Sistema de

Análisis y
Evaluación de la
Coyuntura
Sanitaria

República Argentina,
Septiembre de 2002

DIRECCIÓN DE
EPIDEMIOLOGÍA

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 AUTORIDADES

PRESIDENTE DE LA NACIÓN
Dr. Eduardo Duhalde

MINISTRO DE SALUD
Dr. Ginés González García

SECRETARIA DE ATENCIÓN SANITARIA

Dra. Graciela Z. Rosso

SUBSECRETARIO DE PROGRAMAS DE
PREVENCIÓN Y PROMOCIÓN
Dr. Andrés J. Leibovich

DIRECTORA NACIONAL DE PROGRAMAS SANITARIOS

Dra. Sonia Blanco

JEFATURA DE GABINETE Y COMITÉ DE CRISIS

Dra. Ana Pereiro
Dr. Leonardo Di Pietro

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Sistema de Análisis y Evaluación de la Coyuntura Sanitaria
República Argentina, Septiembre de 2002

El Sistema de Análisis y Evaluación de la Coyuntura

Sanitaria tiene como objetivo monitorear los cambios
rápidos en la situación de salud, siendo útil tanto para
(i) la gestión y planificación sanitaria (en especial en la
determinación de necesidades y prioridades y en la evaluación
de resultados), como en (ii) la toma de decisiones operativas
para resolver problemas concretos, sobre la base del
conocimiento del entorno en que se producen. Su condición de
herramienta rápida y flexible, permitirá cubrir espacios no
asumidos por los sistemas existentes de Vigilancia
Epidemiológica y Estadística Sanitaria vigentes, con los cuales se
pretende articular y complementar.

Los procesos desarrollados por el sistema permitirán centrar la atención en

anomalías y modificaciones abruptas en los acontecimientos que se registran o
vigilan. De este modo, contribuirán a buscar explicaciones con mayor celeridad y a
proponer respuestas sanitarias estructuradas y oportunas.

Este documento ofrece la justificación para crear una sala de situación,

parte del sistema de análisis de información esencial para la toma de
decisiones, sus objetivos, niveles de organización y etapas de desarrollo.

Introducción

Los análisis de situación de salud (conocidos como ASIS) son procesos analítico-sintéticos que
abarcan diversos tipos de análisis, dirigidos a caracterizar, medir y explicar el perfil de salud-
enfermedad de una población, así como definir necesidades 1 y prioridades en salud y proveer
información para el diseño, planificación e implementación de programas para abordarlas 1. Por
ello, las distintas metodologías descriptas se concentran en las tendencias de periodo. Sin
embargo, la situación sanitaria como la propia actividad social, es dinámica y plantea retos

1
Las necesidades de salud de un grupo de población son expresión del balance entre los procesos de reproducción y las
acciones de salud y bienestar. Las necesidades que no son resueltas por las acciones de salud y bienestar, se manifiestan
como variaciones del riesgo para la frecuencia y comportamiento de los problemas de salud en ese grupo de población.
La relación entre necesidades y problemas, habitualmente, no es de carácter determinístico, sino predominantemente
probabilístico. Se corresponden con probabilidades mayores de ocurrencia de problemas de salud enfermedad.

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derivados de los rápidos cambios en los condicionantes políticos, sociales y económicos, que
forman el ambiente en el que se desenvuelven los procesos sanitarios.

Los problemas de salud/enfermedad en grupos de población no son sólo la sumatoria de

los problemas individuales de salud; son, además, construcciones sociales. Esto ocurre, en
parte, porque su explicación está básicamente en las condiciones de vida de los diferentes
grupos sociales2. Pero también se debe a que, si bien todo problema de salud tiene su origen
en necesidades, no toda necesidad es percibida como un problema por los diferentes actores
sociales capaces de movilizarse en busca de una respuesta. En otras palabras, las condiciones
de vida determinan necesidades de salud, pero éstas deben ser socialmente representadas
como problemas de salud.

