LA VIOLENCIA EN ECUADOR

Fernando Carrión M1
fcarrion@flacso.org.ec

INTRODUCCIÓN

No se puede desconocer que el tema de la violencia existe desde tiempos inmemoriales y

que, por tanto, no es nuevo, al grado que se podría decir que es consustancial a la sociedad.
Sin embargo, es difícil desconocer que durante estos últimos años se ha convertido en uno
de los temas más importantes de la agenda nacional debido, entre otras cosas, a su
incremento2, al aparecimiento de nuevas violencias, a la transformación de las viejas
(tradicional y moderna), a los impactos en distintos ámbitos y a las nuevas y mas científicas
formas de medición que visibilizan su problemática3.

Así tenemos que el Ecuador construyó el mito de la "Isla de Paz", en atención a que sus tasas de violencia se
suponían sustancialmente menores a las de América Latina y más concretamente a las de sus vecinos
inmediatos: Perú y Colombia. Sin embargo, de un tiempo a esta parte (la última década en especial), el
fenómeno delincuencial se ha incrementado en el País de manera notable.

Por otro lado, el país carece de una estrategia de seguridad ciudadana. Por ello poco se ha hecho por
involucrar integralmente a todos los sectores, instituciones y organismos que tienen algún tipo de compromiso y
responsabilidad con la problemática de la violencia y de la seguridad ciudadana. Como política ha primado una
concepción de la seguridad en la que tiene prioridad una fase del ciclo de la violencia: el control; por tal motivo,
el énfasis ha sido policial y legal. Se han desarrollado propuestas aisladas que no abordan de manera
sistemática y eficiente el conjunto de la violencia y la seguridad ciudadana.

Pocas son las iniciativas innovativas que se han emprendido en estos últimos años. Dentro de ellas se puede
indicar la incorporación de los municipios –principalmente los de Quito, Guayaquil y Cuenca- con los programas
siguientes: el 911 de comunicación, el de ojos de águila con cámaras de video, el de “más seguridad” con
recursos para la policía. También la Policía Nacional ha generado grupos especializados por tipo de delitos y la
formación de brigadas barriales o policía comunitaria4. A pesar de existir buenas intenciones, hay serias
limitaciones en el impacto, porque no existe claridad en las funciones y acciones específicas de cada una de
estas entidades y porque se carece de un plan integral de seguridad ciudadana.

Esta serie de medidas parciales funcionan con lógicas propias, muchas de ellas superpuestas y desconectadas
entre sí, lo cual revela la poca capacidad que tiene el Estado para diseñar una política pública nacional, global y
participativa que garantice la seguridad de las personas a través de distintas acciones preventivas y de control.
Estos factores contribuyen a crear un clima de constante inseguridad entre la población. Más aún si

1
Director de FLACSO-Ecuador y editorialista Diario Hoy (fcarrion@flacso.org.ec).
2
"Su veloz crecimiento, es probable que la convierta en el problema más importante del ser humano para el
Siglo XXI." (Echeverri, 1994). Ver Informe de Desarrollo Humano PNUD. 1999.
3
Nos referimos, por ejemplo, a la medición de la violencia doméstica y al desarrollo de los nuevos sistemas
de información existentes.
4
Las brigadas barriales han tenido un desempeño ambiguo y relativo. Mientras en determinados sectores
funcionan como entidades participativas, preventivas y eficaces, en otras, su papel ha sido mas bien
represivo y equivocado. Durante el proceso de reforma constitucional de agosto de 1998, las brigadas,
organizadas por la policía, generaron algunos enfrentamientos con las FFAA a propósito de la discusión
sobre posibles cambios dentro y fuera de la institución policial. Por ese motivo, su función actual está
siendo revisada y evaluada por el Ministerio respectivo.
consideramos que la seguridad es un deber del Estado, destinado fundamentalmente a lograr el bienestar, la
protección y la vida digna de la población -que deposita en él la autoridad para su cuidado y preservación- hay
la necesidad de definir una política pública general.

1. CONSIDERACIONES CONCEPTUALES.

Es necesario partir señalando que la violencia es menos un problema (una patología individual o social) y más
"una relación social particular de conflicto, que involucra, por lo menos, a dos polos con intereses contrarios,
actores individuales o colectivos, pasivos o activos en la relación" (Guzmán, 1994). Esto es, que la violencia no
es un problema, sino una relación social. Una concepción de este tipo permite conocer que el delito está
organizado, que tiene distintas formas y tipos, que tiene motivaciones explícitas y que es el resultado de un
proceso.

La violencia es un proceso que tiene historia; por eso crece y cambia. La gran transformación en la hora actual
tiene que ver el aparecimiento de una violencia moderna que coexiste con la tradicional. La violencia tradicional
es la expresión de un hecho cultural (asimetría familiar o mecanismo lúdico) o de una estrategia de sobre
vivencia para ciertos sectores empobrecidos de la población y, la moderna, es la que se organiza
explícitamente con el fin de cometer un acto violento. Este tipo de violencia se desarrolla a través de
organizaciones con recursos, criterio empresarial, tecnología avanzada e infiltraciones en el sistema social.

La modernización de la violencia acarrea el nacimiento de nuevos actores y la transformación de los anteriores,

como el sicario, pandillero y gamín, todos de condición juvenil. A través de la modernización se produce la gran
transformación e incremento de la violencia: su internacionalización, que proviene de la constitución de
mercados ilegales que desarrollan verdaderas empresas transnacionales del delito en ámbitos como:
narcotráfico, asalto a bancos y casas comerciales, robo de vehículos, depredación del patrimonio cultural, trata
de blancas, comercio de armas livianas, tráfico de niños, secuestro y sicariato. Esta modernización de la
violencia tiene un nivel de operatividad y efectividad que supera las destrezas profesionales y tecnológicas de
las fuerzas del orden. Con el desarrollo de la violencia moderna, la tradicional recibe una gran influencia, al
grado de que la primera se apoya en la segunda, porque allí recluta su gente y en ese mundo se mimetiza.

La violencia no es un hecho puntal que concluye con una víctima y un victimario, porque es un proceso que
tiene etapas anteriores y posteriores. Esto es, que hay un momento anterior de organización del delito y de
percepción de inseguridad (prevención), una etapa de violencia propiamente dicha (control) y otra posterior
de impacto y recuperación (rehabilitación)5.

La violencia es un fenómeno que proviene de múltiples causas, algunas de las cuales dependen del momento y
lugar. Las causas pueden provenir de factores estructurales (desigualdad, ingobernabilidad), institucionales
(policía, familia) y situacionales (porte de armas, alcohol). Porque la violencia tiene un origen multicausal, sus
políticas deben ser integrales.

