III Informes Especiales
La Regionalización Transversal cobra actualidad y
mayor importancia
Ficha Técnica
Autor : Aníbal Salazar Trigoso*
Título : La Regionalización Transversal cobra
actualidad y mayor importancia
Fuente : Actualidad Gubernamental, Nº 70 - Agosto
2014
Sumario
1. Introducción
2. Breve síntesis de los principales intentos de
descentralización y de regionalización efec-
tuados por los diferentes sistemas políticos
y de gobierno
3. Análisis de la crisis de los Gobiernos regio-
nales
4. ¿En qué consiste la Regionalización Trans-
versal?
5. Recomendaciones
1. Introducción
El mal diseño de la regionalización del país
y la crisis moral, económica y administra-
tiva, que están atravesando las regiones,
perjudican el proceso de descentralización
política, económica y administrativa, y, por
ende, el desarrollo integral y sostenible
del país, postergando el logro del objetivo
fundamental que es el mejoramiento de la
calidad de vida de los peruanos.
Por estas razones de fuerza, la Regiona-
lización Transversal propuesto por el Dr.
Javier Pulgar Vidal cobra actualidad y
mayor importancia para que el Gobier-
no ponga en práctica con los ajustes y
actualizaciones correspondientes, que
la época exige.
2. Breve síntesis de los principales
intentos de descentralización y
de regionalización efectuados
por los diferentes sistemas
políticos y de gobierno
• La Constitución de 1828 adoptó un
sistema de juntas departamentales
como gérmenes de futuros parlamen-
tos federales, otorgándoles atribucio-
nes de orden político, administrativo,
eclesiástico y judiciales, dentro de
cada territorio departamental, con
el objeto de limitar la influencia del
poder central, especialmente en lo ad-
ministrativo. El intento se truncó dado
que no se previó una descentralización
económica.
* Experto en administración pública. Exdocente universitario: Ri-
cardo Palma, Alas Peruanas, Asesor del Congreso de la República.
III 4 Actualidad Gubernamental
• Una ley de 1873 restableció los con-
sejos departamentales y municipales,
con algunas atribuciones para admi-
nistrar la economía de los departa-
mentos, provincias y distritos.
• Después de la guerra con Chile y bajo
la forma de una ley de 1880, se trató
de realizar una descentralización, so-
bre, todo fiscal, de manera tal que los
impuestos recaudados en cada zona
fueran utilizados en provecho de la
misma zona.
• La Constitución de 1919 crea los
congresos regionales con el objeto
de promover el desarrollo regional y
local. Además, promueve la división
transversal del país, aunque sin fun-
damentación práctica.
• La Constitución de 1923 establece
nuevamente los consejos departa-
mentales en los lugares que la ley
señala, reconociéndoles autonomía
administrativa y económica.
Como se observa, todos los cambios
antes mencionados concuerdan con el
largo debate sobre el centralismo y des-
centralismo, comprendido básicamente en
sus aspectos administrativos. Las sucesivas
transformaciones de juntas en consejos,
en congresos departamentales, tuvieron
como escenario territorial la demarcación
y reconocimiento de los límites territoriales
de cada departamento y sus respectivas
subdivisiones como las que tenemos
actualmente.
La descentralización fue una oferta polí-
tica que propusieron todos los partidos
políticos y movimientos que participaron
en las pasadas Elecciones Generales por
lo cual el actual Gobierno constitucional
tiene el compromiso ineludible e im-
postergable de impulsar este proceso en
razón de importantes fines y objetivos
que representan para el desarrollo y
bienestar general de la nación. (Al res-
pecto, recomendamos aplicar la tesis del
Dr. Javier Pulgar Vidal, la Regionalización
Transversal, con las adecuaciones que el
momento exige.)
Al observar detenidamente la historia
contemporánea del Perú, se puede vis-
lumbrar distintos intentos fallidos por
descentralizar o desconcentrar el poder
político y económico. Cabe anotar que
existen diferencias entre descentralizar
y desconcentrar, el primero alude al
hecho de realizar una reforma profunda
mediante un proceso de devolución
de poderes políticos, administrativos y
económicos del Gobierno central a las
N° 70 - Agosto 2014
entidades subnacionales de gobierno.
