9.

LAS EXTERNALIDADES Y EL MEDIO AMBIENTE

EI problema de las externalidades. -
La contaminación del aire y del agua es un ejemplo de una variedad mucho más amplia
de fenómenos que los economistas llaman externalidades, que son uno de los fallos del
mercado analizados en el capítulo 4. Siempre que una persona o una empresa
emprende una acción que produce un efecto en otra persona o en otra empresa por el
que esta última no paga ni es pagada, decimos que hay una externalidad. Los mercados
afectados por externalidades no asignan eficientemente los recursos. Los niveles de
producción, así como los gastos realizados para controlar la externalidad, son
incorrectos. Consideremos, por ejemplo, el caso de una empresa que podrá reducir su
nivel de contaminaci6n gastando recursos. Aunque el beneficio social seria grande, la
empresa no tiene ningún incentivo privado para gastar el dinero. En algunos casos, las
acciones de una persona 0 de una empresa producen a otros beneficios (no
compensados); se denominan externalidades positivas. El dueño de una vivienda que
se ocupa de ella y planta atractivas flores en su jardín proporciona una externalidad
positiva. Las acciones que afectan negativamente a otros se denominan externalidades
negativas. El nivel de producci6n de mercado que genera externalidades puede ser
excesivo.
también muestra la curva de coste social marginal, que indica los costes adicionales
totales (privados y sociales) de la producci6n de una unidad adicional de acero. Esta
curva de coste se encuentra por encima de la curva de oferta de la industria. La
eficiencia exige que el coste social marginal sea igual al beneficio marginal de la
producci6n: el nivel de producci6n debe hallarse en Qu que es la intersecci6n de la curva
de costes sociales marginales y la de demanda. El nivel eficiente de producci6n es
menor que el nivel de equilibrio de mercado.

Figura 9.1. Producción excesiva de bienes que generan externalidades negativas. La

presencia de una externalidad negativa significa que los costes sociales marginales son
superiores a los costes privados, por 10 que el equilibrio de mercado conlleva una
producci6n excesiva del bien. Qm es el equilibrio de mercado y Que el nivel eficiente de
producci6n.
muestra la figura 9.2. El rendimiento privado que obtendrá un individuo más que
estuviera pensando en la posibilidad de adquirir un barco es simplemente el rendimiento
medio (una vez que los barcos están en el lago, todos capturan el mismo número de
peces), que es muy superior el rendimiento social marginal. Así pues, mientras que el
equilibrio del mercado privado implica que los rendimientos medios son iguales al coste
de un barco (que suponemos, para simplificar, que es constante), la eficiencia social
requiere que el rendimiento social marginal sea igual al coste de un barco. En general,
cuando hay externalidades, el equilibrio de mercado no es eficiente.

