Libro Ser Fiscal

Ser fiscal una reforma electoral como política de Estado /
Claudio Bargach... [Et al.]. –

1a ed. - Ciudad Autónoma de Buenos Aires:
Red de Encuentro Ciudadano para la Calidad Democrática, 2015.
170 p.; 21 x 15 cm.
ISBN 978-987-46050-0-9
1. Sistema Electoral. I. Bargach, Claudio

CDD 324.63
5
PRÓLOGO
Hay un sólo sistema electoral

que funciona: “El de la Confianza”
Por Claudio C. Bargach1
La RED SER FISCAL es una organización ciudadana, voluntaria,

no partidaria, que ha tomado como uno de sus desafíos contribuir de
distintas maneras a la Transparencia Electoral por una mejor República.
Somos más de 20 organizaciones e instituciones de la sociedad
civil junto a decenas de voluntarios en todo el país que estamos colaboran-
do para esta tarea.
Nuestras propuestas pretenden ser prácticas y novedosas. Así,
cuando vimos la debilidad del sistema electoral argentino y su control,
buscamos una perspectiva ciudadana con voluntarios independientes sin
filiación política o adhesión partidaria, que asumieran un compromiso colabo-
rando con el control de los comicios por la transparencia electoral y la
república, y no desde una cuestión agonal.
1
Psicólogo Social. Director Profesional de la YMCA.
Director General de la Comisión de Desarrollo Económico, Mercosur
y Políticas de Empleo de la Legislatura de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires.
Presidente de la Red Encuentro Ciudadano para la calidad democrática (REC)
Coordinador Nacional de la RED SER FISCAL.
9
En el 2013 nos dijeron que así no se podía, sin embargo nuestra
experiencia demostró lo contrario. El acuerdo logrado con más de diez
fuerzas políticas nacionales y provinciales que aceptaron esta propuesta y
la inscripción de más de 40.000 ciudadanos como fiscales voluntarios en todo
el país avalaron que nuestra organización pudo ser la vía por la cual los
ciudadanos pudieron transformar en acción los ideales y preocupaciones
que compartían con nosotros.
Luego de las PASO de 2015, los ciudadanos nos dijeron que el

principal problema del acto comicial estaba relacionado con el robo o
faltante de boletas y, conforme la normativa vigente y la interpretación que
le dan las autoridades electorales, no se puede resolver de otra manera que
no fuese la tradicional, esto es, obligando a los partidos políticos para que
se hicieran cargo del problema proveyendo las boletas para que se desen-
vuelva el acto comicial con normalidad.
Fue así que decidimos proponer una alternativa: “la Boleta Única
Complementaria” (BUC) que generó amplias adhesiones de parte de ONGs
y partidos políticos que vieron en esta propuesta una opción viable para
resolver este problema. Sin embargo, las autoridades electorales han
calificado como imposible la implementación de esta propuesta al momento
de escribir estas líneas, por lo que nos encuentra batallando por la concre-
ción de la misma así como nos encontrará evaluando si las medidas toma-
das en este sentido han resuelto el problema con vistas al 25 de Octubre.
El imaginario colectivo sugería que era inviable reunir en un período

electoral a personalidades de diversa procedencia y experiencia para
concretar un proyecto que contemple el aporte de muchos a futuro. Sin
embargo, hoy presentamos ante ustedes un material que tiene la riqueza de
dar testimonio concreto respecto a que impulsar una “Cultura del Encuentro”
no solo vale la pena sino que es indispensable para generar una verdadera
política de estado como es la de formular e implementar una reforma
electoral efectiva.
El debate que revise nuestro sistema electoral es ineludible y debe

darse, necesariamente, en un año no electoral. Debe encararse con inten-
sidad para llegar al 2017 con una propuesta seria, profunda y aplicable.
Una verdadera política de Estado debe considerar el tiempo históri-

co y la convocatoria al mayor número de actores que en calidad y cantidad
puedan aportar al tema.
Será tarea de la nueva Administración Nacional y el nuevo Parla-

mento que se conformarán a partir del 10 de Diciembre del 2015, impulsar
este debate, generar conclusiones y realizar las modificaciones que se
consideren pertinentes. Desde la RED SER FISCAL seguiremos impulsan-
10
do esta iniciativa por una reforma electoral que fortalezca la democracia y
garantice la transparencia en los comicios.
Hacia una reforma electoral
Queda ampliamente demostrado que este sistema electoral, desde

nuestra perspectiva, es obsoleto. Con solo recorrer los diarios de estos
tiempos con declaraciones de oficialistas y opositores bastaría para no tener
que argumentar esta cuestión.
De igual manera argumentaremos sintéticamente desde nuestra

perspectiva las razones por las cuales se debe reformar nuestro sistema
electoral. El Código Electoral Nacional fue pensado para fuerzas con amplio
desarrollo territorial, partidos políticos fuertes con amplia presencia y
dotación de fiscales, apoderados, logística y recursos, por lo que no contar
con ello genera una desigualdad manifiesta en la competencia. La norma
hace responsable a los partidos políticos de esta parte de la organización,
generando así una inequidad entre aquellos que poseen o no una estructura
para llevar adelante esa tarea.
Debemos poner la atención y virar el interés en torno a que la

organización electoral pase de la mirada organizacional de lo partidario a la
mirada e interés de la ciudadanía.
Es mayor el derecho constitucional a elegir y ser elegido que el de

una organización electoral que por su característica termine imposibilitando
esto. Cuando hablamos de soberanía popular expresada a través del voto
hablamos de cuidar la soberanía popular en su integridad y su totalidad, de
otra manera terminaríamos en cuestiones que por estancas desvirtúen el
valor absoluto de la soberanía popular que debemos entre todos defender.
La cuestión organizativa nacional nos presenta un vacío en la

implementación de algunas cuestiones. La Cámara Nacional Electoral nos
cuenta de sus limitaciones en cuanto a algunas funciones como el recuento
provisorio de datos el día mismo de la elección o limitaciones operativas o
de financiamiento y la Dirección Nacional Electoral manifiesta que acciones
de diversa índole corresponden a la Cámara. Es evidente entonces que aquí
hay que poner foco y definir un marco de acción.
Cuestiones como Federalismo Electoral, Financiamiento de Cam-

pañas, Comunicación, Encuestas, Debate Presidencial, Sistemas de
Votación, Aportes de la Ciudadanía al cambio, Organizaciones Internaciona-
les y el Control de las elecciones son algunos de los temas que creemos,
oportunamente, se deben considerar. Seguramente habrá otros.
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Un esfuerzo de los líderes políticos y sociales, de cualquier proce-
dencia y experiencia, es poner bálsamo donde haya dolor, paños fríos
donde haya fuego, porque como comunidad nos merecemos vivir y votar en
paz, con toda la seguridad que permita consagrar autoridades en un marco
de transparencia que apuntale la legitimidad de los candidatos electos.
No es tema de esta RED la procedencia o el resultado electoral en

cuanto a quienes son los elegidos, pero sí que haya transparencia en el
modo en que resultan electos.
Agradecemos a quienes han aportado a esta propuesta, personali-

dades que prestigian este material, que han entendido la idea y generosa-
mente han colaborado con su concreción.
Nos constituimos como RED para contribuir, humildemente, a

cuidar el más alto derecho ciudadano en relación a la elección de nuestras
autoridades y representantes. Nos encantaría que quienes guarden la
producción que hemos generado a lo largo de este tiempo y aún este materi-
al o a cuyas manos les llegue de aquí a algunos años, lo reciban como una
pieza de Museo que marque cuales fueron los esfuerzos de estos argenti-
nos contemporáneos, si esto fuera así y más ridículas fueran nuestras
herramientas, luchas, fortalezas, prevenciones y debilidades deberán
sentirse contentos porque la Argentina que todos queremos y que recomien-
za periódicamente a partir del día que todos elevamos la voz a través del
voto y entre todos nos decimos algo, será como hoy imaginamos que
debería ser.
Esta es nuestra tarea y nuestro compromiso. Cuidar entre todos la

Democracia y fortalecer la República, es una clara forma de restituir la
confianza.
Buenos Aires, 21 de Setiembre de 2015.
12
Fortalezas y desafíos del sistema
electoral en la Argentina.
Por Juan Manuel Abal Medina1
La República Argentina es uno de los países de América Latina que

adoptó la modalidad del sufragio universal (masculino) más temprano en su
historia2. Así, desde las guerras de independencia, el principal mecanismo
de legitimación de los caudillos era la vía electoral, y si bien en los hechos el
ejercicio del voto estaba fuertemente condicionado por las elites de turno3,
la normativa no establecía requisitos “censitarios” más allá de la nacionali-
dad y el sexo.
1
Doctor en Ciencia Política, realizó sus estudios doctorales en la Sede México de la Facultad
Latinoamericana de Ciencias Sociales (FLACSO) y en la Universidad de Georgetown (Washington,
DC). Es investigador del CONICET y director de proyectos de investigación en la Universidad de
Buenos Aires.
Es Profesor Titular Regular de la Universidad de Buenos Aires (UBA) de las materias Ciencia Política y
Sistemas Políticos Comparados. Asimismo ha dictado cursos de grado y postgrado en las Universi-
dades de General San Martin y en la Universidad de San Andrés.
Es autor de varios libros entre los que se destacan Muerte y resurrección de la representación política
(FCE, 2004), Los partidos políticos: ¿un mal necesario? (Claves para Todos, 2004) y Manual de Ciencia
Política (EUDEBA 2015). A su vez ha sido coautor de varios libros más entre ellos, junto con Marcelo
Cavarozzi, de “El asedio a la política: los partidos latinoamericanos en la era neoliberal” (HomoSapiens,
2002), y junto con Ernesto Calvo de “El federalismo electoral argentino” (EUDEBA, 2001).
Ha publicado numerosos artículos científicos en varias de las principales revistas académicas de
Estados Unidos, Europa y América Latina (PartyPolitics, Electoral Studies, Metapolítica y Desarrollo
Económico, entre otras). Asimismo, es autor de varios capítulos de libros publicados en el país y en el
exterior junto con columnas de opinión en periódicos y revistas. Sus temas de investigación son las
instituciones políticas, especialmente los partidos, los sistemas electorales, los mecanismos de
participación ciudadana y la gestión del estado.
También ha participado de la función pública. Fue Secretario de la Gestión Pública de la Nación, Jefe
de Gabinete de Ministros y Embajador ante el MERCOSUR, entre otras posiciones de gobierno.
Actualmente se desempeña como Senador Nacional por la Provincia de Buenos Aires.
2
El auténtico sufragio universal recién fue alcanzado con la sanción de la Ley 13.010 en 1947, que
habilitó el voto femenino.
3
Los condicionamientos al libre ejercicio del voto tomaban diversas formas, desde el carácter público,
no secreto, del acto hasta la lisa y llana sustracción de la documentación del ciudadano.
13
Sin embargo, hasta mediados del siglo XIX -con la sanción de la Consti-
tución de 1853- no existía un sistema electoral nacional (Abal Medina, 2015).
Desde aquel ordenamiento inicial, que estipulaba, por ejemplo, la

elección indirecta del Presidente (a través de un Colegio Electoral) y de los
Senadores Nacionales (por medio de las legislaturas provinciales), se han
sucedido infinidad de reformas. La elección de Diputados Nacionales, por
ejemplo, pasó de realizarse por simple pluralidad de sufragios en listas
plurinominales, a utilizarse distritos uninominales (1902), al retorno de la
“lista completa” (1904), a la “lista incompleta” de la Ley Sáenz Peña (1912),
nuevamente a las circunscripciones uninominales (1951), de nuevo a la lista
incompleta (1958), y finalmente a la representación proporcional (1963),
distintas modalidades de la cual se han venido utilizando hasta hoy. La
mencionada Ley Sáenz Peña garantizó por primera vez el ejercicio libre del
sufragio universal masculino mediante la confección de un nuevo padrón
(basado en las listas de enrolamiento militar) y mediante la introducción del
voto secreto, tras décadas de comicios fraudulentos.
La modalidad de elección presidencial también presentó impor-

tantes modificaciones a lo largo de la historia. La reforma constitucional de
1949 estableció la elección directa, a simple pluralidad de sufragios en un
distrito nacional, de la fórmula presidencial. En 1958 se restableció el uso
del colegio electoral, mientras que en los comicios de 1973 se realizó una
elección directa con segunda vuelta electoral en caso de que ningún candi-
dato reuniera más del 50% de los votos. La vuelta de la democracia en 1983
implicó también la vuelta del colegio electoral, que fue nuevamente reempla-
zado por la elección directa tras la reforma de 1994 (con un sistema de
pluralidad atenuada). Dicha reforma también incorporó la elección directa de
los Senadores y amplió el número de bancas por provincia (a 3), estableci-
endo la “lista incompleta” como regla electoral.
En definitiva, nuestro sistema electoral ha recibido frecuentes y

profundas transformaciones. Muchos de estos cambios fueron revertidos,
algunos en varias ocasiones. Desde 1994, sin embargo, los elementos
básicos del sistema electoral (como la elección directa de Presidente –con
pluralidad atenuada- y de Senadores) se mantienen vigentes. Dentro de ese
marco básico, han existido igualmente importantes modificaciones . En este
artículo se analizan esos cambios, definidos principalmente en la Ley
26.571 de 2009, y se postulan los desafíos aún pendientes de nuestro
ordenamiento electoral.
• La reforma política de 2009: elecciones primarias y cambios en las

campañas electorales.
4
Entre dichas reformas se pueden mencionar a la Ley 24.012 de 1991 (cupo femenino) y a las Leyes
25.600 y 26.215 de 2002 y 2006 (financiamiento de los partidos y las campañas electorales).
14
En 2009, el Congreso aprobó la Ley 26.571 de “Democratización de
la Representación Política, la Transparencia y la Equidad Electoral”. La
aprobación fue antecedida por un inédito ciclo de “Diálogo Político”, convo-
cado por el Poder Ejecutivo y del que participaron la mayoría de los partidos
políticos (Partido Justicialista, Unión Cívica Radical, Unión-PRO, Peronismo
Federal, y otros bloques), organizaciones de la sociedad civil (Sociedad
Argentina de Análisis Político, Centro de Implementación de Políticas Públi-
cas para la Equidad y el Crecimiento, Poder Ciudadano, entre otras) y
académicos de varias universidades (Universidad de Buenos Aires, Univer-
sidad Nacional de San Martín, Torcuato Di Tella, San Andrés, FLACSO). En
ese marco se debatieron lineamiento de una posible reforma política.
El Ejecutivo recogió varias ideas que tuvieron amplio acuerdo en

las reuniones, descartando otras (como el voto electrónico o la boleta única)
propuestas por algunos participantes pero discutidas por otros, incluidos los
representantes del propio gobierno. A partir de un primer borrador, continuó
la discusión más en detalle con los técnicos de las distintas fuerzas políticas.
Se realizaron en total 19 reuniones (ver Alessandro, 2011). El proyecto
elaborado por el gobierno tenía 3 grandes objetivos: reducir la
fragmentación del sistema partidario; generar mayor participación en la
selección de los candidatos; y mejorar la equidad en las campañas elector-
ales.
El proyecto enviado por el Ejecutivo recibió numerosas modifica-
ciones en las comisiones del Congreso. Por ejemplo, se rebajaron los
nuevos requisitos establecidos para la constitución de un partido político y el
mantenimiento de su personería jurídica. La norma finalmente aprobada
consta de 110 artículos y constituyó la más amplia reforma de la legislación
que rige el ejercicio de los derechos políticos en el período democrático
iniciado en 1983, ya que contiene normas en sí misma, como el régimen de
elecciones primarias, abiertas, simultáneas y obligatorias, y modifica aspec-
tos sustantivos de la Ley Orgánica de los Partidos Políticos, de la Ley de
Financiamiento de los Partidos Políticos y del Código Electoral Nacional
(Tullio, 2010). Las principales reformas de la Ley son:
• La realización de elecciones primarias abiertas, obligatorias y simultáneas

(PASO) para la selección de candidatos a cargo nacionales, con similitudes
a la legislación de Uruguay y de la Provincia de Santa Fe, buscando mayor
apertura de los partidos a la sociedad y también actuar como un “yeso” para
suturar las divisiones al interior de los partidos (Abal Medina, 2009). Al ser
obligatorias y simultáneas, estas primarias impiden que quienes sean derro-
tados en una primaria compitan en la elección general y se evita así la
proliferación de sellos electorales que se crean para cada comicio y carecen
de inserción efectiva en la sociedad. De esta manera, se fortalece a los
partidos políticos.
• La prohibición de contratar espacios de publicidad en los medios audiovi-
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suales durante las campañas electorales, y la distribución por parte del
Estado de estos espacios a todos los partidos en condiciones de relativa
equidad (un 50% se distribuye por igual a todos los partidos, y el otro 50%
de forma proporcional a sus últimos resultados electorales), tendiendo a una
mayor equidad en la difusión de los mensajes políticos. Previamente, los
gastos audiovisuales podían llegar a constituir el 80% del total de gastos de
campaña (Astarita, 2009), además de perjudicar claramente a los partidos
con menores recursos. Esto también permite que los partidos se vuelvan
menos dependientes de los aportantes de campaña. Un esquema como el
adoptado en la Argentina ya se utilizaba, con variantes, en países como
Francia, el Reino Unido, España, Portugal, México y Brasil, entre otros.
• Umbrales algo más elevados para la formación de partidos políticos

(aunque inferiores a los inicialmente propuestos por el Ejecutivo).
• Modificaciones tendientes a la modernización administrativa del proceso

electoral, incluyendo la eliminación de la división (para entonces casi única
a nivel mundial) entre padrones masculino y femenino de votación; una
modernización y depuración de los padrones; la incorporación de tecnología
creándose el Registro Nacional de Electores en soporte magnético; la
regulación de la difusión de encuestas de opinión, exigiéndose la publi-
cación de su metodología; la regulación mediante un criterio nacional
unificado de la constitución de alianzas; y la prohibición de presentar candi-
datos procesados por delitos de lesa humanidad.
Vale destacar, a su vez, que numerosas provincias (incluida la de

Buenos Aires) han aprobado desde entonces legislación similar para sus
comicios provinciales y municipales.
El efecto positivo de esta reforma es indudable. Incluso varios partidos y
dirigentes que se opusieron a su aprobación apoyan hoy aspectos centrales
de la reforma, como la realización de primarias abiertas y la distribución
equitativa de espacios audiovisuales. Hoy los ciudadanos ya ven como un
derecho adquirido la posibilidad de influir en la selección de candidatos, sin
quedar al margen de acuerdos cupulares, como tradicionalmente ocurría.
Los partidos pequeños, algunos de los cuales denunciaron a la reforma
como “proscriptiva”, fueron los más beneficiados: ahora pueden hacer llegar
su mensaje a todo el electorado, y además el umbral del 1,5% de los votos
en las PASO los ha incentivado a unirse, dejando de lado viejas divisiones.
El crecimiento de la izquierda refleja este fenómeno con claridad.
La recuperación del valor de las etiquetas partidarias llevará más

tiempo, y no puede alcanzarse sólo con reformas normativas. La crisis de
los partidos (iniciada hace un par de décadas) responde a causas más
profundas. Pero la reforma ha contenido al menos las frecuentes fracturas,
y moderado las salidas (y reingresos) permanentes de dirigentes. Hoy existe
un mecanismo para resolver los conflictos al interior del propio partido; un
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dirigente opuesto al liderazgo partidario puede enfrentarlo en una primaria
abierta, sin quedarle como única opción la salida y la formación de un nuevo
sello electoral. Aunque menos visible, esto también es un avance en térmi-
nos de recomponer a los partidos como instrumentos de agregación de la
voluntad ciudadana.
El aspecto en el cual la reforma modificó en menor medida la

situación existente fue en la modalidad de votación. Más allá de los numero-
sos cambios de “back office” en la modernización del funcionamiento
electoral (como la incorporación de tecnología en el Registro Nacional de
Electores), y de otros cambios sí más evidentes (como el fin de los padrones
masculino y femenino), los aspectos básicos del mecanismo de votación se
mantuvieron sin cambios. El sistema de boleta partidaria, tradicional de
nuestro régimen electoral, no fue alterado. Esta modalidad funcionó sin
mayores problemas durante décadas; desde 1983, no existió ninguna
denuncia seria de fraude electoral. Por ello, en 2009 no aparecía como un
tema urgente de revisión.
En este 2015, en cambio, la cuestión del mecanismo de votación

apareció con fuerza en la discusión pública. La lentitud en ciertos escrutin-
ios, las denuncias por falta de boletas y las dudas sobre algunos resultados
(machadas desde ciertos partidos y medios de comunicación) fueron una
cuestión recurrente en sucesivas jornadas electorales. En la sección sigui-
ente se analizar este tema y las opciones de mejora a futuro, para asegurar
la transparencia de los comicios y la confianza de la ciudadanía.
• Oportunidades de reforma a futuro
Nuestro mecanismo de votación es antiguo, lento y engorroso.

Cuando se lo implementa con miles de candidaturas para múltiples cargos
(como ocurrió en algunas provincias), sus defectos se hacen más evidentes.
Pero así como debe marcarse esto, hay que resaltar también que es un
sistema altamente seguro, ya que permite un control cruzado de todas las
etapas del proceso. Cada mesa de votación tiene autoridades selecciona-
das de la propia ciudadanía, junto a fiscales de los partidos (que pueden
revisar periódicamente la disponibilidad de boletas en el cuarto oscuro). La
tecnología a disposición de las personas (como los celulares con cámaras)
permite que cualquier comportamiento indebido sea registrado y difundido.
Además, las escuelas tienen delegados de la justicia electoral. Los
telegramas de cada mesa se publican en Internet el día siguiente al comicio,
con lo cual cada partido puede constatar fácilmente que los resultados
cargados sean los correctos. En este contexto, es inimaginable que pueda
orquestarse un fraude que modifique lo votado por la ciudadanía.
Las alternativas tampoco son una panacea. El sistema de voto

electrónico, que para algunos políticos y periodistas parece el único sistema
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que sería aceptable, se aplica en muy pocos países del mundo. En
Alemania fue declarado inconstitucional por inseguro (2009) y en Holanda,
que había sido pionera, se lo dejó de usar en 2008. Los expertos informáti-
cos tienen serias dudas sobre la inviolabilidad de los sistemas de voto
electrónico. Por eso, la mayoría de los países utiliza el voto en papel. En
algunos casos, como los de Francia, España, Suecia, Noruega y Uruguay,
entre otros, mediante el uso de boletas partidarias, como la Argentina.
Sostengo que en buena medida la actual “crisis” de la boleta

partidaria en la Argentina deriva de la crisis de la Unión Cívica Radical. Dado
que esta modalidad plantea una importante responsabilidad en los propios
partidos, sólo puede funcionar correctamente cuando hay partidos fuertes y
con arraigo territorial. Tradicionalmente, el peronismo y el radicalismo no
tenían problemas en contar con los fiscales necesarios en todo el país;
incluso los partidos más pequeños tenían una militancia numerosa, capaz
de desempeñar esta tarea el día del comicio. La enorme debilidad del
radicalismo, y de todo el campo “no peronista” en general, ha generado
problemas en nuestro mecanismo de votación. Si esos partidos ya no tienen
militantes en todo el territorio, aparecen entonces las dudas sobre el uso de
la boleta partidaria.
El sistema utilizado en Salta y en la Ciudad de Buenos Aires, de

impresión electrónica de boletas papel (Boleta Única Electrónica), es una
alternativa interesante a considerar. Evita estos problemas de la boleta
partidaria, pero sin incurrir en los riesgos del voto electrónico, al existir la
constancia física del sufragio. Pero reformas de este tipo no pueden ni
deben hacerse en medio de un proceso electoral; hacerlo sería como cambi-
ar las reglas de juego en el entretiempo de un partido de fútbol. Además,
algunos partidos se han especializado en denunciar fraude con cualquier
sistema utilizado: con boleta única electrónica (Salta), con boleta partidaria
(Tucumán), o con boleta única en papel (Santa Fe), siempre parecen
desconfiar del resultado. Modificar el sistema antes de Octubre, entonces,
no evitaría las denuncias una vez que vuelvan a perder en esos comicios.
Una cuestión adicional a tener en cuenta son los efectos de cada

instrumento de votación sobre el sistema de partidos y la gobernabilidad
posterior. En Santa Fe, la boleta única en papel ha permitido un enorme
“corte de boleta” entre las categorías Ejecutiva y Legislativa. La personalización
de las candidaturas (en desmedro de la oferta global de cada partido) puede
debilitar a las fuerzas políticas, así como conducir a gobiernos con contin-
gentes legislativos muy pequeños. Se debe analizar cuidadosamente este
posible efecto, en la medida en que incide sobre la capacidad de gobernar
efectivamente. Un diseño del instrumento de votación que facilite el arrastre
entre categorías podría mitigar este riesgo.
Finalmente, un debate sobre una reforma electoral debería incluir
18
también una discusión sobre el órgano electoral. La Dirección Nacional
Electoral ha sido en estos años una garantía de independencia y seriedad
en la conducción de los procesos electorales. Para garantizar que ese perfil
continúe, se debería discutir la importancia de contar con una autoridad
electoral ubicada fuera de la administración central del Poder Ejecutivo. Por
ejemplo, una Agencia Electoral descentralizada, con autonomía respecto a
los gobiernos, podría constituir un avance en términos institucionales, sin
menoscabo de las competencias de la Cámara Nacional Electoral e incluso
ampliando los recursos materiales, tecnológicos y humanos de ésta y de los
juzgados electorales federales. Pero, nuevamente, estas reformas no
pueden darse en medio del ciclo electoral. 2016 puede ser el año ideal para
encarar este debate.
Referencias
• Abal Medina, Juan Manuel (2009). Exposición publicada en Conferencia

sobre Reforma Política. Buenos Aires, Ministerio del Interior.
• Abal Medina, Juan Manuel (2015). Manual de Ciencia Política. Buenos
Aires, EUDEBA.
• Alessandro, Martín (2011). “La reforma de la política en los años kirchneristas”,
en A. Malamud y M. De Luca (comps.) La política en tiempos de los Kirchner.
Buenos Aires, EUDEBA.
• Astarita, Martín (2009).Exposición publicada en Conferencia sobre Refor-
ma Política. Buenos Aires, Ministerio del Interior.
• Tullio, Alejandro (2010). “Los partidos políticos como reaseguro de estabili-
dad y legitimidad democrática. La reforma política en la Argentina actual”, en
Reforma política en la Argentina. Buenos Aires, Proyecto de Modernización
del Estado, Jefatura de Gabinete de Ministros.
19
Efectos del federalismo argentino
en el ámbito electoral.
Por Alberto R. Dalla Vía1
La reciente -y creciente- tendencia a separar las elecciones provin-

ciales de las nacionales ocasiona diversos problemas, entre los que se
encuentra la obligación que tienen los ciudadanos de presentarse varias
veces a emitir el sufragio durante un mismo proceso electoral o de desem-
peñarse como autoridades de mesa, en su caso, como consecuencia de
tener también que aplicarse la ley de elecciones primarias abiertas,
simultáneas y obligatorias (PASO).
Esa política parece ser abiertamente contradictoria con el objetivo

de unificación de los mandatos en cuatro años, para evitar el desgaste y los
costos de elecciones escalonadas. Los mandatos de los senadores en seis
años, como producto del debate pre-constituyente, se adecuaron en las
“disposiciones transitorias” para que coincidan fechas y mandatos con los
otros cargos electivos.
El objetivo político de “fortalecer el federalismo” y de afirmar la

“autonomía municipal”, se dirigió a alcanzar un grado de desarrollo “equitati-
vo y solidario entre provincias y regiones”, y de ninguna manera a poner en
duda el ejercicio de la ciudadanía y de los derechos políticos de manera
diversificada en el territorio nacional.
1
Doctor en Derecho Constitucional y en Ciencia Política por la Universidad de Buenos Aires. Diploma-
do en Derecho Constitucional y Ciencia Política en el Centro de Estudios Constitucionales y en
Derechos Humanos en la Universidad Complutense España). Profesor titular de Derecho Constitucional
y Director de la Maestría en Magistratura en la Facultad de Derecho de la Universidad de Buenos Aires.
Académico de Número de la Academia Nacional de Ciencias Morales y Políticas, Miembro correspondiente
de la Real Academia de Ciencias Morales y Políticas de España. MIEMBRO de la Asociación Argentina
de Derecho Constitucional. Miembro del Instituto Iberoamericano de Derecho Constitucional y de la
Academia Internacional de Derecho Comparado. Actual Vicepresidente de la Cámara Nacional Electoral.
21
Cuando el artículo 121 de la Constitución Nacional expresa que las
provincias conservan todos los poderes no delegados por ellas al Gobierno
Federal, no puede perderse de vista que el artículo 5°, anterior en orden y
ubicado en la parte dogmática, indica que cada provincia debe dictar para sí
una Constitución que asegure la forma representativa republicana, la adminis-
tración de justicia y la instrucción primaria obligatoria.
Tan pacífico ha sido su cumplimiento que todas las constituciones

provinciales coinciden en la extensión de los mandatos de sus represen-
tantes y autoridades, sin perjuicio de que algunas legislaturas sean bicame-
rales y otras no.
La razón es hacer coincidir las fechas de elecciones para que el

pueblo siga queriendo votar.
La unificación de las elecciones nacionales y provinciales bajo la

organización y control de los jueces federales con competencia electoral fue
una de las garantías fundamentales de los acuerdos que precedieron a la
sanción de la Ley Sáenz Peña, y tuvo su base en la calidad de ciudadano
argentino como condición de ejercicio de los derechos políticos, cuya custo-
dia fue también asignada a la Justicia Federal al encomendársele el otorga-
miento de las cartas de ciudadanía y su registro correspondiente. El único
soberano es el pueblo de la nación.
Para ilustrar lo dicho hasta aquí, basta observar cuál es la realidad

de los países federales.
En los Estados Unidos, la concentración de la fecha de elecciones

es absoluta, de manera que se vota el segundo martes de noviembre para
todos los cargos en todos los Estados. La adopción de distintos mecanis-
mos de votación a nivel local –incluyendo máquinas electrónicas- debió
regularse a través de una Comisión Federal a partir del “recuento” del año
2000 entre George Bush (h) y Al Gore.
Brasil, nuestro gran vecino, que es más descentralizado en materia

política e impositiva, sin embargo concentra todas las elecciones, tanto en
su organización como en el control de las mismas en la Justicia Federal
Electoral.
Finalmente está México, un país más lejano pero que suele ser el
preferido en los análisis de muchos estudiosos e investigadores, acaba de
dar marcha atrás respecto de su costosa experiencia del Instituto Federal
Electoral (IFE), para reemplazarlo por el Instituto Nacional Electoral (INE),
que concentra mayores funciones, detrayendo competencias que los
Estados locales administraban de manera ineficiente como consecuencia
del juego político de los gobernadores.
22
Nuestro federalismo seguirá siendo “raquítico” si sólo es una
estrategia para “despegarse” del “efecto arrastre” presidencial y un campo
de pruebas de dudosas experiencias locales. Cambiar las “listas sábanas”
por la boleta única es una opción más clara para los votantes.
El riesgo de lesionar la legitimidad del sufragio es muy grande.

Parafraseando a Roque Sáenz Peña, se trata de “crear al sufragante” y no
de fatigarlo ni de desgastarlo, porque la democracia sigue siendo, en defini-
tiva, un sistema de creencias compartidas y será tanto más débil si la fe en
ella también se debilita.
En la Argentina, la Justicia Electoral Federal es una entidad compe-

tente para entender en todo lo relacionado con las elecciones nacionales
pero las Juntas Electorales de cada jurisdicción, sea la Ciudad Autónoma de
Buenos Aires como todas las provincias son competentes para las
elecciones locales (cf. la jurisprudencia de la CSJN, v. Fallos 324:3143)2.
En tal sentido, la Argentina registra 24 regímenes distintos, en lo

que a esta temática se refiere. Tal circunstancia conlleva a que -en virtud del
federalismo electoral- se esté produciendo un efecto expansivo para que
cada jurisdicción tenga su propio sistema electoral.
Al respecto, Natalio Botana3 entiende que “hay entonces un conser-

vadurismo establecido en el trámite de los comicios nacionales poco
congruente con las incesantes mudanzas constitucionales y electorales que
tuvieron lugar en las provincias. Tanto en los regímenes bicamerales (Bue-
nos Aires, Santa Fe, Entre Ríos, Mendoza, Catamarca, Corrientes, Salta y
San Luis) como en aquellos unicamerales (Capital Federal, [Córdoba],
Chaco, Chubut, Formosa, Jujuy, La Pampa, La Rioja, Misiones, Neuquén,
Río Negro, San Juan, Santa Cruz, Santiago del Estero, Tierra del Fuego y
Tucumán), estas reformas han introducido en las prácticas electorales una
variada gama legislativa, que se extiende desde las leyes de lemas hasta la
representación uninominal y las listas abiertas a borratinas, pasando –se
entiende- por diversas combinaciones. Lo que habría que preguntarse, a
esta altura de la experiencia, es qué resultados arrojó esta mezcla inestable
de inmovilismo e innovación”.
Si bien la Constitución Nacional otorga a las provincias el carácter

de autónomas (cf. art. 5 CN), el Estado Nacional -que es la unión de todas
2
D “Con respecto a la distribución de competencias entre la Nación y las provincias en lo atinente a la
designación de las autoridades locales, la legislación nacional no desplaza a las normas locales ni a las
autoridades provinciales que deben aplicarlas, sino que contempla expresamente que sean éstas las
que oficialicen las listas de candidatos a cargos electivos de dicho carácter, sobre la base de su propio
régimen jurídico” (Votos de los Dres.Fayt, Vázquez y Petracchi)
3
Natalio Botana, en el prólogo de la obra “El federalismo electoral argentino: sobre representación,
reforma política y gobierno dividido en la Argentina”. Secretaria de la Gestión Pública. Proyecto de
modernización del Estado. Jefatura de Gabinete de Ministros, de Ernesto Calvo y Juan Manuel Abal
Medina (h) y otros.
23
ellas- es uno solo y soberano.
En tal sentido, no debe olvidarse que el mencionado artículo consti-

tucional no solo garantiza la autonomía provincial y su poder constituyente
derivado, sino que además constituye, junto con el articulo 31 una expresión
del principio de supremacía del derecho federal, pues subordina la capaci-
dad normativa de las provincias al respeto del denominado bloque de consti-
tucionalidad, en general, y a los principios que aquélla norma impone espe-
cialmente4.
Por otra parte, el artículo 8 de la Constitución Nacional que si bien

fue inspirado en el artículo IV sección 2 de la Constitución de los Estados
Unidos, dable es señalar que la disposición norteamericana tiene una redac-
ción diferente que la utilizada en la Ley Suprema argentina. Ello así, porque
susistema federal es más intenso, pues los estados locales reservaron el
dictado de la legislación sustantiva, y admitieron la ciudadanía local. En el
sistema nacional, en cambio, existe una única ciudadanía, la argentina5.
En igual sentido, no se comprende –en el marco de las disposi-

ciones de la Constitución Nacional- la intención de la Ciudad Autónoma de
Buenos Aires de tener un Código Electoral propio.
Al respecto, corresponde señalar que el artículo 75 en su inciso 12

del texto constitucional “atribuye al Congreso la sanción de leyes comunes
–la cláusula de los códigos- y el dictado de normas federales, referidas a
todas las otras materias indicadas en el inciso. […] Las materias que
integran la cláusula de los códigos o derecho común y las normas federales
son tan amplias que concentran en el Poder Legislativo una sustantiva cuota
de poder unitario. La citada norma diferencia significativamente el sistema
federal argentino del norteamericano, cuya fuente fue tenida en cuenta para
disponer otras características de esa forma de estado. En efecto, la legis-
lación de fondo u ordinaria en los Estados Unidos es estadual o local, tanto
como para que, por ejemplo, diferentes estados dispongan la pena de
muerte para determinados delitos en sus leyes penales y otros no contem-
plen esa sanción. En cambio, en la República Argentina la legislación común
es uniforme. […]
Como es sabido, la codificación implica el intento de ordenar en un

solo cuerpo legal, racional y consistentemente, una determinada materia, a
fin de evitar contradicciones y lagunas jurídicas. […]La atribución de dictar
los códigos sustantivos constituye una competencia delegada y exclusiva
del Poder Legislativo Federal.
[…] La diferencia entre la atribución del Estado Federal y la de los
4
Maria A. Gelli, Constitución de la Nación Argentina.La Ley, 2004.
5
Maria A. Gelli, ob. cit.
24
estados locales es, en ocasiones, una cuestión de grado ardua de determi-
nar la que, finalmente, es precisada por la interpretación judicial en los
casos concretos. Sobre el punto, la Corte Suprema declaro la inconstitucio-
nalidad de una ley sancionada por la legislatura de la provincia de Santa Fe
que redujo la jornada laborable a cuarenta y cuatro horas semanales por
sobre lo dispuesto en la ley nacional de contrato de trabajo que establece
esa jornada en cuarenta y ocho horas semanales (cf. Fabrica Argentina de
Calderas SRL c/ provincia de Santa Fe. CS (1986), en Universidad Austral,
cuaderno de fallos, La Ley, p. 308). El Tribunal considero que la fijación de
las horas semanales de labor constituye un elemento esencial del contrato
de trabajo […] en consecuencia, esas reglas mínimas conforman el conteni-
do del Código de Trabajo que por imperio del entonces 67 inc. 11 (actual art.
75 inc. 12) de la Constitución Nacional corresponde dictar al Congreso y
conforma una competencia expresamente delegada por las provincias en el
Gobierno Federal. Como se advierte la pauta de análisis de la Corte Supre-
ma para delimitar que corresponde a la ley común y que al poder de policía
local, es el examen de lo que constituye el núcleo de la relación jurídica de
que se trate.
[…] La distinción entre normas sustantivas y disposiciones proce-

sales no siempre es suficientemente clara, más allá del cuerpo normativo en
la que estén incorporadas. Un caso resuelto por la Corte Suprema ilustra el
punto. Así, en ‘Modesto González c/ Provincia de Santiago del Estero’, el
Tribunal declaró la inconstitucionalidad de una norma de la Constitución de
la mencionada provincia, por considerarla violatoria del entonces art. 67 inc.
11 CN. La norma en cuestión disponía que en caso de que el Estado provin-
cial fuese condenado al pago de alguna deuda, no podría ejecutarse la
sentencia ni embargarse sus rentas hasta pasados seis meses, dentro de
cuyo término la Legislatura arbitraria el modo y forma de verificar el pago. Al
fundar la inconstitucionalidad, la Corte Suprema sostuvo que ‘consagrada la
unidad de la legislación civil como consecuencia de la unidad política de la
República, no cabe admitir que los Estados autónomos puedan destruir
aquella, al dictar sus instituciones, concediéndose ellos mismos privilegios o
exenciones al margen de la legislación general’6.
Si bien es necesario que reine el autonomismo en muchos ámbitos,

es en los de coordinación en los cuales tenemos que tener un sistema
fuerte.
En la causa Legajo apelación en autos caratulados: Alianza Unión
para el Desarrollo Social s/nulidad Acta N° 2 de la Junta Electoral Nacional
Expte. N° 80715/11 -cuya sentencia del 23 de septiembre de 2011 fue recaí-
da en Fallos CNE 4693/2011- se dijo que “de no asignarse competencia a
la justicia nacional electoral en una multiplicidad de actos previstos en el
proceso electoral, se producirían innumerables dificultades e inconsisten-
6
Maria A. Gelli, ob. cit.
25
cias que -acudiendo por analogía a un criterio rector para dirimir competen-
cia penal- obstruirían el normal funcionamiento de las instituciones naciona-
les y, con ello, podrían afectar los intereses de la Nación. En este sentido,
explicó la Corte que corresponde a la competencia federal la decisión de
cuestiones que tienen Aentidad suficiente para afectar el servicio o patrimo-
nio de los organismos vinculados a elecciones nacionales (cf. doctrina de
Fallos: 231:283; 289:94; 311:1387 y Competencia N° 533 XXXIV [...]) (Fallos
324:2091).
En efecto, si bien en otro nivel –municipal- ya se advirtió sobre las

dificultades que trae la existencia de múltiples regímenes en los procesos
electorales locales. En tal sentido y “sin perjuicio del diseño institucional que
adopten los municipios en los casos en que se encuentran habilitados a
dictar sus cartas orgánicas, ello no implica que tengan que darse normas
propias regulatorias del proceso electoral, ni la existencia de organismos
electorales comunales, toda vez que -además de las dificultades que ello
conlleva por la excesiva descentralización de los aspectos operativos del
proceso electoral y la multiplicación de las autoridades electorales- no es un
elemento intrínseco al autogobierno que les reconoce la Constitución Nacio-
nal” (cf. Fallo cit.).
Además y “en relación con ello, no es ocioso señalar que, aun

frente a otros entes −las provincias y la Ciudad de Buenos Aires- que tienen
reservado constitucionalmente un ámbito de autonomía mayor que los
municipios, la Corte Suprema entendió que, cuando las elecciones se
realizan en una misma fecha, sujetar la elección de sus autoridades a las
prescripciones de la ley de simultaneidad no lesiona su autonomía” (cf. Fallo
cit.).
En igual sentido se manifestó la Corte Suprema al decir que “resulta

dirimente para atribuir competencia a la justicia federal en relación con las
controversias que al respecto se susciten sin que ello implique menoscabo
alguno al reconocimiento de la autonomía del gobierno local@ (cf. Fallos
326:1481).
Ello así pues, “la intervención de las autoridades federales arraiga

en el principio constitucional de supremacía del art. 31 de la Ley Fundamen-
tal@ (cf. Fallos 331:530, voto de los jueces Lorenzetti, Highton y Maqueda).
No puede pasarse por alto que en nuestro país significó un sustan-
cial avance del Estado de derecho, la amplia atribución, resultante de la Ley
Sáenz Peña -número 8871-, de competencia electoral -tanto en materia
administrativa como jurisdiccional- a los jueces federales y a las juntas
electorales nacionales.
Se explicó desde la doctrina que una de las innovaciones más

importantes de la reforma de 1912 fue la intervención que se da en el proce-
26
so electoral a los magistrados judiciales, considerándose ella como una
insuperable garantía de corrección7. En ese marco, no puede dejar de
mencionarse que durante el debate de la Ley Sáenz Peña el miembro
informante expresaba que con respecto a las juntas electorales se ha modi-
ficado también la ley [...]. El pensamiento ha sido: primero, alejar [...] la
intervención partidista de todo el mecanismo electoral; segundo, sustraer,
en cuanto sea posible, la intervención de las autoridades locales de los
distritos electorales8.
Lo que se debe hacer es seguir el mandato de Sáenz Peña, que la

gente siga queriendo votar, confundirla lo menos posible y seguir buscando
alternativas para mejorar el voto.
En igual orden de ideas, Mauricio Merino9 sostiene que “más allá de

la discusión académica sobre la calidad de las leyes electorales locales o
federales, es un hecho que la heterogeneidad de normas es en sí misma un
problema que genera confusión y se vuelve en contra de la construcción de
la confianza pública. Si el derecho sustantivo a tutelar es el voto de los
ciudadanos, la vigencia de nuestro régimen federal no tendría que ser un
obstáculo para facilitar que los ciudadanos ejerzan ese derecho bajo condi-
ciones legales cada vez más similares y, por lo tanto, más accesibles. Mien-
tras más complejas y diferenciadas sean las normas en materia electoral,
más difícil será vigilarlas. Por contraste lo más sencillo y lo más homogéneo
contribuirá siempre a la certidumbre. Por eso el estudio de los sistemas
electorales que coexisten en [un] país tendrían que estar animados por el
propósito de facilitar el ejercicio del voto, sin perder de vista que, en esta
materia, lo más sencillo siempre será lo mejor”.
Si atendemos a la teoría del federalismo, de acuerdo con Thomas

