JUSTIÇA

CURSO

NA SALA DE AULA
Gra
tuit
o!
JUDICIALIZAÇÃO DA SAÚDE

PODER JUDICIÁRIO,
POLÍTICAS PÚBLICAS
E O DIREITO À SAÚDE
RÔMULO
GUILHERME LEITÃO

6
FASCÍCULO
Copyright © 2018 by Fundação Demócrito Rocha

FUNDAÇÃO DEMÓCRITO ROCHA (FDR)

Presidência: João Dummar Neto
Direção Geral: Marcos Tardin

UNIVERSIDADE ABERTA DO NORDESTE (UANE)

Gerência pedagógica: Viviane Pereira
Coordenação geral: Ana Paula Costa Salmin

CURSO JUSTIÇA NA SALA DE AULA

Concepção e coordenação geral: Cliff Villar
Coordenação pedagógica: Ana Cristina Pacheco de Araújo Barros
Gerência de marketing e projetos: Ricardo Pinheiro
Coordenação adjunta: Rebeca Sabóia
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Analista de marketing: Sarah Dummar
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Coordenação de conteúdo: Gustavo Brígido
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Editoração eletrônica: Marisa Marques de Melo
Ilustrações: Rafael Limaverde
Revisão de texto: Jonas Viana
Catalogação na fonte: Edvander Pires

Este fascículo é parte integrante do “Curso Justiça na Sala de Aula –

Ferramentas Pedagógicas para Difusão e Promoção de Temas e Conteúdos
Sobre o Papel da Justiça no Ambiente Escolar, composto por 12 fascículos
oferecido pela Universidade Aberta do Nordeste (UANE), em decorrência do
contrato celebrado entre Tribunal de Justiça do Estado do Ceará (TJ/CE) e a
Fundação Demócrito Rocha (FDR), sob o nº 40/2017.

Dados Internacionais de Catalogação na Publicação

Fundação Demócrito Rocha
Ficha catalográfica elaborada por:
Francisco Edvander Pires Santos (CRB-3/1212)

C984

Curso Justiça na Sala de Aula: ferramentas pedagógicas para difusão e promoção de temas e
conteúdos sobre o papel da justiça no ambiente escolar / Gerência pedagógica: Viviane Pereira;
coordenação de conteúdo: Gustavo Brígido; ilustrações: Rafael Limaverde. – Fortaleza: Fundação
Demócrito Rocha/Universidade Aberta do Nordeste, 2018.
192 p. : il. color.

Dividido em 12 fascículos.

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Coordenação pedagógica: Ana Cristina Pacheco de Araújo Barros.
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1. Direito. 2. Poder Judiciário. 3. Organização judiciária. 4. Tribunais. 5. Ministérios públicos.

6. Defensorias públicas. I. Pereira, Viviane. II. Brígido, Gustavo. III. Limaverde, Rafael. IV. Fundação
Demócrito Rocha. V. Universidade Aberta do Nordeste. VI. Título.

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Todos os direitos desta edição reservados a:

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SUMÁRIO
1- Conceitos úteis .................................................................................................................................. 84
2- O direito fundamental à saúde ............................................................................................... 85
3- Judicialização na área da saúde ..............................................................................................87
3.1. As questões judiciais mais comuns .............................................................................87
3.2. A posição do Supremo Tribunal Federal................................................................. 89
3.3. A atuação do Conselho Nacional de Justiça ........................................................90
3.4. Os números da judicialização da saúde .................................................................. 91
3.5. Judicialização da saúde e o Poder Executivo ...................................................... 93
Síntese do Fascículo .......................................................................................................................... 95
Referências ............................................................................................................................................. 95
Perfil do Autor ........................................................................................................................................ 95

OBJETIVOS DO FASCÍCULO
• Este fascículo examina uma das questões que tem despertado mais aten-
ção da comunidade jurídica brasileira: o papel do Poder Judiciário na efe-
tivação das políticas públicas na área da saúde, tema denominado de judi-
cialização da saúde.
• Para uma correta abordagem do assunto, o esclarecimento da terminolo-
gia jurídica é essencial. Assim, a princípio, um tópico do texto é dedicado à
compreensão do significado de expressões como direitos fundamentais e
direitos sociais, políticas públicas e judicialização da saúde.
• No tópico seguinte será examinado o direito fundamental à saúde a partir
do resgate histórico das discussões e resultados da 8a Conferência Nacional
da Saúde (1986), que definiram os parâmetros postos na Constituição Fede-
ral de 1988, e na Lei que instituiu em 1990 o Sistema Único de Saúde (SUS).
Aquele debate continua atual principalmente nos dias de hoje em que o
Poder Judiciário tem intervido e tentado assumir protagonismo na efetiva-
ção das políticas públicas na área da saúde, mas encontrado resistências em
setores da advocacia pública e de profissionais das áreas de saúde.
• O texto segue com uma análise da atuação do Supremo Tribunal Federal
(STF) e da maioria dos tribunais e juízes brasileiros que tem entendimento
consolidado no sentido mais amplo da obrigação de o Estado concretizar
os direitos fundamentais, principalmente o direito à saúde, fato que tem
imposto um crescimento dos gastos da União Federal, Estados e Municí-
pios na busca de cumprir as decisões judiciais, para além dos investimen-
tos ordinários que cada ente da Federação já disponibiliza e executa em
seus orçamentos públicos anuais. Esse fenômeno pode ser denominado
de judicialização da saúde e será abordado da perspectiva da atuação do
Poder Judiciário, bem como a partir da visão do Poder Executivo, principal
executor das políticas públicas.
• A atuação do Conselho Nacional de Justiça (CNJ) também será examina-
do nesta última parte do texto em razão do relevante papel que este órgão
tem desempenhado na busca de orientar e uniformizar procedimentos
de juízes no trato de questões judiciais envolvendo a saúde.
 PARA
REFLETIR
Os direitos não nascem
todos de uma vez,
“nascem quando devem

