El siguiente material se reproduce con fines estrictamente académicos y es

para uso exclusivo de los estudiantes de la materia ECONOMÍA PARA FINANZAS

del programa académico ESPECIALIZACIÓN EN FINANZAS de la Facultad de
Ciencias de la Administración, de la Universidad del Valle, bajo la
responsabilidad del docente EDINSON CAICEDO de acuerdo con el Artículo 32
de la Ley 23 de 1982.

ARTÍCULO 32:
“Es permitido utilizar obras literarias o artísticas o parte de ellas, a título de
ilustración en obras destinadas a la enseñanza, por medio de publicaciones,
emisiones o radiodifusiones o grabaciones sonoras o visuales, dentro de los
límites justificados por el fin propuesto o comunicar con propósito de
enseñanza la obra radiodifundida para fines escolares educativos,
universitarios y de formación personal sin fines de lucro, con la obligación de
mencionar el nombre del autor y el título de las así utilizadas”.

DIGITALIZADO el 10 de Septiembre 2013 CON FINES ACADÉMICOS

 EL SECTOR
PUBLICO

Tercer
Capítulo
1 INTRODUCCION
Recordemos que el individuo como miembro de una sociedad es el
elemento generador de toda actividad económica. Buscando satisfacer sus
necesidades, ha alcanzado una gran especialización en su trabajo y ha
adquirido una notable dependencia de las actuaciones económicas de los
demás miembros de la sociedad. Esto lo ha llevado a hacer uso de ciertos
mecanismos de organización de sus actividades para beneficio propio y de
la sociedad. Fundamentalmente, nos referimos al mecanismo de mercado y
a la acción planificadora del sector público.

Con el uso de estos mecanismos se trata de asignar eficientemente los

recursos productivos escasos de que dispone la sociedad, para atender los
objetivos del individuo considerado aisladamente y como parte integrante
de una sociedad. Para ello, el mercado se presenta como el mecanismo más
efectivo para estimular la iniciativa individual y la planeación como el más
apropiado para desarrollar objetivos de carácter colectivo.

El presente capítulo se dedica a estudiar las características e importancia de

la actividad desarrollada por el sector público. ¿Qué es el sector público?
¿qué función desempeña en una economía? y ¿en qué forma desarrolla su
actividad?, son las preguntas que vamos a contestar a lo largo de esta
sección. Para ilustrar mejor este tema se hace referencia en la última parte
de este capítulo al papel que desempeña este sector en nuestro país.

2 LA INTERDEPENDENCIA SOCIAL DEL INDIVIDUO

En un país se encuentran personas dedicadas a diversas actividades. Están,
por ejemplo, los obreros de la construcción, los operarios, los choferes, los
vendedores de cualquier clase, los agricultores y los maestros en los centros
de educación, los oficinistas, los policías ... Todos realizan una actividad
que les debe reportar los medios suficientes para satisfacer sus necesidades.
A través de su actividad esperan recibir los medios necesarios para adquirir
ciertos bienes y servicios, a saber: un sueldo por el trabajo realizado, el
pago por la venta de un bien, el arriendo por permitir el uso de una
propiedad.

185
En este orden de ideas, se puede decir que la actividad del individuo está
movida por el interés de obtener un beneficio propio. Sin embargo, las
acciones de los diferentes individuos se dan dentro de organizaciones
comunitarias. Esto significa que, aunque cada cual busca satisfacer
objetivos muy particulares, alguien debe cuidar por que en este proceso se
guarde cierta consistencia con los resultados de las acciones de los demás,
puesto que es un hecho que cada cual tiene que convivir con otros y que,
por tanto, su actividad en alguna forma los puede afectar y viceversa. La
organización comunitaria donde se dan todas estas relaciones es lo que
comúnmente llamamos Sociedad.

La actividad de cada persona se desarrolla paralelamente con la de los

demás miembros de su comunidad, generando una serie de acciones que
resultan dependientes entre sÍ. Pensemos en una ciudad donde se está
realizando una gran cantidad de actividades simultáneamente y
encontramos que en mayor o menor proporción cada una de estas acciones
se entrelaza con otras, de forma que los ciudadanos que las realizan
terminan interactuando, ya sea mediante la participación en operaciones de
compra y venta de artículos o en la prestación de servicios.

Al lado de esa actividad individual tendiente a satisfacer necesidades muy

particulares, surgen necesidades de carácter colectivo o social cuyas
soluciones deben ser buscadas por la comunidad en su conjunto. Un
ejemplo: la defensa nacional. Una sociedad necesita defenderse frente a
posibles agresores, pero esta actividad de defensa no la puede desarrollar
un solo individuo o cada persona por aparte. Es necesario que se reúnan y
designen quiénes de ellos van a formar parte del grupo que se ocupe de
defender esa sociedad. Es decir, puesto que tienen una necesidad que los
afecta a todos por igual, deben tratar de atenderla reuniéndose y
encontrando de común acuerdo la mejor solución que los lleve en conjunto
a satisfacerla.

La historia nos enseña cómo las sociedades han ido estableciendo grupos
que se encargan de coordinar y hacer consistente la realización de objetivos
individuales con los colectivos o de la sociedad como un conjunto. En la
actualidad, dichos grupos han alcanzado tal grado de actividad,
especialización y conocimiento de sus funciones, que se han convertido en
un sector más dentro de la sociedad, identificado como sector público. Su
actividad se centra en dar solución a los problemas sociales.

186
 e-"", FOCO ·-<;s cl¿:ir!>.
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Estamos hablando del gobierno. el cual ejerce su acción sobre la economía a

través de una estructura institucional-administrativa llamada sector público.

Consecuentemente, en una sociedad encontramos dos sectores con

funciones e intereses diferentes pero complementarios. Son estos:

El 6eCtor privado El 6eCtor público

Busca atender los problemas
particulares de cada individuo
a través del desarrollo de
actividades que le reportan un
beneficio personal.
Busca atender los problemas
que aquejan a la comunidad
como un todo. Busco el
beneficio colectivo.

3 EL SECTOR PUBLICO Y EL SISTEMA DE ECONOMIA

MIXTA
Dos mecanismos básicos han venido siendo utilizados con el fin de lograr en
los diferentes países una dinámica actividad económica que además muestre
coherencia entre la realización de los objetivos privados de los individuos y
los públicos o colectivos. Concretamente, se busca la consistencia entre las
acciones del individuo como ente privado que busca ganancia, con las del
sector público que debe perseguir el bienestar general de la sociedad.

• El mecanismo de mercado se presenta como elemento fundamental

para promover la iniciativa productiva privada. El permite lograr,
en muchos casos, el uso eficiente de los recursos productivos
escasos a través de las decisiones de los diferentes agentes
económicos que buscan su propio interés. Este mecanismo, sin
embargo, resulta eficiente para el logro de objetivos privados, pero
presenta cierta incapacidad algunas veces para atender el interés
colectivo. Sobre todo se muestra deficiente para distribuir
equitativamente los recursos económicos entre los individuos y

187
 para identificar y estimular actividades productivas que deban
atender, básicamente, necesidades de interés público.

Con el uso del mecanismo de planeación se trata de cubrir las debilidades

del mercado, utilizándolo para dar cierta dirección social a la actividad
privada. En efecto, su uso permite que las autoridades fijen metas de
redistribución de ingreso y asignación de recursos productivos, tendientes
a favorecer la realización de objetivos de interés público. Esta labor, sin
embargo. no está exenta de dificultades. Una actividad planificadora
eficiente requiere, por un lado, un conocimiento amplio sobre los aspectos
materiales de los problemas que pretende resolver, de los medios con que
cuenta para resolverlos, y del comportamiento de los individuos a quienes
la actividad de planeación va dirigida. Otra dificultad, no menor, consiste
en establecer qué es lo que conviene a la comunidad ... Siempre se corre el
riesgo de que el planificador suponga, sin fundamento, que sus valores y
prioridades son los de la comunidad. En esta área, el elemento político
juega un papel fundamental. Así, por ejemplo, en un régimen donde los
gobernantes son elegidos democráticamente, es más probable que los
objetivos del gobierno coincidan con los de la comunidad o con los de la
mayor parte de ella. Este no sería el caso bajo un régimen autoritario en
donde los mecanismos de participación de la comunidad son restringidos.

HA Y QUE DESTACAR POR TANTO: los beneficios del uso de la

planeación deben ser realmente complementarios con los del
mercado. Esto es indispensable, pues la planeoción como tal es
también insuficiente para generar todos los estímulos que deben
recibir los diferentes participantes de la actividad económica. Se trata
así de lograr una asignación eficiente de los escasos recursos
productivos entre las alternativas que generan crecimiento económico,
pero sin descuidar los acciones encaminadas a lograr mejoras
generales en el nivel de vida de los miembros de la sociedad.

Por eso en la actualidad. la mayoría de las economías funcionan combinando

en diferentes proporciones los mecanismos de mercado y planeación. Esto
ha dado origen a formar sistemas denominados de economía mixta. En estos
sistemas la función de planificación la desarrollan los organismos que
componen ese segmento de la economía que se identifica como sector
público. Este es un importante participante de la actividad económica. Sus
miembros se dedican fundamentalmente a atender requerimientos de interés
público. De acuerdo con la naturaleza de sus funciones, este sector se

188
denomina sector público. Asimismo, según la función de orientación que su
actividad genera, también se conoce con el nombre de gobierno.

Por supuesto. Colombia es un país de economía mixta. en donde coexisten

los mecanismos de mercado con la labor planificadora del gobierno. Es así
como buena parte de los medios de producción son de propiedad privada y
su uso se hace de acuerdo con los mecanismos del mercado, pero el
gobierno utiliza un variado número de instrumentos de planificación. con
el propósito de armonizar los intereses privados y públicos. Por ejemplo,
éste aplica una serie de regulaciones directas sobre las fuerzas del mercado:
al tiempo que participa abiertamente en actividades de producción,
distribución y consumo o que, en generaL implican gasto: actúa también
como usuario y poseedor de algunos medios de producción destinados a
generar bienes y servicios de interés colectivo.

1. Función económica del sector público

La actividad del gobierno afecta todos los ámbitos de la vida social, bien
sea generando seguridad, administrando justicia. asegurando la existencia
de adecuados servicios de salud, educación y vivienda. Para ello, actúa a
través de una gran diversidad de organismos especializados. Como se
puede imaginar. su acción tiene muchas modalidades. pero de acuerdo con
la naturaleza de este libro, aquí sólo nos ocuparemos de las actividades de
carácter gubernamental que tienen un sentido estrictamente económico.

Dentro de la actividad del sector público, pasamos a revisar las tendencias

de la actividad económica en una economía mixta y la forma como muchas
de ellas hacen necesario implantar acciones que busquen directamente el
beneficio colectivo.

En efecto, con el uso del mecanismo de mercado los individuos compiten

libre y ágilmente actuando en provecho propio. al producir alguna
mercancía o servicio para vender a cambio de un ingreso que les permite
satisfacer sus necesidades. Sin embargo. si en un momento dado alguien

189
produce más de lo que la sociedad está dispuesta a adquirir, no venderá
alguno de sus productos y por tanto, percibirá menores ingresos en relación
con los esperados. En ese caso debe tomar una decisión que racionalice su
producción, por ejemplo. producir menos del bien o servicio que no puede
vender o dedicarse a otra actividad que le reporte más utilidades. Por el
contrario. si su producción es menor que lo que sus compradores requieren.
podría tratar de aumentarla para incrementar sus ventas y así obtener
mayores ingresos. De lo anterior podríamos concluir que el mercado le
indica a cada productor qué y cuánto debe producir de cada mercancía. Esto
nos llevaría a que, en una economía de este tipo, la decisión de cuáles y
cuántas mercancías se deben producir emana del mercado de las mismas,
es decir, de la posibilidad de venderlas y obtener un beneficio por su venta.

No obstante, la regla general no es que los mercados lleven al sistema

económico a funcionar de una forma tal que se pueda pensar que en todos
los casos, el logro de objetivos individuales se traduzca también en el logro
de los de la sociedad como un conjunto. Por el contrario. el sistema de
mercado falla a veces, y muestra grandes limitaciones o resulta insuficiente
para que con su sola aplicación se puedan conciliar, en los complejos
sistemas económicos que imperan en el mundo, los intereses públicos o
colectivos con los privados o individuales. Es aquí cuando se hace necesaria
la función planificadora del gobierno, con el fin de detectar y corregir las
debilidades del mecanismo de mercado como ente organizador de la
actividad económica del país. Mediante la actividad planificadora se aspira
a elaborar un diagnóstico sobre cuáles deben ser los correctivos que hay que
establecer para eliminar las deficiencias existentes y en qué forma deben
aplicarse para así contribuir al mejor funcionamiento de la economía.

2. Falla5 del mecaní5mo de mercado

De acuerdo con lo que hemos visto, resulta importante identificar aquellos
aspectos en los que se hace evidente que el mecanismo de mercado puede
mostrar incapacidad para lograr ciertos objetivos de la sociedad. Con esto
se pretende obtener una guía, para establecer dentro del ámbito económico
los campos sobre los cuales debe actuar la planeación de un gobierno.
Dentro de este contexto, procederemos a identificar cuatro casos generales
donde se pueden observar estas fallas o limitaciones.

a) El mecanismo de mercado resulta ineficaz para proveer a la sociedad de

muchos bienes y servicios públicos. Hablamos aquí de aquellos bienes y
servicios que generan beneficios sobre todos los individuos, sin que nadie

190
pueda ser excluido de sus bondades, pague o no por ellos. Aquellas
personas que buscan ganancias con sus actividades no producen tales
bienes o servicios, porque no pueden encontrar una forma de obligar a los
beneficiados a pagar por ellos, y es muy difícil fijarles un precio porque su
producción y consumo no resulta directamente de la voluntaria acción de la
demanda y oferta individual de los agentes económicos en un mercado,
sino que constituyen una necesidad colectiva. Como ejemplo de tales
servicios puede citarse la defensa nacional. que a través del ejército y la
policía atiende la necesidad colectiva de protección y orden. Podemos
encontrar otro tipo de ilustración en la construcción y mantenimiento de las
vías, plazas, parques y demás zonas públicas de una ciudad. El gobierno,
entonces, debe producir estos bienes, porque normalmente el mercado no
los produce.

b) Los mercados no funcionan del todo bien, sobre todo en la medida en

que las economías están en sus primeras etapas de desarrollo. En efecto, en
tales economías es común encontrar imperfecciones que distorsionan la
habilidad del mercado para asignar eficientemente recursos productivos y
que contribuyen a formar en muchos casos mayores desigualdades en la
distribución del producto y del ingreso entre las personas. Tales
distorsiones surgen de la falta de información en el mercado, y de las
limitaciones en la posibilidad de movilizar recursos. Estos dos fenómenos
pueden sustentar y reforzar la formación de un ambiente en que gran
cantidad de población permanece cada vez más pobre mientras que una
pequeña parte tiende a ser cada vez más rica.