Mientras que el segundo, tal como su
nombre lo dice, radica en la delegación
del ejercicio de las competencias desde
el nivel de Gobierno central hacia los
niveles de Gobierno subnacionales. En
el Perú, se apunta hacia un proceso de
descentralización, que sea permanente,
se realice por etapas y que tenga como
objetivo fundamental el desarrollo
integral del país (texto modificado del
Capítulo XIV de la Constitución Política
del Perú).
El Estado peruano es unitario y, al igual
que la mayoría de naciones latinoa-
mericanas, se ha caracterizado por ser
centralista. Esto significa que todas las
decisiones que afectaban a los distintos
departamentos del país eran tomadas por
el Gobierno central desde Lima, la capital.
El centralismo político, administrativo y
económico, continúa hasta hoy, con algu-
nos intentos de romper con estos males,
que siguen afectando al interior del país,
agravándose con los actos de corrupción
que vienen cometiendo un número sig-
nificativo de presidentes regionales y sus
funcionarios.
El centralismo político dio paso al centra-
lismo económico, favoreciendo el creci-
miento urbano y costeño, en desmedro
de las economías regionales o locales. De
este modo, el país ha oscilado entre el
centralismo e intentos de descentraliza-
ción sin mucho éxito. Recién en el 2001,
se tomó una decisión concreta y de con-
senso nacional, de iniciar un proceso de
descentralización en el país. Decisión que
se vio plasmada en la Reforma Constitu-
cional del capítulo XIV del título IV, sobre
descentralización.
La descentralización es un proceso de
largo plazo y una forma democrática de
organizar nuestro país. Con la descen-
tralización, las regiones podrán elegir su
propio plan de desarrollo, priorizando sus
necesidades.
La descentralización busca hacer frente
a los problemas –y sus consecuencias–
generados por el centralismo, como por
ejemplo:
• Que más de la mitad de la industria
se encuentre en Lima
• Que uno de cada tres peruanos viva
en Lima
• Que más del 90 % de los ingresos está
en manos del Gobierno central
• Que más del 80 % de los gastos estén
en manos del Gobierno central
 Área Descentralización: Gobiernos Regionales y Locales
3. Análisis de la crisis de los Go-
biernos regionales
A continuación, presentamos los puntos
de vista de algunos funcionarios y exper-
tos en el proceso de descentralización,
que hacen un análisis de la crisis de los
Gobiernos regionales.
a) El contralor afirma que la descen-
tralización ha fracasado
- Fuad Khoury dice que el proceso no
ha funcionado porque no tiene visión
hacia el ciudadano.
A raíz de los cuestionamientos a al-
gunos Gobiernos regionales, como el
de Áncash o Cajamarca, el contralor
hace un balance de la labor que hace
la institución que dirige en los depar-
tamentos del país y de la regionaliza-
ción. Afirma que no existe un sistema
nacional de control.
«¿Quién paga a los auditores en el
interior del país?
El Sistema Nacional de Control está compues-
to por la Contraloría y las oficinas de control
institucional (OCI). Hay 2,500 instituciones
que debo vigilar, de las cuales 250 tienen
jefe de OCI contratados por mí, 500 con-
tratados por las entidades y la diferencia no
tiene control. De estas 500 oficinas, todo (el
personal) es pagado por el alcalde, el presi-
dente regional o alguna entidad del Gobierno
central. Por eso digo que no existe sistema
nacional de control, porque en la medida
en que no hay independencia y autonomía,
y estas personas no reporten al contralor, la
corrupción va a seguir. Es el peor escenario
de un país. El control es pagado por el alcalde
o el presidente regional.
¿Qué solución propone?
Apenas llegué propuse un proyecto para
transferir ese personal a mi control, pero no
se ha financiado. Me han dado los recursos
solo para una parte. Como es personal de
ellos, en la medida en que los auditores
hurguen un poquito en las cuentas los botan.
¿Ahí hacen exámenes especiales?
Los hacemos en los lugares donde la corrup-
ción está más marcada con el personal que
tengo. El Perú es un país con 150 mil con-
trataciones al año, y se están construyendo
más de 28 mil obras. Para eso solo tengo
mil auditores.