En situaciones de crisis, que conllevan cambios acelerados e incertidumbre, es

indispensable que los análisis de situación de salud tomen la forma de análisis de coyuntura
sanitaria, capaces de responder a las categorías necesidades y problemas y a los conceptos
espacio, contexto y tiempo del proceso salud enfermedad. A partir de estas categorías y
conceptos, tendrán que configurarse escenarios posibles y proponerse cursos de acción que
podrían asumir los servicios de salud y otros efectores de las respuestas sociales. Estos
escenarios deben contribuir a la toma de decisiones que aprovechen las oportunidades
emergentes y acoten las amenazas del entorno.

La situación de emergencia sanitaria agrava notoriamente las perspectivas de salud de la

población, por el impacto potencial de la falta de insumos básicos para la continuidad de
programas de prevención y promoción, por las limitaciones de los servicios de salud para la
atención directa de la población y por una mayor carga de la demanda. En respuesta a este
cuadro es que se plantea el desarrollo de un sistema de información y análisis para la situación
de emergencia que pueda proporcionar información concluyente a los encargados de tomar
decisiones en materia de intervención y recuperación.

Adicionalmente, el desarrollo de un sistema de este tipo constituye una oportunidad para

introducir un cambio en la lógica de los operadores técnicos del Ministerio de Salud, que
deberían cristalizarse, a mediano plazo, en un sistema de inteligencia sanitaria.

Objetivos generales

1. Generar un sistema de información y análisis que dé respuesta a la situación de

emergencia, creando herramientas a partir de la epidemiología y el análisis de situación,
para la toma de decisiones sustentadas en evidencias.

2
Las condiciones de salud responden a las condiciones de vida de un grupo de población , como señala Castellanos P.L.
en Sistemas nacionales de vigilancia de la situación de salud según condiciones de vida y del impacto de las acciones de
salud y bienestar (OPS, documento de trabajo, 1991) expresan la forma en que se articula dicho grupo en el proceso general
reproductivo del conjunto de la sociedad. Aquellas condiciones de vida se reproducen permanentemente, en un proceso
intrínsecamente contradictorio, el cual constituye una expresión particular del proceso general de reproducción de la
sociedad.

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 2. Sentar las bases para el desarrollo de un servicio de inteligencia epidemiológica, para el
análisis cotidiano de la situación de salud, que contribuya a la toma de decisiones
basadas en evidencias, mas allá de la crisis.

3. Implementar y desarrollar un sistema de análisis y monitoreo que promueva el uso de la

epidemiología para la gestión en salud, fortaleciendo las capacidades analíticas y
generando evidencias que sustenten las decisiones de política sanitaria, en los diferentes
niveles del sistema de salud argentino.

Objetivos específicos

En el marco de desarrollo de las políticas sanitarias generales y de los análisis de

situación de salud, el sistema busca:

1. Identificar indicadores de condiciones de salud y del efecto de la crisis en la población.

2. Identificar necesidades sanitarias, en función de los problemas y grupos de población.
3. Reconocer las limitaciones y amenazas de los servicios para dar respuestas en el marco
de la crisis.
4. Definir prioridades en función de la magnitud, gravedad y vulnerabilidad del evento.
5. Proponer líneas de acción e intervenciones sanitarias para resolver las demandas en la
coyuntura.
6. Monitorear el resultado de las intervenciones sanitarias a corto y mediano plazo.
7. Organizar los sistemas de información y vigilancia de salud para alcanzar los objetivos
específicos planteados.

Niveles de Organización:

Los análisis son desarrollados para la definición de políticas y la determinación de cursos de

acción en la coyuntura sanitaria, por lo tanto requiere el aval y participación de :

a. Ministro de Salud
b. Jefatura de Gabinete y Comité de Crisis
Compuesta por los funcionarios de confianza y de carrera convocados a este nivel de
análisis y asesoría.
c. Grupo Técnico
Ejercida por el equipo técnico que recoge los datos, los procesa y analiza en forma
preliminar, y edita documentos de discusión a partir de estos insumos.
d. Unidad de Análisis y Monitoreo de la Salud
Base estructural para lograr el análisis y monitoreo de la situación de la salud, a nivel
central, regional y progresivamente jurisdiccional y local. Estas unidades estarán
encargadas de generar, a partir de la información existente, el conocimiento oportuno
para los niveles ejecutivos de dirección, y de mantener una visión integradora en el
análisis de la situación de salud.