No se trata solo de la existencia de múltiples causas que generan un mismo fenómeno, sino que existen
distintas causas que se expresan en diferentes violencias. Hoy es más claro el fenómeno de la diversidad
de las violencias porque aparecen nuevas, se transforman la viejas y se incrementan todas. En algunos
casos las formas finales pueden ser parecidas (secuestro) pero su lógica interna puede ser distinta (política,
económica). De allí que –en algunos casos- se las confundan en el análisis y se las enfrenten como si fueran lo

5
La seguridad ciudadana debe versar sobre el conjunto del proceso; esto es que todas y cada una de las
etapas deben ser atendidas, teniendo en cuenta que las etapas anteriores son un dique para las posteriores.
Desgraciadamente las políticas que mayor peso tienen se han dirigido más hacia el control y menos hacia
las otras fases, en particular hacia la prevención de la violencia.
mismo. Esto significa que la violencia no es una que tiene múltiples formas sino que son múltiples violencias
que pueden tener -incluso- las mismas formas. Esta condición plural de la violencia obliga a crear políticas que
asuman esta diversidad, a través de que a cada tipo de violencia se le debe responder con un tipo particular de
estrategia.

Puesto que hay varias violencias es necesario clasificarlas; así tenemos, que según las motivaciones pueden
ser: políticas, las que proviene de agentes organizados que buscan modificar, sustituir o desestabilizar la
institucionalidad estatal vigente (la guerrilla), o de aquellas situaciones que restringen la legitimidad,
representación y participación de la población (paros cívicos). Pueden ser desde el Estado -regímenes
autoritarios- o desde segmentos de la población. Económicas surgidas, por ejemplo, de mercados ilegales de
armas, drogas ilícitas, sexo, artículos robados o la industria del secuestro y el sicariato6. Por esta vía mercantil
se han formado verdaderas empresas transnacionales, siendo las de mayor peso las referidas al narcotráfico.
Tampoco se pueden descartar las que tienen que ver con el asalto de bancos, carros y depredación del
patrimonio cultural. Sociales, que erosionan el sentido de ciudadanía y se caracterizan por ser difusas, ubicuas
y por provenir de múltiples causas. Van desde aquellas que se relacionan con problemas biológicos y
psicológicos a las que surgen de las interacciones entre personas y de éstas con sus ambientes concretos.

Mientras la inseguridad va ligada a la desprotección, la seguridad ciudadana se refiere a la existencia de

un orden público ciudadano que elimina las amenazas de violencia en la población y permite la convivencia
segura. Se trata de la existencia de una organización social a la cual el ciudadano pertenece y, por lo tanto,
le defiende. Se refiere al reconocimiento que se hace del otro y sus derechos (el tema de la libertad) y en el
límite, cuando hay un hecho violento, tiene que ver con la restauración del daño causado y el castigo al
culpable, pero como disuasión. La seguridad ciudadana se diferencia de la seguridad nacional o pública, en
tanto éstas últimas se constituyen desde una concepción estado-céntrica y la primera desde la ciudadanía7.
En suma, la seguridad ciudadana busca dar seguridad a la ciudadanía en el ejercicio público y privado de
los derechos y deberes (Delgado y Maduel, 21, 1994). Por eso, la seguridad ciudadana se obtiene en un
Estado Social de Derecho donde la libertad del “respeto al derecho ajeno”, es legal, legítima y democrática
(igualdad y diversidad). En suma, es la función socializadora que provee la sociedad y sus instituciones: la
confianza.

2. EL ECUADOR EN EL MUNDO: MAGNITUD Y CRECIMIENTO.

El conjunto de América Latina vive una oleada preocupante de crecimiento de la inseguridad: en la década del
ochenta casi se duplica la tasa de homicidios, pues si en 1980 la tasa promedio de homicidios fue de 12.8 por
cien mil, para 1991 subió a 21.4. Hoy, en este principio de siglo, la tendencia parece no revertirse, pues la tasa
sigue creciendo (22.9 por cien mil). Si bien el crecimiento de la inseguridad en América Latina es dramático, no
deja de ser llamativo que comparativamente con otras regiones del mundo, sea uno de los continentes más
peligrosos para vivir. “Según los datos comparativos mas recientes para diversas regiones del mundo, América

6
"Ellos usualmente a) recurren a la violencia (extorsión, sometimiento, silenciamiento, asesinato) para ser
exitosos; b) reemplazan los símbolos de estatus social por valores materiales que eventualmente son fuentes de
disputas y violencia; c) este nuevo clima de disputas y violencia conduce a establecer "reglas de juego" que
desarticulan la sociedad y la transforman en paradigmas de violencia; d) como alternativa, la "otra sociedad" no
envuelta en mercados ilegales recurre a las armas para defensa propia, incrementando los riesgos de eventos
violentos". (Echeverri 1994).
7
“La seguridad ciudadana se refiere al derecho (y por tanto deber)que le asiste al ciudadano o en sentido
más amplio al integrante de una sociedad organizada, de desenvolver su vida cotidiana con el menor nivel
posible de amenazas a su integridad personal, sus derechos cívicos y el goce de sus bienes. Hace referencia
al vínculo entre la persona y el estado.” (Aguilera G.,13, 1999)
Latina y el Caribe tenía una tasa de más del doble del promedio: 22.9 por cien mil habitantes versus el
promedio mundial de 10.7”. (Buvinic y Morrison, 1999). La región tiene países como El Salvador y Colombia,
que tienen el nada honroso primer lugar por países del mundo, a los que siguen Brasil, Panamá y México.

El Ecuador no escapa a esta tendencia general de crecimiento de la inseguridad en la región, lo cual desdice el
mito de la “isla de paz” que se construyó en la década de los ochenta, a través de la comparación con
nuestros países vecinos, Colombia y Perú. Hoy podemos decir que el Ecuador tiene una tasa de homicidios
(14.8) por de bajo de la media de América Latina (22.9), pero superior a la mundial (10.7). En la región nos
superan El Salvador, Honduras, Colombia, Brasil, Panamá, México y Venezuela.

CUADRO No 1.
Tasas de mortalidad por homicidios según región

Fines año 70/principio año 80 Fines años 80/principios años 90

Guatemala .. 150
El Salvador .. 150
Colombia 20,5 89,5
Jamaica .. 35,0
Brasil 11,5 19,7
Nicaragua .. 18,3
México 18,2 17,8
Venezuela 11,7 15,2
Trinidad & Tobago 2,1 12,6
República Dominicana .. 11,9
Perú 2,4 11,5
Panamá 2,1 10,9
Ecuador 6,4 10,3
Estados Unidos 10,7 10,1
Honduras .. 9,4
Argentina 3,9 4,8
Costa Rica 5,7 5,6
Uruguay 2,6 4,4
Paraguay 5,1 4,0
Chile 2,6 3,0
Fuente: OPS, “Programa de Análisis de la Situación de Salud”, 1997, citado por el Banco Mundial, “Crimen y Violencia como
Temas de Desarrollo en América Latina y el Caribe”, 1997.

