Cuaderno N°25

“La relación batllismo – Estado: un

concepto problemáticol”

Carlos Demasi
 Fundación Vivián Trías
Cuaderno N°25
La relación batllismo – Estado: un
concepto problemático.

Carlos Demasi

1. Caracteres del problema.

Desde hace ya bastante tiempo, el batllismo ocupa un lugar central en el
imaginario de los uruguayos: la identificación o el rechazo con esta corriente política fue
durante décadas el parteaguas de la política en este país. Pero con el transcurso del
tiempo, este concepto ha cambiado de características: en un principio, el batllismo se
identificaba claramente con “todas las actividades políticas del Sr. Batlle” (Libro del
Centenario, 1925, 612), para distanciarse levemente luego: el título de la obra de
Giudice: “Batlle y el batllismo”, de 1928, ya los presenta como dos entidades
diferenciadas. Pero siempre persistía la idea de que el “batllismo” dependía
directamente de la iniciativa y la energía de Batlle y Ordóñez: estudiar a Batlle equivalía
a conocer el batllismo. En esta línea, probablemente la obra más destacable sea el
“Batlle creador de su tiempo” de M. Vanger.
Pero esta tendencia interpretativa comenzó a cambiar en la segunda mitad del
siglo pasado, especialmente a partir de la publicación de “El impulso y su freno” (1964)
de C. Real de Azúa, probablemente el producto más valioso de la revisión del batllismo
iniciada por aquellos años. Desde esta perspectiva la novedad del batllismo aparecía
relativizada por la existencia de antecedentes importantes, como por sus limitaciones
intrínsecas: es así que el batllismo que era concebido como un agente autónomo que
inventaba continuamente su acción sobre una sociedad virtualmente pasiva, ahora
pasaba a ser sólo agente más que se movía en un escenario complejo, compartido con
otras fuerzas poderosas que podían modificar y aún llegaban a paralizar sus iniciativas.
En esta concepción (que podríamos definir como “sistémica”), el batllismo debía
enfrentarse a la presión de las estructuras, esas “cárceles de larga duración” que
habrían aprisionado a Batlle y lo habrían conducido, incluso contra su voluntad a
resultados inesperados e incluso no deseados.
Es en esta mirada historiográfica que aparece la relación de Batlle con el Estado
como un eje central, que incluso se transforma en el corazón conceptual del análisis. El
Estado, que era una simple herramienta para la acción transformadora de Batlle, se
transformó en la substancia misma del movimiento político con el cual casi llega a
confundirse: así se invoca al “Estado batllista” o se habla del batllismo como “partido del
Estado”. Creo que en este cambio pueden observarse dos resultados: por una parte, tal
vez la más llamativa, el batllismo ha pasado a identificarse con la identidad nacional en
el siglo XX y así es que dentro del concepto “batllismo” entran todos los aspectos que
se consideran definitorios de la “uruguayidad”. Resulta curioso ver cómo la conflictividad
que caracterizó a la acción de Batlle y el debate que despertaba cada mención a su
figura, han dejado lugar a la casi unánime aceptación que tiene hoy en todo un
escenario político donde casi no se registran voces disonantes. Quisiera citar dos
ejemplos de esta unanimidad y un contraejemplo, porque me parece un aspecto
especialmente ilustrativo. En 1994 decía Y. Fau:
los valores introducidos por José Batlle y Ordóñez a principios de siglo (libertad,
democracia, tolerancia, solidaridad, justicia social y la valoración del Estado)
forman parte hoy de la idiosincracia de los uruguayos en la que se reconocen los
batllistas, los que no lo son y aun los que se definen erróneamente como
antibatllistas.
Esto, que podría parecer un resultado del fervor partidario, encuentra un eco
curioso en las opiniones de Jorge Zabalza:
Particularmente soy un admirador [de Batlle y Ordóñez]. El Uruguay es batllista, y
ese Uruguay sobrevivió a la dictadura. […] El sistema de amortiguadores,
negociaciones, mediaciones, compromisos, todo eso que es la vida política del
Uruguay, nace con el batllismo. [Aldrighi, 2000]
Si buscamos las pruebas documentales que apoyen estas afirmaciones, sin duda
nos llevaríamos una sorpresa porque podríamos encontrar testimonios de lo contrario
en cada caso; pero lo interesante no es el valor de las afirmaciones en cuanto “verdad
histórica” sino la existencia misma de tales dichos. Como verificación inversa, quisiera
recordar que en la búsqueda de explicaciones del resultado del referéndum sobre la ley
de empresas públicas de 1992, se atribuyó un peso importante a la exclamación de I.
de Posadas: “Derrotamos al batllismo!” cuando en una primera instancia no se alcanzó
el número de adhesiones necesarias. En este marco, cualquier crítica al batllismo
parece un ataque a la país.
Pero creo que hay una segunda consecuencia de este enfoque sistémico que
asimila el batllismo con el Estado, y que corre paralela con esa homogeneidad de
opiniones: en el recorrido de una visión a otra, han desaparecido las explicaciones que
den cuenta de la originalidad del batllismo. Creo que es oportuno revisar qué hubo de
aporte efectivo de Batlle en relación a su concepción del Estado, y en qué aspectos su
actuación aparece como la continuación de la política anterior. Por eso quisiera
referirme a algunos aspectos problemáticos de esta asimilación entre “batllismo” y
“Estado”, y a sus efectos sobre la comprensión del batllismo como movimiento político y
como referente histórico.

2. La doble concepción del Estado en Batlle y Ordóñez.

A partir de la construcción historiográfica del concepto de Estado en Batlle y
Ordóñez (que toma por base las afirmaciones del propio Batlle y de sus seguidores),
encontramos que ella contiene dos aspectos diversos que pueden verse como
contradictorios: por un lado el Estado aparece como el representante de toda la
sociedad tomada globalmente (y en ese sentido es que se hace cargo de actividades
empresariales, por ejemplo), mientras que por otro se instala por encima de la sociedad
y actúa como un elemento mediador en los conflictos de clase. En esta doble
concepción del rol del Estado aparecen reunidos aspectos que no se complementan de
manera armoniosa sino que mantienen una relación conflictiva en la que lo vemos
asumir comportamientos que aparecen contradictorios.

A) El Estado como representante de toda la sociedad.

