio nacional, que cuenten con cierta capacidad de pago, pero no con un
seguro de salud. Están en capacidad de afiliarse las familias o personas con ingresos
menores a S/. 700 y no mayores de S/. 1 000 y las personas contratadas por servicios
no personales (SNP) del sector público y privado con ingresos menores a S/. 1 600.
La afiliación puede ser individual o familiar.
Como se observa a continuación, el importe por el seguro de costo mínimo depende

del ingreso mensual de la familia o persona:
• Individual
Aporte Mensual Ingreso Mensual Ingreso Mensual
(S/.) (S/.) por SNP (S/.)
10 Menos de 700 Menos de 700
20 De 700 a 1 000 De 700 a 1 600
• Familiar: titular, cónyuge o conviviente e hijos menores de 18 años.
Aporte Mensual Ingreso Mensual

(S/.) (S/.)
30 Hasta 1 000
30 SNP Hasta 1 600
Para afiliarse, es necesario que la persona se presente en cualquiera de las oficinas

desconcentradas del SIS a nivel nacional, con su documento de identidad (DNI u
otro) si es adulto titular. Si es menor de edad, el padre/madre o apoderado(a)
deberá presentar algún documento de identificación de lo menores. Asimismo, es
posible afiliarse por intermedio de los asesores de seguro que visitan instituciones,
organizaciones sociales de base, empresas, etc.
Hasta a diciembre de 2008, se encontraban aseguradas 10 358 793 personas: 48,3%

más que el año anterior. Entre de los beneficios que reciben los afiliados de ambos
tipos de seguros se encuentran los siguientes:
• Atención preventiva
• Recuperación
- Atenciones ambulatorias
- Atenciones hospitalarias
- Atenciones quirúrgicas
- Atenciones de emergencias
- Atenciones de maternidad y del recién nacido
• Otros servicios
- Transporte por evacuación (hasta S/. 630)
- Sepelio (hasta S/. 1 000)
• Rehabilitación
Sobre el presupuesto que maneja el SIS, se puede mencionar que representa el

15,71% del presupuesto del MINSA del año 2009. Como se puede observar en el
siguiente cuadro, el presupuesto del SIS ha aumentado entre los años 2005 y 2008.
Sin embargo, el presupuesto institucional modificado (PIM) hasta agosto de 2009
era inferior al monto ejecutado el año previo.
Presupuesto Institucional del SIS: 2006-2009
Año PIA (S/.) PIM (S/.) Devengado

(S/.)
2006 270 903 211 301 188 224 290 779 479
2007 267 589 550 330 921 016 320 465 815
2008 471 124 352 508 937 995 439 327 953
2009 583 558 737 668 689 359 422 372 035
Fuente: MEF. Elaboración propia.
El 94,7% del PIM de SIS está destinado a donaciones a transferencias (pagos a los
prestadores de servicios de salud). Hasta agosto de 2009, la ejecución alcanzaba el
60,7%.
Presupuesto Institucional del SIS: 2009
Genérica de gasto PIA (S/.) PIM (S/.) Devengado (S/.)

Personal y obligaciones 15 974 864 15 974 864 7 716 650
sociales
Bienes y servicios 6 907 136 6 907 136 2 920 276
Donaciones y transferencias 405 657 000 438 875 159 266 424 461
Otros gastos 21 000 21 000 6 377

Adquisición de activos no 1 200 000 1 200 000 391 007
financieros
Total SIS 429 760 000 462 978 159 277 458 771
Fuente: MEF. Elaboración propia.
Visión del Programa
El SIS tiene como visión ser la institución que integra y contribuye al sistema de
aseguramiento universal que garantiza el ejercicio pleno del derecho a la salud.
Misión del Programa
El SIS tiene como misión administrar los fondos destinados al financiamiento de las
prestaciones de salud individual, de conformidad con la política del sector.
Marco Lógico
Descripción Narrativa Indicadores

PROPÓSITO
Lograr que la población en pobreza y Porcentaje (%) de población asegurada al
pobreza extrema, así como aquella con SIS que accede a servicios de salud.
limitada capacidad de pago, acceda a los % de gestantes aseguradas que son
servicios de salud a partir del atendidas de acuerdo con las normas.
aseguramiento universal. % de partos de gestantes aseguradas que
son atendidas en establecimientos de
salud.
% de niños y niñas menores de 36 meses
que son atendidos de acuerdo con las
normas (CRED).
Grado de satisfacción de los usuarios del
SIS.
COMPONENTES
COMPONENTE 1: Subsidiado
1.1. Población pobre y en extrema pobreza % de población en pobreza y pobreza
asegurada a SIS. extrema asegurada al SIS.
Tasa de filtración de poblaciones no

