HACIA UNA NUEVA ESTRATEGIA DE DEFENSA, A LA LUZ DE LA

CONSTITUCION POLITICA DEL ESTADO

“No es suficiente empujar hacia adelante a las personas que hay que decidir,
empujar, arrastrar, hay que hacerles comprender hacia donde se les empuja.”
Mariscal Ferdinand Jean Marie Foch

Almirante (sp) Jorge Botello Monje

Resumen ejecutivo: Este artículo tiene la intención de mostrar el pensamiento

estratégico que, desde el punto de vista del autor, debiera surgir a partir de lo
señalado en la Constitución Política del Estado, en lo referido a la defensa del
país. Plantea algunos aspectos teóricos sobre estrategia y señala que la posición
pacifista, definida para nuestro país en la CPE, no implica la renuncia definitiva al
uso de la fuerza armada, pues reconoce la necesidad de su uso cuando estén en
peligro la independencia y la integridad estatal. Amplia este concepto incluyendo
entre los elementos del estado, además de los clásicos: territorio, gobierno y
población, a los nominados como inmateriales y que tienen que ver con los
Objetivos Nacionales y las capacidades estatales.

Abstrac: This paper shows up the necesity of a new strategic thinking, in order to
follow the dispositions of the new “Constitución Política del Estado Plurinacional de
Bolivia”; which remarcks the paficifist condition of the country. The paper specify
the need of consider inside the pacific condition of the country, the need of
offensive military operations destinated to ensure the independence of the contry
and its integrity. The paper includes the meaning of integrity and in its
consideration includes the nonmaterial components of the state as political
organization. Refering as the national interest, the international trade an other

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activities which the state needs in order to assure his life as political beein.
Therefore the defence includes all this matters.

I.- ORDEN MUNDIAL.- El devenir histórico de las sociedades constituidas en

colectivos organizados atravesó diferentes etapas, cada una con su peculiar
característica en los campos de la sociología, de la política, de la economía, de la
religión y de las relaciones entre ellas. Sus particularidades orientaron, en cierto
modo, estos vínculos, que a su vez, como efecto de las mutuas influencias, dieron
origen a nuevos escenarios al interior de los mismos colectivos. Entre esos
factores causales, tal vez el de mayor importancia sea el de la guerra.

A lo largo del proceso se fueron consolidando estados como unidades políticas y

jurídicas, que absorbieron a grupos más pequeños, estos agregados asumieron
cierta forma de convivencia que se dio en llamar “Orden Mundial”; concepto que
podemos entender como la vigencia de una forma de coexistencia internacional,
en la que los miembros deben sujetarse a normas establecidas implícita o
explícitamente, y que, de alguna manera, imponen un “comportamiento”, si el
termino cabe, entre los estados. Podemos señalar como punto de partida de este
orden a un evento bélico de trascendencia histórica, acaecido en la Europa del
siglo XVII: la “Guerra de los 30 años”.

Ese conflicto enfrentó a unidades políticas del centro europeo que pugnaban por
imponer sus propias concepciones religiosas y políticas, en búsqueda de la
expansión de sus dominios o la imposición de ciertos valores, particularmente
religiosos, como forma de extender la propia fe. Pese a su duración, desde 1618 a
1648 y a los poderes enfrentados, o tal vez debido a esto último, la guerra no tuvo
un claro y definitivo vencedor aunque significó la disgregación de imperios y la
aparición de nuevos actores políticos. Finalmente los protagonistas, agotados sus
recursos por tantos años de lucha, decidieron firmar la paz, produciéndose una
redistribución territorial con algunos más beneficiados que otros, caso especial de

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Francia, pero estableciendo una forma de relación entre estados, con
características, que aun en la actualidad, de alguna manera, se mantienen.

El acuerdo que puso fin a ese largo conflicto es conocido como “La Paz de
Westfalia”; en él se definieron condiciones que si bien no evitaron la ocurrencia de
nuevas guerras, al menos fijaron cierto orden entre los estados. El Tratado de Paz
se basaba en dos premisas fundamentales: el equilibrio de poder entre los
firmantes y el respeto por la autoridad de los soberanos, de donde deriva la actual
soberanía de los estados.