La acción del Estado como representante de la sociedad considerada
globalmente se muestra principalmente en su intervención en la esfera económica,
entendiendo como tal tanto la intervención con créditos y concesión de privilegios, como
la actividad empresarial directa. En muchas oportunidades el mismo Batlle o los
legisladores de su grupo defendieron la modalidad de la intervención estatal en el
manejo de aquellas empresas que (a juicio de Batlle) deben ser administradas “en
beneficio de toda la sociedad”. En esta categoría entran claramente los servicios
públicos y algunas “aventuras científicas” como el Instituto de Geología y Minería y el
Instituto de Química Industrial. Como resumen Barrán y Nahum:
El Banco de Seguros al reducir sus primas fomentaría el seguro contra accidentes
de trabajo. El Hipotecario debía “salvar de la usura al crédito real… y hacer
efectivo el préstamo barato”. El Banco de la República “no debe tener por norte la
conquista de ganancias, sino la difusión amplísima del crédito”. En suma, todas las
empresas estatales debían cumplir objetivos sociales. El Poder Ejecutivo sostuvo
que ese era “el fundamento moral que autorizaba la invasión del Estado en el
dominio de actividades que han correspondido a la industria privada”, y que de no
cumplirlo, el Estado “no haría otra cosa que sustituir el mal inherente al egoísmo
del interés privado, por otro análogo de molde oficial.” (Barrán y Nahum, 1983, 46)
Como se ha señalado muchas veces, el Estado ya era interventor mucho antes
de Batlle y Ordóñez: por lo menos desde el gobierno de Latorre ya brindaba garantías a
las inversiones extranjeras y aseguraba monopolios; y la mayor originalidad de un Batlle
en materia de intervención económica del Estado no le correspondería a José sino a su
padre Lorenzo, quien aparentemente fue el primer presidente que hizo intervenir al
Estado para resolver una crisis financiera como ocurrió en mayo de 1868.
Tampoco la experiencia del Estado en el manejo de empresas era una novedad
en el Uruguay, y en ese sentido el batllismo puede presentarse, sin dificultad, como el
continuador de una práctica que registraba antecedentes por lo menos desde los
comienzos de la década del noventa del siglo XIX. Los objetivos y hasta los argumentos
que Batlle esgrimirá para justificar el “empresismo” del Estado, pueden verse ya
circulando en el país desde varios años antes.
Pero si antes de 1903 la actuación del Estado era vista como una necesidad
asumida de manera un tanto culposa, y las empresas de propiedad estatal eran
resultado de las contingencias económicas más que de la voluntad política: la Usina
Eléctrica era administrada por el Estado en espera de un posible comprador; por su
parte el BROU funcionaba como una empresa de propiedad exclusiva del Estado
debido a la actitud prescindente de los inversionistas privados que no ocuparon el
generoso espacio que les abrió la ley de 1896. Pero la prédica de Batlle y Ordóñez
transformó esa presencia en una “necesidad” política: el Estado “debía” ser el único y
permanente propietario y administrador de aquellas empresas que por sus especiales
características, afectaban a toda la sociedad.
Esta (aparentemente) temprana y permanente vocación interventora del Estado
ha sido explicada por la historiografía, a partir del postulado de la debilidad general de
la sociedad uruguaya: el Estado sería el único poder “fuerte” en una sociedad
particularmente débil, sin una burguesía poderosa ni desarrollada, ni grupos de presión
empresariales capaces de mantener una acción continuada y eficaz en el impulso de
sus objetivos económicos. La continuidad de la acción del Estado comparada con la
actuación episódica de esta débil burguesía vernácula, explicaría su capacidad de
intervención y su activa presencia en los ámbitos económicos.
Sin llegar a afirmar que esto carezca de validez, parece del caso introducir
algunos elementos problematizadores. En primer lugar, habría que recordar que “la
debilidad del Estado” (y no la de la sociedad) es uno de los argumentos que se utilizan
habitualmente para explicar la inestabilidad política que caracterizó al país en las
primeras décadas de su historia: recién con el militarismo se habría iniciado el proceso
de consolidación de un poder central fuerte, y éste habría culminado recién después de
la elección presidencial de Batlle. Este proceso de consolidación es el aspecto que más
se destaca cuando se repasa la actuación de gobiernos como el de Latorre, por
ejemplo. Pero esto nos plantea un problema que podemos resumir así: si ese Estado
era tan fuerte, ¿cómo se explica que el primer gobierno de Batlle estuviera virtualmente
jaqueado durante más de dos años, por las decisiones de Aparicio Saravia?
Recordemos que éste no ocupaba ningún lugar en la estructura estatal y que su poder
no se apoyaba en la relación con el Estado sino que ocurría a la inversa: en una
revolución cuyos ecos todavía resonaban, le había arrebatado al Estado las jefaturas
políticas y así controlaba la tercera parte del país.
Por otro lado, la afirmación de la debilidad de la burguesía en este país también
puede ser cuestionada. La historia de los veinte años posteriores a la firma de la paz de
1851 muestra cómo este país, arruinado por nueve años de sitio, vivió un proceso de
vigoroso crecimiento económico que alcanzó una cúspide a mediados de los años
sesenta. Fue durante ese período que se produjo lo que Barrán y Nahum llamaron “la
revolución lanar” y el puerto de Montevideo incrementó espectacularmente su tráfico de
intermediación. En ese lapso y por la acción del capital y de empresarios nacionales, se
impulsaron empresas tales como el ferrocarril, la compañía del gas y el servicio de agua
corriente de Montevideo; recordemos que en 1857 se había autorizado el
funcionamiento del primer banco y apenas diez años después ya estaban funcionando
siete casas bancarias. Paralelamente el impulso privado modernizó la capital: se instaló
el saneamiento y el alumbrado público, y se construyeron lujosas residencias
particulares. El poder de los comerciantes de intermediación era lo suficientemente
grande como para sacar y poner presidentes, o arrastrar a la quiebra a un financista de
nivel internacional como el Barón de Mauá. Y estos antecedentes no deben
considerarse “cosa del pasado” en 1900: por el contrario, existen evidencias de que el
capital privado no era tan débil aún en la post-crisis del noventa y en la época de Batlle,
ya que fue por la iniciativa privada nacional que se instaló el primer frigorífico en el país;
y si bien es cierto que la iniciativa privada no aceptó integrar el capital del BROU, en
cambio se volcaba a la fundación de otros bancos.
Por lo tanto, si bien no es difícil invocar la existencia de un experiencias
intervencionistas anteriores a Batlle y Ordóñez, aparece más compleja la explicación de
esos antecedentes. Para buscar sentido a la intervención del Estado en el caso
uruguayo no alcanzaría con invocar su fuerza frente a la debilidad del resto de la
sociedad. Sería necesario explicar cómo se fortaleció tan rápidamente y por qué
parecen tan débiles las otras fuerzas sociales, especialmente los propietarios del
capital.

B) El Estado como mediador entre las clases sociales.

Más original en cambio, aparece la acción del batllismo cuando interviene en los
conflictos sociales. Según el concepto habitual, en este plano el Estado se
transformaba en un mediador (situado por encima o al margen de la sociedad), y así
aparecía frecuentemente en los documentos de la época. Para citar solamente un
ejemplo (que no proviene de Batlle aunque éste difícilmente estuviera en desacuerdo),
decía un diplomático uruguayo desde París en 1907:
En nuestro país es más fácil prevenir ese inmenso movimiento que amenaza en
Europa hasta el sentimiento mismo de la patria. Una legislación obrera sabia y
equitativa […] puede impedir revueltas y conmociones que son a veces muy
justificadas por la tiranía de los patronos. La República tiene, además de su rol
político, una misión social que cumplir, elevando la condición intelectual y
económica de los desheredados…[Barran y Nahum, 1981, 145]
Es muy claro que en este plano resulta difícil encontrar antecedentes a la acción
del Estado; la explicación de las actitudes “obreristas” del batllismo y de la “neutralidad
benévola” de Batlle en algunas huelgas desarrolladas durante sus presidencias no
puede ser mediatizada por la invocación a una “tradición” estatal. Por el contrario, ésta
presentaba al Estado como guardián de los derechos de los empresarios amparado en
la legalidad vigente, que restringía el derecho de asociación pero salvaguardaba la
“libertad de trabajo”. La defensa de las asociaciones obreras como la forma de
“protección de los más débiles”, de las huelgas como legítimo medio de lucha, o de la
acción de los “agitadores” como agentes del progreso social, significaba sin duda la
adopción de actitudes novedosas que al ser defendidas desde el mismo centro del
poder, resultaban muy chocantes para las clases dirigentes. Tanto los contemporáneos
en su momento como los historiadores más tarde, se encargaron de señalar las
ambigüedades y contradicciones de esta política que unas veces apoyaba veladamente
a los obreros y otras los dejaba librados a sus solas fuerzas: los contemporáneos
apuntaron sus críticas a la “sinceridad” de Batlle, mientras que los historiadores han
cuestionado la eficacia de un política llevada adelante con tantas limitaciones.
Parece del caso señalar que la concepción de la sociedad en Batlle difiere
profundamente de la de sus críticos. Aparentemente Batlle no concebía a la sociedad
como compuesta por clases sino por individuos, por lo que no aceptaba las
explicaciones supraindividuales para dar cuenta de la dinámica corriente de la
sociedad. Por esa razón es que la “justicia” de un reclamo no dependía de quien la
hiciera sino del “cómo” y “por qué” era hecha. El concepto marxista de “proletariado”
aparece como ajeno a la mentalidad de Batlle, y entonces no imaginaba a los obreros
(considerados individualmente) como “los más perjudicados” de la sociedad; igualmente
cuando escuchaba críticas dirigidas contra el “burgués explotador”, siempre respondía
con la afirmación: “hombres buenos hay en todos lados”. Es decir: el individuo no debe
ser considerado explotador sólo por ser burgués, ya que también habría “buenos
burgueses” que trataran dignamente a sus obreros; y correlativamente no debía
suponerse que una huelga era siempre “justa” sino que la justicia del reclamo aparecía
siempre definido por sus circunstancias específicas.