1
ou podem nascer.
Nascem quando o
aumento do poder
do homem sobre o
homem cria novas
ameaças à liberdade do
indivíduo ou permite
CONCEITOS ÚTEIS
novos remédios para
Este tópico busca facilitar a
as suas indigências:
compreensão de algumas expres-
ameaças que são
sões que serão utilizadas neste vêm expressos no texto da Consti-
enfrentadas através de
fascículo, porque cada área do co- tuição e variam de país para país.
demandas de limitação
nhecimento tem um conjunto de Os direitos (e garantias) funda-
de poder; remédios
expressões técnicas e jargões que mentais postos no artigo 5o e em
que são providenciados
acabam por atrapalhar a compreen- outros artigos da Constituição Fe-
através da exigência de
são daqueles que não atuam ou não deral são divididos em capítulos,
que o mesmo poder
estão familiarizados com o denomi- sendo os mais relevantes para este
intervenha de modo
nado “juridiquês”; as pessoas enten- texto os direitos individuais e cole-
protetor” (Bobbio, 1992)
dem as palavras, mas não assimilam tivos e os direitos sociais, que serão
o significado no universo jurídico. tratados em seguida. Os direitos in-
dividuais e coletivos tem relação ao
Direitos Fundamentais: “é (ex- conceito de pessoa humana, tais
pressão) reservada aos direitos rela- como, o direito à vida, à igualdade,
cionados com posições básicas de à segurança, à honra, à liberdade e
pessoas, inscritos em diplomas nor- à propriedade.
mativos de cada Estado. São direi- Os direitos sociais, que tam-
tos que vigem numa ordem jurídica bém são direitos fundamentais,
concreta, sendo, por isso, garantidos consistem em prestações positivas
e limitados no espaço e no tempo, do Estado, ou seja, obrigações que
pois são assegurados na medida em devem ser providas pelo poder pú-
que cada Estado os consagra” (Go- blico nas áreas da educação, saúde,
net Branco, p. 234). Os direitos fun- trabalho e previdência social, lazer,
damentais (e os direitos humanos) segurança, proteção à maternidade,
são herdeiros da Declaração dos à infância e a assistência aos desam-
Direitos do Homem e do Cidadão e parados. Os direitos sociais estão
de seguidas e concretas realizações previstos no art. 6o. da Constituição
por meio de revoluções. Diferem os Federal e buscam garantir que as
direitos fundamentais dos direitos pessoas tenham acesso a serviços
humanos, porque estes possuem que garantam uma qualidade de
um caráter universal e atemporal, vida mínima.
aplicando-se a todas as pessoas, E o que são as políticas pú-
enquanto os direitos fundamentais blicas? A professora Maria Paula