El equilibrio de poder buscado, tenía por propósito evitar que una de las potencias
adquiriese más fuerza que las demás, y gracias a ello pudiese ejercer mayor
influencia, la segunda estaba dirigida al respeto de la autoridad indiscutible de los
monarcas en sus respectivos reinos, evitando injerencia foránea, especialmente
religiosa, independientemente del tamaño del estado, de este modo se esperaba
que el respeto por esta cualidad, evitaría la injerencia externa y en consecuencia
eliminaría una posible causa de guerras.. Es a esta soberanía a la cual se hace
alusión en la actualidad, cuando se exige respeto por los asuntos interiores de los
países, y que en muchos casos ha permitido la ocurrencia de verdaderas
catástrofes humanas, como consecuencia de sangrientos enfrentamientos étnicos
y religiosos, al abrigo de esa soberanía.

Con posterioridad, pese al equilibrio que se quiso imponer, se produjeron otros

conflictos, se supone motivados por el incumplimiento de lo pactado, pero,
además, porque los estados westfalianos eran, cuando la firma de la paz,
políticamente homogéneos, es decir que la ideología de los gobiernos
monárquicos no encontraba sus diferencias en lo político sino en lo económico o
geopolítico. Con el transcurso del tiempo, esa condición se fue quebrando por el
surgimiento de estados cuyas tradiciones los alejaban de los planteamientos
vigentes y cuyos valores eran totalmente diferentes a los firmantes del citado
acuerdo. Así tenemos, en el medio oriente, la aparición de países musulmanes,
ajenos a las concepciones políticas europeas, y en este continente, en su extremo
oriental, a Rusia, donde surgió un gobierno de ideología socialista, que puso en

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escena una potencia que política y económicamente era completamente diferente
de las que nacieron o se consolidaron luego de la Guerra de los 30 Años.

Pero no fue solo la ideología o la tradición que pusieron a prueba el Acuerdo de

Westfalia, se sucedieron otros factores que atacaron a uno de los elementos
acordados: el equilibrio de poder, es decir la condición destinada a evitar que una
de las potencias alcance una fuerza tal que pueda controlar a las demás. Así
ocurrió con Napoleón cuando intentó extender su dominio a tal grado que se
constituyó en una verdadera amenaza a la independencia de los demás estados,
originando guerras de expansión que terminando con su derrota. Por otra parte las
tensiones geopolíticas y ambiciones geopoliticas motivaron las dos últimas guerras
mundiales.

En nuestra región, la Confederación Perú Boliviana, surgida como consecuencia

de los propósitos del Mariscal Andrés de Santa Cruz, fue interpretada por Chile
como una amenaza, pues de consolidarse llegaría a superarlo por la calidad y
cantidad de sus recursos, incluyendo la población. Esto motivó que se opusiera a
esta empresa, azuzado particularmente por Diego Portales quien promovió la
guerra. En su empeño buscaba y al final consiguió, evitar se constituya, en esta
parte de América, una potencia hegemónica que podría alcanzar un poder
superior a las demás, incluyendo Argentina aunque posiblemente no Brasil, pero
con seguridad mayor al de Chile. Para esto contó con el apoyo de militares
peruanos, descontentos por el protagonismo que asumiría Bolivia, pues su país
estaba dividido entre el norte y el sur peruano y consideraban que, aislados,
ejercerían menor influencia. Sin embargo con la destrucción de la Confederación
no se consiguió el equilibrio westfaliano, sino que Chile se constituyó en una
potencia relativamente más fuerte, lo que le posibilitó provocar la guerra contra
Bolivia y Perú, apropiándose de importantes extensiones territoriales de ambos,
especialmente de Bolivia, ricos en recursos naturales, que aún hoy, a más de cien
años del conflicto, son importante soporte de su economía, tal el caso del cobre y
el litio.

