UNIDAD I.

LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA COMO SISTEMA

Y LA GESTIÓN PÚBLICA

Cápsula 1.
Escuelas de la administración
y la administración pública como ciencia

1
 I. LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA COMO SISTEMA Y LA GESTIÓN PÚBLICA

1. Escuelas de la administración y administración pública como ciencia

Con la Revolución Industrial (1760-1840), se consolida la ciencia de la Administración, época en que los estudiosos de los comportamientos
de la producción mecanizada, buscaron servirse del método científico para instaurar modelos teóricos que apoyaran el mayor
aprovechamiento de los recursos a través de una menor inversión de los mismos (economía), apoyados en sus sistemas de relación (inputs-
outputs) dentro de los procesos industriales (empresas privadas).

Figura 1. Factores de interés inicial en el estudio administrativo.

RECURSOS / Ingreso PRODUCTOS / salida

Inputs
Procesos Outputs

Los postulados y paradigmas generados bajo tales circunstancias sirven de apoyo también en el ámbito de la administración de lo
público.

Es preciso acotar, que el concepto práctico de administración como sistema (empirismo), ha estado presente a lo largo de la historia de la
humanidad, como el caso del concepto del derecho. El ser humano como ser eminentemente social, ha necesitado de un sistema o estructura
sobre el cual organizarse para tener mayores posibilidades de sobrevivencia y convivencia armónica; y como ser natural, comparte la
estructura sistemática de toda forma de vida. Es decir, la vida y las relaciones entre todo lo que existe se basa en relaciones sistémicas que
a su vez pueden ordenarse a través de niveles, especialidades o partes.

Chiavenato al respecto relaciona referencias históricas acerca de las magníficas construcciones erigidas durante la antigüedad en Egipto,
Mesopotamia y Asiría, atestiguan la existencia, en épocas remotas, de dirigentes capaces de planear y guiar los esfuerzos de millares de
trabajadores en obras monumentales que perduran todavía, como las pirámides de Egipto. Los papiros egipcios, atribuidos a la época de
1300 a. C., ya indicaban la importancia de la organización y de la administración de la burocracia pública en el antiguo Egipto. En China,
las parábolas, de Confucio sugieren prácticas para la buena administración pública¹. La civilización romana clasificó las acciones
administrativas (empresas) en tres tipos: Públicas, Semipúblicas y Privadas.

No obstante, como se ha mencionado, son las teorías de producción enmarcadas desde el punto de vista económico las que dan paso a la
ciencias administrativas que engloban los ámbitos de las empresas privadas y públicas.
1 Chiavenato, Idalberto. Introducción a la teoría general de la administración. McGraw-Hill, 7ma Edición. México, 2007. Pág. 24. Recuperado de: https://naghelsy.files.wordpress.com/2016/02/introduccic3b3n-a-la-teorc3ada-general-de-la-
2
administracic3b3n-7ma-edicic3b3n-idalberto-chiavenato.pdf
 1.1. Escuelas científica y clásica
Consolidan los primeros estadios de las ciencias administrativas y enfocan sus análisis desde
los aspectos de las tareas y la estructura, respectivamente.

La escuela científica es representada principalmente por los análisis y exposiciones realizadas por Frederick
Taylor (1856-1915), quien es considerado como el precursor de la administración moderna, sus observaciones han
tomado el nombre Taylorismo o administración científica del trabajo, cuyo sistema se basa en el cambio de la iniciativa
laboral del trabajador respecto de sus tareas (libertad de realizar el trabajo), por un método basado en el diseño de
programas enfocados en la obtención de la eficiencia de las tareas asignadas en la industria.

Cuadro 1. Elementos e implicancias del estudio

administrativo enfocado por Taylor. La premisa sobre la cual Taylor basó su
estudio concurrió en que "el hombre es por
naturaleza perezoso e intenta siempre
realizar lentamente su trabajo, haciendo
creer al empresario que está realizando su
mejor esfuerzo."²
Desde lo anterior, visualizó la "necesidad de
medir los tiempos y los movimientos de los
trabajadores en cada tarea, para así, en
virtud del estudio, encontrar la combinación
de movimientos y herramientas más eficiente
para elevar la producción y dar
uniformidad a los procesos."³
2 Rogers Ferret, Roy; Guzmán Betancourt, Nelson. El Directivo Público Hoy. Publicación del Servicio Civil, Ministerio de
Fuente: Elaborado con base en información contenida en Rogers Ferret & Guzmán Betancourt. El Directivo Público Hoy. Pág. Hacienda, Gobierno de Chile. N°. 3, Primera Edición, Santiago de Chile, Abril 2015. Pág. 11. Recuperado de:
11. https://www.serviciocivil.cl/wp-content/uploads/2017/06/directivo_publico_hoy_final.pdf https://www.serviciocivil.cl/wp-content/uploads/2017/06/directivo_publico_hoy_final.pdf
3 Ibídem. 3
 1.1. Escuelas científica y clásica