84 FUNDAÇÃO DEMÓCRITO ROCHA | UNIVERSIDADE ABERTA DO NORDESTE


Dallari Bucci ensina que é a coor-
denação dos meios à disposição do
Estado, harmonizando as atividades
estatais e privadas para a realização
de objetivos socialmente relevantes
e politicamente determinados, ou
de forma mais clara, as ações con-
cretas, materiais, desenvolvidas ou
levadas a cabo pelo próprio Poder
Público. Nos limites da discussão
deste fascículo, a política pública
que interessa é da área da saúde,
ou seja, o conjunto de ações e pro-
gramas desenvolvidos pelo poder
público para garantir e concretizar
o que está previso na Constituição
Federal: atendimento em postos de
saúde e hospitais, campanhas de
vacinação, fornecimento de medi-
camentos, realização de cirurgias,
campanhas educativas, etc.
O que é judicialização (da
saúde)? A judicialização (da políti-
ca) “ocorre porque os tribunais são
chamados a se pronunciar onde o
funcionamento do legislativo e do
executivo se mostra falhos, insufi-
cientes ou insatisfatórios. Sob tais
condições ocorre uma aproximação
entre “Direito e Política” e, em vários
casos, torna-se difícil distinguir en-
tre um “direito” e um “interesse polí-
tico” (Castro, 1997). É a judicialização
um fenômeno mundial que tem
relação com causas bem genéricas
que vão do poder dos Estados Uni-
dos como superpotência mundial,
livre para expandir a revisão judicial
(judicial review) a sua zona de influ-
ência, passando por uma melhor
estruturação das carreiras jurídicas
(mais juízes, mais defensores pú-
blicos, fortalecimento do ministério
público, especialização de advoga-
dos), o que acaba permitindo a to-
dos as pessoas um acesso à justiça
mais universal e menos oneroso.
No caso brasileiro, a discussão
no âmbito de processos judiciais de
assuntos relacionados à questões
de saúde é denominado de judicia-
lização da sáude, que é a busca de
medicamentos, exames, cirurgias,
internações e tratamentos que as
pessoas não conseguem obter pe-
las vias normais (no posto de saúde
ou hospitais públicos, por exemplo).
A demanda por decisões judiciais
na área da sáude tem crescido mui-
to na última década e por envolver
decisões dramáticas (fornecer ou
não o medicamento; internar ou
não o paciente em um leito de UTI)
o tema gera intensas discussões.
2
O DIREITO
FUNDAMENTAL
À SAÚDE
O marco inicial da discussão
sobre o direito à saúde previsto na
Constituição Federal e nas leis brasi-
leiras, por razões didáticas, será o re-
sultado da 8a Conferência Nacional
de Saúde realizada em 1986, a pri-
meira do gênero que contou com a
participação popular, foi precedida
CURSO JUSTIÇA NA SALA DE AULA
por conferências estaduais e reu-
niu aproximadamente quatro mil
pessoas em Brasília. As conclusões
dessa conferência histórica serviram
de base para o texto constitucional
que seria discutido e votado entre
os anos 1987 e 1988.
As principais metas da confe-
rência foram: a) a saúde como di-
reito de todos; b) reformulação do
Sistema Nacional de Saúde e c) fi-
nanciamento do setor. No tema 01
– saúde como direito – ficou defini-
do que o “direito à saúde significa a
garantia, pelo Estado, de condições
dignas de vida e de acesso universal
e igualitário às ações e serviços de
promoção, proteção e recuperação
de saúde, em todos os seus níveis, a
todos os habitantes do território na-
cional, levando ao desenvolvimento
pleno do ser humano em sua indivi-
dualidade” (Resolução n. 3 do Rela-
tório Final).
As responsabilidades básicas
do Estado brasileiro quanto ao di-
reito à saúde foram postas na Reso-
lução n. 11: a) a adoção de políticas
sociais e econômicas que propi-
ciem melhores condições de vida,
sobretudo, para os segmentos mais
carentes da população; b) defini-
ção, financiamento e administração
de um sistema de saúde de acesso
universal e igualitário; c) operação
descentralizada de serviços de saú-
de; d) normatização e controle das
ações de saúde desenvolvidas por
qualquer agente público ou privado
de forma a garantir padrões de qua-
lidade adequados.
O tema 2 da conferência – re-
fomulação do Sistema Nacional de
Saúde – lançou as bases do Sistema
Único de Saúde (SUS), e lê-se na
Resolução 01: “A reestruturação do
Sistema Nacional de Saúde deve re-
sultar de um Sistema Único de Saú-
de que efetivamente represente a
85
construção de um novo arcabouço
institucional separando totalmen-
te a saúde de previdência, através
de uma ampla Reforma Sanitária”.
E mais adiante na Resolução 03:
“O novo Sistema Nacional de Saú-
de deverá reger-se pelos seguintes
princípios: a) descentralização na
gestão dos serviços; b) integraliza-
ção das ações, superando a dico-
tomia preventivo-curativo; c) re-
gionalização e hierarquização das
unidades prestadoras de serviços; c)
participação da população, através
de suas entidades representativas,
na formulação da política, no plane-
jamento, na gestão, na execução e
na avaliação das ações de sáude; d)
fortalecimento do papel do Municí-
pio; e) universalização em relação à
cobertura populacional a começar
pelas áreas carentes ou totalmen-
te desassistidas; f) atendimento de
qualidade compatível com o está-
gio de desenvolvimento do conhe-
cimento e com recursos disponíveis;
g) composição multiprofissional das
equipes, considerando as necessi-
dades da demanda de atendimen-
to de cada região e em consonância
com os critérios estabelecidos pelos
padrões mínimos de cobertura as-
sistencial.
O relatório final da 8a. Confe-
rência Nacional de Saúde indica a
origem coletiva do direito à saúde
e que se transformou no art. 196 da
Constituição Federal com a seguin-
te redação:
Art. 196. A saúde é direito
de todos e dever do Estado,
garantido mediante políti-
cas sociais e econômicas que
visem à redução do risco de
doença e de outros agravos e
ao acesso universal e iguali-
tário às ações e serviços para
sua promoção, proteção e re-
cuperação.
86 FUNDAÇÃO DEMÓCRITO ROCHA | UNIVERSIDADE ABERTA DO NORDESTE
Tratando-se o direito à saúde
de um direito de todos não pode ser
entendido apenas como uma de-
claração de boa vontade da Cons-
tituição, mas também não deve ser
instrumento de realização de inte-
resses individuais, totalmente des-
conectado com a realidade em que
se vive. Essas duas balizas – não é
um direito decorativo, mas também
não deve servir para garantir direitos
individuais -, tem gerado um impas-
se em relação à efetivação (concre-
tização) desse direito.
De um lado os agentes do po-
deres executivos (prefeitos, secre-
tários de saúde, governadores, mi-
nistros) reclamando das limitações
orçamentárias e financeiras que
não permitem concretizar o direito
à saúde como ele deveria ser con-
cretizado; de outro lado o Poder Ju-
diciário dando interpretação ampla
à obrigação dos governos em ga-
rantir o direito à saúde, seja custe-
ando medicamentos, ou realizando
cirurgias e garantindo a internação
de pacientes em leitos de UTI.
Voltando ao direito à saúde, o
art. 196 da Constituição, depois de
garantir que a saúde é um direito
de todos e dever do Estado (nas três
esferas: federal, estadual e munici-
pal), explica que este direito deve
ser garantido através de políticas
sociais e econômicas que busquem
reduzir o risco de doença e garan-
tir o acesso universal e igualitário às
ações e serviços para sua promoção,
proteção e recuperação. No plano
infraconstitucional (abaixo da Cons-
tituição), a Lei Federal n. 8.080, de
19 de setembro de 1990 (Lei do SUS,
que é o Sistema Único de Saúde) é
o instrumento legal que organiza o
sistema de saúde pública.
De acordo com a legislação, as
ações e serviços de saúde executa-