J, Antón, el federalismo es: "un sistema de reglas para la división de
responsabilidades de política pública entre un número de agencias guberna-
mentales autónomas"10. Se trata además de acercar las decisiones a los
ciudadanos, en un federalismo de nuevo tipo.
Este nuevo federalismo ha realizado cambios importantes respecto
al antiguo en todos los países occidentales: las competencias exclusivas
han pasado a segundo plano y las más importantes son ahora las comparti-
das; se han multiplicado los órganos mixtos de la federación y de los
Estados; las grandes inversiones se realizan a través de la planificación
conjunta, etc. Mientras que en el pasado la actuación separada de la federación
y de los Estados era suficiente para gobernar, en la actualidad se precisa la
concertación entre ambas instancias para hacer frente a las complejas
7
Clodomiro Zavalía, Derecho federal, Tomo II, Compañía Argentina de Editores, Bs. As., 1941, p. 666
8
Exposición del diputado José Fonrouge, Diario de Sesiones de la Cámara de Diputados de la Nación,
1911, tomo III, ps. 114/115, 570Reunión, 40Sesión de Prórroga, 6 de noviembre de 1911
9
Mauricio Merino, Federalismo electoral: varios sistemas y un solo ciudadano
10
Thomas J. Antón, American Federalism and Public Policy: How the System Works, Nueva York,
Estados Unidos, Random House 1998, p.3.
27
tareas de las instituciones públicas. Está fuera de toda duda que el federalis-
mo más eficaz que hoy existe en el mundo occidental es de tipo cooperativo
e intergubernamental11 .
De lo anterior concluimos que si bien debe respetarse la coordi-

nación con los Estados en materia electoral, salvaguardando sus atribu-
ciones electorales; estas no deben ser en perjuicio de la posibilidad de
lograr una mayor transparencia y claridad en el ejercicio del sufragio de los
ciudadanos y en el mejor funcionamiento de las instituciones electorales.
Es característico del federalismo que nuestras provincias organicen

sus poderes de gobierno y designen a sus autoridades, como lo establece el
artículo 122 de la Constitución Nacional, según el cual aquéllas “se dan sus
propias instituciones locales y se rigen por ellas. Eligen sus gobernadores,
sus legisladores y demás funcionarios de provincia, sin intervención del
Gobierno federal”. En más de una ocasión se refirió a ello la Corte Suprema,
explicando que “la Constitución Federal de la República se adoptó para su
gobierno como Nación, no para el gobierno particular de las provincias, las
cuales […] tienen derecho a regirse por sus propias instituciones, y elegir
por sí mismas sus gobernadores, legisladores y demás empleados; es decir:
que conservan su soberanía absoluta en todo lo relativo a los poderes no
delegados a la Nación”12. Explicó, asimismo, que las provincias tienen
competencia para “establecer un régimen propio en materia de partidos
políticos y régimen electoral”13. Todo ello, claro está, sin descuidar que
[como se dijo] la Ley Fundamental las sujeta “al sistema representativo y
republicano de gobierno (cf. arts. 1º y 5º), impone su supremacía sobre las
constituciones y leyes locales (art. 31) y encomienda a [la Corte] asegurarla” 14.
De acuerdo con las normas constitucionales y su interpretación

pacífica, entonces, la autonomía provincial implica que el gobierno federal
no tiene atribuciones para designar, directa o indirectamente, a las autori-
dades locales, como ocurre en los estados unitarios. Sin embargo, por clara
que resulte, esta premisa no resuelve una cantidad de cuestiones referidas
a la integridad y congruencia del marco jurídico que regula las elecciones en
los diferentes órdenes de gobierno. Antes bien, es el origen de compleji-
dades prácticas inocultables bajo la simplificación de sostener que el federalis-
mo supone que la Nación hace sus elecciones y las provincias las suyas15.
11
Ernesto Soto Reyes Garmendia, "Federalismo, sociedad y globalidad: los retos del porvenir", Revista
Política y Cultura, número 25, primavera 2006, p. 41.
12
Fallos 7:373; 317:1195; 330:4797. Citado en Hernán R. Gonçalves Figueiredo, Federalismo y
garantías de la forma republicana en el campo de los derechos políticos, El Derecho, EDCO, 2014-658
13
Fallos 326:2004, del dictamen del Procurador General, al que remitió la Corte. Citado en Hernán R.
Gonçalves Figueiredo, op. cit.
14
Fallos 330:4797. Citado en Hernán R. Gonçalves Figueiredo, op.cit.
15
Hernán R. Gonçalves Figueiredo, op. cit.
28
Tomemos en cuenta que en tanto la soberanía reside en el pueblo
y el pueblo es uno sólo -sujeto a más de un nivel de gobierno (municipal,
provincial y nacional)- hay áreas en que el ejercicio de los derechos políti-
cos, y concretamente del derecho de sufragio, involucra simultáneamente
dos o tres planos de normas jurídicas, que regulan un mismo objeto, un
mismo hecho político y se dirigen a las mismas personas. Esto produce, en
ocasiones, que las normas legales se superpongan, generando conflictos
en el sistema de partidos, en la administración electoral y muy concreta-
mente sobre elementos que inciden en algunas de las garantías de la forma
republicana representativa, como la igualdad y la publicidad, que en materia
electoral han dado lugar a los principios de equidad y transparencia de los
procesos electorales16.
Como consideraciones finales, podemos decir que “las

instituciones políticas de una Nación determinan la capacidad de los
ciudadanos de controlar a los políticos e influir en sus comportamientos.
Esto, a su vez, determina si los políticos son agentes (aunque imperfectos)
de los ciudadanos, o si son capaces de abusar del poder que se les confía
o que han usurpado, para amasar sus propias fortunas y seguir sus objeti-
vos personales en detrimento de los ciudadanos…” (Acemoglu, Daron y
Robinson, James “Porqué fracasan las Naciones”, 2012, 60). La falla y los
desafíos de la consolidación democrática argentina radican en el diseño de
sus instituciones políticas, especialmente de aquellas provincias que
reflejan tendencias mayoritaristas, concluyendo, que las democracias
mayoritaristas promueven la concentración del poder y la exclusión de las
minorías del gobierno, a partir de la implementación de sistemas electorales
con reglas de simple mayorías, reelección indefinida y formulas mayoritarias.
En cambio, las democracias de consenso se afirman sobre

instituciones fundamentalmente pluralistas, e introducen límites a la reelec-
ción y normas orientadas a la construcción de mayorías amplias, como el
ballotage, la boleta única y los distritos plurinominales que favorecen la
dispersión de poder en distintas alternativas políticas.
Nuestro país presenta en su interior realidades muy diferentes:

Formosa, Santa Cruz, La Rioja, San Luis y Catamarca son ejemplos mayori-
taristas en tanto la ciudad de Buenos Aires, Santa Fe, Córdoba y Mendoza
constituyen ejemplos en donde los sistemas proporcionales alcanzan mayor
posibilidades de desarrollo.
En materia política y electoral influyen recíprocamente tres factores

o elementos que se superponen, que son, la forma de gobierno, el sistema
electoral y el sistema de partidos. De sus influencias recíprocas resultan
efectos que se manifiestan en el comportamiento electoral de los actores.
16
Hernán R. Gonçalves Figueiredo, op. cit.
29
Pero más allá del diseño institucional, tiene singular importancia el
ámbito en el cual determinado sistema se aplica. Este dato resulta ser de
fundamental importancia en los sistemas políticos comparados, de manera
que un destacadísimo politólogo como el alemán y Profesor de Heidelberg,
Dieter Nohlen insiste en qué es el contexto el que hace la diferencia en el
análisis político, de manera que cuando se hace análisis comparado hay
que tener cuidado con los trasplantes o traslados de instituciones, toda vez
que aquello que es bueno en un determinado país o en un determinado
contexto, puede en cambio no serlo en otro. El mismo autor pone un ejemp-
lo al referirse a las instituciones de control electoral: organismos sofisticados
expandidos y con alto costo presupuestario como el INE y el TRIFE de
México son necesarios en aquél país americano del norte para garantizar el
sufragio y los derechos políticos, pero serían injustificables en Alemania en
donde las elecciones están a cargo de una oficina de menor rango en el
Poder Ejecutivo y controlados por una comisión parlamentaria, modelo que
resultaría claramente insuficiente para México y para cualquier país de
América Latina.
De ese modo, el federalismo y la descentralización política territori-

al puede aparecer como un buen modelo teórico en favor de la autonomía
pero su resultado se desvanece al querer ser aplicado como modelo en la
República Argentina, por todas las razones que ya hemos apuntado.
La simultaneidad de elecciones, con la totalidad del proceso a

cargo de la Justicia Nacional Electoral preserva mejor los derechos de la
ciudadanía y la vigencia de la democracia, aún a nivel local.
Así como no hay derechos absolutos porque cualquier derecho

absoluto sería una concepción antisocial, así tampoco debe llevarse el
federalismo a ultranza como “plus ultra” en un contexto en donde no se
encuentra asegurada la descentralización económica delos recursos, de la
población ni del poder.
El federalismo es un valioso instrumento que los hombres de la

generación de 1837, encabezados por Esteban Echeverría adoptaron como
fórmula de transacción para superar las diferencias entre unitarios y federa-
les y que debe seguir siendo el modelo actual a considerar en los términos
de los arts. 1, 5° y 121 de la Constitución Nacional pero que debe
balancearse con otros valores de nuestro sistema político como el principio
de Soberanía del Pueblo y la Forma Republicana de Gobierno (art. 33)
además de asegurar el Derecho a la Democracia como derecho de los
ciudadanos (art. 36 C.N) y de los pueblos, conforme lo establece el art. 5° de
la Carta Democrática Interamericana.
Las teorías son válidas y útiles y coincidimos con Platón en que no

hay nada más práctico que una buena teoría; pero también creemos que el
30
análisis político no puede desentenderse de la realidad subyacente y tanto
más cuando la realidad habla por sí misma y los demonios del clientelismo,
del transfuguismo y del nepotismo amenazan groseramente al sistema
representativo, republicano y federal.
31
Sistemas Electorales Provinciales
Sufragio Activo Poder Legislativo Provincial Poder Ejecutivo Provincial
Distrito Edad Voto Cámaras Categorías Fórmula Duración y Fórmula Duración Reelección Ley de
Extranjeros Electoral renovación Electoral mandato Lemas
Buenos Aires 16 años1 Si, para todos Bicameral Diputados Representación 4 años. Mayoría 4 años. Si. Pueden ser No
los proporcional. Renovación por relativa reelectos o
cargos Fórmula mitades cada sucederse
provinciales y Senadores cociente 2 años. recíprocamente
municipales electoral (Hare) por un nuevo
periódo.
Ciudad 16 años2 Si, para todos Unicameral Diputados Representación 4 años. Mayoría 4 años. Si. Pueden ser No
Autónoma de los proporcional. Renovación por absoluta (50% reelectos o
Buenos Aires cargos Fórmula D´Hont mitades cada de los votos) sucederse
provinciales y 2 años. recíprocamente
municipales por un solo
periódo
consecutivo.
Catamarca 16 años3 Si, para Bicameral Diputados Representación 4 años. Mayoría relativa 4 años. Si. No
intendentes y proporcional. Renovación por El Gobernador y
concejales Fórmula D´Hont mitades cada Vicegobernador
2 años. podrán ser
Senadores Mayoría relativa reelectos.
Córdoba 18 años (*) Si, para Unicameral Diputados Sistema mixto 4 años. Mayoría relativa 4 años. Si. El No
todos los cargos segmentado: Renovación Gobernador y
provinciales y Representación total Vice pueden ser
municipales Proporcional reelectos o
fórmula D´Hont sucederse
(44 legisladores) recíprocamente
y mayoría por un nuevo
relativa (26 período
legisladores) corriente.
Corrientes 18 años Si, para Bicameral Diputados Representación 4 años. Mayoría 4 años. Si. Pueden ser No
intendentes y proporcional. Renovación por absoluta reelectos o
concejales Fórmula D’ Hont mitades cada atenuada sucederse
2 años. (45% o 40% con recíprocamente
6 años. 10 puntos de por un solo
Senador Renovación por diferencia) período
tercios cada consecutivo.
2 años.
Chaco 16 años4 Si, para Unicameral Diputados Representación 4 años. Mayoría absoluta Si. Podrán ser No
intendentes y proporcional Renovación por atenuada reelectos o
concejales Fórmula D’ Hont mitades cada 2 (45% o 40% con sucederse
años. 10 puntos de recíprocamente
diferencia) por un nuevo
período y por
una sola vez.
1
Modificado por Ley 14.456 del 13/12/2012
2
Modificado por Ley 4515 del 18/04/2013
3
4
Modificado por Ley 7233 del 12/06/2013 (enmienda el artículo 90 de la CP)
(*)
Conforman el padrón provincial a partir del Registro Nacional Electoral.
32
Chubut 16 años5 Si, para Unicameral Diputados Lista Incompleta. 4 años Mayoría 4 años. Si. Pueden ser No
(*)
intendentes y Mayoría simple Renovación simple reelectos o
concejales (16 bancas) y el total sucederse
resto con . recíprocamente
representación por un solo
proporcional, periódo
fórmula D´Hont consecutivo.
(11 bancas)
Entre Ríos 16 años6 Si, para Bicameral Diputados Representación 4 años Mayoría 4 años. Si. Podrán ser No
(*)
intendentes y proporcional. Renovación simple reelectos o
concejales Fórmula total sucederse
cociente . recíprocamente
electoral y resto solamente por
mayor un período en
forma consecutiva
Senadores Mayoría simple o alternada.
Formosa 16 años7 No Unicameral Diputados Representación 4 años. Mayoría 4 años. Si. Podrán ser No
proporcional. Renovación por simple reelectos
Fórmula D´Hont mitades cada
Ley de Lemas 2 años.
Jujuy 16 años9 Si, para Unicameral Diputados Representación 4 años. Mayoría 4 años. Si. Podrán ser No
intendentes y proporcional. Renovación por simple reelectos por un
concejales Fórmula D’ Hont mitades cada 2 período más,
años. pero no ser
reelegidos
sucesiva o
recíprocamente
sino con un
intervalo legal.
La Pampa 16 años10 Si, para Unicameral Diputados Representación 4 años Mayoría 4 años. Si. Podrán ser No
(*)
intendentes y proporcional. Renovación simple reelectos o
concejales Fórmula D’ Hont total sucederse
recíprocamente
por un nuevo
período
consecutivo. Si
han sido
reelectos o se
han sucedido
recíprocamente, No
no podrán ser
nuevamente
elegidos para
ninguno de los
dos cargos sino
con intervalo de
un período.
La Rioja 16 años11 Si, para todos Unicameral Diputados Representación 4 años. Mayoría 4 años. Si. Podrán ser
los cargos proporcional Renovación por simple reelegidos o
provinciales y Fórmula D’ Hont mitades cada 2 sucederse
municipales años. recíprocamente
por un solo
período
consecutivo.
5
Modificado por Ley XII Nº 8 del 21/2/2013 (Adhesión a Ley Nacional Nº 26.774)
6
Modificado por Ley 5.659/2015 (Art. 12 de la Ley 9.659 Sistema Electoral Provincial)
7
(*)
Conforma el padrón provincial a partir del Registro Nacional Electoral.
8
Formosa: Ley 1570 del 30/06/2011.
9
10
11
33
Mendoza 16 años12 Si, para Bicameral Diputados Representación 4 años. Mayoría 4 años. No. El No
(*)
intendentes y proporcional. Renovación por simple Gobernador y el
concejales Fórmula D´Hont mitades cada 2 Vicegobernador
años no podrán ser
Senadores reelegidos para
el período
siguiente al de
su ejercicio.
Misiones 16 años13 Si, para Unicameral Diputados Representación 4 años. Mayoría 4 años. Si. Pueden ser No
intendentes y proporcional. Renovación por simple reelegidos hasta
concejales Fórmula D´Hont mitades cada 2 por un período
años legal.
Neuquén 16 años15 Si, para Unicameral Diputados Representación 4 años Mayoría 4 años. Si. Podrán ser No
intendentes y proporcional. Renovación simple reelectos por un
concejales Fórmula D´Hont total nuevo período
inmediato
posterior.
Río Negro 16 años16 Si, para Unicameral Diputados Sistema mixto 4 años Mayoría 4 años. Si. Pueden ser No
(*)
intendentes y segmentado: Renovación simple reelectos o
concejales 24 legisladores total sucederse
en 8 secciones recíprocamente
trinominales por un nuevo
(representación período y por
regional) y 19 en una sola vez.
distrito único.
Fórmula D´Hont
Salta 16 años17 Si, para Bicameral Diputados Representación 4 años. Mayoría 4 años. Si. Pueden ser No
intendentes y Proporcional. Renovación por simple reelectos por un
concejales Fórmula D’Hont mitades cada 2 período
años. consecutivo.
Senadores Mayoría simple Luego deberá
dejar pasar un
período.
San Juan 16 años18 Si, para Unicameral Diputados Sistema mixto 4 años Mayoría 4 años. S. Pueden ser
intendentes y segmentado: Renovación simple reelegidos No
concejales Mayoría simple total consecutiva-
(19 legisladores) mente hasta dos
y representación veces.
proporcional (26
legisladores).
Fórmula D´Hont
12
Modificado por Ley Nº 8.619. del 19/11/2013
(*)
13
Modificado por Ley II- Nº 29 del 25/10/2012
14
Misiones: Ley XI N°3 establece el régimen de lemas y sublemas para el orden municipal.
15
16
34
San Luis 16 años19 Si, para Bicameral Diputados Representación 4 años. Mayoría 4 años. Si. Podrán ser No
(*)
intendentes y proporcional. Renovación por simple reelegidos o
concejales Fórmula D’Hont mitades cada 2 sucederse
años recíprocamente
Senadores Mayoría simple por un solo
período
consecutivo.
Santa Cruz 16 años20 Si, para Unicameral Diputados Sistema mixto 4 años Mayoría 4 años. Si. Puedrán ser Si20
intendentes y segmentado: Renovación simple reelectos.
concejales Mayoría simple total
(14 legisladores)
y representación
proporcional (10
legisladores).
Fórmula D´Hont
Santa Fe 18 años(*) Si, para Bicameral Diputados Lista Incompleta: 4 años Mayoría 4 años. No. No son No
intendentes y 28 bancas para Renovación simple elegibles para el
concejales la mayoría y 22 total mismo cargo o
a la minoría para el otro sino
mediante con intervalo, al
fórmula D´Hont menos, de un
período.
Senadores Mayoría simple
Santiago del 16 años21 Si, para Unicameral Diputados Representación 4 años Mayoría 4 años. Si. Podrán ser No
(*)
Estero intendentes y Proporcional. Renovación simple reelectos o
concejales Fórmula D’Hont total sucederse
recíprocamente,
por un nuevo
periodo
únicamente.
Tierra del 16 años22 Si, para Unicameral Diputados Representación 4 años Mayoría 4 años. Si. Pueden ser No
Fuego intendentes y Proporcional. Renovación absoluta reelectos o
concejales Fórmula D’Hont total (50 % de los sucederse
Sistema de votos) recíprocamente
Tachas por un nuevo
período
consecutivo.
Tucumán 16 años23 Si, para todos Unicameral Diputados Representación 4 años Mayoría 4 años. Si. Podrán ser
los cargos Proporcional. Renovación simple reelectos por un No
provinciales y Fórmula D’Hont total período
municipales consecutivo.
Elaborado por la sección Derecho Comparado (Biblioteca). Actualizado: Agosto de 2015
19
Modificado por Ley XI-839/2013 del 08/02/2013
(*)
20
Santa Cruz: Ley 2052 del 17/11/1998 (última modificación: Ley 3415 del 11/12/2014
restableció el sistema de lemas y sublemas para la categoría de gobernador y vicegobernador).
21
Modificado por Ley 7.102 del 14/12/2012
22
23
Modificado por Ley 8532 del 26/10/2012.
35
Organización Electoral Provincial
DISTRITO ÓRGANO SIMULTANEIDAD REELECCIÓN SELECCIÓN DE TIPO DE BOLETA VOTO ELECTRÓNICO
ELECTORAL DE ELECCIONES CANDIDATOS ELECTORAL Regulación Legal
BUENOS Junta Electoral Si. Las elecciones Si. “…pueden ser Primarias abiertas, Boleta por agrupaciones Si. En los distritos que el
AIRES Provincial siempre se realizan reelectos o sucederse simultáneas y obligatorias políticas Poder Ejecutivo
simultáneamente con recíprocamente, por un Ley 14086 considere pertinente
las nacionales nuevo período” (Art. Ley Nº 13.082, art. 149
123 Constitución
Provincial –CP-)
CAPITAL Tribunal Superior No. Prohibido Si. “Pueden ser Primarias abiertas, Boleta única electrónica No
FEDERAL de Justicia expresamente por Ley reelectos o sucederse simultáneas y obligatorias Ley 4894 Anexo II
Nº 875 cuando se recíprocamente por un Ley 4894 Anexo I
realicen elecciones solo período
presidenciales consecutivo” (Art. 98 CP)
CATAMARCA Tribunal Electoral No. Las elecciones Si. “El Gobernador y Primarias abiertas, Boleta por agrupaciones No
Provincial provinciales se Vice Gobernador simultáneas y obligatorias políticas
realizan desdobladas podrán ser reelectos” Ley 5437
de las nacionales (art. 133 CP)
CÓRDOBA Juzgado Electoral No. Las elecciones Si. “El Gobernador y Elecciones internas Boleta única de sufragio Si. Implementación
Provincial provinciales se Vicegobernador abiertas, simultáneas y Ley 9838, art. 53 progresiva
realizan desdobladas pueden ser reelectos o obligatorias Ley 9838, art. 184
de las nacionales sucederse Ley 9572, art. 58
recíprocamente por un Falta reglamentación
nuevo período
corriente” (art. 136 CP)
CORRIENTES Junta Electoral No. Las elecciones Si. “El Gobernador y el Elecciones partidarias Boleta por agrupaciones No
Provincial provinciales se Vicegobernador internas políticas
realizan desdobladas pueden ser reelectos o
de las nacionales sucederse
recíprocamente por un
solo período
consecutivo” (Art. 150
CP)
CHACO Tribunal Electoral No. Prohibido Si. “Podrán ser Primarias abiertas, Boleta por agrupaciones Si. “El Tribunal Electoral
Provincial expresamente por el reelectos o sucederse simultáneas y obligatorias políticas. de la Provincia queda
art. 90 inc.7 de la recíprocamente por un Ley 7141 Nota: para las elecciones facultado a incorporar y
Constitución nuevo período y por municipales de Resistencia adecuar tecnología
Provincial. una sola vez.” (Art.133 del próximo 20/09/15 se informática para la
CP) implementará la Boleta de emisión y escrutinio de
Voto Electrónico (Acta N° 35 votos en forma gradual
Tribunal Electoral) y progresiva, conforme
con la factibilidad
presupuestaria,
adaptando los
procedimientos
establecidos en la
presente ley, sin que ello
implique alterar el
sistema electoral
previsto." (Art. 48 Ley Nº
4.169, inc. d)
CHUBUT Tribunal Electoral No. Las elecciones Si. “Pueden ser Elecciones primarias Boleta por agrupaciones No
Provincial provinciales se reelectos o sucederse abiertas, simultáneas y políticas
realizan desdobladas recíprocamente obligatorias
de las nacionales únicamente por un Ley XII N° 9
nuevo período
consecutivo. Si han
sido reelectos o se han
sucedido
recíprocamente, no
pueden ser elegidos
para ninguno de ambos
cargos sino con un
período de intervalo”
(Art. 149 CP)
36
ENTRE Tribunal Electoral Si. “Facultase al Si. “El gobernador y el Primarias abiertas, Boleta por agrupaciones No
RÍOS Provincial Poder Ejecutivo, vicegobernador podrán simultáneas y obligatorias políticas
cuando las elecciones ser reelectos o Ley 9659
Provinciales coincidan sucederse
con las nacionales a recíprocamente
realizarlas en forma solamente por un
conjunta” (Art. 94 Ley período en forma
Nº 2.988) consecutiva o
alternada” (Art. 161
CP.)
FORMOSA Tribunal Electoral Si. “Cuando exista Si. “…podrán ser Elecciones partidarias Boleta por agrupaciones No
Permanente convocatoria de una reelectos” (Art. 132 CP) internas políticas (lemas y sublemas)
elección nacional, las Sistema de lemas (excepto
elecciones para el Gobernador y
provinciales y Vicegobernador)
municipales se Ley 653
realizarán el mismo
día que aquella” (Art.
75, Ley Nº 152)
JUJUY Tribunal Electoral Si. Las elecciones Si. “Podrán ser Elecciones partidarias Boleta por agrupaciones No
Provincial siempre se realizan reelectos por un internas políticas
simultáneamente con período más, pero no
las nacionales (art. 87 ser reelegidos sucesiva
CP) o recíprocamente sino
con un intervalo legal”
(Art. 127 CP)
LA PAMPA Juzgado Electoral Si. Las elecciones Si. “…podrán ser Primarias abiertas, Boleta por agrupaciones No
Provincial siempre se realizan reelectos o sucederse simultáneas y obligatorias. políticas
simultáneamente con recíprocamente por un Ley 2042
las nacionales nuevo período
consecutivo. Si han
sido reelectos o se han
sucedido
recíprocamente, no
podrán ser nuevamente
elegidos para ninguno
de los dos cargos sino
con intervalo de un
período” (Art. 74 CP)
LA RIOJA Junta Electoral No. La última elección Si. “Podrán ser Elecciones partidarias Boleta por agrupaciones No
Provincial provincial se realizó reelegidos o sucederse internas políticas
desdoblada de la recíprocamente por un
nacional solo periodo
consecutivo”
MENDOZA Junta Electoral Si. Las elecciones No. “El Gobernador y el Primarias abiertas, Boleta por agrupaciones No
Permanente locales siempre se Vicegobernador no simultáneas y obligatorias políticas
realizan simultáneas podrán ser reelegidos Ley 8619
con las nacionales. para el período
siguiente al de su
ejercicio.” (Art. 115 CP)
MISIONES Tribunal Electoral No. Las elecciones Si. “El Gobernador y el Elecciones partidarias Boleta por agrupaciones No
Provincial locales se realizaron Vice-gobernador internas políticas
desdobladas de las pueden ser reelegidos
nacionales. hasta por un período
legal” (Art. 110 CP).
NEUQUÉN Junta Electoral No. Las elecciones Si. “El gobernador y el Elecciones partidarias Boleta por agrupaciones No
Provincial locales se realizaron vicegobernador podrán internas políticas
desdobladas de las ser reelectos por un
nacionales. nuevo período
inmediato posterior”
(Art. 208 CP)
37
RÍO NEGRO Junta Electoral No. Las elecciones Si. “…pueden ser Primarias abiertas Boleta por agrupaciones Si. “En los actos
Provincial locales se realizaron reelectos o sucederse simultáneas y obligatorias políticas electorales provinciales y
desdobladas de las recíprocamente por un Ley 4988 (***) municipales se pueden
nacionales. nuevo período y por implementar
una sola vez” (Art. 175 mecanismos de voto
CP) electrónico, cuando las
autoridades que
correspondan así lo
decidan” (Art. 135 y ss
Ley Nº 2.431)
SALTA Tribunal Electoral No. Las elecciones Si. “…no pueden ser Primarias abiertas, Boleta electrónica Si. La Ley Nº 7.730
Provincial locales se realizaron elegidos más de dos simultáneas y obligatorias establece las normas de
desdobladas de las veces consecutivas Ley 7697 control para el voto con
nacionales. para desempeñarse boleta electrónica
como Gobernador o
Vicegobernador de la
Provincia
respectivamente. Con
el intervalo de un
período pueden ser
elegidos nuevamente”
(Art. 140 CP)
SAN JUAN Tribunal Electoral Si. Las elecciones Si. “….pueden ser Primarias abiertas, Boleta por agrupaciones No
Provincial locales se realizan reelegidos simultáneas y obligatorias políticas
simultáneas con las consecutivamente Ley 8151
nacionales hasta dos veces” (Art.
175 CP modif. por ley
Nº 8.199)
SAN LUIS Tribunal Electoral Si. Las elecciones Si. “Podrán ser Primarias abiertas, Boleta por agrupaciones Si. La Ley Nº XI 0693
Provincial locales siempre se reelegidos o sucederse simultáneas y obligatorias políticas. faculta al Poder
realizan simultáneas recíprocamente por un Ley XI 0838 El 04/10/15 se votarán Ejecutivo a implementar
con las nacionales. solo período autoridades municipales de el sistema de voto
consecutivo. Si han la Capital con sistema de electrónico.
sido reelectos voto electrónico.
o se han sucedido Convocatoria 02/06/15.
recíprocamente no
pueden ser elegidos
para ninguno de
ambos cargos, sino con
el intervalo de un
período” (147 CP
-enmendado por ley
XIII-545-2006-)
SANTA CRUZ Tribunal Electoral Si. Las elecciones Si. “Podrán ser Elecciones partidarias Boleta por agrupaciones No
Permanente locales siempre se reelectos.” (Art. 114 CP) internas políticas
realizan simultáneas Sistema de lemas y
con las nacionales. sublemas
Ley 2052
SANTA FE Tribunal Electoral No. Las elecciones No. “…no son elegibles Primarias abiertas, Boleta única No
Provincial locales se realizaron para el mismo cargo o simultáneas y obligatorias Ley 13156
desdobladas de las para el otro sino con Ley 12367
nacionales. intervalo, al menos, de
un período” (Art. 64 CP)
SANTIAGO Tribunal Electoral Si. Las elecciones Si. “Podrán ser Elecciones internas Boleta por agrupaciones Si. La Ley N° 6.679
DEL ESTERO Provincial locales siempre se reelectos o sucederse partidarias partidarias establece el sistema de
realizan simultáneas recíprocamente por un “voto electrónico” y
con las nacionales. nuevo período reglamenta su
únicamente” (Art. 152 CP) instrumentación.
TIERRA DEL Juzgado Electoral No. Expresamente Si. “pueden ser reelectos Elecciones internas Boleta por agrupaciones No (*)
FUEGO y de Registro prohibido por el art. o sucederse partidarias partidarias (separadas por
202 de la C.P. recíprocamente por un categorías)
nuevo período
consecutivo” (Art. 126 CP)
TUCUMÁN Junta Electoral No. Las elecciones Si podrán ser reelectos Elecciones internas Boleta por agrupaciones Si. Establecido por la ley
Provincial locales se realizaron por un período partidarias partidarias (**) electoral N° 7.876, Arts.
desdobladas de las consecutivo” (Art. 90 CP) 25 al 33 (Capítulo
nacionales. VII-Voto Electrónico)
Elaborado por la sección Derecho Comparado (Biblioteca). Actualizado: Agosto 2015

(*) Hubo experiencias de voto electrónico a nivel municipal (Ushuaia) pero no existe legislación a nivel provincial.
(**) Según el artículo 54 de la Ley electoral Nº 7.876, estas boletas se utilizarán hasta la implementación del sistema de emisión del voto por
medio electrónico. El art. 43 de la Constitución Provincial también incorpora la votación electrónica. Hasta la fecha, no se ha implementado.
38 (***) Ley Provincial de Democratización de la Representación Política, la Transparencia y la Equidad Electoral (BO 5286 - 18/09/2014).
Democracia, proceso electoral
y órgano de control.
Por Andrés Gil Domínguez1
La democracia presenta dos dimensiones complementarias. Una

formal o procedimental que se vincula con la elección de los representantes
y cómo se adoptan las decisiones colectivas. Otra sustancial que se vincula
directamente con la satisfacción del sistema de derechos aún ante los
deseos de las mayorías eventuales.
También la democracia puede manifestarse a través de distintos

dispositivos tales como la mera agregación, la negociación política y la
deliberación. Este último intenta establecer determinados procedimientos
resguardando un conjunto de derechos que se presentan como una suerte
de precondición de la democracia que en última instancia deben estar
garantizados por el control de constitucionalidad y de convencionalidad. La
idea subyacente es que cumplidos con dichos requisitos, la decisión colecti-
va que se adopte, tendrá un valor intrínseco que robustecerá en última
instancia el sistema democrático.
En el esquema expuesto la idea de república deliberativa presenta

los siguientes principios estructurales. a) el principio de argumentación; b) el
principio de procedimiento colectivo; c) el principio de inclusión; d) el principio
de publicidad; e) el principio de procedimiento abierto; f) el principio de
1
(Santa Rosa, La Pampa, 1968) Abogado (UBA, 1992), Doctor en Derecho (UBA, 1999) y Posdoctor en
Derecho (UBA, 2010). Profesor Titular de Derecho Constitucional (Facultad de Derecho, UBA).
Profesor Titular Regular de Derecho Constitucional (Facultad de Ciencias Económicas y Jurídicas de la
Universidad Nacional de La Pampa). Profesor de Doctorado (Facultad de Derecho, UBA). Profesor de
Doctorado de la Universidad de Salamanca (España). Profesor de Doctorado de la Universidad de
Sevilla (España). Investigador visitante de la Universidad Autónoma de México y de la Universidad de
Salamanca.
39
procedimiento continúo; g) principio de libertad de los participantes y h) el
principio de igualdad formal de los participantes. En tanto, entre las
precondiciones se encuentran: a) el hecho del pluralismo y los desacuerdos
básicos; b) una formación política mínima de las personas, como así
también, de sus capacidades y habilidades argumentales y c) una igualdad
política que se refleje en la igualdad de recursos materiales e igualdad de
capacidades. En este sentido, la diferencia entre una democracia elitista y
una democracia republicana, radica en que, para la primera la deliberación
debe estar en manos de aquellos que estén mejor preparados para determi-
nar cuáles son los intereses intersubjetivos relevantes que las decisiones
políticas deben satisfacer, para lo cual, quienes acuden a la deliberación no
pueden estar sometidos a las instrucciones concretas de los representados;
mientras que para la segunda la deliberación política debe transformarse en
pública institucionalizando mecanismos complementarios de las estructuras
de representación, como así también, la deliberación informal y no institucio-
nalizada que tiene lugar en la esfera pública de una forma difusa pero
constante (Martí, J. Luis, La república deliberativa. Una teoría de la
democracia, Marcial Pons, Madrid, 2006).
Otro punto a tener en cuenta es que el derecho a la no discrimi-

nación prohíbe todas clases de conductas u omisiones que de forma directa
o encubierta por motivos políticos impidan el pleno ejercicio de todos los
derechos.
Uno de los prerrequisitos de la democracia está conformado por el

proceso electoral y su consecuente garantía el órgano de control que tutela
la transparencia de los comicios y la igualdad de armas de los candidatos
(especialmente de aquellos ajenos al poder de turno). En varios aspectos
constitutivos (financiamiento, publicidad, veda electoral, cadena nacional,
plazos de la campaña política, formas de emitir el sufragio, sistemas de
recuento, control judicial oportuno y eficaz) el fin último persigue evitar
distintas formas de fraude electoral, la inducción al voto o el quiebre directo
o indirecto de la igualdad de oportunidades en la oferta electoral.
No es una cuestión menor la que se plantea, por cuanto, las

decisiones que se adopten al respecto incidirán en la construcción de la
cultura e intensidad democrática en el aspecto deliberativo. A menor inten-
sidad, menor calidad democrática. A mayor intensidad, mayor valor intrínse-
co de las decisiones colectivas adoptadas. Claro está, que siempre el
contexto es un elemento a tener en cuenta a la hora de definir modelos; pero
también es cierto, que el modelo de normas establecidas como reglas de
todo o nada (que se cumplen o se violan) ayuda a modelar contextos anómi-
cos o con tendencias autoritarias.
En torno al órgano que debe controlar el proceso electoral se

pueden distinguir tres modelos puros. El judicialista, el centralizado y el
descentralizado. El primero ubica en cabeza del Poder Judicial la adminis-
40
tración y el control del proceso electoral. El segundo lo establece en el
ámbito del Poder Ejecutivo. El tercero lo deriva a un órgano autónomo,
autárquico, profesional y aperiódico. De las tres variables –aun respetando
el ámbito contextual- la configuración de un órgano con autonomía política,
autarquía financiera, miembros ingresados por concurso público (y even-
tualmente acuerdo del Congreso) y con una sólida formación profesional en
la materia y con renovaciones en los cargos que no coincidan con los
procesos electorales aparece como las más cercana a la idea de democra-
cia deliberativa.
Uno de los problemas que se reiteran en todas las elecciones en la