La explicación de este fenómeno se encuentra en el hecho de que una

óptima asignación de los recursos productivos sólo se logra a través del
mecanismo de mercado, si se dan en la economía condiciones de real
competencia. En otras palabras, bajo estricta competencia, con plena
información y con completa movilidad de los recursos, se da un ambiente
en que la actividad de un individuo por sí solo no genera efectos
significativos sobre los precios, cumpliéndose el requisito de que ningún
individuo o grupo parcial de individuos tiene dominio alguno sobre el
mercado. Por tanto, el óptimo a que nos referimos, sólo se obtiene cuando
en el mercado se da la libre y perfecta interacción de las innumerables
preferencias de los participantes en la actividad económica, ya que sólo a
través de ella se generan los reales signos de necesidad y escasez general de
productos y recursos productivos, información esencial para determinar
qué, cómo y para quién producir.

191
Sin embargo, la realidad es que esa competencia perfecta no se da
fácilmente, quizás por falta de información dentro del sistema, o por falta
de movilidad de los recursos productivos. Por lo tanto, el mercado no
produce todos los beneficios que podría alcanzar.

Un ejemplo de estas fallas del mercado lo constituye el monopolio. En

efecto, en situaciones donde ciertos productores logran el dominio de sus
mercados, se genera por parte de ellos una tendencia a impedir la
participación de otros productores en su actividad, con el fin de mantener
una presencia exclusiva. El monopolio, entonces, bloquea la posibilidad de
que la sociedad obtenga más productos, y a menor precio, con los recursos
de que dispone. Cuando hay monopolio, el sistema de precios no puede
conseguir que los recursos se moviliceñ libremente, y se produce una falla
del mercado.

e) El mercado funciona con base en evaluaciones meramente económicas.

Bajo esta clase de relación de mercado la participación de las personas
depende de su capacidad o habilidad de pagar, lo que, a su vez, depende de
lo que un individuo puede conseguir con los recursos productivos que
posee, o los que pueda desarrollar con su esfuerzo y su ingenio. Pero en
general, si la persona sólo posee su capacidad de trabajo y no dispone de
capital, el producto de su trabajo (salario) determinará su capacidad de
gasto y su participación en el mercado. Por supuesto, el producto del
trabajo, en la medida en que permita el ahorro, puede ir creando una base
de capital.

Así las cosas, una persona con gran disponibilidad de recursos productivos,
tendrá mayor participación inicial en el mercado; si es capaz, a pesar de los
esfuerzos de sus competidores, de mantener sus recursos, podrá adquirir
dentro de la dinámica del mercado cada vez más capacidad para orientar
mayores beneficios en su propio interés. Esta es la forma cómo, en algunos
casos, un sistema de mercado refuerza la existencia de desigualdades en la
distribución del producto y del ingreso en una sociedad. El Estado puede
intervenir para influir en la distribución del ingreso y la riqueza
estableciendo, por ejemplo, mayores impuestos para los más ricos y
transfiriendo estos ingresos a los sectores más pobres.

d) Adicionalmente, el desarrollo y la satisfacción de los intereses privados

que produce en muchos casos el uso del sistema de mercado, genera
también a menudo mayores necesidades públicas o de carácter colectivo.
Sin embargo, como dijimos atrás, éstas rara vez se satisfacen a través del

192
mismo sistema de mercado. Por ejemplo, cuando los empresarios aceleran
los procesos de desarrollo a través de los mecanismos de mercado, surge la
necesidad de disponer de más vías y medios de comunicación o se hace
necesario controlar la creciente polución y contaminación ambiental que
puede producir el crecimiento industrial.

Estos problemas de carácter colectivo deben tenerse en cuenta al evaluar

los costos y beneficios reales derivados de esa dinámica productiva que
desarrolla un país. Para detectar sus efectos existe la posibilidad de utilizar
sistemas de medición con enfoque social; pero como no se puede renunciar
al progreso, su control y solución deben ser realizados en muchos casos por
acciones colectivas promovidas por el sector público.

4 POLlTICA ECONOMICA
Cuando el mercado funciona inadecuadamente aparece por tanto la
necesidad social de corregir sus imperfecciones y su falta de capacidad para
lograr su mejor desempeño como organizador de la actividad económica en
una sociedad.

rero. eonereta'YIerte.
;oue es lo élU'" toe,"
::orregi<

Sencillamente la inestabilidad e imperfección de los mercados y por tanto

de los precios. Esto permitirá obtener ventajas del uso del mecanismo de
mercado como promotor de un mayor crecimiento económico, sin
desconocer la necesidad social de tender hacia una mejor distribución del
ingreso y en general el logro de una mejora del nivel general de vida de los
individuos.

El gobierno a través de su política económica busca atender gran parte de

esta necesidad social. Así, su gestión económica se rige por lo que
conocemos como política económica.

193
 Y. ú-wé es una
política eco"'ó;>1ica?

Es un conjunto de determinaciones y lineamientos que diseña y ejecuta el

gobierno con el fin de orientar la actividad económica general hacia la
realización eficiente de objetivos privados y colectivos.

El diseño de la política económica se apoya en el diagnóstico de los

orígenes de los problemas económicos y en estudios sobre alternativas de
posibles correctivos que se pueden adoptar en busca de solución.

La aplicación de la política económica puede adoptar diversas formas. Por

ejemplo, se puede dar a través de la directa participación del gobierno en
operaciones de producción, distribución y consumo, ya que así interviene
en los mercados y le imprime una determinada orientación a la actividad
económica a través de los efectos derivados de la forma como el sector
público obtiene ingresos y los gasta, aplica impuestos, fija subsidios, u
ofrece bienes y servicios ... Otra manera es la expedición de medidas cuyos
efectos sobre el sistema deben ser complementarios a los derivados del uso
del sistema de mercado, por ejemplo, cuando se aplican políticas de control
de precios.

El cubrimiento de la política económica es muy amplio y abarca diferentes

áreas o sectores de actividad económica. Con ella se actúa en los campos
del manejo de: dinero (monetario), de recursos financieros (crediticio), de
la conversión entre monedas extranjeras y locales (cambiario) y de ingresos
y egresos del gobierno (fiscal).

Sin embargo, hay una condición que resulta indispensable para que una
política económica sea realmente eficiente y efectiva. Nos referimos a que
debe ser flexible para adaptarse a las condiciones específicas de cada país
donde se aplique, puesto que cada sociedad es distinta y tiene
características muy peculiares. Por ejemplo, cada sociedad tiene un ritmo
especial de actividad productiva y un nivel promedio de vida de sus
habitantes muy particular, determinado por su ingreso, nivel específico de
tecnificación de su actividad productiva.

194
Una radiografía del mundo nos llevará a reconocer que existe una gran
diversidad de realidades sociales, económicas y culturales que determinan
problemas económicos distintos para cada país y, por consiguiente,
características muy particulares de la intervención de los gobiernos a través
de sus políticas económicas.

1. Claeee de economía e
Profundizando un poco más, podemos concluir que los objetivos
económicos que se persiguen en un país y el papel del gobierno dentro de
él, tienden a diferir y a adquirir dimensiones diversas de acuerdo con el
nivel de desarrollo que van alcanzando las sociedades. Esto puede
comprobarse al mirar las características del sector público en las diferentes
economías que encontramos a nuestro alrededor, en donde se observa que
el bienestar o nivel de vida de los individuos que actúan en ellas, depende
en gran medida del nivel de desarrollo de sus estructuras económicas
(producción. distribución, consumo. intercambio, etc.). Como elemento
ilustrativo, resulta interesante establecer el contraste entre las condiciones
que determinan las características del sector público en los países que
usualmente se llaman desarrollados, los cuales bajo la estructura de
economía mixta han logrado madurez en la mayor parte de sus instancias
económicas, y aquellos conocidos como subdesarrollados y que aún se
encuentran dentro de un complejo proceso evolutivo de las mismas.

a. El sector público en paises de economía mixta considerados

desarrollados
Existen economías que han alcanzado cierta eficiencia en el uso de sus
recursos productivos. pues han entrado en etapas elevadas de desarrollo de
sus estructuras económicas y sociales. Esto les ha reportado un acelerado
ritmo de crecimiento económico. Han logrado altos niveles de vida para sus
habitantes, lo que significa que han podido alcanzar cierta capacidad para
generar mayores ingresos por habitantes, y reducir los índices de
mortalidad, analfabetismo, etc. En ellos se trata de inducir una mejor
distribución de ingresos y productos entre sus miembros.

Estas economías tienen una gran dinámica interna de producción en la

industria. la agricultura. el comercio, el transporte, los servicios
financieros .... todo como un reflejo del funcionamiento aceptable de los
mercados y de cierta capacidad adquirida para redistribuir recursos
productivos. En ellas se dispone de alta tecnología desarrollada tanto por el
sector privado como por el público. Al comparar sus indicadores

195
económicos y sociales con otras regiones del mundo encontramos que sus
tasas de desempleo son bajas, el nivel de ingreso por persona es alto y la
distribución del ingreso entre sus habitantes tiende a ser más equitativa.

Enmarcando el tipo de organización antes descrito, se encuentra la

actividad desarrollada a través de una estructura del sector público muy
evolucionada. En estas economías el gobierno actúa más como regulador
que como planificador. Esto significa que las acciones del gobierno en estas
economías se mantienen más en la línea de tratar de mantener un
funcionamiento armonioso del sistema de mercado a la vez que trata de
corregir sus deficiencias mediante la acción de organismos reguladores, los
cuales investigan y establecen normas encaminadas a superar las
"externalidades". Es decir, efectos indirectos sobre el sistema económico
derivados de la actividad económica individual y que afectan
negativamente el bienestar de la sociedad.

El sector público busca, asimismo. control sobre diversos problemas

económicos. También es actividad del gobierno mantener un amplio
sistema de información que facilite la existencia de amplia competencia en
el interior de la economía.

Simultáneamente, el sector público participa ampliamente en los mercados

y. a través de su gasto, induce transferencias de ingreso, consume y produce
bienes y servicios de carácter colectivo. complementando así las
condiciones operativas del sistema de mercado para mantenerlo en ágil
funcionamiento.

b. El sector público en países de econom/a mixta considerados

subdesarrollados
En contraste con lo anterior, en países conocidos como subdesarrollados. se
presentan formas económicas y sociales con grandes imperfecciones, que
se encuentran aún en proceso de evolución. Esto se refleja en la existencia
de una producción agrícola muy extendida pero no muy eficiente, que
ocupa a buena parte de una población que crece a ritmos acelerados. Una
producción industrial incipiente y con fuertes tendencias monopolísticas.
Un bajo desarrollo en los servicios de transporte, comunicaciones,
comercio. etc. Bajos niveles de tecnología en los diferentes sectores
económicos, cuya disponibilidad depende regularmente de arduos procesos
de adaptación de la misma a las condiciones locales, pues generalmente ha
sido adquirida en países más avanzados.

196
Estos países tienen flujos de información aún muy pobres. Padecen de
escasez de capital y baja capacidad para crearlo. Tienen altas tasas de
desempleo, mortalidad, analfabetismo; bajos niveles de ingreso y grandes
diferencias en su distribución; grandes imperfecciones en los mercados,
que unidas a cierta falta de cuantificación de una serie de "externalidades",
impiden la correcta interpretación de los signos o señales de escasez y
necesidad que arroja el mercado a través del sistema de precios, y de los
costos y beneficios de las acciones que se apliquen para atender el interés
individual o colectivo.

Finalmente, un gran limitante al desarrollo de estos países surge del hecho

de que no toda la población adopta las actitudes económicas que los
mecanismos de planeación tratan de inducir para mejorar la organización
económica, en casos porque la naturaleza de las formas de comportamiento
de sus miembros, provienen de algunas tradiciones, factores culturales de
discriminación racial o de creencias religiosas y políticas, ignorancia, o por
el genuino desacuerdo acerca de la conveniencia de los instrumentos de
planeación que el gobierno desea aplicar.

y esto es natural porque la capacidad de planear y operar del gobierno en

países subdesarrollados también está en evolución y presenta grandes
limitaciones. Así, en los sistemas económicos subdesarrollados el papel del
gobierno no sólo es garantizar el mantenimiento de condiciones para que
los mercados funcionen adecuadamente y la economía contribuya a una
mejor distribución del ingreso y la riqueza, como sucede en países muy
avanzados. Además, tiene que buscar los medios para que el sistema de
mercado crezca y se desarrolle, o sea, para crear una dinámica de
crecimiento de la economía que permita disponer de más producción y
riqueza. a fin de lograr una verdadera mejora general en las condiciones de
vida de sus habitantes.

Pero úórro puede el

gobierno de U'1 país e'1
desarrollo lograr todo esto?

A través de acciones, tales como:

197
 • Incrementar el estudio y la investigación sobre el potencial
productivo del país. Conocer más las posibilidades del mismo.

• Buscar y hacer uso de tecnologías adecuadas, es decir, coherentes

con las características propias del país.

Identificar formas para lograr una ágil generación de recursos financieros y

mejorar su uso para facilitar la inversión en los diferentes sectores
económicos.