objetivo aseguradas al SIS (a menos de
20%).
% del costo del PEAS financiado.
% de atenciones rechazadas por no cumplir
norma.
Tiempo de reembolso de la prestación de
los servicios a los E.S.
COMPONENTE 2: Semisubsidiado
2.1. Población de escasa capacidad de % de población de limitada capacidad de
pago asegurada al SIS. pago asegurada en régimen
semisubsidiado.
% de asegurados con más de un año de
permanencia (tasa de retención de los
asegurados).
% del costo del PEAS financiado.
norma.
COMPONENTE 3: Contributivo
3.1. Trabajadores de la microempresa son % del costo del PEAS financiado.
afiliados al SIS. Índice de morosidad de contribuyentes.
normas.
ARBOL DE PROBLEMAS (SIS)
El problema central que justifica la intervención de SIS es el limitado acceso de la población

pobre y pobre extrema a los servicios de salud. Dicho problema tiene seis causas principales:
a. Desencuentro entre la demanda de la población y las necesidades de

financiamiento.
Esta causa directa se origina, a su vez, por dos causas indirectas que se
transparentan en un desconocimiento de las demandas de la población por
coberturas de servicios de salud, debido a una práctica poco desarrollada para la
realización de estudios actuariales, cálculos de tarifas acordes con las prioridades de
financiamiento, escasos estudios de carga de enfermedad y epimediológicos. Esta
causa tiene, además, un marco rector y regulador limitado desde el MINSA y débil
institucionalidad del SIS.
b. Sobrefacturaciones.
Las sobrefacturaciones son causadas por una práctica presupuestaria basada en un

presupuesto histórico sin vinculación a una prima por afiliado que absorba las
probabilidades de ocurrencia de enfermedad de los individuos y contemple riesgos.
Por lo tanto, la sobrefacturación se genera al vincularse enteramente al consumo de
prestaciones, asociadas a normas presupuestales que limitan el flujo financiero para
el pago oportuno a prestadores y por las prestaciones poco frecuentes no tarifadas
de alto valor. Ello genera un fuerte incentivo en los prestadores para el incremento
de prestaciones con la esperanza de alcanzar un mayor reembolso. Asimismo, las
limitaciones del SIS en cuanto a su capacidad sancionadora y la realización de
supervisiones presenciales son otras causas de igual importancia que no contribuyen
a frenar la sobrefacturación.
c. Escaso presupuesto.
El manejo presupuestal no corresponde al manejo financiero de un seguro, el cual

se sustenta en un manejo de riesgos y siniestros de manera equilibrada, lo que
genera una reserva para cubrir planes de cobertura en un horizonte mayor a un
ejercicio presupuestal. En cambio, el presupuesto se sustenta en el gasto y, por lo
tanto, resulta escaso para cubrir fluctuaciones en la demanda y se limita a la
disponibilidad financiera del MEF, producto de la recaudación fiscal.
d. Marco institucional y funcional del SIS restringido.
Las restricciones se basan en una frágil separación de funciones entre

financiamiento y prestación dentro de la estructura sectorial para el sistema de
salud peruano y para desarrollar el rol de aseguramiento. Entonces, el SIS se ha
desarrollado con procesos incompletos (procesos de identificación y afiliación
externos al SIS) y ha limitado su gestión y alcance con débiles sistemas de soporte
para atender transacciones básicas de un seguro.
e. Sistema de aseguramiento público-privado poco desarrollado.
Grandes tramos de la población están fuera de un esquema de aseguramiento,

principalmente, por el escaso desarrollo de la seguridad social, la cual solo capta a
población trabajadora formal bajo el sistema regular de afiliación. La informalidad
laboral no está contemplada y no se ha desarrollado mecanismos para acelerar su
formalización a través de coberturas pertinentes a la inestabilidad de sus ingresos o
a primas adecuadas a sus posibilidades económicas.
f. Deficiente proceso de transferencia de funciones a gobiernos regionales.
La delegación de funciones no se ha concretado en competencias necesarias para la

gestión y han quedado niveles de responsabilidad descubiertos en los ámbitos
regionales y locales. Además, el proceso de transferencia de funciones del MINSA
no ha realizado un proceso de transformación hacia lo estratégico y de asistencia
técnica, dejando en evidencia un vacío discutible entre el nivel central y subnacional
que se está llenando de manera desorganizada y poco sistémica.
Asimismo, se identificó dos efectos directos del problema central: (i) limitado
financiamiento para un enfoque de aseguramiento público, e (ii) incentivos
perversos. Mientras que el primero genera exclusión, el segundo ocasiona
perforaciones al sistema. Como se puede observar en el siguiente gráfico, el efecto
final es el inadecuado estado de salud de la población pobre y pobre extrema.
BREVE BALANCE Y RECOMENDACIONES A LAS INTERVENCIONES DE LOS PROGRAMAS

SOCIALES “SIS”
Recomendaciones para una futura evaluación del SIS
Para medir avances en los indicadores, será necesario contratar un estudio de línea de base
independiente. De esta manera, se podrá realizar una futura evaluación de impacto sobre
la intervención del SIS.
Recomendaciones para los procesos críticos