República Argentina, en directa vinculación con el proceso electoral, es la
distribución de publicidad, los gastos de campaña y principalmente quien
ejerce el control de todos los actos electorales.
La Ley 26571, especifica claramente que el organismo técnico del

Poder Ejecutivo Nacional especializado en materia de administración
electoral, es la Dirección Nacional electoral, que funciona en el ámbito del
Ministerio de Justicia y Derechos Humanos. Este organismo dependiente
del Poder Ejecutivo Nacional programa y ejecuta la política nacional electoral,
este debe asegurar la transparencia, la seguridad y la confiablidad del
proceso electoral en su conjunto. La Dirección electoral dentro de sus atribu-
ciones, distribuye los recursos para impresión de boletas, publicación de
aportes a cada agrupación política, además distribuirá por sorteo público
con citación a las agrupaciones políticas que participen en las elecciones
primarias, los espacios de publicidad electoral en emisoras de radiodifusión,
sonoras, televisivas abiertas y por suscripción, según lo dispuesto en la Ley
de Financiamiento de los Partidos Políticos. El día de la elección, una vez
suscritas el acta de cierre, las actas de escrutinio y los certificados de escru-
tinio para los fiscales, el presidente de mesa comunicará el resultado del
escrutinio de su mesa al juzgado federal con competencia electoral que
corresponde y a la Dirección Nacional Electoral del Ministerio del Interior,
mediante un telegrama consignando los resultados de cada lista interna de
cada respectiva agrupación política según el modelo que confeccione el
correo oficial, y apruebe el juzgado federal con competencia electoral, a
efectos de su difusión preliminar. Como se observa, la Dirección Nacional
electoral tiene amplias atribuciones en el proceso electoral, las cuales van
desde la impresión de boletas hasta la asignación de publicidad electoral
siendo un órgano que depende del Poder ejecutivo Nacional.
En el derecho comparado existen algunos modelos que han inten-

tado dotar de mayor autonomía a los órganos técnicos encargados de
custodiar los procesos electorales.
En México existe el Instituto Nacional electoral, creado por la Ley

General de instituciones y Procedimiento Electoral la cual establece en su
art. 29: “El instituto es un organismo público autónomo dotado de personali-
41
dad jurídica y patrimonio propios, en cuya integración participan el Poder
Legislativo de la Unión, los partidos políticos nacionales y los ciudadanos,
en los términos que ordene esta Ley. El instituto contará con los recursos
presupuestarios, técnicos, humanos y materiales que requiere para el ejerci-
cio directo de sus facultades y atribuciones”. El Instituto tiene como fin
contribuir al desarrollo de la vida democrática, preservar el fortalecimiento
de los partidos políticos, integrar el Registro Federal Electoral, asegurar a
los ciudadanos el ejercicio de los derechos políticos – electorales y vigilar el
cumplimiento de sus obligaciones, garantizar la celebración periódica y
pacífica de las elecciones. Este órgano es la máxima autoridad en materia
electoral, independiente en su funcionamiento y decisiones, el cual se rige
por los principios de certeza, legalidad, independencia, imparcialidad,
máxima publicidad y objetividad.
En Ecuador la función electoral está conformada por el Consejo

Nacional Electoral y el Tribunal Contencioso Electoral. Estos órganos tienen
jurisdicción nacional, autonomía administrativa, financiera y organizativa, y
personalidad jurídica propia y se financian con recursos del Presupuesto
General del Estado. Se rigen por principios de autonomía, independencia,
publicidad, transparencia, equidad, interculturalidad, paridad de género,
celeridad, probidad, certeza, eficacia, eficiencia, calidad, coordinación,
planificación, evaluación y servicio a la colectividad. El Consejo Nacional
electoral se integra por cinco consejeras o consejeros principales, que
ejercen sus funciones por seis años, y se renueva parcialmente cada tres
años, dos miembros en la primera ocasión, tres en la segunda, y así suce-
sivamente. En tanto, el Tribunal Contencioso Electoral es el órgano de la
Función Electoral encargado de administrar justicia en materia electoral y
dirimir conflictos internos de las organizaciones políticas.
Indudablemente, en el marco normativo, sociológico y antro-

pológico del Estado constitucional y convencional de derecho argentino
es necesario repensar el actual modelo del control del proceso electoral
teniendo como fin último dotar de la máxima eficacia posible a la democra-
cia deliberativa. Un sistema con un órgano autónomo, autárquico y profe-
sional alejado de la órbita del Poder Ejecutivo y una justicia electoral que
cumpla una exclusiva función jurisdiccional de garantía secundaria –reitero
aun considerando el contexto de aplicación nacional- tenderá a reforzar
unas de las condiciones básicas de la democracia cual es la transparencia
e igualdad del proceso electoral. Seguir apostando a la filantropía de quién
eventualmente ocupa el Poder Ejecutivo es un riesgo que puede ser supera-
do mediante un cambio normativo que construirá un nuevo orden simbólico
en torno a lo que significa la democracia en ese ámbito tan particular como
lo es que los candidatos elegidos por el pueblo sean realmente los represen-
tantes que nutran la deliberación democrática.
42
Los desafíos de la transparencia
en el financiamiento político
en Argentina.
Por Pablo Secchi1
En Argentina no existe conciencia acerca de la importancia que

tiene el control del financiamiento de la política como factor esencial para la
lucha contra la corrupción en la administración del Estado. En época elector-
al el tema es abordado tímidamente, usualmente por organizaciones de la
sociedad civil, expertos y periodistas, pero lamentablemente no se termina
de instalar su gravedad ni el impacto que tiene directamente sobre los
gobiernos, la administración de la cosa pública y la calidad de vida de los
ciudadanos.
Nuestro país cuenta con un sistema mixto de financiamiento de los

partidos políticos y las campañas electorales. Por un lado, los partidos
reciben fondos públicos para su funcionamiento (a través del fondo partidar-
io permanente y del fondo extraordinario de campañas), y al mismo tiempo,
pueden recibir fondos privados. Este esquema, con sus matices y diferentes
pesos, es el adoptado en la mayoría de los países de Latinoamérica, con
excepción de Venezuela que cuenta con un sistema puramente privado2;
Bolivia, que eliminó las subvenciones directas3; y Perú, que si bien en la
1
Licenciado en Ciencia Política, habiendo cursado sus estudios en la Universidad del Salvador, y
maestrando en Análisis, Gestión y Derecho Electoral, de la Universidad de San Martín. Trabaja temas
de transparencia institucional y lucha contra la corrupción. Se interesa especialmente por la transparen-
cia en el financiamiento de las campañas electorales tema sobre el cual ha realizado diversas
consultorías. Es Director Ejecutivo de la Fundación Poder Ciudadano, Capitulo Argentino de Transpar-
encia Internacional.
2
Ley de Partidos Políticos, Reuniones políticas y manifestaciones. Disponible en http://www.dere-
chos.org.ve/pw/wp-content/uploads/Ley_de_Partidos_Politico_2010.pdf.
[Acceso 6 de julio]
3
Ley Nº 1983, Ley de Partidos Políticos. Disponible en http://americo.usal.es/oir/legislatina/norma-
syreglamentos/ley_partidos/Bolivia_partidos.pdf.
[Acceso 6 de julio]
43
norma estipula el financiamiento público, en la práctica no entrega fondos a
los partidos en forma directa4.
El componente privado está integrado por dos actores: las perso-

nas físicas (ciudadanos) y las personas jurídicas (esencialmente empresas).
El peso de ambos no es simétrico, dado que la reforma legislativa de diciem-
bre de 2009 limitó la participación de las personas jurídicas en el financia-
miento de los partidos políticos: “constituye financiamiento privado de
campaña electoral toda contribución en dinero, o estimable en dinero, que
una persona física efectúe a una agrupación política, destinado al financia-
miento de gastos electorales”.
Si bien la llamada “Ley de Democratización de la Representación

Política, la Transparencia y la Equidad Electoral5” sigue permitiendo los
aportes de las empresas a los partidos políticos, les prohíbe que estos sean
realizados con fines electorales. El proyecto enviado por el Poder Ejecutivo
al Congreso consideraba que “…es imperativo guiar taxativamente el finan-
ciamiento privado dentro del marco de la igualdad de oportunidades, premi-
sas necesarias en la contienda política de toda democracia moderna” y que
“Se apuesta a regular el financiamiento de campañas electorales en la
búsqueda de equidad entre las distintas fuerzas políticas, evitando que
aquellos que cuentan con mayor disponibilidad de recursos puedan obtener
una ventaja a la hora de difundir sus ideas y propuestas…”.
La Ley 26.571 incluyó también, y en forma complementaria al finan-

ciamiento político, significativos cambios en materia de acceso a los medios
masivos de comunicación. A partir de la reforma, los espacios en radio y
televisión para publicidad electoral son facilitados por el Estado Nacional y
se prohíbe a los partidos su compra. Esta aclaración es necesaria dado que,
antes de la reforma, el principal gasto de los partidos políticos durante las
campañas estaba destinado a ese rubro.
En relación a la equidad electoral que el nuevo régimen produciría,

de acuerdo con el mensaje remitido por el Ejecutivo al Congreso, Ferreira
Rubio (2012) sostiene que se trata más de un discurso político que de una
realidad, dado que si bien los partidos más chicos accedieron a más minutos
en radio y televisión, la ausencia de limitación al uso de los medios públicos
y de la publicidad oficial por parte del Poder Ejecutivo termina desvirtuando
el objetivo de la reforma.
4
Ley Nº 28094, Ley de Partidos Políticos.
Disponible en http://www.cepal.org/oig/doc/LeyesCuotas/PER/2003_Ley28094_PER.pdf.
[Acceso 6 de julio]
5
http://www.mininterior.gov.ar/asuntos_politicos_y_alectoales/-
dine/observatorios/SENADO%202009/92-09_TextoDefinitivoSancionadoCompleto.pdf
(Acceso 6 de julio)
44
Analizando las motivaciones políticas subyacentes a la reforma,
podría decirse que la prohibición de que las empresas puedan donar a las
campañas electorales tiene como origen el revés electoral del Kirchnerismo
en la elección de Diputados Nacionales de 2009. Por entonces, las notas del
diario La Nación “El candidato que no repara en gastos ” o “De Narváez, el
candidato de la campaña millonaria7” mostraban a un candidato que,
basado en una sólida base económica, se posicionaba en la preferencia de
los electores de la Provincia de Buenos Aires. De acuerdo a la última de
estas publicaciones, el entonces candidato de Unión Pro acaparaba el 77%
de los gastos que se habían realizado en cartelería, sumando a todos los
espacios políticos en la Capital Federal y del Gran Buenos Aires. Este dato,
y la derrota electoral del oficialismo en el distrito provincial que había llevado
de primer candidato en sus listas a Néstor Kirchner, fueron suficientes para
impulsar una reforma electoral, que en forma explícita implicaba menos
intromisión de las empresas en las campañas, e implícitamente resguarda-
ba las ventajas del oficialismo al no regular el uso de recursos públicos.
Entre estos recursos se observan la distribución de pauta publicitaria8, y la
utilización de medios públicos, bienes muebles e inmuebles, y el personal
de la administración, entre otros.
En este documento evaluaremos algunos de los desafíos pendien-

tes del financiamiento político en Argentina desde una perspectiva de trans-
parencia, teniendo en cuenta las herramientas que sería necesario introdu-
cir o fortalecer para una efectiva rendición de cuentas y control de los
partidos políticos. Entre los aspectos principales a analizar se encuentran la
participación del sector privado en el financiamiento político, la necesidad de
identificación certera de los donantes, la duración de las campañas, los
mecanismos de control y las sanciones y la utilización de recursos público
con fines electorales.
La participación del sector privado en el financiamiento político.
De acuerdo a la reforma de 2009, la campaña electoral comienza

35 días antes de las elecciones. El Código Electoral Nacional señala
“…campaña electoral es el conjunto de actividades desarrolladas por las
agrupaciones políticas, sus candidatos o terceros, mediante actos de movili-
zación, difusión, publicidad, consulta de opinión y comunicación, present-
ación de planes y proyectos, debates a los fines de captar la voluntad políti-
ca del electorado…” 9.
Como ya hemos mencionado, las empresas no pueden hacer dona-

ciones para la campaña electoral, es decir, no pueden apoyar económica-
mente lo que suceda en esos 35 días de campaña, pero sí pueden hacerlo
6
http://www.lanacion.com.ar/1119890-de-narvaez-el-candidato-que-no-repara-en-gastos(Acceso 6 de julio)
7
http://www.lanacion.com.ar/1124348-de-narvaez-el-candidato-de-la-campana-millonaria(Acceso 6 de julio)
8
Ver www.publicidadoficial.org.ar
9
Art. 64Bis, Código Electoral Nacional.
45
el resto del año para otro tipo de actividades como desenvolvimiento
institucional, capacitación, y formación política10.
Sin embargo, no podemos desconocer lo que en la práctica sucede

con las campañas políticas en Argentina: las empresas en forma ilegal, o
a través de personas físicas, siguen siendo las principales aportantes
de las campañas electorales. Esta verdad es aceptada en privado, tanto
por empresarios como por políticos. Las puertas de las empresas son las
primeras que golpea la clase política para obtener fondos para campaña.
Algunas veces esos acercamientos son en términos cordiales y propositi-
vos, solicitando apoyo para un proyecto político, y otras son a través de
amenazas, exigencias, o promesas a futuro.
Desde el punto de vista del control, la dicotomía plateada por la ley

hace muy difícil el trabajo de la justicia electoral que tiene que diferenciar
qué dinero ingresó para la vida ordinaria de los partidos y cuál para la
campaña electoral. Se excluye a las empresas de las campañas, pero
tenemos que analizar qué sucede con el dinero que una empresa dona
fuera del período de campaña y qué influencia o participación tiene en ella.
¿Qué hacemos fuera de los 35 días de campaña? Por otra parte, como es
de público conocimiento, en Argentina la campaña electoral es permanen-
te11 , basta para comprobarlo observar la cartelería en cualquier calle o ruta
del país. De ninguna forma puede justificarse lo que invierten los partidos en
los períodos previos a la campaña regulada como “actividades de desen-
volvimiento institucional, capacitación o formación política”. En la práctica
el financiamiento privado -sea de personas físicas o jurídicas- se
aplica para financiar gastos con objetivos electorales fuera del periodo
permitido.
Para ilustrar las complejidades del control, imaginemos el siguiente

caso: una alianza (formada como frente electoral) declara en el informe final
de campaña haber recibido ingresos por transferencia de uno de los
partidos que la constituye. El auditor de ese informe deberá ver el monto de
esa transferencia, ir al partido mencionado, observar en su balance los
aportes, dividirlos en aportes de persona física y de personas jurídicas, y
observar si el partido tenía disponibilidad de aportes de personas físicas
como para cubrir la transferencia a la alianza. Al mismo tiempo, ese informe
se remitirá al Juzgado Federal con Competencia Electoral del distrito para
ver si el Juez está interesado en involucrarse en la investigación de un
incumplimiento que será, básicamente, muy difícil de comprobar. La
Cámara Nacional Electoral en la causa “Partido, Nueva Izquierda s/control
de informe de campaña en elecciones primarias12” señala que “…no escapa
10
Art. 5, Ley 26.215 de Financiamiento de los Partidos Políticos.
11
http://www.lanacion.com.ar/1780942-la-justicia-pide-a-los-pre-
sidenciales-que-expliquen-sus-gastos-de-campana-anticipada (Acceso 6 de julio)
12
http://www.revistarap.com.ar/Derecho/administrativo/elecciones/1adm0237000037000.html
(Acceso 6 de julio)
46
a la comprensión del Tribunal las dificultades que conlleva –aquí y en
cualquier país con regulaciones semejantes- controlar legalmente las activi-
dades dirigidas a “captar la voluntad política del electorado”
Como puede inferirse del ejemplo anterior, resulta muy complejo el

control del financiamiento con un sistema de estas características. Los legis-
ladores generaron un instrumento que, en lugar de facilitarlo, lo complica
casi hasta su inviabilidad. En este engendro normativo, la justicia electoral
debe hacer un seguimiento de todo el dinero que los partidos políticos
obtienen durante el año, para verificar que el utilizado en campaña sea
únicamente el aportado por personas físicas y no por personas jurídicas
(empresas). Es necesario un cambio normativo para racionalizar esta
situación. Creemos que la mejor forma de transparentar la participación de
los privados en las campañas es permitiendo el aporte de las empresas,
sujetando esa contribución a mayores controles. Como menciona Zovatto
(2014) cuando el modelo elegido es uno basado en la transparencia, “si bien
existe el riesgo de que la financiación privada pueda estar atada a la toma
de decisiones, ello se corrige si el elector conoce a cabalidad las fuentes de
financiamiento”. Este modelo implica menos limitaciones y más transparen-
cia. Por supuesto que también implica topes de aportes y gastos para cada
uno de los actores que apoyan las campañas con el objetivo de que no se
generen dependencias no deseadas de los aportantes.
Un elemento más a tener en cuenta, y que también surge del ejem-

plo mencionado, es que en Argentina ya casi no existen propuestas elector-
ales a través de partidos políticos, sino que en general los candidatos se
presentan por medio de alianzas. Esto es un problema para la normativa
vigente dado que todo el sistema de financiamiento está pensado para
partidos políticos. Una revisión en este sentido sería un desafío positivo en
pos no solo de la transparencia, sino también de una mejor organización del
sistema.
Recomendaciones:
1. Permitir a las empresas financiar las campañas electorales limitando su

participación pero generando más transparencia.
2. Simplificar la normativa en relación a los fondos que pueden recibir los
partidos políticos generando mejores condiciones para el control adecuado
de ellos.
3. Trabajar en una actualización de las normativas de financiamiento tenien-
do en cuenta que la mayoría de los partidos políticos compiten electoral-
mente por medio de alianzas electorales.
La campaña anticipada
¿Es posible una campaña de treinta y cinco días en los términos del
Código Electoral? Nos parece que no es viable. Principalmente, porque los
47
partidos políticos tienen derecho a dar a conocer a sus candidatos e ideas,
y los ciudadanos necesitan tiempo para elaborar la decisión del voto. Una
limitación tan extrema para el tiempo de campaña puede estar vinculada a
la importación de modelos que se aplican en los sistemas parlamentarios.
Carey (2006) explica sobre el parlamentarismo que la supervivencia del
ejecutivo está sujeta al apoyo de una mayoría parlamentaria, y que al mismo
tiempo, en la mayoría de los sistemas parlamentarios, la dependencia es
mutua dado que el ejecutivo puede disolver a la asamblea y llamar a nuevas
elecciones antes de la finalización del mandato. Dado que se puede llamar
en cualquier momento a elecciones, es lógico que en estos sistemas el
período de campaña esté acotado. En cambio, en el sistema presidencialis-
ta adoptado por Argentina las elecciones tienen fechas fijas establecidas.
Son cada dos años, y salvando hechos excepcionales, ninguna elección se
dará entre esos períodos. Como los partidos saben a la perfección cuándo
son las elecciones, administran sus estrategias de acuerdo a ello.
David (2014) indica que la limitación temporal de la campaña

electoral desempeña un rol estabilizador dentro de ella, ya que, garantiza
cierta igualdad en la competencia política y evita la saturación de los
medios. Al mismo tiempo, señala que es una variable efectiva para el control
de los costos de las campañas.
Considerando ambos argumentos, podemos llegar a un principio de

conclusión en relación a que resulta necesario regular el tiempo de
campaña, pero debe otorgarse la flexibilidad necesaria para que los partidos
tengan tiempo para dar a conocer su oferta y los candidatos puedan insta-
larse en la opinión pública. Es imprescindible que esto suceda en un marco
de cordura proselitista, teniendo en cuenta un gasto electoral racional y
preservando el espacio público.
La misma Cámara Nacional Electoral en el fallo ya citado (Partido,

Nueva Izquierda s/control de informe de campaña en elecciones primarias)
indica que “la evidencia de la realidad política actual, muestra que la
limitación temporal de las campañas electorales no representa una valla
efectiva para la promoción de muchos que aspiran ocupar cargos electivos
a renovarse en los próximos comicios, por ejemplo con publicidad en la vía
pública”.
Lamentablemente los partidos no ignoran los conceptos vertidos en

estas líneas. Sus prácticas, comportamientos, y rendiciones de cuentas son
fríamente pensados, a partir del conocimiento acabado de los puntos vulner-
ables de la legislación vigente. Un observador curioso observará que duran-
te la precampaña (antes de los 35 días permitidos) en la publicidad política
en vía pública ningún candidato indica a qué partido pertenece, ni a qué
cargo se postula. Se pueden observar fotos de candidatos; slogans de
campaña; foto y slogans; fotos con funcionarios públicos; pero nunca se
observará: “Juan Gutiérrez, candidato a Presidente, Partido Federal”. Esto
48
es así porque efectivamente aclarar que son candidatos a determinado
cargo y el partido por el cual se postulan cuando no se han oficializado las
candidaturas, sería aceptar que están haciendo campaña cuando está
prohibido. Un recurso muy observado es el de políticos que dicen en los
medios que son candidatos, se sabe a qué cargo aspiran, pero ponen en los
carteles indicaciones en relación a alguna fundación/asociación que
promueve su figura. De esta forma, se viola el espíritu de la legislación
electoral.
La solución no es violar la ley, como se está haciendo en la actuali-

dad, sino regular la campaña de manera más efectiva, considerando las
necesidades reales de los partidos y de los ciudadanos. El desafío es
complejo dado que los partidos políticos con representación parlamentaria
deben encorsetar sus propias prácticas y cambiar sus conductas proselitistas.
Recomendaciones:
1. Regular los tiempos de campaña en forma racional y de acuerdo a las

necesidades reales de los partidos y ciudadanos.
2. Controlar, en forma exhaustiva, hasta que se regule la materia, el compor-
tamiento de los partidos políticos y candidatos durante la precampaña.
La bancarización de los aportes
Asumiendo que las empresas siguen financiando la política ilegal-

mente, hoy en día el mayor desafío para los partidos grandes no es obtener
donaciones (las empresas claramente juegan a ganador), sino conseguir
nombres de ciudadanos que puedan “blanquear” los fondos de las empre-
sas. A este tipo de sujetos se los denomina comúnmente “prestanombres”.
A través de ellos, las empresas siguen financiando las campañas y son los
responsables económicos de los partidos los que, una vez conseguidos y
hasta gastados los fondos, se encargan de acomodar los números para que
los reportes financieros que se presentan ante la justicia sean mediana-
mente coherentes.
Una de las estrategias más utilizadas en materia de financiamiento

político es la de depositar grandes sumas de dinero a través de un solo
movimiento bancario. Un miembro del partido, o varios, juntan el dinero de
empresas o ciudadanos y lo depositan todo junto, y en el mismo momento,
en la cuenta bancaria única que tiene cada partido o alianza. Esta metodología
hace que se pierda la ruta que transitó ese dinero, desconociéndose, a la
hora del control, de qué cuenta efectivamente salió (quién fue el donante
real), por dónde pasó (quién la tuvo durante el proceso de recaudación), y
especialmente si todo llegó a destino (la cuenta oficial). Este mecanismo
permite la mencionada práctica del “prestanombre”, dado que los procesos
de recaudación y rendición de cuentas se encuentran estratégicamente
separados. Estas maniobras pueden ser controladas eficazmente si se
implementa la obligatoriedad del depósito directo por parte del donante y se
49
prohíbe que un ciudadano deposite el dinero de otros. De esta forma, se
conocería efectivamente quién es el donante con nombre y apellido. Asimis-
mo, el donante sabría a dónde fue realmente el dinero; y la justicia electoral
podría seguir fácilmente los rastros del dinero “blanco” puesto en la
campaña. Esta bancarización individual de las donaciones sería un paso
fundamental para el control del financiamiento partidario.
Poder Ciudadano y Cippec impulsaron, desde el 2014, la

regulación de las donaciones por medio de tarjetas de crédito. Esta iniciativa
busca, entre otros objetivos, la transparencia del financiamiento partidario y
la diversificación de los fondos que obtienen los partidos políticos. Consider-
amos que esta estrategia generará a futuro una menor dependencia de los
fondos irregulares.
Uno de los principales escollos que tenían los partidos para

sumarse a las nuevas formas de obtener donaciones de los ciudadanos era
que, en la norma y práctica, las tarjetas de crédito no estaban obligadas a
informar a los partidos quienes eran los titulares de las tarjetas a través de
las que se hacían las donaciones electrónicas. A partir del pedido de Poder
Ciudadano y Cippec a la Dirección Nacional Electoral, el Poder Ejecutivo
Nacional dictó el decreto 77613 en el que, además de permitirse que cualqui-
er ciudadano con una tarjeta de crédito pueda apoyar al partido político de
su preferencia, se establece que el partido debe poder conocer la identidad
del donante. Esto le permite al partido político, por un lado, controlar quiénes
son sus aportantes y, por el otro, rechazar algún donante si no es de su
interés o viola alguna de las prohibiciones vigentes.
Las donaciones con tarjeta de crédito son un claro ejemplo de la

bancarización de los aportes de campaña. Sin embargo, no son el único.
También podría realizarse mediante aportes directos en la ventanilla del
banco, donaciones por medio de transferencias bancarias, cajeros
automáticos, y otros medios electrónicos. El tema aquí, nuevamente, está
en la voluntad política de avanzar en la transparencia del financiamiento
político.
Recomendación:
• Fomentar la bancarización de las donaciones con el objetivo de transpar-

entar los verdaderos aportantes de las campañas.
El uso electoral de la publicidad oficial
Los partidos políticos que no forman parte de los oficialismos nacio-

nales, provinciales o locales, corren con una importante desventaja frente a
13
Ver “Una oportunidad para la transparencia electoral”, http://poderciudadano.org/u-
na-oportunidad-para-la-transparencia-en-el-financiamiento-electoral/
50
la presencia de los gobiernos en los medios de comunicación a través de la
publicidad oficial. Inauguraciones de obras, lanzamientos de planes de
vivienda, propagandas de leyes impulsadas, éxitos de gestión, otorgamien-
tos de créditos, y muchas más actividades se observan firmadas por los
gobiernos en los medios de comunicación.
La publicidad oficial tiene como objetivo comunicar o rendir cuentas

a la ciudadanía, sin embargo, en Argentina suele convertirse en propaganda
para favorecer la imagen de funcionarios públicos. No es lo mismo un anun-
cio indicando el calendario de vacunación infantil, que un spot televisivo
sobre las virtudes de un gobierno durante su gestión. La inclusión de los
nombres, fotos e imágenes de los funcionarios, e inclusive la utilización de
los colores o signos partidarios desvirtúan el objetivo de la publicidad oficial
y provocan un desbalance en la competencia electoral. A nivel nacional, este
hecho se ve agravado por la reforma realizada en 2009 mediante la Ley
26.571, por la cual los partidos políticos no pueden contratar espacios
audiovisuales para hacer campaña y sólo pueden utilizar aquellos espacios
provistos por el Estado y asignados mediante sorteo. Si bien el fundamento
de esta norma es válido, ya que apunta a equiparar las posibilidades de
acceso a los medios, sin regulación de la publicidad oficial el efecto genera
una notable asimetría en la competencia entre las diversas fuerzas políticas.
Se necesita regular la distribución de pauta publicitaria por varias

razones. Entre ellas porque puede utilizarse como un premio/castigo a la
línea editorial de los medios de comunicación existentes, porque a través de
ella se pueden crear medios adeptos al gobierno, y porque transformada en
propaganda termina desvirtuando la competencia electoral.
Los gobiernos tienden a invertir más en publicidad oficial a medida

que se acerca la fecha de las elecciones. En 2013, se puede ver como la
pauta publicitaria comienza a crecer en la segunda mitad del año a medida
que se acercan las elecciones de octubre.
51
Inversión en publicidad oficial 2013
Si se analiza lo invertido en publicidad oficial contra lo declarado por los

partidos políticos como gastos de campaña, se observará la desproporción
entre ambos números y de qué manera la publicidad oficial es una herra-
mienta que desbalancea la competencia. Solo a modo ilustrativo podemos
ver los siguientes números respecto a 2013:
• En la campaña electoral legislativa de 2013, todos los partidos juntos,

sumado las elecciones primarias y las generales, declararon haber gastado
89 millones de pesos14.
• Durante 2009, y de acuerdo a datos entregados por la Jefatura de Gabi-

nete de Ministros, el Gobierno Nacional distribuyó más de 1272 millones de
pesos. A este exorbitante gasto en publicidad oficial habría que sumarle
otros 120015 millones invertidos en Futbol para Todos, que básicamente
implica publicidad oficial durante los entretiempos de las transmisiones de
futbol. En total durante 2013 el gobierno nacional invirtió más de 2 mil
millones de pesos en pauta publicitaria.
• En resumen, durante 2013 los gastos (declarados) de todos los partidos

políticos juntos equivalen a un 3,5% de la inversión en publicidad oficial del
Gobierno Nacional.
14
www.larutaelectoral.org.ar
15
http://www.infobae.com/2013/09/30/1512501-el-futbol-todos-saldra-casi-4-millones-dia-el-2014
(acceso 13 de julio)
52
Como se puede observar, la ausencia de una normativa que regule
la pauta publicitaria puede generar fuertes desbalances durante los
procesos electorales, además de ser una práctica permanente que excede
el tiempo de las campañas políticas.
Las ventajas a partir de la distribución de pauta publicitaria no se

dan solamente a nivel nacional. En las provincias y la Ciudad Autónoma de
Buenos Aires, se observa el mismo fenómeno. Por ejemplo, para la
campaña presidencial 2015 se observa como aquellos precandidatos que
gobiernan algunos distritos, utilizan la publicidad oficial para instalarse
nacionalmente. Encontramos publicidad de Macri desde el Gobierno de la
Ciudad, de Scioli, a partir de la Provincia de Buenos Aires, de De la Sota,
desde Córdoba, e incluso publicidad de la Provincia de San Luis, que si bien
no nombra directamente a Rodríguez Saa, queda claro que va dirigida en
ese sentido. Estos spots televisivos y radiales, son formas de vulnerar las
restricciones establecidas por la ley, y deberían ser tenidos en cuenta por la
justicia electoral y las próximas reformas legislativas.
Recomendación:
• Regular la distribución de pauta publicitaria, con criterios objetivos, y

asegurando que esté al servicio de los ciudadanos y no sea un instrumento
de propaganda política.
• Regular la pauta publicitaria excluyendo la posibilidad de la personal-
ización de los avisos publicitarios.
• Limitar las publicidades de gobernadores provinciales que se manifiestan
como futuros candidatos, durante los años electorales.
Ausencia de reglas a nivel provincial
La ausencia de legislación provincial en materia de financiamiento

político, o la diferencia en su contenido con las leyes nacionales, produce
grandes inconvenientes a la hora del control judicial de ingresos y gastos de
campaña.
Teniendo en cuenta que en nuestro país conviven 25 regímenes

electorales (nación más provincias y CABA), y que incluso a ellos se les
suman algunos distritos locales que tienen sus propias reglas, el control de
las elecciones en materia de financiamiento se hace muy difícil.
Uno de los principales problemas se da con aquellos distritos que

organizan las elecciones en forma simultánea con la nación. Las campañas
se cruzan y resulta muy complicado discriminar los gastos (pensemos, por
ejemplo, en un cartel con la imagen de un dirigente nacional, uno provincial
y uno local). Los partidos o alianzas nacionales pueden sostener que ha
sido colocado por la alianza o el partido provincial, en cuyo distrito no está
53
regulado el financiamiento político.
Para que un verdadero control del dinero en la política sea posible,

es de vital importancia que todos los distritos provinciales cuenten con
normativa que asegure la transparencia. Debe garantizarse a la ciudadanía
el total acceso a los ingresos y gastos de los partidos políticos; deben
establecerse principios básicos en la materia compatibles con la legislación
nacional; y debe imponerse un régimen de sanciones eficaz.
Recomendación:
• Invitar a las provincias a que sancionen leyes de control del financiamiento

político que sean compatibles con la normativa nacional.
El régimen de sanciones
Otro de los puntos a revisar en materia de campañas electorales es

el régimen sancionatorio, principal herramienta para desincentivar el finan-
ciamiento irregular. Su eficacia depende tanto de la existencia de sanciones
para aquellos que violan la normativa vigente como, y muy especialmente
de la capacidad del Estado para aplicarlas.
Ulloa (2004) menciona que un efectivo régimen de controles y

vigilancia, una autoridad dotada de los recursos necesarios, y unos proced-
imientos claros y sencillos podrían ser los elementos básicos para asegurar
la coercibilidad de las normas. Ninguno de estos aspectos parecería
cumplirse en Argentina, donde los controles no son efectivos. No ayudan ni
las contradicciones entre los regímenes de aportes para la campaña y la
vida ordinaria de los partidos políticos, ni la duración de los tiempos de
campaña, ni la desarticulación entre la legislación nacional y las legisla-
ciones provinciales, o peor aún, su inexistencia. Tampoco se dota a la
Cámara Nacional Electoral de los recursos suficientes para realizar un
control exhaustivo del dinero en la política.
En el país no existe un organismo electoral autónomo, ni juzgados

específicamente electorales (no con competencia electoral). La existencia
de cualquiera de estas variantes probablemente implicaría contar con
instituciones con los recursos y autonomía suficientes para el control efecti-
vo de los partidos y sus cuentas.
En cuanto a los procedimientos, las leyes sancionadas en el

Congreso de la Nación no han generado las herramientas necesarias para
que exista un control efectivo, claro ejemplo de esto es la ausencia de la
obligación de bancarizar individualmente cada uno de los aportes, o la
ausencia de una legislación adaptada al sistema de alianzas que se impone
en nuestro país.
54
La normativa vigente en Argentina es muy laxa en materia de
sanciones, imponiendo multas pecuniarias a los partidos, donantes y
responsables políticos de los partidos (Presidente, tesorero y responsables
económico-financieros) en caso de violar la normativa vigente.
Analizando las sanciones establecidas en las normas, se observa

que las mismas distan bastante de atemorizar a los partidos políticos
grandes, que cuentan con sumas de dinero cuantiosas para afrontar las
campañas. Los partidos políticos en algunos casos podrían hasta analizar el
costo beneficio de financiar irregularmente una campaña dado que las
sanciones son menores. Un partido político podría incluir en su presupuesto
la sanción económica que puede llegar a recibir en caso de que le descu-
bran una irregularidad.
Un partido puede superar los topes establecidos, financiarse con

cualquiera de los sujetos prohibidos por ley, utilizar recursos públicos,
fondos del narcotráfico o el juego clandestino, sin embargo la sanción será
económica, o de inhabilitación para ejercer cargos públicos para los
responsables del partido, más allá de las investigaciones penales que se
puedan realizar. Una posibilidad, con el cuidado y análisis necesario, es
considerar posibles sanciones sobre los candidatos, situación delicada que
se tiene que analizar con el cuidado de no afectar la representación de la
ciudadanía.
El Congreso de la Nación debería trabajar en el fortalecimiento de

los organismos de control y sanción, especialmente decidir sobre su config-
uración final y dotarlos de recursos. Y por otro lado, establecer responsabili-
dades sobre los candidatos, en aquellos casos en que se compruebe la
generación de una inequidad en la competencia electoral por la utilización
de fondos ilegales o violación de la normativa vigente.
Recomendaciones:
1. Establecer sanciones en la normativa que desincentiven efectivamente el

financiamiento irregular de las campañas electorales.
2. Fortalecer a los organismos electorales con dotación de un presupuesto
acorde a la responsabilidad que tienen.
Conclusiones
La relación entre dinero y política es uno de los principales desafíos

en la lucha contra la corrupción, no solo en nuestro país y región, sino alred-
edor del mundo. Sin embargo, no se observa que el tema resulte de interés
para la agenda política, ni para los medios de comunicación. Pareciera que
aún no se ha comprendido la profundidad del problema, ni que del financia-
miento oscuro de la política derivan una gran cantidad de consecuencias
55
sobre la administración del Estado y la calidad de la democracia.
Principalmente durante las campañas electorales, aunque no

exclusivamente, hay mucho dinero puesto en juego que afecta la equidad en
la competencia electoral, y además, puede llegar a condicionar a los futuros
gobiernos o representantes.
Lamentablemente, solo una pequeña parte del dinero que ingresa

en la política lo hace por los canales institucionales establecidos. Esto
puede comprobarse observando las rendiciones de cuentas de los partidos
y contrastándolas con la gran cantidad de gastos con fines electoralistas.
Alcanza, simplemente, con observar la publicidad en vía pública, analizar la
logística de los diferentes candidatos, escuchar o seguir en redes sociales a
periodistas incentivados económicamente, o estudiar la utilización de recur-
sos públicos por parte de los ejecutivos nacionales o provinciales.
A través de este documento hemos intentado acercarnos a los

desafíos que enfrenta la Argentina en materia de financiamiento político.
Algunos son abordables desde cambios normativos, que deben ser produci-
dos por la clase política. Otros están relacionados con conductas del sector
privado, los ciudadanos, y la justicia electoral.
El financiamiento ilegal no es una simple falta administrativa.