Por otro lado, resulta que el Ecuador ha tenido tasas más altas de homicidios que el Perú. En 1980 el Perú
tuvo una tasa de 2.4 homicidios por cien mil habitantes y el Ecuador 6.4. En 1990 el Perú sube a 11.5 y el
Ecuador a 10.3; pero en 1995 el Perú baja a 10.3 y el Ecuador sigue subiendo hasta llegar a 13.4
homicidios por cien mil habitantes. Esto significa que en la década del ochenta el Perú tuvo un crecimiento
significativo de la violencia (casi cinco veces en diez años) y que en la del noventa logró reducirla
levemente. El Ecuador, en cambio, tuvo un crecimiento permanente y sostenido en estos últimos 20 años,
que le lleva tener una tasa de 14.8 homicidios por cien mil habitantes en 1999. Esto significa que el país
duplicó las tasas de homicidios en las dos últimas décadas.

3. CARACTERISTICAS DE LA INSEGURIDAD EN EL ECUADOR

Con el fin de conocer las características de la violencia en el País, interesa analizar la composición de los
hechos delictivos hacia las personas y la propiedad. Para ello utilizaremos la información proporcionada por
la Policía Judicial, relativa a las detenciones por tipo de delito. En primer lugar, tenemos un crecimiento
generalizado de las detenciones, que se expresa en un crecimiento del 30.8% del número de detenciones
entre 1995-99, siendo las detenciones por delitos contra las personas las que mas aportan y crecen, lo cual
nos hace suponer que la violencia interpersonal es la que mas ha crecido. Así tenemos que la tasa de
detenciones por delitos contra las personas crece -en el quinquenio- en un 42.3 % y luego los delitos contra
la propiedad en 27.1%.

3.1. Delitos contra las personas.

Según el INEC, la relación entre defunciones por causas externas8 y otras causas no ha variado mucho
entre 1990 y 1999 en el País. Sin embargo al interior de las causas externas si hay un cambio significativo
de comportamiento. Hay un aumento de los homicidios (43.7%), disminución por accidentes de tránsito (-
38%) y crecimiento moderado de los suicidios (13.2 %).

Cuadro No 2
Ecuador: Tasa de defunciones por homicidio, suicidios y accidentes de transporte (100.000 hab.)

25

20

15
Homicidios

10
Suicidios
5

0 Acc.
1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 Transporte

Las defunciones por homicidio se han convertido en la principal causa externa de muerte en el país, con
una tendencia de crecimiento importante: si en 1990 los homicidios representaban el 16% de los

8
Homicidios, suicidios, accidentes de tránsito, caídas, etc
fallecimientos, para 1999 llegan a ser el 23.8%. Por otro lado, en términos de la tasa de homicidios por cien
mil habitantes, el Ecuador tenía en 1990 una tasa de 10.3, que para 1999 llega a 14.8. Esto significa que en
el año de 1999 fallecieron por homicidios 1.834 personas y que en la década se tuvo un crecimiento de la
tasa de homicidios del orden del 43.7 por ciento

El crecimiento de los homicidios se caracteriza por cuatro aspectos:

· Los homicidios son fundamentalmente urbanos: de los 1.834 homicidios que se produjeron en
1999 el 77.5 por ciento se generan en las ciudades; es decir, 1.422.
· En la defunción por homicidios se observa una fuerte tendencia hacia la participación masculina.
Del total de homicidios en 1999 (1.834), el 90.9 por ciento son hombres (1668)
· Las mayores tasas de defunción por homicidios corresponde al grupo etáreo 15 a 49 años, es
decir de jóvenes. Este grupo aporta con el 85.1 por ciento (1.561) de homicidios en 1999 y, lo mas
alarmante, que la tasa de crecimiento mas alta en la década (53.1%) corresponde al grupo de 0 a
4 años. Esto significa que los jóvenes son las principales víctimas, con una tendencia hacia la baja
de edad.
· En términos territoriales tenemos que las provincias de Esmeraldas (33.6), Sucumbíos (33) y Los
Ríos (30.5) tienen un promedio superior a los 30 por cien mil y las de Zamora (2), Morona (2.2) y
Napo (2.6) por debajo de 3. Esto significa que las provincias mas violentas están hacia la frontera
con Colombia y las menos en la amazonía. Por encima del promedio nacional están las provincias
de Guayas (17.7), Bolívar (15.4) y Pichincha (16). Se debe remarcar que las provincias de
Pichincha (140.8%), Chimborazo (135.8%), Tungurahua (108.8%) y Carchi (96.2%) son las
provincias que tienen los incrementos porcentuales más significativos en la década.

Con estos datos se puede afirmar que hay un desplazamiento de la violencia del campo a la ciudad, de la
costa a la sierra, y del sur hacia el norte. Que las víctimas son jóvenes y hombres. Que las defunciones por
homicidio se concentran en cinco provincias: Guayas, Pichincha, Los Ríos, Manabí y Esmeraldas. Que el
71% de los homicidios de mujeres y el 82% de homicidios de hombres se producen en estas provincias.

Cuadro No 3
PROVINCIAS CON LAS TASAS MAS ALTAS DE HOMICIDIOS
1990 1999

PROVINCIA TASA No. PROVINCIA TASA No. PROVINCIA No. TASA

Los Ríos 24,4 1 Esmeraldas 30,4 1 Esmeraldas 1 33,6
Esmeraldas 23,8 2 Los Ríos 30,2 2 Sucumbíos 2 33
Sucumbíos 23,3 3 Sucumbíos 17,9 3 Los Ríos 3 30,5
El Oro 13,8 4 Guayas 17,3 4 Carchi 4 18,8
Guayas 13,5 5 Manabí 15,1 5 Guayas 5 17,7
Pastaza 13 6 Ecuador 13,4 6 Pichincha 6 16
Bolívar 11,4 7 Bolívar 13,1 7 Bolívar 7 15,4
Ecuador 10,3 8 Pichincha 12,8 8 Ecuador 8 14,8
Carchi 9,6 9 Carchi 12,8 9 Imbabura 9 12,3
Manabí 9,2 10 Napo 12,4 10 Manabí 10 11,2
Las defunciones por suicidios se mantienen con tasas relativamente parecidas en la década, aunque por
encima del promedio para América Latina. En la década la tasa nacional tiene un incremento del 13.2 %;
siendos en la ciudad un crecimiento positivo (33.7%) y en el campo es negativo (-15.1%), lo cual permite
plantear la existencia de una transferencia de suicidios del campo a la ciudad o, en su defecto, de una
urbanización del suicidio. También llama la atención el hecho de que el suicidio sea masculino (2.2 veces
superior a la tasa femenina) y juvenil: el grupo 5 a 14 años crece en 237.7%.