3. La originalidad del batllismo.

Entonces: si observamos con atención la originalidad del Estado uruguayo en el
período del batllismo, ésta no parece estar tanto en la acción que despliega sino en el
carácter que asume ésta. De hecho, es a partir de Batlle y Ordóñez que se admite el
cumplimiento necesario de determinadas funciones por parte del Estado, incluso de
aquellas que antes parecían ser puramente contingentes o completamente ajenas.
Parece clara la existencia de antecedentes en el caso del “empresismo” estatal,
un dato que por supuesto no estaba oculto a la vista de Batlle. Tales antecedentes
aparecen invocados para justificar la viabilidad de algunos proyectos “avancistas”: por
ejemplo la administración estatal del BROU sirvió de argumento para defender la
existencia de un Banco de Seguros, y la experiencia en la administración de la Usina
Eléctrica pudo invocarse cuando se puso en duda la capacidad del Estado para
administrar empresas. Pero es necesario destacar que las intervenciones estatales que
precedieron al batllismo tuvieron un carácter casual y contingente: no estaba en la
intención originaria del Estado transformarse en el único accionista del BROU (de
hecho, en 1903 todavía esperaba la inversión de capital privado) ni en administrador de
la Usina, verdadero “presente griego” heredado del cataclismo financiero del ’90. El
rasgo innovador del batllismo se evidencia cuando aparece una justificación doctrinaria
de esa intervención, que la transforma en una política de carácter permanente; es decir,
aquel argumento que defiende que Estado debe ser el empresario en algunos casos
determinados, y debe mantener ese carácter más allá de las contingencias.
Algo similar puede decirse del “obrerismo” batllista y de la legislación social. Con
él apareció el argumento de que el Estado debía funcionar como mediador en los
conflictos sociales, como un recurso apto para alcanzar un desarrollo social equilibrado
en cuanto amparaba a los más débiles y frenaba a los más poderosos. Esto supone la
posibilidad de que en algunos casos el Estado actúe en beneficio de los obreros, pero
no supone que lo haga en todos los casos; también Batlle hubiera podido decir que “era
colorado y no socialista” como argumentaba Manini Ríos cuando se transformó en su
adversario dentro de filas. El aspecto novedoso de estas actitudes llamó fuertemente la
atención en la época, y fue el elemento que contribuyó a reconfigurar el escenario
político: a favor o en contra del “inquietismo” o de las “novelerías” de Batlle fue el eje
estructurador de las definiciones políticas; por eso es que resulta tan especialmente
llamativa la unanimidad del presente.
La presencia de un Estado interventor no aparecía como una evidencia en su
época, y el rastreo de los antecedentes decimonónicos del intervencionismo batllista ha
sido más el resultado de la reconstrucción historiográfica que de los testimonios de la
época. Es decir que los contemporáneos percibían en el batllismo un intervencionismo
de carácter diferente, y ese dato tiene relevancia porque nos muestra hasta qué punto
los antecedentes invocados pudieron haber incidido sobre los actores. Lo inverso
parece ocurrir con el “socialismo” de Batlle, que no era tal cosa pero así aparecía en la
época: visto a la luz de las ideas, el discurso de Batlle tiene pocos elementos que lo
identifiquen como socialista.
A pesar de que algunos historiadores han explicado el empresismo estatal del
batllismo como la continuación de tendencias anteriores, no podemos descuidar el aire
de novedad que esta intervención tenía, ya que así era vista por sus contemporáneos:
tal vez resultara novedosa la persistencia de la acción o la permanencia de los
resultados, o el hecho que sus argumentos transformaran esa estrategia en doctrina.
Pero lo curioso es que aquellos antecedentes que estaban frescos y vivos ante los ojos
de los contemporáneos, hayan desaparecido del debate de la época y aún de la
memoria social, y que en cambio sea la figura de Batlle la que ocupa todo el espacio del
“intervencionismo”; sin duda, lo llamativo para los contemporáneos era el impulso
innovador y no la continuidad, y esto es un dato que no es posible descartar sin más.
Tal vez en este momento esté quedando a la vista que aquella visión que
identifica el batllismo con el Estado ya no resulta tan poderosamente explicativa, y que
hoy parece más interesante subrayar la imagen de innovación social antes que el
posible error de concepto en que habrían caído los contemporáneos de Batlle al
considerarlo novedoso. Aún en 1928 el batllismo era definido como “un partido
reformista” (Giudice), y si bien la explicación resulte insatisfactoria en cuanto centraliza
excesivamente la argumentación en la acción personal de Batlle y Ordóñez, no
debemos olvidar que en esa definición se encierra el aspecto más importante del
batllismo como movimiento histórico. En la búsqueda de explicaciones del batllismo
como fenómeno histórico se ha echado mano de los análisis estructurales, y con ello se
ganó en profundidad y se ampliaron las dimensiones en análisis. Pero, para retomar la
metáfora de Real de Azúa, lo que permanece inexplicado es “el impulso” del batllismo y
no “su freno”.

Batlle y Ordóñez. Los referentes ideológicos de su pensamiento.

Raquel García Bouzas

1-Referentes generacionales.

2-Los referentes doctrinarios.

3-Los principios de justicia del reformismo batllista. Corrección de la injusticia. Justicia
compensatoria.

1-Batlle y Ordóñez es contemporáneo de la llamada generación del 900, aunque haya

nacido en la generación anterior. A los efectos del tema que queremos desarrollar,
vamos a partir de la idea de que en el pensamiento de Batlle influyó tanto su formación
juvenil como las influencias que recibió en su madurez, cuando en nuestro país se
procesaba el debate sobre la cuestión social, protagonizado por conocidos intelectuales
de la generación del 900. La referencia a las generaciones del 80 y del 900 nos remite
frecuentemente a la valoración de la obra literaria y ensayística de una serie de autores
que presentaron en sus obras puntos de vista críticos sobre la sociedad uruguaya.
Precisamente, sus valores literarios nos hacen olvidar a veces el debate ideológico que
protagonizaron y asumieron como historiadores, sociólogos, filósofos, en el marco del
modernismo que fuera caracterizado por su compulsión ideologizante.
En esta generaciones no son generalmente incluídos los doctores, ya que siendo
valorados como los que mejor entendían los asuntos políticos y los negocios públicos,
carecían sin embargo de dos de las condiciones que eran apreciadas en los letrados :
su carácter autodidacta y no académico y su rol no comprometido con el poder político.
Debido a esta circunstancia, el debate sobre lo que hoy llamamos modelo de país, se
libraba desdoblándose en el mundo literario de los ensayistas y en el mundo académico
de los doctores. Unos y otros estaban alineados como reformistas o como
conservadores en la polémica sobre cuál debería ser el modelo de país , desde el punto
de vista de los principios de justicia. Batlle no era un intelectual, ni mucho menos un
filósofo, pero como todos los políticos reformistas de la época, llevaba los argumentos
del debate intelectual a la discusión política, hacia adentro y hacia afuera del partido,
muchas veces tomando aquellos que le resultaban aplicables a las circunstancias
políticas, sin tener en cuenta los sistemas o las teorías que los sustentaban..

Entrado el siglo XX este debate sobre el país modelo se inspira críticamente en la

bibliografía europea y estadounidense, y trata de aplicar algunas ideas que responden a
las necesidades de cambio del país. El liberalismo, fuerza genética del progreso, y su
filosofía, el egoísmo utilitarista, son objeto de crítica. El conjunto de los intelectuales se
negaron en la mayoría de los casos, a reconocer como razonable y justo lo que de
hecho existía. Formaron parte de un movimiento de reforma social en que el centro del
debate era lo que hoy llamarían los liberales reformistas la estructura básica de la
sociedad.
Comenzaron por denunciar la injusticia del orden social existente, aunque compartieron
criterios que tenían que ver más con la dimensión reguladora que con la constitutiva de
las ideas de justicia. Por eso se refirieron más a las injusticias que a la justicia en
abstracto. Se preocuparon sobre todo por las filosofías, las teorías sociales y las
ideologías que fundamentaban ideas sobre formas, métodos y proporciones que hacen
justa o injusta a una sociedad. Llegaron a la conclusión de que la sociedad es injusta
porque es comprobable la inconsistencia de la justicia formal, dado el carácter
socialmente desigual de los sujetos.
También afirmaron que la injusticia debe ser evitada porque lleva al conflicto, y el
resultado final de una confrontación de este tipo es, de todas maneras, la creación de
nuevas normas. Siguiendo este argumento, sostuvieron que la justicia consiste en el
respeto a las reglas, pero exige también un claro consenso sobre la justicia de las
propias normas, y para muchos de los intelectuales existían reglas injustas.
Explicaron la injusticia por el efecto de la crisis moral y por la irracionalidad del sistema
de cooperación social. Trataron de encontrar principios sobre los cuales edificar un
nuevo orden, por medio de una reforma del sistema de cooperación.
Se refirieron a la cuestión social argumentando en dos líneas interpretativas: por un
lado, la sicología colectiva que llevaba a la corrupción por la vía de la indisciplina y el
cacicazgo político, por otro, de instituciones en que la gente no se veía representada,
porque degeneraron de sus fines originales o porque no dieron garantías en cuanto a la
aplicación del precepto de a cada uno según sus méritos.
Sin embargo, también se enfrentaron: las diferencias se evidenciaron en la forma de
encarar la “cuestión social” y el rol que debe asumir el Estado. El tema central en
discusión es el de la igualdad de oportunidades y la necesidad de legislación para la
disminución de las desigualdades al comienzo de la vida. La prioridad de la libertad o la
prioridad de la igualdad en las condiciones de partida resume el contenido teórico de la
polémica.

Este debate sobre la justicia distributiva abarcó ámbitos universitarios, que como
destacan Barrán y Nahum, comprendía a un sector de clase media que formaba un
proletariado intelectual, sobre todo de médicos y abogados, sin futuro económico. El
batllismo poseía el mayor número de políticos profesionales y o políticos que a su vez
eran universitarios, en un 83%, siendo doctores en derecho el 59 %, y de éstos, un 48
% docentes dela Facultad de Derecho.

2-Referentes doctrinarios. Entre los intelectuales se expresa la propuesta reformista de

un “nuevo derecho político”, que se apoya en los referentes doctrinarios de la teoría de
la justicia, evidenciando una fuerte impronta spenceriana, siendo la referencia a
Spencer tan frecuente entre los defensores del individualismo como entre sus
opositores. El texto al que reiteradamente acudían todos era el libro de Spencer “La
justicia”, prácticamente ubicado en el centro del debate, y no tanto el otro libro de este
autor, “Estática social”, en que admite la posibilidad de la propiedad colectiva de la
tierra, y que era conocido más bien por versiones parciales difundidas en las obras de
Henry George y en nuestro país, por Vaz Ferreira. Pueden señalarse como ejemplo de
la insistente referencia spenceriana dos textos relevantes del debate sobre la justicia en
el 900: la tesis de Irureta y las conferencias de Vaz sobre los problemas sociales.