Muchas veces la política, en su afán de conseguir fondos, abre la puerta a
actores como el juego (legal e ilegal), el narcotráfico y diversos tipos de
asociaciones delictivas con necesidad de lavado de sus activos. Las conse-
cuencias de estas relaciones van desde el cohecho anticipado y la devolu-
ción de favores, a la falta de control e intromisión en negocios sucios y las
zonas liberadas, entre muchas otras que afectan directamente la calidad de
vida de los ciudadanos.
La transparencia en el manejo del dinero de campaña no se dará

naturalmente, sino que deberá ser el resultado de una decisión política.
Hemos propuesto algunos pasos que creemos convenientes para atacar
algunas de las vulnerabilidades del sistema.
Creemos que limitar las donaciones de empresas para las

campañas electorales es invitar a la realización de prácticas ilegales, y una
medida cínica por parte de la clase política que se nutre básicamente de
esos aportes. Preferimos conocer quiénes financian realmente las
campañas.
La regulación de la pauta publicitaria es una deuda pendiente, que

además de evitar restricciones contra la libertad de expresión, limitaría el
uso de los medios de comunicación con fines electorales.
56
Sumado al punto anterior, entendemos que la limitación del uso de
recursos públicos permitirá generar condiciones de competitividad más
equitativas, complementándose con los cambios realizados en la reforma de
2009.
Por otra parte, la individualización de las donaciones a través de la

prohibición de la acumulación de fondos de diferentes donantes, permitirá
generar mayor transparencia, contrastar lo declarado por los partidos políti-
cos y luchar contra la práctica de “presta nombres”.
Es necesario generar un sistema de engranajes legales compuesto

por la ley nacional y las futuras leyes en cada una de las provincias, permi-
tiendo tener un sólido sistema de financiamiento que genere mayor trans-
parencia y equidad en la competencia.
Los organismos que deben controlar el financiamiento de las

campañas electorales deben contar con los recursos necesarios para hacer-
lo. Estos recursos son, por un lado, económicos y por el otro, legales
(disponer de sanciones efectivas de acuerdo a la gravedad de la falta).
Finalmente, el sinceramiento de los tiempos de campaña permitirá

poner límites reales, generar un sistema de control posible, y que no se
acose al ciudadano con propaganda política.
Bibliografía
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campaña millonaria”, Buenos Aires, Diario La Nación, 4 de Mayo, 2009.
• Carey, John: “Presidencialismo versus parlamentarismo”, Postdata Nº11
Ciudad Autónoma de Buenos Aires, 2006.
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ca Dominica y América Latina”, Observatorio Político Dominicano, 2014.
• Ferreira Rubio, Delia: “Financiamiento de los partidos políticos en Argenti-
na: Modelo 2012”, Revista Elecciones, Vol. 11, OMPE, Perú, 2012.
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informe de campaña en elecciones primarias” 2015.
• Pomares, Julia y Secchi, Pablo: “Una oportunidad para la transparencia
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• Secchi, Pablo y Pavese, Rosario: “De qué hablamos cuando hablamos de
Publicidad Oficial” en “Tiempos turbulentos, medios y libertad de expresión
en la Argentina de hoy”, Ariel, Adepa, Buenos Aires, 2014.
• Ulloa, Felix: “Financiamiento Político: órganos de control y regímenes de
sanciones” en “De las Normas a las Buenas Prácticas. El desafío del finan-
ciamiento político en Latinoamérica”, OEA, 2004.
57
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cional, Oficina Nacional de Procesos Electorales, Konrad Adenauer Stiftung,
Lima, 2014.
• “El futbol para todos saldrá casi 4 millones por día en 2014”, Buenos Aires,
Diario Infobae, 30 de septiembre, 2004.
www.publicidadoficial.org.ar
Buenos Aires, Julio de 2015 – Poder Ciudadano
58
La publicidad oficial
y las campañas electorales.
Por Diego Hernán Armesto1
I. Introducción
En estos últimos meses, las provincias, los municipios y la Ciudad

Autónoma de Buenos Aires se han convertido en el escenario central de una
gran campaña electoral.
Conforme manda la ley, las campañas se llevan a cabo cada dos

años para que los distintos candidatos realicen sus propuestas y promesas
con miras a mejorar la calidad de vida de los ciudadanos. Sin embargo, en
estos últimos tiempos, la campaña electoral se ha anticipado; y se la ha
asociado a la publicidad oficial y, claramente, al uso y al abuso de los fondos
públicos.
En la actualidad, las campañas —entendidas como “el conjunto de

actividades desarrolladas por las agrupaciones políticas, sus candidatos o
terceros, mediante actos de movilización, difusión, publicidad, consulta de
opinión y comunicación, presentación de planes y proyectos, debates a los
fines de captar la voluntad política del electorado”2— se encuentran grave-
mente distorsionadas, por cuanto quien detenta el poder de turno, sea
nacional, provincial o municipal, realiza una profusa publicidad al utilizar
todos los medios oficiales, lo cual quiebra el principio de igualdad.
1
Abogado. Docente de grado y de posgrado de la UBA. Funcionario político de la Honorable Cámara
de Diputados de la Nación. Miembro del Instituto de Derecho Constitucional del Colegio Público de
Abogados de la Capital Federal (CPACF), de la Asociación Argentina de Derecho Constitucional
(AACD) y de la Federación Argentina del Colegio de Abogados (FACA).
2
Código Nacional Electoral, art. 64 bis.
59
De este modo, en lugar de que todos los candidatos tengan un
acceso justo, equilibrado e imparcial a los recursos para participar de la
contienda electoral interpelando al ciudadano en iguales condiciones, los
candidatos oficiales utilizan fondos públicos para imponerse. Esto genera
una importante desventaja respecto de todos aquellos que no cuentan con
la caja del Estado para financiar su propaganda partidaria.
Tal situación es producto de un defectuoso marco regulatorio y de

controles inexistentes: en estos últimos tiempos, gobiernos de distintos
colores políticos3 utilizan los recursos estatales para legalizar el incum-
plimiento y el abuso de la publicidad oficial e imponer así a sus candidatos.
Las reglas no son claras o dejan los manejos de la pauta publicitaria al
arbitrio y a la discrecionalidad del funcionario de turno.
A lo largo del presente trabajo, abordaremos tanto el marco legal

como el debate en el Congreso de las leyes actuales que rigen esta materia.
La realidad dista mucho de la perfección buscada en la ley.
A nuestro entender, se necesita perfeccionar la norma imple-

mentando mecanismos sancionatorios y mayor control. Esto permite trans-
parentar todas estas cuestiones haciendo prevalecer las pautas esenciales
de igualdad y de acceso justo a la contienda electoral.
3
Según un informe del diario La Nación, Scioli “duplicó en 2015 el presupuesto en publicidad oficial
hasta llevarlo a $663 millones. Casi $2 millones por día en propaganda, según un informe del exdiputa-
do Walter Martello (Frente Renovador) en base a datos de la Contaduría General de Gobierno. Solo en
el primer trimestre de este año fue ejecutado el 70 % de ese presupuesto. La cifra contempla los fondos
previstos en propaganda por la administración central de la provincia más las erogaciones que hacen
ARBA, Loterías y Casinos, y el Banco Provincia, entre otros entes autónomos…”. En la misma nota,
también se reseñan los gastos que realizó el PRO: “El amarillo PRO le hace competencia. El gobierno
porteño desembolsó más de $3 millones por día en publicidad oficial en lo que va de 2015. Según un
informe de la Coalición Cívica, el gobierno porteño dispone para este año partidas por $883 millones en
esa materia si se contemplan los presupuestos de la Jefatura de Gabinete y los ministerios porteños de
Seguridad, Desarrollo Urbano y Espacio Público, entre otras dependencias. Según datos oficiales,
durante el primer trimestre, cuando la campaña porteña se desplegó con más fuerza para posicionar a
Rodríguez Larreta, se había ejecutado el 42 % del presupuesto. ‘Es más dinero por habitante que a
nivel nacional’, compararon desde la CC…”. Cf.Hugo ALCONADA MON, Maia JASTREBLANSKY e
Iván RUIZ, “Ventaja oficialista: uso y abuso de fondos públicos para la campaña”, en diario La Nación,
sábado 1 de agosto de 2015, págs. 1 y 10.
60
II. La publicidad electoral y el debate en el Congreso
En la Argentina, no existe norma alguna que regule la publicidad

oficial4. En cuanto a la electoral, el marco jurídico que se aboca a regular
todo lo concerniente a esta materia está comprendido por las siguientes
normas: la Ley 26.215, Financiamiento de los Partidos Políticos; la Ley
26.571, Democratización de la Representación Política, la Transparencia y
la Equidad Electoral —que implementa las elecciones Primarias, Abiertas,
Simultáneas y Obligatorias (PASO)—; la Ley 26.522, Servicios de Comuni-
cación Audiovisual; y, para esta elección, el Decreto 1142/155, reglamentario
del Régimen de Campañas Electorales en los servicios de comunicación
audiovisual que se establece para las elecciones primarias.
A continuación, nos avocaremos al análisis de las distintas normati-

vas. La Ley 26.215 establece en su articulado los parámetros de regulación
y de control del financiamiento de los partidos políticos o alianzas elector-
ales transitorias. Una vez oficializadas las candidaturas, el Estado tiene la
facultad de otorgar los espacios en los medios de radiodifusión. En tal senti-
do, el artículo 43º establece lo siguiente:
4
Mediante los fallos “Editorial Río Negro contra Provincia de Neuquén” y “Editorial Perfil”, la Corte
Suprema de Justicia de la Nación resolvió las pautas esenciales en lo que respecta a la publicidad
oficial. Sin embargo, hasta el día de hoy, el Poder Legislativo todavía no ha dictado una normativa clara
que termine con esta problemática, la cual sirve para domesticar a los medios que piensan distinto.
5
El decreto en cuestión define claramente el funcionamiento del engranaje de la distribución de la pauta
electoral: “Art. 2º — A los fines previstos en el Capítulo III Bis del Título III de la Ley No 26.215 y en el
artículo 35 de la Ley No 26.571 y sus respectivas modificatorias y complementarias, la Autoridad Federal
de Servicios de Comunicación Audiovisual (AFSCA) suministrará, por medio de la SECRETARÍA DE
COMUNICACIÓN PÚBLICA de la JEFATURA DE GABINETE DE MINISTROS, a la DIRECCIÓN
NACIONAL ELECTORAL, el listado preliminar de servicios de comunicación audiovisual, las señales
nacionales inscriptas en el Registro Público de Señales y Productoras, con excepción de las de género
infantil, y las señales de generación propia de los servicios de suscripción, indicando la identificación
comercial o artística del servicio del que se trate, razón social, clave única de identificación tributaria
(CUIT), domicilio, tipo o clase de servicio, área de cobertura, tiempo de programación y las especifica-
ciones técnicas de los estándares requeridos para la emisión de los mensajes de campaña electoral.
Art. 3º — La DIRECCIÓN NACIONAL ELECTORAL publicará en el sitio web www.elecciones.gob.ar el
listado preliminar, a los fines de que las agrupaciones políticas y/o los titulares de los servicios de
comunicación audiovisual y señales formulen ante la Autoridad Federal de Servicios de Comunicación
Audiovisual (AFSCA) observaciones respecto de la omisión, incorporación o exclusión de servicios que
no aparecieran hasta los DIEZ (10) días siguientes a la fecha de la publicación, en cuyo defecto se
tendrá por consentida. La Autoridad Federal de Servicios de Comunicación Audiovisual (AFSCA)
recibirá, en el correo electrónico registro@afsca.gob.ar, las observaciones que las agrupaciones
políticas deseen formular con respecto al listado de medios publicados; las mismas deberán resolverse
dentro de los CINCO (5) días de interpuestas las mismas. Una vez resueltas las observaciones que
hayan sido presentadas, se tendrá por definitivo el listado de medios audiovisuales y señales a afectar
y deberá notificar a la DIRECCIÓN NACIONAL ELECTORAL para su publicación en el sitio web
anteriormente mencionado. Art. 4º— Los servicios de comunicación audiovisual y señales que cuenten
con una programación igual o mayor a DOCE (12) horas, incorporados al listado previsto en el artículo
precedente deberán ceder gratuitamente, en los términos de los artículos 35 de la Ley N° 26.571 y 43
quater de la Ley No 26.215, el DIEZ POR CIENTO (10%) de DOCE (12) horas de programación, para
la difusión de mensajes de campaña electoral en medios audiovisuales, para las elecciones primarias,
abiertas, simultáneas y obligatorias y las elecciones nacionales. Art. 5º — La difusión de mensajes de
campaña electoral objeto del presente no se computará como tiempo de publicidad conforme lo
dispuesto en el artículo 74 del Anexo I del Decreto No 1225 del 31 de agosto de 2010 (…)”.
61
El Estado otorgará a los partidos o alianzas que oficialicen candida-
turas, espacios en los medios de radiodifusión, para la transmisión de sus
mensajes de campaña. En los años en que se realicen elecciones para
presidente, vicepresidente y legisladores nacionales en forma simultánea, la
cantidad total de los espacios a distribuir no podrá ser inferior a seiscientas
(600) horas para los espacios de radiodifusión televisiva y ochocientas (800)
horas para los espacios de radiodifusión sonora. En los años en que
solamente se realicen elecciones de legisladores nacionales la cantidad
total de los espacios a distribuir no podrá ser inferior a quinientas (500)
horas para los espacios de radiodifusión televisiva y seiscientas (600) horas
para los espacios de radiodifusión sonora. La cantidad y duración de los
espacios será distribuida de la siguiente forma: a) cincuenta por ciento (50
%) por igual entre todos los partidos o alianzas que oficialicen candidaturas.
b) cincuenta por ciento (50 %) restante entre los partidos o alianzas que
oficialicen candidaturas, en forma proporcional a la cantidad de votos que el
partido o alianza hubiera obtenido en la última elección de diputados nacio-
nales y que acrediten haber obtenido al menos un número de sufragios
equivalente al uno por ciento (1 %) del padrón electoral6.
Tal articulado es fruto del debate que se dio en el Congreso de la

Nación. Seguramente, se trate de una de las pocas leyes a las que, en estos
últimos años, se les permitió introducir cambios; en este caso, en cuanto a
la distribución de los espacios, así como también acerca de la obligatoriedad
de informar los gastos en la web, modificación que no permite el gasto de
campaña con aportes privados.
La Ley de Democratización de la Representación Política, la

Transparencia y la Equidad Electoral (26.571) buscó promover un sistema
de partidos políticos plurales, pero reales y fuertes, con militancia y con
candidatos de arraigadas convicciones políticas, es decir, un sistema que
permitiera la oxigenación de los partidos7. Pero, en referencia a la cuestión-
6
En la sesión que se debatió esta cuestión, el Diputado Nacional Juan Manuel Urtubey dijo: “En cuanto al piso
referido a la publicidad estatal a distribuir entre los partidos, a solicitud de la bancada del ARI se lo lleva al
doble de lo previsto. Asimismo, se determina la distribución de los espacios —un 50 por ciento en forma
igualitaria y el 50 por ciento restante en proporción a los sufragios—, tal como se previó en el ámbito de la
comisión. Además, se incorpora la obligación de la Cámara de informar los límites de gastos en el sitio web,
y se establece que se prohíben los gastos de campaña por cuenta de terceros, en lo cual estuvieron de
acuerdo todos los bloques…”. En su turno, el Diputado Nacional Adrian Pérez expresó lo siguiente: “… Fue
algo realmente increíble: campañas con altísimos gastosfinanciados por desconocidos, que no fueron
informados a los partidos políticos. Pero la cosa no terminó ahí, porque los partidos justificaron el
incumplimiento de la Ley de Financiamiento de los Partidos Políticos —tanto por no informar como por haber
realizado gastos por encima de los permitidos—, señalando que eran gastos que desconocían. Explicaron
que terceras personas habían financiado al partido y que esto era desconocido por los responsables
económicos y políticos de las agrupaciones políticas (…) Lo queha quedado claro es que la mayor proporción
del gasto en las campañas electorales tiene que ver con lo que se gasta en publicidad. De forma tal que
nuestra propuesta reproduce una sanción de la Cámara de Diputados de 2002, estableciendo una prohibición
para contratar espacios de radiodifusión televisiva y sonora por parte de los partidos políticos o alianzas que
oficialicen candidaturas…”.Cf.1.a Sesión ordinaria de prórroga celebrada el 13/12/2006 [en línea]. Dirección
URL: <http://www1.hcdn.gov.ar/sesionesxml/item_param.asp?per=124&r=51&n=1> [Consulta: 4 de agosto de 2015].
7
Cf. Diego Hernán ARMESTO, “La frustración de la Ley de Internas abiertas”, Suplemento de actualidad, La
Ley, 4 de agosto de 2011 e “Internas abiertas, participación ciudadana y la potestad de los afiliados en la vida
de los partidos”, La Ley 2010-A, 1199.
62
que aquí tratamos, resulta fundamental tener presente lo establecido en el
artículo 31º de la norma que fija el plazo de campaña, ya que esto, en la
actualidad, se encuentra plenamente afectado. Según este artículo, “la
campaña electoral de las elecciones primarias se inicia treinta (30) días
antes de la fecha del comicio. La publicidad electoral audiovisual puede
realizarse desde los veinte (20) días anteriores a la fecha de las elecciones
primarias. En ambos casos, finalizan cuarenta y ocho (48) horas antes del
inicio del acto eleccionario”.
Si observamos el debate en el Congreso de esta ley, resulta claro

que la conocida popularmente como Ley de Primarias viene a ratificar lo ya
expresado por el legislador en la Ley de Financiamiento en lo que respecta
a la prohibición de contratar publicidad en forma privada. El artículo 34º de
la Ley 26.571 establece lo siguiente:
Las agrupaciones políticas y sus listas internas no pueden contratar

en forma privada, publicidad en emisoras de radiodifusión televisiva o
sonora abierta o por suscripción para las elecciones primarias. Si una
agrupación política contratara publicidad en emisoras de radiodifusión
televisiva o sonora abierta o por suscripción, será sancionada con la pérdida
del derecho de recibir contribuciones, subsidios y todo recurso de financia-
miento público anual, por un plazo de uno (1) a cuatro (4) años, y los fondos
para el financiamiento público de las campañas electorales por una (1) a dos
(2) elecciones de aplicación en la elección general correspondiente. Si una
emisora, ya sea televisiva o sonora, contratara o emitiera publicidad elector-
al, en violación al presente artículo, será considerado falta grave, siendo
pasibles de las sanciones previstas por el artículo 106 de la Ley 26.522,
notificándose a sus efectos a la Autoridad Federal de Servicios de Comuni-
cación Audiovisual. Los precandidatos y el responsable económico-financie-
ro de la lista interna que contrataren publicidad en violación al primer párrafo
del presente artículo, serán solidariamente responsables y pasibles de una
multa de hasta el cuádruplo del valor de la contratación realizada.
Indudablemente, esta afirmación se contradice con el aumento del
8
El Diputado Nacional Jorge Landau expresó sobre esta cuestión lo siguiente: “Con el régimen de partidos
políticos, se establece la exclusión del financiamiento privado de campañas para la publicidad en los medios
de comunicación sonora y de televisión de aire o de cable. El Estado se hace cargo de ello para todas las
agrupaciones políticas en forma igualitaria. A aquellos que sostienen que este es un proyecto dirigido
exclusivamente a beneficiar a los partidos mayoritarios les decimos que están equivocados. Precisamente,
en este aspecto, la propuesta beneficia principalmente a los partidos de menores recursos que no pueden
competir con los grandes ni con los nuevos y que tampoco poseen medios de comunicación que los
sostengan y apadrinen. Es el Estado el que se va a hacer cargo del grueso del costo de la campaña electoral.
Debe recordarse que ente el 80 y el 85 por ciento del costo total de cualquier campaña electoral corresponde
a la publicidad de radio y televisión. Digo esto porque se achica notablemente el universo a ser considerado
a través de los aportes privados. Aquí es, precisamente, donde se encuentra la diferencia para poder determi-
nar la mayor o menor transparencia de un sistema de financiamiento”. Cf.12.a Sesión ordinaria celebrada el
18/11/2009 [en línea].Dirección URL:<http://www1.hcdn.gov.ar/sesionesxml/item_param.as-
p?per=127&r=18&n=9&orador=LANDAU&nombres=JORGE%20ALBERTO>
[Consulta: 4 de agosto de 2015].
63
gasto en campaña electoral que existe en la actualidad. El hecho de que
algunos candidatos cuenten con la caja oficial y con gastos extraordinarios
atenta indefectiblemente contra la intención del legislador de buscar la igual-
dad entre todas las agrupaciones políticas; es él mismo quien reconoce que,
en toda campaña electoral, el mayor costo es el correspondiente a la publici-
dad en radio y televisión8.
La distribución de los espacios de publicidad electoral está a cargo de la
Dirección Nacional Electoral. Así se establece en el artículo 35º:
La Dirección Nacional Electoral del Ministerio del Interior distribuirá

por sorteo público con citación a las agrupaciones políticas que participen
en las elecciones primarias, los espacios de publicidad electoral en emiso-
ras de radiodifusión, sonoras, televisivas abiertas y por suscripción, según lo
dispuesto en la Ley de Financiamiento de los Partidos Políticos. Las agrupa-
ciones políticas distribuirán, a su vez, tales espacios en partes iguales entre
las listas internas oficializadas.
La Ley de Democratización de los Partidos Políticos incorporó a la

Ley 26.215 de Financiamiento todo lo concerniente a la distribución de los
espacios de publicidad oficial en los servicios de comunicación audiovisual.
Conforme la normativa, la Dirección Nacional Electoral distribuirá los espa-
cios de publicidad electoral entre los partidos políticos y las alianzas elector-
ales que tengan oficializadas las precandidaturas, y le solicitará a la Autori-
dad Federal de Servicios de Comunicación Audiovisual (AFSCA) el corre-
spondiente listado de los servicios de televisión y radio para la distribución
de la publicidad electoral9.
9
El artículo 57º de la Ley 26.571 incorpora como capítulo III bis del título III a la Ley de Financiamiento
de los Partidos Políticos; se establece lo siguiente: “La Dirección Nacional Electoral del Ministerio del
Interior distribuirá los espacios de publicidad electoral en los servicios de comunicación audiovisual
entre las agrupaciones políticas que oficialicen precandidaturas para las elecciones primarias y
candidaturas para las elecciones generales, para la transmisión de sus mensajes de campaña. En
relación a los espacios de radiodifusión sonora, los mensajes serán emitidos por emisoras de amplitud
y emisoras de frecuencia modulada” (artículo 43º bis); “A efectos de realizar la distribución de los
espacios de publicidad electoral, en los servicios audiovisuales, la Dirección Nacional Electoral del
Ministerio del Interior deberá solicitar a la Autoridad Federal de Servicios de Comunicación Audiovisual,
con anterioridad al inicio de la campaña electoral correspondiente, el listado de los servicios televisivos
y radiales autorizados por el organismo y su correspondiente tiempo de emisión, para la distribución de
las pautas. A los efectos de esta ley, se entiende por espacio de publicidad electoral, a la cantidad de
tiempo asignado a los fines de transmitir publicidad política por parte de la agrupación” (artículo 43º ter);
“De acuerdo a lo establecido en la Ley de Servicios de Comunicación Audiovisual 26.522, los servicios
de comunicación están obligados a ceder el diez por ciento (10%) del tiempo total de programación
para fines electorales” (artículo 43º quater); “En caso de segunda vuelta electoral por la elección de
presidente y vicepresidente, las fórmulas participantes recibirán el equivalente al cincuenta por ciento
(50%) de los espacios recibidos por la agrupación política que más espacios hubiera obtenido en la
primera vuelta” (artículo 43º quinquies); “La cantidad de los espacios de radiodifusión y los espacios en
los medios audiovisuales, serán distribuidos tanto para las elecciones primarias como para las genera-
les de la siguiente forma: a) Cincuenta por ciento (50%) por igual, entre todas las agrupaciones políticas
que oficialicen precandidatos; b) Cincuenta por ciento (50%) restante entre todas las agrupaciones
políticas que oficialicen precandidaturas, en forma proporcional a la cantidad de votos obtenidos en la
64
De la lectura de las normas que regulan esta materia y, principal-
mente, de la finalidad que tuvo el legislador al sancionarlas, queda claro que
no puede confundirse publicidad electoral, publicidad oficial, el tiempo de
campaña y la gestión de gobierno. Pareciera que los oficialismos en tiempos
electorales, quienes incrementan la publicidad oficial, desvirtúan lo estable-
cido en la ley. Tal escenario atenta contra el debate político, la compulsa de
ideas, la discusión de proyectos y la pluralidad de propuestas.
III. Conclusión
El marco anteriormente descripto, en el cual la gestión se transfor-

ma en campaña electoral, y el precandidato oficial corre con ventaja respec-
to del resto de los precandidatos, es producto de una regulación deficiente,
de controles que no existen y de sanciones poco ejemplares. Así, en la
actualidad, la regla es el incumplimiento y el abuso.
Por este motivo, para el proceso electoral de 2015, la Cámara
Nacional Electoral10 recomendó
... “la participación activa de los señores fiscales actuantes
ante el fuero electoral, en el control de legalidad de las distintas etapas del
cronograma [electoral]”, y solicitó, en particular, que se adoptaran “las medi-
das conducentes a efectos de que sean promovidos ante los jueces federa-
les con competencia electoral, los procedimientos dirigidos a hacer observar
las normas vigentes en materia de campañas electorales (cf. art. 31 Ley
26.571, art. 43 de la Ley 26.215, arts. 64 bis, 64 ter y 64quater del Código
Electoral Nacional), especialmente en cuanto prohíben su desarrollo fuera
de los plazos que ellas prescriben” (cf. oficio N° 1137, del 9 de marzo del
2011 y Fallos CNE 5053/13, consid. 21).
elección general anterior para la categoría diputados nacionales. Si por cualquier causa una agrupación
política no realizase publicidad en los servicios audiovisuales, no podrá transferir bajo ningún concepto,
sus minutos asignados a otro candidato, o agrupación política para su utilización” (artículo 43º sexies);
“La distribución de los horarios y los medios en que se transmitirá la publicidad electoral, se realizará
por sorteo público, para el reparto equitativo. A tal efecto el horario de transmisión será el comprendido
entre las siete (7:00) horas y la una (1:00) del día siguiente. En la presente distribución se deberá
asegurar a todas las agrupaciones políticas que oficialicen listas de candidatos, la rotación en todos los
horarios y al menos dos (2) veces por semana en horario central en los servicios de comunicación
audiovisual. Cualquier solicitud de cambio del espacio de publicidad electoral, que presentare el
servicio de comunicación y/o la agrupación política, deberá ser resuelta por la Dirección Nacional
Electoral del Ministerio del Interior, dentro de los cinco (5) días siguientes a la presentación de dicha
solicitud. La solicitud no implicará la posibilidad de suspender la transmisión de la pauta vigente, hasta
que se expida el organismo correspondiente. En aquellos casos en que la cobertura de los servicios de
comunicación audiovisual abarque más de un distrito, la Dirección Nacional Electoral del Ministerio del
Interior deberá garantizar la distribución equitativa de estos espacios entre las agrupaciones políticas
que compitan en dichos distritos” (artículo 43º septies); “Los gastos de producción de los mensajes para
su difusión en los servicios de comunicación audiovisual de las agrupaciones políticas, serán sufraga-
dos con sus propios recursos” (artículo 43º octies); “Será obligatorio para las agrupaciones políticas la
subtitulación de los mensajes que se transmitan en los espacios televisivos que se cedan en virtud de
esta ley” (artículo 43º nonies).
10
Cf. CÁMARA NACIONAL ELECTORAL, “Partido, Nueva Izquierda s/control de informe de campaña
en e l e c c i o n e s p r i m a r ia s” [e n lín e a ]. Dir e cció n URL : < http://w w w.el ectoral .gov.ar/pdf/
f all o _ 1 0 0 0 0 1 8 4 2 0 1 3CA1 .p d f> [Consulta: 4 de agosto de 2015].
65
El debate sobre encuestas.
Por Rosendo Fraga1
I. Introducción
El rol de las encuestas o sondeos de opinión -usaremos los dos

términos indistintamente- ha quedado en discusión en Argentina en el
proceso electoral de 2015, y lo ha hecho en un doble sentido: su inexactitud
en el pronóstico y su manipulación política.
En el punto II de este trabajo trataremos el uso y abuso que en

Argentina se está haciendo de este instrumento que, proveniente de las
ciencias sociales, ha pasado a ser un elemento indispensable en el diseño
de cualquier campaña política.
En el III analizaremos cómo si bien es discutible su influencia sobre

el voto, también es cierto que tienen efecto político, al haber sustituido a la
historia como punto de referencia para determinar qué es una buena o mala
elección.
1
Abogado egresado de la Universidad Católica Argentina. Analista político, periodista e historiador. Es
miembro de la Academia Argentina de la Historia, de la Academia Nacional de Ciencias Morales y
Políticas, del Consejo Argentino de las Relaciones Internacionales (CARI), y del Instituto de Historia
Militar Argentino. Recibió el premio Konex en Comunicación Periodismo (1997) y el premio Santa Clara
de Asís (2005). Ha publicado 38 libros sobre temas históricos, políticos militares y regionales. Ha sido
condecorado por los gobiernos de Brasil (Orden de Rio Branco, Orden Nacional do Cruzeiro do Sul)
Chile (Orden de Bernardo O’Higgins) España (Orden de Isabel la Católica) e Italia (Orden de
Cavallieri). Director del Centro de Estudios Nueva Mayoría y del sitio www.nuevamayoria.com especial-
izado en análisis latinoamericano.
67
En el punto IV señalaremos cómo los cambios tecnológicos en materia de
comunicaciones, como sucede con la telefónica móvil, la computación e
Internet, han impactado sobre las encuestas, abaratando costos pero al
mismo tiempo restando precisión.
Por último, en el V, analizaremos el debate que está planteado en

Argentina respecto al problema.
II. Uso y abuso de los sondeos
Desde hace más de medio siglo las ciencias sociales han aportado
elementos empíricos para el análisis y evolución de los fenómenos sociopo-
líticos: los sondeos de opinión están entre los más destacados.
Adquieren especial repercusión pública -sobre todo en procesos

electorales- porque son percibidos como el anticipo de lo que puede suceder.
Los sondeos tienen cuatro utilidades desde esta perspectiva:

permiten un diagnóstico de una situación, al ser la fotografía del estado de
la opinión pública en un determinado momento; la misma medición
sistemática realizada en forma periódica pone en evidencia la manifestación
de una tendencia; en los momentos electorales pueden servir también para
pronosticar resultados; y, por último, también pueden ser usados para
realizar acción psicológica.
Para las dos primeras utilidades su rigor suele ser exacto: se traba-
ja sobre lo que ha sucedido. Para anticipar el futuro son más aleatorias, por
la sencilla razón de que la opinión pública es cada vez más cambiante y
para hacer acción psicológica se alejan en este caso del rigor científico para
transformarse en instrumentos de campaña y de manipulación.
En varios procesos electorales recientes de América Latina, los

sondeos han mostrado gruesos errores de pronóstico. Un caso emblemático
fue la elección presidencial colombiana de 2010, en la que se esperaba una
elección muy pareja entre el candidato oficialista Juan Manuel Santos y el
principal de la oposición, Antanas Mockus, en la que rondaría cada uno los
45 puntos en la primera vuelta: finalmente la ventaja del primero sobre el
segundo fue de 20 puntos. Otro caso se dio en el referéndum de Ecuador el
mismo año, en el cual se pronosticaba un triunfo de las propuestas del Pres-
idente Correa con el 60%: el día de la votación obtuvo una levísima ventaja
con sólo el 45% de los votos, 15 puntos menos de lo previsto.
En las elecciones presidenciales sudamericanas de 2015 también

sucedió lo que no se esperaba de acuerdo a la tendencia que venían
mostrando los sondeos. En Brasil, el candidato opositor Aecio Neves
parecía el candidato ganador para la segunda vuelta y finalmente no fue así;
68
en Uruguay, el candidato también opositor Luis Lacalle Pou tenía los
sondeos a su favor para la segunda vuelta y finalmente fue derrotado; en
Colombia se generó la expectativa de que ganaría el candidato que respal-
daba el ex Presidente Álvaro Uribe, Óscar Zuluaga, pero finalmente se
impuso el Presidente Santos, quien fue reelecto.
En la Argentina la elección legislativa de 2009 mostró un grueso

error de pronóstico, al haber publicado seis consultoras la misma semana de
la elección que Néstor Kirchner ganaría la elección de diputados nacionales
en la provincia de Buenos Aires por 6 puntos en promedio y finalmente
perdió por 2: ocho puntos de diferencia escapan a cualquier error muestral.
La cuestión es que quienes habían pronosticado el triunfo del oficialismo
habían sido también contratados por él. Los pocos sondeos que pronosticaron
el triunfo opositor -como el publicado entonces por el diario La Nación- no
tenían relación con el oficialismo.
A los efectos de la necesaria transparencia que requiere el ámbito

político-institucional, resulta fundamental que se haga público quién ha
encargado el trabajo cuyos resultados se están difundiendo; resulta funda-
mental para qué candidato está trabajando cada consultor que expone sus
datos, dada la mencionada experiencia en las elecciones de 2009. Esto
permite a quien accede al dato recibirlo con la información necesaria para
poder evaluarlo.
Pero la transparencia exige por parte del Estado que se hagan

públicos los contratos que realiza.
Esta transparencia es necesaria porque también, y tanto o más que

el dato duro, influye en su interpretación. Con el mismo número se puede
plantear una interpretación muy diferente. Sólo como ejemplo: si hoy, sobre
el total del voto definido para la elección presidencial del 25 de octubre, el
oficialismo tiene 40% y la oposición 60%, se puede decir que la oposición
lleva 20 puntos de ventaja. Pero al mismo tiempo puede afirmarse que el
candidato oficialista tiene 8 puntos sobre quien lo sigue. Es legítimo defend-
er cualquiera de los dos puntos de vista, pero es importante que se sepa que
quien lo dice esté trabajando en una u otra campaña.
Dos días antes de la elección a gobernador realizada en Salta en