Por su parte la escuela clásica es representada principalmente por los análisis y exposiciones realizadas por
Henri Fayol (1841-1925), quien se apoya en los estudios de la administración científica realizados por Taylor desde su
perspectiva del proceso industrial, trasladándolos a la estructura organizacional completa de la administración de la
empresa, sus observaciones han tomado el nombre Fayolismo o escuela clásica de la administración, cuyo trabajo se
centra en la dirección empresarial, buscando economizar “tiempos muertos” y conseguir una óptima utilización de los
recursos.
Cuadro 2. Funciones, acciones y principios administrativos desarrollados por Fayol.

Los estudios de Fayol lograron identificar

varias funciones de la administración,
percatándose de las siguientes: técnicas,
comerciales, financieras, contables,
administrativas y de seguridad; dentro de
las cuales identificó varias acciones de
carácter general o comunes a todo tipo de
organizaciones: planeación, organización,
dirección, coordinación del personal y
control de los objetivos; a estas funciones y
acciones les relacionó principios
administrativos generales: división del
trabajo, equilibrio entre autoridad y
responsabilidad, jerarquía, disciplina en el
cumplimiento de la norma, unidad de
mando y centralización.

Fuente: Elaborado con base en información contenida en Rogers Ferret & Guzmán Betancourt. El Directivo Público Hoy. Pág. 12.
https://www.serviciocivil.cl/wp-content/uploads/2017/06/directivo_publico_hoy_final.pdf
4
Figura 2. Cadena de mando y cadena escalar en el sistema de Fayol.