EN RESUMEN, encontramos que, por regla general, los gobiernos de

países subdesarrollados, como Colombia, tienen el interés de que la
economía crezca y que las estructuras económicas maduren, lo cual
no significa que se abandone su interés por regular el funcionamiento
del mercado. Simplemente en ellos se debe buscar mejoras en la
capacidad del gobierno para ejercer simultáneamente una eficiente
labor de regulación de los mercados, con una de apoyo al
crecimiento autosostenido de la actividad económica Esta acción
de apoyo al desarrollo y buen funcionamiento de los mercados, seró
eficaz en la medida en que sea coherente con el logro de objetivos
de beneficio común, especialmente al actuar para mejorar la
distribución del ingreso y la riqueza, ya sea por el uso de impuestos
diferenciados (más para los ricos que para los pobres), por gastos
que favorezcan más o los pobres que a los ricos, eTC.

2. Instrumentos de política económica

En los numerales anteriores hemos identificado tres funciones básicas que
debe desempeñar el gobierno, a saber: regular el funcionamiento del
mecanismo del mercado; contribuir a crear las condiciones para un
crecimiento económico sostenido. y emplear medios para lograr una mejor
distribución de bienes y de la riqueza entre las distintas clases sociales.

Para cumplirlos, el gobierno realiza a diario una innumerable gama de

acciones. cuyo tipo y magnitud depende, como ya mencionamos, del grado
de desarrollo que tenga cada país y de la comprensión que el gobierno
tenga de cuáles son sus problemas y soluciones. Los gobiernos a veces
eligen unas acciones adecuadas, a veces realizan otras que producen efectos
contrarios a los que buscaban. A manera de ejemplo de una y otras,

198
encontramos acciones tendientes a: controlar a los vendedores para que no
suban los precios; frenar las importaciones de artículos que se pueden
producir internamente; servir de mediador en las disputas entre obreros y
empresarios; dar condiciones para que crezca sanamente un sistema
financiero que apoye la producción; invertir en puentes, carreteras,
vivienda, aeropuertos ... , para crear una infraestructura material adecuada
para el desarrollo; ofrecer centros de salud y educación a bajos precios a los
cuales tenga acceso la porción más pobre de la población.

El gobierno dispone de un sinnúmero de instrumentos para regular, cambiar

y orientar tendencias de la economía, o comportamientos económicos de
los individuos. Entre los instrumentos aludidos encontramos, en primera
instancia, aquellos que se relacionan con la participación directa del sector
público en el manejo de ingresos y gastos en una economía, que es lo que
conocemos como política fiscal. Aunque el manejo de ésta será objeto del
último capítulo de este libro, es importante relacionar aquí los instrumentos
concretos que ella utiliza como introducción a la siguiente sección de este
capítulo donde se hace una descripción detallada de los mismos, tomando
como referencia el caso colombiano:

a) Elementos a través de los cuales se suministran ingresos al gobierno;

impuestos directos e indirectos, y otros cargos como aportes al Seguro
Social e ingresos que el sector público logra producir como resultado de sus
actividades comerciales, industriales y financieras.

b) Formas de manejo del gasto del gobierno; las transferencias, los gastos
corrientes o administrativos para el funcionamiento del aparato público y
los gastos de inversiones.

e) Finalmente, se dispone del manejo del balance global entre ingresos y

gastos del gobierno, mediante el cual se determina si el gobierno en un
período dado debe gastar más de lo que ha recibido generando déficit,
situación en la cual tiende a tomar prestado para atender esa diferencia. O
si debe gastar menos de lo que recibe en un período, generando un superávit
que puede destinar a cancelar deudas contraídas en períodos pasados.

Hay otra serie de instrumentos cuyo efecto no se transmite a través de

operaciones de ingresos y gastos del gobierno, sino que se maneja a través
de la expedición de determinaciones y medidas de política, cuya aplicación
afecta la movilización de recursos entre los diferentes sectores de actividad

199
económica en que actúa el sector privado. Nos referimos a una serie de
regulaciones que confonnan lo que conocemos como políticas monetarias,
precios, ingresos y salarios, comercio exterior, cambiarias. Concretamente
se trata de afectar mediante estas políticas la evolución de variables como
la tasa de interés, el crédito, la tasa de cambio, los precios y salarios para
lograr unos objetivos predeterminados.

5 FUNCIONAMIENTO DEL SECTOR PUBLICO

Señalábamos con anterioridad, que en un país con un bajo nivel de
desarrollo, el papel del sector público no debe limitarse a administrar y
solucionar ciertos problemas de carácter económico de la comunidad.
Realmente, su desempeño debe abarcar mucho más, pues debe constituirse
en impulsor de la actividad económica. Sin embargo, para que su acción
realmente se traduzca en dinamismo en el crecimiento económico y en un
acercamiento a las metas redistributivas propuestas, se debe contar con una
organización eficiente del Estado que pennita el logro de estos objetivos.
Con base en lo anterior, le corresponde al sector público desempeñar en la
mejor forma dos papeles diferentes: desarrollar su capacidad para
administrar y solucionar los problemas económicos que enfrenta la sociedad
y adquirir competencia para actuar como elemento promotor del desarrollo.

Para ello los gobiernos disponen de una organización administrativa con

subdivisiones que se especializan en la ejecución de cada una de las dos
tareas fundamentales mencionadas. Esta organización del aparato
gubernamental en Colombia deja entrever dos grupos o categorías
institucionales dentro del sector público:

• Autoridades públicas que se encargan de planear la labor

de gobierno, pues orientan y coordinan la actividad pública
y a través de ella la de la sociedad como un todo.

• Organismos y empresas de apoyo a la autoridad central que

le colaboran en el desarrollo de sus funciones básicas y en
el suministro de los bienes y servicios que el gobierno
ofrece a la comunidad.

Esta clasificación se aplica a la estructura administrativa que opera en los

distintos niveles político-administrativos en que está dividido un país, y en

200
el caso de Colombia, a los diversos departamentos y municipios. A manera
ilustrativa, hacemos una descripción de dicha clasificación institucional
para el caso de nuestro país:

1. Autorídadet3 públícat3
Comúnmente las llamamos gobiernos centrales. Son organismos de
decisión que formulan y ponen en práctica políticas en áreas y sectores en
que de acuerdo con sus funciones el gobierno debe intervenir. Existen,
como ya se mencionó, diferentes niveles político-administrativos, para
tratar de cubrir de la manera más especializada todo el ámbito nacional.

AdminiBtración central colombiana

Nacional Departamental Municipal

Presidencia - Gobernaciones - Alcaldías

Congreso Nacional - Asambleas - Concejos
Contraloría General - Secretarías - Secretarías
Ministerios
Departamentos
Administrativos
Superintendencias

a. Administraci¿'n central nacional

Es el núcleo de la actividad pública en Colombia. De ella emanan todas las
disposiciones que deben orientar la actividad de todos los organismos y
dependencias estatales. Se denomina también gobierno central o del orden
nacional y está representado por:

• El ::ongresC' de la República. Recibe y propone medidas de política,

las estudia y legisla al respecto, para establecer la estructura legal
que respalda el funcion~ento de todas las actividades del Estado.

• La ContraJoría General de la República. Se encarga de supervisar y

controlar la ejecución del presupuesto nacional y de vigilar la
gestión fiscal de los organismos del sector público.

• Los ministerios y departat:lentos administrativos. Funcionan en

los diferentes sectores de la actividad económica, formulando y

201
 aplicando las políticas del gobierno en su sector. a través de su
participación en el diseño y ejecución de medidas, programas de
inversión y proyectos de acuerdo con los lineamientos de
específicos planes de desarrollo, cuando estos existen. Además
orientan y controlan los establecimientos públicos y empresas que
les están adscritos o vinculados.

• Us surerir:kI7Cler;ó¿¡s. Supervisan las actividades de algunos

agentes económicos, como intermediarios financieros
(Superintendencia Bancaria), o las empresas productivas
(Superintendencia de Sociedades).

b. Administraciones centrales de los departamentos y

municipios
Tienen, básicamente. las mismas funciones desarrolladas por las de
carácter nacional, pero dentro de una jurisdicción territorial más limitada.
como es la región para los departamentos y la localidad para los
municipios.

En los ámbitos departamental y municipal, el nivel maXimo de la

administración está representado por las gobernaciones y alcaldías.
respectivamente. Para el aspecto de crear normas generales, sometidas a las
leyes, la administración regional incluye también las asambleas
departamentales y los concejos municipales. Finalmente. en las diversas
regiones las secretarías ejecutan labores similares a las de los ministerios.

2. Organi5mo5 y empre5a5 de apoyo a la autoridad central

En un concepto amplio, son agencias de interés social para el apoyo.
soporte o complemento de la actividad del gobierno central. En Colombia
se denominan entidades descentralizadas.

Sus actividades se extienden desde la producción de bienes y serviclOs

hasta la de simples ejecutores de las transferencias de los gobiernos
centrales con destino al mismo gobierno y/o a la comunidad en general.
Aunque las entidades descentralizadas no forman parte del gobierno central
nacional, departamental o municipal, muchas de ellas son controladas por
estos gobiernos (básicamente los llamados "establecimientos públicos" y
algunas empresas del orden nacional).

202
 ;.':::u¿¡les son. por tanteo sus
~aucterísticas básicas?

Tienen:
• Personería jurídico

• Autonomía administrativo

• Patrimonio independiente

Su patrimonio, por ejemplo, lo constituyen bienes y fondos públicos, (en

muchos casos transferencias importantes del gobierno); el producto del
manejo de aquellos; lo proveniente de tasas y contribuciones de destinación
especial y, en algunos casos, aportes del sector privado.

_' .- u e r J e :. e' n I ¿¡ '" ¿¡ t u r _' : ':' z ¿¡ :? ':'

ia acti,i:?aa especific.:i que
caaa u.-:a ae5e;"1re~:.Í

En tres grupos:

a) Las que se dedican a la administración pública, que se comportan como

auxiliares de otras unidades del gobierno, o sea que están estrechamente
vinculadas a un ministerio o a una secretaría (si se trata de entidades del
nivel regional). Ocasionalmente hacen ventas al público de servicios o
bienes derivados de sus operaciones, sin ser éste su objetivo primordial.

Son agencias de interés social sin ánimo de lucro. Sus ingresos provienen
fundamentalmente de las asignaciones o transferencias de fondos que les
haga el gobierno central o regional. A este grupo pertenecen, por ejemplo.
entidades públicas que prestan servicios de educación, investigación,
defensa y una serie de corporaciones, fondos e institutos que realizan
labores específicas de acuerdo con el órgano de gobierno al que se hallen
vinculadas. A nivel nacional, se pueden citar ejemplos de entidades
adscritas a:

203
Ministerio de Agricultura
• Instituto Colombiano Agropecuario (ICA)
• Instituto Colombiano de la Reforma Agraria (INCORA)

Ministerio de Salud
• Instituto Colombiano de Bienestar Familiar (ICBF)
• Instituto Nacional de Cancerología
• Instituto Nacional de Salud (INS)

Ministerio de Defensa Nacional

• Defensa Civil Colombiana
• Hospital Militar Central
• Club Militar

Cuando estas entidades son directamente controladas por los gobiernos

municipales o departamentales, dependen de ellos para su financiación y se
dedican a realizar labores auxiliares de administración pública en la región
en cuestión; se clasifican, entonces, como entidades descentralizadas del
orden departamental y municipal. Ejemplos típicos de ellas son los fondos
educativos regionales (FER). los servicios seccionales de salud (SSS), las
beneficencias, los hospitales y colegios departamentales y municipales, etc.

b) Las empresas públicas son propiedad del gobierno y por tanto son
controladas por él, pero tienen autonomía administrativa para realizar
actividades de naturaleza industrial o comercial, como producir y vender
bienes y servicios al público. Los ingresos de estas empresas provienen
principalmente de estas actividades.

Las empresas públicas actúan como una empresa privada, ajustándose a las
reglas del derecho privado. Son un caso particular de la actividad estataL
pues surgen del convencimiento gubernamental de que es necesario suplir
o reemplazar al sector privado en la producción de ciertos bienes y
servicios que éste haría ineficientemente o no estaría interesado en prestar
por su baja rentabilidad, o por que requieren capitales demasiado grandes.

204
 ¿Hay alguna
clasificación por la
1aturaleza del producto
oue
, ofrecen?

Sí. las empresas públicas pueden ser financieras y no financieras:

LAS EMPRESAS PUBLICAS FINANCIERAS se dedican a manejar y

transferir dinero entre diferentes agentes económicos. No todos sus
recursos para funcionamiento provienen del gobierno central, sino que de
acuerdo con su tarea, producen la mayor parte de sus ingresos a través del
manejo de ciertos fondos del sistema económico, pues están autorizadas
para captar recursos en el mercado monetario y de ahorro y colocarlos a
manera de crédito en operaciones con terceros. Entre ellas se encuentran,
por ejemplo:

Intermeaiarios fina.ncierC's

• Banco Cafetero

• Caja de Crédito Agrario

• Algunas corporaciones financieras

• Algunas corporaciones de ahorro y vivienda

Otras instituciones de administración de recursos específicos

• Fondo Nacional del Ahorro (manejo de cesant/as de los
empleados públicos)

• Instituto de Fomento Industrial (1Ft)

• Fondo Financiero de Proyectos de Desarrollo

LAS EMPRESAS PUBLICAS NO FINANCIERAS producen y sumInIstran

bienes y servicios de interés colectivo. De la venta y suministro de esta
producción obtienen también recursos para financiar su funcionamiento,

205
por lo que no tienen que depender de asignaciones permanentes de la
administración central. Esto no significa que en ciertas coyunturas no
reqUieran transferencias del gobierno. Entre ellas encontramos, por
ejemplo:

Empresas de servicios rúbliccs

• Agua (Empresa de Acueducto y Alcantarillado de Bogotá,

Empresas Públicas de Medellín, etc.)