2011, uno de los consultores que supuestamente estaba contratado por el
gobierno dijo en un reportaje radial que el segundo lugar estaba empatado
entre el candidato alineado con el PRO y el que tenía el apoyo de Hugo
Moyano (Wayar): el día de la elección el primero le sacó 18 puntos de venta-
ja. En este caso ya no se trata de un problema de interpretación, una opinión
discutible o de un error muestral.
Lamentablemente la Argentina no es un país modelo en materia de
69
transparencia. En el Índice de Percepción de Corrupción 2014 ocupa el
lugar 107 del mundo sobre 175; en el índice de Calidad Institucional 2015
ocupa la posición 137 entre 193 países: en un contexto de estas característi-
cas, la manipulación de los sondeos es algo que está sucediendo. Además,
se ha ido imponiendo la idea de que forman parte de la campaña para crear
clima, entusiasmo, favorecer campañas de reclutamiento, etc.
Esto ha generado una modalidad abusiva en el uso de los sondeos,

en función de la cual durante los meses previos a la elección se difunden
datos manipulados y en la semana previa se trata de acertar con el pronósti-
co. Luego de la elección las oscilaciones se pueden adjudicar a los cambios
del electorado.
III. Su efecto político
Los sondeos de opinión no determinan el resultado electoral, pero

sí definen el efecto político del mismo.
Cuando no existían las mediciones electorales, se hacía una buena

o mala elección de acuerdo a las elecciones anteriores: lo que un partido o
candidato lograba se analizaba con relación a lo obtenido anteriormente por
él o su fuerza política. Es decir que existía una visión “histórica” que deter-
minaba si el resultado era favorable o desfavorable.
Pero al irrumpir los sondeos y su difusión en los medios de comuni-

cación, esto ha cambiado. Es que el buen o mal resultado deja de medirse
con referencia a las elecciones anteriores, para pasar a compararse con los
sondeos difundidos previamente.
Un claro ejemplo de ello lo ha dado la reciente elección general

británica realizada en mayo de 2015: los sondeos anticipaban una elección
muy disputada entre conservadores y laboristas, pero los primeros
obtuvieron una diferencia a su favor de 6 puntos que les permitió alcanzar la
mayoría absoluta en la Cámara de los Comunes, que no tenían previa-
mente.
Las explicaciones de por qué sucedió este error de pronóstico se

centraron en que el sistema político británico había cambiado con el
surgimiento como fuerza electoral relevante del Nacionalismo Escocés y el
UKIP que expresa al nacionalismo británico. Esto había afectado la percep-
ción tradicional del voto por los partidos tradicionales. También se buscaron
explicaciones en torno al sistema electoral que, al ser de circunscripciones
que se ganan por mayoría simple, una alteración en los porcentajes puede
tener un efecto mucho mayor en la cantidad de bancas alcanzadas.
Una década atrás, en Alemania, la candidata democristiana Ángela
70
Merkel se impuso por un punto y ello fue percibido como una derrota políti-
ca. Es que los sondeos le asignaban una diferencia mayor. Si un año antes
ella se hubiera impuesto por el mismo porcentaje sobre la socialdemocra-
cia, el efecto hubiera sido de un triunfo rotundo, porque se esperaba que no
ganara.
¿Qué hace que el mismo resultado sea percibido como una gran
victoria o una decepcionante derrota con sólo algunos meses de diferencia?
La respuesta es que se trata de la expectativa que habían creado las
encuestas respecto al resultado.
En la segunda elección que ganó Merkel en Alemania, el triunfo por

un punto de la candidata democristiana fue analizado entonces como derro-
ta, por la sencilla razón de que un mes antes los sondeos le adjudicaban
una ventaja de aproximadamente 8 puntos. Ella hizo una elección mejor que
la esperada un año atrás, pero menor a la expectativa de un mes antes.
Es que si los sondeos anticipan que un candidato obtendrá el 30%

de los votos y obtiene más del 35%, su resultado será percibido como muy
bueno. Pero si en cambio tiene menos del 25%, el efecto será de derrota,
aunque sea la mejor elección que haya realizado en muchos años.
En el proceso electoral argentino de 2015, la segunda vuelta de la

elección porteña mostró un claro ejemplo de ello. El candidato opositor
Martín Lousteau, aunque perdió con el 47% el balotaje, obtuvo el efecto
político de un gran triunfo porque los sondeos en forma coincidente antici-
paban un resultado mucho menor. A su vez, el triunfo con 52 puntos del
candidato oficialista, Horacio Rodríguez Larreta, fue percibido como decep-
cionante o insatisfactorio porque se esperaba una diferencia a su favor
cercana a los 10 puntos.
Es así como los sondeos han reemplazado a la historia como

medición del éxito o fracaso de un resultado electoral y éste será otro factor
que incidirá en el efecto político del resultado, más allá de quien gane o
pierda.
Es que la expectativa puede transformar una victoria en derrota
relativa y una derrota en victoria relativa, de acuerdo a las expectativas
previas.
71
Pero en las PASO nacionales del 9 de agosto, los sondeos
mostraron un nivel de aproximación al resultado sensiblemente mayor.
IV. Los cambios tecnológicos
La irrupción de Internet ha llegado a los sondeos de opinión. Se

trata de una metodología moderna que permite abaratar mucho los costos
de las encuestas, pero a costa de mayor imprecisión.
Tradicionalmente, desde mediados del siglo XX las muestras sobre

las cuales se realizaban las encuestas tomaban como base los datos
censales. Ello permitió ubicar los barrios o lugares predominantes de los
diferentes segmentos sociales y en base a ellos, mediante el azar (sorteo),
elegir el domicilio que iba a ser encuestado.
Hacia finales del siglo pasado irrumpió el teléfono como sistema en

los sondeos de opinión. Sobre la línea fija, determinando cuotas de acuerdo
a los domicilios y los datos del censo, se podía realizar una muestra precisa
y adecuada, siempre que la cobertura telefónica alcanzará a la totalidad de
la población. Es así como en los EEUU, con sólo 2.000 casos por vía
telefónica, podía tenerse un sondeo de opinión nacional con un error de sólo
2 puntos. La traslación del sistema a América Latina encontró la dificultad de
que los sectores populares no tenían teléfono. Esto trató de compensarse
aumentando la cantidad de casos en el universo popular con teléfonos
aunque fuera minoritario, pero el método no resultó eficaz por su impre-
cisión.
En la primera década del siglo XXI surgieron Internet y la telefonía

móvil. La primera -al igual que las redes sociales como Twitter y Facebook-
encuentra la limitación que alcanza a una parte de la población, aproximada-
mente la mitad. De ella por lo general queda excluido el segmento más
popular que no accede todavía a Internet y las personas de mayor edad. El
teléfono celular en cambio tiene una cobertura casi total, pero se carece de
la información precisa para hacer una buena muestra. El uso de “la nube” -el
análisis de la masa de información que está almacenada en la web- está en
experimentación como método de sondear la opinión pública, pero enfrenta
el problema de que el segmento más popular todavía no accede a Internet.
72
Las encuestas mediante el teléfono, en las cuales por lo general ya
se ha sustituido al encuestador que antes preguntaba por una computadora
que realiza un cuestionario breve, bajó enormemente los costos, pero a
costa de una mayor imprecisión.
Mientras no se avance más en el uso de las nuevas tecnologías para

realizar encuestas, la realidad es que cada vez habrá más encuestas por su
bajo costo, pero con menor precisión.
IV. El debate sobre las encuestas
La elección general realizada en Gran Bretaña este año mostró un

resultado muy diferente al pronosticado por las encuestas. Se esperaba una
elección muy disputada entre el laborismo que está en la oposición y los
conservadores que están en el poder, pero éstos, liderados por el Primer
Ministro David Cameron, ganaron en forma abrumadora, por varios puntos
de ventaja y una cantidad de bancas muy amplia. Algo similar ha sucedido
en las últimas elecciones españolas.
Ello está sucediendo por dos causas. Una es política: los partidos
políticos están en crisis, los votantes son más independientes y el voto se ha
tornado más fluctuante. Otra es técnica: la tradicional entrevista cara a cara
entre encuestado y encuestador está siendo reemplazada por llamados
telefónicos, computadoras que lanzan llamadas en forma sistémica o
preguntas a través de Internet y Facebook. Como señalamos, esto abarató
los costos sustancialmente, pero restó precisión al instrumento.
En el caso argentino, a estos dos factores se agrega un tercero: las

encuestas se han transformado en un campo de batalla de la política. Lo
que sucede en la justicia y en los medios sucede también en las encuestas.
Además, muchos hoy consideran que las encuestas forman parte de la
campaña electoral: se las usa para crear “clima”, influir en las decisiones,
crear situaciones de negociación, etc. Por eso muchas veces más que la
encuesta, lo que importa de la misma es su difusión en los medios.
Es posible que estos tres factores hayan convergido para explicar

el error de pronóstico en las encuestas para la segunda vuelta de la elección
porteña. Pero en ello también pudieron haber influido algunas situaciones
particulares: el inicio de las vacaciones de invierno, que redujo en 4 puntos
la concurrencia respecto a la primera vuelta, lo cual afectó más al PRO que
a ECO; errores de cálculo sobre el voto en blanco, que pueden haber
sobredimensionado el voto del macrismo; o el hecho de que en la primera
vuelta se votaron los legisladores y los comuneros, con lo cual en la segun-
da vuelta el incentivo de la estructura del oficialismo porteño para trabajar
electoralmente pudo haber sido menor.
73
En 2015 se ha agregado un nuevo factor de distorsión: las encues-
tas son utilizadas para especulaciones bursátiles. El jueves 6 de agosto, tres
días antes de las PASO, quienes operan con las acciones de empresas
argentinas en Wall Street recibieron un sondeo de opinión de una encuesta-
dora de una reconocida empresa extranjera con un destacado socio local,
que proyectaba un triunfo por un punto de Macri sobre Scioli. Con eso se
hizo subir el valor de las acciones argentinas (ADRS) en lo bolsa neoyorqui-
na hasta 10%, en base a una información errónea.
¿Se puede regular la difusión de las encuestas en la Argentina?
La Cámara Nacional Electoral abrió un registro para que las consul-

toras que trabajan con encuestas durante las campañas electorales se
inscribieran voluntariamente, asumiendo el compromiso de informar cuándo
difundían un sondeo, quién lo había pagado y en qué campaña se encontra-
ba trabajando esa empresa, además de los datos precisos sobre su ficha
técnica (cuándo se hizo, metodología, cantidad de casos, error muestral, etc.).
La realidad es que el compromiso asumido por las empresas que

adhirieron por lo general no se cumple y las encuestas son difundidas de
igual manera.
Esto no es extraño, dado que la norma impide a los medios de

comunicación difundir resultados de encuestas en las horas posteriores a la
elección, para que un triunfo no desaliente a votantes que están votando
después de las 18 horas o los fiscales de la fuerza derrotada no se desalienten.
La realidad es que apenas cerrados los comicios, los medios ya informan
quién ha ganado, aunque sin dar el porcentaje.
Internet ha limitado mucho la posibilidad de regular la difusión de

los sondeos. La Web es un universo hasta ahora incontrolable. Aunque se
pudieran controlar los sitios de Internet locales en el caso argentino, sitios
desde Uruguay o Chile podrían difundir el resultado con encuestas sobre
una elección argentina, sin que ello pudiera impedirse.
En conclusión, la inexactitud y manipulación que se evidencia en el

manejo y difusión de las encuestas en la Argentina es la manifestación
específica de un fenómeno más relevante: la baja calidad institucional y la
falta de transparencia que se ha hecho evidente en el proceso electoral
2015.
Sin corregir este problema de fondo, no será posible una política
adecuada para el problema que pueden significar las encuestas.
74
Debates Presidenciales
en Argentina: Una práctica
que debe salir por Ley.
Por Carla Carrizo1
Argentina recuperó, como otros países de América Latina, su

democracia en 1983. No obstante, a diferencia de sus pares en el cono sur
y la región, sus candidatos a presidente no han participado, en estos 32
años, en ninguna de las siete elecciones presidenciales realizadas desde
entonces en un debate que permita a la ciudadanía escuchar y ponderar las
posiciones de política de quienes ocuparán durante cuatro años el cargo
más importante del país. No sólo porque el poder que concentran los ejecu-
tivos en las democracias presidenciales es clave, sino porque lo que hace o
no un Presidente altera la vida diaria de todos los habitantes, no sólo de los
ciudadanos que residen en un país.
En 2015 tendrá lugar la octava elección presidencial en Argentina.

Y, se anuncian en los medios, la realización de dos debates presidenciales.
Uno, liderado por un grupo de asociaciones civiles nucleadas en lo que se
denomina “Argentina Debate” al que están invitados todos los candidatos
que lograron obtener el piso mínimo en las elecciones primarias (las, así
llamadas, PASO: Primarias Abiertas de Selección Obligatoria de Candidatos
para cargos electivos nacionales). El otro debate, patrocinado por un medio
de televisión privado, es menos inclusivo, debido a que focaliza en los tres
candidatos mejor posicionados a partir de los resultados de las PASO. El
problema en ambos casos: el candidato mejor posicionado no confirmó su
presencia en ninguno. En este punto, Argentina no configura una excepción
1
Diputada Nacional por Suma + ECO, electa en la Ciudad de Buenos Aires. Es Lic. en Ciencia Política
(USAL) y se desempeña actualmente como Profesora en la Universidad de Buenos Aires en Política
Comparada y Teoría Política. Sus áreas especialización son instituciones políticas y los partidos de
gobierno.
75
en el marco de cómo se protagonizan los derechos de la representación
política en otros países de América Latina. En efecto, lo que se conoce
como el síndrome “de la silla vacía” en los debates entre candidatos tiene al
mejor posicionado como protagonista e informa que en la mayoría de los
países del área la representación política es vivida por la dirigencia sólo
como algo que otorga derechos y no como un vínculo que en cambio, impli-
ca, responsabilidades y obligaciones. De eso se trata el debate sobre los
debates presidenciales.
Ante esta situación, un grupo de diputados de distintos partidos,

junto a más de 25 mil ciudadanos que presentaron una petición en la plata-
forma change.org, defendemos la idea de que los “debates entre candidatos
presidenciales” sea una obligación regulada por ley. Es decir, defendemos la
idea de que los debates no pueden ser sólo una práctica espontánea librada
a la buena voluntad de algunas ONGs, o bien una práctica librada a la espe-
culación mediática de la televisión privada. Los debates, entendemos,
deben cumplir tres objetivos: ser un derecho de la ciudadanía a la
información pública en un proceso electoral en lugar de una concesión de la
dirigencia política; ser un bien público en lugar de un negocio privado y ser
un espacio para “escuchar” propuestas y participar en lugar de un espacio
para oír publicidad y ratificar liderazgos en forma unilateral.
La experiencia comparada y las asociaciones internacionales con

trayectoria en el tema respaldan los dos argumentos que utilizamos quienes
defendemos esta posición: La idea de generar una democracia menos
elitista y más equitativa entre dirigencia y ciudadanía en argentina y la idea
de garantizar neutralidad, participación y nacionalización en y de la
información entre los candidatos que compiten.
1. El derecho a la información en un proceso electoral: menos

elitismo, más equidad.
La discusión sobre los debates presidenciales no pasa por resolver

quien garantiza menos banalidad y más seriedad, es decir, por reemplazar
interlocutores privados: del espectáculo a los expertos y/o periodistas. La
cuestión es si la información electoral se entiende como un derecho de los
ciudadanos y no una propiedad de los candidatos. Quienes defendemos
que los debates sean obligatorios por ley sostenemos que los derechos no
se agradecen, es decir, no se solicitan; se exigen. Así como las obligaciones
no se negocian; se cumplen. La ley, evitaría en primer lugar, el síndrome de
la silla vacía.
Contra esta posición, quienes defienden la espontaneidad social en

lugar de la regulación estatal sostienen que lo importante es hacerlos
porque los debates son prácticas culturales y éstas no se construyen sólo
desde el Estado sino también desde la sociedad. La posición se sostiene en
76
la experiencia de varios países en los que los debates presidenciales no
están regulados por ley (EEUU, Chile; Brasil, Perú, España, Paraguay,
Costa Rica, etc.) precisamente porque la práctica se ha generado sin
necesidad de regulación estatal. Sin embargo, no ocurre así en otros países
donde se realizan debates y están regulados por ley (Gran Bretaña y México
por mencionar dos casos muy diferentes) y donde directamente no ocurren:
la mayoría de las democracias en América Latina. En estos casos, donde no
se realizan y no están regulados lo que se pone en evidencia es que la ley
es necesaria porque la sociedad, por sí misma, ofrece prácticas coactivas a
favor de la dirigencia y en detrimento de la ciudadanía. Y este es el caso,
emblemático de Argentina. Porque a diferencia de Chile, Estados Unidos,
México, España y Costa Rica, donde el voto no es obligatorio, en nuestro
país los ciudadanos no sólo estamos obligados a preseleccionar los candi-
datos en las PASO; también a elegirlos en la primera vuelta y si no hay
ganador a definir en una segunda vuelta electoral. Asimismo, a diferencia de
Chile, Perú o Estados Unidos en Argentina, los ciudadanos estamos obliga-
dos a financiar las campañas políticas de los partidos y los candidatos.
Estos datos marcan una diferencia sustancial a la hora de exportar modelos
y aplicarlos en contextos diferenciados.
En Argentina a diferencia de otros países que se toman como refer-

encia, el voto es obligatorio en todas las instancias y además hay financia-
miento público ¿cómo es que los candidatos a presidente no tienen acaso la
mínima obligación de informarnos?
Asimismo, cabe destacar que Argentina a diferencia de estos

países que suelen tomarse como referencia ha hecho de la ley una herra-
mienta de democratización efectiva a lo largo de su historia política. Democra-
tización: un hombre, igual a un voto y todos iguales antes la ley. Ejemplos,
voto obligatorio, matrimonio igualitario, representación de mujeres. Es decir,
votar, la convivencia de parejas no heterosexuales y el acceso a cargos de
las mujeres eran prácticas culturales pero sesgadas por desigualdades
estructurales. Un contraejemplo: la esclavitud era una práctica social, pero
mejor cuando se la prohibió. ¿Todo lo bueno viene de la sociedad? No,
necesariamente. ¿Entonces para qué sirve una ley en democracia? Para
evitar prácticas sociales nocivas o estimular prácticas sociales positivas
para el conjunto de la ciudadanía. Así, una práctica social no es sinónimo de
un derecho constitucional. Eso es lo que defendemos para Argentina. ¿Sólo
expresión de deseo o evidencia? Evidencia: en los países en que se dispuso
desde el inicio que el voto fuese universal, secreto y obligatorio, como en
Argentina, sus ciudadanos ganaron en igualdad y a la inversa. Los que
eligieron otro trayecto consolidaron prácticas con diferenciación social:
Brasil, donde los analfabetos votaron en 1985 o Chile, donde los campesi-
nos lo hicieron en los ´50. La diferencia es cómo se entienden los procesos
que se quieren instaurar: como un derecho universal o como una práctica de
élite para luego, si funciona, democratizarla. Las dos vías son posibles, pero
77
no implican lo mismo. Verdad de Perogrullo: el modo en que los debates
presidenciales se realicen incidirá, para bien o mal, en el resultado.
2. Las ONGs no son neutrales en sociedades con pobreza estructural
¿Por qué la sociedad civil no siempre es el mundo del que surge lo

bueno? “En nuestros países, sociedad civil es menos que pueblo” afirmó
Bresser Pereyra, ex ministro de finanzas en Brasil y Mancur Olson lo sostu-
vo para todas las democracias, más allá de su grado de desarrollo. Para
este académico, los actores sociales no representan bienes públicos sino
grupos de interés. Y está bien que sea sí, pero hay que saberlo para el caso
de los debates entre candidatos. En efecto, el problema que enfrentan las
democracias es que las minorías (empresas, medios o “thinktanks”: grupos
de expertos) imponen sus preferencias a la mayoría. La diferencia: las
primeras están organizadas y tienen pocos intereses pero los defienden con
intensidad, las segundas tienen muchos intereses pero los defienden con
intensidades diferentes. Todo aquel que transitó la política práctica o científi-
ca conoce esta evidencia.
¿Cómo hacer entonces para que los debates presidenciales sean

un bien público de los ciudadanos y no una herramienta de las élites? Regu-
larlos por ley. Corolario: debates Presidenciales, sí. ¿De cualquier modo?
No, si en verdad queremos que sea de todos y no un negocio para pocos.
Las palabras ausentes en la propuesta de Cippec: obligación, omisión,
financiamiento, nacionalización.
2. 1. De eso no se habla. El 22/03/ de 2015, La Nación publicó una

lista con los temas tabúes de la dirigencia política a 32 años de democracia.
Se trata de temas que inciden en la consolidación de desigualdades estruc-
turales entre argentinos ¿Son las prioridades de desarrollo de la expertise
de una Ongs las que interesan a la ciudadanía? No lo sabremos, porque la
agenda se negocia con los candidatos. El viejo debate sobre el gobierno de
los técnicos vs. la idoneidad del elector opaca el contenido de esta gesta de
la comunicación. Si es necesario dividir la provincia de Buenos Aires, sepa-
rar la iglesia y Estado o tratar la coparticipación federal serán tabúes que
deberán esperar a que las elites habiliten cuándo podremos los argentinos
ser mayores de edad para estar en condiciones de escuchar.
2. 2. Financiamiento. Cuando la actividad se financia con fondos

privados es difícil aislarse de un principio capitalista: el cliente tiene razón.
¿Pasará con los debates presidenciales lo que pasa con las encuestas? La
experiencia comparada explica por qué la regulación de la ley no es nece-
saria. Así lo informa en 2012 el trabajo compilado por Fernando Ruiz y
Hernán Alberro, avalado por La Fundación Konrad Adenauer, Medios
Latinos, CADAL y la Universidad Austral. Podemos hacer de cuenta que no
existe. Es una opción, pero para nosotros, los diputados, no.
78
2. 3. Nacionalización. Si hay algo que el kirchnerismo desmitificó es
la ausencia de neutralidad en la comunicación pública, privada o estatal.
Ese es el piso desde cual construir y el contexto en el que hay que informar.
Por eso proponemos que se utilicen los canales estatales abierto a la
difusión de todos o bien la cadena nacional, que garantiza máxima nacional-
ización. Sería el mejor modo de democratizar esa herramienta para
demostrar que la apropiación de lo que es de todos está mal, tanto cuando
lo hacen los sectores privados como los gobiernos que confunden partido y
Estado.
79
Boleta Única para la Nación:
un avance necesario.
Por Pablo Javkin1
La historia política de nuestro país tiene una mácula que –por su

persistencia- parece ser un componente más de la tela de la que estamos
hechos. Esta mancha es la del fraude electoral, que se remonta al Orden
Conservador, se burla de la Ley Sáenz Peña y se potencia durante la
década infame. Lamentablemente, ni las reformas constitucionales ni los
avances en materia institucional han logrado erradicarla. La Argentina del
siglo XXI sigue manchada por prácticas antidemocráticas que oscurecen los
procesos electorales: casos de robo o faltante de boletas son moneda
corriente en cada comicio, como lo son las denuncias sobre boletas
adulteradas; los partidos chicos no compiten en igualdad de condiciones
con los aparatos clientelares de las grandes estructuras partidarias, y esto
no sólo los perjudica a ellos, en última instancia son los ciudadanos los que
ven limitados su derecho de elegir al reducirse el menú de candidatos dentro
del cuarto oscuro. Si no están todas las listas disponibles la contienda es
injusta, para el que elije y para el que aspira a ser elegido. Un sistema que
vulnera la capacidad de elegir del electorado y da lugar a prácticas fraudu-
lentas, genera incertidumbres y contribuye a una deslegitimación de las
instituciones. Por eso es fundamental garantizar la inviolabilidad y traspar-
encia del derecho de elegir y ser elegido como una forma de reconstruir la
confianza de la ciudadanía en la política.
1
Diputado nacional por Santa Fe de la Coalición Cívica ARI y Secretario General de su partido a nivel
nacional. Abogado y docente de Derecho Internacional Público de la Facultad de Derecho de la UNR.
Miembro de Red de Acción Política (RAP).
Fue diputado provincial en Santa Fe, es el autor de la Ley de Boleta Única y Unificación del Padrón
Electoral, de la Ley por la Reactivación del Sistema Ferroviario Santafesino, de la Ley de Software Libre
y, junto a otros legisladores, autor de la Ley de Ética Pública. Fue concejal de Rosario, presidente de la
Juventud Radical y presidente de la Federación Universitaria Argentina.
81
Sistemas de boletas electorales
La boleta electoral constituye “el instrumento mismo con el cual el

votante expresa su preferencia política”2, las mismas se diferencian en
cuatro tipos, pueden ser de origen partidario o estatal y dentro de esta
diferenciación ser fraccionables o no por el elector al momento de expresar
su preferencia.
Actualmente en Argentina se utiliza el denominado “sistema

francés”, opción que comparte con sólo un país latinoamericano –Uruguay-
en donde se dispone una boleta por partido y por cargo. Sí bien, el Código
Electoral (ley Nº 19.945 y modificatorias) determina que la aprobación de las
boletas de sufragio es competencia de la Junta Electoral Nacional (Cap. IV,
art. 62 y ss.), la impresión de las boletas queda a cargo de los partidos políti-
cos. Este hecho les otorga la facultad de distribuir las boletas el día de la
elección y les permite incluso el reparto de las mismas en los días previos al
comicio, con el objetivo de que el elector concurra al lugar de emisión, en su
poder. Este sistema también da lugar a la realización de prácticas fraudulen-
tas tales como el uso de boletas apócrifas, la sustracción de las mismas, el
clientelismo político y variadas irregularidades que pueden darse al momen-
to del escrutinio. A la vez, su estructura permite el desarrollo de fenómenos
que distorsionan la voluntad popular, tales como el “efecto arrastre” o la lista
“sábana” horizontal, fenómenos que motivan que haya aún quienes
continúan apoyando la vigencia de este sistema.
En este contexto, la adopción de la Boleta Única significa avanzar

en una reforma electoral generadora de mayores niveles de transparencia e
igualdad en la disputa electoral, garantizando el derecho de elegir de los
ciudadanos y paridad de condiciones entre los espacios políticos. A través
del pasaje de la responsabilidad de la impresión y distribución de las boletas
al Estado, el sistema garantiza que la totalidad de la oferta electoral se
encuentre disponible en cada centro de votación en el momento de la
elección respetando la equidad entre los partidos grandes y pequeños, al
tiempo que obstruye prácticas fraudulentas como la sustracción o falsifi-
cación de boletas, el "voto cadena", entre otras.
En este sentido, la propuesta de un sistema de Boleta Única en

Argentina no busca constituirse como una solución mágica ni novedosa,
sino que sigue el ejemplo de la mayoría de las democracias contem-
poráneas. El primer antecedente se encuentra en el sistema australiano que
rige desde 1856, diseñado como una herramienta que dificultaba la coerción
a los votantes y la corrupción electoral. En un somero análisis, si compara-
mos a la Argentina con América Latina, a excepción de Uruguay que
mantiene un sistema similar a la Ley de Lemas, el resto de los países de la
2
Clemente, Ana Catarina; “Las Boletas Electorales” en Tratado de Derecho Electoral Comparado de
América Latina; Comp. Nohlen, Zovatto, Orozco, Thompson; Cap. XXXV; FCE; México; 2007.
82
región - con diversas modalidades - han adoptado algún sistema de Boleta
Única. Así observamos que en Bolivia (art. 125, Código Electoral) y Brasil
(art. 103, Ley Nº 4.737) está vigente una "papeleta única de sufragio"; en
Colombia se utiliza "una sola papeleta" para la elección de candidatos a las
"corporaciones públicas" (art. 123, Código Electoral, Decreto Nº 2.241/86);
Costa Rica (art. 27, Código Electoral, Ley Nº 1.536); Ecuador (art. 59, Ley
Electoral Nº 59); El Salvador (art. 238, Código Electoral, Decreto Nº 417);
Guatemala (art. 218, Ley electoral y de partidos políticos, Decreto-Ley Nº
1-85); Honduras (arts. 121 y ss, Ley Electoral y de las Organizaciones Políti-
cas, Decreto Nº 44/04); México (arts. 252 y ss, Código Federal de
Instituciones y Procedimientos Electorales); y Nicaragua (arts. 131 y ss.,
Leyes Nº 43 y 56 de 1988) han seguido el mismo camino. En Chile la emis-
ión del sufragio se hace mediante "cédulas electorales" (art. 22, Ley Orgáni-
ca Constitucional Nº 18.700, sobre votaciones populares y escrutinios); en
Perú se las llama "cédulas de sufragio" (art. 159, Ley Orgánica de
Elecciones, Ley Nº 26.859). En Panamá se utiliza una "Boleta Única de
votación" (art. 247, Código Electoral); mientras que en Paraguay se denomi-
nan "boletines únicos" (art. 170, Código Electoral, Ley Nº 834).
Más allá de estos antecedentes latinoamericanos, un ejemplo

cercano de introducción exitosa de la Boleta Única lo encontramos en la
Provincia de Santa Fe que –junto con la vecina Provincia de Córdoba- fue
pionera en aplicar este sistema en el año 2011, a partir de la aprobación de
la Ley de Boleta Única y Unificación del Padrón Electoral N° 13.156, de la
cual soy autor.
El Sistema de Boleta Única
Con el objetivo de fortalecer la herramienta básica que sustenta la

democracia -el voto popular-, el año pasado hemos presentado en el
Congreso un proyecto de ley que propone la implementación del sistema de
Boleta Única para la Nación, en consonancia con el que ya demostró su
eficacia, trasparencia y amplia aceptación social en la provincia de Santa Fe
durante todos los comicios efectuados a partir del año 2011 hasta la fecha,
y que - con matices - es utilizado por más del 80% de las democracias
consolidadas del mundo.
La propuesta implica reemplazar las múltiples boletas partidarias

por una única boleta para cada categoría electoral, en la cual figuren los
candidatos de todos los partidos o frentes que compitan para el cargo
respectivo. Estas boletas son entregadas por el presidente de mesa a cada
elector para que ingrese con ella a un habitáculo donde marque con una
cruz o tilde al candidato de su preferencia, la doble y finalmente la deposite
en una urna, también segmentada por categorías electivas. La infografía
que se encuentra debajo resulta explicativa de este procedimiento.
83
En esta modalidad del sistema, en que se confecciona una Boleta
Única para cada categoría de cargo electivo, para los cargos uninominales
la Boleta Única debe contener los nombres de los candidatos titulares y sus
respectivas fotos, mientras que para la elección de cuerpos colegiados la
autoridad electoral debe establecer el número de candidatos que serán
mencionados en la Boleta Única y las fotos que se incorporarán. En todos
los casos, las listas completas de candidatos con sus respectivos suplentes
deben ser publicadas en afiches o carteles de exhibición obligatoria conte-
niendo de manera visible y clara la identificación de todos los candidatos
propuestos por los partidos políticos, federaciones y/o alianzas que integran
cada Boleta Única, los cuales deben estar oficializados, rubricados y sella-
dos por la Justicia Electoral.
Los espacios en cada Boleta Única se deben distribuir homogénea-

mente entre las distintas listas de candidatos oficializadas, y las letras que
se imprimen para identificar a los partidos, agrupaciones, federaciones y/o
alianzas también deben guardar características idénticas en cuanto a su
tamaño y forma. Asimismo, para garantizar la disposición equitativa, el
orden de prelación de los distintos partidos en la Boleta Única se debe deter-
minar a través de un sorteo público, al igual que el orden de las listas dentro
de cada partido, confederación y/o alianza en el caso de las elecciones
primarias, abiertas, simultáneas y obligatorias.
Las boletas únicas correspondientes a cada categoría deben estar

adheridas a un talón, del cual deben ser desprendidas, donde se indique
serie y numeración correlativa de cada boleta, a los efectos de evitar la dupli-
cidad y circulación de las mismas, sin afectar el carácter secreto del voto.
84
Respecto a la forma de introducir la Boleta Única en las urnas,
éstas se insertan en las ranuras sin sobre, habiendo sido previamente
dobladas por el elector.
Comparación Boleta Partidaria vs. Boleta Única
Sistema de Boletas Sistema de Boleta Única

Partidarias
Diseño - Hay una boleta para cada partido -Hay una única boleta por categoría
de las o frente que presente candidatos. electiva que incluye a todos los
Boletas candidatos de todos los partidos
- Si se eligen varias categorías, la políticos o frentes electorales.
boleta partidaria adopta la forma de
“sábana horizontal”: en la misma -Las boletas están identificadas
boleta están presenten las listas de con colores y siglas que permiten
candidatos para cada cargo. distinguir entre categorías. El
elector puede votar por distintos
- Si el elector desea votar por partidos o frentes en cada categoría
partidos diferentes para cada sin necesidad de cortar boleta.
categoría, debe realizar corte de
boletas. El diseño actual, sin troquel - El diseño, impresión y distribución
real, impide el corte y favorece el de las boletas únicas está a cargo
efecto arrastre. del Estado. Se imprime un número
de boletas apenas superior al
- Cada partido o frente se encarga número de votantes, lo cual supone
de imprimir y distribuir su boleta. un menor gasto y un uso más
Esto genera diferencias entre sustentable del papel.
partidos grandes y chicos en la
calidad del papel, la cantidad de -Los espacios en cada boleta única
boletas que se imprimen y reparten, están distribuidos homogénea-
etc. Además, los partidos que no mente entre las distintas listas de
poseen fiscales en todas las mesas candidatos oficializadas y el lugar
no pueden garantizar que su boleta que ocupa cada partido en la boleta
esté siempre disponible para el se define por sorteo, garantizando
elector. así la totalidad de la oferta electoral
y la equidad en la competencia.
85
Sistema de Boletas Sistema de Boleta Única
Partidarias
Lugar - El votante entra a un cuarto -El votante recibe la o las boletas

de oscuro –generalmente un aula- únicas de parte del presidente de
votación donde se hallan todas las boletas mesa y utiliza un box o cabina de
de los partidos políticos o listas votación para marcar su voto. Estos
que presentan candidatos. Allí debe boxes son el nuevo “cuarto oscuro”
buscar la boleta del partido o frente y deben estar situados estratégica-
por el cual desea votar, y no mente para garantizar la privacidad
siempre encuentra o está del sufragio.
disponible la de su preferencia.
Esto genera demoras y acumu- -Podrá haber hasta 5 boxes por
lación de votantes que esperan mesa electoral para que varios
en fila ya que hay un solo cuarto ciudadanos puedan votar
oscuro por mesa. simultáneamente, agilizando la
dinámica y los tiempos del
proceso electoral.
Ubicación - Las autoridades de mesa Las autoridades de mesa y

de las permanecen sentadas en la mesa fiscales tienen visibilidad de los
Autoridades fuera del cuarto oscuro, mientras el boxes de votación, ya que estos
de Mesa elector elige en soledad la lista se ubican junto o frente a la mesa
dentro del aula. de autoridades donde están
ubicadas las urnas.
-El votante busca la boleta que -El votante marca en la boleta con
prefiere y la introduce en un sobre, una cruz o tilde el casillero del
Forma de que luego introduce en la urna. partido o lista de su preferencia.
votar Repite esta operación una vez por
-Si quiere votar a diferentes cada categoría de cargo a votar.
partidos para diferentes cargos Ya no se utilizan sobres, sino que
debe cortar las boletas. se doblan las boletas por la línea
de puntos premarcada que permite
-Si desea votar en blanco no –además- que las boletas entren
introduce la o las boletas dentro del con facilidad en las aberturas de la
sobre. urna.
- Si desea votar en blanco simple-

mente no realiza marca alguna en
la boleta única.
86
En base a lo expuesto en los párrafos anteriores se pueden extraer
las siguientes consideraciones en cuanto a las ventajas comparativas frente
al sistema electoral vigente en nuestro país:
• El nuevo sistema asegura una oferta electoral completa garanti-

zando el derecho a elegir y a ser elegido.
• Ya no puede haber entrega anticipada de boletas puesto que el

diseño, la impresión y distribución de las mismas pasa a ser responsabilidad
del Estado, quien las provee el día de la elección. Esto tiene dos beneficios
destacables: por un lado, termina con el negociado de la impresión de
boletas, tan común en nuestro país; por otro, se respeta la equidad entre
partidos grandes y chicos.
• La Dirección Nacional Electoral se convierte en el garante de que

la sociedad pueda elegir entre todos los candidatos, aunque algún partido
no tenga fiscales en esa mesa. Es decir, se agrega transparencia al comicio.
• La disminución del gasto electoral, ya que se imprime un número

de boletas apenas superior a la cantidad total de electores, suficientes para
cubrir a todos los votantes.
• No hay posibilidad de listas "colectoras", puesto que en la Boleta

Única sólo puede ir un candidato por partido político, federación o alianza,
como manda la Constitución.
• Garantiza el equilibrio en el que todos los partidos políticos obten-

gan un lugar y una visibilidad equivalente.
• Pone fin al robo de boletas, a la vez que tiende a moderar algunas

de las formas más burdas de clientelismo político, como la del "voto
cadena". Impide también la utilización de boletas adulteradas, o "truchas",
que en numerosos distritos del país han sido utilizadas deliberadamente
para confundir al elector generando luego la anulación de los votos.
• Permite al elector identificar más fácil y rápidamente en qué tipo

de elección vota (presidente, senadores, diputados) y por cuáles partidos y
candidatos. Esta cuestión va unida a la del régimen del uso de los atributos
partidarios, cuya finalidad es ayudar a los electores a identificar, con la
mayor celeridad y certeza posible, a los partidos y candidatos.
• Al reducir la complejidad del escrutinio la Boleta Única tiende

también a facilitar y agilizar la fiscalización.
• Facilita el voto de los no videntes (se dispuso la provisión de

plantillas de cada Boleta Única en material transparente y alfabeto Braille,
87
que llevan una ranura en el lugar destinado al casillero para ejercer la opción
electoral. Además, para aquellos ciudadanos que tengan alguna capacidad
especial, se prevé el acompañamiento y la ayuda de los presidentes de
mesa y de una persona de su confianza).
• Otorga mayor autonomía al ciudadano al definir su voto para cada
nivel legislativo y de gobierno, privilegiando la elección por cargo y anulando
el efecto de “arrastre” por tracción propio de la boleta sábana horizontal.
Balance de la experiencia en Santa Fe
A pesar de diversos y adversos pronósticos, el sistema de boleta

única que se viene utilizando desde el año 2011 en Santa Fe, demostró
transparencia, seguridad, funcionalidad y sencillez, generando una amplia
aceptación social, tanto por parte de los ciudadanos electores como de las
autoridades de mesa.
En primer lugar, es necesario precisar el contexto institucional en el

cual se desarrolla esta experiencia de reforma electoral ya que la misma se
suma a la derogación de la Ley de Lemas y aplicación de elecciones Prima-
rias, Abiertas, Simultáneas y Obligatorias, vigente desde 2005 a nivel provin-
cial, y a la ley de financiamiento de las campañas electoral. Estas reformas
provocaron un avance inédito en materia de democratización y trasparencia
del proceso electoral para beneficio de los ciudadanos, combatiendo los
vicios de la antigua ley de lemas que muchas veces logró tergiversar la
decisión popular.
La Boleta Única cambió las reglas de juego en la política santafesi-

na, sin generar situaciones de ingobernabilidad o banalización de la política,
cómo se intentó adjudicarle. Por el contrario, obliga a las fuerzas políticas a
aumentar el conocimiento público y la legitimidad social de sus candidatos,
a la vez que brinda mayor libertad al ciudadano al momento de elegir a sus
representantes, sorteando los problemas y limitaciones del sistema de
boleta partidaria.
Las tensiones iniciales y las que se presentan cuando quienes se

resisten a los cambios intentan volver al modelo anterior, van perdiendo
peso. El sistema se consolida elección tras elección aumentando la legitimi-
dad y representatividad de los comicios y sus resultados.
La implementación de la Boleta Única arroja también un balance

positivo desde la óptica de la transparencia y el trato igualitario de las
fuerzas políticas. El hecho de que el Estado Provincial haya pasado a ser el
responsable del diseño, impresión y distribución de las boletas garantizó que
los ciudadanos puedan contar con la oferta electoral completa al momento
de la votación, independientemente de la presencia o no de fiscales partidarios de
cada una de las listas que hubieran presentado candidatos en alguna categoría.
88
A lo largo de todos estos años, seis elecciones provinciales se
desarrollaron, entre primarias y generales, y no hubo ningún tipo de
incidentes -tan frecuentes en otras ocasiones- ligados al robo o faltante de
boletas, la utilización de boletas apócrifas, la manipulación y presión a los
electores. En las pasadas elecciones primarias de este año ocurrieron
inconvenientes en la carga y difusión de datos de los telegramas en el
escrutinio provisorio, que desataron variadas denuncias sobre el resultado,
sospechas que fueron despejadas en el escrutinio definitivo por la certeza
que brindan las boletas únicas con la marca de cada elector en caso de
hacerse necesario el recuento de la mesa. Esta situación fue una prueba
más que superó el sistema, alcanzando mayor madurez, al legitimar un
resultado electoral que se había puesto en duda en la opinión pública.
Ya con anterioridad, en el primer resultado institucional obtenido

con el sistema de Boleta Única, en las elecciones generales de 2011, quedó
demostrado que es una herramienta al servicio de los ciudadanos para el
ejercicio de su derecho político por excelencia, el de elegir a sus represen-
tantes. En aquella oportunidad, el sistema de boleta única por categoría
electoral facilitó un voto cruzado, e hizo funcionar a cada categoría como
una elección en sí misma, requiriendo de la decisión expresa del votante en
cada una de ellas, a contraposición del arrastre horizontal propio de la
boleta sábana. De esta manera, por primera vez en la historia de la provincia
de Santa Fe, más precisamente desde la última reforma constitucional de
1962, la fuerza que accedió a la gobernación se encontró en minoría en la
Cámara de Diputados. Este cuerpo pasó a ser controlado por el espació que
ganó en la categoría diputados provinciales, alcanzando 28 sobre 50 legisla-
dores, producto de la cláusula constitucional que otorga ese número a la
lista más votada, y prevé la distribución proporcional sólo de los 22 restan-
tes. En estas condiciones, el oficialismo sólo contó con 15 miembros propios
en la Cámara baja provincial durante el periodo de gobierno 2011-2015. Otro
tanto ocurre sí se observa la composición del Senado, la lista que salió en
tercer lugar en la categoría Gobernador, obtuvo la mayor cantidad de
Senadores provinciales, que se eligen por mayoría simple a razón de uno
por departamento.
Una discusión pendiente en la provincia, que requiere una Reforma