dos pelo SUS serão organizados de
forma regionalizada e hierarquizada
em níveis de complexidade cres-
centes, envolvendo, no âmbito da
União, o Ministério da Saúde, nos
âmbitos estaduais e do Distrito Fe-
deral, as Secretarias de Saúde Esta-
duais e distrital e no âmbito muni-
cipal, as Secretarias Municipais de
Saúde, cada esfera com atribuições
próprias que são definidas em lei.
A questão mais importante so-
bre o direito fundamental à saúde
é saber como esse direitos estão se
tornando realidade e quais meca-
nismos as pessoas estão utilizando
para obrigar o Estado a cumprir suas
atribuições. Discutiremos a seguir.
3
A JUDICIALIZAÇÃO
DA SAÚDE
Este tópico é o núcleo da dis-
cussão e abordará a questão da
judicialização da saúde a partir de
duas perspectivas: a do papel do
Poder Judiciário na efetivação de
políticas públicas na área da saúde
e a perspectiva do Poder Executivo,
braço do Estado responsável pri-
mordiamente pela implementação
das políticas públicas. O exame das
questões mais comuns submetidas
ao conhecimento do Poder Judici- VOCÊ SABIA?
ário cearense será dividido em três
partes: fornecimento de medica-
A 8ª Conferência
mentos, busca de vagas para aten-
Nacional da Saúde,
dimentos de emergência e inter-
realizada em março
nações para fins de realização de
de 1986, é considerada
cirurgias (eletivas ou emergenciais).
um marco na história
Um outro ator importante nes-
das conferências. Foi a
ta equação tão difícil é o Conselho
primeira Conferência
Nacional de Justiça (CNJ), órgão
Nacional da Saúde
que busca aperfeiçoar o trabalho
aberta à sociedade e
do sistema judiciário brasileiro e
resultou na implantação
tem produzido relevante material
do Sistema Unificado
de orientação e difusão de encon-
e Descentralizado
tros entre as principais autoridades
de Saúde (SUDS),
do assunto, além de produzir dados
um convênio entre o
estatísticos que tem servido de guia
INAMPS e os governos
para a comunidade jurídica brasilei-
estaduais, mas o mais
ra na busca de aperfeiçoar os meca-
importante foi ter
nismos de gestão judiciária.
formado as bases para
a seção “Da Saúde” da
Constituição Brasileira
3.1. AS QUESTÕES de 5 de outubro de
JUDICIAIS MAIS COMUNS 1988. Além disso
desempenhou um
A atuação do Poder Judiciário importante papel
na busca da efetivação das políti- na propagação do
cas de saúde é denominado de ju- movimento da Reforma
dicialização da saúde e as disputas Sanitária (Mobiliza
judiciais mais corriqueiras são as Saúde).
seguintes: a) fornecimento de me-
dicamentos e insumos; b) busca de
vagas hospitalares para atendimen-
to de emergência (UTI) e c) interna-
ções para fins de realização de ci-
rurgias (eletivas ou emergenciais) e
outros tratamentos.
A demanda por bens e servi-
ços relacionados com as políticas
de saúde é uma realidade em to-
dos os centros urbanos brasileiros e
tem se agravado nos últimos anos
a quantidade de ações judiciais e o
amplitude das decisões judiciais. No
Ceará as açoes judiciais são iniciadas
CURSO JUSTIÇA NA SALA DE AULA 87
em geral pelas Defensorias Públicas
(estadual e federal), que na última
década obtiveram melhor estrutu-
ra física e recursos humanos mais
qualificados e o Ministério Público,
com atuação mais localizada em
ações para fornecimento de insu-
mos e alimentações especiais. Na
realidade cearense o patrocínio de
causas na área da judicialização da
saúde por advogados particulares
ainda é bem inferior à atuação de
instituições públicas.
A questão em torno de medi-
camentos não é recente, remonta à
década de 1990, mas naquele mo-
mento a discussão era limitada a
demandas que envolviam o forneci-
mento de anti-retrovirais, para trata-
mento de AIDS, em que os usuários,
demonstrando poder de organiza-
ção e pressão, representavam em
1998, a quase totalidade das ações
judiciais tramitando no Estado do
Rio de Janeiro evolvendo o tema.
Esta realidade acabou por deflagrar
uma atuação do governo federal no
sentido de suprir a demanda ad-
ministrativamente e ver reduzido o
percentual de ações judiciais, tendo
em vista que o SUS incorporou os
medicamentos.
Nos dias de hoje, princi-
palmente na Capital do Es-
tado que concentra a maio-
ra dos processos judiciais, o
fornecimento de medica-
mentos tem grande reper-
cussão e impacto, tendo em
vista os custos individuais
que se multiplicam em razão
do grande número de demandas.
O fornecimento de fármacos on-
cológicos, insulinas, dietas protéi-
cas e outros medicamentos para
combate de uma extensa gama de
doenças têm mantido um padrão
bem peculiar: as ações são indivi-
duais (não mais coletivas), patroci-
88 FUNDAÇÃO DEMÓCRITO ROCHA | UNIVERSIDADE ABERTA DO NORDESTE
nadas pela Defensoria Pública (Es-
tadual ou Federal) e a concessão de
antecipação de tutela e julgamento
procedente é regra geral, tomando
por base o entendimento firmado
no SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL
de que “o tratamento médico ade-
quado aos necessitados se insere
no rol dos deveres do Estado, sendo
responsabilidade solidária dos en-
tes federados, podendo figurar no
pólo passivo qualquer um deles em
conjunto ou isoladamente” (Recur-
so Extraordinário n. 855178)
Um segundo grupo de ações
busca vagas hospitalares em Uni-
dade de Terapia Intensiva (UTI) para
internação de pacientes em estado
grave. Esse tipo de ação tem nature-
za dramática porque a demora em
localização de vagas disponíveis ou
a inexistência de vagas, em geral,
leva o paciente a óbito, o que acaba
por gerar uma nova ação judicial em
busca de indenização pela inexis-
tência da vaga. No âmbito local essa
demanda por vagas é administrada
por órgãos centrais de regulação
que localizam vagas e encaminham
os pacientes para a internação
(estadual e municipal) e buscam
maximizar as vagas disponíveis. O
trabalho dos médicos reguladores
consiste em avaliar a situação clíni-
ca do paciente em conjunto com o
outro profissional médico que o en-
caminhou a partir de critérios técni-
cos e níveis de prioridade.
O papel dos profissionais mé-
dicos na judicialização da saúde é
central e delicado, na medida em
que é a partir de uma prescrição
médica do fármaco, ou a indicação
para cirurgia ou a internação em
leito de UTI que todo o processo é
deflagrado. O juiz ao apreciar um
pedido de providências na área da
saúde observa um laudo ou relató-
rio médico; o defensor público
ou promotor de justiça ajuiza a
ação com base no mesmo do-
cumento; as perícias eventual-
mente realizadas contam com
a participação de médicos. Não
cabe nos limites deste texto en-
veredar para essa discussão,
mas há por parte dos profis-
sionais um dever de buscar o
melhor tratatamento clínico,
cirúrgico ou medicamentoso, e o
paciente que não tem recursos ou
planos de saúde privados acabam
por buscar o Poder Judiciário para
obter o tratamento médico ade-
quado.
Um último grupo de ações judi-
ciais que induzem a uma ativa parti-