Figura 9.2. El problema de los recursos comunes provoca una pesca excesiva. La
producci6n adicional de un barco más es menor que la producci6n media. Habrá un
número excesivo de barcos.
9.2 Soluciones privadas para resolver las externalidades
En algunas circunstancias, los mercados privados pueden resolver las externalidades
sin la ayuda del Estado. La manera más sencilla consiste en internalizar la externalidad
formando unidades económicas que tengan suficiente tamaño para que la mayoría de
las consecuencias de cualquier acción ocurran dentro de la unidad.
9.2.1 El teorema de Coase
Como ya hemos señalado, hay externalidades cuando los individuos no tienen que
pagar todas las consecuencias de sus actos. Se pesca excesivamente en un lago de
dominio público porque los individuos no tienen que pagar un canon por el derecho a
pescar. En muchas ocasiones, las externalidades pueden resolverse asignando
debidamente derechos de propiedad, que otorgan a una determinada persona el
derecho a controlar algunos activos y a cobrar por el uso de la propiedad. Consideremos
el caso de los yacimientos petrolíferos.
9.2.2 Utilización del sistema jurídico Incluso cuando los derechos de propiedad no están
perfectamente definidos, el sistema jurídico puede proteger de las externalidades. El
derecho consuetudinario no permite que una parte perjudique a otra, interpretándose
que el hormino "perjuicio" comprende toda una variedad de costes econ6micos que se
imponen a otros. Implícitamente, los tribunales han reconocido a los individuos algunos
derechos de propiedad, por ejemplo, en las aguas en las que pescan. Y los perjudicados
han recurrido cada vez más a los tribunales para que se hagan respetar esos derechos
de propiedad.
9.2. ¿3 Fallos de las soluciones privadas Si los argumentos según los cuales los
mercados privados pueden internalizar las externalidades son correctos, “es necesario
que el Estado haga algo más que definir con claridad los derechos de propiedad? ¿Y si
estos argumentos son correctos, “por qué los acuerdos de cooperación privados no han
sido capaces de resolver tantas externalidades? Existen varias razones por las que es
necesaria la intervención del Estado. La primera está relacionada con el problema de
los bienes públicos en el capítulo 6. Muchas externalidades (aunque, desde luego, no
todas) entrarían la provisión de un bien público, como aire puro 0 agua limpia: en
particular, puede ser muy costoso impedir que una persona disfrute de los beneficios de
estos bienes.
9.3 Soluciones del sector público para resolver las externalidades Las soluciones del
sector público para resolver las externalidades relacionadas con el medio ambiente se
dividen en dos grandes clases: las soluciones basadas en el mercado y la regulación
directa. Las primeras intentan influir en los incentivos para conseguir unos resultados
económicamente eficientes. Por ejemplo, se pueden imponer multas por contaminar
para hacer ver a las empresas los verdaderos costes sociales de sus actos y reducir así
su incentivo a contaminar. En cambio, el Estado ha utilizado la regulación directa para
limitar las externalidades, como en el caso de los niveles obligatorios de emisiones de
los automóviles.
9.3.1 Soluciones basadas en el mercado Incluso cuando los propios mercados no
asignan eficientemente los recursos -como ocurre cuando hay externalidades- los
economistas tienden a creer que es posible utilizar mecanismos basados en el mercado
para conseguir una conducta eficiente. Las soluciones basadas en el mercado para
resolver las externalidades del medio ambiente son de tres tipos: multas e impuestos,
subvenciones para la reducción de la contaminación y permisos transferibles. A
continuación, analizamos cada una de ellas por separado. Multas e impuestos. La
solución basada en el mercado más sencilla consiste en cobrar tasas o impuestos
proporcionales a la cantidad de contaminación emitida. Generalmente, siempre que hay
una externalidad, existe una diferencia entre el coste social y el privado y entre el
beneficio social y el privado. Una multa o un impuesto bien calculados muestran al
individuo o a la empresa los verdaderos costes y beneficios sociales de sus actos.

Figura 9.3. El equilibrio de mercado con y sin multas. Si no se grava la contaminaci6n,

las empresas cobraran un precio igual al coste privado marginal. Habra un exceso de
produci6n (Qm). Estableciendo un impuesto igual al coste marginal de la contaminaci6n,
se alcanza la eficiencia.
Subvenciones para la reducción de la contaminación. Dado que es probable que un
fabricante apenas se beneficie directamente de la reducción de la contaminación (esta
beneficia principalmente a las personas que viven cerca de la fábrica), si no se imponen
muItas por contaminación, tiene pocos incentivos para gastar dinero en su reducción.
Desde el punto de vista social, la empresa realizara por iniciativa propia un gasto
demasiado pequeño en paliar la contaminación. El Estado, en lugar de gravar la
contaminación, podría subvencionar los gastos que se efectuaran para reducirla.

Figura 9.4. Control eficiente de la contaminación. El nivel eficiente de contaminaci6n

puede alcanzarse, o bien imponiendo a las empresas una multa, m*, por unidad de
contaminación (medida, por ejemplo, por el número de partículas emitidas en el aire) 0
regulando las empresas de manera que tengan un nivel de reducci6n de la
contaminación C*.
Figura 9.5. Subvenciones a la reducción de la contaminación. Subvencionando 1a
compra del equipo necesario para reducir 1a contaminaci6n (en la diferencia entre el
beneficio social marginal de 1a reducción y el beneficio privado marginal), puede
alcanzarse un nivel eficiente de gasto en la reducción de 1a contaminaci6n. 262 / LA
Economía DEL SECTOR PUBLICO esas no tienen esto en cuenta cuando deciden el
nivel de producción, por 10 que, al igual que antes, el coste social marginal de
producción es superior a los costes privados marginales. La subvención a la reducción
de la contaminación reduce el coste social marginal de la producción (desde la línea
discontinua de la figura 9.6 hasta la línea negra continua), pero también los costes
privados marginales.