• Luz (Empresa de Energía Eléctrica de Bogotá, Electrificadoras de

CORELCA. etc.)

• Teléfono (TELECOM, Empresa de Teléfonos de Bogotá, etc.)

• Alcantarillado (EMCALI. EPM. etc.)

• Aseo (EMCALI. etc.)

Empresas mineras nacionales

• ECOPETROL

• CARBOCOL

Industrias militares nacionales

• INDUMIL

e) Por último, tenemos las entidades descentralizadas que se encargan de

prestar los servicios de seguridad social, las cuales se financian con los
aportes de los trabajadores, de los empleadores y del gobierno. Esos
recursos los destinan a cubrir la seguridad social de agentes económicos,
públicos y privados. Como ejemplo, tenemos:

Instituto de Seguros Sociales (lSS):

Esta entidad se encarga de proteger a los trabajadores vinculados a la
. empresa privada y de algunas entidades del sector público.

206
6 FINANCIAMIENTO DEL SECTOR PUBLICO
Para cumplir sus funciones, el gobierno tiene que realizar una serie de
actividades que van desde aquellas estrictamente administrativas, hasta
promover la producción a través, inclusive, de operaciones directas de
inversión. El gobierno tiene que adquirir diversos bienes y servicios para
realizar esas actividades, y por ello, requiere una gran magnitud de recursos
financieros.

Una parte del sector público está conformada por empresas que pueden
generar recursos para asegurar su autofinanciamiento y, eventualmente.
sustentar operaciones de otros organismos del sector.

Asimismo. el gobierno obtiene recursos para gastar cuando cobra al sector

privado, tarifas, regalías y otras contraprestaciones, a cambio de permitirle
usar algunas propiedades del Estado (recursos patrimoniales).

Sin embargo, la principal fuente de recursos para realizar las funciones del
gobierno son los impuestos. Estos son contribuciones obligatorias de
personas y empresas. Los recursos que se generan de esta forma, aseguran
fondos permanentes para respaldar la actividad del sector público.

En efecto, para sustentar algunos procesos productivos, para establecer

tarifas subsidiadas o por debajo del costo de producción de algunos
servicios de utilidad pública, para realizar obras sociales, para desarrollar
inversiones de interés colectivo y, en general, para manejar la compleja
estructura administrativa del Estado, se requiere un flujo permanente de
considerables ingresos. Para determinar cuántos fondos adicionales se
necesitan, se debe estudiar la evolución del aparato administrativo del
sector público y hasta dónde los ingresos efectivos del gobierno respaldan
esa actividad. Concretamente, si ya se hubiera demostrado que existen
razones especiales para que el gobierno en vez de concentrarse en la
prestación de los servicios públicos participe en ciertas actividades
productivas y comerciales. se debería analizar en qué forma esa
participación del gobierno se pagaría por sí misma. qué magnitud de
recursos adicionales se podrían generar por este medio, y qué alternativas
se tendrían para financiar el resto de los gastos del sector público.

A través de estos razonamientos, por tanto, se trata de determinar cuáles

pueden ser los ingresos que el gobierno recibe en forma regular y ordinaria.

. 207
y cuáles los gastos tanto regulares u ordinarios que debe enfrentar, como los
requeridos para hacer las inversiones que considere prioritarias. Con esta
información, el gobierno trata de establecer, si debe considerar la
posibilidad de incrementar el monto de ingresos ordinarios o si resulta mejor
tratar de financiar el faltan te de fondos con recursos ocasionales, como
serían, por ejemplo, los provenientes del crédito. Esto explica por qué dentro
del total de ingresos del gobierno, se registra una clasificación entre ingresos
corrientes, que son los que identificamos como regulares y ordinarios, y
aquellos recursos adicionales conocidos como ingresos de capital.

1. Ingre50s corrientes

l ¿Qué son?

......--.-
J
Son los recursos del sector público provenientes de los impuestos o
contribuciones que pagan diferentes miembros de la sociedad. de lo
obtenido por concepto de tarifas por la prestación de servicios públicos y
por la venta de su producción. Obviamente, la naturaleza de los ingresos
corrientes de cada tipo de entidad estatal difiere, por ejemplo: las empresas
públicas no financieras no tienen ingresos tributarios.

Es bueno señalar que los impuestos le dan la posibilidad al gobierno de

obtener ingresos de manera regular con cargo a recursos que genera
directamente el sector privado de la economía. Estos ingresos, junto con los
recibidos por operaciones comerciales o productivas, son lo que
conocemos como ingresos corrientes del gobierno. Estos ingresos
corrientes globales del sector público, tienden a ser asignados entre las
diferentes entidades del sector público de acuerdo con sus necesidades de
recursos. Sin embargo, para muchas entidades los recursos corrientes
resultan insuficientes, por lo cual existe la alternativa en el ámbito del
sector público, de que otras entidades, en el mismo o en otros niveles
dentro del gobierno, le cedan o entreguen parte de sus excedentes de
ingresos. Esta clase de operación se llama transferencia y se presenta como
un ingreso más en la entidad que lo recibe y como un egreso en la que lo
entrega, sin que se produzca modificación en los ingresos consolidados
totales que registra el sector público. A su vez, esta transferencia recibe el

208
nombre de transferencia corriente si se dedica sólo a financiar gastos
ordinarios o de funcionamiento.

Resulta de interés mirar con mayor detalle las características de los

ingresos corrientes que hemos mencionado:

a. Impuestos

¿Qué son los

impuestos?

Son una contribución obligatoria no recuperable de las personas y

empresas hacia el sector público. Gracias a ellos la comunidad recibe una
serie de servicios, subsidios y obras públicas que realiza el Estado. Hay dos
tipos de impuestos: directos e indirectos.

son los que se fijan sobre las rentas de trabajo y

LeS /\1P '- ES TeS D/:¿E :TCS:
de la propiedad, y en general sobre el patrimonio representado en activos
físicos o financieros del sector privado. Se denominan directos porque se
recaudan directamente de las personas que tienen los ingresos o el patrimonio
gravados. En Colombia tenemos, como ejemplo de impuestos directos, el de
renta y complementarios (patrimonio, remesas, ganancias ocasionales).

Les /;W7~EST:]S /I\D/:¿ECCS: son los que se imponen sobre el gasto o

consumo de las mercancías o servicios. Se llaman indirectos en el sentido
que no dependen del nivel de ingreso de los individuos que lo pagan sino
que se cobran en forma indiscriminada. Entre ellos encontramos el
impuesto sobre las ventas, a la gasolina, timbre, aduanas y recargos, etc.
Dentro de estos impuestos, el de mayor importancia en Colombia es el
impuesto sobre las ventas, que antes se aplicaba al valor de las ventas de
los bienes manufacturados nacionales y a las importaciones. Con el
Decreto 3541 de 1983 se reformó el gravamen y se estableció un tributo
sobre el valor agregado en todas las etapas del proceso de producción y
distribución. Este impuesto se conoce con el nombre de IVA (Impuesto al
Valor Agregado), considerando que actúa sobre el valor nuevo o adicional
que resulta en cada etapa del proceso productivo, después de deducir los
costos de su elaboración y adquisición en las etapas anteriores. Ejemplo:

209
 El impuesto al valor agregado

o) ¡VA pagodo por el

productor Torifo x Valor agregado en la producción
Tarifa x (Precio de venta - Costos de producción)

bl ¡VA pagado por el

distribuidor Tarifa x Valor agregado en la distribución
Tarifa x (Precio de venta - Precio de odquisic;ón I
CaSiO de prodUCCión se entiende como el pago por el uso de factores de prodUCCión, a saber
solor¡m por mono de obra, oiquiieres, moterios primas, etc Algunos de los bienes que hacen
porte de eslOS costos incluyen el /i'?" lo que hace que el proceso de descuento sea Ileroho
¡ no se presenter pl,)blemos de doble POgo del tributo,

PreCIo de adquisIción poro e! distribuidor corresponde a lo que ésle pago paro obtener el
producto que distflbuve

Un punto de gran importancia para el manejo de los impuestos consiste en

determinar su impacto sobre la distribución del ingreso, ya que su aplicación
disminuye los ingresos que la comunidad puede dedicar a otros gastos.

::Cero. e.>\s:::t¿¡:iler:te. ¿cor:o se

pueje afectar C01 los ¡"'puestos
18 distribuclO"- {lel ¡~gresoi

El efecto de un impuesto sobre la distribución del ingreso depende de

quienes deben pagarlo (contribuyente o sujeto pasivo), sobre qué
actividades o bienes recae (base gravable), por qué motivo (hecho gravado).
en qué cuantía (tarifa). y de qué manera. Para poner un ejemplo: se puede
crear un sistema de impuestos que grave en forma distinta a las personas con
diferentes niveles de ingreso. ASÍ, por ejemplo, se puede establecer una
tarifa proporcionalmente menor para las personas de bajos ingresos y
patrimonio. con el fin de darles una ventaja comparativa en el sistema
tributario y aumentar su participación en la actividad económica total.

A manera ilustrativa tenemos que si a medida que aumenta el ingreso de los

contribuyentes se cobra un impuesto que representa una proporción cada
vez más alta del mismo, este impuesto se denomina progresivo y permite
una redistribución del ingreso, puesto que se cobra proporcionalmente

210
menos a los que tienen menos y más a los que tienen más. Así ocurre en
Colombia con los impuestos de renta y complementarios, ya que las tarifas
de los mismos son crecientes de acuerdo con el valor total del ingreso y la
riqueza del individuo. No obstante, en la práctica quienes tienen mayores
posibilidades de evadir el pago de impuestos disminuyen la progresividad
de este gravamen.

El impuesto también puede ser regresivo de forma que comprometa cada

vez una mayor parte del ingreso de los individuos a medida que éste
disminuye. En este caso se cobra proporcionalmente más a los
relativamente pobres que a los relativamente ricos.

En principio, los impuestos al consumo o indirectos son regresivos. pues se

aplican en tal forma que no tienen en cuenta la capacidad de pago de los
compradores. Sin embargo, se pueden convertir en progresivos si se aplican
tarifas más bajas a los artículos de consumo popular (alimentos, vestidos,
etc.), y más altas a los de carácter suntuario o de lujo como son los
automóviles, las joyas.

En países menos desarrollados como Colombia, si se dispone de un

régimen legal y administrativo adecuado, los impuestos indirectos pueden
ser más efectivos para contribuir a la redistribución del ingreso y para
alimentar y dar estabilidad a la capacidad de gastos del Estado. Esto se debe
a que la gran capacidad de evasión de impuestos directos hace que los
cambios en las tarifas de los impuestos que recaen sobre el ingreso no
produzcan variaciones significativas en la magnitud de recaudo total. Por
tanto, resulta más efectivo gravar la compra de productos, sobre todo
aquellos que adquieren las personas más pudientes, pues su consumo no
varía notablemente así suban de precio, por ejemplo: los automotores,
licores, cigarrillos, etc.

Er1tonces. concretando.
¿qué ver1tajas ofrecer1 los
impuestos inc::llrectos en las
circunstancias antes
descritas?

Básicamente. las siguientes:

211
 • Pueden gravar proporcionalmente más a los individuos de más
altos ingresos si se aplican tarifas diferenciales mayores a los
bienes que consumen.

• Pueden dar cierta estabilidad a los ingresos del gobierno, cuando

recaen sobre la venta de bienes y servicios cuyo consumo no es
muy vulnerable ante cambios en el ambiente económico.

Pero ¿ayé se hace con esos recursos

impositivos inmediatamente?

Algunos de estos impuestos alimentan directamente la disponibilidad de

recursos del gobierno central; por tanto, queda en manos de éste asignar
parte de ellos a cubrir determinados gastos de la administración central, y
distribuir el resto a otras entidades del sector público.

Otros recursos impositivos son recaudados directamente por las

autoridades de los niveles departamental y municipal, para ser utilizados en
la financiación de las entidades del sector público bajo su jurisdicción. Por
ejemplo, los departamentos reciben los recaudos provenientes de impuesto
al consumo de licores. cigarrillos. de impuesto de timbre sobre vehículos.
etc.. generados en su región. Los municipios, por su parte. usan
directamente lo que en su área de influencia recaudan por concepto de
impuesto prediaI. de industria y comercio. de avisos y tableros. etc.

Es necesario anotar que en Colombia hasta la Constitución de 1991 existían

ciertos impuestos que tenían destinación específica; es decir. que se debían
usar sólo en un tipo de gasto previamente determinado (por ejemplo el
antiguo impuesto ad-va/orem a la gasolina que se destinaba a financiar al
Fondo Vial y otras entidades relacionadas). Ello limitaba la posibilidad de
que el gobierno hiciera transferencias con la totalidad de los recursos que
recibía, en favor de ciertas áreas cuyo desarrollo podía considerarse de gran
prioridad en un momento dado. Con el cambio de la constitución del país.
se suprimieron estas rentas de destinación específica.

212
b. Ingresos por ventas. tarifas diversas y recursos
patrimoniales

¿Qué son los ingresos

corrientes no tributarios?

Como su nombre lo indica, no provienen de fuentes impositivas. Incluyen

las tasas, multas y contribuciones que el gobierno cobra por sus servicios
de administración y control, por ejemplo: por expedir licencias de
conducción, licencias de radio y televisión, pasaportes.

También se consideran ingresos corrientes. los derivados de la venta de

bienes y servicios por parte de ministerios y otros organismos del gobierno,
aunque esas operaciones no formen parte de su actividad principal: por
ejemplo, la venta de publicaciones.

Así mismo. los ingresos corrientes incluyen el producto de los servicios

prestados por instituciones estatales sin ánimo de lucro: hospitales,
colegios, salones culturales y recreativos que no son empresas públicas.

Además forman parte de este grupo, los ingresos provenientes de la venta

de bienes y servicios prestados por las empresas públicas (agua, luz.
teléfono, etc.), y los ingresos por arrendamientos de bienes de la Nación.