cipação do Poder Judiciário trata da
busca por cirurgias eletivas em hos-
pitais terciários, ou até mesmo a re-
alização de exames específicos (to-
mografias, ressonâncias). Em razão
da crescente demanda por cirurgias
em grandes centros urbanos, há fi-
las de espera com centenas de pes-
soas aguardando por longos perío-
dos de tempo (anos, até). As ações
dessa natureza, quando concedi-
das, acabam criando uma distor-
ção, na medida em que pacientes
com menor gravidade podem são
atendidos em detrimento de outros
casos de pessoas que não ajuizaram
demandas judiciais, mas ações judi-
ciais determinando ao poder públi-
co que organizem as filas de espera
por cirurgias têm se tornado mais
comum nos dias de hoje.
3.2. A POSIÇÃO DO
SUPREMO TRIBUNAL
FEDERAL
O Supremo Tribunal Federal é
o guardião da Constituição Federal
e o órgão de cúpula do Poder Judi-
ciário brasileiro. As decisões dos mi-
nistros que compõem essa corte de
justiça servem de parâmetro para
todos os demais tribunais e juízes.
As questões relacionadas ao direito
à saúde são discutidas neste tribu-
nal que tem a última palavra em obrigatoriedade de internação de
qualquer decisão judicial que che- paciente em leito de UTI/CTI, o STF
gue ao seu conhecimento. decidiu que a ausência de vaga em
O acórdão (decisão coletiva de UTI de hospital público obriga o Po-
um tribunal) relatado pelo ministro der Público a custear, em hospital
Celso de Melo no Recurso Extraordi- privado, a internação do paciente
nário nº 271.286 (Rio Grande do Sul), que for hipossuficiente2.
em 2000, é o precedente célebre e Atualmente, aguarda-se do Ple-
ponto de partida na consolidação nário do STF a definição sobre um
do entendimento acerca da apli- assunto que tem grande impacto
cabilidade imediata do artigo 196 financeiro e orçamentário, que é a
da Constituição Federal. Ou seja, é obrigatoriedade do fornecimen-
uma das decisões que influencia- to de medicamentos de alto custo
ram diretamente o Poder Judiciário não disponíveis na lista do SUS e de
no sentido de dar ampla interpre- medicamentos não registrados na
tação ao artigo da Constituição que Agência Nacional de Vigilância Sa-
assegura o direito à saúde. Nesse re- nitária (Anvisa). Os dois recursos que
curso, é dito que “o direito público tratam dessa matéria (RE 566471
subjetivo à saúde representa prer- e RE 657718, que tramitam desde
rogativa jurídica indisponível asse- 2007 e 2011, serão julgados em con-
gurada à generalidade das pessoas junto) já receberam votos dos mi-
pela própria Constituição da Repú- nistros Marco Aurélio, Luis Roberto
blica (art. 196). Traduz bem jurídico
constitucionalmente tutelado, por
Fundamental nº 45/RS. Brasília-DF, 04 de
cuja integridade deve velar, de ma- maio de 2004.
neira responsável, o Poder Público, a
2 Supremo Tribunal Federal. ARE
quem incumbe formular – e imple-
867.023/RJ, Rel. Min.º Celso de Mello,
mentar – políticas sociais e econô-
Diário da Justiça, 02 de maio de 2015.
micas idôneas que visem a garan-
tir, aos cidadãos, inclusive, àqueles
portadores do vírus HIV, o acesso
universal e igualitário à assistência
farmacêutica e médico-hospitalar”
(Celso de Melo).
O STF também reconheceu
que o Poder Judiciário pode in-
tervir em temas de efetivação
de políticas públicas para pre-
servar o mínimo existencial a
qualquer pessoa que busque
a tutela jurisdicional, ou seja, é
possível a intervenção para as-
segurar os direitos relacionados
às necessidades que garantam
uma qualidade de vida mínima
e com dignidade1. Em relação à
1 Supremo Tribunal Federal. Ar-
guição de Descumprimento de Preceito
CURSO JUSTIÇA NA SALA DE AULA 89
Barroso e Edson Fachin, mas não há
previsão de conclusão.
Até o momento, o ministro
Marco Aurélio entendeu que o re-
conhecimento “do direito individu-
al ao fornecimento, pelo Estado, de
medicamento de alto custo, não
incluído em Política Nacional de
Medicamentos ou em Programa de
Medicamentos de Dispensação em
Caráter Excepcional, constante de
rol dos aprovados, depende da de-
monstração da imprescindibilida-
de – adequação e necessidade –, da
impossibilidade de substituição do
fármaco, da incapacidade financei-
ra do enfermo e da falta de espon-
taneidade dos membros da família
solidária em custeá-lo”.
O ministro Luis Roberto Barro-
so, por sua vez, entende que o “o
Poder Judiciário não é a instância
adequada para a definição de po-
líticas públicas de saúde”, devendo
intervir apenas em situações extre-
mas, tendo em vista que já existe
90 FUNDAÇÃO DEMÓCRITO ROCHA | UNIVERSIDADE ABERTA DO NORDESTE
um modelo que é a relação nacio-
nal de medicamentos e um órgão
técnico que estuda quais medica-
mentos podem entrar na lista e
sugerir a incorporação ao sistema.
O voto ainda reconhece que “não
há sistema de saúde que possa re-
sistir a um modelo em que todos
os remédios, independentemente
de seu custo e impacto financeiro,
devam ser oferecidos pelo Estado
a todas as pessoas”3.
O terceiro voto tornado público,
do ministro Edson Fachin, conside-
rou que há direito subjetivo às políti-
cas públicas de assistência à saúde,
configurando-se violação a direito
individual líquido e certo a sua omis-
são ou falha na prestação, quando
injustificada a demora em sua im-
plementação. De acordo com ele,
“as tutelas de implementação (con-
denatórias) de dispensa de medica-
mento ou tratamento ainda não in-
corporado à rede pública devem ser
– preferencialmente – pleiteadas em
ações coletivas ou coletivizáveis, de
forma a se conferir máxima eficácia
ao comando de universalidade que
rege o direito à saúde”4.
O julgamento dessa questão
no STF é aguardado com muita
atenção pela comunidade jurídica
(juízes, promotores, procuradores,
advogados) e pelos interessados di-
retos, as diversas associações que
congregam pacientes que preci-
sam de medicamentos de alto cus-
to ou experimentais.
3 Supremo Tribunal Federal. Notí-
cias STF, 28 de setembro de 2016.
4 Supremo Tribunal Federal. Notí-
cias STF, 28 de setembro de 2016.
3.3. A ATUAÇÃO DO
CONSELHO NACIONAL
DE JUSTIÇA
O Conselho Nacional de Justi-
ça (CNJ) é uma instituição pública
que visa aperfeiçoar o trabalho do
sistema judiciário brasileiro, prin-
cipalmente no que diz respeito ao
controle e à transparência adminis-
trativa e processual5. O órgão foi cria-
do pela Emenda Constitucional nº
45, de 2004, tem sede em Brasília/
DF e é composto por quinze mem-
bros, dentre eles, o Presidente do
Supremo Tribunal Federal, ministros
dos tribunais superiores, desembar-
gadores, juízes, membros do Minis-
tério Público, advogados e cidadãos.
Em razão do “elevado número
e da ampla diversidade dos litígios
referentes ao direito à saúde, bem
como o forte impacto dos dispên-
dios decorrentes sobre os orçamen-
tos públicos”, e a partir dos resulta-
dos coletados na audiência pública
nº 04, realizada no STF para deba-
ter questões relativas às demandas
judiciais que objetivam prestações
de saúde, foi instituído em 2010 o
Fórum Nacional do Judiciário para
monitoramento e resolução das de-
mandas de assistência à saúde6.
5 www.cnj.jus.br
6 Resolução nº 107 de 06 de abril de
2010 do Conselho Nacional de Justiça.