Si bien la Dirección de Aseguramiento de la Dirección General de Salud de las Personas
(DGSP) del MINSA es la encargada de definir tarifas, se podría incluir las actividades de
definición, identificación y cuantificación de los costos unitarios. De este modo, se podría
actualizar el tarifario del SIS.
Recomendaciones para la mitigación de los riesgos

A nivel de las actividades del componente 1, se deberá prever recursos para el Plan de
Aseguramiento Universal o para cualquier otro aumento en el número de beneficiarios del
SIS. Si los recursos no aumentaran, ello se reflejaría en deudas del SIS a los establecimientos
de salud de las regiones piloto. Se debería priorizar el logro del calce entre la facturación
(monetización de las prestaciones de los establecimientos de salud a los afiliados) y el
presupuesto institucional del SIS.
A nivel de las actividades del componente 2, se podría incorporar la verificación del

reembolso al establecimiento de salud donde se originó la solicitud. Ello es necesario ya que
dichos establecimientos emiten sus facturas, pero el SIS desembolsa a las unidades
ejecutoras (UE).

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Facultad De Ingeniería Económica

Análisis del Seguro Integral de Salud (SIS) - Ministerio de Salud

Así, se trata de un programa esencialmente protector, pero con un componente habilitador:

El presupuesto total ajustado en el 2006 fue de S/.290’879,338 y el PIA 2007 es de

El SIS utiliza una serie de indicadores de resultado, relacionados con:

 Acceso y afiliaciones (incremento de afiliaciones en el componente materno infantil,

 Niveles de satisfacción (encuestas de satisfacción de usuarios y desempeño del

La meta de cobertura del SIS para el 2007 es de 5 millones de asegurados. A julio de

Como criterios de focalización utilizados se ha determinado que se focalizará al 100%

Asimismo, de la entrevista realizada al responsable del SIS, se tiene que existe la

En la misma entrevista se refirió que las poblaciones dispersas y aisladas constituyen

La idea fundamental es transferir responsabilidades de aseguramiento (afiliación y

La idea fundamental es transferir responsabilidades de aseguramiento (afiliación y

algoritmo otros tres indicadores de impacto; la promoción de una cultura de prevención

Se va a transferir la afiliación y la supervisión ya que interesa que esa responsabilidad

DESCRIPCION, DIAGNOSTICO DEL PROGRAMA SOCIAL SEGURO INTEGRAL DE SALUD

Descripción General del Programa

El SIS es un organismo público ejecutor del Ministerio de Salud, cuya finalidad es

a. Seguro gratuito o subsidiado

El seguro gratuito se encuentra dirigido a todas las familias o personas en

No existe límite de edad ni costo alguno para afiliarse.

El proceso de afiliación se realiza de la siguiente manera:

1. La persona acude al establecimiento de salud más cercano a su domicilio y

2. Presenta su documento de identidad (DNI u otro) si es adulto titular; y si es

3. El responsable SIS del establecimiento de salud aplica la ficha de evaluación

4. Una vez suscrito el contrato, se debe indicar al usuario las condiciones

b. Seguro de costo mínimo o semisubsidiado

Como se observa a continuación, el importe por el seguro de costo mínimo depende

• Familiar: titular, cónyuge o conviviente e hijos menores de 18 años.

Aporte Mensual Ingreso Mensual

Para afiliarse, es necesario que la persona se presente en cualquiera de las oficinas

Hasta a diciembre de 2008, se encontraban aseguradas 10 358 793 personas: 48,3%

Sobre el presupuesto que maneja el SIS, se puede mencionar que representa el

Presupuesto Institucional del SIS: 2006-2009

Año PIA (S/.) PIM (S/.) Devengado

Genérica de gasto PIA (S/.) PIM (S/.) Devengado (S/.)

Otros gastos 21 000 21 000 6 377

Visión del Programa

Misión del Programa

Descripción Narrativa Indicadores

Tasa de filtración de poblaciones no

ARBOL DE PROBLEMAS (SIS)

El problema central que justifica la intervención de SIS es el limitado acceso de la población

a. Desencuentro entre la demanda de la población y las necesidades de

Las sobrefacturaciones son causadas por una práctica presupuestaria basada en un

El manejo presupuestal no corresponde al manejo financiero de un seguro, el cual

d. Marco institucional y funcional del SIS restringido.

Las restricciones se basan en una frágil separación de funciones entre

e. Sistema de aseguramiento público-privado poco desarrollado.

Grandes tramos de la población están fuera de un esquema de aseguramiento,

f. Deficiente proceso de transferencia de funciones a gobiernos regionales.

La delegación de funciones no se ha concretado en competencias necesarias para la

BREVE BALANCE Y RECOMENDACIONES A LAS INTERVENCIONES DE LOS PROGRAMAS

Recomendaciones para los procesos críticos

Recomendaciones para la mitigación de los riesgos

A nivel de las actividades del componente 2, se podría incorporar la verificación del

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