Figura 9.6. Subvenciones a la reducción de la contaminación. Subvencionando la

compra del equipo necesario para reducir la contaminaci6n (en la diferencia entre el
beneficio social marginal de la reducci6n y el beneficio privado marginal), puede
alcanzarse un nivel eficiente de gasto en la reducci6n de la contaminaci6n.
9.3.2 La regulación
La mayoría de los economistas cree que las soluciones basadas en el mercado para
frenar las externalidades relacionadas con el medio ambiente son las más
prometedoras, pero el Estado ha recurrido tradicionalmente a la regulaci6n directa. Ha
fijado unos niveles de emisión para los automóviles; ha propuesto un detallado conjunto
de reglamentaciones relacionadas con los vertidos de sustancias químicas t6xicas; ha
prohibido fumar en los vuelos nacionales; ha promulgado leyes que obligan a las
compañías petrolíferas que tienen pozos en el mismo yacimiento de petróleo a unificar
su producción; ha restringido la pesca y la caza para reducir la ineficiencia resultante de
la excesiva utilización de estos recursos comunes. Estos ejemplos muestran la multitud
de formas que puede adoptar la regulaci6n.
9.3.3 La innovación
Una de las razones para utilizar la regulación basada en los resultados (por oposición a
las normas sobre los factores) y los impuestos basados en la contaminación (por
oposición, por ejemplo, a la concesión de subvenciones a determinados tipos de equipo
para reducir la contaminación) se halla en que abordan directamente 10 que preocupa
--el nivel de contaminación- y pueden inducir a realizar innovaciones, como nuevos
métodos de producción que generen menos contaminación 0 nuevas técnicas para
reducirla con un coste menor. Aunque actualmente el nivel de contaminación no puede
medirse directamente, un marco regulador bien concebido, que centre la atención en los
resultados, puede dar incentivos para llevar a cabo innovaciones que aumenten la
capacidad de control.
9.3.4 Revelación de información
En algunas áreas, se ha ensayado otro enfoque, que centra la atención en las presiones
de la opinión publica más que en el control por parte del Estado. Este deberá limitarse
a obligar a las empresas a revelar, por ejemplo, información sobre las sustancias toxicas
posiblemente cancerígenas que vierten en el agua 0 que emiten en el aire. Ni siquiera
tendrá que dar su opinión sobre el alcance de las pruebas científicas relativas a la
influencia de las sustancias químicas en los seres humanos
9.3.5 Compensaci6n y distribuci6n
Hasta ahora hemos centrado la atenci6n en la eficiencia de las distintas maneras de
controlar la contaminaci6n (las externalidades). Pero el debate gira en gran parte en
torno a la distribuci6n, es decir, quien soporta sus costes. Los diferentes sistemas de
control de la contaminaci6n pueden tener consecuencias distributivas muy distintas. Las
subvenciones a los equipos de reducci6n de la contaminación pueden provocar una
asignación de los recursos menos eficiente que un sistema de multas por contaminar;
pero las empresas preferirán claramente las subvenciones.
9.4 La protección del medio ambiente: el papel del Estado en la practica
A continuaci6n analizamos más detenidamente las medidas reales que toman las
autoridades para proteger el medio ambiente. Las dividimos por comodidad en tres
clases: las destinadas principalmente al aire, al agua y al suelo. Existen, por supuesto,
importantes interacciones entre los tres recursos, por 10 que algunas de las medidas
afectan a dos clases o más.
9.4.1 El aire
Que el aire que respiramos es puro se ha dado Por sentado desde el comienzo de los
tiempos, pero a mediad os del siglo XX ya no era posible creerlo en muchas grandes
ciudades. Londres se hizo famosa por su espesa niebla causada por la contaminación;
la ciudad de Los Ángeles por su aire contaminado, peligroso para la vida; Gary y
Pittsburgh por sus cielos cubiertos de color rojo brillante, como consecuencia de las
acerías de las que depende la economía de esas ciudades. La gente con un sistema
respiratorio delicado sabia cuáles eran los riesgos de vivir en estas ciudades, pero el
hecho de que todas las personas corrieran mayores riesgos para la salud tardo en
reconocerse. El intento de un país de controlar la contaminación del aire tiene varios
aspectos. Dos han tenido considerable éxito; por 10 que se refiere al tercero, existe una
acalorada controversia; y en el cuarto, los progresos continúan siendo escasos. El éxito
más notable está relacionado con la desaparición de la capa de ozono y con los
clorofluorocarbonados.