O Fórum Nacional tem atri-
buições (art. 2ª da Resolução nº
107/2010) variadas: monitoramento
das ações judiciais que envolvam
prestações de assistência à saúde,
como o fornecimento de medica-
mentos, produtos ou insumos em
geral, tratamentos e disponibiliza-
ção de leitos hospitalares; o moni-
toramento das ações judiciais rela-
tivas ao Sistema Único de Saúde; a
proposição de medidas concretas e
normativas voltadas à otimização de
rotinas processuais, à organização e
estruturação de unidades judiciárias
especializadas; até a proposição de
medidas concretas e normativas vol-
tadas à prevenção de conflitos judi-
ciais e à definição de estratégias nas
questões de direito sanitário.
Ao longo desses oito anos de
funcionamento, o fórum sobre a
Saúde produziu um grande nú-
mero de resoluções, portarias, re-
comendações, análises técnicas e
roteiros para monitoramento das
ações relativas à saúde no âmbito
do Poder Judiciário brasileiro. Nes-
se período, realizou, ainda, diversos
eventos, inclusive audiências públi-
cas, a primeira e segunda Jornada
de Direito da Saúde e o 4º Con-
gresso Brasileiro Médico e Jurídico.
A aprovação de enunciados tem
caracterizado a atuação do Fórum
Nacional e guiado a atuação de tri-
bunais e de juízes. Abaixo, alguns
enunciados relevantes:
Enunciado nº 06: A determinação
judicial de fornecimento de
fármacos deve evitar os medicamen-
tos ainda não registrados na Anvisa,
ou em fase experimental, ressalva-
das as exceções expressamente pre-
vistas em lei.
Enunciado nº 08: Nas condenações
judiciais sobre ações e serviços de
saúde, devem ser observadas, quan-
do possível, as regras administrativas
de repartição de competência entre
os gestores.
Enunciado nº 11: Nos casos em que
o pedido em ação judicial seja de
medicamento, produto ou procedi-
mento já previsto nas listas oficiais
do SUS ou em Protocolos Clínicos
e Diretrizes Terapêuticas (PDCT), re-
comenda-se que seja determinada
pelo Poder Judiciário a inclusão do
demandante em serviço ou progra-
ma já existentes no Sistema Único
de Saúde (SUS), para fins de acom-
panhamento e controle clínico.
Enunciado nº 12: A inefetividade do
tratamento oferecido pelo SUS, no
caso concreto, deve ser demonstra-
da por relatório médico que a in-
dique e descreva as normas éticas,
sanitárias, farmacológicas (princípio
ativo segundo a Denominação Co-
mum Brasileira) e que estabeleça o
diagnóstico da doença (Classificação
Internacional de Doenças), trata-
mento e periodicidade, medica-
mentos, doses e fazendo referência
ainda sobre a situação do registro
na Anvisa (Agência Nacional de
Vigilância Sanitária).
Enunciado nº 14: Caso não compro-
vada a inefetividade ou improprieda-
de dos medicamentos e tratamen-
tos fornecidos pela rede pública de
saúde, deve ser indeferido o pedido
CURSO JUSTIÇA NA SALA DE AULA
não constante das políticas públicas
do Sistema Único de Saúde.
Enunciado nº 17: Na composição
dos Núcleos de Assessoramento
Técnico (NAT’s), será franqueada a
participação de profissionais dos
Serviços de Saúde dos Municípios.
Ao todo são sessenta e oito
enunciados que buscam orientar e
uniformizar as decisões dos órgãos
e juízes brasileiros. Os enunciados
não têm força de lei, não obrigam
o magistrado a segui-lo, mas é um
indicativo do esforço do CNJ no sen-
tido de garantir uma boa prestação
jurisdicional, ou seja, boas decisões
judiciais em casos semelhantes.
3.4. OS NÚMEROS
DA JUDICIALIZAÇÃO
DA SAÚDE
O levantamento de dados sobre
processos judiciais que tramitam no
Brasil na área da saúde permite uma
compreensão sobre a gravidade da
questão. Desde o ano 2004, o CNJ
vem publicando anualmente o Re-
latório Justiça em Números, que é a
principal fonte das estatísticas oficiais
do Poder Judiciário. O levantamento
divulga detalhadamente a realidade
dos tribunais brasileiros e aponta in-
dicadores e análises para subsidiar a
gestão judiciária brasileira.
Do relatório 20177, apresentado
pela ministra Carmen Lúcia, presi-
dente do STF e do CNJ, é interessan-
te colher alguns trechos:
7 Disponível em http://www.cnj.
jus.br/files/conteudo/arquivo/2017/12/
b60a659e5d5cb79337945c1d-
d137496c.pdf
91
 A importância deste
Relatório é reconhecida pela
sequência administrativa
própria do Poder Público e
pela consequência social que
a gestão responsável impõe.
Sem a ciência dos dados
apurados e apresentados no
Relatório Justiça em Números,
a efetividade da prestação dos
serviços judiciais seria fruto de
escolhas aleatórias e a legiti-
midade das opções não seria
atingida.
A eficiência do serviço
prestado pelo Judiciário
é exigência do cidadão e
obrigação do Estado. A socie-
dade se transformou e não
quer qualquer instituição ou
órgão desconhecido do Poder
Público.
E mais:
Não há milagre no
serviço público. Não é permi-
tida, também, a indolência
de conhecimento para que
se propiciem as melhorias
reclamadas, legitimamen-
te, pela sociedade. O Justiça
em Números 2017 responde
a esta exigência de conheci-
mento para que não se viva
de crença milagreira. Por
igual, oferece dados para que
se vença o desânimo diante
de problemas que não são
pequenos. Inova pela maior
densidade e especificida-
de dos dados, pela maestria
com que o Departamento
de Pesquisas Judiciárias do
Conselho Nacional de Justiça
esquadrinhou os elementos
obtidos e os examinou. (Mi-
nistra Carmen Lúcia do STF e
do CNJ).
92 FUNDAÇÃO DEMÓCRITO ROCHA | UNIVERSIDADE ABERTA DO NORDESTE
O juiz federal Clenio Jair Schulze,
que foi auxiliar da presidência do CNJ
entre 2013 e 2014, a partir dos dados
deste último relatório (2017, ano base
2016) elaborou um relatório especí-
fico com dados referentes apenas à
judicialização da saúde e chegou ao
impressionante número de 1.346.931
processos tramitando perante o Po-
der Judiciário até o dia 21/12/2016. O
quadro abaixo permite examinar os
números por tipos de processos:
RELATÓRIO JUSTIÇA EM NÚMEROS 2017
QUANTIDADE
TIPOS DE PROCESSOS
DE PROCESSOS
Saúde (direito administrativo e outras 103.907
matérias de direito público)
Fornecimento de medicamentos – SUS 312.147
Tratamento médico-hospitalar – SUS 98.579
Tratamento Médico hospitalar e/ou 214.947
fornecimento de medicamentos – SUS
Assistência à Saúde 28.097
Ressarcimento ao SUS 3.489
Reajuste da tabela do SUS 2.439
Convênio médico com o SUS 1.037
Repasse de verbas do SUS 786
Terceirização do SUS 676
Planos de saúde (direito do consumidor) 427.267
Serviços hospitalares – Consumidor 23.725
Planos de saúde (benefício trabalhista) 56.105
Doação e transplante órgãos/tecidos 597
Saúde mental 4.612
Controle social e Conselhos de saúde 2.008
Hospitais e outras unidades de saúde 8.774
Erro médico 57.739
TOTAL 1346931