Lo que los intelectuales llamaban “la fórmula de Spencer” consistía en el principio en

que el autor resumía su concepto de justicia: cada uno debe recibir las ventajas de su
propia conducta y de su propia naturaleza. 1
1
“El examen de los hechos nos ha demostrado que al prescribir la ley fundamental a cada individuo que sufra las
consecuencias de su propia naturaleza y acciones, asegura la supervivencia de los más aptos, habiendo hecho
evolucionar la vida de sus formas inferiores hacia sus formas superiores. Implica, de modo necesario, la plena
voluntad de obrar, que constituye el elemento positivo de nuestra fórmula de la justicia, porque, en defecto de esta
plena libertad, no puede subsistir la relación entre la conducta y sus consecuencias. “La justicia”, p.88
Casi todas las presentaciones académicas del tema de la tensión entre libertad e
igualdad comienzan con un examen crítico de las posiciones de Spencer enfrentadas a
las de Kant.
Las ideas de Kant que promovieron aceptaciones y oposiciones críticas son las que, en
el tema de la justicia, derivan de la afirmación de que se debe actuar de acuerdo con un
principio que se desee ver convertido en ley universal, válido para todos en todas las
circunstancias, por lo que es necesario tener en cuenta las conveniencias personales
en relación con las ajenas. A este principio se agrega el mandato que impide emplear al
hombre como medio y obliga a considerarlo como fin en sí mismo. Nadie debe exigir a
otro lo que no se exige a sí mismo ni puede explotarlo a su favor, impidiendo que lleve
adelante sus propios fines.

Sin embargo, dado el carácter ecléctico del pensamiento de esta generación, en el

tema de la justicia se mezclaron argumentos del positivismo evolucionista y del
idealismo kantiano de tal modo que cada autor tomó de ambas corrientes aquello que
convenía a sus convicciones. Lo que quedaba claro en estas definiciones filosóficas,
era que, en general, Spencer era el autor al que recurrían los defensores de la libertad
individual y de la limitación de las funciones del Estado a las de juez y gendarme y que
la vertiente kantiana daba fundamentos a los que entendían que la libertad personal
llegaba sólo hasta donde impedía la libertad de los demás.

Nadie como José Irureta Goyena resumió el problema planteado entre los dos sistemas
filosóficos desde el punto de vista de la justicia: “ La libertad sigue un movimiento
inverso a las necesidades y el aumento excesivo de éstas puede reducir a cero la
libertad de muchos hombres....sólo la necesidad decide en cada caso la medida de la
libertad que debe sacrificar cada uno.”2

En el tema de la justicia social se entrecruzan con las grandes corrientes filosóficas del
positivismo y del idealismo las obras de algunos autores que son referentes más
directamente vinculados al pensamiento político y a los programas de reforma social.
Sus argumentaciones, referidas a la práctica y sobre todo a la acción política, los
califican ambiguamente desde el punto de vista filosófico. Es por eso que hemos
preferido eludir toda definición ideológica de los autores del período como positivistas o
espiritualistas. En el tema de la justicia, la definición es entre reformistas y
conservadores. Entre los defensores de una regulación de la justicia por medio del
Estado y los individualistas celosos del mantenimiento de las desigualdades de
nacimiento.

En consecuencia con lo que hemos aclarado, daremos especial importancia a algunos

referentes doctrinarios que no pueden ser encuadrados en las categorías positivismo-

2
En Examen y crítica de las doctrinas de libertad en el Derecho, tesis de doctorado, 1902. Anales de la Universidad,
año Xl, tomo XV.p.59.
espiritualismo,( que por otra parte no consideramos tan relevantes en el tema de la
justicia ) y trataremos de ver cómo se manifestó su influencia en el pensamiento político
del primer batllismo. Nos referimos al movimiento que en Inglaterra partió de los
radicales utilitaristas del siglo XlX y se extendió hacia las concepciones clásicas del
socialismo inglés. También tendremos en cuenta la influencia de la Masonería y del
krausismo. Tanto los radicales ingleses como los krausistas dejan su huella en el Río
de la Plata , y en algunos casos, como en el de Adolfo Posada, un referente poco
señalado pero de primordial importancia en el pensamiento jurídico, puede
demostrarse, en una vasta obra, que su pensamiento fue un verdadero puente entre las
ideas krausistas y las socialistas siendo expresamente mencionado por los juristas que
desde la Facultad de Derecho iban fundamentando la necesidad de la extensión de las
funciones del Estado.
Otro de los autores vinculados a la versión anglosajona del socialismo que merece
especial atención en el tema de la justicia es Henry George , en este caso un autor
citado repetidamente tanto en el ámbito académico como en el político.

Comencemos señalando la influencia de los radicales ingleses. Tanto J.Bentham como

J.Mill consideraron que el fin del gobierno es el asegurar la mayor suma de bienes
materiales para dar felicidad a la sociedad en su conjunto, tratando de que no haya
interferencias en la distribución de los bienes producidos. Los gobiernos serían
responsables de esa distribución de los bienes materiales, conciliando, en armonía, el
interés individual y el público y haciendo más felices a la mayoría.
El continuador de esta línea de liberalismo radical, Stuart Mill, amplió el sentido de la
concepción liberal asegurando el derecho igual de todos a la felicidad, lo que implica
igual derecho a todos los medios conducentes a ella.3 Por esta vía del pensamiento
utilitarista, los radicales ingleses intentaron relacionar la libertad con la igualdad, y
aunque anteriores a Spencer, consiguieron que sus argumentos permanecieran firmes
en el debate sobre la justicia y fueron retomados luego, en las primeras décadas del
siglo XX, por Green y Hobhouse, en medio de la defensa de la prioridad del interés
público, del carácter moral de la norma, del interés personal implícito en el interés
colectivo, y, sobre todo, de la idea de la armonía, que significa no sólo ausencia de
conflictos, sino espíritu de cooperación.
La influencia del pensamiento anglosajón culmina a fines del siglo XlX con la difusión de
la obra de Henry George. Basta recordar el título de sus obras más conocidas para
comprender su vinculación con el debate que se estaba produciendo en nuestro país:
¿Protección o librecambio?, La ciencia de la economía política, La condición del trabajo,
El crimen de la miseria, Problemas sociales, La cuestión de la tierra. Las ideas de
George que impactaron más a los intelectuales se pueden resumir sustancialmente en
dos: “Las leyes naturales de la producción son las leyes físicas y las leyes naturales de
la distribución son leyes morales” y “El derecho de propiedad territorial es una injusticia

3
Stuart Mill aclaraba que los derechos estaban en relación con las obligaciones morales.”La
justicia implica que sea no sólo correcto hacer algo, o incorrecto no hacerlo, sino que tal acción
nos pueda ser exigida por alguna persona individual por tratarse de un derecho moral suyo.” “El
utilitarismo”, Alianza, pág. 112.
contra el trabajo”.4 Su propuesta más discutida es la reforma fiscal, que desviaría la
renta que fluye hacia el bolsillo de los propietarios, haciéndola ir hacia el conjunto del
pueblo, por medio de un impuesto progresivo.

Es evidente que todos los referentes ideológicos a que nos hemos referido, como
propios de los intelectuales de comienzos del siglo pasado, orientaban la discusión
hacia la reforma de la sociedad, que dependía, según la orientación filosófica, de un
nuevo rol del Estado a favor de la corrección de la injusticia, o de una regeneración
moral de los individuos, en consideración de sus obligaciones sociales, o de ambas
cosas a la vez.
Es esta situación coyuntural del debate la que explica la importancia de la bibliografía
krausista. Se refería particularmente a una nueva concepción liberal del Estado y aludía
a principios éticos algo diferentes a los que estaban contenidos en las corrientes
positivistas y kantianas, por lo que resultaban mucho más flexibles en el momento de
las argumentaciones y las acciones políticas reformistas. El krausismo se mezcló no
sólo con el liberalismo, sino que también con el socialismo, lo que hacía menos
perceptible la oposición idealismo-materialismo. Si bien su filosofía ascendía a niveles
metafísicos, bajaba a la tierra especialmente preocupada por la distribución de los
bienes producidos por el sistema de cooperación social y en general aludía más a los
derechos de unos hombres con respecto a los otros, que a las obligaciones fundadas
en la caridad. Por otra parte, el krausismo admite la objeción que el socialismo hace al
liberalismo de la justicia formal, al que se desentiende de las necesidades sociales.
Esta particularidad del krausismo hace que sea bastante difícil probar afirmaciones que
señalan la prioridad de esta ideología en el pensamiento de Batlle. Compartiendo
algunos principios de justicia con otras corrientes de pensamiento, desde el utilitarismo
hasta el kantismo, desde el liberalismo hasta el socialismo, el krausismo es en cierto
modo una síntesis de las concepciones de la justicia de fundamento jusnaturalista con
las que proviniendo del ámbito doctrinario del evolucionismo elaboran teorías
naturalistas orgánicas, en que el Estado tiene fines morales y está por ello obligado a la
justicia.