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 ORGANIZACIÓN DEL SISTEMA DE ANÁLISIS y EVALUACIÓN DE COYUNTURA SANITARIA

SISTEMA DE INFORMACIÓN SITUACIÓN DE SALUD

CANALES FORMALES SECTORIALES

• TRADICIONAL: SINAVE, Estadísticas vitales, otros
• NO TRADICIONAL: Sitios y unidades centinelas.
Sistema Verificador de Eventos Trazadores
INDICADORES
Estructura Proceso Resultado
CANALES FORMALES NO SECTORIALES
• INDEC
• SIEMPRO

CANALES NO FORMALES
• MEDIOS DE PRENSA – EPI NOTICIAS Mortalidad
• INFORMANTES CLAVES Morbilidad
PÚBLICO PRIVADO SEGURIDAD
SOCIAL Calidad de vida
Características de x
1° NIVEL indicadores indicadores indicadores Extrasectorial
los INDICADORES
De población
• Factibilidad en De servicios
Argentina 2°
indicadores indicadores indicadores
• Sensibilidad NIVEL x
• Dinamismo Nivel geográfico:
x
• Pocos pero buenos • Nacional
3° NIVEL • Provincial
indicadores indicadores indicadores
• Municipal
Dominio: Necesidades de Dominio: Servicios de • Microáre
Salud Salud as

Dominio: Condiciones de Salud TABLEROS

DE SALA DE
CONTROL SITUACIÓN
Dominio: Condiciones de Vida

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Etapas de Desarrollo

Se plantea desarrollar el Sistema de Vigilancia y Análisis de Coyuntura Sanitaria en 2 etapas:

Etapa 1: Organización de Sala de Situación del nivel Nacional

Etapa 2: Organización de Tableros de Control a nivel local y Salas de Situación a niveles
Provinciales.

Diagrama de Flujo y ámbitos del Sistema de Vigilancia y Análisis de Coyuntura

Sanitaria

Ámbito Nacional Provincial Local

Etapa 1: Conductor Alta Dirección del Ministerio de Salud

Organización de Sala (Ministro, Secretarias)
de Situación del nivel
Operador Gabinete de Crisis
Nacional
Secretaria Técnica
Herramienta Sala de Situación

Metodologías o       Análisis de posicionamiento de

actores sociales en salud

o       Análisis de Indicadores
Trazadores
Insumos Datos de: Datos de: Datos de:
o Estadísticas Vitales
o       SINAVE o   Direcciones de o   Situaciones de
o       Programas de Salud Epidemiología Emergencia
o ANLIS
o       INDEC
o       SIEMPRO

Productos Informes Estratégicos

Resultados Elaboración de políticas

Definiciones de prioridades
Decisiones de atención / inversión

Etapa 2: Conductor Dirección del Sector Salud

Organización de Sala (Ministro, Secretarias)
de Situación en
ámbitos Provinciales y Operador Secretaria Técnica
Tableros de Control en Herramienta Sala de Situación Sala de Situación Tablero de Control
niveles locales
Metodologías o       Análisis de posicionamiento de
actores sociales en salud
o       Análisis de Indicadores
Trazadores
(De alerta: posición y proyección)

Insumos Datos de: Datos de: Datos de:

o Estadísticas Vitales
o       SINAVE o   Direcciones de o Centros de Atención
o       Programas de Salud Epidemiología
o ANLIS
o       INDEC
o       SIEMPRO

Productos Informes Estratégicos

Resultados Elaboración de políticas

Definiciones de prioridades
Decisiones de atención / inversión

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Metodología

Se entiende por sala de situación el espacio físico y/o virtual donde la información en salud,
de diferentes fuentes, es analizada por un equipo para caracterizar la situación de salud de
una población o poblaciones. Esta información es presentada en diversos formatos, como
tablas, gráficos, mapas, documentos técnicos, informes estratégicos, con el fin de tomar
decisiones basadas en evidencias. Se trata de una unidad de inteligencia epidemiológica con
una visión integral e intersectorial, que parte del análisis y evaluación sistemática y
permanente de la situación de salud existente y prospectiva, y actúa como instancia
integradora de la información que genera la vigilancia en salud pública en diferentes áreas y
niveles.
La sala de situación constituye un órgano capaz de aportar información oportuna y
relevante para apoyar, con una base científico-técnica, el proceso de toma de decisiones,
propuesta de intervención y evaluación.