Por último, tenemos los recursos logrados por la participación en las

utilidades de explotaciones mineras que el gobierno ha autorizado a
particulares. No se debe olvidar que dentro de los ingresos corrientes se
incluye también las transferencias recibidas del mismo sector público con
destino a la financiación de los gastos de funcionamiento.

c. La composición de los ingresos corrientes

Para el caso colombiano, mediante reformas tributarias que son aprobadas
por el Congreso, se pretende modificar la participación de los diversos
rubros que componen los ingresos corrientes de la Nación, buscando, de un
lado, adaptar la estructura de estos ingresos a los cambios en el modelo
económico, y del otro. dotar al gobierno de fuentes estables de recursos que
le permitan financiar de manera adecuada sus programas de gasto.

213
Hasta hace algunos años, la principal fuente de ingresos corrientes del
gobierno era el impuesto de renta y los impuestos indirectos relacionados
con el comercio exterior como los aranceles. Estos últimos. además de
dotar de recursos al fisco. cumplían con el propósito de proteger ciertas
actividades industriales y agrícolas de la competencia exterior, ya que
equivalían a un sobreprecio que se le imponía al consumidor nacional de
ciertos productos importados.

El relativo estancamiento del impuesto de renta, entre otros factores, llevó

posteriormente a incrementar la participación del impuesto al valor
agregado /VA. que, como ya vimos, ofrece varias ventajas en materia de
administración y recaudo, comparado con impuestos directos como el de
renta. En los últimos años, la reforma fiscal más importante en relación con
la composición de los ingresos corrientes tiene que ver con la adopción del
programa de apertura internacional de la economía en 1990. Aunque este
tema lo analizaremos con más detalle en el capítulo sobre comercio exterior,
vale la pena anotar aquí que su objetivo fundamental es aumentar la
competitividad internacional de la producción doméstica lo cual requiere,
entre otras medidas. reducir sus niveles de protección. Desde el punto de
vista fiscal, ello equivale a una reducción en los impuestos asociados con el
comercio exterior. Así, la apertura hizo necesario reemplazar estos
impuestos, en particular los aranceles, por aumentos en impuestos internos
como el /VA y el impuesto de renta. Estos dos impuestos constituyen en la
actualidad la principal fuente de ingresos corrientes del gobierno.

2. Ingresos de capital
Si los recursos ordinarios son insuficientes para atender los gastos del
gobierno durante un período dado, se deben buscar los recursos faltantes.
Estos recursos se denominan ingresos de capital. Se diferencian
básicamente de los ingresos corrientes porque son esporádicos y sujetos a
importantes fluctuaciones.

A MANERA ACLARA TORtA ANTES DE CONTINUAR podemos decir que si

los recursos ordinarios resultan más que suficientes para cubrir los gastos
que el gobierno considere convenientes en un período determinado,
puede destinarse el excedente a compensar deficiencias de recursos de
períodos anteriores o o cancelar deudas vigentes. Así mismo, si los
recursos ordinarios del gobierno no son suficientes, pero dispone de
inversiones que puede liquidar o vender, se puede inclusive llegar a una
situación en que se dispone de un presupuesto balanceado, como
veremos más adelante.

214
 De dó'-'de sale'" estos
ivogresos de cariLll?

Fundamentalmente, de:
• Endeudamiento con el sector privado y préstamos de entidades
nacionales o extranjeras.

• Liquidación de algunas inversiones que el sector público venía

manteniendo (por ejemplo, venta de acciones, activos fijos,
existencias, etc.).

• Transferencias de capital del mIsmo sector público o de otros

sectores con el fin de financiar diferentes inversiones.

La principal fuente de ingresos de capital dentro de las que se acaban de

mencionar, es el endeudamiento u obtención de crédito. Encontramos dos
categorías:

• Préstamos hechos por entidades nacionales o internacionales. Aquí

hay un caso especial, el del endeudamiento del gobierno con el
banco central (Banco de la República en el caso colombiano),
situación en la cual esta entidad emite dinero y crea un efecto
monetario expansionista para compensar las deficiencias entre los
ingresos y egresos del gobierno. Es necesario anotar, que la
Constitución de 1991 en Colombia, limitó a circunstancias muy
excepcionales el acceso del crédito del banco central al gobierno,
estableciendo como condición la aprobación unánime de la Junta
Directiva de dicho banco.

• La captación de recursos en el sistema por la emisión de títulos de

deuda pública. Al crear estos títulos se pretende que los particulares
los compren con sus recursos excedentes, a manera de inversión,
recibiendo intereses o cierta rentabilidad como contraprestación
por el uso que el gobierno hace de esos dineros durante un tiempo
determinado.

La principal diferencia entre los ingresos de capital obtenidos por

préstamos o endeudamiento, en relación con los demás ingresos del

215
gobierno, radica en que con los primeros queda comprometido a devolver
esos recursos de crédito a sus propietarios y a reconocer un costo periódico
por su uso durante el tiempo que los conserve en su poder. Así, mientras el
gobierno haga uso de los recursos crediticios, permanece endeudado, ya sea
con unidades económicas del país o del exterior, de acuerdo con la
procedencia de los recursos mencionados.

Destaquemos también cómo, aunque endeudarse con el banco central o con

entidades externas puede ser una vía más fácil para conseguir recursos que
el acudir a los particulares mediante la colocación de títulos de deuda
pública, especialmente en economías con mercados financieros estrechos y
poco desarrollados, también ello puede dar origen a efectos monetarios
negativos para el sistema económico. En efecto, recordemos que si se irriga
la economía con excesivo dinero ya sea por préstamos del banco central o
del exterior que incrementen la moneda local circulante, habrá más
inclinación a gastar. Y si no hay producción o importaciones suficientes
para atender la mayor demanda, puede haber escasez e incremento en los
precios. Si esta situación persiste puede afectar negativamente la capacidad
adquisitiva del ingreso de los individuos, porque todo valdrá más mientras
los salarios e ingresos de muchas personas permanecen iguales. Puede
haber inflación y el mayor valor general en el costo de vida se convertirá
para muchos en una especie de impuesto altamente regresivo, porque en
forma proporcional afectará con mayor intensidad a las personas de
menores ingresos.

Claro que hay momentos en que puede ser conveniente emitir dinero, con
esta clase de financiación. En épocas de recesión, por ejemplo, cuando los
ingresos no alcanzan para comprar los bienes y servicios que el país
produce, la emisión estimulará la capacidad de gasto y por tanto el ritmo de
compra y venta, llevando a una reactivación de la economía.

EN CONCLUSION: el uso de cualquiera de las fuentes de financiación

mencionadas debe hacerse con cautela, evaluando en cada situación
los efectos que con su utilización se quieren y se pueden generar
sobre la economía.

3. Transferencias
Son ingresos que se derivan del traslado de dinero entre entidades o niveles
del gobierno nacional, con el propósito de dar un mejor uso a sus recursos.

216
Se trata de suplir las necesidades de organismos que realizan actividades de
gran prioridad, pero que no disponen de fondos propios o asignaciones
suficientes para cubrir sus gastos. Hay transferencias corrientes y de
capital.

Este mecanismo de financiación ha adquirido importancia en Colombia,

teniendo en cuenta que algunas entidades públicas pueden disponer de
excedentes para ahorrar. Llamamos aquí ahorro la diferencia entre los
ingresos corrientes y los gastos corrientes, o entre los ingresos generados
por el organismo menos sus gastos de funcionamiento. Se pretende así que
quien tiene excedentes los transfiera a aquellas entidades que carecen de
recursos suficientes para su funcionamiento.

Un tipo de transferencias que ha adquirido gran importancia reciente la

constituyen aquellas que tienen que ver con el proceso de descentralización
fiscal y administrativa. Mediante este proceso se busca darle a los
departamentos y municipios una mayor autonomía en materia de recursos
y responsabilidades, que antes correspondían al gobierno central. Con este
fin, el gobierno nacional debe transferir un porcentaje significativo de sus
ingresos corrientes a los departamentos y municipios. para que ellos
asuman la prestación de servicios básicos a sus respectivas poblaciones.

7 GASTOS DEL SECTOR PUBLICO

Al igual que la clasificación de los ingresos del gobierno en corrientes y de
capital, los gastos los podemos ordenar de la misma forma.

1. Gastos corrientes
Por orden de prioridad, el gobierno gasta, en primer lugar, para cubrir los
costos de funcionamiento, o sea, para cubrir el costo de los factores o
recursos de producción que utiliza para funcionar. Estos son gastos
ordinarios o regulares que se conocen como corrientes y en términos
generales corresponden a:

• Remuneración de factores de producción utilizados, tales como:

salarios, intereses, rentas ...

217
 • Gastos derivados de la compra de bienes y servicios que necesita
el gobierno para atender su operación, como, por ejemplo: útiles de
escritorio, muebles y equipos, luz, teléfono, gastos de viaje, etc.

• Gastos de operación comercial por parte de las empresas públicas

para poder garantizar el cumplimiento de la prestación de los
servicios o la venta de bienes.

2. Gastos de capital
Una vez que el sector público ha cubierto sus costos de funcionamiento.
destina los recursos excedentes para cubrir los pagos de capital. Estos
pagos se dirigen fundamentalmente a:

• Financiar los gastos en inversión. Esta inversión puede estar

orientada a la construcción y mejoramiento de la infraestructura
productiva y social del país y a la adquisición de activos
financieros. como sucede cuando compra acciones o títulos
emitidos por entidades financieras para obtener un rendimiento.

• Pagar los préstamos obtenidos de agentes privados o públicos

internos y externos.

• La financiación de inversiones de los diferentes niveles del sector

público en forma de transferencias de capital o de capitalizaciones.

Además de la clasificación económica de los gastos del gobierno entre

corrientes y de capital. los podemos clasificar también de acuerdo con la
finalidad o destino (clasificación funcional del gasto). De esta forma
podemos encontrar:

• Gastos administrativos o destinados a la administración general.

como sucede con los que efectúan las entidades del gobierno que
se dedican a la planeación económica o a recopilar y procesar
estadísticas. entre otros.

• Gastos de orden público y seguridad sociaL donde se desembolsa

para pagar, por ejemplo. a los policías, a los bomberos, a las
prisiones, a quienes controlan el tráfico, a quienes participan en
actividades en el área de la sanidad y en general que incrementan
el bienestar social...

218
 • Gastos de promoclOn del sistema economlCO, como aquellos
destinados al desarrollo de programas de apoyo a la agricultura,
minería, construcción, etc.

8 MANEJO DEL PRESUPUESTO NACIONAL

El manejo de las finanzas del gobierno es parecido, en algunos aspectos, al
de los demás agentes económicos; por ejemplo, al de una empresa o,
inclusive, al de un ama de casa. Por eso para explicar la forma de manejo
de las finanzas estatales, destacamos su semejanza con el comportamiento
de esa persona que generalmente maneja los ingresos y gastos de una
unidad económica, por ejemplo: en los hogares, la señora.

En efecto, es ella quien hace el mercado, paga los servicios y compra la

ropa. Para ejecutar estos gastos, recibe dinero del señor de la casa y, quizá,
también de su propio bolsillo cuando trabaja o de alguien más que ayude al
sostenimiento del hogar.

Como no dispone de dinero para hacer todos los gastos que se le ocurran,
debe limitarlos a los más importantes para atender las necesidades de la
familia.

Para decidir qué gastos son más importantes y cuáles pueden esperar,
realiza una consulta con los agentes económicos que se beneficiarán del
gasto, en este caso el señor de la casa y los hijos. La señora empieza a
establecer prioridades en los gastos, encontrando que los de funcionamiento
de /a casa son los primeros: alimentación, servicios, salud.

Además de estos gastos mínimos y regulares aparecen otros eventuales que

implican erogaciones altas pero que hay que hacer. Sin embargo, de
acuerdo con las limitaciones del presupuesto familiar, o lo que en el sector
público se llamaría la restricción presupuesta/o sólo se pueden hacer
ciertos gastos después de haber ido guardando parte de los ingresos que se
reciben durante un tiempo más largo. Por ejemplo, para hacer mejoras a la
casa muchas veces se hacen ahorros a través del tiempo para gastarlos en
el momento oportuno.

Toda esta labor de administración requiere un mínimo de planificación por

parte de quien recibe los ingresos y hace los gastos. La señora de la casa,

219
en muchos casos, debe esperar al final del mes, cuando recibe los ingresos.
para hacer determinados gastos. Debe planificar los ahorros para gastos
eventuales, como la construcción de un baño, y muchas veces, ante la
insuficiencia de ellos, debe acudir a un banco para obtener un préstamo que
permita realizar en este caso la obra oportunamente.

El sector público también recibe ingresos de diversas fuentes, y también

ellos son limitados. Pero en un país en desarrollo como el nuestro, se desea
que el gobierno se haga presente en di versos campos con gastos muy
variados, prácticamente ilimitados, a pesar de que la capacidad interna para
generar ingresos en forma regular y ágil es también reducida. Entonces el
sector público. al igual que el ama de casa, enfrenta una "restricción
presupuestal". por lo que es necesario establecer prioridades y elaborar toda
una programación para distribuir los recursos del gobierno.

1. Proyecto de presupuesto
Dada la magnitud de los recursos que moviliza el sector público y la
magnitud y diversidad de las actividades que desarrolla, calcular los
ingresos que se espera recibir en un próximo período y la forma cómo se
van a gastar es un problema complejo. El gobierno debe hacer cálculos de
lo que se va a recibir porque, a diferencia de muchas amas de casa, sus
ingresos están sujetos a una serie de factores que no controla y que
difícilmente le sucede a la señora del ejemplo. Así mismo. las decisiones de
gasto son complicadas, considerando la gran magnitud de necesidades que
enfrentan los países y la importancia del impacto que puede tener una
decisión de gasto sobre comunidades o regiones enteras.

La necesidad de tener cierto control sobre el manejo de ingresos y gastos,

lleva a que el gobierno deba hacer estimativos sobre el futuro cercano.
Estos se hacen con base en análisis previos de los elementos básicos que
determinan la participación del sector público en la actividad económica de
un país.

Concretamente. en Colombia los cálculos se hacen para un período de

vigencia fiscal que coincide con el año calendario, 1 de enero a 31 de
diciembre.