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En Bolivia, lamentablemente la búsqueda del equilibrio no fue una premisa, y eso
ocasionó un constante estado de indefensión frente a vecinos más poderosos,
presentándose algo así como una falta de instinto de conservación del estado, que
hizo que la seguridad del mismo se confíe a dudosas alianzas o a un pretendido
sentido de confraternidad americana. Ya desde el gobierno de Santa Cruz se veía
esta falta de realismo en la política internacional; así ocurrió en Paucarpata. El
Mariscal en una errada apreciación del poderío militar, no daba importancia a la
marina de guerra y recién pareció comprender la ventaja de contar con una fuerza
de estas características, durante la guerra de Chile contra la Confederación.

La ineptitud de los gobiernos, la debilidad en el campo militar, y un deficiente

servicio diplomático, fueron causa de las extensas pérdidas territoriales de las que
se pretende culpar a los países limítrofes, olvidando que, en cualquier instancia,
es el estado boliviano el único culpable, por no haber asumido las tareas de
defensa pertinentes.

II.- HACIA UNA NUEVA DOCTRINA.- Según algunas teorías, la guerra es una
condición inherente al ser humano. Un rápido repaso de la historia nos muestra la
multiplicidad de conflictos que vivió la humanidad, caracterizándose la época
actual por la vigencia de estas situaciones en regiones del mundo donde
prevalecen civilizaciones muy antiguas, de las que se podría esperar una mayor
capacidad en la solución pacifica de sus diferencias. Aunque se cuenta con
mecanismos diplomáticos e incluso jurídicos para facilitar el arreglo pacífico de
diferencia entre estados, estos no han funcionado, en todos los casos, tal como se
esperaba, una muestra por demás evidente de esta afirmación, es el fallo contrario
a Bolivia en la demanda por dialogo para resolver un problema, emitido por la
Corte Internacional de Justicia. Lamentablemente vivimos un periodo de
convulsión también en esta parte de América donde siguen sin resolverse
situaciones tales como la demanda marítima de Bolivia, o el reclamo sobre las
Malvinas por parte de Argentina, además de otros reclamos territoriales.

A estos conflictos entre estados, se suma la aparición de nuevos tipos de

amenaza, con capacidad de enfrentar a las fuerzas gubernamentales, como el

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crimen organizado, así ocurre en Brasil con el Primer Comando de la Capital
(PCC), y la violencia en zonas marginales, como las “favelas”; que obligaron al
empleo de fuerzas militares para su control. Venezuela vive con altísimos índices
de criminalidad y México se ha convertido en un campo de batalla entre fuerzas
legales y traficantes, no solo de drogas ilegales sino de inmigrantes también
ilegales. Sin ignorar la presencia de movimientos armados autocalificados como
fuerzas políticas que buscan reivindicaciones sociales, ocultando muchas veces
su naturaleza delincuencial. En Colombia sigue la guerra contra los remanentes de
las FARC o el FLN; Perú aun combate restos de Sendero Luminoso, Paraguay
con enfrentamientos esporádicos con el Ejército del Pueblo Paraguayo (EPP) o
casos como Chile, donde los pueblos mapuches resisten al estado chileno.

En Bolivia, el desarrollo político vivido estos últimos años, llevó a una renovación
de la Constitución Política del Estado mediante un proceso constituyente que, de
modo accidentado, culminó con la redacción de un nuevo documento constitutivo,
promulgado el año 2009. En este se produjeron importantes cambios en la
estructura y función del poder político, incluyendo el referido a la actitud del país
frente al conflicto. Ello se ve reflejado en la caracterización del Estado en su
relación con el entorno internacional, al respecto dice:

“Artículo 10. I. Bolivia es un Estado pacifista, que promueve la cultura de la paz y

el derecho a la paz, así como la cooperación entre los pueblos de la región y del
mundo, a fin de contribuir al conocimiento mutuo, al desarrollo equitativo y a la
promoción de la interculturalidad, con pleno respeto a la soberanía de los
estados.”

“II. Bolivia rechaza toda guerra de agresión como instrumento de solución a los
diferendos y conflictos entre estados y se reserva el derecho a la legítima defensa
en caso de agresión que comprometa la independencia y la integridad del Estado.”