La escuela clásica de Fayol corresponde

a una corriente eminentemente teórica,
con un marcado énfasis en el estudio de
la estructura, a través de la forma y
disposición de los órganos componentes
de la organización (divisiones,
departamentos, etc.) y de sus relaciones
(el funcionamiento) 4. Se destacan su
Cadena de mando Jerarquizada y
Escalar.
Fuente: Elaborado con base en información contenida en Rogers Ferret & Guzmán Betancourt. El Directivo Público Hoy. Pág. 12. https://www.serviciocivil.cl/wp-
content/uploads/2017/06/directivo_publico_hoy_final.pdf
A lo anterior, se suman los experimentos de
Cuadro 3. Conclusiones de los experimentos de Hawthorne y Mayo sobre la relación de la producción y la Hawthorne sobre la reactividad psicológica,
satisfacción de los trabajadores en sus ambientes laborales. los cuales fueron desarrollados bajo la
coordinación de Elton Mayo (1880-1949), en
Descripción: los cuales se indagaba a cerca de la relación
1. El nivel de Es una actividad típicamente grupal, la primera conclusión derivada de la investigación de la producción y la satisfacción de los
trabajadores en sus ambientes laborales,
producción: plantea que el nivel de producción está más influenciado por las normas de grupo que
estudios que adquirieron el nombre de Teoría
por los incentivos salariales y materiales de producción.
de las Relaciones Humanas, bajo la cual se
2. El comportamiento El obrero no actúa como individuo aislado sino como miembro de un grupo social, los esbozó el concepto de organización informal:
social de los trabajadores no actúan ni reaccionan aisladamente como individuos, si no como que se compone del conjunto de personas que
empleados: miembros de un grupo. se relacionan espontáneamente entre sí en los
3. Las relaciones La tarea básica de la administración es formar una élite capaz de comprender y de ambientes laborales. La empresa por lo tanto,
humanas: comunicar, compuestas por jefes democráticos, persuasivos y apreciados por todo el es una organización social formal, compuesta
personal, en lugar de intentar que los empleados comprendan la lógica de la por grupos sociales informales, cuya estructura
administración de la empresa. no siempre coincide con la formal (con los
4. las recompensas y La persona humana es motivada esencialmente por la necesidad de “estar en propósitos y estructura definidos por la
sanciones sociales: compañía”, de “ser reconocida”, de acceder a una comunicación adecuada. empresa). Los grupos informales definen sus
reglas de comportamiento, sus recompensas y
5. Los grupos Mientras los clásicos se preocupaban exclusivamente por lo aspectos formales de la
sanciones sociales, sus objetivos, su escala de
informales: organización, los investigadores de Hawthorne se concentraron sobre los aspectos valores sociales, sus creencias y expectativas,
informales. y cada participante los asimila e integra en
6. El énfasis en los El conflicto social debe evitarse a toda costa mediante una administración humanizada sus actitudes y su comportamiento. 5
aspectos emocionales: que implante un tratamiento preventivo. 5
4 Óp. Cit. Pág. 13
5 Ibid.
 1.2. La Burocracia
Etimológicamente, la palabra burocracia deviene del francés “Buró” que significa escritorio,
y del latín “Cracia”, que significa mando, dominio, poder.
El mayor exponente de esta corriente doctrinaria es Max Weber (1864-1920), quien ideó el modelo o sistema
burocrático con los siguientes elementos:
a) Máxima división del trabajo. Para lograr los objetivos que se plantean, las organizaciones deben descomponer el trabajo total en
operaciones elementales, lo que a su vez implica la rigurosa fijación formal, de las sub-áreas y deberes de cada eslabón de la
organización, formalización, estructuración, organización.
b) Jerarquía de autoridad. La organización debe estructurarse de acuerdo con una jerarquía de autoridad; todo empleado inferior debe
estar sujeto al control y supervisión del superior. Además, debe responder tanto de sus actos como de los de sus subordinados pero, para
que pueda responder de los actos de sus subalternos, debe tener autoridad legal.
c) Reglas que definen la responsabilidad y la labor. La labor debe estar regida por reglas abstractas que emanen de la dirección general
para lograr la uniformidad y coordinación de la ejecución de toda organización. Las órdenes y reglas deben ser precisas, claras y
sencillas, determinando la responsabilidad del ejecutor. La observancia rigurosa de las reglas en la solución de los problemas elimina la
posibilidad de desviaciones debidas a diferencias individuales.
d) Actitud objetiva del administrador. El dirigente ideal debe administrar sin ira ni apasionamiento y, por consiguiente, sin afección ni
entusiasmo. Asimismo, de acuerdo con el “Estándar racional”, descarta la influencia de razones y emociones personales, tanto en el interior
de la organización, como en lo tocante a sus clientes.
e) Calificación técnica y seguridad en el trabajo. Todo miembro de una organización debe tener una calificación técnica y estar protegido
contra despidos injustificados. El empleo en las organizaciones debe ser una carrera para que los miembros se desarrollen y asciendan por
méritos y antigüedad. Ello fomentaría el “Espíritu corporativo” (amor a la organización, respeto, lealtad, lo que estimulará la actividad en
beneficio de su propia organización).
f) Evitar la corrupción. Debe existir una clara diferencia entre los ingresos de los miembros debido a fortuna privada, e ingresos otorgados
por su trabajo en la organización.
Como crítica a este modelo se señala:
• La jerarquía vertical de autoridad puede no ser lo suficientemente explícita o delineada,
Weber utiliza los conceptos de poder, causando confusión y conflictos de competencia.
• Las competencias pueden ser poco claras y usadas contrariamente al espíritu de las reglas.
autoridad y dominio como sinónimos y los • El procedimiento en sí mismo puede considerarse más importante que la decisión o sus
define como: “La posibilidad de imponer la efectos.
voluntad de una persona sobre el • Nepotismo, corrupción y enfrentamientos políticos pueden contrarrestar la regla de
impersonalidad y el principio de promoción por mérito.
comportamiento de otras”. • La distribución de funciones puede ser inefectiva, produciendo excesiva actividad
regulatoria, duplicación de esfuerzos e ineficiencia. 6
Referencia: https://www.gestiopolis.com/burocracia-max-weber/
 1.3. La Nueva Gerencia Pública
Este modelo o nuevo sistema de administración nace como
consecuencia de la crisis económica sufrida en la década de los
80’, particularmente en los países anglosajones y Estados Unidos,
asumiendo la superioridad de ciertas técnicas gerenciales propias
del ámbito privado, sobre las de la administración pública
tradicional. Estos cambios en los paradigmas de gestión pública,
son denominados por Christopher Hood como la “Nueva Gestión
Pública”. 6
“Es un enfoque de gestión que busca incrementar la eficacia y
el impacto de la políticas del sector público a través de una
mayor responsabilidad de los funcionarios por los resultados
de su gestión. Parte del principio del "Estado contractual" en el
marco de la Nueva Gestión, es decir la relación y vínculo formal
que se da entre un principal (sociedad) y un agente (gobierno)
en el cual ambas partes acuerdan efectos o resultados concretos
a alcanzar con acción del agente y que influyen sobre el
principal, creando valor público.“ 7