Constitucional, es cómo morigerar este efecto del voto cruzado que altera la
gobernabilidad y no es necesariamente representativo del sufragio popular.
La Boleta Única mostró también sus ventajas en el marco de las

elecciones primarias, en las cuales se presenta un número superior de
listas, en especial a nivel de concejales, donde sólo se hizo necesario
introducir una boleta de mayor tamaño, sin ninguna afectación de la practici-
dad y demás ventajas del sistema. Desde esta perspectiva, contar con una
Boleta por cada categoría facilita y ordena la oferta electoral, evitando las
listas colectoras, con boletas mellizas, con colores repetidos, con cuartos
89
oscuros de 100 boletas, en algunas provincias de más de un metro de largo
cada una. Este aspecto positivo no está presente en el modelo cordobés con
una boleta única, con todas las categorías electorales, y un casillero que
posibilita realizar el voto completo de una lista, con una sola marca. Ese
sistema es difícil de compatibilizar con las elecciones primarias, abiertas,
simultáneas y obligatorias, existentes también a nivel nacional, por la mayor
cantidad de candidatos que existen en esta instancia. Votar en las
elecciones presidenciales y legislativas nacionales con el sistema tradicional
permite comparar y demostrar finalmente que la boleta única es superadora.
En la primera elección con Boleta Única en ambas provincias

durante el año 2011, la Universidad Católica de Córdoba, por medio de la
Facultad de Ciencia Política y Relaciones Internacionales y del Instituto
Federal de Gobierno (IFG), y la Universidad Nacional de Rosario, por medio
de la Facultad de Ciencia Política y Relaciones Internacionales y de su
Centro de Investigaciones de Políticas Subnacionales (CIPS) proyectaron
un estudio de campo con el objetivo de confeccionar una mirada comparada
sobre la experiencia. A partir de este estudio3 se obtuvo importante
información para observar la opinión del electorado acerca del nuevo sistema.
Entre los puntos principales reflejados en esta evaluación se

percibió a la capacitación previa –tanto de los electores como de las autori-
dades de mesa- como un elemento clave para el normal desarrollo de los
comicios. Según los datos relevados, el 98% de las autoridades de mesa
participaron de las capacitaciones impartidas por el Tribunal Electoral, y
aproximadamente el mismo porcentaje de ellos le otorgaron altos puntajes a
la calidad de la misma; por el lado de los electores el 73% manifestó encon-
trarse informado sobre el funcionamiento del nuevo sistema. Esta circun-
stancia colaboró a la fluidez en el desarrollo del acto electoral y a la
disminución de los errores al momento de emitir el voto.
En cuanto a la comparación entre el viejo sistema y el actual, la

Boleta Única cosechó opiniones bastante favorables. Para todos los aspec-
tos consultados existe una percepción positiva de la boleta única respecto al
sistema francés de boleta partidaria. Los encuestados expresaron que el
nuevo sistema es mejor que el anterior en lo que respecta a claridad, emisión
del voto, trasparencia, equidad en la competencia partidaria, dinámica de
fiscalización y proceso de escrutinio.
3
Bianchi, Matías; Lodi, Lourdes [et al.] “Boleta Única, estudio comparado de los casos de Córdoba y Santa Fe”. UNR
Editora. 2013
90
Mejor que Igual que Peor que No sabe /
el sistema el sistema el sistema no
anterior anterior anterior contesta
El sistema es un 65% 10% 8% 17%

conjunto
Claridad para 66% 14% 9% 11%

ejercer el voto
Emisión de voto 63% 15% 9% 13%
Transparencia 72% 12% 1% 15%
Equidad en la
competencia 70% 13% 1% 16%
para todos
los partidos
Dinámica de
fiscalización (si 58% 22% 4% 16%
mejora o no los
controles)
Proceso de 36% 24% 24% 16%

escrutinio
Llenado de acta 26% 46% 6% 22%
Fuente: “Boleta Única, estudio comparado de los casos de Córdoba y Santa Fe”. UNR Editora. 2013
Conclusión
La Boleta Única es el mejor sistema electoral desde el punto de

vista de la transparencia, la sencillez y sobre todo, de la garantía del
derecho a elegir de las personas; funcionó bien en Santa Fe y en Córdoba,
alcanzando entre las dos provincias un electorado superior a los 5 millones
de personas, más del 17% del padrón nacional. En el caso de Salta y de la
Ciudad Autónoma de Buenos Aires, que tiene otro 8,3% del padrón, tienen
un sistema de boleta única con uso de soporte electrónico, cuyos inconvenientes,
91
que exceden el marco de este trabajo, refuerzan las ventajas del modelo
santafesino; por último, en Bariloche se realizó la última votación de inten-
dente también con boleta única de papel. Esto demuestra que ya no se trata
de lugares donde se ponen en práctica pruebas piloto pequeñas, al
contrario, y además se pudo constatar que funciona en forma correcta, con
avances en la calidad institucional de estos distritos.
La cuestión a futuro es ver hasta dónde el resto de las provincias y

la Nación se animan a aceptar el desafío de avanzar hacia este sistema. En
las elecciones nacionales se puede experimentar lo que significa la boleta
sábana, y esta es la mejor manera de defender la Boleta Única porque en la
comparación entre los dos sistemas se observa cómo el elector pierde
libertad. La Boleta Única permite que el ciudadano pueda elegir la opción
que prefiere en cada categoría.
Hay que convencer al resto del país que cambiemos el sistema

electoral, la boleta sábana tiene otras desventajas que no es sólo la dificul-
tad para cortar, sino también el robo, y la entrega de boletas fuera del cuarto
oscuro para condicionar el voto.
En la provincia de Santa Fe pudieron obtener representación en la

Legislatura y en los concejos municipales, distintas fuerzas políticas que no
tienen la estructura de los grandes partidos, sin que le roben la boleta de los
cuartos oscuros. Esto es bueno para la democracia, aunque no lo sea para
quienes tengan otras expectativas. La Boleta Única, permitió y facilitó que se
diera un proceso de renovación política, difícil de percibir en otras provincias.
Su implementación en Argentina depende hoy de la voluntad políti-

ca. No se trata solamente de introducir reformas en las instituciones electorales
sino -sobre todo- de apostar por la transparencia y por un cambio en las
prácticas y la cultura política que tiene como fin y fundamento el derecho
soberano de elegir libremente a nuestros representantes. Es necesario
dejar de lado la mentalidad cortoplacista y el cálculo electoral para dar lugar
a un debate público cuyo horizonte sea el mejoramiento de la calidad de
nuestra democracia y de la participación cívica.
Al sistema político tradicional le molesta mucho la boleta única

porque aumenta el poder del elector. Los sistemas electorales tienen que
garantizar que la gente pueda elegir con libertad y los que hacemos política
tenemos que convencer a los ciudadanos, no armar sistemas electorales
que hagan que no puedan elegir.
Sabemos que un sistema que garantice la realización de elecciones

libres, limpias, y equitativas, es un paso esencial en el largo camino de
consolidación democrática que tenemos aún por recorrer. Siguiendo esta
convicción, consideramos que la implementación de la Boleta Única es una
92
pieza fundamental de la Reforma Política que nuestro país necesita. Hecha
la ley, no habrá más manchas.
Para finalizar, Javkin mencionó algunas de las ventajas del sistema

propuesto, que permite “disminuir el gasto electoral al tener que imprimir
menos boletas, superar la vieja y mala costumbre del robo de boletas,
garantizar la presencia de todos los candidatos aunque por alguna cuestión
falten fiscales de mesa, facilitar escrutinios y fiscalización del sistema, entre
otras”.
93
Voto Electrónico: una solución
en busca de problemas.
Por Beatriz Busaniche1
En los últimos meses, y a raíz del año electoral, hemos estado

sometido a inagotables campañas de marketing que promocionan las
supuestas virtudes del voto electrónico. Muchos, incluyendo al menos dos
candidatos presidenciales como Mauricio Macri y Sergio Massa, piden a
viva voz la implementación de un sistema que, según prometen, soluciona-
ría buena parte de los problemas de la política.
Ante cada elección, ante cada demora en el conteo de una mesa, e

incluso ante escándalos como la quema de urnas o la incertidumbre elector-
al de un resultado reñido (como el de la provincia de Santa Fe en las
elecciones para gobernador realizadas en 2015) un coro de voces se apura
a impulsar las soluciones tecnológicas como panacea.
Todos estos discursos se montan sobre estrategias de marketing

que profundizan muy poco en las implicancias de semejante cambio en el
sistema electoral y carecen de información fundada y sólida vinculada con el
hecho de que muy pocos países utilizan voto electrónico y varios incluso lo
han abandonado o declarado inconstitucional.
Holanda dejó de usarlo en 2008, Alemania lo declaró inconstitucion-
al en 2009 y en Brasil, el secreto de las urnas fue vulnerado por expertos en
seguridad informática. La integridad y el secreto del voto entran en riesgo
1
Licenciada en Comunicación Social, Magister en Propiedad Intelectual y Candidata al Doctorado en
Ciencias Sociales de FLACSO Argentina. Es docente en grado y posgrado en la Universidad de Buenos Aires.
Desde el año 2003 trabaja en la Fundación Vía Libre, organización civil sin fines de lucro que vela por
la defensa de los derechos fundamentales en entornos mediados por tecnologías de información y
comunicación. En el marco de esa misión, la Fundación Vía Libre trabaja sobre voto electrónico desde
sus orígenes en el año 2000, publicó un libro sobre el tema en 2008 (Voto Electrónico: los riesgos de
una ilusión) disponible en la web de la Fundación y mantiene el sitio www.votoelectronico.org.ar
95
con estos sistemas que, además, alejan a la ciudadanía de la capacidad de
auditar el acto fundamental del sistema democrático.
Desde hace varios años, en Fundación Vía Libre decidimos trabajar

activamente en una campaña que advierta a la ciudadanía sobre los riesgos
de esta ilusión. Existen numerosas razones para oponerse a la imple-
mentación del voto electrónico, entre ellas podemos destacar:
• Dificulta la participación ciudadana
En cada acto electoral, los ciudadanos estamos comprometidos a

ejercer nuestro derecho a emitir el sufragio, pero también tenemos el
derecho a controlar y auditar el acto electoral. Este derecho de auditoría es
el primero que perderemos a la hora de incluir sistemas electrónicos en la
emisión del voto, ya que sólo expertos en electrónica e informática estarían
capacitados para hacer este tipo de control, que implica un nivel de comple-
jidad muy alto.
Esta es una de las razones que dieron fundamento al Fallo del

Supremo Tribunal Constitucional de Alemania que en 2009, en una resolu-
ción ejemplar, declaró inconstitucional y prohibió el uso de urnas electróni-
cas en ese país. El Constitucional Alemán indicó que las elecciones son un
acto público y que por tanto, deben ser comprendidas por cualquier ciudada-
no independientemente de su formación. Implementar sistemas electrónicos
de emisión del voto sería dejar que la democracia salga de manos de los
ciudadanos y quede bajo el control de una élite.
• Pone en riesgo el secreto del sufragio
Los sistemas electrónicos incorporan al acto electoral algunas

características que lo hacen más vulnerable a la violación del secreto. De
hecho, en Brasil, país que muchas veces es tomado como ejemplo de uso
de estos sistemas, el secreto del voto fue vulnerado de forma rápida, sencilla
y económica por un equipo de investigadores que logró identificar el sufragio
de un votante mientras se usaba una urna electrónica.
La posibilidad de vulnerar el secreto del voto es, además, la razón

fundamental por la cual Holanda dejó de usar urnas electrónicas y volvió a
votar en papel a partir del 2008. Lo cierto es que cada vez que se promueve
el voto electrónico, se argumenta que ayudará a terminar con técnicas clien-
telares como el voto en cadena. Si bien es cierto que el sistema puede
impedir algunas de estas artimañas, la base del clientelismo político es la
posibilidad de identificar voto y votante, problema que el voto electrónico no
soluciona sino que además, empeora.
El sistema basado en chips RFID propuesto en Argentina y usado
96
en la Ciudad de Buenos Aires se basa en una tecnología cuyo fin es la trans-
misión de información por el sistema de radiofrecuencia y que puede
interoperar y dialogar con teléfonos celulares de acceso amplio en el actual
estado del arte. Esto supone un nuevo desafío: evitar que un votante
ingrese al área de votación con celulares que puedan leer, manipular, modi-
ficar el chip de las boletas y las máquinas. Una complejidad más al mundo
de complejidades que el sistema electrónico suma al acto electoral.
• Pone en riesgo la integridad del voto
Otro de los aspectos centrales del uso de sistemas informáticos

para emitir votos es a desmaterialización del sufragio, tal como ocurre en
Brasil, donde la emisión electrónica impide el recuento de votos y obliga a
confiar de manera ciega en las tecnologías implementadas y en los encar-
gados de la implementación.
• Privatiza el acto fundante de la democracia
Las implementaciones de voto electrónico disponibles en el merca-

do son, esencialmente, soluciones propuestas por el sector privado. Es
decir, la implementación del acto electoral será tercerizada en manos de
alguna empresa, lo que constituye un traslado del acto público esencial de
la democracia a manos de una empresa. Son varios los problemas emer-
gentes de un proceso de esta naturaleza. El primero es que la ciudadanía
no tiene ninguna capacidad de control ni tiene por qué depositar su confian-
za en nadie: ni en los partidos, ni en el tribunal electoral, ni en las empresas.
En los EEUU, donde desde hace muchos años se viene cuestionando el
proceso de votación electrónica, se sabe que al menos dos de las tres más
grandes empresas proveedoras de urnas tienen vínculos directos con el
Partido Republicano, incluyendo en algunos casos la participación accionar-
ia por parte de políticos de alto nivel.
En el caso argentino, el sistema utilizado en la provincia de Salta,

en la Ciudad Autónoma de Buenos Aires y en el municipio de Neuquén,
pertenece a una empresa privada llamada MSA que en el año 2004 registró
una patente de invención con su sistema de voto electrónico. Este sistema
no sólo está en manos privadas, además es monopólico ya que no existen
oferentes en el mercado que propongan una solución de este tipo. A esto se
suma el hecho de que las licitaciones abiertas durante estos procesos
establecen características propias de este sistema cuya marca registrada lo
denomina Boleta única electrónica. Es decir: es un proceso de privatización
totalmente digitado.
La privatización del sistema no es menor, sobre todo cuando en los

EEUU, donde el voto electrónico se usa de manera amplia, muchas empre-
sas proveedoras de urnas argumentaron violación de propiedad intelectual
97
cuando investigadores independientes pretendieron auditar los sistemas
usados en elecciones vinculantes. Esa misma razón es usada regularmente
como argumento por parte de la empresa nacional prestataria del servicio
para impedir el acceso al código fuente de las máquinas que utilizan en el
sistema electoral.
En vinculación directa con esta problemática, a la pérdida del

ciudadano de la capacidad de auditar y comprender el proceso, se suma la
total dependencia que se genera del sistema privado y la pérdida de
saberes y experiencia necesaria por parte del sector público. En Holanda,
tras 20 años de uso de estos sistemas, investigadores de la Universidad de
Oxford detectaron que la tercerización del sistema electoral no carece de
problemas. La documentación obtenida por la investigadora Anne-Marie
Oostveen demostró que tras dos décadas de voto electrónico, las autori-
dades electorales carecían del nivel necesario de conocimiento y la capaci-
dad para identificar las tecnologías apropiadas, para desarrollar y fortalecer
las medidas de seguridad básicas para llevar adelante una elección. Tras
este proceso, el sector público se volvió totalmente dependiente del provee-
dor privado del sistema perdiendo totalmente el control sobre el proceso
electoral y el sistema de voto electrónico.
Son muchas las razones para oponerse a la implementación de

voto electrónico. La fe ciega en los avances de la modernidad nos hace
olvidar que las computadoras son equipamientos programados por
humanos, diseñados para procesar información, para copiarla y manipularla
con extrema facilidad. No existe sistema de voto electrónico capaz de
asegurar la integridad, secreto y transparencia del acto electoral, no existe
en teoría y tampoco en la práctica.
Cuando hablamos de votaciones, el apuro, la rapidez y la supuesta

modernidad no pueden ocultar los factores más importantes del proceso: la
participación ciudadana, la integridad y el secreto del sufragio como elemen-
tos esenciales de todo acto electoral.
Lamentablemente, la empresa MSA y el gobierno de la ciudad de

Buenos Aires hicieron una campaña feroz de instalación de la idea de que el
sistema de Boleta Electrónica no es voto electrónico y por lo tanto, todas
estas objeciones carecen de validez. Esa afirmación es falsa y no hay
marketing que pueda cambiar el hecho de que se trata de un sistema de
emisión, registro electrónico, y conteo de votos. El sistema de Boleta única
es un sistema de voto electrónico con todos los reparos que estos tienen.
Las advertencias expresadas en este artículo aplican plenamente a

este sistema que no sólo privatiza el acto electoral, sino que incorpora
numerosos nuevos problemas al acto fundamental del proceso democrático.
98
La Defensoría del Pueblo y
la participación política.
Por Alejandro Amor1
La Defensoría del Pueblo de la Ciudad de Buenos Aires es un

órgano constitucional, de naturaleza unipersonal, diseñada por el poder
constituyente porteño en octubre de 1996, que no recibe instrucciones “de
ninguna autoridad”. Dentro de la lengua utilizada por el poder configurador
tiene una “misión”: la defensa, protección y promoción de los derechos
humanos y demás derechos individuales, colectivos y difusos tutelados en
la Constitución federal, las leyes y la propia Constitución, frente a los actos,
hechos u omisiones de la administración o de prestadores de servicios
públicos, según se ordena en el artículo 137 de la ley fundamental; natural-
mente, una “misión” comporta una competencia o atribución al órgano por la
Constitución; sin embargo, adviértase, que, mientras para la clásica trinidad
de poderes (legislativo, ejecutivo y judicial) se emplea “atribuciones”, en el
marco del vocabulario adjudicado para definir el poder de la Defensoría se
le “distingue” con una “misión”. Ni mayor ni menor poder, situación que
jamás podría desencadenarse en la casa republicana, con simpleza: un
“poder constitucionalmente distinguido” con los objetivos antedichos.
En el mes de marzo de 2014 asumí el cargo de Defensor del

Pueblo, luego de ser designado por la Legislatura de la Ciudad de Buenos
Aires. Sostuve y repito que al igual que el Papa Francisco instó a los sacer-
dotes reunidos en Río de Janeiro durante la Jornada Mundial de la Juventud
1
Defensor del Pueblo de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires.
Procurador y abogado con títulos obtenidos en la Universidad de Buenos Aires.
Estudios de posgrado: Curso de Especialización para Expertos Latinoamericanos en Relaciones
Laborales, Teoría y Práctica en Derecho de la Relaciones Colectivas del Trabajo profundizado, y Máster
Interuniversitario en "Empleo, Relaciones Laborales y Diálogo social en Europa"
Doctorado en Ciencias Jurídicas y Sociales: Tesis en elaboración “El Modelo Sindical Argentino”,
Universidad del Museo Social Argentino.
99
celebrada en 2013 a que 'abran las puertas de las iglesias, pero no para que
la gente entre, sino para que ustedes salgan a juntarse con ella', el compro-
miso que asumimos al frente de la Defensoría del Pueblo de la Ciudad es
ganar la calle, para enfrentar los problemas que existen en la sociedad.
Una de las primeras enunciaciones de la Constitución de la Ciudad
Autónoma de Buenos Aires (en adelante, CCABA) resulta elocuente: “La
Ciudad de Buenos Aires, conforme al principio federal establecido en la
Constitución Nacional, organiza sus instituciones autónomas como democ-
racia participativa” (V. artículo 1). Más adelante, en el artículo 62 se
prescribe que “La Ciudad garantiza el pleno ejercicio de los derechos políti-
cos inherentes a la ciudadanía, conforme a los principios republicano,
democrático y representativo, según las leyes que reglamenten su ejercicio”.
Por lo tanto, desde hace 18 meses, en el marco de mi gestión, la

“defensa, protección y promoción” de los derechos de participación política,
constituye uno de los pilares. Porque todos los ciudadanos, absolutamente
todos los que potencialmente participen en un proceso electoral, deben
contar con elementos claros y precisos, para que cuando emitan el voto se
refleje su verdadera voluntad con plena libertad y conocimiento.
Con fecha 9 de diciembre de 2013, la Legislatura de la Ciudad

Autónoma de Buenos Aires aprobó la Ley Nº 4894 “Régimen Normativo de
Elecciones Primarias, Abiertas, Simultáneas y Obligatorias y Régimen
Normativo de Boleta Única y Tecnologías Electrónicas” (B.O. Nº 4483 del
18/09/2014), que dispuso la utilización del sistema de voto por Boleta Única
para los procesos electorales para cargos públicos electivos en la Ciudad
Autónoma de Buenos Aires, así como para los procedimientos de partici-
pación ciudadana consagrados en los Arts. 65, 66 y 67 de la Constitución de
la Ciudad. Luego, mediante los Decretos Nº 441/2014 (B.O. Nº 4523, modi-
ficado por Art. 2, Decreto Nº 513/2014, B.O. Nº 4549 del 29/12/2014), el
Poder Ejecutivo reglamentó dicho régimen, y en particular en relación a la
incorporación de tecnologías en el procedimiento electoral, en las etapas de
emisión del voto, escrutinio de sufragios y transmisión y totalización de
resultados electorales, en un todo de acuerdo con los principios estableci-
dos en el artículo 24 del Anexo II de la Ley No. 4894.
La Boleta Única Electrónica (en adelante, BUE) puede ser consid-

erada una variante de voto electrónico, con la particularidad de que las
máquinas utilizadas sólo funcionan como impresoras y lectoras, y no
guardan ningún registro electrónico de los votos. Además al imprimirse la
boleta el elector puede “controlar” que se refleje correctamente su opción
electoral.
He sostenido que el conocimiento es la base fundamental para que

el voto exprese la verdadera voluntad del ciudadano, razón por la cual es
imprescindible diseñar e implementar un plan estratégico de difusión y
100
capacitación dirigido a generar confianza y certidumbre para que cada
sufragio exprese realmente la voluntad de cada uno de los electores. El
cambio de un sistema de votación de más de cien años basado en la boleta
de papel no garantiza la inmediata agilidad y rapidez en la emisión del voto.
Mucho antes de su concreta implementación sostuve que la BUE

debe ejecutarse de manera progresiva e integral, porque recién cuando todo
el electorado conozca realmente cómo funciona, entonces podrá ponerse
en marcha con tranquilidad. Consecuentemente, desde la Defensoría se
propuso un programa de capacitación progresivo e integral. Afirmé, también
por entonces, que el desconocimiento genera incertidumbre, y la incertidum-
bre provoca la falta de legitimidad del sistema. Ante la inicial falta de
información de los votantes porteños sobre la implementación de la BUE en
las Primarias Abiertas, Simultáneas y Obligatorias programadas para el del
26 de abril, precisamente dos meses antes elevé a la Legislatura porteña y
al Tribunal Superior de Justicia una serie de recomendaciones para que la
nueva tecnología sea conocida previamente de forma tal que el electorado
acepte, confíe y le brinde legitimidad al proceso democrático. Recordé, que
según ordena la propia CCABA “la Ciudad” debe ser el garante para lograr
la plena y total información a los ciudadanos, por eso la BUE debe ser cono-
cida, aceptada, y de simple práctica, para la absoluta garantía de transpar-
encia y de fortalecimiento del sistema democrático.
El domingo 26 de abril, la Defensoría del Pueblo porteña realizó un

simulacro de voto con la Boleta Única Electrónica (BUE) durante las PASO
porteñas en el 95 por ciento de los establecimientos habilitados para
sufragar, con el despliegue de más de mil máquinas operadas por capacita-
dores que explicaron a 300 mil vecinos las características del nuevo sistema.
Finalmente, los porteños eligieron Jefe de Gobierno, legisladores y

comuneros con el sistema de Boleta Única Electrónica (BUE), el 5 de julio.
Desde el viernes 19 de junio hasta el 3 de julio, la Defensoría capacitó a
2.400 asistentes electorales para informar, instruir y concientizar a los
electores que tuvieran dudas acerca del funcionamiento del nuevo sistema
de BUE.
Un equipo de 200 observadores electorales de la Defensoría recorrió
más de 150 escuelas para verificar el desarrollo de los comicios realizados
el 5 de julio (también, la segunda vuelta realizada el 19) y el debut de la
Boleta Única Electrónica utilizada por primera vez para sufragar en la
Ciudad de Buenos Aires. Los observadores también visitaron los lugares de
votación para comprobar las condiciones edilicias y de accesibilidad de los
establecimientos y, si en ellos se cumplieron las normas de seguridad
edilicias, como la existencia de planos de evacuación y matafuegos. Sobre
8.729 consultados durante el balotaje, “el 96 por ciento no tuvo inconvenien-
tes para votar con la BUE, el 71 utilizó el verificador para confirmar que lo
que estaba impreso en la boleta coincidiera con lo grabado en el chip, el 94
101
demoró menos de tres minutos en emitir el sufragio y el 89 consideró que la
Boleta Única Electrónica garantizaba el secreto del voto”. El sondeo realiza-
do permitió detectar que las dificultades más comunes entre los votantes al
momento de utilizar la Boleta Única Electrónica fueron aquellas relaciona-
das con la impresión y el correcto doblado de la boleta, y el entendimiento
del nuevo sistema. La Defensoría también habilitó su Portal del Vecino para
que se pusieran de manifiesto los inconvenientes para sufragar y pudieran
denunciarlos. Las demandas, una vez procesadas y, en los casos que corre-
spondan, serían elevadas al Tribunal Superior de Justicia porteño, la
máxima autoridad electoral de la Ciudad, para su posterior análisis. Al
mismo tiempo, la institución dispuso, al igual que durante las PASO, un
equipo de asistentes electorales en todos los establecimientos de votación
para que los porteños pudieran realizar un simulacro de sufragio y practicar
cómo utilizar el nuevo sistema.
El sufragio resulta ser la herramienta fundamental para construc-

ción y desarrollo de la vida comunitaria. La posibilidad de sufragar exige
brindar un panorama detallado al elector; asegurar una comprensión de las
propuestas y su correspondencia constitucional; afirmar la autenticidad de
los propios comicios y la fiscalización de sus resultados. Con su voto, cada
ciudadano, participa en nimia pero en clave y vital medida para la elección
de los representantes y el desarrollo de las políticas públicas ordenadas por
la Constitución.
Consciente de la relevante posición de la participación política del

ciudadano, en especial en la fase electoral, mantengo y trataré de seguir
desarrollando mi inalterable compromiso con la misión que me ha sido
asignada como Defensor del Pueblo de la Ciudad.
102
Boleta Única Electrónica:
Un aporte para la transparencia
y la equidad electoral.
Por Cristian Ritondo1
Mientras escribo estas líneas que me encargó la RED SER

FISCAL, la coalición opositora tucumana solicitó a la Justicia la nulidad de
las elecciones celebradas recientemente en esa provincia del norte debido
a las manifiestas irregularidades ocurridas antes, durante y después del
comicio.
Desde el robo sistemático de boletas, quema de urnas, votos emiti-

dos con documentos de personas fallecidas, telegramas apócrifos, urnas
“embarazadas” (son las que reciben las autoridades de mesa antes de que
inicie el comicio, pero con votos dentro), amenazas a integrantes de la Junta
Electoral y sus familias, entre tantas otras tropelías. Podría seguir con la
lista de conductas fraudulentas y podríamos dedicarle unos cuantos capítu-
los al sistema de “acople”.
Se estima que el escrutinio definitivo (el que realiza la Junta

Electoral) durará tres semanas. Es decir que los tucumanos, a semanas de
haber votado, no conocen quiénes son sus autoridades.
Algo similar ocurrió en la determinante Provincia de Buenos Aires

durante las Primarias, Abiertas, Simultáneas y Obligatorias (P.A.S.O)
celebradas el pasado mes de agosto. En ese distrito, la elección de las
autoridades nacionales y provinciales se realiza simultáneamente. En ese
entonces competían candidatos para ocupar cargos nacionales: Presidente
y Vicepresidente, Senadores y Diputados Nacionales y Parlamentarios del
1
Fue Subsecretario del Interior de la Nación y Diputado Nacional. En 2007 fue elegido como Legislador
por el PRO. En 2009 se convirtió en el Presidente del bloque PRO en la Legislatura de la Ciudad de
Buenos Aires. Desde el 2011 hasta la actualidad es el Vicepresidente 1° de la Legislatura Porteña.
103
Mercosur, y provinciales: Gobernador/a y Vicegobernador/a, Diputados y
Senadores Provinciales -según la sección electoral- e Intendentes, Conceja-
les y Consejeros Escolares. Esta elección estuvo marcada por las denun-
cias de robo de boletas, el impedimento de ingreso de fiscales opositores a
los locales de votación para reponer boletas, telegramas y actas de escrutin-
io donde los votos al oficialismo eran superiores a la cantidad de electores,
inconsistencias de todo tipo.
Desde el regreso de la democracia hasta esta parte y a lo largo y

ancho del país, hemos atravesado por elecciones en las que se pone en tela
de juicio la transparencia, debido -entre otras tantas cuestiones- a la manera
de votar que tenemos.
Considero que estamos ante una posibilidad histórica de dar un

debate serio y sincero de cara a la sociedad para devolver la confianza al
elector, al vecino.
Si utilizamos la máxima “un elector un voto”, se le garantiza a cada

persona que su voto es sagrado y que su voluntad se va a respetar.
Este debe ser uno de los debates centrales de la Argentina que

viene porque está en juego uno de los pilares fundamentales de nuestra
democracia representativa, que es la voluntad popular. El próximo gobierno
debe consensuar con todas la fuerzas políticas la reforma respecto a la
manera de votar. Se debe revisar, además, el proceso en su conjunto: desde
la convocatoria a elecciones hasta la proclamación de los electos, ya que el
problema no es solamente la manera de votar sino el de contar los votos.
Debemos introducir reglas claras y transparentes desde el inicio del proceso
electoral hasta su final, donde sea el Estado y no los partidos políticos los
garantes de que el elector pueda acceder al menú completo de candidatos
para luego elegir sin condicionamientos. Esa misma garantía debe funcionar
no sólo para el elector sino también para los que aspiran a ser elegidos. Si
podemos consensuar la implementación de un sistema de votación trans-
parente, los ganadores serán aceptados por todos.
Ningún sistema electoral ni de votación es perfecto pero podemos

mejorarlo.
En la Ciudad de Buenos Aires por primera vez implementamos la

Boleta Única Electrónica (BUE) para las elecciones a Jefe de Gobierno y
Vicejefe, Legisladores e integrantes de las Juntas Comunales. Fue un paso
más en la diferencia que existe entre la realidad y las instituciones: mientras
que la primera “va por el ascensor” las segundas “van por la escalera”.
Fue el 5 de julio de 2015 y luego, en segunda vuelta, el 19 de julio

de 2015. El sistema fue duramente cuestionado pero luego aceptado casi
104
por unanimidad por todo el arco político de la Ciudad.
La política y la sociedad civil estuvieron de acuerdo en que ésta

manera de votar es confiable, transparente y fácil. El elector elegirá su
preferencia porque está garantizada la presencia de todas las agrupaciones
políticas y de todos los candidatos. Todos cuentan con las mismas garantías
para elegir y ser elegidos.
Quienes votamos en las pasadas elecciones de julio para Jefe/a y

Vicejefe/a de Gobierno, Legisladores y Jefes de Juntas comunales experi-
mentamos la sencillez en la manera de votar con la Boleta Única Electrónica
(BUE).
Todo el proceso estuvo signado por la transparencia y la eficiencia

de este sistema. A diferencia del sistema “tradicional” con el que votamos
autoridades nacionales, la BUE garantiza la presencia - y la competencia-
en igualdad de condiciones de todas las agrupaciones políticas y de todos
los candidatos en cada una de las mesas de cada centro de votación. Esto
es así porque cada una de las máquinas cuenta con un software precargado
con la totalidad de la oferta electoral.
Con la presencia de todas las agrupaciones y candidatos en todas

las mesas estamos garantizando uno de los principios fundamentales que
es el derecho a ser elegido y a elegir.
El sistema de BUE protege la voluntad real del elector.
Debemos tener en cuenta también, que la impresión de boletas en

el sistema tradicional representa un problema cada vez mayor para los
partidos políticos que no cuentan con una capacidad económica que les
permita competir en igualdad de condiciones y con la mayor oferta electoral
que significan las P.A.S.O., se deben imprimir cada vez más boletas no sólo
para cumplir con la cuota de una boleta por elector sino también para tener
una cantidad considerable de boletas para los centros de votación en los
que se las roban. En este aspecto, la BUE garantiza la equidad en la
contienda electoral.
Concretamente, con la supresión de un sistema que utiliza sobres

y boletas por el de la Boleta Única Electrónica (BUE), eliminamos la posibili-
dad de realizar una de las prácticas fraudulentas y clientelares más
frecuentes: El voto cadena.
Accesibilidad y contingencias
Con la BUE, el elector puede utilizar cualquier otra máquina en

caso de que la que le correspondía se hubiera averiado, o en el caso de que
en otras mesas de votación haya largas filas de ciudadanos para votar.
105
Suele ocurrir que haya mesas en que hay muchos ciudadanos esperando en
la fila para emitir su voto y otras en que no hay electores (o hay pocos). En
este caso, previa acreditación de identidad ante las autoridades de la mesa
en que está empadronado, se le entrega una boleta en blanco para que
imprima su voto en otra mesa y, luego de imprimirla, la deposite en la urna
de su mesa original. Considero a ésta última operación como una manera
muy eficiente de aprovechar los recursos para facilitarles la emisión del
sufragio a los ciudadanos.
Esta disponibilidad, convierte al sistema de BUE en una manera

más ágil y accesible para todos los electores. También es posible reempla-
zar al instante una máquina por otra que se hubiere averiado o incorporar
más de una máquina por mesa de votación para que no se formen filas de
ciudadanos, muchas veces a la intemperie y con mal clima.
Cuando decidimos reemplazar una manera de votar obsoleta por

una que se adapta a los nuevos tiempos, lo hicimos enfocándolo como una
política pública que por un lado garantice la transparencia electoral y, por el
otro, pensando en que sea sencillo y confiable para nuestros vecinos.
En nuestra primera experiencia hemos superado enormemente las

expectativas.
Más ventajas a lo largo del proceso electoral
Además de que la BUE es un sistema transparente, accesible,

amigable y equitativo para los contendientes, tiene muchas otras ventajas
respecto del sistema de boleta papel.
Con la BUE, el elector comprueba que la información que se

imprimió en la boleta, es la misma que se cargó en el chip y si esa
información no coincide, puede pedir realizar el procedimiento nuevamente
para asegurarse que su voto cuente en el escrutinio.
Otra de las ventajas de la BUE se ve plasmada en el momento de

realizar el escrutinio. A diferencia del sistema tradicional en que el recuento
de votos y confección de actas se convierte en una tarea cada vez más
compleja, con la BUE resulta particularmente sencillo, ya que las autori-
dades de mesa, bajo la supervisión de los fiscales, abrirán la urna, contabili-
zarán los votos emitidos y así computarán la información almacenada en
cada boleta aproximándolas al lector que la máquina tiene para los chips. El
cómputo final de cada mesa se imprime en un acta que luego será usada
para la transmisión de los resultados. Este proceso dura apenas unos minu-
tos y en pocas horas, los vecinos de la Ciudad de Buenos Aires saben
quiénes son sus representantes.
Los porteños adoptamos un sistema moderno, transparente, que
106
evita el fraude, es accesible y confiable. Resguarda el secreto del voto y
garantiza la equidad entre los contendientes. Es un sistema que protege el
derecho a elegir y a ser elegido. El sistema de la BUE es un salto de calidad
para que se respete la voluntad popular.
Ningún sistema es perfecto, pero debemos adoptar aquel que

mejor garantice esos principios.
Todavía quedan muchas cuestiones por corregir, pero sabemos

que con la implementación de la BUE dimos un paso muy importante para
tener un sistema de votación más transparente.
Ojalá que en poco tiempo podamos utilizar éste método para elegir
a las autoridades de la Nación.
107
La OEA y el timbre en el Panteón.
Por Gustavo Lema1
La Carta Democrática Interamericana -CDI- aprobada el 11-9-2001

en Lima, por la Asamblea General de la OEA, reconoce como antecedentes
más próximos a la declaración de Quebec en oportunidad de la Tercera
Cumbre de la OEA el 22-4-2001; el Protocolo de Washington, que introduce
reformas a la Carta de la OEA el 14-12-1992; La Declaración de Nassau
producida por la Asamblea General del 19-5-1992; la Resolución 1080
aprobada por la Asamblea General el 5-6-1991, titulada Democracia Repre-
sentativa; y como antecedentes más lejanos, la Declaración Americana de
los Derechos y Deberes del Hombre, aprobada durante la IX Conferencia
Internacional Americana que tuvo lugar en Bogotá en 1948 y la Convención
Americana sobre Derechos Humanos, que aprobó a través de los Estados
Partes el hoy conocido como Pacto de San José de Costa Rica el
22-11-1969.
Hemos visto que la mayoría de los antecedentes de la CDI se
remontan a los comienzos de los 90` o antes, o sea en contextos de democra-
cias incipientes en el continente, que sucedieron a largos periodos de
dictaduras, cuyos protagonistas continuaban asediando la frágil aparición
de aquellas. Es claro que el instrumento que nos ocupa fue concebido para
blindar a los gobiernos de América de posibles interrupciones del orden
democrático.
El modo de requerir asistencia ante el Secretario General o al Consejo

Permanente de la OEA, está reservado al gobierno de un Estado Miembro,
cuando este considera que está en riesgo su proceso institucional
1
Contador Público y Licenciado en Administración (UBA), Funcionario de la Auditoría General de la
Nación, Apoderado Nacional de la Unión Cívica Radical, Revisor de Cuentas de Red Encuentro
Ciudadano para la Calidad Democrática (REC), Integrante del equipo Nacional de Iniciativas sobre
Cuestiones Electorales de REC.
109
democrático o su legítimo ejercicio del poder. Estas autoridades continental-
es, podrán disponer visitas y otras gestiones con la finalidad de hacer un
análisis de la situación, solo con el consentimiento previo del gobierno
afectado.
Aun cuando puedan darse y cumplirse estos extremos, la sanción

consistiría en excluir al Estado Miembro de su participación en las sesiones
de la Asamblea General y demás órganos de la OEA, mientras persista el
obstáculo denunciado. Para aplicar dicha suspensión la Asamblea General
de la OEA deberá contar con la aprobación de dos tercios de los votos de los
Estados Miembros.
Está claro que aquellas acechanzas provenientes del golpismo y

las intenciones de resguardar el orden democrático contra las mismas, han
devenido afortunadamente abstractas. Hoy nos encontramos con gobiernos
de origen democrático que han mutado durante su ejercicio en hegemónicos
y/o totalitarios. Poderes ejecutivos que subalternizan en su ejercicio a los
poderes legislativos y judiciales. Que muestran obscenamente sus deseos
de eternizarse en el poder y no conciben la alternancia y la disidencia, sin
ocultar la intolerancia y desprecio por todo lo que no sean sus prácticas o
ideologías.
Si bien la CDI es concebida como un mecanismo de acción colecti-

va para casos de “interrupción abrupta o irregular del proceso político
institucional democrático”, también previene por el “legítimo ejercicio del
poder por un gobierno democráticamente electo en cualquiera de los
Estados miembros de la Organización”. En este segundo caso, no están
legitimados para hacer planteos los miembros de los poderes judiciales y
legislativos, aun cuando hubiere fundados motivos para hacerlo. La CDI
considera elemento esencial de la democracia representativa, entre otros, a
la separación e independencia de los poderes públicos, no obstante se
observan casos donde el PE no acata fallos del PJ; se atacan jueces y
fiscales independientes y se encubren a los adictos; se discriminan y
persiguen legisladores y gobernantes opositores, etc. En ningún caso prevé
la CDI la posibilidad de hacer planteos pertinentes al ejercicio de la
democracia representativa, a miembros del poder judicial o legislativo,
sean estos últimos miembros de mayorías o minorías con representación
parlamentaria. Es fundamental que, cuando se den las condiciones
geopolíticas para reformar la CDI, se otorgue legitimación activa para
recurrir en auxilio o denunciar a quienes hoy se les niega esa oportunidad.
En la Sesión Ordinaria del Consejo Permanente de la OEA que

tuvo lugar en Washington el 21-3-2014, se impidió hacer uso de la palabra
a la diputada venezolana opositora, María Corina Machado, quien iba a
exponer sobre la situación en su país. Para intentar hacer uso de la
palabra, la República de Panamá, la presentó como “representante alterna”
para presentarse en el foro americano.
110
Este intento de denuncia fue primero acallado con el voto de 22
representantes, 11 en contra y una abstención, al convertir la habitual
sesión pública en privada, y más tarde prohibida, al no permitírsele hacer
uso de la palabra, ni siquiera dentro del último punto del orden del día,
titulado ”otros asuntos”.
La situación institucional en Venezuela sigue en caída libre, y al

momento de cerrar este artículo, se ha condenado al líder opositor Leopol-
do López a catorce años de prisión, solo por disentir con el régimen.
Es en las actuales circunstancias y con el actual formato de la