Por estas características del krausismo y por el hecho de que la tercera generación de
krausistas incluyera a autores que eran considerados en España socialistas, (y también
liberales) no parece posible evaluar la incidencia de las ideas krausistas en el batllismo,
relacionándola con otras referencias que pudieran ser igualmente significativas.
Pensamos que su impacto si bien se produjo en el último cuarto del siglo XlX, en la que
algunos autores llamaron generación del Quebracho, no dio lugar a un derecho político
realmente renovador hasta entrado el siglo XX, dada la persistencia del positivismo en
el plano socio-jurídico y político. Cuando esto sucedió, el krausismo hacía ya escasas
referencias a su fondo metafísico. En la tercera generación krausista española, la de los
discípulos de Giner, los autores se dedicaron de lleno al tema de la cuestión social,
produciendo bibliografía filosófica, sociológica y jurídica, inspirada tanto en los autores
clásicos como en los antecedentes krausistas y en la bibliografía inglesa y
norteamericana. Los juristas krausistas propusieron reformas legislativas concretas, y
4
En “La ciencia de la economía política”, pág.487 y en “La cuestión de la tierra”, cap.Vl.
describieron las nuevas funciones del Estado entre las cuales aparecía la de corrector
de la injusticia y la de referencia ética de la sociedad. Sus planteos eran entonces tan
eclécticos que si bien no puede negarse su origen krausista y masónico son evidentes
las referencias al liberalismo revisionista y al socialismo anglosajón.

El libro de Posada “Socialismo y reforma social”, publicado en 1904, es una referencia

permanente en los catedráticos del 900, y el conjunto de sus obras, que van de 1884 a
1931, abarca temas sociológicos, educativos y jurídicos y de legislación laboral. En
1911 visitó Montevideo, invitado por el rector De María, por Carlos Ma. De Pena, Juan
A.Amézaga, y José Irureta Goyena, a quienes conoció en Buenos Aires, donde
desarrolló una amplia actividad académica, así como en la Universidad de la Plata. El
tema de su conferencia en el Paraninfo fue “ Reforma social y la crisis de la ciencia
política”, tema sugerido por quienes lo invitaron.5
Las ideas de Posada que pueden vincularse con el reformismo batllista son las que se
refieren, por ejemplo, al “imperio político del egoísmo de clase”, exigiendo la
codificación de la legislación laboral y la creación de tribunales de conciliación y
arbitraje entre empresarios y obreros, la exigencia de honradez en el manejo de las
fuerzas políticas, aunque muy discutida desde el punto de vista de su fundamentación:
“la mayor de las calamidades que hoy sufren los pueblos que se rigen por un llamado
régimen representativo, es la de los partidos políticos, porque con ellos puede
asegurarse que nunca gobierna la nación, sino el partido, lo que significa que la
selección no ha podido atrofiar en nuestros organismos la aptitud para el despotismo
que nos caracteriza” .Posada no cree en el constitucionalismo clásico, al que califica
como “doctrinarismo”.Para él el problema más importante es el del “organismo social”
basado en los derechos del hombre. Por eso, su posición es fuertemente crítica del
liberalismo político, aunque sea en defensa del estado de derecho.
A partir de los primeros años del siglo XX Posada participó en la creación de un Instituto
del trabajo en España, el Instituto de Reformas Sociales Español, que editó el primer
volumen en 1904. Algunos profesores de Oviedo habían propuesto la formación de una
Oficina del Trabajo iberoamericana, como una forma de propiciar una legislación laboral
con principios comunes. Dicha propuesta llegó con Posada al Río de la Plata en 1910.

Debemos tener en cuenta que todos los referentes ideológicos que hemos citado fueron
influyendo en el reformismo batllista a través del conocimiento de la producción de los
autores, por la vía de los intelectuales batllistas, pero también y a la vez, por los
contactos que tuvo Batlle en Europa. Es por eso que no compartimos la tesis de que el
pensamiento batllista se haya constituido durante su juventud y haya quedado
confirmado a través de toda su trayectoria. Sería una ingenuidad pensar que cuatro
años de estadía en Europa no hubieran impulsado una reelaboración ideológica, sobre
todo luego de la experiencia de gobierno de su primera presidencia. B.Nahum se refería
recientemente a la importancia de las reformas que Batlle conoció en Europa: avances
5
Según dice Posada en su libro “En América una campaña”, el tema fue propuesto por el rector “Que estimó tales
cuestiones de oportunidad en la República, donde, en efecto, hay al presente un cierto movimiento de reforma obrera,
como lo demuestran algunos proyectos de ley sometidos a discusión y aprobación del Poder Legislativo (v. g. el de
pensiones a la vejez, recientemente elaborado),aparte del programa formulado por el hoy Presidente de la República,
Sr. Batlle y Ordóñez, que se refiere, entre otras cosas, al llamado problema social.” Págs.64 y 65.
de la secularización, estatizaciones en Inglaterra y en Italia, programas políticos y
sociales del radicalismo francés y del socialismo inglés, etc.

3- Los principios de justicia del reformismo batllista.

Comenzaremos diciendo que lo que se dio en llamar “la época batllista”, o por otros “el
país modelo”, puede considerarse sin limitar sus contenidos ideológicos al ámbito
propiamente batllista, es decir, a un sector del partido colorado. Muchas de las ideas de
justicia que constituyen ese modelo “batllista” fueron divulgadas y defendidas también
por el socialismo, por el movimiento social cristiano y por algunos intelectuales del
partido nacional, teniendo antecedentes claros en el discurso político de algunos
constitucionalistas. Este reformismo, por otra parte, debe considerarse en relación con
la producción de los intelectuales argentinos vinculados al ámbito legislativo, ya que las
publicaciones y el intercambio personal entre ambas márgenes del Plata permiten
suponer la existencia de un debate ampliado.6

Uno de los principios de justicia del reformismo es el que afirma que la necesidad de
unos individuos y el patrimonio de otros crean una relación asimétrica que invalida la
legitimidad de los contratos.
El derecho sirve a los que más pueden, que son precisamente los que tienen intereses
jurídicamente protegibles. Por lo tanto, la igualdad jurídica, fundamento de la justicia
formal, no basta. Hay que crear nueva legislación para asegurar el goce real de la
libertad, que no existe bajo el dominio de la necesidad extrema. La universalidad de la
justicia formal debe exceptuarse en casos concretos para permitir la compensación .

El segundo principio nos dice que es injusto que el interés individual predomine sobre el
interés común. El gobierno debe representar a todos los intereses productores de
utilidad social aprovechable. En todo caso, debe predominar el precepto utilitarista de
hacer feliz al mayor número.

El Estado, como entidad colectiva superior, debe asumir la defensa de la libertad y de la

vida, impidiendo toda indiferencia ante la desgracia, sin esperar acciones de la caridad
privada. Las acciones políticas deben orientarse hacia el principio de la igualdad de
oportunidades, en actos de redistribución de recursos.
Como vemos, se trata de los contenidos del programa político del estado del bienestar
característico del liberalismo revisionista de hace un siglo y del que hoy defienden
algunos autores de la teoría liberal de la justicia. Sus principios vienen y van mucho
más allá de nuestras fronteras, y por lo tanto, provocan muchas dudas sobre su
identidad original. Si cabe alguna originalidad, ella provendría en todo caso de la
historia, que indicaría la probabilidad de la continuidad del modelo, en un imaginario
colectivo tan abarcativo de orígenes diversos que ya no tuviera relación con la creación
de un hombre o de un partido.