Las defunciones por accidentes de tránsito han tenido un comportamiento hacia la baja en la década del
estudio. Mientras en 1990 murieron 2.084 personas por accidentes de tránsito, para 1999 fueron 1.826.
Esto significa una reducción de las tasas -en los años noventa- en un 38%. Mientras las provincias de
Pichincha (-27.8%), Guayas (-30.3%) y Azuay (-38.8%) tienen decrecimientos por debajo de la media
nacional, las provincias con mas altas tasas de defunción por accidentes de tránsito están localizadas en la
sierra norte y central, cruzadas por la vía Panamericana.

Las razones que explicarían la disminución de las tasas son: la nueva Ley de Tránsito, la educación vial
impulsada por la Policía y la conciencia ciudadana. Es decir que con una acción institucional definida se
puede abatir algunas de las tasa negativas

3.2. Delitos contra la propiedad

Los delitos contra la propiedad evolucionan de un tipo tradicional, en el que predomina el robo en pequeña
escala, hacia un tipo de delito más violento como es el robo y asalto, robo de vehículos y domicilios. Estos
delitos implican niveles de organización de la actividad delictiva, con circuitos de mercado negro por donde
circulan los bienes robados. Sin embargo, persisten las detenciones y denuncias por delitos de tipo más
tradicional.

La información muestra que las distintas causas de detenciones se modifican, especialmente por la
reducción de la categoría Otros delitos y por el incremento de detenidos por delitos contra las personas, la
propiedad y la seguridad pública. En los noventa la tasa de detenidos por delitos contra la propiedad pasó a
ser la más alta con 148.6.

En la década de los ochenta las principales causas de detención son el robo en pequeña escala, la
investigación, la sospecha y las causas agrupadas en otros delitos. En los noventa, la acción institucional
se orienta hacia la categoría detenidos por delitos contra la propiedad y particularmente a los acusados por
robos y asaltos a domicilios y vehículos, delitos más violentos que implica un nivel de organización. Estos
delitos se convierten en la principal causa de detención, junto con el pequeño robo.
 CUADRO
ECUADOR: DETENIDOS POR CAUSA
(CLASIFICACIÓN ESTUDIO SEGURIDAD CIUDADANA)

AÑOS Delitos contra la propiedad

Robo en Robo y asalto Asalto a comercios y
pequeño bancos
1,980 5,104 2,503 0
1,985 5,842 4,701 0
1,990 15101 4090 0
1,995 11,394 9,463 28
1,999 14,509 15,180 152
Fuente: Policía Judicial
Elaboración: FLACSO 2001

La evolución de las tasas de detenidos por cien mil habitantes ilustra la acción institucional en dos
dimensiones: aumentan la tasa global de detenidos y las tasas de detenidos por robo y asalto hasta
alcanzar, en 1999, 123.3, sin que disminuya la importancia del robo en pequeña escala.

La policía, en 1999, enfrenta delitos de corte más tradicional, como el robo en pequeña escala, y también
delitos más organizados y violentos. Por otra parte, si bien se evidencia un incremento de las tasas de
detención por delitos contra las personas, es evidente una concentración de la acción institucional en los
delitos contra la propiedad.

Delitos contra la
Delitos contra las personas Delitos
propiedad
contra Investigación y Otros
AÑOS Robo Asalto a Homicidio e Violación S.
Robo en Secuestro Sospecha delitos
y comercios Agresión investigación y Pública
pequeño y rapto
asalto y bancos por muerte estupro
1980 64.1 31.4 0.0 4.4 4.6 0.0 6.0 0.0 87.8 37.0
1985 63.2 50.9 0.0 7.3 4.1 0.1 6.7 0.0 77.1 78.1
1990 148.2 40.1 0.0 8.6 7.4 1.9 4.1 2.2 119.9 15.7
1995 102.2 83.2 0.2 16.9 9.1 2.4 5.5 13.4 40.9 22.7
1999 117.7 123.2 1.2 25.8 10.2 2.6 6.2 32.4 34.5 14.6
Fuente: Policía Judicial
Elaboración: FLACSO 2001

En 1995 las tasas de detención por robo en pequeña escala fluctúan entre 203.2 en Azuay a 12.1 en la vecina
provincia de Cañar. En tanto que la tasa de detenidos por robo y asalto fluctúa entre 167 en Guayas y 2.9 por
cien mil habitantes en Cañar; en 1999, por la primera de las causas la tasa de detenidos fluctúa entre 245 en
Tungurahua y 30.2 en Bolívar, en tanto que por la segunda la tasa fluctúa entre el 260 por cien mil en Guayas a
0.5 en Bolívar. Las altas tasas de detenidos por robo y asalto caracterizan también la acción policial en Guayas,
Esmeraldas, Pichincha y Sucumbíos. En síntesis, se observa un panorama altamente heterogéneo y variable
en el tiempo y el espacio que implica la coexistencia de un sinnúmero de modalidades de acción institucional.
 CUADRO No.
TASAS DE DETENIDOS POR DELITOS CONTRA LA PROPIEDAD 1995 1999
POR CIEN MIL HABITANTES

1995 1999
Robo en Robo en
Robo y Asaltos Robo y Asaltos
Provincia pequeña TOTAL pequeña TOTAL
Asalto negocios Asalto negocios
escala escala
Azuay 203.2 79.9 0.3 283.5 64.6 23.3 0.0 88.0
Bolívar 58.2 9.1 0.0 67.3 30.2 0.5 0.0 30.8
Cañar 12.1 2.9 0.0 15.1 43.3 1.9 0.0 45.2
Carchi 159.4 54.2 0.0 213.6 121.1 41.8 0.0 162.9
Cotopaxi 62.0 41.8 0.0 103.8 58.6 53.9 0.0 112.5
Chimborazo 36.2 18.6 0.0 54.9 110.5 23.7 0.0 134.1
El Oro 137.6 94.1 0.2 231.9 227.9 94.1 0.0 322.0
Esmeraldas 168.9 63.4 1.3 233.7 117.0 142.6 0.0 259.6
Guayas 66.7 167.0 0.2 233.8 95.9 260.6 4.0 360.5
Imbabura 141.9 44.8 0.0 186.7 203.4 106.6 0.0 310.0
Loja 117.8 38.0 0.0 155.7 54.3 76.1 1.2 131.6
Los Ríos 103.2 27.0 0.2 130.3 95.2 74.8 0.2 170.2
Manabí 66.3 17.4 0.0 83.6 76.0 28.5 0.0 104.5
Morona 73.3 5.6 0.0 78.9 32.3 44.4 0.0 76.7
Napo 56.1 3.6 0.0 59.8 39.9 19.3 0.0 59.2
Pastaza 99.7 9.2 0.0 109.0 97.5 21.5 0.0 119.0
Pichincha 126.1 89.2 0.6 215.9 178.9 111.9 0.5 291.3
Tungurahua 158.9 49.4 0.0 208.2 245.9 77.8 0.0 323.8
Zamora 35.1 11.3 0.0 46.4 56.8 24.9 0.0 81.8
Galápagos 105.7 15.1 0.0 120.9 117.4 6.2 0.0 123.6
Sucumbíos 130.9 36.6 0.0 167.5 58.8 139.9 0.0 198.8
Total 100.2 83.2 0.2 183.6 117.8 123.2 1.2 242.2
Fuente: Policía Judicial
Elaboración: FLACSO 2001

4. FACTORES DE RIESGO

Un primer factor de riesgo a nivel individual es el sexo de la víctima. Los homicidios en general afectan
mucho más a la población masculina que a la femenina, en una relación de 10 a 1. En los hombres, el
mayor porcentaje de homicidios es provocado por armas de fuego, en tanto que en las mujeres ocupa un
segundo lugar.