Os números incluem todo tipo
de processo judicial, inclusive con-
tra planos de saúde privados e em
razão de erros médicos, que não
tem relação direta com o tema dis-
cutido neste fascículo, mas é possí-
vel reconhecer que existe uma forte
judicialização da saúde brasileira, e
que vem crescendo ano a ano. Ape-
nas a título comparativo, processos
judiciais que buscam o fornecimen-
to de medicamento pelo SUS, a de-
manda cresceu de 200.090 proces-
sos em 2016 para 312.147 processos
em 2017, um aumento de 56%; em
relação a tratamento médico hospi-
talar e/ou fornecimento de medica-
mentos, o crescimento é de 42%.
O aumento do número de
ações judiciais tem impacto em vá-
rios setores da Administração Públi-
ca, inclusive no Poder Judiciário que
precisa dar conta de um grande vo-
lume de processos que diariamen-
te são distribuídos entre os juízes e
tribunais, mas a perspectiva do Po-
der Executivo, que tem a função pri-
mordial de executar políticas públi-
cas, também deve ser examinada,
haja vista os fortes impactos que a
judicialização da saúde tem trazido
para a União Federal, Estados e mu-
nicípios brasileiros.
3.5. JUDICIALIZAÇÃO
DA SAÚDE E O PODER
EXECUTIVO
É responsabilidade do Poder
Executivo a efetivação das políticas
públicas de saúde por meio dos ór-
gão integrantes da rede pública de
sáude (secretarias de saúde, hospi-
tais, postos de saúde, laboratórios,
farmácias, etc). A manutenção dos
equipamentos de saúde, a contrata-
ção e o pagamento de médicos, en-
fermeiros, dentistas, fisioterapêutas e
outros profissionais da área, a aquisi-
ção e a distribuição de medicamen-
tos, o planejamento e a realização
de programas de vacinação, a cons-
trução de hospitais, a contratação de
fornecedores, a realização de convê-
nios com outros prestadores de servi-
ços de saúde, tudo que for necessário
para cuidar da saúde das pessoas é
atribuição do Poder Executivo.
A prestação desse serviço pú-
blico, apesar dos avanços alcança-
dos após a Constituição de 1988 e
da instituição de um sistema único
em 1990, ainda possui fragilidades
e gargalhos, enfrenta subfinancia-
mento, má administração e outros
problemas que qualquer pessoa
que tenha lidado ou necessitado
do serviço de saúde pública tem
conhecimento; não é o escopo des-
te fascículo tratar dessa questão de
forma ampla.
CURSO JUSTIÇA NA SALA DE AULA
VOCÊ SABIA?
As primeiras ações judiciais
que buscavam obrigar o
Poder Público a custear
medicamentos surgiram
na década de 1990 e os
retrovirais para tratamendo
de AIDS representavam
a quase totalidade dos
processos.
O número de decisões
judiciais determinando a
internação de pacientes
em leitos de UTI na cidade
de Fortaleza passou de 75
liminares em 2013 para 247
decisões em 2014; 407 em
2015; 740 em 2016 e chegou
a 771 liminares em 2017.
O Conselho Nacional
de Justiça – CNJ é uma
instituição pública que visa
aperfeiçoar o trabalho do
sistema judiciário brasileiro,
principalmente no que diz
respeito ao controle e à
transparência administrativa
e processual . O órgão
foi criado pela Emenda
Constitucional n. 45, de
2004, tem sede em Brasília/
DF e é composto por quinze
membros, dentre eles, o
Presidente do Supremo
Tribunal Federal, ministros
dos tribunais superiores,
desembargadores, juízes,
membros do Ministério
Público, advogados e
cidadãos.
93
 A questão posta neste item é
tentar mostrar a perspectiva do Po-
der Executivo no trato da questão
da saúde judicializada, que diaria-
mente é notificado para fornecer
um medicamento, custear um tra-
tamento, prover uma vaga de lei-
to de UTI ou realizar uma cirurgia
emergencial. Nas considerações fi-
nais do Relatório Justiça Pesquisa
– Judicialização da Saúde no Brasil
(2015), análise do CNJ, é possível ler
que “a progressiva influência que
o Judiciário exerce nas políticas
públicas de saúde não o isenta de
contradições e desafios, além de
trazer um debate sobre quais são os
limites e possibilidades do CNJ em
contribuir para a efetivação desse
direito. De fato, qualquer interven-
ção judicial que seja mais contínua
e perene pode influenciar decisiva-
mente o rumo das políticas públi-
cas do ponto de vista do orçamen-
to, planejamento, gestão, riscos etc.,
e com a saúde não é diferente”.
Trazendo as contradições e de-
safios do relatório do CNJ para a re-
alidade local, a decisão judicial que
determina a aquisição e entrega
ao paciente de um medica-
mento de baixo ou alto custo
muitas vezes obriga o poder
público a adquirir o fármaco
por um preço superior ao
de uma compra centrali-
zada e planejada; a deter-
minação para realizar uma
cirurgia eletiva “indepen-
dentemente da fila de es-
pera”, cria uma situação de
apreensão entre os demais
pacientes que aguardam a
sua vez de ser operado. Em
muitos casos, os pacientes
que aguardam o tratamento
buscam o Poder Judiciário para
garantir seu atendimento exata-
mente porque uma decisão judi-
94 FUNDAÇÃO DEMÓCRITO ROCHA | UNIVERSIDADE ABERTA DO NORDESTE
cial pode “tirar-lhe a vez”, gerando a
judicialização mais judicialização.
A questão da imprevisibilida-
de do que pode vir a ser pedido (e
deferido) em um processo judicial,
seja o medicamento, o insumo ou a
cirurgia é uma das principais quei-
xas dos secretários de saúde que
têm que lidar com um orçamento
inferior às necessidades se já não
existisse a judicialização da sáude.
Um outro aspecto que causa
preocupação principalmente no
âmbito dos municípios brasileiros
é o entendimento da solidarie-
dade passiva na judicialização da
saúde, que significa a possibilidade
do autor da ação poder escolher
qualquer entre público (União, Es-
tados e Municípios) para exigir o
medicamento de que necessita. A
lei do SUS divide as atribuições de
cada esfera de governo, mas o STF
entende que qualquer um dos en-
tes deve prover o serviço ou bem
se for demandado judicialmente.
O resultado pode gerar (e tem ge-
rado) distorções como a que exige
de pequenos municípios o custeio
de tratamentos milionários, quando
o financiamento caberia à União ou
Estados-membros. Enfim, se a ju-
dicialização tem gerado muita dis-
cussão é porque existe duas visões
sobre a matéria.
A questão em torno de medi-
camentos não é recente, remonta à
década de 1990, mas naquele mo-
mento a discussão era limitada a
demandas que envolviam o for-
necimento de anti-retrovirais,
para tratamento de AIDS, em
que os usuários, demons-
trando poder de organiza-
ção e pressão, represen-
tavam em 1998, a quase
totalidade das ações judi-
ciais tramitando no Estado
do Rio de Janeiro evolven-
do o tema. Esta realidade
acabou por deflagrar uma
atuação do governo federal
no sentido de suprir a de-
manda administrativamente
e ver reduzido o percentual
de ações judiciais, tendo em
vista que o SUS incorporou os
medicamentos.