6
Pueden encontrarse más datos sobre el reformismo argentino, su relación con el español y la importancia del debate
universitario en Eduardo Zimmermann, “los liberales reformistas” La cuestión social en la Argentina. 1890-1916. E.
Sudamericana. 1995.
Algunas reflexiones sobre la obra educacional del batllismo.
Luis Delio
En esta oportunidad, voy a referirme a un aspecto particular del batllismo, que si
bien ha sido mencionado por la profusa bibliografía nacional existente, no ha recibido el
destaque particular que merece. Me referiré a algunos puntos de las políticas
educacionales que el batllismo ha desarrollado a lo largo de las tres primeras décadas
del siglo XX.
Que la educación y la política, y que el conjunto adjetivado en “política educativa”
constituye de por sí un aspecto importante de la preocupación social, nos puede
retrotraernos a tiempos remotos, tan remotos como las reflexiones que Platón plasmaba
en su República. Pero sin perdernos en el tiempo, en nuestro medio, la reflexión política
vinculada a lo educacional, emerge tempranamente y con mucha fuerza en el último
cuarto del siglo XIX. Los tiempos de la Reforma Vareliana, el apogeo del positivismo, la
propia fundamentación del movimiento reformista, consideraron a la actividad
educacional como un aspecto del desarrollo o mejor dicho, como el desarrollo de la
nación. Aún aquellos exponentes del catolicismo que combatieron el laicismo vareliano,
adjudicaron igual valor a la actividad educacional como refuerzo del trabajo productivo7.
No hay duda que el inicio de una política educacional de carácter popular, comienza
con la inauguración del sistema de educación nacional de inspiración Vareliana. Sin
embargo, los logros de este sistema fueron de alcance absolutamente limitado en los
tiempos del reformador y aún en los años inmediatos a su muerte. Podríamos decir que
los logros realmente significativos, en materia educacional primaria, no se consolidaron
hasta el ocaso de la tercera década del siglo XX, es decir a lo largo del
desenvolvimiento del ciclo batllista.
La situación de la educación primaria en 1900, no manifestaba gran desarrollo si nos
atenemos al juicio del Dr. Abel J. Pérez. Esta figura fue señera en materia educacional
7
En estos términos se expresaba Francisco Bauzá: “Si queremos entrar resueltamente en el cambio de la
reorganización hagamos cuestión de gobierno el progreso material del país, que es el más sólido fundamento de su
progreso político y de su libertad. Estimulemos la producción de la riqueza, dignifiquemos el trabajo, e intentemos
seriamente la reunión de tantos elementos dispersos para formar una clase media que modifique la exaltación de los
partidos y demarque el recto sendero por donde se encamine la marcha de la Nación. La primera de todas las
libertades es la independencia personal: cuando un pueblo la ha conseguido para la mayoría de sus individuos, las
instituciones que rigen el orden político tienen que ser tan libres como los hombres independientes a quienes ellas
intentarán subordinar a su acción. En todas partes donde el trabajo y el ahorro forman la base de las costumbres
públicas, se encuentra siempre un pueblo libre, mientras que los pueblos esclavos son aquellos donde el parasitismo,
la holgazanería, la ociosidad, va engendrando todos los vicios y preparando todas las tiranías; desde la tiranía de la
mendicidad corrompida que solicita un pan sin darse la pena de intentar ganarlo hasta la tiranía de los gobiernos que
a cambio de ese pan se imponen por el hambre. ¡Temblemos por nuestra democracia, si las costumbres de ociosidad
a que desgraciadamente se siente inclinada una parte del pueblo, llegan a cundir entre las clases que trabajan
dificultosamente, y que a veces desesperan de un porvenir tranquilo! ¡Temblemos por nuestra organización
republicana y hasta por los vínculos nacionales que nos unen, si la educación tradicional de las profesiones liberales,
haciendo cada día mayor camino llega al fin a decretar el menosprecio del trabajo humilde que saca sus productos de
la tierra o ennegrece las manos de los hombres en el manejo de una máquina!”. Bauzá, F. Ensayo sobre la formación
de una clase media. En: Oddone, J. A. Economía y Sociedad en el Uruguay Liberal 1852-1904. Montevideo.
Ediciones de la Banda Oriental. 1967. pág. 175.
durante las dos primeras décadas del siglo XX, puesto que ocupará la Dirección
General de Instrucción Pública durante 18 años ininterrumpidamente, hasta que la
Institución desaparece siendo sustituida por el Consejo Nacional de Enseñanza
Primaria y Normal. Muy reveladoras son las fuentes más importantes del período, las
“Memorias”, que el Dr. Pérez presentaba a la DGIP y al Ministerio del ramo. En ellas
confirmamos que el desarrollo educativo primario estaba muy lejos de ser aceptable si
nos atenemos al número de maestros titulados. En la “Memoria” de los años 1902-03,
figuran datos correspondientes a la titulación anual de maestros8 de los años previos al
ascenso de J. Batlle y Ordóñez. Podemos confirmar que en 1880, 15 fueron los
titulados y que el 1901 el número había alcanzado solamente la cifra de 28, aunque es
cierto también, que en algunos años, este número había sido superado. Idéntico
aspecto presenta el volumen de escuelas a nivel nacional. Si consideramos que en
1895, el país contaba con 521 escuelas públicas (totales urbanas y rurales), en 1902 el
número alcanza a 615, y el año en que Batlle asume el gobierno, culmina con 614
escuelas funcionando.
Si la reforma no conformaba en la extensión pretendida, tampoco lo hacía en su
filosofía, como lo podemos confirmar por las denuncias reiteradas, que la DGIP recibe
de violaciones a la laicidad9, las que motivaron resoluciones que reclamaban el
cumplimiento de la normativa prescrita por el Decreto Ley de 1877. Pero lo que es más
importante aún, tampoco desde el punto de vista administrativo, en los albores del siglo
XX, el sistema educativo se encontraba consolidado. Durante el primer año de gobierno
de Batlle y Ordóñez, en el mes de setiembre, su Ministro de Fomento, Ing. José
Serrato, se ve obligado a intervenir en un conflicto de atribuciones entre la Dirección
General de Instrucción Pública y la Comisión Departamental de Instrucción Pública de
Montevideo, donde ésta última se arrogaba competencias correspondientes a la
Dirección General10. El conflicto se reitera al mes siguiente, debiendo nuevamente,
intervenir el Poder Ejecutivo, y el motivo fue la auto denominación de “Dirección” por
parte de la Comisión Departamental de Instrucción Pública11. Como podemos ver por
estos hechos, la centralización del sistema educativo nacional primario se encontraba
8
Pérez, A. J. Memoria correspondiente a los años 1902 - 1903 presentada a la Dirección General de Instrucción
Primaria y al Ministerio de Fomento por el Dr. Abel J. Pérez (Inspector Nacional). Montevideo. Talleres de A.
Barreiro y Ramos. Pág. 621.
9
Pérez, A. J. Memoria correspondiente al año 1900 presentada a la Dirección General de Instrucción Pública por
el Dr. Inspector Nacional de Instrucción Primaria Dr. Abel J. Pérez. Montevideo. El Siglo Ilustrado. 1901. pág. 20.
También la circular de DGIP del 23 de marzo de 1901 reitera las prescripciones que figuraban en el art. 18 de la Ley
de Educación Común. Véase: Dirección General de Instrucción Pública. Legislación Escolar Vigente. 1898 - 1903.
Publicación Oficial ordenada por la Dirección General de Instrucción Pública. Montevideo. Talleres A. Barreiro y
Ramos.1904. pág. 86.
10
Dirección General de Instrucción Pública. Legislación Escolar Vigente. 1904 - 1905. Publicación Oficial
ordenada por la Dirección General de Instrucción Pública. Montevideo. Talleres Tipográficos de «La Prensa».1906.
pág. 100.
11
Dirección General de Instrucción Pública. Legislación Escolar Vigente. 1898 - 1903. Publicación Oficial
ordenada por la Dirección General de Instrucción Pública. Montevideo. Talleres A. Barreiro y Ramos.1904. pág.
258.
débilmente consolidada. En síntesis, de los caros principios varelianos de laicidad,
gratuidad y obligatoriedad, solamente el de gratuidad tenía una realización concreta a
nivel de educación primaria.
Respecto al proceso de laicización, no cabe duda de que durante el ciclo batllista se
completa absolutamente este principio de la escuela pública. Enmarcado en un proceso
más amplio de secularización que el batllismo completa y profundiza, el principio
vareliano de una escuela laica se consolida no sin encontrar resistencias. El camino de
este principio estuvo pautado en tiempos prebatllistas por la acción de hombres que
culminarán conformando en staff de colaboradores en el gobierno de José Batlle y
Ordóñez. Recordemos como ejemplo algunas consideraciones que ya en 1893
señalaba el Dr. Carlos María De Pena, apoyándose en las opiniones del jurista español
Adolfo Posadas, respecto a la condición de los tiempos que corren como
“secularización de la vida” y la necesidad de “ser cumplidos por el Estado fines sociales
que antes fueron del resorte de la Iglesia, cuando ésta tenía el imperio sobre las almas
a la vez que el dominio sobre los hombres y sobre las cosas»12.
De todas maneras, durante la 23ª Legislatura, en 1908, se decretaba la supresión
absoluta de la enseñanza religiosa en las escuelas públicas de la nación. Nacido el
decreto de una iniciativa del Diputado por Tacuarembó, Genaro Gilbert, es aprobado13
por la Comisión de Instrucción Pública de la Cámara de Representantes y en junio de
1908, con la única disconformidad del Diputado Alfredo F. Vidal, la Asamblea General
sancionaba la iniciativa. Es significativo que entre los ardientes defensores del proyecto
de Gilbert, figuraran las personalidades más emblemáticas de la secularización batllista:
el Diputado Carlos Oneto y Viana y el joven diputado Eugenio J. Lagarmilla. El primero
había presentado su revolucionario proyecto de divorcio en 1905 y el segundo propuso
y obtiene la supresión de los crucifijos en los hospitales, lo que motivó la reacción de
José E. Rodó en su “Liberalismo y Jacobinismo”. El decreto mencionado se aplica
radicalmente en 1909 e inmediatamente, el Dr. Abel J. Pérez, el 31 de marzo de 1909
"manifiesta al Ministerio del ramo, (...) que, a juicio de la Dirección, procede legalmente
12
De Pena. C. M. Principios de Organización de la Beneficencia Pública. Montevideo. Imp. Artística y Librería de
Dornaleche y Reyes. 1893. pág. 7.