En relación con las variables de sexo y edad, un primer aspecto sorprendente, es el alto porcentaje (20%)
de mujeres asesinadas con armas de fuego que tienen una edad inferior a los 19 años. Un segundo
aspecto es el riesgo de homicidio por armas de fuego entre los hombres del grupo de edad comprendido
entre los 25 a 39 años. Cabe señalar que el 55% de los hombres víctimas de homicidio con arma de fuego
son solteros, al igual que el 50% de las mujeres.
Según los factores socioeconómicos el mayor número de víctimas masculinas tenía educación primaria y
se encontraban ocupadas como empleados o en actividades por cuenta propia (informales en la mayoría
de casos). El perfil de las víctimas masculinas tiene relación con desempleo, precariedad laboral, bajos
niveles de educación primaria y secundaria y entorno extra hogar que tiene como escenario primario la
calle, lo que confirma resultados de otros estudios realizados en América Latina

En el caso de las víctimas femeninas, los factores de riesgo de homicidio con arma de fuego se asocian a
trabajo doméstico y falta de trabajo junto con niveles educativos bajos. Esta información podría fortalecer la
hipótesis de que los homicidios de mujeres tienen como escenario primario, el hogar de la víctima.

El factor impunidad se percibe al ver la diferencia existente entre la tasa de denuncias y la tasa de detenidos.
En Ecuador se producen en promedio 1.5 denuncias de homicidio, frente a cada homicidio registrado por el
INEC por cada cien mil habitantes; 2.2 denuncias de homicidio por detenidos y 0.69 detenciones por cada
homicidio registrado por el INEC por cada cien mil habitantes. En síntesis hay menos detenciones por
homicidios que defunciones por homicidio registradas en el INEC, más denuncias por homicidios que detenidos
por esta causa y por cierto, más denuncias por homicidio que defunciones por esta causa, registradas por el
INEC. La tasa de homicidios que se desprende de la acción ciudadana es significativamente más alta que la
tasa oficial. Adicionalmente existe una realidad provincial que varía considerablemente de los patrones
nacionales. En consecuencia, no se observa un patrón único de detenciones, ni de denuncias en el país.

En la década de los noventas las actividades institucionales para el control del tráfico, la tenencia y el
consumo de drogas han crecido en un 19,1%; En términos de tendencia se observa una conducta irregular
en la captura de droga. En general, en los noventas existe un crecimiento del tráfico de drogas, pues la
variación porcentual anual en el decomiso de drogas determina un promedio anual en el orden del 126%.

En el año 2000 la tasa de detenidos por cien mil habitantes por este delito es de 9,8. 14 de cada cien mil
hombres y 4 de cada cien mil mujeres han sido arrestadas por traficar con drogas; en el caso de los
detenidos por tenencia de drogas en el nivel nacional, durante el año 2000, la tasa por cien mil habitantes es
del 12,7. En el análisis por sexo, 20 de cada cien mil hombres y 4 de cada cien mil mujeres han sido
arrestadas por posesión de drogas (cinco veces más los hombres que las mujeres).

Respecto del factor de tenencia de armas, se tiene que en los años de 1998 al 2000 se han otorgado
35.693 permisos; esto significa que anualmente se han entregado un promedio 11.897 permisos. Sin duda
alguna es una cantidad bastante significativa, porque si se estima que una persona porta un arma, tenemos
un verdadero ejército sin control de mando y sin control de uso. Por otro lado, se puede percibir,
comparando la tasa de permisos concedidos con la tasa de las importaciones de armas, que la primera
supera a la segunda en 1.2 veces en 1998 y 4.3 en el 2000. Esto significa que la población adquiere armas
en el mercado informal e ilegal de armas y que este se encuentra en una fase expansiva.
 Cuadro No.5
Número de armas importadas y permisos concedidos

16000 15 9 7 2 13 6 3 6
14000
12000
10000
8000 6085
52 6 7
6000 3332 3 159
4000
2000
0
1998 1999 2000

Armas importadas Permisos concedidos

5. ACCIÓN INSTITUCIONAL Y CIUDADANA

Desde la perspectiva de la intervención institucional pública, que es la acción de la policía, se encuentra

que la cobertura policial por cien mil habitantes se ha incrementado desde 1980 a 1999, en que se pasa de
una tasa de 119 policías a 173.2 policías por cien mil habitantes.

CUADRO No. 5
EFECTIVOS DE LA POLICÍA POR CIEN MIL HABITANTES

Año Policías Por cien mil

1,980 9,500 119.3
1,990 10,146 98.8
1,995 14,830 129.4
1,999 21,306 173.2
Fuente: a) 1990 y 1996 Acosta, G. La Violencia en el Ecuador IIE PUCE, 1999: Policía Nacional e INEC; . b) Policía
Judicial. Elaboración: FLACSO Sede Ecuador.2003

Por otro lado, se evidencia la ausencia de un criterio claro para la distribución provincial de efectivos
policiales en el país. Se constata que no existe correspondencia entre el número de efectivos policiales con la
población, tipos de delito, denuncias y detenciones. Las diferencias observadas son importantes de analizar
debido a que algunas provincias con mayores efectivos tienen menos detenciones por homicidio, esto sugiere
una revisión del perfil de actuación de los policías frente a los problemas de seguridad ciudadana.
 CUADRO No 6
TASA DE EFECTIVOS POLICIALES, DEFUNCIÓN POR HOMICIDIOS (INEC),TASAS DE DENUNCIA
POR HOMICIDIOS Y TASA DE DETENCIONES POR HOMICIDIO 1999, POR CIEN MIL HABITANTES