En Colombia el cálculo a que nos referimos se llama Proyecto de

Presupuesto y se realiza conjuntamente por el Ministerio de Hacienda y el
Departamento Nacional de Planeación para el caso del Gobierno Nacional.

220
Para los otros niveles del sector gobierno que presentamos anteriormente,
el proceso es muy similar y la iniciativa la llevan los representantes del
órgano central: gobernaciones y alcaldías en departamentos y municipios,
respectivamente. Veamos a continuación cuáles son los elementos que se
tienen en cuenta para la elaboración del Proyecto de Presupuesto.

¿CÓ"10 se calculan
los i'1gresos?

Para tener una visión anticipada de los ingresos o rentas se usan algunos
métodos estadísticos, tratando de estimar el valor al que llegarán los
diferentes rubros que conforman los ingresos regulares que directamente
genera el sector o que previamente le han sido reconocidos por la ley.

De este modo. la labor presupuestaria. por el lado de los ingresos, se limita a

una proyección con el correspondiente grado de incertidumbre. Por ejemplo,
para estimar los ingresos por impuestos se debe tratar de prever la evolución
de los rubros que constituyen la base para la aplicación del gravamen, ya sean
ingresos de los particulares y empresas. evolución de las ventas por consumo.

¿Cón-o se calcula'1
los egresos?

Por el lado de los egresos se debe distinguir entre gastos de

funcionamiento. servicio de la deuda e inversión.

a) Para calcular los gastos de funcionamiento. por ejemplo. para el caso del
Gobierno Central. el Ministerio de Hacienda tiene en cuenta factores tales
como:

• Reajustes salariales previstos para los empleados del sector público .

contratación de nuevos funcionarios y otras cosas más que afecten
la nómina y generen erogaciones en la vigencia fiscal considerada.

221
 • Además, se consideran otros gastos correspondientes a los costos
financieros (intereses y comisiones) que hay que asumir o pagar
periódicamente por las deudas ya contraídas.

• Finalmente, también existen contratos que se prolongan más allá

de un período de vigencia fiscal y que deben ser considerados pues
le causarán al Estado un determinado volumen de gastos, por
ejemplo: la contratación de servicios especiales para el
procesamiento de determinada información, o para realizar análisis
específicos o de carácter especial.

b) Pasamos ahora al campo de las inversiones. En el país y para el nivel

nacional están normalmente bajo la responsabilidad del Departamento
Nacional de Planeación (DNP). quien establece de acuerdo con las
necesidades de los diferentes sectores o regiones de actividad económica
los futuros proyectos de inversión. Pueden abarcar desde un camino de
penetración hasta la construcción de una hidroeléctrica. Si bien estos
proyectos consultan las necesidades de las zonas de influencia, se hacen
viables cuando han sido identificados dentro de unos marcos de referencia
amplios. En Colombia esto sucede cuando se incluyen en los Planes de
Desarrollo que elabora el DNP. y que resumen las estrategias generales que
el gobierno correspondiente sigue en materia económica y social durante
sus cuatro años de mandato, lo que da la pauta de la tendencia que este tipo
de gasto sigue en el cuatrienio.

PROYECTO DE PRESUPUESTO

EsllmaCl:J r , de ingresos
~.
• COrrienTeS J o~d i narios
il
• Tr, butarios
• Ne tributaries
i
• De capiTal \\ Preyecto
ESTimaCión de gast:)s Ir de presupues::)
• Comen'es o de fcJnciona'" 'en!:)
• De inverSión
• ServiCiO de lo deudo JI
J

2. Aprobación del proyecto de presupuesto

Volviendo al caso de la señora que consulta la realización de sus gastos, el
gobierno también debe conseguir la aprobación de sus planes sobre la

222
forma cómo piensa gastar los mgresos que estima va a recibir en una
determinada vigencia fiscal.

En Colombia, por ejemplo, el Congreso Nacional, las Asambleas

Departamentales y los Concejos Municipales son respectivamente los
organismos que deben aprobar el presupuesto de cada nivel político
-administrativo. En estos foros, en los cuales se hallan representados los
intereses de los electores, se discuten y muchas veces se reforman los
proyectos presentados por el ejecutivo.

Al proyecto de presupuesto se le adicionan las modificaciones que salen de

esta consulta, y cuando el Congreso lo aprueba se convierte en Ley de
Presupuesto de la Nación. En los Departamentos, en el Distrito Capital de
Santafé de Bogotá y en los municipios se sigue un proceso parecido para
los respectivos presupuestos.

~Que p¿:¡s¿:¡ si e" I¿:¡ Ley éJe

Presupuesto los ingresos corrie1tes
esperados son inferiores a las
apropiaciones para gasto?

La diferencia debe financiarse con recursos de capital, lo que permitirá

hablar de un presupuesto equilibrado porque ya los ingresos totales van a
ser iguales a los gastos.

3. Manejo de íngreBoB y gaBtoB

Una vez que comienza la vigencia fiscal, el gobierno empieza a recibir y a
gastar. Por ejemplo: en Colombia recauda impuestos a través de diversas
entidades, como son los bancos, o de la Administración de Impuestos
Nacionales que los recibe directamente. Estos ingresos pasan a la entidad
encargada de su manejo, que en el caso del nivel nacional en nuestro país
es la Tesorería General de la República, dentro del Ministerio de Hacienda
y Crédito Público.

223
El recaudo de impuestos no se realiza en un solo momento. Algunos se
recaudan todos los días (gasolina, ventas) y otros durante épocas muy
precisas del año (renta y patrimonio).

Los gastos también se realizan en etapas, como en el caso de las nóminas,

o en el de los proyectos de inversión.

Esta situación puede dar origen a un déficit de tesorería cuando los gastos
realizados y que deben pagarse en un momento dado superan los ingresos
disponibles en ese mismo momento. Por el contrario, si en un momento del
tiempo los egresos son inferiores a los ingresos, habrá un superávit de
tesorería.

4. Ejecución del presupuesto

Se espera que en el transcurso de la vigencia fiscal, las apropiaciones para
gasto y los gastos reales se vayan dando en forma muy ajustada al plan
previsto y expresado en la Ley de Presupuesto.

Para comprobar qué tan ajustadas están las estimaciones con la realidad, se
efectúan análisis de ejecución presupuestal. A través de ellos se comparan
el nivel esperado de los distintos ingresos con el nivel realizado. Así
mismo, se van comparando los niveles de egresos. Si la estimación hecha
por el gobierno antes de la vigencia fiscal coincide con los hechos que se
van dando, se puede decir que la actividad del gobierno está plenamente
coordinada, pues ha logrado una ejecución del 100% del presupuesto.

5. El déficit efectivo o de caja

El déficit o el superávit efectivo es el resultado de deducir de los ingresos
corrientes efectivamente recaudados en la vigencia, el valor de los gastos
totales efectivamente pagados con cargo a operaciones propias del
funcionamiento del sector y a sus operaciones de inversión.

La diferencia puede, eventualmente, compensarse con el saldo de los

movimientos de ingresos y gastos efectivos de capital, en moneda local o
extranjera. Si el total de gastos es superior a los ingresos corrientes, los
ingresos de capital en moneda extranjera o local provenientes de
operaciones crediticias pueden financiar el déficit. Cuando los ingresos
corrientes superan los gastos se da una absorción del superávit o una
cancelación neta de recursos de crédito.

224
6. El déficit fiscal
Existe un concepto de déficit que es tal vez el más usado en las discusiones
públicas sobre las finanzas del gobierno. Se trata del déficit fiscal que
involucra los déficit y superávit de vigencias anteriores tales como se van
reflejando en el balance de la Nación. Este se calcula con la intención de
obtener una visión permanente de la real situación financiera del Estado.

Para cuantificarlo, se toma como marco de referencia el registro contable

de las finanzas de una empresa, el cual corresponde a un balance que
muestra qué se tiene y qué se debe en un momento dado, por ejemplo, a 31
de diciembre. Esta metodología se aplica también para llevar el registro de
las operaciones del sector público, por lo que podemos decir que también
se dispone de un balance contable para mostrar las operaciones del
gobierno. En él se relacionan todas las operaciones reales y financieras que
desarrolla. Se registran sus activos, es decir, los conceptos por los que
tienen un derecho de propiedad o de capacidad operativa futura. También
sus pasivos o conceptos por los que adquirió una obligación, compromiso
o responsabilidad con terceros.

El gobierno también dispone de un registro de los ingresos y egresos

efectivos ejecutados ordinariamente en un determinado período de tiempo,
por ejemplo, un año. Estos registros en forma neta determinan la pérdida o
ganancia en la gestión del gobierno durante una vigencia, de manera
semejante a lo que en la empresa se denomina el Estado de Pérdidas y
Ganancias que al final del año arroja déficit o superávit. Como este registro
neto representa el resultado de un flujo de recursos que efectívamente se
perciben y se gastan en un período determinado, equivale al déficit o
superávit efectívo o de caja que definimos anteriormente.

Ahora bien, si la empresa tiene pérdidas en un año, éstas deben

incorporarse a su balance, sea aumentando sus pasivos, sea reduciendo sus
activos, pues el balance muestra la situación financiera de una entidad en
un momento determinado, por contraposición al flujo o movimiento de
ingresos o gastos durante un período.

De igual forma, en el balance de las operaciones del sector público

podemos calcular el déficit fiscal, comparando los activos con los pasivos
de la Nación a una fecha dada. Su diferencia será un déficit o superávit.
Como en este balance se registran activos y pasivos a una fecha, cuyo nivel
es el resultado del registro acumulado neto de las diferentes operaciones del

225
gobierno en el tiempo, se dice que en él se refleja también el déficit o
superávit acumulado de la actual vigencia con los de peóodos anteriores.

7. Déficit fi5cal: in5trumento de política económica

La existencia de un déficit fiscal y aun el incremento de su nivel durante
algunos peóodos, no necesariamente tiene una significación negativa en el
sentido económico. No es siempre algo dañino para una economía.

El sentido económico del déficit fiscal se logra al analizarlo dentro del

contexto general de la economía. Por ejemplo, dado que el gasto público es
un componente importante de la demanda global de la economía, una
reducción del déficit contribuye a reducir la demanda total y por ende la
inflación, mientras que su aumento contribuye a reactivar la demanda total
cuando esta se encuentra deprimida.

Lo anterior significa que el sector público tiene ~apacidad para orientar la

economía hacia un mejor desempeño. En este sentido, algunos economistas
explican cómo el incremento en el gasto público que se requiere para
estimular una economía que muestra síntomas recesivos, es inferior a la
reducción de impuestos necesaria para ampliar la capacidad de gasto del
sector privado y lograr el mismo efecto. También sostienen que la
reducción en el gasto público necesaria para controlar la inflación tiende a
ser menor que el crecimiento de impuestos que se requerióa para lograr el
mismo efecto a través de una merma en la capacidad de gastos del sector
privado.

Ye ~p 0,00 "c,lJI8r o:, :'Se' clas:, oe :?esplaza~e'"to

ertre el gasto privado y el público. pero e'" u'"a
for'118 mas concreta. ¿cuáles son los efectos Que
esto genera sobre Ul"!8 ecol1o"'-"a?

Veamos de qué se trata: cuando en ocasiones dentro de una política de

reactivación económica de un país se observa que el gasto del gobierno se
incrementa a costa de una reducción o menor dinámica del gasto privado,
se dice que se genera un desplazamiento de recursos de un sector a otro,

226
que trata de sacar provecho de esa capacidad del gasto público para
reactivar más ágilmente el aparato económico o redistribuir mejor la
capacidad de la demanda de la economía. En efecto, ya hemos mencionado
cómo el gasto del gobierno afecta ágilmente y en una proporción
considerable la demanda de la economía. Así mismo, queda claro cómo el
gasto público tiene capacidad para inducir una redistribución de recursos
entre sectores, evitando que ciertas expectativas puedan generar un
deterioro futuro mayor de la actividad económica interna que perjudique a
los sectores que tienen gran capacidad productiva.

No obstante, hay que destacar que la importancia del déficit como

instrumento de política económica ha variado en el tiempo y ha sido
cuestionada por diversos enfoques económicos que consideran. en términos
generales, que este instrumento contribuye más a la inestabilidad de la
totalidad del sistema económico, que al logro de mayores tasas de
crecimiento. Así, por ejemplo, se asume que las autoridades fiscales tienen
un completo control sobre el gasto y que, por lo tanto, este puede aumentarse
o disminuirse de acuerdo con las necesidades específicas de la economía. La
experiencia, sin embargo, señala que el gasto público es bastante inflexible a
la baja, es decir, una vez que aumenta es muy difícil reducirlo nuevamente.
De otro lado, el gasto público tiende a concentrarse en cierto tipo de bienes
y servicios cuya oferta usualmente no responde de manera inmediata a este
mayor gasto, dando lugar a desequilibrios en la estructura productiva de un
país. De allí que en la actualidad se le otorgue un mayor énfasis a la
necesidad de mantener un presupuesto balanceado o con déficit muy bajos,
como mejor garantía para un crecimiento económico sostenido.

EN RESUMEN: el manejo del gasto público es un instrumento

importante para inducir cambios de la demanda en una economía.
Por ejemplo, con su manejo se pueden compensar insuficiencias de
gasto, cuando la demanda existente no alcanza a absorber la oferta
real de bienes y servicios. Así mismo, sin cambiar sustancialmente
la demanda total existente en el sistema, el gobierno, a través del
manejo de su gasto, puede inducir cierta redistribución de la misma
entre los sectores económicos. Pero el manejo del gasto como
instrumento de reactivación económica ofrece también serios
peligros. Su expansión excesiva y la dificultad para controlarlo
pueden llevar a desestabilizar el sistema económico en su conjunto
y a reducir su crecimiento. Por ello, últimamente se considera más
conveniente una política prudente en materia de gasto.