La desaparici6n de la capa de ozono.
La atmosfera tiene una capa de ozono, que nos protege de las radiaciones solares
perjudiciales. A finales de los años ochenta, quedo claro que estaba apareciendo un
agujero en la capa de ozono situada encima de la Antártida y que la causa eran los
clorofluorocarbonados (CFC). Todos los países del mundo respondieron en 1990 con
un tratado firmado en Montreal (Canadá). Este tratado, el Protocolo de Montreal, exigía
que los niveles de producción y de consumo de CFC se redujeran a la mitad en 1999.
Los firmantes del acuerdo han cumplido sistemáticamente los objetivos, aunque el
comercio ilegal de CFC --el contrabando de CFC- se ha convertido en un motivo
creciente de preocupación.
La lluvia acida.
El control del dióxido de azufre, que da lugar a la lluvia acida, y que es emitido
especialmente por las centrales de carbón, es otro caso de éxito. En la década de 1970,
nos dimos cuenta de que las hojas de los árboles de muchos de nuestros bosques
estaban amarilleando y de que muchos de nuestros lagos paredan estar quedándose
sin peces. La Asid Precipitación de 1980 y la Clean Air Act Amendments de 1990
pusieron en marcha en Estados Unidos un programa para controlar estas emisiones. Se
introdujo un programa de permisos transferibles que, según las estimaciones, redujeron
significativamente el coste total de la disminución del nivel de contaminación.
Actualmente está estudiándose un sistema de permisos transferibles para el óxido de
nitrógeno, que es otro contaminante.
La Clean Air Act.
incluidas las enmiendas introducidas en 1990, aunque ha reducido significativamente la
contaminación en Estados Unidos ha suscitado considerables controversias. En 1997,
Carol Browne, administradora de la Environmental Protection Agency, propuso un
endurecimiento significativo de los niveles permitidos de partículas en la atmosfera.
Estas tienen consecuencias negativas para la salud, tanto para los niños asmáticos
1 El calentamiento del planeta.
El área en la que se han realizado pocos avances ha sido en evitar el calentamiento del
planeta regulando los gases que producen el efecto invernadero. La quema de carbono
-carb6n, gas y petr6leo- aumenta el di6xido de carbono de la atm6sfera. La
concentraci6n actual de di6xido de carbono es mucho mayor que a comienzos de la
Revoluci6n Industrial y continúa aumentando. Para muchos es un arriesgado
experimento con nuestro planeta Tierra.
2 EI agua
Actualmente, el debate sobre el aire limpio no gira en torno a la conveniencia 0 no de
controlar la contaminación sino a cómo y en qué medida. Asimismo, en el caso del agua
existe unanimidad en que los controles que se han establecido en el caso del agua
potable son indispensables, pero subsiste la controversia sobre los beneficios en
relación con los costes de las normas rigurosas que intentan reducir la contaminación
de los ríos y lagos. Actualmente, la contaminación del agua no procede en su mayor
parte de las fábricas, que pueden controlarse más fácilmente, sino de fuentes más
difíciles de controlar, como los residuos líquidos de las explotaciones agrícolas. Para
controlar esa contaminación sería necesario controlar el uso de fertilizantes y de
pesticidas.
9.4.3 Los residuos tóxicos
Los periódicos cuentan historias de ríos, canales y tierra que las comparas químicas
han convertido en cementerios de residuos tóxicos, aumentando el riesgo de padecer
9.4.3 Los residuos t6xicos Los periódicos cuentan historias de ríos, canales y tierra que
las comparas químicas han convertido en cementerios de residuos tóxicos, aumentando
el riesgo de padecer
9.4.4 Especies amenazadas
No solo preocupa la protección del medio ambiente de la contaminación sino también
su preservación. La población, a medida que se expande, desplaza a la naturaleza. En
todo el mundo hay multitud de especies en peligro de extinción. Se han firmado tratados
internacionales para luchar contra estas amenazas; en 1992 no solo se firmó un tratado
sobre el calentamiento del planeta sino también otro que pretendía preservar la
biodiversidad del mundo, tanto la fauna como la flora. En este debate influyo
especialmente el reconocimiento de que dentro de este patrimonio biológico diverso
podrá encontrarse la cura para multitud de enfermedades. Otros tratados
internacionales han tenido por objeto impedir la extinción de las ballenas, el comercio
de marfil (que podría fomentar la extinción de los elefantes) y de los cuernos de
rinoceronte (muy valor a dos en algunas partes del mundo por sus supuestos poderes
afrodisiacos ).