¿Y qué le dice el Gobierno central?
Hay una intención del presidente de forta-
lecer el sistema. Están dispuestos a financiar
la contratación del personal para que yo
lo dirija.
¿Y cuánto más necesitan?
Necesitamos 150 millones de soles anuales
[más].Tengo un presupuesto de 320. Co-
mencé con 176. Algo hemos avanzado, pero
todavía falta un buen trecho para poder estar
presentes en las instituciones con mayores
recursos en el país.
¿Por qué está fallando la descentra-
lización?
Los análisis que se deducían de nuestras
acciones de control nos decían que algo
no funcionaba. Por eso, a mediados del
año pasado, nos asociamos con Apoyo
Consultoría para hacer un estudio sobre 10
años de descentralización y lo vamos a pre-
sentar en los próximos días con una serie de
recomendaciones. Una primera conclusión
es que ni los Gobiernos regionales ni las
municipalidades estaban preparadas para
dar un servicio al ciudadano. Fue una irres-
ponsabilidad transferir funciones a entidades
que no estaban preparadas.
¿Y cuál es el balance?
Según este análisis, la descentralización ha
fracasado porque es un modelo que no tiene
una visión hacia el ciudadano».
b) Efraín Gonzales de Olarte (Eco-
nomista - Consultor internacional
en temas de desarrollo regional y
local) expresa lo siguiente:
«Quince años atrás, estando en Puno,
un dirigente regional me señaló que la
descentralización serviría y se justificaría
para que en Lima no se quedaran con
todas las coimas. Casi premonitorio,
sin embargo, la descentralización de la
corrupción es un problema complejo y
de difícil solución.
La descentralización reiniciada el 2002
ha tenido tres fallas de origen y no tuvo
una ‹política de descentralización› clara.
Esta mezcla ha llevado a los resultados
que hoy observamos: una ‹crisis de la
descentralización por perversión›, que
siendo un problema constituye una opor-
tunidad para hacer importantes ajustes y
devolverle su objetivo fundamental: hacer
del Estado un instrumento cercano a las
necesidades de desarrollo humano de los
peruanos donde quiera que vivan.
Las fallas de origen de la descentralización
fueron: 1. La creación de regiones-depar-
tamento en lugar de macrorregiones. 2.
La falta de una secuencia en las fases de
la descentralización, que son: 1.° Des-
centralización política (transferencia de
funciones y sus respetivos presupuestos).
2.° Descentralización administrativa
(transferencia de personal técnico y capa-
cidades de gestión). 3.° Descentralización
tributaria. La primera está casi concluida,
la segunda nunca se hizo y la tercera se
alcanzó sin proponerse; hoy, gracias a los
precios internacionales y al canon, varias
regiones y municipalidades tienen altos
ingresos tributarios sin estar preparadas ni
para administrarlos ni para sostenerlos en
el tiempo. 3. No se creó una instancia de
fiscalización de los Gobiernos regionales o
municipales, ni en ellos mismos (asamblea
regional, comité de fiscalización u otro), ni
en el gobierno central (contraloría para la
descentralización), con lo que se transfirió
un poder discrecional cuyos resultados
están a la vista. 4°. No se creó una instan-
cia de coordinación intergubernamental
que permitiera establecer proyectos y
programas entre niveles de gobierno. El
CND que se perfilaba en este sentido fue
desactivado.
Sin estrategia y política de largo plazo, con
la secuencia incompleta y equivocada y
Actualidad Gubernamental
III
sin fiscalización horizontal ni vertical, era
esperable que el proceso llegue a una
situación como la actual, máxime si los
partidos políticos han casi desaparecido
de la escena y se ha instaurado una
carrera de movimientos electorales con
fines de lucro, para llegar a los gobier-
nos municipales y regionales. Es decir,
la descentralización se ha pervertido, es
un proceso burocrático, desprovisto de
estructuras políticas, llámese partidos, con
resultados menores a los esperables dada
la abundancia de recursos fiscales.
No dudo de que la descentralización es
un proceso difícil, pero es casi la única
reforma capaz de cambiar la sociedad,
la economía, la política y la cultura man-
teniendo un sistema democrático. Por
ello, no cabe proponer su abandono, lo
que hay que hacer es una serie de ajustes
legales, institucionales y políticos para
relanzarla».