Provincia Policía Tasa Tasa de

Tasa de Defunciones Tasa de Denuncias Detenciones por
por Homicidios INEC por Homicidio Homicidio
Azuay 717 116.2 6.6 7.5 7.5
Bolívar 228 125.3 15.4 24.7 6.0
Cañar 461 214.6 7.0 5.6 1.4
Carchi 279 169.0 18.8 23.0 7.3
Chimborazo 510 120.7 6.9 28.4 2.4
Cotopaxi 358 118.5 7.6 44.0 8.3
El Oro 634 115.7 9.5 10.9 23.7
Esmeraldas 569 139.6 33.6 44.7 21.6
Galápagos 93 574.6 0.0 0.0 0.0
Guayas 3911 116.9 17.7 37.8 14.5
Imbabura 433 133.0 12.3 27.7 12.0
Loja 643 151.1 3.3 8.7 7.3
Los Ríos 720 110.4 30.5 36.8 9.8
Manabí 964 77.2 11.2 6.2 4.5
Morona 174 124.7 2.2 7.2 1.4
Napo 381 245.2 2.6 3.2 1.9
Pastaza 164 271.0 6.6 9.9 6.6
Pichincha 9216 382.5 16.0 13.1 8.2
Sucumbios 286 205.2 33.0 26.5 15.1
Tungurahua 505 114.6 5.4 15.7 4.5
Zamora 153 152.6 2.0 7.0 13.0
PROMEDIO 1019 179.93 14.7 22.7 10.2
Fuente: a) 1990 y 1996 Acosta, G. La Violencia en el Ecuador IIE PUCE, 1999: Policía Nacional e INEC; . b) Policía Judicial.
Elaboración: FLACSO Sede Ecuador.2003

Compañías Privadas de Seguridad

Los datos muestran el crecimiento del número de empresas de seguridad y la existencia de un sistema
mixto: uno formal, con 243 empresas, que representan el 59 % de las compañías registradas en el
Departamento de Control de Armas, y otro informal, con el 41%. En el año 2000, las compañías de
seguridad registradas tienen una tasa de 2.8 por cien mil habitantes y las compañías en constitución de 1.9
por cien mil habitantes. Estos datos nos muestran un proceso creciente de privatización de la seguridad, sin
que existan mecanismos de control y supervisión sobre sus operaciones. La existencia de estas empresas
sin formalización puede conducir a la constitución de fuerzas irregulares o para policiales, al margen de la
Constitución y contrarias a la Policía Nacional.
 Cuadro No. 7
COMPAÑIAS DE SEGURIDAD REGISTRADAS Y EN PROCESO DE CONSTITUCION 2000

Compañías de
Seguridad en
proceso de
constitución
41%

243
350

Compañías de
Seguridad
Registradas
59%

6. LA VIOLENCIA COMO OBSTÁCULO PARA EL DESARROLLO

Los costos económicos que produce la violencia afectan de manera directa al desarrollo, la calidad de vida
de la población disminuye (anualmente mueren 140.000 personas), se erosionan las instituciones sobre las
que descansa la democracia y las ciudades pierden su esencia. El incremento de los hechos delictivos y el
cambio en la percepción de la población, provocan efectos como:

En términos sociales y culturales, reduce significativamente la calidad de vida de la población9, se reduce la

condición de ciudadanía y aparecen nuevas formas de socialización, cambia el comportamiento de la población
(angustia, desamparo), disminuye la solidaridad humana, la percepción de inseguridad se integra a otros
ámbitos (económicos, ecológicos), impone una homogeneización sobre la base de la exclusión del otro (incluso
física), restringe las identidades de grupo.

En términos económicos, incrementa los costos de las actividades económicas, reduce las ventajas
comparativas e incrementa las externalidades negativas; la rentabilidad social del capital disminuye10. Como

9
La pérdida de años de vida útil es notable.
10
En los países de violencia elevada los costos representan una proporción significativa del producto. Los
gastos en protección y los efectos directos del crimen representan alrededor del 6 por ciento del producto en
EEUU y del 13 por ciento en Colombia (Ratinoff-BID, 1996). Los costos de las violencias en los servicios de
salud (emergencias, consulta externa, centros especializados, medicina forense, etc.) son altos. En 1985, en los
EEUU el costo del tratamiento de cada caso mortal era aproximadamente de 317 mil dólares y de 34 mil para
cada hospitalizado (OPS, 1994). El efecto que produce la violencia en el desarrollo económico de un país es
significativo y también la pobreza es el caldo de cultivo de la violencia. La sociedad donde el crimen campea
tiene serios problemas de desarrollo, porque la violencia impone restricciones a la economía de una nación;
tanto por las pérdidas de inversión como por la desinversión que genera. En la decisión por la violencia, el
incremento del riesgo que tiene un delincuente de ser aprendido, juzgado y condenado inclina la balanza de
los costos de delinquir por sobre los potenciales beneficios. Es decir y siguiendo a Ratinoff (1996), "si el
crimen paga hay incentivos para delinquir".
ejemplo del impacto que produce la inseguridad en la economía, en el cuadro adjunto se pueden ver los
resultados para algunos países de la región. Si hacemos un ejercicio para extrapolar los costos que tendría en
el país, podríamos decir que es superior a los costos económicos de la violencia que tiene Perú. Esto significa
que en el Ecuador estaríamos perdiendo no menos de un 5.1% del PIB.

CUADRO No. 8
Costos económicos de la violencia social en seis países latinoamericanos
(porcentaje del PIB de 1997)

Brasil Colombia El Salvador México Perú Venezuela

Pérdidas
En salud 1,9 5,0 4,3 1,3 1,5 0,3
Pérdidas
Materiales 3,6 8,4 5,1 4,9 2,0 9,0
Intangibles 3,4 6,9 11,5 3,3 1,0 2,2
Transferencias 1,6 4,4 4,0 2,8 0,6 0,3
TOTAL 10,5 24,70 24,9 12,3 5,1 11,8
Fuente: Juan Luis Londoño (1998). Epidemiología económica de la violencia urbana. Mimeo.

En términos urbanos, se observa una sensible reducción del tiempo y el espacio de la ciudad, se militariza la
ciudad, se incrementa la segregación urbana, se amuralla el espacio privado y desaparece el espacio público.
La ciudad va perdiendo los cívicos y generalizando la urbanización privada-amurallada que segrega aún más lo
social, espacial y temporal; con lo cual, a la par que la población erosiona la condición de ciudadanía, la urbe
relega sus carácter comunitario.

En términos del sector salud, distrae los exiguos gastos de salud hacia lesiones y emergencias provenientes de
la violencia11.

7. LAS POLITICAS CONTRA LA VIOLENCIA

La violencia común es una de las expresiones más claras de la inseguridad ciudadana. Sin embargo, los
gobiernos locales y el nacional y la propia sociedad aún no la han asumido con la debida propiedad, al extremo
de que el enfrentamiento al hecho delictivo arroja resultados más bien preocupantes. Instituciones
fundamentales como la policía y la justicia se desacreditan por fuera y se corroen por dentro y los habitantes se
recluyen en un mundo privado cada vez más complejo12. La justicia acumula más casos de los que ventila y se
erosiona a pasos agigantados.