Este enfoque referido a una nueva concepción en el uso de la fuerza, debe llevar a
la adopción de nuevas estrategias y consiguientemente nuevas doctrinas en el
campo de la defensa y la seguridad, especialmente en el seno de las Fuerzas

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Armadas (FFAA), para adecuar su preparación, equipamiento y modo de empleo a
este nuevo criterio. Es importante tener presente que esa posición pacifista no
deber ser resultado de la debilidad militar del país, sino de una verdadera vocación
de paz. Por otro lado para estar en situación de cumplir con el mandato del
artículo 10 numeral II. de la CPE el estado, debe fortalecerse a las FFAA para que
estén en condiciones de cumplir eficaz y eficientemente con las tareas de defensa
en caso de agresión.

Pacifismo, de acuerdo al “Diccionario Consultor Político” es: “una doctrina social y

política y también un conjunto de ideas, principios y actitudes, organizados o no,
en un movimiento, cuya aspiración fundamental es la supresión de la guerra, para
lo que se proponen diversas vías de las que la más común es una organización
jurídica que preserva la paz aplicando una reglamentación a la que deben
someterse todos los estados, los que por imperio del derecho, deberán mantener
ente si, relaciones análogas a las que existen entre los individuos.”1 De acuerdo a
esto, el término “pacifista” no se refiere solo a la renuncia a la violencia para la
solución de diferencias, sino que implica una actitud constante de ese carácter,
que podría ser interpretada, en un caso extremo, como la negación terminante a la
acción armada, y hasta la negación de la controversia en sí, pues nuestro país se
constituiría en una especie de luchador por la paz, practicando una suerte de
idealismo humanista, desconociendo, pese a la experiencia vivida, que las
diferencias entre los estados no siempre se resuelven por el propósito de alcanzar
la paz, sino, en algunos casos, por el peligro del daño que se pueda sufrir, podría
ser, en consecuencia, el resultado que se espera obtener, el que definla actitud
frente al conflicto.

La CPE, delimita el criterio de pacifismo en el punto II del artículo 10, condiciona el

mantenimiento de dicha actitud al hecho de que no se produzca una agresión que
“comprometa la independencia y la integridad del Estado”. Esto pone en vigencia
la posibilidad de empleo de la fuerza armada, en los casos señalados, elimina el
pacifismo extremo que pondría en riesgo la existencia misma de la sociedad
1De la Vega, Julio Cesar. (1991) Diccionario Consultor Político. Pag 243. Tomo Verde. Buenos
Aires. Librograf Editora.

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boliviana. Por otro lado marca el derrotero que deben seguir las instituciones
encargadas de la defensa, en su preparación y equipamiento.

Si bien son claros los conceptos de independencia e integridad que se citan en la

Constitución como motivos del uso de la fuerza para su defensa, se considera
necesario extender el uso del segundo de los conceptos pues, a criterio nuestro,
entre los elementos del estado cuya integridad debe ser preservada es
conveniente incluir, además de los tradicionales: gobierno, pueblo y territorio, a
elementos que pueden ser inmateriales como los Objetivos Nacionales y las
capacidades del estado para actuar, aun en el exterior, en la práctica de sus
actividades propias.

Volviendo a la estrategia, señalamos que, para el autor, esta es: “la disciplina,
método o arte, que sirve para resolver problemas en campos específicos de la
actividad humana. Que permite identificar un objetivo, en caso del estado, a partir
de lo señalado por la política, cuya consecución solucionaría el problema, (el qué
hacer). Que orienta en la concepción del modo de lograrlo (el cómo hacer) y la
generación y administración de los recursos, de todo orden, necesarios y
adecuados (con qué hacer).” El propósito de este enunciado no implica la
búsqueda de una definición original, menos única, pues puede haber sido
expresada en los mismos o parecidos términos, en todo caso se pretende generar
las bases de una conceptualización teórica.