13
Cámara de Representantes. Diario de Sesiones. Sesiones Ordinarias del 1er. Período de la XXIII Legislatura.
Tomo CXCV. Montevideo. «El Siglo Ilustrado».1909. pág. 129. "El Senado y Cámara de Representantes de la
República Oriental del Uruguay, reunidos en Asamblea General, etc., etc., DECRETAN:
Artículo 1º Desde la promulgación de la presente ley queda suprimida toda enseñanza y práctica religiosas en las
escuelas del Estado.
Art. 2º La Dirección General de Instrucción Pública determinará los casos en que hayan de

aplicarse penas a los maestros transgresores de esta ley. Estas penas serán de suspensión,

pudiendo llegarse hasta la destitución en caso de reincidencias graves y comprobadas.

Art. 3º. Comuníquese, etc.

Despacho de la Comisión , junio 2 de 1908. Cachón - Salterain - Fernández Saldaña - Percovhic - Sosa - Vidal
(discorde) - Ramón Guerra”.
la supresión de la Religión como asignatura de enseñanza en los Institutos Normales, y
como asignatura de examen para los Maestros de toda categoría”14.
Respecto a la situación de la educación secundaria y superior, en los primeros años
del siglo XX, no presentaba grandes progresos. Si tomamos en cuenta que en 1886,
solamente en la Facultad de Derecho, concurren poco más de 100 estudiantes 15, - cifra
que seguramente se habría visto mermada por la revolución del Quebracho - , y la
contrastamos con las cifras de 1904, encontramos un incremento que alcanza a los 300
estudiantes16, que concurren efectivamente a las aulas universitarias.
Sin embargo, el ascenso de José Batlle y Ordóñez a la primera magistratura fue
visto con esperanza y optimismo por las autoridades de la Universidad de entonces.
Basta recordar el juicio que le mereció al Rector, - Dr. Eduardo Acevedo -, la actitud del
gobierno hacia la máxima Casa de Estudios, cuando señalaba las reformas
emprendidas en 1904 y 1905, en ocasión del acto de apertura de los cursos: “Y llega
ahora la oportunidad de que exprese al distinguido ciudadano que preside los destinos
de la República, y que nos hace el honor de asistir a este acto, mi más vivo
agradecimiento por su cooperación constante a esas reformas universitarias y a todas
las otras que corren impresas en la memoria anual que circula en nuestras manos.
Gracias a su valiosa ayuda y a la de sus ilustrados Ministros de Fomento, de Hacienda
y de Gobierno, secundada vigorosamente por la anterior legislatura, la Universidad
acaba de recibir un impulso considerable, que ha de complementarse, sin duda, en este
nuevo año, en beneficio de la juventud estudiosa cuyos horizontes se dilatan, y en
beneficio del país, para el que se preparan clases dirigentes ilustradas y capaces de
conducirlo a altos y gloriosos destinos. Ni una sola de las iniciativas del Consejo
Universitario ha encontrado resistencia en el seno del Poder Ejecutivo, y si en algún
caso la ha encontrado, ha sido para recibir más desarrollo. (...) Por primera vez, desde
hace largos años, la educación secundaria y superior encuentra alta y simpática
resonancia en el Palacio de Gobierno. Es un síntoma que anoto con verdadero
placer”17.
Durante el año 1905 se procesaron cambios importantes en materia de incremento
del alumnado, cambios que podemos confirmar en el informe mencionado, donde
observamos que el crecimiento del alumnado inscripto así como el que asiste
efectivamente, superaba en más del doble la matrícula del año anterior18. El gobierno de

14
Pérez, A. J. Memoria correspondiente a los años 1900-1910 presentada a la Dirección General de Instrucción
Primaria y al Ministerio de Industrias, Trabajo e Instrucción Pública por el Dr. Inspector Nacional de Instrucción
Primaria Dr. Abel J. Pérez. Montevideo. Talleres Gráficos A. Barreiro y Ramos. 1911. Pág. 267.
15
Universidad. Informe del Consejo de Enseñanza Secundaria y Superior Correspondiente al año 1886. Montevideo.
El Siglo Ilustrado. 1887. pág. 20.
16
Acevedo, E. La Enseñanza Universitaria en 1905. Informe del Sr. Rector de la Universidad Dr. Eduardo Acevedo.
Montevideo. Anales de la Universidad. Año XIII, Tomo XVII, N° 80. pág. 127.
17
Acevedo, E. La Enseñanza Universitaria en 1905. Informe del Sr. Rector de la Universidad Dr. Eduardo Acevedo.
Montevideo. Anales de la Universidad. Año XIII, Tomo XVII, N° 80. 1906. pág. 103.
18
Acevedo, E. La Enseñanza Universitaria en 1905. Informe del Sr. Rector de la Universidad Dr. Eduardo Acevedo.
Montevideo. Anales de la Universidad. Año XIII, Tomo XVII, N° 80. 1906. pág. 127.
José Batlle y Ordóñez, había asignado recursos que aseguraban la “construcción de
todos los edificios universitarios” requeridos por las autoridades de mucho tiempo atrás.
Pero no solamente en materia locativa, el gobierno de José Batlle y Ordóñez conformó
las demandas de la Universidad, también en aspectos relativos a la formación de
docentes y técnicos, por medio de “pensiones y becas en Europa y Norte América, a
favor de los estudiantes más distinguidos, que se incluirán en el nuevo presupuesto” 19,
manifiestan el estimulo educacional que el batllismo de estos primeros años imprime.
Durante la primera presidencia de Batlle, se instala una preocupación
educacional fundamental: la enseñanza secundaria. Esta aspiración por desarrollar y
extender una “verdadera enseñanza secundaria” constituía una verdadera
preocupación para las autoridades universitarias y para el gobierno. En 1906, el Rector
de la Universidad manifestaba que “El problema de la enseñanza media no está
resuelto, no se ha planteado siquiera en el país. (...) Tenemos enseñanza primaria y
enseñanza preparatoria (aunque se la llame secundaria, es preparatoria); no tenemos
verdadera enseñanza media, faltándonos los liceos que en Europa y en Norte América
responden a ese fin. En Montevideo esa deficiencia es en cierto modo atenuada por la
existencia de ciertos institutos particulares y por el concurso de profesores que dictan
cursos a personas que no quieren ni pueden concurrir a la Universidad. En campaña el
mal impera en toda su extensión y se hace notar con todas sus consecuencias. Fuera
de la enseñanza primaria no hay elementos de cultura. En unos cuantos centros
urbanos hay institutos de enseñanza preparatoria; concurren a ellos los que aspiran a
obtener un título profesional. Los demás, después de abandonar la escuela primaria no
reciben otra educación, y aún cuando quisieran, no encontrarán dónde recibirla”20.
El Rector Acevedo en su informe de 1904 señalaba expresamente los fines que a su
juicio debería cumplir la enseñanza secundaria afirmando que es “conveniente que todo
el que salga de la escuela primaria pueda cursar cinco años de enseñanza secundaria,
a fin de levantar el nivel mental y de que cada joven resulte un factor útil en el comercio
y en la industria. Y es conveniente dificultar el acceso a las facultades superiores, como
medio de que sólo vayan a ellas los que tengan positiva vocación y cualidades
descollantes para las carreras liberales”21. De manera que la enseñanza secundaria
debería perseguir tres finalidades, por un lado “levantar el nivel mental” de los jóvenes y
por otro conformarlos como “factor útil en el comercio y en la industria” y por último,
evitar el ingreso a las carreras liberales a aquellos jóvenes que no tienen cualidades
“descollantes” para ello.
El presidente Batlle, en el decreto del 22 de noviembre de 1906, en su art. 1°
retomará esta filosofía educativa cuando, señalaba las finalidades “formativas” y