227
8. La reorganización del sector público en Colombia
En los últimos años se han adoptado importantes refonnas en materia de
organización del Estado que buscan adecuarlo a las nuevas condiciones de
desarrollo económico y social que requiere el país. Las refonnas se han
concentrado en dos áreas fundamentales: la descentralización política.
fiscal y administrativa y las funciones que debe asumir el Estado.

a. La descentra/izacion fiscal y administrativa

Para entender un poco mejor el alcance de estas refonnas, vale la pena
hacer un breve recuento histórico sobre la evolución de la organización del
sector público colombiano. Desde finales del siglo pasado, más
exactamente desde la promulgación de la Constitución de 1886, se fue
consolidando un esquema centralista de organización del Estado,
caracterizado por una considerable concentración de poderes en materia
política, administrativa y fiscal por parte de la administración central. En
materia fiscal, el gobierno central asumió el control de las finanzas
públicas, al concentrar tanto el recaudo de los impuestos más importantes
(renta, combustibles, ventas) como la provisión de servicios públicos (agua
alcantarillado, vías, educación y salud) a todo el país. Con el paso de los
años, este esquema fue produciendo una creciente insatisfacción en las
regiones por la carencia de autonomía para decidir sobre sus necesidades
en materia de recursos y gastos y por las deficiencias en la prestación de
servicios públicos. Esta situación llevó a que, desde comienzos de la
década de los ochenta, se iniciara un proceso de descentralización que ha
quedado claramente establecido en la Constitución Política de 1991.

qué consiste este proceso

de descentralización?

Básicamente. en darle a las regiones (departamentos y municipios) mayor

autonomía en materia política, administrativa y fiscal. Para ello se
adoptaron diversas reformas tendientes a fortalecer las finanzas
departamentales y municipales, mediante la trasferencia de recursos del
gobierno central hacia las regiones y la posibilidad de establecer impuestos
regionales y locales. Como contrapartida, se les transfiere también la
responsabilidad en la prestación de servicios públicos a sus respectivas

228
comunidades, a la vez que se promueve la participación ciudadana en el
manejo de los asuntos locales, a través de la elección popular de alcaldes y
gobernadores. Se busca con ello mejorar la asignación de recursos con que
cuenta el Estado para la satisfacción de las necesidades regionales y
locales.

b. La función del Estado

Dentro del proceso de modernización fiscal y administrativa del Estado
también se ha buscado definir de manera más concreta las funciones que
éste debe cumplir. Recordemos que en un país en vía de desarrollo como
Colombia, la capacidad financiera del Estado es limitada, mientras que las
necesidades en materia social son muy grandes. De allí que se deba hacer la
mejor utilización posible de esos recursos escasos para la atención de estas
necesidades. En materia económica, las reformas se han concentrado en
hacer que los recursos limitados del gobierno se destinen fundamentalmente
a cubrir áreas claves para el bienestar de la comunidad: seguridad, justicia,
protección del medio ambiente y aquellas inversiones destinadas a reducir
la pobreza y mejorar la distribución del ingreso, particularmente la adecuada
provisión de servicios públicos (acueducto, alcantarillado, energía) y
servicios de educación y salud para los más pobres.

Esto no significa que antes no se atendieran estas necesidades. Lo que ocurre

es que, con el pasar de los años el gobierno había venido asumiendo una serie
de actividades que no correspondían estrictamente a su función de promotor
del bienestar social. Así, por ejemplo, se fueron creando diversas empresas de
carácter estatal o de economía mixta (es decir, con participación de los
sectores público y privado), para proveer determinados bienes y servicios,
cuya oferta por parte del sector privado era considerada insuficiente o
inadecuada, tales como siderúrgicas, industrias químicas, intermediarios
financieros especializados en la atención a ciertos sectores productivos etc.
Aunque. en su momento, muchas de estas empresas contribuyeron de manera
importante al desarrollo del país, y en particular de la industria nacional,
también es cierto que desviaban la atención y los recursos del Estado de otras
funciones más relacionadas con su función social.

Un paso en este sentido consiste en que el Estado deje en manos del sector
privado la producción de ciertos bienes y servicios que anteriormente
estaban bajo su responsabilidad, o que éste último esté en mejor capacidad
de atender. Este proceso se conoce como privatización y consiste en que el
Estado vende al sector privado su participación en ciertas empresas, o el
derecho sobre ciertos bienes públicos, para que éste asuma la producción y

229
venta de detenninados bienes y servicios. Es así como en los últimos años
se han privatizado varias empresas de los sectores financiero e industrial y
algunas empresas dedicadas a la prestación de servicios públicos como
empresas de aseo, o la construcción y mantenimiento de ciertas vías ...
Mediante este proceso, a la vez que se mantiene la producción del bien o la
prestación del servicio, el Estado libera recursos para destinarlos a
actividades que considere más prioritarias.

Pero. ¿es el sector privado :iLlS

eficiente que el público en la
producción C1e bienes y servicios?

En la mayoría de los casos sí. La privatización es considerada como un

medio para mejorar la eficiencia productiva de las empresas puesto que el
tener como objetivo principal la maximización de beneficios, les impone la
disciplina financiera que rige al capital privado: reducir costos para
incrementar utilidades. Este no es el caso en la mayoría de las empresas de
propiedad pública, ya que el objetivo de maximización de beneficios
usualmente se relega a un segundo plano, en favor de otros objetivos de
carácter político y/o económico. Esto lleva, en muchos casos, a que estas
empresas no sean viables desde el punto de vista económico y financiero y
requieran para mantenerse a flote, el apoyo creciente de recursos fiscales
que hubieran podido ser utilizados para otros fines.

La privatización es entonces considerada como un medio adecuado para

imponer la disciplina del mercado y promover una asignación más eficiente
en el uso de los recursos. Pero privatizar las empresas no es suficiente: se
requiere además, promover la competencia entre varias empresas en un
mismo sector para garantizar una mejor prestación del servicio y regular los
precios. En aquellos casos en que la competencia no sea posible, el Estado
debe mantener mecanismos de regulación y supervisión para evitar que las
empresas que actúan como monopolios obtengan excesivas utilidades a
costa de los consumidores.

230
 EN RESUMEN: la reorganización del sector público se ha concentrado en
dos áreas fundamentales. La primera tiene que ver con la descentralización
que busca darle a los departamentos y municipios una mayor autonomía
en materia palítica, fiscal y administrativa para garantizar una mejor
prestación de servicios públicos y una mayor participación ciudadana en
el manejo de los asuntos locales. La segunda, se refiere a la redefinición
de la función del Estado y pretende concentrar sus esfuerzos y recursos en
la atención de aquellas necesidades fundamentales como seguridad,
justicia, protección al medio ambiente y desarrollo social, dejando en
manos del sector privado la producción de aquellos bienes y servicios que
éste último está en mejor capacidad de atender.

9 LA POLlTICA SOCIAL
Como se ha dicho. el gobierno define periódicamente planes de desarrollo
que dan la orientación social a la intervención estatal en la actividad
económica del país. Por ejemplo. en Colombia se diseñan planes de
desarrollo cada vez que se inicia un nuevo período presidencial.

E . . to'"'ces ¿oué es
c01cretame . . ,te un rla.;
de desarrollo?

Un plan de desarrollo es aquel que sintetiza los objetivos globales que se

quieren lograr en el país en materia económica y social. Relaciona los
medios con que cuenta esa estructura administrativa y los programas
concretos que piensa adelantar para alcanzar dichos objetivos.

La acción planificadora del gobierno busca mejorar las condiciones de la

población mediante acciones directas e indirectas que permitan el logro de
ciertos objetivos en materia económica y social. Así. por ejemplo. el Estado.
haciendo uso de su capacidad reguladora. busca, mediante políticas de
mediano y largo plazo, crear un ambiente propicio para promover un mayor
crecimiento de la producción y con ella, del empleo y el ingreso de la
población. No obstante, este esfuerzo puede resultar insuficiente. Es así
como la premura de las necesidades de una sociedad y la imperfección de

231
los mercados y del sistema econonuco muchas veces hacen que este
esfuerzo no logre efectos rápidos y de una magnitud adecuada, lo que lleva
a que el gobierno adicionalmente tome acciones directas sobre muchos
aspectos que determinan la situación social de un país. Es decir, no se puede
limitar la acción del gobierno a esperar resultados futuros de acciones
actuales (promoción hacia la industrialización, la construcción de puentes,
carreteras, etc.), sino que debe actuar de inmediato sobre problemas sociales
inminentes que son determinantes del nivel de bienestar de la gente.

Por tanto, aunque políticas de mediano y largo plazo pueden derivar en un

mayor bienestar general de la población, en muchos casos se requiere
acelerar este proceso contribuyendo en forma directa y parcial a la
satisfacción de ciertas necesidades básicas que enfrenta la sociedad.

¿Cuáles son esas

necesidades
sociales básicas?

En general se identifican tres:

•
Se busca su satisfacción en un ambiente de estabilidad económica interna
y de orientación clara hacia el logro de una asignación más equitativa de
ingreso entre la población. Por esto el gobierno, simultáneamente con sus
objetivos de crecimiento y estabilidad, desarrolla acciones para contribuir
a su mejor evolución mediante su participación directa en la creación y
mejora de los servicios de salud y educación, entre otros.

Claro que hay otras necesidades como la de recreación, la de incrementar el

nivel cultural, la de lograr una pureza ambiental adecuada, etc, que inciden
también en la calidad de vida de los ciudadanos. Sin embargo, el satisfacer
las tres básicas se considera indispensable, si realmente se quiere asegurar un
buen nivel general de vida en un país. Inclusive, muchos clasifican el grado
de desarrollo de un país por el nivel de satisfacción de estas necesidades.

232
A manera ilustrativa, haremos menClOn de las principales acciones
propuestas en Colombia desde 1970, según la orientación social que les ha
dado cada una de sus administraciones. Además, miraremos algunos
indicadores de mejora en el nivel de vida del pueblo colombiano, teniendo
en cuenta que este es el mayor logro que puede obtener la política
económica y social de un país.

1. Orientación 50cial
Miremos a través de los últimos seis planes de desarrollo cómo se ha venido
dando una orientación social al desarrollo de la actividad económica del país:

1970

1974

Buscando actuar en los diferentes campos de la vida económica y social, este

plan identificó un sector líder, el de la construcción de vivienda urbana. El
objetivo central fue así la búsqueda de soluciones al problema de vivienda.
Esta estrategia de vivienda reunía varios objetivos alternos, a saber: impulsar
la economía del país a través de un sector que podía generar masivamente
empleo, impulsar la producción de materiales de construcción, solucionar
problemas de vivienda e incentivar la formación de ahorro interno.

También, reconoció la importancia a la promoción de exportaciones corno

medio para superar cuellos de botella y en general obstáculos al
crecimiento económico, por no disponer de capacidad para suplir
eficientemente todos los elementos requeridos por el sector productivo.
Corno medio para estimular las exportaciones y la mejora del nivel de vida
de una amplia porción de población se fijó también corno objetivo el
incremento en la productividad agrícola.

Corno respaldo a todos estos logros se buscó un efecto más redistributivo

en el manejo fiscal.

1974
Para cen-ar la l:1recha
1978

233
El objeti vo fundamental de este plan era promover un crecimiento
económico que hiciera posible la creación masiva de empleo productivo.
Para ello las actividades de política se centraban en: la creación de
estímulos para aquellas actividades que utilizaban intensivamente mano de
obra y el control de la inflación como medio para evitar el deterioro en los
salarios de las clases menos favorecidas que, finalmente, son las más
afectadas por este fenómeno. Para ello, se dio notable importancia a la
reducción de las diferencias a nivel económico y social entre la ciudad y el
campo, buscando reducir las grandes brechas existentes, por ejemplo, en el
nivel de ingreso de la gente del campo frente al de la ciudad y en las
oportunidades existentes en una y otra región para la satisfacción de las
necesidades básicas. Este plan se interesó, por tanto, en reducir esas
grandes diferencias creadas históricamente entre el campo y la ciudad. con
lo cual se buscaba crear las condiciones para que el desarrollo agrícola
apoyara el deseado desarrollo industrial y la promoción de exportaciones.
Se trataba de promover un desarrollo regional más equilibrado mediante
políticas encaminadas a mejorar sustancialmente el nivel de vida en el
campo y generar un control al crecimiento de los centros urbanos.

1978
Plan de integración nacional
1982

De nuevo en este período se planearon políticas para todos los sectores,

pero el énfasis esencial se hace sobre la actividad del Estado al reconocer
la necesidad de hacer realmente eficiente la asignación de recursos
disponibles y fortalecer todo el proceso cualitativo de formulación y
ejecución de políticas.

El plan consideraba fundamental reforzar la infraestructura económica con

base no sólo en una ágil programación de corto plazo. sino en el montaje de
un proceso formal de planeación a largo plazo, utilizando como criterios
básicos la necesidad de promocionar la descentralización económica, el
desarrollo social y la autonomía regional como medio para aprovechar el
potencial existente en las diferentes zonas del país. Se contemplaba la
realización de obras públicas (puentes, carreteras. represas. etc.) que le
aportaran al país una dinámica de crecimiento, al disponer de una
infraestructura básica y una descentralización regional que permitieran
mejores proyecciones de la actividad económica del sector privado. Dentro de
la política social directa se programaba también la destinación de particulares
esfuerzos a la atención de las necesidades básicas de la futura fuerza

234
productiva del país, los menores de 14 años. Se trataba así de desarrollar
programas que ofrecieran mejores condiciones de salud, educación y
nutrición a los menores de edad. tanto en el campo como en la ciudad.

1982
Cambio con equidad
1986

Este plan retoma el enfoque de la construcción como sector líder para

impulsar la economía, pues le reconoce gran capacidad no sólo para atender
el considerable y creciente déficit habitacional del país, sino también para
generar efectos multiplicadores en términos de producción, empleo y
beneficio social. Por encontrarse el país con una situación depresiva en el
ambiente económico, se escogió el sector de la construcción como ese
canal para generar empleo y estimular la demanda agregada.