Cuando nos referimos a la estrategia como un medio de resolver problemas, le

damos la más amplia aplicación, tal como se la entiende actualmente, pues si en
la antigüedad fue el arte de los generales, es decir el arte de conducir la guerra,
ahora se la relaciona con muchas y diversas actividades, desde el campo
deportivo hasta el político, pasando por el empresarial. Para un gerente ejecutivo,
el problema a enfrentar con su estrategia podría ser como mejorar la productividad
de sus plantas, mientras que para uno dedicado al comercio su problema podría
ser como introducir determinado bien o como bajar los costos de comercialización
y para ello, actualmente se usan recursos nacidos de una planificación estratégica.

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En la estrategia militar el problema a resolver tendrá que ver, necesariamente, con
una situación que desea ser mantenida por una parte y modificada por otra, en la
actualidad, este conflicto ya no se puede limitar a entes estatales pues han surgido
nuevas formas de amenaza, que ponen a prueba la organización militar. Del
enfrentamiento con ejércitos de países enemigos, se ha pasado a enfrentar,
además, peligros como el terrorismo y la delincuencia organizada, que ponen a
prueba la capacidad del gobierno al exponer la convivencia social, inclusive la
soberanía y llevando la inseguridad a extremos peligrosos para la integridad del
estado.

Se suman además las provenientes de los efectos del medio ambiente, producidos
a su vez por la acción humana que, de modo poco razonable, explota los recursos
mermando su disponibilidad y creando situaciones no deseadas por la
contaminación que implica.

Así pues, si de cambiar o mantener una situación se trata, la estrategia del estado
frente a estas diversas amenazas, tendría que ser mantener realidades en las que
no puedan desarrollar sus acciones, por ejemplo en el caso de la delincuencia
organizada, el estado debe delinear una estrategia que evite la manifestación de
esa amenaza, o que se mantenga al mínimo de manera que no afecte la
seguridad de la sociedad. En caso de que la amenaza ya haya alcanzado una
capacidad que pone en peligro la paz social, el estado deberá emplear una
estrategia que cambie la situación y se retorne a una en la que la paz social esté
asegurada.

La estrategia adoptada en cualquiera de estas circunstancias, debe ser

complementada por líneas de acción, es decir acciones más o menos
homogéneas, cuya culminación llevaría a la consecución del objetivo elegido por
la estrategia, a estas acciones las denominamos “líneas de acción estratégica”. Su
utilidad radica en que nos permiten controlar que nuestras operaciones mantengan
la coherencia necesaria, en cuanto a su naturaleza, y estén dirigidas a la
consecución del objetivo y que los ejecutores de las estrategias, no distraigan sus
esfuerzos en objetivos o campos no relacionados con el objetivo estratégico. Por

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ejemplo en el campo empresarial, si el objetivo es aumentar la productividad, las
líneas de acción estratégica deben dirigirse a cumplir esta meta y adoptar, por
ejemplo, acciones de motivación de los trabajadores, con premios a la
productividad, en este empeño. Tratar de bajar los costos con despidos de
trabajadores, podría no estar relacionada directamente con el aumento de la
productividad.

En el campo de la estrategia de la defensa y refiriéndonos a nuestro país,

consideramos que el nivel de conducción política debe identificar la amenaza o
amenazas a enfrentar fijando los objetivos políticos. A partir de esa identificación,
es decir sabiendo cual es “el enemigo” contra el cual actuar; el nivel estratégico
debe establecer sus objetivos en concordancia con lo dispuesto por el nivel
político, y determinar los medios adecuados.

La estrategia militar, identificado el objetivo que le corresponde, siguiendo lo

determinado por la política, debe determinar el nivel de la fuerza a aplicar, en
función del daño que se desea infringir. En determinados casos solo se busca la
intimidación, para esto podría ser suficiente una demostración de fuerza. Por otra
parte el daño infringido puede ser leve, o mayor, de acuerdo a si se busca la
neutralización o la destrucción del objetivo, entendiendo por neutralizar, el dañar al
objetivo para que sea incapaz de seguir actuando contra el estado propio y que
esta incapacidad no pueda ser resuelta en un plazo corto, y por destrucción un
daño que le quite la posibilidad de ejercer alguna acción, de modo definitivo, es
decir dejarlo sin capacidad de recuperación. En ambos casos son necesarias
operaciones ofensivas, pues la sola defensa evita el daño que busca causar el
enemigo, pero no resuelve la cuestión, pues la amenaza se mantiene aunque
contenida, esperando el cese de la resistencia ofrecida por la defensa.