La Nueva Gestión Pública (NGP) busca ordenar la gestión pública en torno a mandatos generales, centrados en los resultados esperados de las políticas
públicas y, en este esfuerzo, pone el énfasis en la planificación estratégica, en la definición de resultados cuantificables, en la evaluación del desempeño
y en la contractualización de las relaciones entre agentes públicos. Por otra parte, propone entregar mayor poder y autonomía a los gestores públicos
(caracterizados ahora como gerentes), a cambio de una mayor responsabilidad y exigencia en la obtención de resultados. 8

Se basa sobre el paradigma del gerencialismo, asumiendo que para mejorar la gestión es necesario otorgar mayor flexibilidad y autonomía a las
agencias y altos directivos. En lo funcional, la NGP implica dos cosas: (i) la separación entre las estructuras que diseñan las políticas públicas y aquellas
que las implementan, así como la separación entre el financiamiento y la provisión de bienes y servicios públicos; y, (ii) la delegación de la toma de
decisiones hacia niveles jerárquicos inferiores del Estado, como las agencias ejecutivas, los organismos regionales, los gobiernos subnacionales, etc., bajo
el supuesto de que estas instancias se encuentran más cercanas a los problemas y, por lo tanto, tienen más información para decidir correctamente.
Recomienda aumentar los mecanismos de control e introducir sistemas de pago por desempeño para mejorar la eficiencia en las acciones del gobierno. 9

Como elementos de aporte se resalta su orientación hacia los resultados. Hace uso de conceptos como: visión, misión, clientes, usuarios, etc.; y se apoya en
técnicas propias de este modelo, tales como: cuadro de mando integral, modelos de atención y medición de satisfacción de usuarios, etc.; lo cual ha
innovado el glosario y la cultura de la gestión pública.

Como crítica del modelo, se señala que "debilita los sistemas de servicio civil, promoviendo modalidades contractuales más flexibles y el uso de sistemas
de promoción y de remuneraciones basados en el desempeño (incentivos), asimilando su funcionamiento al de la gerencia privada."; además que excluye
de la gestión pública la dimensión política (politics) y gestiona el aparato público como si fuera una empresa.
6 Óp. Cit. Pág. 17
7 Chanduvi Vargas, Rodolfo. La Nueva Gestión Pública. Recuperado de: http://www.monografias.com/trabajos87/nueva-gestion-publica/nueva-gestion-publica.shtml#lagestiona#ixzz54s3bhW2S
8 Rogers Ferret, Roy; Guzmán Betancourt, Nelson. Óp. Cit. Pág. 18
9 Ibid.
7
10 Ibid.
 1.4. La Post Nueva Gerencia Pública

Después de una década de dominio intelectual de la NGP (en los 90), el entusiasmo por este enfoque comenzó a debilitarse, producto del
limitado impacto de su aplicación y de la generación de distorsiones en el funcionamiento de los Estados. Estos elementos han llevado al
desarrollo de nuevos enfoques de gestión pública, los que -a falta de mejores definiciones han sido englobados bajo la denominación de
neo-weberianismo, post-NGP o gobernanza en la era digital (DEG, por sus siglas en inglés). Dichos enfoques resaltan valores tales como la
gobernanza inclusiva, la democracia representativa y el ethos del servicio público y ¿destacan? aquellos instrumentos de gestión pública
que permitirían conciliar de mejor manera las obligaciones del servicio público con la capacidad para responder a las necesidades
heterogéneas y cambiantes de la ciudadanía (Pollit y Buckaert, 2004; Dunleavy y otros, 2006).

Entre estos modelos alternativos al modelo burocrático y al gerencialista surge el denominado “Nuevo Servicio Público” (New Public Service
–NPS– en inglés). Sus postulados sugieren que los directivos públicos deben enfocarse en servir y empoderar a los ciudadanos al momento
de gestionar las organizaciones e implementar las políticas (Denhardt y Denhardt, 2000).