Como base para impulsar el sector de la construcción y en general al sector

productivo se planteó la necesidad de estimular la formación de ahorro
interno a través de la reducción de presiones inflacionarias, la elevación de
la capacidad de ahorro del sector público, el aumento en la generación de
divisas por incremento y diversificación en las exportaciones y la
formación de incentivos para fomentar la capitalización social.

La defensa de la democracia se constituye en el marco general para la

realización de esos objetivos, para lo cual se define una serie de políticas
tendientes a evitar la violencia y buscar la paz entre los colombianos, dando
mayor participación a la comunidad y combatiendo la pobreza con políticas
de mayor empleo.

1986
Plan de economía social
1990

Se propone un cambio político que permita obtener condiciones propicias

para motivar un cambio social, al buscar reformas encaminadas a remover
trabas que entorpecen la redistribución de la tierra urbana y rural, la
ampliación de la cobertura de la seguridad social, el ofrecimiento de

235
oportunidades de empleo estable y bien remunerado y la facilidad de
acceso de los sectores sociales marginados a los servicios indispensables
para llevar una vida digna.

El plan de economía social contempla una participación más amplia del

Estado para promover, con el apoyo de la inversión pública, el
aprovechamiento del potencial humano del país e impulsar la
descentralización y la autonomía regional. Concretamente busca un
crecimiento de la inversión pública y privada a tasas superiores a las del
resto de la economía, y proporcionar con la primera activos físicos
productivos y sociales a las comunidades y regiones de menores ingresos.
rurales y urbanas, mediante tres programas: el Plan Nacional de
Rehabilitación, el Programa de Desarrollo Integral Campesino y el Plan de
Lucha contra la Pobreza. El efecto neto del aumento y reorientación de la
inversión pública es expandir en forma gradual, pero acelerada, el mercado
interno y la demanda doméstica de bienes y servicios.

1990
La revoluci6n pacífica
1994

El plan de desarrollo parte de las siguientes premisas de orden económico,

político e institucional:

• Existe un "agotamiento" del modelo de desarrollo vigente en el

país, basado principalmente en un estímulo a la demanda, que ha
producido un descenso en la productividad y un estancamiento en
la tasa de crecimiento de la economía.

• Se han creado movimientos en el país que buscan una mayor

descentralización política y administrativa que profundice las
reformas del plan de desarrollo anterior.

• Se están realizando reformas que buscan mejorar los canales de

participación de la población en las decisiones políticas del país.

Bajo estas premisas se plantea un plan de desarrollo que persigue el

progreso y la modernización del país en un marco de mejoramiento del
ingreso y el nivel de vida de la población más pobre. Este Plan se
fundamenta en reformas de carácter estructural, como son: la apertura

236
comercial con el exterior (a través de la eliminación de controles
administrativos y disminución y simplificación de las tarifas aduaneras), la
liberación del mercado laboral y los nuevos estatutos y decretos que rigen
el sector financiero y cambiario; de carácter administrativo del Estado, al
considerarse que este debe ocuparse de aquellos sectores que son su
responsabilidad directa como la educación, salud, servicios públicos, obras
de infraestructura, justicia y seguridad, dejando a la iniciativa privada los
demás sectores; y de carácter institucional, al ponerse en práctica los
mandatos estipulados en la nueva Constitución Nacional de 1991.

Con estas reformas como marco general y bajo una nueva concepción del
desarrollo que busca estimular el lado de la oferta, La Revolución Pacífica
considera que las áreas que garantizarán una "senda de crecimiento
equitativo". son: la ampliación del capital humano (mejorar el cubrimiento
y la calidad de la educación, salud y nutrición, acueductos y alcantarillados
y vivienda social), la construcción de la infraestructura física
(mejoramiento y ampliación de la red vial nacional, rehabilitación de la red
férrea nacional y adecuación de tierras), el fortalecimiento de la capacidad
científica y tecnológica y la estrategia ambiental. Este nuevo enfoque del
desarrollo considera que la oferta es la fuente de la expansión y el
crecimiento de largo plazo de la economía debido a sus efectos
multiplicadores y dinamizadores, y a las externalidades que ésta genera.

Por lo tanto. si el gobierno se concentra en impulsar estas áreas, podrá

garantizar un crecimiento sostenido de largo plazo y un mejoramiento en el
nivel de vida de la mayoría de la población.

1994
El salto oocial
1998

Este Plan de Desarrollo busca consolidar los aspectos pOSltIVOS de las

reformas económicas y políticas adoptadas en las administraciones
anteriores y al mismo tiempo garantizar que sus beneficios se extiendan al
conjunto de la sociedad. Para ello, el Plan propone avances en cuatro áreas
fundamentales: el desarrollo social, la competitividad, el desarrollo
ambiental sostenible y la consolidación de las reformas institucionales en

237
materia de descentralización y participación social establecidos por la
Constitución de 1991.

En materia social, el Plan propone un incremento sustancial en la

acumulación de capital social (el cual incluye educación, infraestructura,
medio ambiente y el capital CÍvico e institucional) como elemento
indispensable para promover un mayor crecimiento económico y una mejor
distribución de sus beneficios entre la población. Para ello se plantea una
mayor canalización de recursos de inversión en estas áreas. En materia de
competitividad se considera conveniente complementar el sano manejo
macroeconómico y la apertura con políticas sectoriales concertadas entre
los sectores público y privado para mejorar las condiciones de desarrollo
del sector productivo y promover su intemacionalización. Mediante estas
políticas se busca darle un gran impulso a la educación y a la generación de
empleo productivo.

ACLAREMOS QUE: aunque algunos gobiernos hacen más énfasis

en determinados aspectos de política social, no implica que
descuiden el avance en otros campos sociales o estrictamente
económicos, ni la continuidad de programas diversos que
gobiernos anteriores hubieran puesto en marcha.

2. Logros de la política social en Colombia

Vamos a terminar este capítulo haciendo una síntesis de la evolución en
algunos indicadores que ilustran los esfuerzos que el Estado hace para
satisfacer las necesidades básicas. Utilicemos como ejemplo el caso
colombiano:

a. Evolución de la pobreza por necesidades básicas

insatisfechas
A lo largo de las dos últimas décadas, el país ha experimentado una
disminución sustancial de la pobreza medida a través del indicador de
necesidades básicas insatisfechas, el cual identifica aquellos hogares que
reúnen una o varias de las siguientes caracteósticas: mala calidad de
vivienda, carencia de servicios públicos, alta dependencia de la familia de
jefes de hogar con baja escolaridad y falta de acceso de los niños a la
educación primaria.

238
 Indicadore5 de la evolución de la pobreza
por nece5idade5 bá5ica5 in5ati5fecha5
c:-)o . . C:' . . . t.:¡~I':' de ··,('J~-V':"S·I

Año UrI1ano Rural Total

1973 58.9 88.4 70.2

1985 32.3 72.6 45.6
1993 19.1 50.7 28.8

Fuente: Departamento Nacional de Planeación IONP).

Aunque tanto las áreas urbanas como rurales han registrado una mejora en
su situación de pobreza, ella ha sido mucho más notoria en las áreas
urbanas, con lo cual se ha ampliado la brecha existente entre estas dos
poblaciones. Ello refleja tanto la dificultad para dotar de infraestructura y
servicios a extensas áreas con bajas densidades de población, como
también la mayor orientación del gasto público y de los servicios del
Estado hacia las zonas urbanas del país.

b. Salud
A continuación, presentamos algunos indicadores que reflejan la evolución
de la salud en Colombia desde la década de 1970.

Indicadore5 del re5ultado de la aplicación

de 5ervicio5 de 5alud en Colombia

Año Tasa Mortalidad Expecta1;iva

de mortalidad infantil de vida
(Tasa por mili (Años)

1970-1975 8.7 73.0 61.6

1976-1980 7.6 59.4 64.0

1981-1985 6.3 41.2 67.2

1986-1990 6.1 39.7 68.2

1991-1995 5.9 37.0 69.2

Fuente: Departamento Adm'nistratvo Nacional de Estad's'ico (OANE) D'visión de

Demografia

239
Como efecto del mejoramiento del nivel de vida y de la evolución en la
prestación de servicios de salud, se encuentra que se ha logrado disminuir
la tasa de mortalidad en el país, la cual pasó de 8.7 a comienzos de los años
setenta a 5.9 a comienzos de los noventa. Este resultado es aún más
positivo para la población infantil, donde observamos que su tasa de
mortalidad pasó de 73 por cada mil nacimientos vivos en los comienzos de
los años setenta, a 37 por mil entre 1991 y 1995 . Una consecuencia
importante de lo anterior es el incremento (en años) de la esperanza de vida.
Esta pasó de 61.6 años en los comienzos de los setenta a 69.2 años a
mediados de los noventa.

No obstante los logros descritos, el acceso a los servicios de salud por parte
de la población se ha caracterizado por ser limitado e inequitativo. Para
tratar de remediar esta situación, la Constitución de 1991 estableció la
obligación del Estado de organizar la prestación de servicios de salud,
conforme con los principios de universalidad, solidaridad, y eficiencia. En
desarrollo de estos principios, la Ley 100 de 1993 creó el Sistema General
de Seguridad Social en Salud como un servicio público de carácter
obligatorio, que debe alcanzar una cobertura universal en el año 2000. Se
busca así mejorar los indicadores de salud de la población colombiana
garantizándole su acceso a servicios preventivos y curativos.

c. Educación
En relación con este servicio, mostraremos dos tipos de indicadores:

El primero es el crecimiento de los gastos que el gobierno ha hecho en

educación, en el cual se aprecia el esfuerzo realizado por el Estado para
ampliar la educación en nuestro país.

Sin embargo, observando el comportamiento de este indicador, vemos que

el crecimiento importante en los gastos en educación se ha dado
especialmente en el rubro de funcionamiento, mientras que la inversión se
ve relativamente estancada. Quizás el fenómeno más generalizado a nivel
de este país es la existencia de un freno al crecimiento en la infraestructura
educativa y de un gran dinamismo en la nómina laboral del sector. Esta
evolución, sin embargo, sería acertada sólo si realmente existiera ya en el
país una infraestructura básica para la prestación del servicio de educación.

240
 Gastos del Gobierno Nacional en educación
(Viles de l11illo~es c:le pesos de 1990')

1970 1900 Cree. '¡ 1990 Cree. '¡

Ga5to en
educací6n Valor Parto Valor Parto Prom. Valor Parto Prom.
'¡ '¡ '¡

Funcionamiento 186.1 88.7 280.3 94.5 4.2 387.0 94.3 3.3

Inversión 23.8 11.3 16.3 5.5 ·3.7 23.3 5.7 3.6

Total 209.9 100.0 296.6 100.0 3.5 410.2 100.0 3.3

Fuente: Misión social.

Aún así, el siguiente cuadro nos indica cómo se ha desarrollado la

asignación de profesores ante un número creciente de alumnos, y
encontramos que en la educación primaria y secundaria hay cada vez
menos alumnos por profesor, lo que tiene efectos positivos en la calidad de
la instrucción.

Indicadores de calidad de servicio de educación en Colombia

Relación alumno-profesor. según niveles de enseñanza1l

1970 1975 1900 1985 1990

Pre-escolar n.d. n.d. 21.2 24.5 n.d.

Primaria 30.1 30.1 31.1 30.0 26.6

Secundario 19.1 18.6 20.5 20.7 16.9

Universitario 8.5 9.1 8.5 n.d. n.d.

n.d. No disponible.
l/Número de alumnos/Número de profesores.
Fuente: Deportamento Administrativo Nacional de Estadistica IDANE).

Es deseable disminuir en todos los niveles el número de alumnos atendidos

por un profesor, tratando de intensificar la atención que se da a cada alumno

241
para el desarrollo de sus aptitudes intelectuales. En la educación primaria y
secundaria, se ha hecho un notable esfuerzo y la relación que ilustra la
calidad del servicio educativo ha mejorado a través del tiempo.

No obstante, a pesar de los logros obtenidos, el objetivo de una educación

básica universal establecido en la Constitución de 1991, dista aún de ser
una realidad. Para avanzar en el logro de este objetivo, la política social de
los últimos años le ha otorgado especial atención al mejoramiento en la
calidad y la cobertura de la educación, como medio para promover un
mayor crecimiento económico y una mejor distribución del ingreso entre la
población.

d. \/ivienda
El sector de la construcción ha sido uno de los más estimulados en las
últimas décadas y ello se ha traducido en una reducción en el porcentaje de
hogares que carecen de vivienda adecuada.

Déficit de vivienda
~ 1 : .....~..:. - ~ ~ "" .

Año Uroano Rural Total

1973 37.0 79.4 52.5

1985 23.7 548 33.2

1993 17.9 57.1 27.3

l/Hogares con déficit de viviendo/Número total de hogares.

Fuente: Departamento Nocional de Ploneoción (DNP), "Lo Situación Socio! en Colombia",
Revisto Planeoción y Desarrollo, XXIV, No. 3.

Gracias, en buena medida, al apoyo otorgado en los diversos planes de

desarrollo al sector de la construcción, durante los últimos 20 años se ha
logrado una reducción muy significativa en el déficit total de vivienda. No
obstante, ésta se ha concentrado principalmente en las áreas urbanas,
mientras que el sector rural mantiene aún un déficit considerable,
aumentándose así la diferencia en la calidad de vida entre ambas
poblaciones.

242
EN CONCLUSION: podemos afirmar que la acción del gobierno
en el campo social ha logrado avances. Sin embargo, se
requiere mayores esfuerzos no sólo con políticas generales que
por su aplicación estimulan el crecimiento y el desarrollo del
país a través del tiempo, sino también con la intervención
directa del gobierno mediante una mejor asignación de sus
recursos a la satisfacción de necesidades en materia de salud,
educación, vivienda, recreación, etc. Para contribuir de manera
efectiva a mejorar el nivel de vida de la población en general,
la intervención del gobierno debe ser cuidadosamente
planeada y ejecutada para que sus objetivos de desarrollo
social sean consistentes con los objetivos de crecimiento y
estabilidad para el conjunto de la economía.

243