19
Acevedo, E. La Enseñanza Universitaria en 1905. Informe del Sr. Rector de la Universidad Dr. Eduardo Acevedo.
Montevideo. Anales de la Universidad. Año XIII, Tomo XVII, N° 80. 1906. pág. 102.
20
Castellanos, A. R. Contribución de los Liceos Departamentales al desarrollo de la vida nacional. (1912-1962.
Montevideo. Consejo Nacional de Enseñanza Secundaria. 1967. pág. 68.
21
Acevedo, E. La enseñanza universitaria en 1904. Informe presentado por el Rector de la Universidad Dr.
Eduardo Acevedo. Montevideo. El Siglo Ilustrado. Anales de la Universidad. Vol. 16. 1905. pág. 126.
“económicas” que debía perseguir la enseñanza secundaria. Para Batlle, el objeto de
los liceos sería, “provocar la observación y disciplinar el criterio, por medio de una
enseñanza general que prepare para el cumplimiento de los deberes de la vida y
favorezca el desarrollo y la aplicación de las aptitudes individuales en las diversas
manifestaciones de la actividad económica”.
La primera acción emprendida por el gobierno de Batlle que tiene la manifiesta
finalidad de extender la enseñanza secundaria, se expresa el 23 de enero de 1906 con
la sanción de la ley N° 3015 por la que se autorizaba al Poder Ejecutivo para convertir
varias deudas públicas, - circulantes unas, y otras no emitidas aún -, del 6% al 5% de
interés. La Universidad había solicitado que el sobrante del empréstito de conversión se
destinara a las Escuelas de Veterinaria y Agronomía. Sin embargo, el Presidente de la
República, consideró que también sería una finalidad adecuada utilizarlo para extender
la enseñanza secundaria en todo el país22. En su artículo 17, de la mencionada ley
3015, determinaba que “El sobrante de títulos de 5 %, creados por esta Ley, que resulte
después de verificada la conversión y reembolso, se destina a la construcción y
organización de una escuela de veterinaria, una de agricultura, y el fomento de la
educación secundaria en los departamentos de la campaña”. De manera que esta
iniciativa de 1906 constituye la primera manifestación de voluntad política de extender
la enseñanza secundaria a todo el territorio nacional. El Poder Ejecutivo, mediante un
decreto del 22 de noviembre del mismo año23, determinaba que “debían establecerse
diez, (liceos) uno en Rivera y los nueve restantes en las ciudades más pobladas de la
República”. Nuevamente, a través del Ministerio de Fomento, se dictaba el 5 de enero
de 1907, un decreto que modificaba ampliando los objetivos del decreto anterior,
determinando que «Se establecerá un Liceo de Enseñanza Secundaria, con excepción
de Montevideo, en la Capital de cada uno de los Departamentos de la República». Sin
embargo, como todos sabemos, estas iniciativas en las postrimerías de la primera
presidencia de José Batlle y Ordóñez, no se materializan sino durante su segunda
presidencia.
Pero, ¿cuáles fueron las razones por las cuales no se concretaron en
realizaciones, las iniciativas de Batlle de 1906, en lo que respecta a la extensión de la
enseñanza secundaria? El primero de marzo de 1907 asumía la presidencia Claudio
Williman y este hecho constituye una de las posibles explicaciones, para que el
propósito de extender la enseñanza secundaria no se materializara, todo ello motivado
por una divergencia en la concepción de la consideración de los fines educacionales
que tendrían el Presidente Claudio Williman y José Batlle y Ordóñez. De los fines
propuestos en 1906, sólo se concretan los estímulos destinados a desarrollar las
Escuelas de Veterinaria y Agronomía, pero en materia de enseñanza secundaria no se
destinan los presupuestos previstos para este fin. El origen de la divergencia en materia
22
Ley Nº 3015, en su art. 17º establecía que “El sobrante de títulos de 5 %, creados por esta Ley, que resulte después
de verificada la conversión y reembolso, se destina a la construcción y organización de una escuela de veterinaria,
una de agricultura, y el fomento de la educación secundaria en los departamentos de la campaña”.
23
Decreto del Ministro de Fomento, Dr. Alfonso Pacheco, creaba Liceos en campaña donde ingresarían niños de 12
años con tercer año de primaria aprobada en escuelas rurales y con quinto año aprobado en escuelas urbanas.
de política educacional entre Batlle y Williman, estribaría fundamentalmente en el valor
atribuido a cada una de las ramas de la enseñanza. Williman entendía que solamente el
nivel primario y superior debería ser desarrollado y estimulado por el Estado, no así con
la enseñanza secundaria que hasta - sorprendentemente -, el Estado debería dejarla
librada a la iniciativa privada. Esta consideración de Williman respecto a la enseñanza
secundaria, se encontraba en las antípodas de la concepción de José Batlle y Ordóñez,
que entendía a la enseñanza secundaria, como una responsabilidad estatal, al tiempo
que debía tender a una extensión análoga a la enseñanza primaria.
El sorprendente, que entre los considerandos que expone el Presidente Williman,
en el mensaje que presenta el proyecto de Ley Orgánica de la Universidad, en 1907,
señale que “El Poder Ejecutivo hubiera deseado desde ya suprimir la enseñanza
secundaria oficial, porque tiene el convencimiento de que el Estado no debe suplir ni
hacer competencia injusta a la iniciativa privada, cuando ella se revela con suficientes
energías para cumplir satisfactoriamente con un servicio de interés social; y hoy ya se
puede afirmar que no está lejano el día que se lleve adelante, por uniformidad de
opiniones, la reforma que consiste en limitar la acción del Poder público, en la
enseñanza secundaria, a una actitud de simple vigilancia en las escuelas particulares, y
cuando más a intervenir en el plan de estudios para darle unidad, juzgar en las pruebas
de suficiencia y exigir la enseñanza práctica de ciertos conocimientos. El Poder
Ejecutivo por el momento no cree oportuno prestigiar la realización de esa reforma
radical, que se basa en el principio de libertad; no obstante, la facilidad para dentro de
algún tiempo, asegurando el triunfo de ese ideal al dividir los estudios en Preparatorios
y Secundarios propiamente dichos. Con esta subdivisión se obtendrían también
grandes ventajas, que consisten en no hacer trabajar a las nuevas generaciones más
que el indispensable para ejercer con plena conciencia las profesiones superiores,
evitando el cansancio intelectual antes que el hombre se inicie en la verdadera lucha
por la vida”24.
Como vemos, Williman entendía que la enseñanza secundaria no debía ser
pública y si no se lleva adelante absolutamente la privatización de este servicio, es sólo
porque aún no están dadas las condiciones para ello. El presidente William consideraba
que el esfuerzo del Estado en materia educacional, debería dirigirse fundamentalmente
a la extensión y fortalecimiento de la educación primaria. En este ámbito, su obra fue
destacable ya que durante su administración fueron creadas en una primera etapa 150
escuelas y ulteriormente 210 más, elevando el número de locales escolares al millar25.
Una vez concluida la presidencia de Williman, el 1° de marzo de 1911 asumía su
segundo mandato José Batlle y Ordóñez. Desde los comienzos de su administración,
manifiesta su interés por llevar adelante lo proyectado en los decretos del 22 de enero
de 1906 y 5 de enero de 1907, que no se habían concretado durante la administración
Williman. El 4 de mayo de 1911, Batlle enviaba a la Asamblea General conjuntamente
un mensaje donde señalaba las causas que impidieron el cumplimiento de dichos

24
Cámara de Representantes. Diario de Sesiones de la Cámara de Representantes. Tomo CXCII. 1908. Montevideo.
«El Siglo Ilustrado». 1909. pág. 865.
25
Pérez, A. J. Mi Defensa. Montevideo. Imp. El Siglo Ilustrado. 1918. pág. 30.
decretos (agotamiento de fondos y la estructura de los estudios universitarios de
entonces)26 y su conocido Proyecto de Ley de Creación de Liceos Departamentales.
Entendía Batlle que la situación del año 11 era más apropiada para la extensión de la
enseñanza secundaria, ya que se había aprobado la reforma universitaria de 1908.
Pero veamos los fines que a juicio de Batlle, debe perseguir la enseñanza
secundaria. En el mensaje presidencial mencionado, Batlle señalaba que la enseñanza
secundaria buscaría satisfacer una finalidad general que sería la de “perfeccionar el
criterio y elevar el nivel intelectual de la población entera”, pero para que ello se
realizara, dicha enseñanza “completa y racional estará gratuitamente al alcance de
todos”. A esta finalidad se agregaba la de estimular a los jóvenes del interior a
mantener sus vínculos con la localidad de pertenencia, cosa que no era posible
mientras existieran oportunidades de estudio radicadas exclusivamente en Montevideo.
De manera que sus finalidades pueden resumirse en: estímulo, extensión y equidad
socioeducativa por la acción de la enseñanza secundaria gratuita y oficial, al tiempo de
buscar el afianzamiento de los jóvenes en el interior.
A la iniciativa persistente de instalación de los liceos departamentales, debemos
agregar otros emprendimientos que se van jalonando durante su segundo mandato: el 2
de junio de 1911 enviaba a la Cámara de Representantes su Proyecto de Ley de
creación de una Universidad para Mujeres, sancionado en 1912. Cuando abre sus
puertas la Universidad de Mujeres en 1912, se inscribieron 28 alumnas y 24 aprobaron
el examen de ingreso, 15 años después, el volumen del estudiantado femenino
alcanzaba a 1156 alumnas. Si la Universidad de mujeres buscaba incentivar la
concurrencia femenina, otros proyectos educacionales buscaban mitigar otras
desigualdades. En 1914 se suprimen las matrículas de los estudiantes secundario,
logrando la absoluta gratuidad de la enseñanza y en 1919 se concreta la instalación de
los liceos nocturnos.
Es indudable que la preocupación por la acción educativa del estado batllista
persiste como un elemento constitutivo del proyecto de Batlle y Ordóñez. En ocasión de
su viaje a Europa, en carta enviada a los responsables de su Diario “El Día”, Batlle
manifestaba a Manini Ríos y Dgo. Arena: “«Yo pienso aquí en lo que podríamos hacer
para constituir un pequeño país modelo, en que la instrucción sea enormemente
difundida. En el que se cultiven las artes y las ciencias con honor. En el que las
costumbres sean dulces y finas. Me complazco en imaginarme que podríamos crear
Universidades en todos los departamentos. Grandes institutos científicos y artísticos en
Montevideo. Desarrollar el teatro, la literatura. Organizar los juegos olímpicos. Fomentar
la riqueza nacional, impidiendo que se la lleven los elementos extraños. Proveer al
bienestar de las clases pobres»”.

26
Cámara de Representantes. Diario de Sesiones de la Cámara de Representantes. Tomo CCXIII. Montevideo. «El
Siglo Ilustrado». 1912. pág. 171.