En cambio las operaciones ofensivas, dentro de una actitud defensiva, pueden

neutralizar la amenaza, es decir quitarle la efectividad y consecuentemente poner
a salvo los atributos del estado que la amenaza pretendía afectar, esta
neutralización si bien minimiza el peligro, no lo elimina y esta puede reactivarse.
La destrucción de la amenaza en cambio, significa su desaparición y

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consiguientemente la seguridad para el estado, ya que el peligro no puede ser
reactivado en tiempo corto. Cabe aclarar sobre este acápite, que cuando se habla
de destrucción o neutralización, no se refiere, necesariamente, a daños físicos
contra la amenaza sino a condiciones que representen lo que se quiere alcanzar.

Por lo tanto y con la finalidad de cumplir cabalmente lo establecido en la CPE, la

estrategia no debe prever únicamente acciones defensivas pues esto podría llevar
a una malentendida limitación de la extensión de la acción, quitando eficacia a la
defensa, imposibilitando la destrucción o neutralización de la amenaza.

Ideada la estrategia e identificados los objetivos estratégicos, se deben idear las

líneas de acción estratégica, en función a esto determinar los medios necesarios
en cuanto a material, armas y recursos humanos; incluyendo para estos últimos, el
nivel y tipo de entrenamiento, tomando en cuenta el teatro de operaciones donde
se prevé vayan a actuar. Habida cuenta que todo país tiene recursos limitados y
que el nuestro no escapa a esta limitación, la estrategia debería planificar las
acciones visando enfrentar al enemigo con armas y equipos que tengan capacidad
de destruir las suyas pero que sean de menor costo.

Esto implica el cambio en la doctrina de empleo de las FFAA, así por ejemplo si la
Fuerza Aérea tiene como propósito el control del espacio aéreo, este debe ser
revisado y podría hablarse de la “negación del control del espacio aéreo al
enemigo” o del “control local y temporal del espacio aéreo”. Lo mismo se aplica al
caso del ejército que no debe buscar equipararse a las fuerzas enemigas, sino
proveerse de material capaz de neutralizarlas o destruirlas, con la inversión de
menores recursos. Esta economía de medios financieros permitirá al estado
conformar fuerzas lo suficientemente capaces de ser un efectivo disuasivo, con
costos relativamente bajos.

Concluida la concepción de la estrategia, así como las líneas de acción

estratégica, corresponde, en la preparación de las fuerzas, la redacción de la
doctrina pertinente, esto se refiere a todos los manuales de empleo de fuerzas,
incluyendo equipos y recursos humanos, buscando que el entrenamiento alcance

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un alto grado de efectividad, preparando al combatiente con los equipos, material
y armamento que empleará en caso de conflicto, simulando escenarios
semejantes a los reales que se espera encontrar.

III.- CONCLUSIONES.- Este es el esbozo de un mayor análisis, pero de su

contenido concluimos que la CPE no solo define una posición pacifista frente a la
guerra sino además, da el margen legal al empleo de la fuerza y orienta la defensa
armada, señalando cómo deben ser ideados la estrategia, los planes militares en
los diferentes niveles del planeamiento y por supuesto los medios idóneos para
alcanzar los objetivos inscritos en esos planes. Eso implica la necesidad de
reformar la estrategia militar y generar nuevas doctrinas para el empleo eficiente
de las fuerzas. Correspondiendo a la dirección militar, la conceptualización de
estructuras, funciones y medios necesarios para satisfacer lo planteado en el
documento de referencia, teniendo en cuenta los actuales desarrollos
tecnológicos, la posibilidad de empleo de medios no ortodoxos en las operaciones,
de manera que se pueda oponer a un enemigo teóricamente más fuerte, una
fuerza de gran capacidad disuasoria.

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