SÍNTESE DO
FASCÍCULO
A efetivação do direito fundamental à saúde é
um tema polêmico que envolve diversos aspectos da
atuação do Estado brasileiro. Não existe fórmula sim-
plista porque envolve necessidades de milhões de
brasileiros e demanda recursos na ordem de bilhões
de reais.
O desafio de compatibilizar a gênese do modelo
de saúde pública idealizado na Oitava Conferência
da Saúde (1986), de um gestão de serviços integral,
regionalizado, hierarquizado em unidade presta-
doras de serviços com efetiva participação popular,
convive atualmente com uma aumento da deman-
da judicial por atendimentos de saúde de forma in-
dividualizada, em que cada pessoa busca a proteção
judicial porque se ressente ou não tem acesso a uma
saúde de qualidade.
O Poder Judiciário, a partir do entendimento do
Supremo Tribunal Federal (STF) deu ampla interpre-
tação à cláusula do art. 196 da Constituição Federal,
que consagrou a fórmula “saúde é direito de todos
e dever do Estado”, mas os modos de atingir e tor-
nar realidade a promessa que não é vã ou meramen-
te decorativa, exige esforços cotidianos de todos os
agentes públicos que lidam com a matéria.
Há desafios sobre a concepção do direito à saú-
de; há desafios orçamentários e institucionais de
como as políticas públicas devam ser implementa-
das; há pressões de setores da iniciativa privada e da
sociedade por incorporações de novos medicamen-
tos; há desinformação e desilusões, mas por outro
lado, a busca por aperfeiçoar mecanismos que tor-
nem efetivo a dignidade da pessoa humana, funda-
mento da República Federativa do Brasil, conta com
profissionais de todos os setores da sociedade coti-
dianamente trabalhando para encontrar soluções
para esse grande problema.
PERFIL
DO AUTOR
Rômulo
Guilherme Leitão
O autor é doutor em Direito Consti-
tucional, professor do Programa de
Mestrado e Doutorado e do Mestra-
do Profissional em Direito e Gestão
de Conflitos da Universidade de
Fortaleza – UNIFOR e Procurador
do Município de Fortaleza.
REFERÊNCIAS
BOBBIO, Norberto. A Era dos Direi-
tos.Trad. Carlos Coutinho. Rio de Ja-
neiro: Campos, 1992.
BUCCI, Maria Paula Dallari. As polí-
ticas públicas e o direito adminis-
trativo. Revista Trimestral de Direito
Público 13:135/6, 1996
CASTRO, Marcos Faro. O Supremo
Tribunal Federal e a judicialização
da política. Revista Brasileira de Ci-
ências Sociais, São Paulo n. 34, 1997.
SARLET, Ingo Wolfgang e TIMM, Lu-
ciano Bebetti. Direitos Fundamen-
tais – orçamento e “reserva do pos-
sível”. Porto Alegre: Editora Livraria
do Advogado, 2013.
 Este fascículo é parte integrante do curso online gratuito
“Justiça na Sala de Aula”.
Acesse: http://fdr.org.br/uane/justicanasaladeaula/

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