Intentando sistematizar las principales concepciones que rigen en el enfrentamiento de la violencia urbana, se
pueden encontrar dos vertientes fundamentales: la una, inscrita en una política -hoy dominante- que propugna

11
En el caso de Quito se detectó que los costos anuales de atención a las víctimas de la violencia en la
ciudad equivale al 130% del presupuesto anual del municipio de la ciudad.(Vélez y Rodríguez, 19,1998)
12
"El Estado no tiene legitimidad porque ha dado un trato represivo a conflictos y porque sus agentes han
incorporado la lógica privada (limpieza social, violación de derechos humanos, corrupción) a la función pública
más esencial a la sociedad: la seguridad ciudadana y la justicia. Esta realidad da lugar a que se multipliquen
diversas formas de "justicia privada" y a que se generalice una mentalidad autodefensiva de la población."
Corporación Región-Medellín)
la reducción de la violencia vía control (policía y justicia) y privatización (guardianía, seguros, cultura) y, la otra,
como seguridad ciudadana que se inscribe en una relación sociedad-estado que, a la par que enfrenta al hecho
delictivo busca construir ciudadanía e instituciones que procesen los conflictos democráticamente.

En general la política de control se inscribe en los marcos de la seguridad nacional y del Estado, con lo cual no
hay una diferenciación, por ejemplo, entre el acto de violencia política con el de violencia común o de
narcotráfico porque -según sus preceptos- todas las violencias socavan las bases de la convivencia de la
sociedad y del Estado, en tanto afectan la propiedad privada, rompen las reglas del mercado y deslegitiman la
acción estatal.

En este caso el Estado se convierte en el depositario de la seguridad demandada por la ciudadanía y esta
concibe al Estado (policía, ejército, justicia) como el garante de su protección colectiva y exigen mano dura a la
fuerza pública y al conjunto de los aparatos estatales para que se protejan sus bienes y vidas.

En este caso las acciones fundamentales se dirigen hacia el control de la violencia bajo una óptica represiva,
que se caracteriza entre otras cosas por:

a) Ante el desbordamiento de los sistemas judiciales y penitenciarios, por la magnitud de la violencia y sus
nuevas formas, se plantea una reforma a los códigos penales dirigida a modificar la tipificación del delito y a
incrementar las penas. Es interesante ver como el concepto de delito y por tanto de delincuente cambia. Se
aumentan las penas a cierto tipo de delitos como el terrorismo y el narcotráfico, y se definen los nuevos tipos de
delincuentes (niños y jóvenes). Por esta judicialización de la inseguridad se nota con mas fuerza el avance de la
impunidad y la saturación de las cárceles con personas sin sentencia o con inocentes. La salida que se creyó
podía respetar los derechos humanos y agilizar la gestión de justicia fue la aprobación del Art. 122 de la
Constitución; sin embargo lo que produjo fue la excarcelación de alrededor de 3.000 personas sin sentencia, en
el último año.

b) El enfrentamiento al hecho delictivo mediante el uso de la fuerza. Allí se inscriben, por ejemplo, los
operativos que periódicamente realizan ejército y policía para controlar la delincuencia común en las
poblaciones de bajos ingresos. En general se caracterizan por ser parte de una estrategia de represión,
amedrentamiento y seguridad. Son operaciones tipo rastrillo que se desarrollan con gran despliegue informativo
y de fuerza.

Como resultado de esta política de control tenemos que en el Ecuador se duplicó la población carcelaria en los
últimos años. Hay un policía por cada 500 habitantes, a lo cual deberían sumarse los policías municipales, los
privados y de tránsito, el ejército y la formación de grupos civiles y paramilitares. Según Naciones Unidas, los
países en desarrollo destinan entre el 10 y el 15 por ciento de sus presupuestos nacionales a la policía y a la
justicia penal. Y lo que es más grave, estas políticas de control no han dado los resultados deseados, porque la
criminalidad mundial aumentó en un 5 por ciento anual (CIPC, 1995).

c) La segunda, es una consecuencia de la reforma estatal que persigue su modernización privatizadora, de las
limitaciones que evidencian las políticas represivas y de control estatal ante el aumento de la delincuencia, y de
la corrupción de los aparatos punitivos13. De esta manera, el Estado se ve desbordado en sus capacidades y
pierde su condición de garante de la seguridad ciudadana, lo cual conduce a una privatización de facto de la
seguridad. De allí que se perciba la privatización de algunos segmentos de la actividad de seguridad,
permitiendo que ciertos sectores sociales -entre los cuales se encuentran policías jubilados- promuevan
empresas de seguridad privada con un personal con poca formación y sin un real control.

13
"La corrupción y, junto a ella, la impunidad, conducen a la criminalización de la propia policía y al
desarrollo del crimen organizado". (Oviedo, 1995)
Pero también hay el desarrollo de un conjunto de actividades económicas vinculadas a la seguridad, como la
venta de servicios y mercaderías: armas, alarmas, seguridades, clases de defensa personal, perros, porte de
armas, etc. De esta manera, la seguridad ciudadana pasa ser patrimonio exclusivo de aquellos sectores
sociales que pueden adquirirla y, por lo tanto, un factor regresivo adicional de la calidad de vida de la población.

En contrapartida a la concepción dominante, poco a poco va tomando existencia una visión alternativa a la
anterior, que ve con preocupación la renuncia del Estado a su rol de corrector de las desigualdades a todo
nivel, a su condición de árbitro en la resolución de los conflictos y a su cualidad de garante del interés
colectivo14. Este marginamiento de lo estatal en la administración de justicia, produce un proceso de
copamiento de ciertos segmentos del control de la violencia por parte de la sociedad civil, a través, por ejemplo,
del peligroso camino de la justicia por su propia mano (privatización de la justicia), que llevan a la perdida de la
garantía ciudadana más elemental: el derecho a la vida. Se multiplican los grupos paramilitares que se dedican
a la "limpieza social" o los linchamientos15.

Pero también, de la búsqueda del justo empate de la sociedad civil y del Estado en la construcción de
ciudadanía. En este contexto, la seguridad ciudadana se desarrollaría en un espacio social en construcción,
donde la participación permitiría enfrentar los eventos sociales y naturales que tiendan a socavar lo social, lo
público, las base materiales de la convivencia, las instituciones de intermediación social, etc. Es una propuesta
que busca gobernar la violencia desde el diseño de políticas sociales, urbanas y de control, orientadas hacia
la protección ciudadana. Por ser la violencia uno de los temas centrales de la problemática urbana, las
estrategias de prevención deben inscribirse en lineamientos de gobernabilidad de las ciudades.

Es una concepción que se arma sobre la base de dos puntas: una que busca estructurar una propuesta de
carácter general y otra, más heterogénea, que tiende a desarrollarse desde la particularidad de ciertos
gobiernos locales, siendo quizás donde se están haciendo las propuestas más innovativas y abarcativas en
materia de control y prevención de la violencia urbana.

Los postulados que van tomando un mayor peso en el enfrentamiento del hecho delictivo provienen
principalmente de la vertiente epidemiológica, que tienen en la Oficina Panamericana de la Salud y en la
Alcaldía de Cali a sus dos más importante impulsores.