Por su parte el modelo denominado “Nueva Gobernanza Pública” (New Public Governance–NPG– en inglés) es un enfoque que apela a
conceptos con abundante bagaje ideológico y cuya condición básica consiste en la creación, desarrollo y activación de formas de
asociación y de redes público-privadas, gubernamental-sociales. Este modelo político es viable principalmente en países democráticos y
con sociedades civiles fuertes y consolidadas. Esta forma de gobernar evoluciona a partir de formas participativas e interdependientes de
gestión, con fuerte base en la colaboración y la confianza. Como señala Osborn (2006), es un modelo que pone énfasis en la cooperación
entre el Estado y los actores no estatales, con el fin de lograr objetivos de política pública.

Cuadro 4. Desarrollo de las teorías administrativas.

AÑOS TEORÍAS AÑOS TEORÍAS
1903 Administración Científica 1953 Enfoque Sociotécnico
1909 Teoría Burocrática 1954 Teoría Neoclásica
1916 Teoría Clásica 1957 Teoría Conductual
1932 Teoría de las Relaciones 1962 Desarrollo Organizacional
Humanas
1947 Teoría Estructuralista 1972 Teoría de la Contingencia
1951 Teoría de los Sistemas 1990 Nuevos enfoques
Fuente: Chiavenato, Idalberto. Introducción a la teoría general de la administración. Pág. 13. Recuperado de: https://naghelsy.files.wordpress.com/2016/02/introduccic3b3n-a-la-teorc3ada-general-de-la- 8
administracic3b3n-7ma-edicic3b3n-idalberto-chiavenato.pdf
Cuadro 5. Cronología de eventos. Orígenes de la Administración Pública.

CRONOLOGÍA DE LOS PRINCIPALES EVENTOS DE LOS ORÍGENES DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA

(HASTA LA ETAPA CIENTÍFICA)
AÑO AUTORES EVENTOS
4000 A.C. Egipcios Necesidad de planear, organizar y controlar.
2600 A.C. Egipcios Descentralización en la organización.
2000 A.C. Egipcios Necesidad de órdenes escritas; Uso de consultoría.
1800 A.C. Hamurabí (Babilonia) Empleo de control escrito y testimonial; establecimiento del salario mínimo.
1491 A.C. Hebreos Concepto de organización; Principio escalar.
600 A.C. Nabucodonosar (Babilonia) Control de la producción e incentivos salariales.
500 A.C. Mando (China) Necesidad de sistemas y estándares.
Sócrates (Grecia) Enunciado de la universalidad de la Administración; Distribución física y
400 A.C. manejo de materiales.
Platón (Grecia) Principio de especialización.
175 A.C. Catón (Roma) Descripción de funciones.
284 Diocleciano (Roma) Delegación de autoridad.
1436 Arsenal de Venecia Contabilidad de costos; balances contables; control de inventarios.
Nicolás de Maquiavelo Principio de consenso en la organización; liderazgo; tácticas políticas.
1525
(Italia)
1767 Sir James Stuart (Inglaterra) Teoría de la fuente de autoridad; especialización.
1776 Adam Smíth (Inglaterra) Principio de especialización de los operarios; concepto de control.
1799 Eli Whitney (Estados Unidos) Método científico; contabilidad de costos y control de calidad.
Mathew Boulton (Inglaterra) Estandarización de operaciones; métodos de trabajo; aguinaldos;
1800
auditoría.
Robert Owen (Inglaterra) Prácticas de personal; capacitación de los operarios; planes de vivienda
1810
para éstos.
Charles Babbage Enfoque científico; división del trabajo; estudio de tiempos y movimientos;
1832
(Inglaterra) contabilidad de costos.
Daniel C. McCallum Organigrama; administración ferroviaria.
1856
(Estados Unidos)
Henry Metcaiie Arte y ciencia de la Administración.
1886
(Estados Unidos)
Frederick W. Taylor Administración Científica; estudio de tiempos y movimientos;
1900
(Estados Unidos) racionalización del trabajo; énfasis en planeación y el control.

Fuente: Chiavenato, Idalberto. Introducción a la teoría general de la administración. Pág. 25. Recuperado de: https://naghelsy.files.wordpress.com/2016/02/introduccic3b3n-a-la-teorc3ada-general-de-la-
administracic3b3n-7ma-edicic3b3n-idalberto-chiavenato.pdf 9