4. ¿En qué consiste la Regionali-
zación Transversal?
El Dr. Javier Pulgar Vidal ha participado
activamente en las discusiones acerca de
la regionalización político-administrativa
del Perú. Se inició en 1975 cuando fue
nombrado como único geógrafo para
estudiar el proyecto de regionalización
propuesto por la Fuerza Armada del
Perú. Fue allí donde propuso por pri-
mera vez la Regionalización Transversal
del Perú, que con reajustes ha seguido
sosteniendo tanto en la Comisión Nacio-
nal de Regionalización (1981) como en
diarios, fórums y otros eventos donde ha
intervenido hasta el presente. En diciem-
bre de 1984, recibió el reconocimiento
del Gobierno del Perú, en mérito o sus
contribuciones científicas, otorgándole
las Palmas Magisteriales del Perú en el
Grado de Amauta.
Después de la jubilación: La Amazonía
y la Regionalización Transversal del país:
La jubilación en la Universidad Nacional
Mayor de San Marcos permitió al Dr.
Javier Pulgar Vidal ocuparse de aseso-
rías sobre una región que siempre le
apasionó y de las cuales fue un experto:
la Amazonía. Así, en 1981 se ocupó de
proponer soluciones a los problemas de
Loreto con respecto al canon petrolero,
fue contratado por el Proyecto Especial
Jaén-Bagua San Ignacio y redactó con otro
gran geógrafo ya fallecido, el Dr. Carlos
Peñaherrera, un estudio sobre la provincia
de Utcubamba. Ese año también participó
en el equipo que desarrolló la propuesta
para la creación de Ciudad Constitución,
finalmente fundada en 1984, durante el
gobierno del Arq. Fernando Belaunde,
que era visto como una esperanza para
impulsar la descentralización y llevar el
desarrollo al interior del país y particular-
mente a la región amazónica.
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III Informes Especiales
A parte del interés por los temas ama-
zónicos, el Dr. Pulgar participó activa-
mente en las discusiones acerca de la
regionalización político administrativa.
Se inició en este tema en 1975 cuando
fue nombrado como único geógrafo para
estudiar el proyecto de regionalización
propuesto por el gobierno de las Fuerzas
Armadas; fue allí donde propuso por
primera vez la Regionalización Trans-
versal del Perú, que con reajustes luego
sostuvo tanto en la Comisión Nacional
de Regionalización, en 1981, como en
diarios, fórums, programas radiales y te-
levisivos, y otros eventos donde intervino
muy activamente.
«Se regionaliza para descentralizar y se
descentraliza para desarrollar» Regionali-
zar transversalmente el territorio nacional
es dividirlo en sectores que, partiendo del
mar territorial con sus doscientas millas de
amplitud, comprendan todas las regiones
naturales, pisos ecológicos y geosistemas
andinos, hasta terminar en el semillano
surcado por el río Amazonas y sus grandes
afluentes.
Esta tesis propuesta por el Dr. Javier Pulgar
Vidal se basa en cinco regiones transver-
sales y el área metropolitana, siendo la
delimitación la siguiente:
Primera región: Integrada por los de-
partamentos de Piura, Tumbes, Piura,
Lambayeque, Cajamarca, Amazonas y
Loreto, hasta los límites con Brasil. A lo
largo del paralelo BLS y hasta los límites
con Ecuador y Colombia.
Segunda región: Integrada por los
departamentos de La Libertad, Áncash,
San Martín y un sector del departamen-
to de Loreto hasta los límites con Brasil,
próxima al paralelo 7.5 L.S. y por la
Cadena de Contamana, Canchahuaya
o San Francisco, hasta el hito 80 inter-
nacional.
Tercera región: Integrada por los depar-
tamentos de Lima, Pasco, Huánuco, Junín
y Ucayali hasta los límites con Brasil.
Cuarta región: Integrada por los depar-
tamentos de Ica, Huancavelica, Ayacucho,
Apurímac, Cusco, y la mitad occidental del
departamento de Madre de Dios hasta los
límites con Brasil.