El escenario más interesante y de mayor aliento en el enfrentamiento a la violencia es el colombiano, donde se

vienen aplicando un conjunto de acciones de nivel local y nacional con resultados interesantes. El hecho de que
Colombia tenga el nivel más alto de violencia del mundo, la convierte también en el lugar donde se está
tratando de enfrentarla bajo múltiples y variadas formas16. Este contexto deviene en el mejor escenario o
laboratorio de estudio y de experimentación de la región. Colombia representa el caso más interesante de
América Latina por cuanto se encuentra en una fase de búsquedas de alternativas multivariadas y diversas,
inmersas en una acción de ensayo y error.

Colombia, desde 1991 cuando se aprueba su nueva Constitución, se parte con un orden jurídico constitucional
que consagra, entre otros aspectos que tienen que ver con el tema, la democratización, la descentralización y

14
Lo cual puede producir un proceso contradictorio de construcción de ciudadanía y participación de la
sociedad civil (en eso consistiría la seguridad ciudadana) o de fortalecimiento del proceso privatizador.
15
La experiencia muestra que este fenómeno de asesinato de delincuentes, prostitutas y homosexuales
proviene del cambio en la política de equilibrios entre la policía y la justicia, expresado en el debilitamiento
del poder judicial y la imposición de políticas represivas por sobre las preventivas.
16
Como lo señala el Ex Alcalde de Cali, Dr. Rodrigo Guerrero, la cacería de tigres sólo es posible realizarla
donde hay tigres.
la participación ciudadana. Pero también es el uno de los pocos países latinoamericanos que cuenta con una
política nacional explícita contra la violencia, como marco general de expresión de la voluntad política nacional.

En 1991 se formula la Primera Estrategia Nacional contra la Violencia y en 1993 la Segunda, en donde se
reconoce la existencia de varias violencias a las cuales les corresponderían unas políticas específicas. Si bien
fueron estrategias destinadas a enfrentar prioritariamente el tema de la seguridad del Estado y a consolidar el
orden público, no es menos cierto, que algunos puntos hicieron referencia a la seguridad ciudadana.

Por ejemplo, se pueden mencionar el fortalecimiento de las iniciativas de las autoridades regionales y locales, y
su coordinación interinstitucional a través de los Consejos Seccionales de Seguridad. También la
modernización de la justicia y el impulso a nuevos procedimientos institucionales no judiciales para dirimir
querellas entre ciudadanos: los Conciliadores en Equidad, la ampliación del Código del Menor, los Jueces de
Paz, las Comisarías de la Familia, la reducción de la impunidad, la protección y promoción de los derechos
Humanos, entre otros17.

En general dentro del territorio Colombiano se han creado múltiples proyectos e instituciones que trabajan
sobre el tema: se tienen estrategias nacionales, planes regionales y planes locales. Hay un marco institucional
altamente diversificado por sector (Familia, escuela, juventud, mujer) y ámbito (comunal, local, regional,
nacional)18. Existen ópticas preventivas (educación, empleo, participación), coercitivas (policía, ejército, justicia).
Así mismo, en Colombia se percibe una nueva actitud por parte de los partidos políticos, organizaciones
populares y medios de comunicación frente al tema.

Si a nivel nacional se ha desplegado una propuesta tan amplia, no es menos cierto que a nivel local se tienen
también experiencias puntuales bastante interesantes. Quizás las más acabadas puedan ser las que se vienen
impulsando en la ciudad de, Bogotá, Cali y de Medellín, a través de estrategias explícitas para enfrentar la
problemática, mediante la formulación de sendos planes integrales, denominados: Seguridad y Convivencia,
Desarrollo Seguridad y Paz (DESEPAZ) y Plan Estratégico de Seguridad para Medellín y el Area Metropolitana,
respectivamente.

La propuesta para la ciudad de Cali es la más abarcativa y ha servido de modelo para otras ciudades de la
región. DESEPAZ tiene como referente y actor institucional principal a la Alcaldía de la Ciudad, que ha
emprendido un programa que cuenta con cinco proyectos: 1. Conocer el problema desde la perspectiva de la
epidemiología de la violencia. 2. Fortalecer el orden institucional ciudadano a través de un Consejo de
Seguridad19, mejora de la Policía y el apoyo a la Personería. 3. Educación para la Paz y la Convivencia a través
del uso de los medios de comunicación, apoyo al sistema escolar y el fortalecimiento de la estructura familiar. 4.
Participación y solidaridad comunitarias con la creación de los Consejos de Gobierno Comunitario20, Consejos
17
Se recomienda revisar el trabajo de Camacho, Alvaro "¿Seguridad para la gente, o seguridad para el
Estado?", Universidad Nacional de Colombia, 1994.
18
Se han creado, entre otros, a los siguientes organismos: Consejerías Presidenciales, Centros de Conciliación
Ciudadana, Conciliadores en Equidad, Comisiones Especiales de Quejas, Casas de la Juventud, Centros locales
de Amor a Buenaventura, Juntas de Participación, Comisarías de Familia, Consejos de Seguridad, Comisión de
Paz, Oficinas de Derechos Humanos, Núcleos de Vida Ciudadana. A estos deben sumarse los organismos
tradicionales de la policía, justicia, municipios, gobierno nacional, etc.
19
Es una reunión semanal presidida por el Alcalde y con la participación de representantes de la policía, fiscal
seccional, funcionarios municipales, tránsito, etc. con el fin de analizar y tomar decisiones respecto del
problema.
20
Son reuniones semanales que sostiene el Alcalde y su equipo de gobierno, en cada una de las comunas, con
las Juntas Administradoras Locales (JAL), con el fin de definir las necesidades comunales, el cumplimiento de
de Seguridad Comunitarios, las Juntas Administradoras Locales, los Comités Intersectoriales y la Educación
para la Participación y la Convivencia Comunitaria. 5. Promoción del desarrollo Social de sectores críticos y en
alto riesgo.

De esta experiencia piloto se trasciende a la Organización Panamericana de la Salud. La División de Promoción

y Protección de la Salud de la OPS formula el Plan denominado "Salud y Violencia: Plan de Acción Regional",
que tiene algunas innovaciones que vale resaltar:

La primera, es su contenido regional y la forma metodológica de combinar experiencias novedosas de distintos

lugares con criterios de expertos provenientes de disímiles procedencias. La segunda, dejar de lado el
tradicional enfoque del control de la violencia por vías represivas, y asumir una visión de tipo preventiva. La
tercera, intenta enfrentar la problemática desde una perspectiva descentralizada, donde lo municipal tiene un
peso importante. La cuarta, asumirla dentro de una concepción de planificación, justo en un momento en la que
se encuentra más desacreditada. La quinta, su pretensión de ser una propuesta interdisciplinaria e integral.

las obras y el seguimiento presupuestario.