Carta Democrática Interamericana, que recurrir invocando la misma ante la
OEA, denunciando su incumplimiento, se obtienen los mismos resultados
que tocando el timbre en un panteón.
111
Conocer para controlar:
el conocimiento de la organización
de elecciones como presupuesto
para el control eficiente.
Por Alejandro Tullio1
Quiero agradecer a la Red Ser Fiscal la oportunidad de hacer un

alto en las tareas de organización y administración electoral encomendadas
a la Dirección Nacional Electoral para compartir con las personas con
interés cívico que lean esta obra colectiva, algunos conocimientos y experi-
encias aplicadas a la función de control electoral.
Existen básicamente dos modelos de control electoral en la doctri-

na comparada: el del control neutro externo a la competencia electoral y el
del control mutuo.
En nuestro país tenemos un sistema mixto, el impulso del control de

los procesos electorales está reservado por la ley a las agrupaciones políti-
cas, quienes tienen facultades de fiscalización amplia de los procesos
electorales y legitimación para reclamar, pero esos reclamos tramitan ante
un tercero neutral: la Justicia Nacional Electoral, en ejercicio de sus compe-
tencias jurisdiccionales.
1
Abogado, diplomado en Estudios Internacionales; Profesor universitario de grado y posgrado de
derecho y temas electorales en las Universidades Nacionales de Lomas de Zamora, San Martín y
Buenos Aires; ejerció cargos de dirección en el ámbito universitario y de la abogacía; autor de textos
sobre derecho y sobre elecciones.
Desde 2001 es Director Nacional Electoral y desde 2012 es miembro del Consejo Electoral de la
UNASUR.
112
También es mixta la administración electoral. Algunas funciones
administrativas están reservadas al Poder Ejecutivo, a través de la Dirección
Nacional Electoral y otras funciones, las más directamente relacionadas con
le organización del proceso electoral, están en cabeza de la Justicia Nacional
Electoral.
Volviendo al control, la legitimación exclusiva de los partidos políti-

cos o alianzas, responde a un modelo electoral en la que estos constituyen
el eje alrededor del cual se organizan todas las actividades electorales, en
línea con la afirmación constitucional (art. 38) que los califica como “insti-
tuciones fundamentales de la democracia”.
El constituyente, y en su medida el legislador, suponen que la

existencia de agrupaciones políticas nacionales con capacidad de presencia
territorial suficiente, constituyen una garantía para los ciudadanos, ya que el
sistema representativo que consagra el artículo 1º de nuestra Carta Magna
se encauza a través de los partidos políticos.
Esta afirmación no ignora la existencia y actuación de organi-

zaciones no gubernamentales con interés y actuación en el campo electoral,
pero en nuestro ordenamiento constitucional, los partidos políticos son
entidades eminentes en materia de derechos políticos, por ser la vía a
través de la cual se ejerce el derecho al sufragio pasivo, y ser el destino
institucional del ejercicio del sufragio activo.
Para poder ejercer el control hay que conocer los procesos a

controlar; en estas líneas describiré someramente las actividades clave de
la organización electoral, y las previsiones y posibilidades de control sobre
cada una de ellas.
Siguiendo el tradicional esquema de tres etapas, la preelectoral, la

electoral y la postelectoral, en el siguiente cuadro enumeraré las actividades
relevantes exponiendo quien es responsable de gestión institucional, quien
tiene legitimación para controlar y la norma aplicable.
113
Etapa Preelectoral
Etapa Electoral
114
Etapa Postelectoral
Escrutinio Definitivo
(*) Esta operación se realiza contrastando los certificados de escrutinio de cada fiscal
con los datos difundidos. Para ello la Dirección Nacional Electoral publica los datos
desagregados mesa por mesa del cómputo provisorio y a la imagen escaneada de los
telegramas con los que se realizó la carga.
Ahora bien, para ampliar la enumeración precedente debemos

destacar características salientes de nuestra organización electoral.
1. La designación de las autoridades de mesa corresponde a la

Junta Electoral Nacional de cada distrito en la forma que reglamentara la
Cámara Nacional Electoral por Acordada 22/07.
2. Los padrones son confeccionados por la Justicia Nacional

Electoral, se publican en la página web para comprobación de los ciudada-
nos y se otorga copia a los partidos para efectuar reclamos; una sustancia-
115
das las reclamaciones, se imprimen en la Casa de Moneda bajo la super-
visión de las Secretarías Electorales de cada distrito y remitidos a estas en
móviles precintados del Correo Oficial de la República Argentina.
3. La seguridad de los actos electorales y la custodia de los recintos

del escrutinio y depósito de urnas está a cargo del Comando General
Electoral, integrado por las fuerzas armadas y de seguridad federales y las
policías provinciales y de la C.A.B.A. La seguridad interna de los establecimien-
tos de votación está a cargo de fuerzas federales y la perimetral de las
policiales.
4. Los únicos autorizados para el manejo de las urnas y la docu-

mentación electoral son los Presidentes y sus suplentes, ello en presencia
de los Fiscales de Mesa o Generales durante la elección y el escrutinio de
mesa.
5. El personal del Correo Argentino no accede al la copia del padrón

de mesa usada durante los comicios ni al original del acta ya que la misma
es colocada por el Presidente de Mesa en un bolsin especial transparente y
cerrada con un precinto que se destruye en caso de apertura.
6. El telegrama que se utiliza para el recuento provisional de resul-

tados (o la copia del acta si se implementara) se coloca por el Presidente de
mesa en un sobre funda individualizado que se cierra de manera que no se
puede abrir sin ser destruido y es abierto en el centro de digitalización de
telegramas en presencia de fiscales partidarios para verificar su integridad y
su transmisión inmediata.
7. Las urnas con los sobres y copia del certificado de escrutinio es

cerrada, fajada y firmada por el Presidente de Mesa para su traslado.
8. El traslado de estos documentos y las urnas se hace con custo-

dia del Comando General Electoral, y pueden ser acompañadas por fiscales
partidarios.
9. Todas las personas que intervienen en las operaciones y sus

responsabilidades están identificadas e individualizadas.
Todas las etapas desde la confección del padrón hasta la procla-

mación de los resultados son controladas por los partidos políticos partici-
pantes.
Control Electoral Partidario
Un partido o alianza que impulsa una candidatura puede participar

de todas las etapas del control electoral que la ley asigna y la organización
116
electoral permiten.
Sin perjuicio de la controlabilidad de la totalidad del acto, hay cuatro

momentos o etapas básicas de fiscalización que requieren operaciones de
control prioritarias, diferenciadas aunque relacionadas entre sí.
• La integridad del padrón electoral. El Código Electoral Nacional

permite a los partidos efectuar reclamos por inclusiones u omisiones en el
padrón, en un plazo razonable previo a las elecciones. La Justicia Nacional
Electoral, responsable de su confección y de resolver los reclamos, debe
entregar los padrones a los partidos para efectuar las operaciones de
control.
• La elección en sí misma, que se controla mesa por mesa desde

las 8 de la mañana del día del comicio hasta la confección de las actas, los
certificados y el telegrama con los resultados de la mesa. Para ello se debe
contar con fiscales de mesa suficientes o al menos fiscales generales (que
controlan una escuela cada uno),y es deseable, aunque no esté en las
normas, que se designen equipos de coordinadores de fiscalización provin-
ciales y de coordinación nacional.
• El cómputo provisorio, para lo cual debe contar con un Represen-

tante Técnico Informático designados ante la Dirección Nacional Electoral y
fiscales informáticos para cada Unidad de Fiscalización Informática tanto
distrital como nacional. Debe recordarse que el control se hace en las
Unidades de Fiscalización habilitadas por la DINE, como en forma remota
desde cada sede de agrupación política que lo solicite.
• El escrutinio definitivo para lo cual se debe contar con 24 equipos

de fiscales/apoderados, uno en cada Junta Electoral Nacional.
Control de los padrones
Las agrupaciones políticas reciben copia digital de los padrones

electorales; en primer lugar pueden cruzar los datos con las bases de datos
de fallecidos que se solicitan por medio de la Justicia Nacional Electoral o el
Consejo de Seguimiento de Elecciones Primarias y Generales que funciona
en la órbita de la Dirección Nacional Electoral al Registro Nacional de las
Personas. Asimismo se pueden cruzar los datos numéricos con los datos de
altas y bajas de cada distrito.
Asimismo se puede hacer una verificación de la pirámide de

edades de los electores en cada distrito para ver la correspondencia con los
datos censales o de otras fuentes estadísticas.
En caso de individuos con edades muy avanzadas que hagan
117
presumir su fallecimiento o de inconsistencias, se plantea el reclamo ante la
Justicia Nacional Electoral para su resolución.
Control de los comicios
La fiscalización de las mesas sigue siendo el principal método de

control en nuestro ordenamiento, dado que las causales de anulación o
reclamo respecto de resultados electorales se funda en el recuento mesa
por mesa.
Los fiscales deben controlar la identidad del elector; la existencia de

boletas oficiales en los cuartos oscuros, el recuento de votos y previamente,
su calificación y, finalmente, la confección y coherencia de los datos de la
documentación electoral.
Sobre ellos reposa la capacidad de efectuar reclamos posteriores

en las etapas de escrutinio definitivo y calificación de la validez de las
elecciones.
Los fiscales son los representantes de los intereses partidarios,

pero ello no significa que solo controlen la legalidad de lo que conviene a la
agrupación a la que representan, sino que deben representar, también el
interés general. Hay que tener especialmente presente que, en muchos
casos, lo que los fiscales no peticionen, las autoridades no pueden proveer
ni resolver, por lo que la capacitación y compromiso son fundamentales para
el conjunto del proceso electoral.
Control del Recuento Provisional de Resultados
Una operación delicada por el impacto público que causa aunque

carezca de valor jurídico, es el Recuento Provisional de Resultados cómpu-
to provisorio efectuado por la Dirección Nacional Electoral.
Su finalidad es informar a la población sobre los resultados de la

elección, sin perjuicio de ser datos aproximados por no estar resueltos los
votos observados o impugnados, ni poder procesar el 100% de los
telegramas de mesa.
Asimismo es una herramienta de control para los partidos políticos,

los que pueden detectar problemas en mesas específicas con certeza y
celeridad gracias a la información procesada en esta instancia del proceso
electoral, para su reclamo en el escrutinio definitivo.
• Control de la funcionalidad del Software. En cuanto la Justicia

Nacional Electoral entrega a la Dirección Nacional Electoral los formatos
definitivos de los telegramas de escrutinio (o copias del acta según el caso)
118
y una vez incorporados los datos al sistema de Recuento Provisional, se
procede a sellar el software con un hash certificado por la ONTI y se entrega
a la Cámara Nacional Electoral2.
• Simulacro de Recuento. En forma previa se realizará un simulacro

de recuento completo - en presencia de los representantes técnicos
informáticos de los partidos políticos- , simulando la situación que tendrá
lugar el día de la elección. En el mismo se cargarán en los Centros de
Gestión de Datos, la misma cantidad telegramas que se utilizarán el día de
la elección. Durante ese día se describirán los componentes, mecanismos y
operaciones del recuento y las facilidades de fiscalización dispuestas para
su control.
• Escaneo de telegramas. Los telegramas (o copia del acta)son

depositados en sobres funda por los presidentes de mesas, cerrados y
firmados. Son transportados hasta los Centros de Transmisión Digital del
Correo Oficial donde en presencia de fiscales partidarios se abren, se digita-
lizan los documentos de acuerdo a su orden de llegada para ser transmiti-
dos inmediatamente a los servidores del Correo Argentino donde son recibi-
dos y almacenados. De esta manera, se va formando una “cola de trabajo”
que respeta el orden de envío y resulta aleatoria en términos de la proce-
dencia geográfica de los archivos.
• Posteriormente, y dando comienzo a los procesos propios del

tratamiento informático de los telegramas previstos en el Recuento Provi-
sional de Resultados, los archivos que contienen las imágenes de los
telegramas pasan en el mismo orden recibido al proceso de revisión técnica
realizada por el Correo Argentino que verifica su integridad (legibilidad y
completitud), teniendo en cuenta especialmente que los telegramas tienen
varias hojas que forman un solo documento. En este proceso de verificación
se integran las hojas que componen cada telegrama y en caso de ser legible
se lo transmite al Centro de Procesamiento de Datos.
• En los casos donde el telegrama no esté completo o no sea

legible, el Correo Argentino reclama a la oficina correspondiente desde
donde fue transmitida la imagen digitalizada del telegrama para que se lo
transmita nuevamente, hasta recibirlo en condiciones correctas.
• Además, en todas las elecciones existe un subconjunto de

telegramas de mesa que no llegan a ser digitalizados y procesados,
frecuentemente porque fueron erróneamente adjuntados a la docu-
mentación electoral que acompaña la urna.
2
Esta operación se hace en la totalidad de los procesos electorales desde 2001, incorporándose el
hash desde 2011
119
• Por su parte, los telegramas que están en condiciones de legibili-
dad y completos pasan en forma electrónica al proceso de carga de datos,
tarea para la que fue contratada la empresa Indra. En esta etapa, los
procedimientos previstos establecen que manteniendo el orden de llegada
de los telegramas de mesa, éstos sean derivados al Centro de Gestión de
Datos correspondiente a la Provincia de procedencia.
• Cada uno de los telegramas que llega – en imagen - a un Centro

de Gestión de Datos pasa por un proceso de doble grabación. Los datos de
cada telegrama es cargado por dos operadores diferentes. La asignación de
la imagen del telegrama al puesto de trabajo es aleatoria y quien realiza la
segunda digitación de los datos de un telegrama no tiene acceso a la
información que fue grabada por el primer operador. Si los datos cargados
de un mismo telegrama por dos grabadores son 100% coincidentes y la
suma de votos no es superior a la cantidad de electores, el telegrama pasa
automáticamente por sistema a totalización y difusión. Si los datos del
mismo telegrama doblemente grabado no coinciden se pasa a una tercera
grabación para regrabar únicamente los datos inconsistentes, si la tercera
grabación coincide con alguna de las previas, se procesa y difunde.
• Si los datos contenidos en el telegrama contienen más votantes

que la cantidad total de electores de la mesa o el telegrama no contiene
información, la imagen se transmite a una mesa de incidencias, donde se
revisa a partir de la observación de la imagen digitalizada del telegrama la
posibilidad de resolver la inconsistencia. Esta operación se informa a los
fiscales informáticos. Una vez resuelta la inconsistencia, el telegrama pasa
automáticamente por sistema a totalización y difusión.
• En los casos en los que no pueda resolverse la inconsistencia

porque en el telegrama figuran más votantes que electores en la mesa o no
contenga información alguna pasan a incidencia definitiva y no son totaliza-
dos en el sistema.
• Como puede observarse, el procesamiento de los telegramas

permite clasificarlos teniendo en cuenta las características que poseen y el
tratamiento recibido en los procesos informáticos del Recuento Provisional
de Resultados. Es conveniente entonces identificar esta situación en las
imágenes de los telegramas que se difunden, denominando a los
telegramas que no han sido recibidos como “telegramas faltantes”; a aquellos
cuyas condiciones técnicas de legibilidad hacen imposible la identificación
de los datos o en los que la cantidad de votos consignados supera la canti-
dad de electores habilitados en la mesa (incidencia definitiva), se los deno-
mina telegramas “no computados”; y por otro lado se publica, sin denomi-
nación, a aquellos telegramas computados, cuya información ha sido proce-
sada e incorporada a la base de datos del Recuento Provisional de Resultados.
120
• Si bien la grabación de los telegramas se realiza en los Centros de
Gestión de Datos y los mismos están en la sede central del Centro Nacional
de Operaciones Electorales del Correo Oficial – en Barracas - en la sede
designada del Correo Oficial de cada capital de provincia los partidos políti-
cos podrán acceder a terminales donde podrán visualizar la carga mesa por
mesa del distrito respectivo para poder comparar los datos cargados con los
de los certificados de escrutinio que tengan en su poder los fiscales de
mesa, así como seguir el estado de cada telegrama desde el ingreso al
sistema hasta la publicación del resultado o su pase a incidencia definitiva
(telegrama no procesado)
• Unidades de Fiscalización Informática: Las antiguamente

denominadas salas de fiscales están en cada capital de provincias y, las
nacionales, en el Centro de Operación y Control y son un recinto donde se
encuentran puestos de control con terminales para acceder a la intranet de
resultados consolidados (similar a la información que se da por internet) y
otro para dos niveles de consulta “on line”: el primero para conocer la carga
mesa por mesa y el segundo para conocer la situación de las mesas por
distrito diferenciadas por su estado.
• Fiscalización en las sedes de las Agrupaciones Políticas: Las

agrupaciones políticas podrán seguir desde sus sedes de campaña medi-
ante el acceso a dos bases de datos en espejo con las del Centro de
Operación y Control: el repositorio de resultados en ASCII que se renueva
periódicamente y permitirá combinar y exponer la información en sus
propios formatos, así como la información sobre el estado del procesamien-
to mesa por mesa.
Control de Escrutinio definitivo
El escrutinio definitivo consiste en la verificación del contenido de

las actas, la eventual apertura de urnas y recuento de votos (en los casos
que la ley prevé), la resolución de los votos impugnados o recurridos y la
suma aritmética de los resultados del total de cada sección y distrito.
Esta operación que realiza la Justicia Nacional Electoral es la mas

importante porque se trataran los reclamos efectuados tanto durante los
comicios (impugnación de identidad del elector), en el escrutinio provisorio o
de mesa (votos recurridos) como las protestas acerca de la constitución o
cierre de la mesas.
Estos elementos son dirimentes para calificar la validez de la

elección.
El recuento se realiza en presencia de apoderados partidarios por

funcionarios judiciales, para el efectivo control los apoderados deben estar
121
unidos del certificado de escrutinio de mesa y estudiado el recuento provi-
sional.
El Recuento Provisional puede contener errores de transcripción

pero también puede develar errores de las actas, por ello un elemento clave
para la efectiva fiscalización es el análisis de los resultados del Recuento
Provisional que, al cierre de las operaciones se entrega a las fuerzas políti-
cas.
En esos elementos se podrán encontrar: listado de telegramas

faltantes, que obligan a prestar atención en el recuento de esas mesas;
telegramas con resultados en cero, para agrupaciones que hayan tenido
votos en otras categorías o en otras mesas del mismo establecimiento;
telegramas con errores notorios, para verificar la información de las actas, y
telegramas cuyos resultados se apartan de la tendencia del establecimiento
de votación, para solicitar revisión por tendencia.
Conclusión
Las posibilidades de control de nuestra legislación y la práctica

electoral son lo suficientemente amplias como para garantizar elecciones
valederas.
Requiere, como condición esencial el conocimiento de los procesos

y la voluntad de efectuar controles razonables y selectivos.
En 1912, la Ley Sáenz Peña, entre otras cosas le arrebata al Estado

el control absoluto de las elecciones, encomienda funciones administrativas al
Ministerio del Interior y el juzgamiento de los reclamos electorales lo pone
en manos de los jueces, pero le otorga a los partidos políticos la posibilidad
de efectuar los reclamos.
La “pureza del sufragio” no fue una concesión graciosa, fue un

elemento fundante de nuestra democracia arrancada por un partido político.
A cambio de ello, los partidos se comprometieron a corresponsabilizarse de
la organización y control electorales. El Estado debe organizar los procesos
electorales, actuar decentemente, dar garantías, pero corresponde a los
partidos políticos, y en todo caso a la sociedad civil en apoyo de esos
partidos, ejercer sus derechos de control e impulsar las acciones que permi-
tan afianzar la confianza de la población en sus instituciones.
Que dice el Código Electoral
El Código Electoral Nacional establece claramente que, sin

perjuicio de los deberes de los presidentes de mesa, los partidos políticos
122
que se presenten a una elección pueden nombrar fiscales en cada mesa y
fiscales generales en cada escuela o establecimiento de votación (art. 56).
Asimismo pueden nombrar fiscales informáticos que verifiquen el programa
y las operaciones de carga y transmisión del cómputo provisorio (art. 108).
Los fiscales, controlan la regularidad del acto electoral en general y

efectúan las impugnaciones, reclamos y observaciones previstas en la ley
(art. 57). Especialmente deben:
• Examinar la urna al inicio de la jornada y firmar la faja de papel que
la cierra (art. 82.2)
• Verificar la clausura de las puertas secundarias y las aberturas no
utilizables del cuarto oscuro. Firmar las fajas de seguridad de clausura (art.
82.4).
• Entregar boletas para colocar en el cuarto oscuro (82.5)
• Suscribir el acta de apertura de comicio (art. 83)
• Verificar la identidad del elector pudiendo solicitar al presidente
que se le interrogue en caso de duda (arts. 89 y 90)
• Impugnar la identidad del elector cuando exista sospecha acerca
de la identidad del elector (art. 91). Suscribir el formulario de impugnación (el
fiscal que impugna debe suscribirlo necesariamente).
• Firmar los sobres de votación (siempre de a varios) (art. 93)
• Solicitar al presidente que examine el cuarto oscuro en forma
periódica.
Durante el escrutinio de mesa:
• Recurrir los votos cuando los considere no válidos con expresión

de causa (art.101)
• Vigilar atentamente el escrutinio y la suma de votos por parte del
presidente y el suplente (art.101 in fine)
• Suscribir el acta de escrutinio (de cierre), los certificados de escru-
tinio (art. 102)
• Recibir un ejemplar del certificado de escrutinio (art. 102).
• Firmar la faja de seguridad especial para el cierre de la urna para
su devolución (art. 104)
• Controlar la confección del telegrama y suscribirlo (art. 105)
• Vigilar y custodiar las urnas y la documentación hasta su entrega
a la Junta Electoral (art. 106).
• Vigilar la carga de datos en cada Centro de Ingreso de Datos (CID)
y su transmisión al centro de procesamiento (108).
Los partidos podrán efectuar reclamos sobre la constitución o

funcionamiento de las mesas hasta 48 horas siguientes a la elección (art.
110) o las protestas o reclamaciones sobre la elección en general (111). A las
48hs. de cerrados los comicios comienza el escrutinio definitivo, que
consiste en el examen de las actas de escrutinio y la resolución de los votos
123
recurridos y las impugnaciones que hubiere (art. 112).
La revisión de las actas consiste en examinar:
1. Si hay indicios de que haya sido adulterada.
2. Si no tiene defectos sustanciales de forma.
3. Si viene acompañado de las demás actas y documentos que el

presidente hubiere recibido o producido con motivo del acto electoral y
escrutinio.
4. Si admite o rechaza las protestas.
5. Si el número de ciudadanos que sufragaron según el acta

coincide con el número de sobres remitidos por el Presidente de la mesa,
verificación que sólo se llevará a cabo en el caso de que medie denuncia de
un partido político actuante en la elección.
6. Si existen votos recurridos los considerará para determinar su

validez o nulidad, computándolos en conjunto por sección electoral.
Realizadas las verificaciones preestablecidas la Junta se limitará a

efectuar las operaciones aritméticas de los resultados consignados en el
acta, salvo que mediare reclamación de algún partido político actuante en la
elección.
124
EPÍLOGO
Hacia una reforma electoral

como política de estado.
Por Claudia García 1
La importancia del voto y el acceso a la información pública.
Las elecciones son uno de los momentos más trascendentes de la

democracia.
La raíz de todo sistema democrático es el sufragio.
El escrutinio es un momento sagrado, el momento más íntimo de la

vida pública, con su voto secreto y su cuarto oscuro.
El artículo 37 de la Constitución Nacional establece: “Esta Consti-

tución garantiza el pleno ejercicio de los derechos políticos, con arreglo al
principio de la soberanía popular y de las leyes que se dicten en consecuen
cia, el sufragio es universal, igual, secreto y obligatorio.
La igualdad real de oportunidades entre varones y mujeres para el
1
Coordinadora Nacional Legal de la RED SER FISCAL.
Abogada egresada de la UBA, Mediadora, Diplomada en Tecnologías y Derecho aplicados a Procesos
ambientales del ITBA, Docente invitada en la Facultad de Derecho de la UBA (Posgrado) y UCES,
Especializada en Derecho Electoral, Asesora Legislativa, Directora del Ente Único Regulador de los
Servicios Públicos de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires (2009-2013), Consultora ambiental de
PYMES. Vicepresidente de la Asociación Civil Democracia y Consenso.
125
acceso a cargos electivos y partidarios se garantizará por acciones positi-
vas en la regulación de los partidos políticos y en el régimen electoral”.
Con el dictado de la Ley Nro. 8.871 sobre el voto secreto, obligato-

rio y universal, debemos recordar a Sáenz Peña cuando señaló: “¡Quiera
el pueblo votar!”, reseñando así la obligatoriedad del voto. Se apuntaba a
ampliar efectivamente la concurrencia a las urnas de las mayorías.
Se acentúa el principio de “pueblo soberano”, al referirse a una

potestad muy personal, cuando el ciudadano es el protagonista al ejercer su
derecho al voto.
La Ley Sáenz Peña implicó un gran avance democrático hacia una

participación masiva del electorado. Permitía el paso de una “democracia
restringida” a una “democracia ampliada”.
El 23 de septiembre de 1947, durante la primera presidencia de

Juan Domingo Perón, se promulga la Ley 13.010, que instituye el voto
femenino. Atribuida fundamentalmente a Eva Duarte de Perón:
“Mujeres de mi Patria, recibo en este instante, de manos del Gobi-

erno de la Nación, la ley que consagra nuestros derechos cívicos. Y la
recibo ante nosotras, con la certeza de que lo hago en nombre y representación
de todas las mujeres argentinas. Anuncio del voto femenino por parte de la
primera dama, Eva Duarte de Perón”.
La soberanía reside en el pueblo. Esa soberanía se hace realidad

en el proceso electoral, ese recurso que inventó la modernidad para resolver
uno de los momentos clave de la política, el instante en que se decide el
pasaje pacífico de un gobierno a otro.
Antes el poder se ganaba “cortando cabezas”, con la democracia

se lo gana contando los votos. Para ello es necesario que todo el proceso
electoral sea transparente, con acceso a la información pública, con reglas
claras y de cumplimiento total. Si esto es así, no se puede contaminar el
proceso electoral con las prácticas de fraude o la comisión de picardías.
Cuando esto ocurre, la democracia inicia su cuenta regresiva.
Así, la Cámara Nacional Electoral ha dicho: “En tanto el sufragio es

derecho y garantía que nace de la soberanía del pueblo y de la forma republicana
de gobierno, es evidente que al ciudadano no se le puede impedir el ejerci-
cio universal de dicho derecho” (Fallo 973/91, pág. 82).
“Que el ejercicio del voto da sentido al principio según el cual el

pueblo, como titular de la soberanía, es la fuente originaria de todos los
poderes (cf. Fallos 310:819); imputación que a la justicia electoral le corre-
126
sponde tutelar en favor del ciudadano, tal como desde antiguo se explicó, al
señalarse que “es de sustancial importancia mantener la pureza del sufragio
[…] y reprimir todo lo que de cualquier manera, pueda contribuir a alterar-
la”(cf. Fallos 9:314).-
“Por ello, también se dijo que el derecho a votar libremente por un

candidato es la esencia de una sociedad democrática y toda restricción
irrazonable de ese derecho golpea al corazón del gobierno representativo”
(cf. CSJN, sentencia del 14 de julio de 2015 en Expte. 1011/2013
(49-A/CS1).
Para ello es importante que se garanticen todas las condiciones

relativas a la libertad y confianza con las que debe contar un elector para
ejercer su derecho al voto. Las instituciones deben brindar mayor certeza a
la ciudadanía para que vuelva a creer en la transparencia de la gestión y
administración pública. El acceso a la información pública debe ser un
derecho de todos ya que deviene necesario para que el elector decida
correctamente. Con instituciones transparentes, con visibilidad de la rendi-
ción de cuentas y con una ciudadanía activa lograremos alcanzar nuestros
anhelos de una verdadera República.
La Corte Suprema de Justicia ha dictado sendas sentencias

relacionadas con el derecho a la información pública reiterando la necesidad
de que se acceda a la misma sin restricciones respecto a la vinculación con
datos personales. Así, en la sentencia de la Corte del 26 de marzo de 2014
(“Cippec”) sostuvo que: “la información solicitada está ‘vinculada a
cuestiones públicas’ y que ‘el acceso a estos datos posee un claro
interés público’ [ya que] para realizar un exhaustivo control social sobre el
modo en que los funcionarios competentes han asignado estos subsidios
resulta necesario acceder al listado de los distintos beneficiarios y recep-
tores de los planes sociales”. En este sentido, el tribunal señaló que “se trata
de información de carácter público, que no pertenece al Estado sino que es
del pueblo de la Nación Argentina”.
El 1ro. de septiembre de 2015, –por causa iniciada por Margarita

Stolbizer al Ministerio de Justicia por el reclamo respecto a algunos datos
sobre el Programa de Desarrollo Territorial de Políticas Púbicas– la Corte
reitera su postura en torno a que el Estado Nacional está obligado a permitir
a cualquier persona acceder a ella, así como promover una cultura de trans-
parencia en la sociedad y en el sector público”.
En el preindicado fallo, la Corte mencionó los casos “Asociación

Derechos Civiles”, “Cippec” y “Oehler” en los que reconoció que cuando se
trata de información pública, el Estado Nacional está obligado a permitir a
cualquier persona acceder a ella.
127
Por ello, insisto en destacar que es necesario que el ciudadano
pueda acceder a la información pública para poder ejercer adecuadamente
sus derechos. El derecho al voto debe ser ejercido con el cabal conocimien-
to de la información pública ya que sin ella, el elector no llega a conocer
cómo se han manejado los fondos públicos, políticas sobre calidad educati-
va, salud, vivienda, etc.
Así, el voto como voluntad soberana del pueblo debe ser respetado
y ejercido con total libertad y confianza. Libertad para elegir al candidato que
prefieran luego de contar con la información necesaria para dicha decisión y
confianza en las instituciones del Estado y en los procedimientos electorales
a su cargo. Fundamentalmente con la convicción de que su voto se verá
reflejado en los resultados del comicio, que el escrutinio se desarrollará con
total normalidad y transparencia, conforme a derecho.
Sin embargo, en la Argentina hemos atravesado por circunstancias

muy alejadas de las que acabo de describir… Los ciudadanos han sido
limitados en su derecho al voto: por robo de boletas, por clientelismo, por
urnas quemadas, por inseguridad en el desarrollo de los comicios y en el
escrutinio.
Entonces, me planteo los siguientes interrogantes: ¿Son eficaces

las leyes electorales?, ¿Se aplican?, ¿Son suficientes?, ¿El sistema electoral
plantea reglas claras, transparentes?
Los sucesos acontecidos en las últimas elecciones en nuestro país

dan cuenta de una escalada de desconfianza en lo atinente al proceso
electoral acompañado de una grave crisis institucional.
Por ello, surge como necesario implementar una verdadera reforma

electoral que sea el resultado de un debate parlamentario amplio que brinde
certezas a una sociedad que las necesita. Instituciones y procedimientos
transparentes que le devuelvan a la sociedad la confianza. Una sociedad
que acceda a una información pública veraz, con una mayor visibilidad de la
rendición de cuentas de sus gobernantes que demuestre un cambio en la
administración de los fondos públicos y en la implementación de políticas
públicas consistentes y a largo plazo. Todo ello generará una mayor
motivación en la ciudadanía hacia una participación activa.
La Argentina precisa encaminarse hacia un futuro mejor pero para

ello debe producirse un verdadero cambio cultural, de conciencia, de todos
y cada uno de nosotros…Volver a revalorizar las reglas claras, sencillas y a
su cumplimiento.
128
Desde la RED SER FISCAL por una REFORMA ELECTORAL
Hace muchos años un grupo de voluntarios nos reunimos para

organizar la RED SER FISCAL. Nuestro objetivo fundamental: la transparen-
cia electoral. Desde el año 2008, trabajamos para motivar a la ciudadanía y
se inscriba como fiscal electoral.
Utilizando modernas tecnologías en materia de comunicación y

difusión pudimos organizar una red de más de 40.000 ciudadanos a lo largo
y a lo ancho de todo el país. Los capacitamos, les brindamos todas las
herramientas necesarias para que los comicios sean limpios y reflejen el
resultado de la voluntad popular.
Así, la experiencia de la RED SER FISCAL ha sido sumamente

valiosa ya que puso de manifiesto que una ciudadanía activa y comprometi-
da permitió que muchas de las falencias de nuestra institucionalidad electoral
pudieran ser salvadas. Pero, como siempre decimos, debemos aspirar a
que nuestro sistema electoral sea confiable, transparente y que no dependa
–esencialmente- de la fiscalización del mismo.
Por ello, entendimos que si en verdad queremos introducir cambios

imprescindibles para el fortalecimiento de la democracia, debemos impulsar
una verdadera reforma electoral.
En la Argentina, aún no hemos podido erradicar las prácticas fraudu-

lentas que continúan enturbiando los comicios a lo largo y ancho de nuestro
país. La falta de boletas, “electores ansiosos” (punteros) por ser autoridades
de mesa, “clientelismo”, retención de documentos (casos que denunciamos
en la provincia de Formosa), adulteración de certificados de escrutinio,
telegramas y, por último, la quema de urnas, disturbios, violencia, miedo por
parte de electores, autoridades de mesa y fiscales (hechos de público y
notorio conocimiento acaecidos en la Provincia de Tucumán en las elecciones
provinciales del mes de agosto de 2015)…
Hace tiempo que se necesitan verdaderos cambios en torno al

proceso electoral pero, seguramente, luego de los acontecimientos lamen-
tables de Tucumán se puso más de manifiesto esa necesidad de reforma.
Por ello, desde la RED SER FISCAL sugerimos una serie de

propuestas para abrir el debate respecto a una verdadera e integral reforma
electoral. Que contemple todos los aspectos relacionados con el proceso
electoral, desde la confección de padrones, los documentos de identidad de
los electores, la propaganda política, de campaña, el financiamiento de los
partidos políticos, las encuestas, los debates de los candidatos, el federalis-
mo electoral hasta la modificación hacia un sistema de boleta única y la
creación de un organismo electoral independiente, autárquico, técnico-profesional.
129
La reforma que planteamos debe ser el resultado de un amplio
debate entre todas fuerzas políticas, las organizaciones de la sociedad civil,
expertos, para concluir con una reforma electoral que garantice la transpar-
encia electoral.
Así, en este libro hemos reunido a expertos en esta temática, desde

doctrinarios, académicos, constitucionalistas hasta funcionarios del poder
ejecutivo, legislativo y judicial que han contribuido con sus valiosos aportes
a definir la necesidad de una efectiva reforma en torno a cómo y bajo qué
condiciones se conduce el proceso electoral.
Con ello, queremos contribuir a que se inicie un proceso que posibi-

lite un cambio de reglas y que éste sea un punto de partida para pasar de
una “cultura de la ilegalidad” aceptada hacia un escenario que nos permita
receptar los anhelos de una ciudadanía que desea volver a creer en la políti-
ca, sus representantes y para devolverle legitimidad a las instituciones.
Por ello, desde la RED SER FISCAL planteamos la necesidad de

concebir una reforma efectiva como resultado de un amplio debate de todos
los actores políticos para hacer de la reforma electoral una política de
Estado.
“Propuestas de la RED SER FISCAL”
Atento la experiencia y la labor desarrollada a lo largo de estos

años por la RED SER FISCAL queremos brindar una serie de propuestas en
torno a lo que creemos puede colaborar con la mejora de nuestra democra-
cia representativa.
Hemos advertido la necesidad de generar mecanismos que le

impriman mayor legitimidad y transparencia al proceso electoral. Desde la
confección de padrones y la emisión del voto hasta el escrutinio y difusión
de resultados.
La Argentina es el único país de Latinoamérica cuyo Ministerio del

Interior (Poder Ejecutivo) tiene a su cargo gran parte de las incumbencias en
torno al proceso electoral, careciendo de la necesaria imparcialidad para el
desempeño de dichas funciones (Daniel Sabsay).
Por ello, entendemos que sería importante la creación de un órgano

electoral independiente del Poder Ejecutivo, que sea autárquico, apartidario,
con amplia participación de la ciudadanía. Se trata de un organismo descen-
tralizado con capacidades jurídicas para poder llevar adelante las tareas
atinentes a las elecciones nacionales, respecto a todo el proceso electoral en
lo relativo a su preparación, organización y conducción. Que realice un segui-
miento del financiamiento de los partidos políticos y su ajuste a derecho, con
130
patrimonio propio, personería jurídica y autonomía que posibilite transparen-
tar dichos procesos con el objeto de terminar con las prácticas fraudulentas.
Esta propuesta se basa en antecedentes del derecho electoral

latinoamericano tales como el de México y Costa Rica. Generará grandes
innovaciones en torno a la organización de todo el proceso electoral,
brindando mayor confianza en la ciudadanía respecto al valor de su voto.
Asimismo contribuirá a la preservación de los derechos de las

minorías, la proporcionalidad y la equidad de género, estimulando una
mayor participación ciudadana.
Podría concebirse a este organismo electoral dentro de la órbita del