La sala se desarrollará bajo la coordinación del gabinete de crisis, con la participación de un

grupo técnico conformado a tal efecto. Asimismo, se convocará a todos los actores que hoy
participan en los sistemas de información y vigilancia para la salud (programas nacionales,
ANLIS, direcciones de Epidemiología nacional y provinciales, Dirección Nacional de
Estadísticas de Salud, agencias de cooperación externa, y organizaciones no
gubernamentales).

Funciones de la sala de situación

Definir prioridades
Establecer puntos críticos
Proponer líneas de acción e intervenciones sanitarias en la coyuntura

Pasos

Análisis del posicionamiento de los Actores Sociales

Las demandas sanitarias no surgen espontáneamente, sino que requieren la

convergencia en el tiempo de por lo menos tres condiciones clave: (i) una necesidad
sentida; (ii) portavoces capaces de articular y expresar la necesidad, convirtiéndola en
demanda; y (iii) falta de respuestas institucionales consistentes.

En las situaciones de crisis, la configuración de demandas irresueltas

generalmente es capitalizada por intereses de los actores colectivos y/o individuales,que
pueden ejercer presiones y aun desestabilizar a los servicios y sistemas de salud. Como
consecuencia de ello, puede proyectarse una imagen de ineficiencia y vulnerabilidad.

Esta estrategia requiere que se definan los actores involucrados y se construya un

“mapa” de los actores relevantes en el panorama de salud, para lo que se propone incluir
los Ministerios de Salud provinciales, las sociedades científicas, las agencias de

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 cooperación externa, los sindicatos, las federaciones, y la opinión publica expresada a
través de los medios de prensa.

Análisis del comportamiento y tendencias de indicadores trazadores

El seguimiento de datos para el análisis de coyuntura se realizará teniendo en cuenta el

tipo de dato y los propósitos de la información requerida.

Población

a. La provincia (representada por la unidad administrativa de los programas de salud

pública)
b. Poblaciones centinelas, representativas de diferentes tipos de conglomerados urbanos
o rurales en el país. Una población centinela sería una unidad geográfico-poblacional
seleccionada por su representatividad de las condiciones de vida de un grupo
poblacional, de la cual se recolectará información sobre un número reducido de
variables seleccionadas, a través de diversas fuentes.

Variables
Para la selección de las variables e indicadores es indispensable utilizar
indicadores trazadores, de cobertura y de enfermos o discapacidades "innecesarias", y
muertes prematuras que podrían ser evitadas con adecuada atención médica. Con base
en un grupo más o menos reducido de estos indicadores, se infiere la calidad y el
impacto de los servicios sobre la población.

Análisis de escenarios

Para conformar los escenarios, se debe realizar un ejercicio prospectivo profundo,

buscando las variables claves del sistema, fenómeno o problema en estudio,
estableciendo los actores sociales involucrados, así como sus intereses y estrategias. A
partir de toda esta información, se generan las hipótesis sobre el futuro, que en su
conjunto conforman los escenarios futuros probables.

Se buscará:
a. Construir escenarios alternativos para la situación futura
b. Identificar problemas asociados, las oportunidades y amenazas relacionadas con esa
situación, dependiendo de los intereses y objetivos que se persigan.
c. Determinar las posibles acciones que se requieren para solucionar los problemas
avizorados, aprovechar al máximo las oportunidades y minimizar el impacto de las
amenazas del entorno que se reflejan en los escenarios construidos.
d. Evaluar las consecuencias de las posibles acciones, dado el escenario previsto y los
objetivos que se persigan.

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Bibliografía

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1
Organización Panamericana de la Salud, División especial de Análisis de Situación y Tendencias de Salud. Resúmenes Metodológicos
en Epidemiología: Análisis de la situación de salud (ASIS), publicado en Boletín Epidemiológico 3(20):1-4, septiembre 1999
http://www.paho.org/Spanish/SHA/be_v20n3-cover.htm.