Quinta región: Integrada por los Depar-
tamentos de Arequipa, Moquegua, Tacna,
Puno y la mitad oriental del Departamen-
to de Madre de Dios hasta los límites con
Brasil, Bolivia y Chile.
El área metropolitana: Integrada por la
gran Lima, el Callao y los territorios corres-
pondientes a las cuencas de los ríos Seco
de Ancón, Chillón, Rímac, Lurín y Seco
de Chilca desde el mar territorial hasta la
divisoria de las aguas entre el Pacífico y
el Atlántico.
III 6 Actualidad Gubernamental
Tomado de: “La Regionalización Transversal del Perú”. Por Javier Pulgar Vidal. UAP,
pp.66. Lima, 2006.
5. Recomendaciones
Por considerarlo de suma importancia,
las cinco propuestas de Efraín Gonzales
de Olarte lo damos a conocer a conti-
nuación:
a) Retomar la creación de macrorregio-
nes, para dar mejor base económica
y tributaria y reducir los cacicazgos y
las mafias departamentales.
b) Cambiar las reglas de distribución
del canon, creando, por un lado, un
«fondo concursable» para que todas
las regiones puedan presentar pro-
yectos de inversión productiva y de
mejoras en la educación (incluyendo
a las universidades regionales) y, por
otro lado, establecer un programa
y cronograma de inversiones en in-
fraestructura educativa, salud básica
a cargo de los gobiernos municipales,
asignando los recursos en función del
índice de desarrollo humano.
c) Aprobar el Plan Nacional de Descen-
tralización (2012-2016) aún pendien-
te.
d) Crear la Coordinadora Estatal para la
Descentralización (CED), con partici-
pación de la ANGR, la AMPE y la PCM,
reabrir el CND (Consejo Nacional de
Descentralización) como secretaría
técnica y repotenciar la contraloría
descentralizada.
e) Reformar las normas de elección de
Gobiernos municipales y regionales.
Por nuestra parte, recomendamos lo
siguiente:
a) Con el objeto de superar la crisis
política, económica y administra-
tiva de los Gobiernos regionales, la
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Regionalización Trans-
versal propuesta por el
Dr. Javier Pulgar Vidal
cobra en la actualidad
mayor importancia
para que el Gobierno
lo ponga en práctica,
creando las macrorre-
giones, con los ajustes
y actualizaciones co-
rrespondientes, que
la época exige, de tal
manera de lograr la
complementación en-
tre costa, sierra y selva,
así como para eliminar
el presidencialismo de-
partamental que está
muy atomizado.
b) Eliminar definiti-
vamente la reelección
de los presidentes y
consejeros regionales,
así como el de los al-
caldes y regidores y de
los congresistas,
c) Afrontar el tema para mejorar la
redistribución del canon al interior
del departamento así como a las
regiones más pobres que carecen
de dicho recurso, lo que significa
construir nuevos mecanismos fisca-
les intrarregionales, lo que conlleva
a modificar las leyes y normas que
rigen la distribución del canon para
ser considerado parte del Foncor.
Lo que permitirá cumplir a cabali-
dad con la finalidad del Fondo de
Compensación Regional (Foncor)
de conformidad con el artículo 37°
de la Ley Nº 27783, Ley de Bases
de la Descentralización, como una
fuente de fi nanciamiento de los
Gobiernos regionales. Es un fondo
que tiene por finalidad distribuir
recursos a los Gobiernos regio-
nales, bajo criterios de equidad
y compensación. Dichos recursos
deben ser íntegramente utilizados
en proyectos de inversión regional
que hayan cumplido con las normas
establecidas por el Sistema Nacio-
nal de Inversión Pública.
d) Que la Contraloría General de la
República, a través de sus oficinas
regionales, realice acciones de control
previo, concurrente y posterior, con
capacidad sancionadora administrati-
va y de enjuiciamiento ante el Poder
Judicial en casos de delitos.
e) Que los órganos jurisdiccionales com-
petentes para sancionar los delitos
de corrupción cumplan oportuna,
adecuada, drástica y ejemplarmente
sus funciones, aplicando la ley a los
funcionarios corruptos, tanto del
nivel central como regional y local.