Poder Judicial, con el objeto de constituirse como un auxiliar fundamental de
la Justicia Nacional Electoral. Resultando vital, pues, fortalecer a la Cámara
Nacional Electoral, dotándola de mayores competencias que le permitan
una completa ejecución en materia administrativa.
Otro aspecto esencial está relacionado con el instrumento utilizado

para expresar la voluntad del elector. Por ello, consideramos importante la
implementación de un sistema de boleta única para eliminar una de las falen-
cias que tiene el actual sistema que acarrea el “robo de boletas”, entre otras.
Así, la Cámara Nacional Electoral ha sostenido: “La multiplicidad de

candidatos propuestos y la inmensurable cantidad de boletas oficializadas
generaron una serie de contratiempos que […] deben inexorablemente
conllevar un debate sobre los medios instrumentales que el régimen jurídico
establece para canalizar la oferta electoral y ejercer el derecho de sufragio”
(cf. Fallos CNE 4072/08).-
Uno de los beneficios de la implementación de la boleta única

estaría dado por favorecer la equidad partidaria en la competencia electoral.
Ello así, toda vez que la generación y provisión de las boletas se

encuentra a cargo del Estado, por lo que todas las fuerzas políticas se
encuentran en igualdad de condiciones unas respecto de otras, más allá de
la amplitud de las estructuras partidarias que posean. Contiene a todos los
candidatos.
Al ser el Estado el único encargado de proveer las boletas de sufragio,

se garantiza la provisión de las mismas durante todo el comicio. Asimismo,
disminuye el gasto público en la provisión de boletas ya que se emiten sólo
un número mayor de la cantidad de electores.
Se agiliza el trámite de votación ya que el elector visualiza todas las

opciones más rápidamente y se elimina el cuarto oscuro ya que sólo se
precisa un espacio privado para emitir el voto mediante la habilitación de
131
boxes para tal efecto.
Fundamentalmente, se evitan prácticas de naturaleza “clientelares”

tales como el “voto en cadena” ya que no puede haber entrega anticipada de
boletas puesto que la impresión de las mismas se encuentra a cargo del
Estado, quien las provee el día de la elección. Asimismo, se transparenta y
agiliza el escrutinio.
Conclusiones
Desde la RED SER FISCAL queremos brindar este libro con los
generosos y valiosos aportes de todos los que escribieron en él –a quienes
les agradecemos muy especialmente su participación - como una herra-
mienta que sirva para considerar los distintos aspectos que deben ser evalu-
ados para arribar a una reforma electoral efectiva.
Las propuestas de la RED SER FISCAL pretenden generar nuevos

marcos de transparencia para los procesos electorales. Son una contribu-
ción para impulsar los cambios necesarios para mejorar la calidad de la
política, reducir sus costos y efectuar un eficiente control electoral.
Nuestro mayor anhelo es que se inicie un amplio debate en torno a

un sistema electoral viciado por el fraude y de escasa legitimidad. Que se
incluya en la agenda política la discusión en torno a una reforma electoral
que brinde transparencia al proceso eleccionario, que aleje las sospechas
sobre la legitimidad de las elecciones.
Muy especialmente aspiramos a que nuestro aporte contribuya a

que se arribe a una verdadera reforma electoral producto del consenso de
todos los actores políticos y de la sociedad civil, por la transparencia electoral.
De manera tal que en las próximas elecciones nacionales, inauguremos la
implementación de un nuevo sistema electoral en la Argentina que recepte
los cambios que la ciudadanía reclama.
Asimismo, entendemos que la eficiencia de las reformas normati-

vas no puede sustentarse únicamente en su instrumentación formal, sino
que deben ser acompañados de programas de educación e información que
permitan una consolidación de dichos cambios en la cultura cívica y
democrática.
Para ello, desde la RED SER FISCAL seguiremos llevando adelante

acciones concretas que impliquen la adecuación de una reforma electoral
que reconstruya la confianza de la ciudadanía en la política y le devuelva a
las instituciones la legitimidad perdida. Para que dichos cambios sean legiti-
mados y consensuados por la sociedad y reflejen las ventajas para un
régimen institucional con bases republicanas y democráticas.
132
ANEXO RED FISCAL
133
¿Cómo trabajamos?
Concientización
1
Trabajamos para crear conciencia de que la
transparencia electoral es la base del sistema
democrático. Podes colaborar en esta etapa
difundiendo información sobre fiscalización
entre tus conocidos.
Investigación
2 La experiencia obtenida en elecciones anteriores,

el análisis del Padrón Electoral y el estudio del
Código Electoral, nos permiten formular la
hipótesis de trabajo que ordenan nuestro trabajo.
Capacitación
3 Todo lo que aprendimos e investigamos es necesario

transmitirlo para que miles de ciudadanos puedan
apropiarse de ese conocimiento con miras a lograr
una fiscalización exitosa y elecciones transparentes.
Logística
4 Especialmente durante el día del acto eleccionario,

la logística se vuelve fundamental para cubrir todos
los puntos de fiscalización. Proveer de insumos
a los fiscales en el momento justo es una de las
principales tareas.
Fiscalización
5 Cumplidas las etapas anteriores ya estaremos listos

para ser parte de la red de fiscales que trabajará
para evitar y contrarrestar cualquier intento de fraude
o de ataque a las normas elementales
de transparencia electoral.
Comunicación
6 Finalmente, creemos que cualquier intento de fraude

electoral no prospera sino es apoyado por un
aparato de propaganda y manipulación
de la información. En tal sentido nuestra tarea
es establecer un efectivo sistema de
contra-información.
134
Fundaciones y ONGs participantes
La Red Ser Fiscal surge como síntesis del trabajo que venimos
realizando paralelamente diferentes asociaciones y grupos organizados de
la Sociedad Civil. Nuestro objetivo es lograr la transparencia electoral.
Somos un equipo interdisciplinario con conocimiento y experiencia

en cuestiones de transparencia electoral. Trabajamos juntos y complementaria-
mente desde el año 2007 y con contactos en las 24 provincias argentinas.
Como equipo de trabajo partimos de la experiencia obtenida a partir

del año 2007 a través del trabajo de la Red de Encuentro Ciudadano y la
Red Soy Fiscal. Gracias a ese trabajo publicamos en un libro que se llamó
precisamente "Ser Fiscal". A partir de allí fuimos integrando a personas que
participan en la vida de diversas fuerzas políticas, ciudadanos independien-
tes, organizaciones de la Sociedad Civil y ciudadanos reunidos en Grupos y
Redes Virtuales. En tal sentido, hasta el momento integran la Red Ser Fiscal
las siguientes fundaciones y asociaciones civiles:
Asociación Sociedad Rural Confederaciones

Red de Encuentro Ciudadano Argentina Rurales
Para la Calidad Democrática Argentinas
Acción Católica Argentina Asociación Civil MR2012

Democracia
y Concenso
135
Diálogo Ciudadano Será Justicia Argentina Ciudadana
Asociación Construyendo Farer Ateneo

Ciudadanía Juan Bautista Alberdi
Fundación Lehmann Observatorio de Fundación Led

Redes Sociales
Fundación Friedrich Naumann
136
Partidos Políticos firmantes
La ley electoral Argentina indica que los fiscales electorales deben
ser designados por partidos políticos, por ello hicimos acuerdos con una
amplia gama de partidos políticos nacionales o provinciales con representación
parlamentaria nacional a efectos que los ciudadanos independientes que
deseen involucrarse decidan por qué fuerza política quieren hacerlo.
Esta propuesta es apartidaria, pero toma este tema como una

Política de Estado. En la anteúltima etapa de esta propuesta, se podrá optar
por una fuerza política de las que firmaron el convenio. Allí se cruzarán los
datos del interesado con los del coordinador de la fuerza que eligió. Ambos
entonces quedarán habilitados para contactarse e instrumentar la parte final
de la tarea.
Estos son los partidos firmantes del convenio del año 2015 a la fecha,
ordenados alfabéticamente:
137
Actividades destacadas
La Red Ser Fiscal, junto al Papa Francisco en Roma.
El Papa Francisco resaltó la importancia de la transparencia electoral y la

calidad institucional en el marco de la audiencia privada que mantuvo con la
Red Ser Fiscal - Argentina.
El Papa Francisco abogó por la importancia de garantizar la transparen-

cia electoral y el control ciudadano como vía para consolidar el sistema
democrático, en el marco de una audiencia privada que mantuvo el día 20 de
Marzo de 2015 con la organización SER FISCAL y la Fundación Friedrich
Naumann, quienes promueven la transparencia electoral en Argentina desde
2009.
El Papa sostuvo que es esencial trabajar por la transparencia

electoral, porque hay varias maneras de alterar el orden institucional y de
desconocer la voluntad popular, como la utilización de prácticas no trans-
parentes en las elecciones, que pueden generar un “Golpe Blanco”.
Además, el Papa consideró que a veces es más útil el control

ciudadano en las elecciones que el que pueda realizar una comitiva de
observadores internacionales. Asimismo, señaló que la corrupción existe en
todos los países del mundo. Por eso la tarea a favor de la transparencia
debe continuar a través de las organizaciones de la sociedad civil.
138
Los representantes de la RED SER FISCAL y de la Fundación
Naumann le señalaron que la falta de transparencia electoral es una forma
de corrupción de origen, y destacaron la importancia de la participación
ciudadana y el deseo de que las próximas elecciones se desarrollen en paz.
Primer Encuentro Interreligioso por la Transparencia Electoral
El 14 de Julio de 2015, católicos, musulmanes, judíos y evangélicos participa-

ron de un Encuentro Interreligioso, en el que se comprometieron a trabajar en
apoyo a la RED SER FISCAL por la Transparencia Electoral, el compromiso
ciudadano y la Paz en las elecciones.
En un auditorio repleto de Ciudadanos, se desarrolló el Encuentro

Interreligioso en la sede de la Asociación Cristiana de Jóvenes (YMCA), del
que participaron representantes del Departamento de Laicos de la Conferen-
cia Episcopal Argentina, la Fundación Judaica, la Alianza Cristiana de
Iglesias Evangélicas de la República Argentina, el Centro Islámico, la Asocia-
ción Cristiana de Jóvenes, la Sociedad Bíblica Argentina, la Acción Católica
Argentina, entre otros.
En el encuentro organizado por la RED SER FISCAL, los partici-

pantes pusieron en común “los valores y principios que llevan a la transparen-
cia electoral, el compromiso ciudadano y las elecciones en paz”. La iniciativa
también representó una convocatoria de todas las organizaciones para
participar como fiscales y garantizar la transparencia electoral en los próxi-
mos comicios.
“Nos preocupa la corrupción social e institucional, por ello redobla-

remos el compromiso para convocar a fiscalizar en las próximas elecciones”
sostuvieron desde la Sociedad Bíblica Argentina, en tanto desde el DEPLAI
convocaron “a todos los laicos del país a acompañar la iniciativa que nos
propone la Red Ser Fiscal”.
139
De igual modo se expresaron desde la organización Diálogo
Ciudadano y la asociación Argentina Ciudadana que preside el Rabino
Bergman.
“Resaltamos el mensaje Papal respecto a convocar a la ciudadanía

a comprometerse en la participación ciudadana, para ser verdaderamente
ciudadano” destacaron desde la Asociación Cristiana de Jóvenes. Mientras
que la organización Aciera comprometió el aporte de numerosos fiscales
para los próximos comicios.
Del evento surgió la Declaración del Encuentro Interreligioso Laico

en el que, entre otras, las organizaciones se comprometen a fomentar espa-
cios de encuentro y a convocar a la sociedad a asumir su compromiso
ciudadano frente al próximo proceso eleccionario.
Declaración del Encuentro Interreligioso Laico
La democracia se fortalece a través de la activa participación de la

ciudadanía. El pluralismo de ideas, el diálogo y el debate respetuoso son
inspiradores para profundizar la reflexión y gestar espacios de encuentro. El
bien común, piedra basal de la política, convoca al conjunto de la sociedad
argentina a asumir su compromiso sin debilidades ni claudicaciones. La
construcción de una comunidad hermanada por un destino común implica
un esfuerzo sostenido que en el horizonte tiene como fruto deseable la
esperanza de una Nación fundada en los valores esenciales de la vida. Las
instituciones religiosas en particular, y todas las organizaciones civiles en
general, son llamadas a contribuir a la utopía de una Argentina inclusiva. A
modo de respaldo cabe rescatar la prédica constante del Papa Francisco en
favor de los pobres y olvidados y su interés en la promoción de la partici-
pación ciudadana en marcos de paz, alegría y transparencia, manifestada
una vez más a dirigentes de la Red Ser Fiscal en la entrevista mantenida el
140
20 de marzo del corriente año.
La democracia tiene hitos fundamentales, entre ellos el acto

eleccionario, momento en el que los ciudadanos expresan su opinión y
traslucen sus expectativas a través del voto. La transparencia de las
elecciones es un requisito ineludible para generar confianza. Es vital saber
que la voluntad de la ciudadanía será respetada sin fisuras. Al Estado en su
conjunto y a los organismos específicos a cargo de la organización del
proceso eleccionario les compete una responsabilidad singular. En esa
misma dirección, el rol de los fiscales electorales resulta de singular relevan-
cia. Las elecciones, por su naturaleza virtuosa, deben ser vividas en paz y
con alegría y espíritu de armonía. La Argentina ha recuperado la vida en
democracia luego de momentos oscuros en su historia. Su vigencia plena
conlleva transitar etapas sucesivas e ir superando escollos. Siempre habrá
oportunidad de perfeccionarla. Para ello, los abajo firmantes ratificamos
nuestra vocación y compromiso para que la democracia tenga una nueva
manifestación de valor en ocasión de las elecciones que se avecinan.
Ciudad Autónoma de Buenos Aires, 14 de Julio de 2015.
141
Conferencia de Prensa:
Boleta Única Complementaria
Se presentó ante la Cámara Nacional Electoral y el P.E.N. una

iniciativa legal para que en las elecciones nacionales de octubre de 2015 se
pueda utilizar la Boleta Única Complementaria (BUC) de papel.
Dado que la circunstancia de falta de boletas en el cuarto oscuro se

ha vuelto crónica en las últimas elecciones, priva a los ciudadanos de su
derecho constitucional a elegir, y a los candidatos del derecho del mismo
rango a ser elegidos, es que se propone la implementación de la Boleta
Única Complementaria (BUC).
La misma consiste en que se confeccionen boletas con el mismo

diseño y alcance que las que se ponen a disposición del elector, para los
Ciudadanos Residentes en el Exterior y a los Privados de Libertad.
Dichas boletas no serán de libre circulación ni puestas a disposición

de las fuerzas políticas que compiten, sino que estarán bajo el resguardo de
cada presidente de mesa, en una cantidad no superior a la mitad del número
de electores de cada una, y será entregada a cada ciudadano que no
encuentre su opción en el cuarto oscuro.
Considerando que el sistema de boleta completa de papel, está

establecido por ley y no es posible ni conveniente, en estas instancias un
debate parlamentario o una modificación de las reglas electorales para un
proceso en curso, se propone que convivan ambos sistemas, el de boleta de
142
papel y el BUC, que seguramente requerirá un decreto para su imple-
mentación y la correspondiente resolución de la Justicia Electoral.
Los alcances, características y su instrumentación se expuso mediante

una Conferencia de Prensa convocada para el Jueves 27 de Agosto de 2015
a las 15hs. en el SALÓN FANO, Florida 460, C.A.B.A., sede de la S.R.A.
La propuesta representa, para la Red Ser Fiscal, la única alternati-

va de resolver uno de los mayores inconvenientes e irregularidades que se
verificaron en las últimas P.A.S.O. Nacionales como fuera el faltante y/o robo
de boletas.
Dentro de las denuncias que han recibido en el Centro de Atención

Ciudadana el día de las elecciones, el 74% correspondió a este ítem.
No hay un sólo competidor político que no haya expresado
problemas en las elecciones de este año.
Esta es una propuesta en vista de las denuncias que han llegado al

centro de atención ciudadana. Principalmente el robo o falta de boletas. Eso
hizo que evalúen y desarrollen la boleta única complementaria con vista a
las próximas elecciones.
“Hemos dialogado con todos los partidos políticos sobre este

proyecto, algunos han adherido, otros no. Existiendo ésta opción, robar y
tapar boletas ya no tendría sentido, además evitaría quejas, filas más largas
en las escuelas, y lograría que los ciudadanos elijan libremente” comenta la Red
.
En el capítulo V del Código Electoral, donde se habla de la “distribu-
ción de equipos y útiles electorales”, estipula que la Junta Electoral, además
de las urnas y los otros útiles, puede entregar al Correo “otros elementos
que la Justicia Nacional Electoral disponga para el mejor desarrollo del acto
electoral”. Por ello mismo NO se necesita cambiar nada para incorporar la
Boleta Única Complementaria a las próximas elecciones.
También se presentaron una serie de propuestas que posibilitan

soluciones en torno a diversas dificultades que se detectaron respecto al
acto eleccionario.
143
Buenos Aires, 7 de septiembre de 2015.
Al Sr. Presidente
De la Excma. Cámara Nacional Electoral
Dr. Santiago Corcuera
S / D
Me dirijo a V.E. en mi carácter de Coordinador Nacional

de la RED SER FISCAL y Presidente de la Asociación Civil REC, junto a nuestra Coordi-
nadora Legal y Coordinador Electoral, en relación a las próximas Elecciones Nacionales
del 25 de octubre de 2015, con el fin de solicitarle, tenga a bien, brindar la siguiente
información respecto a:
- Inasistencia de las autoridades de mesa designadas para las últimas Primarias

Abiertas Simultáneas y Obligatorias del 9 de agosto de 2015 y, en su caso, las personas
que cubrieron dichos cargos;
- Listado de las autoridades de mesa designadas para las elecciones generales

del 25 de octubre de 2015;
- Denuncias en torno a aquellas personas que no pudieron ejercer su derecho al

voto habida cuenta que en el padrón constaba un documento de identidad posterior al que
efectivamente poseían (y que no habían iniciado trámite alguno para ese supuesto nuevo
documento);
- Implementación de las medidas dispuestas en la Acordada Extraordinaria Nro.

54 del año 2013, respecto a las elecciones en las comunidades aborígenes, la determi-
nación de circuitos en las reservas, la designación de miembros de la comunidad aborigen
como autoridades de mesa y la presencia de delegados electorales en los centros de
votación;
- Se solicita que se garantice la presencia de un delegado judicial en la totalidad

de los centros de votación.
Asimismo, adjuntamos, para su evaluación, una serie de
propuestas que posibilitan soluciones en torno a diversas dificultades que hemos detecta-
do respecto al acto eleccionario.
Sin otro particular, saludamos a V.E. muy atte.-
Gustavo Lema Dra. Claudia Lilian García Claudio C. Bargach

COORDINADOR ELECTORAL COORDINADORA LEGAL COORDINADOR NACIONAL
RED SER FISCAL RED SER FISCAL REC/RED SER FISCAL
144
PROPUESTAS DE CONTROL EN LAS ELECCIONES DEL 25/10/2015
• Problema
1.- Dificultades en la cobertura de Autoridades de Mesa.
Solución
1.1.-Designación del rol de autoridad de mesa a docentes del
establecimiento de votación, organizado y elevado por autoridad de la
misma como en los censos.
1.2.-Generar un mecanismo de comunicación y consulta del
delegado judicial o fuerza pública al centro de atención correspondiente que
disponga la justicia federal con competencia electoral para verificar que el
ciudadano designado en la Escuela como Autoridad de Mesa no tenga afilia-
ción partidaria, ni sea funcionario público.
1.3.-Notificación de designación de autoridades de mesa con la
debida anticipación, por medio de las fuerzas policiales, con comunicación
personal y fehaciente.
1.4.- Que se garantice la presencia de delegados judiciales en cada
centro de votación.
• Problema
2.- Faltante de Boletas.
Solución
2.1.- Boleta Única Complementaria incluyendo su adhesión en las
provincias que correspondan. Conforme las atribuciones especiales de la
Cámara Nacional Electoral previstas en el art. 4 inciso h de la ley 19.108/71,
se podría implementar la BUC para el 25/10/2015.-
• Problema
3.- Se ha perdido la posibilidad de verificar la información de padrones a
amplios sectores de la población que no utilizan internet habitualmente.
Solución
3.1.- Publicidad de los padrones nacionales en lugares públicos
como escuelas, organismos de gobierno, Cuarteles de Bomberos, Comisarías.
Todo ello para incluir el control ciudadano previo en torno al proceso electoral,
respecto a su documentación personal, que exceda el marco de la consulta
por internet.
• Problema
4.- Sustitución de Identidad - Denuncias de Ciudadanos.
Solución
4.1.- Si a un ciudadano no se lo dejara votar porque se argumentara
que otro ha votado con su identidad, la denuncia en tal sentido será tomada
145
por el Delegado Judicial o autoridad de Mesa si éste no estuviera, independien-
temente de la denuncia que formule el ciudadano en el aspecto penal.
4.2.- El delegado Judicial o la autoridad de Mesa, en caso de
ausencia del primero, tomará cualquier tipo de denuncia de un ciudadano
(sustitución de identidad, documentación incorrecta, familiar fallecido
existente en padrón, etc.) entregando copia al ciudadano firmada por la
autoridad de mesa y deberá remitir dicha denuncia, en sobre dispuesto a tal
efecto, a la justicia electoral.
Asimismo, la autoridad de mesa deberá dejar constancia de lo denunciado
por el ciudadano en una planilla tipo con datos personales y el motivo del
reclamo.
• Problema
5.- Finalización del Escrutinio - Dificultades para contar con el certificado de
escrutinio para aquellas fuerzas políticas que no cuenten con la suficiente
cantidad de fiscales.
Solución
5.1.- Se dejará una copia por mesa electoral pegada en lugar visible
en el establecimiento con dichos datos. Pudiendo los fiscales generales que
así lo requieran confeccionar su propio certificado de escrutinio con los
datos consignados, citando nombre de presidente de mesa y fiscales
electorales y firmando en conformidad de datos el Delegado Judicial.
5.2.- Incrementar la capacitación de las autoridades de mesa a
efectos de brindarles las herramientas necesarias para desem-
peñar adecuadamente sus tareas como tal, fundamentalmente para la
instancia del escrutinio.
• Problema
6.- Telegrama - Urna: su entrega al Correo - Sospechas de sustitución de
Telegramas y Urnas
Solución
6.1.- Que el empleado del Correo lleve en forma visible su identifi-
cación (con indicación de función, nombre y nro. de documento) que lo
acredite como tal.
6.2.- La instalación de cámaras con acceso digital en los depósitos
del Correo que reciban las urnas, e iluminadas las 24hs.
6.3.- Que el diseño de telegramas cuente con medidas de seguri-
dad, con indicación clara y precisa de la mesa de votación, que permitan
detectar su adulteración o copia.
6.4.- Todas las medidas conducentes a efectos de controlar la
trazabilidad de telegramas y urnas deberán ser claramente conocidas y con
posibilidad de monitoreo por autoridades partidarias asignadas a tal efecto,
invitando a las ONGS a integrar el acompañamiento de las Urnas, a través
del acompañamiento cívico de la CNE.
146
6.5.- Apertura de urnas a pedido de dos o más fuerzas políticas por
irregularidades en escrutinio provisorio y/o durante el comicio, en el recuen-
to definitivo.
6.6.- Amplia difusión a la ciudadanía acerca del carácter provisorio
y sin vinculación directa al escrutinio definitivo del recuento provisorio,- su
procedencia en manos de una empresa privada cuya responsabilidad es del
PEN a través de la Dirección Nacional Electoral.-
Días más tarde los jueces Santiago Corcuera y Alberto Dalla

emitieron una nueva Acordada Nº 111 que contiene 24 postulados que se
tendrán que cumplir para las elecciones generales. El documento atiende a
buena parte de las sugerencias que escucharon en las últimas semanas por
parte de ONG y partidos políticos. Apunta a transparentar un proceso al
cabo de los episodios sospechados de fraude en distritos como Chaco y
Tucumán, y a optimizar el conteo.
Pero para la Red Ser Fiscal sería de importancia relevante que la

Cámara Nacional Electoral considere, en una nueva Acordada, propuestas
que fueran remitidas oportunamente como iniciativas aplicables para
adoptar en el acto eleccionario de octubre, como “la citación a los ciudada-
nos nombrados como Autoridades de Mesa por medio de la fuerza policial,
para que en forma fehaciente entregue la documentación relevando al
Correo de esta tarea”, “La ampliación en la calidad de miembro o asistente
de las Autoridades de Mesa, a los docentes”, “El control para que las autori-
dades nombradas in situ, no sean afiliados a partidos políticos o funcionarios
municipales, (a excepción de docentes)”, “Entrega de copias a los ciudada-
nos sobre las denuncias que realicen además de asentarlas en las actas
correspondientes”, y “La exhibición de padrones en cuarteles de bomberos,
escuelas y comisarias para que previamente puedan corroborarse inscrip-
ciones sospechosas como las descubiertas en Monte Hermoso o Santiago
del Estero”.
Al tiempo que bregó porque se pueda instaurar la Boleta Única

Complementaria (BUC), como la opción más adecuada para intentar paliar
la falta o robo de boletas durante la elección, relevando la responsabilidad
que sean sólo las fuerzas políticas las que garanticen sus boletas en cada
mesa electoral.
La Red Ser Fiscal insistió en su instauración luego que innumera-

bles ONGs y la mayoría de los apoderados políticos se manifestaran a favor
de la BUC, sumado al reconocimiento por parte del Correo respecto a
garantizar su distribución a través de su logística y a un costo sensible-
mente menor.
Cabe destacar que el Cuarto Oscuro Complementario, uno de los

postulados de la Acordada Nº111, ha sido objetado por la Jueza Electoral
147
María Servini de Cubría, con jurisdicción en C.A.B.A., alegando la dificultad
de su implementación, por lo que se vería aún más difícil su instalación en
centros de votación del conurbano o en distritos alejados del interior del
país.
Finalmente la Red Ser Fiscal destaca los esfuerzos que la Cámara

Nacional Electoral viene realizando para garantizar la transparencia electoral
en las elecciones de octubre.
148
Nuestra tarea en todo el país
Encuentro Nacional en Unquillo
Un encuentro en pos de un compromiso en común, para participar en una

iniciativa que contribuya al logro de una mejor calidad en las elecciones
presidenciales del año 2015, donde participaron los responsables del
Equipo Nacional y de las 21 provincias: Norma Ortiz y Gabriela Piedrabuena
de la Provincia de Buenos Aires; Reynaldo Luna de la Provincia de Catamar-
ca; Paula Allub y Martín Pereira de la Provincia de Córdoba; Fátima Alegre
de la Provincia de Corrientes; Juan Escobar de la Provincia de Chaco;
Estela Luján Sias de la Provincia de Chubut; Nuncio Toscano de la Provincia
de Formosa; Pedro Sato de la Provincia de Jujuy; Fernando Pérez Volk de
la Provincia de La Rioja; Claudia Freire de la Provincia de Mendoza; Mónica
Giacoppo de la Provincia de Neuquén; Adriana Fenouil de la Provincia de
Río Negro; Valeria Lorenzo de la Provincia de Salta; Sonia Ciancio de la
Provincia de San Juan; Celeste Aparicio y Gastón Binet de la Provincia de
San Luis; Martín Aranda de la Provincia de Santa Cruz; Erica García de la
Provincia de Santa Fe; Nicolás Mendoza de la Provincia de Santiago del
Estero; Juan Torres de la Provincia de Tierra del Fuego; y Antonio Riba de la
Provincia de Tucumán.
La presentación de las herramientas que el equipo nacional pone a

disposición de toda la red en áreas tan diversas como: institucionales,
redes, plataforma y comunicación, prensa, territorio, capacitación y legales,
son mecanismos para poder interactuar convenientemente profundizando la
tarea.
Se da a conocer un Manual de normas y procedimientos, el encua-
149
dre en que se mueven a partir de su cumplimiento que unifica criterios esen-
ciales existiendo la libertad de elaborar un trabajo acorde a las característi-
cas y desarrollo de cada ámbito provincial. Se aprueba una línea de trabajo
nacional presentada, en la medida de la obtención de apoyatura al respecto,
que se incorporó al Plan de Acción 2015.
El Plenario Nacional de la Red Ser Fiscal elaboró y aprobó el siguiente

documento:
“La falta de transparencia electoral es corrupción de origen”
Nosotros, ciudadanos integrantes de la Red Ser Fiscal, procedentes de 21

Provincias Argentinas, reunidos en dos jornadas de intenso trabajo manifes-
tamos:
1. Evaluando las condiciones objetivas que han dado origen a esta red y que
las mismas no solo no han desaparecido, sino que preocupantemente se
han profundizado, y con vistas a las elecciones nacionales del año 2015
renovamos nuestro compromiso con esta iniciativa ciudadana.
2. Llamamos a los ciudadanos independientes a asumir un rol de fiscales

electorales por la República en cuidado al respeto a la voluntad de la
ciudadanía expresada en las urnas, que independientemente de su proce-
dencia debe tener
3. Alertamos sobre aspectos de la organización electoral que conspiran

contra la transparencia pudiendo enumerar entre otras cuestiones:
150
a. Descontrol manifiesto en el otorgamiento de la documentación
que da origen al padrón electoral. Así como dificultades en la difusión de la
obligatoriedad y concreción del recambio de los mismos.
b. Intentos de Reformas Constitucionales Provinciales y Códigos

Electorales e incorporación de Ley de Lemas en varias provincias que termi-
nan mañosamente enturbiando el sentido de la voluntad popular.
c. Posible contratación directa de la empresa informática proveedora

del servicio de recuento provisorio, sin licitaciones amplias y transparentes.
d. Limitaciones manifiestas en cuestiones presupuestarias y de

recursos para una mayor y mejor autonomía de la Justicia Nacional Electoral.
4. Solicitamos, respetuosamente, a los integrantes del Congreso Nacional

analizar la concreción del Sistema de Boleta Única como una salida que
contribuya a una simplificación organizativa que aliente una mayor Trans-
parencia.
Finalmente convocamos a las Organizaciones de la Sociedad Civil

y a ciudadanos a lo largo y ancho del país, a incorporarse a esta iniciativa en
favor de la transparencia electoral y la República.
Red Ser Fiscal - Argentina

Unquillo, 30 de Noviembre de 2014.
151
Encuentros Regionales por todo el país
Un encuentro dirigido a equipos provinciales, integrantes de ONGs
integrantes de la Red, responsables provinciales de fiscalización de los
partidos firmantes de acuerdos con la red.
Objetivos:
• Compartir aspectos de capacitación y organización de la Red Ser

Fiscal con vistas a las elecciones de agosto y octubre de 2015.
• Fortalecer las estructuras de organizaciones locales.
• Compartir las iniciativas de la Red en los próximos meses.
Con una metodología participativa, se presentó el DVD de la Red

Ser Fiscal que servirá de soporte al cumplimiento de los objetivos propuestos.
Se realizaron 6 encuentros regionales:
•NOA en Salta, con la participación de

Jujuy, Catamarca, Tucumán y
Santiago del Estero.
•NEA en Corrientes, con la

participación de Formosa, Chaco
y Misiones.
.
•CUYO en Mendoza, con la
participación de La Rioja, San Juan
y San Luis.
•PATAGONIA en Río Negro, con la

participación de Neuquén, Chubut,
Santa Cruz y Tierra del Fuego.
•CENTRO en Córdoba, con la

participación de Entre Ríos y Santa Fe.
•En CABA con la Provincia

de Buenos Aires
152
153
Libro: “Ser Fiscal, una experiencia ciudadana”
Declarado de Interés General Cultural por la Legislatura de la Ciudad

Autónoma de Buenos Aires
En un acto encabezado por los autores de la iniciativa parlamentaria,

diputados Cristian Ritondo (PRO) y Maximiliano Ferraro (CC), contó
además con la presencia de representantes de distintas ONGs que forma-
ron parte de Ser Fiscal y que acompañaron activamente la propuesta y de
los distintos partidos políticos con los cuales la organización firmó conve-
nios, entre ellos la diputada nacional Patricia Bullrich, la diputada nacional
Elisa Carrió, como así también el Secretario General de UATRE, Gerónimo
Venegas, y el Vicepresidente de la Sociedad Rural Argentina, Daniel
Pelegrina, entre otros.
“Ser Fiscal, una experiencia ciudadana”, es el producto de acciones

voluntarias llevadas a cabo en las pasadas elecciones de 2013 por la Red
Ser Fiscal - Argentina, organización federal y voluntaria por la transparencia
electoral, de la que fueron parte alrededor de 45.000 ciudadanos en todo el
país. Al respecto, Ritondo destacó: “La idea de que distintas organizaciones
tomen el compromiso que más allá del gusto personal, el día de la elección
se cuide el deber cívico y que lo que cada uno elija sea respetado al momen-
to de contarlo”. Y agregó: “Me parece una experiencia extraordinaria pero
principalmente por el compromiso solidario y por el compromiso con el siste-
ma democrático”.
154
Prologado por Nelson Castro y Rosendo Fraga, el material cuenta
con destacadas plumas entre sus páginas que expresan sus visiones, como
la de Daniel Sabsay, tanto respecto a la novísima tarea de participación
ciudadana que significó la experiencia, como así también respecto a las
acciones necesarias a emprender para permitir que Argentina cuente con un
sistema que garantice definitivamente la transparencia en los actos eleccio-
narios.
Se recorrió el país con el fin de reactivar la Red con vistas a las

elecciones del 2015, organizar los nuevos equipos de trabajo, presentando
el libro, e invitando a nuevos integrantes a sumarse a esta iniciativa que tan
importante ha sido para la transparencia electoral del 2013.
155
156
157
Chaco Tucumán
Mar del Plata Rosario
Merlo Santiago del Estero
Córdoba San Luis
158
Mendoza La Rioja
Formosa San Juan
Río Negro Salta
La Pampa Corrientes
159
Repercusión en la Prensa
160
161
Mesa de Coordinación Nacional
Claudio C. Bargach
Coordinador Nacional
Claudia Lilian García

Coordinadora de Legales
Adriana Ulke
Coordinadora de Relaciones Institucionales
Alejandro Bulacio
Coordinador Territorial
Daniel Ríos
Coordinador de Prensa
Fabián Leis
Coordinador de Comunicación
Guadalupe Neme
Coordinadora de Eventos y Secretaría
José Enrique García Enciso / Nicolás Milhas

Coordinadores de Obtención de Recursos
José Luis Patiño

Coordinador de Plataforma y Nuevas Tecnologías
Luciano Bugallo
Coordinador de Redes Sociales, Imagen y Sonido
Pablo Olivera Da Silva

Coordinador de Capacitación
Ana Laura Pero

Asistencia en Redes Sociales
Naiquén Correa Yapura

Asistencia Administrativa
162
La urna que ilustra la portada de este libro es una obra creada por
el artista Martin Ron a instancias de Art Democracy, para ser entregada
a SS Francisco en la visita que autoridades de la Red Ser Fiscal
le efectuaran en Ciudad del Vaticano el 20 de Marzo de 2015.
Martin Ron (1981), pintor y muralista argentino, oriundo de Caseros,

Provincia de Buenos Aires.
Desde muy pequeño incursionó en las artes visuales acudiendo a diversos
talleres de pintura, dibujo, historieta y modelado. Hasta descubrir
su vocación: la pintura mural.
Es muy conocido por el impacto visual y la gran dimensión
de sus murales y su estilo conocido como “surrealismo urbano”.
Característica principal de su obra, que junto a un excelente domino
de la técnica hiperrealista combinada con algunos elementos fantásticos,
logra composiciones únicas en paredes y edificios.
Martin pinta situaciones imposibles, que dan la impresión de que están
sucediendo en la vida real.
Además de dar talleres de arte urbano en la Universidad de Tres
de Febrero, Martin es director del programa: “Embellecimiento Urbano”
para la Municipalidad de Tres de Febrero. El programa utiliza la expresión
artística para recuperar espacios y paredes abandonadas del distrito,
modificando la visual del paisaje urbano. Sus pinturas fueron
evolucionando y creciendo en número, sumando artistas y convirtiendo
a Caseros en una galería de arte a cielo abierto.
Facebook/Art Democracy | Twitter/ArtDemocracy | Pinterest/Art Democracy |

Instagram/Art Democracy | Linkedin.com/groups/Latin-American-Art
163

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Ser fiscal una reforma electoral como política de Estado /

Claudio Bargach... [Et al.]. –

1. Sistema Electoral. I. Bargach, Claudio

Hay un sólo sistema electoral

Por Claudio C. Bargach1

La RED SER FISCAL es una organización ciudadana, voluntaria,

Luego de las PASO de 2015, los ciudadanos nos dijeron que el

El imaginario colectivo sugería que era inviable reunir en un período

El debate que revise nuestro sistema electoral es ineludible y debe

Una verdadera política de Estado debe considerar el tiempo históri-

Será tarea de la nueva Administración Nacional y el nuevo Parla-

Hacia una reforma electoral

Queda ampliamente demostrado que este sistema electoral, desde

De igual manera argumentaremos sintéticamente desde nuestra

Debemos poner la atención y virar el interés en torno a que la

Es mayor el derecho constitucional a elegir y ser elegido que el de

La cuestión organizativa nacional nos presenta un vacío en la

Cuestiones como Federalismo Electoral, Financiamiento de Cam-

No es tema de esta RED la procedencia o el resultado electoral en

Agradecemos a quienes han aportado a esta propuesta, personali-

Nos constituimos como RED para contribuir, humildemente, a

Esta es nuestra tarea y nuestro compromiso. Cuidar entre todos la

Buenos Aires, 21 de Setiembre de 2015.

Por Juan Manuel Abal Medina1

La República Argentina es uno de los países de América Latina que

Desde aquel ordenamiento inicial, que estipulaba, por ejemplo, la

La modalidad de elección presidencial también presentó impor-

En definitiva, nuestro sistema electoral ha recibido frecuentes y

• La reforma política de 2009: elecciones primarias y cambios en las

El Ejecutivo recogió varias ideas que tuvieron amplio acuerdo en

• La realización de elecciones primarias abiertas, obligatorias y simultáneas

• La prohibición de contratar espacios de publicidad en los medios audiovi-

• Umbrales algo más elevados para la formación de partidos políticos

• Modificaciones tendientes a la modernización administrativa del proceso

Vale destacar, a su vez, que numerosas provincias (incluida la de

La recuperación del valor de las etiquetas partidarias llevará más

El aspecto en el cual la reforma modificó en menor medida la

En este 2015, en cambio, la cuestión del mecanismo de votación

• Oportunidades de reforma a futuro

Nuestro mecanismo de votación es antiguo, lento y engorroso.

Las alternativas tampoco son una panacea. El sistema de voto

Sostengo que en buena medida la actual “crisis” de la boleta

El sistema utilizado en Salta y en la Ciudad de Buenos Aires, de

Una cuestión adicional a tener en cuenta son los efectos de cada

Finalmente, un debate sobre una reforma electoral debería incluir

• Abal Medina, Juan Manuel (2009). Exposición publicada en Conferencia

Por Alberto R. Dalla Vía1

La reciente -y creciente- tendencia a separar las elecciones provin-

Esa política parece ser abiertamente contradictoria con el objetivo

El objetivo político de “fortalecer el federalismo” y de afirmar la

Tan pacífico ha sido su cumplimiento que todas las constituciones

La razón es hacer coincidir las fechas de elecciones para que el

La unificación de las elecciones nacionales y provinciales bajo la

Para ilustrar lo dicho hasta aquí, basta observar cuál es la realidad

En los Estados Unidos, la concentración de la fecha de elecciones

Brasil, nuestro gran vecino, que es más descentralizado en materia

El riesgo de lesionar la legitimidad del sufragio es muy grande.

En la Argentina, la Justicia Electoral Federal es una entidad compe-

En tal sentido, la Argentina registra 24 regímenes distintos, en lo

Al respecto, Natalio Botana3 entiende que “hay entonces un conser-

Si bien la Constitución Nacional otorga a las provincias el carácter

En tal sentido, no debe olvidarse que el mencionado artículo consti-

Por otra parte, el artículo 8 de la Constitución Nacional que si bien

En igual sentido, no se comprende –en el marco de las disposi-