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2da Edición corregida y actualizada, por Francisco Moratinos G.

paco4741@cantv.net
Noviembre 2005

0
INDICE

INTRODUCCIÓN 5
I FRACASO DEL MERCADO Y FUNCIONES DEL ESTADO 8
LA DOCTRINA DEL LAISSEZ-FAIRE Y SU FRACASO 8
FUNCIONES DEL ESTADO 10
Rama de asignación./10
Rama de distribución./10
Rama de estabilización./11
Interdependencia entre las funciones/11
II EL ANÁLISIS DE LA ECONOMÍA PRIVADA 14
EFICIENCIA ECONÓMICA U ÓPTIMO DE PARETO 14
Eficiencia de consumo./15
Eficiencia de producción./20
Eficiencia de producción y consumo./25
DISTRIBUCION ÓPTIMA DE LA RENTA 29
La Función de Bienestar Social y el conflicto Eficiencia-Equidad./29
III BIENES PÚBLICOS 33
CARACTERÍSTICAS DE LOS BIENES PÚBLICOS 33
LA ÓPTIMA PROVISIÓN DE LOS BIENES PÚBLICOS PUROS 34
LA NATURALEZA DEL PROCESO POLÍTICO 40
Actores principales del proceso político./40
Reconciliación de preferencias conflictivas./45
IV EXTERNALIDADES 50
EXTERNALIDADES Y EL PAPEL DEL GOBIERNO 50
Externalidades en el consumo./50
Externalidades en la producción./52
Externalidades negativas y efectos de repercusión./54
V PRECIOS Y MERCADOS IMPERFECTOS 62
EL SISTEMA DE PRECIOS Y TARIFAS 62
Ventajas del sistema de precios./63
POLÍTICAS DE ASIGNACIÓN DE RECURSOS EN MERCADOS IMPERFECTOS 64
La regulación de precios en los monopolios naturales./64
La teoría del segundo mejor./66
VI EL ANÁLISIS COSTO-BENEFICIO 68
BENEFICIOS Y COSTOS: IDENTIFICACIÓN Y VALORACIÓN 68
Tipos de beneficios y costos./68
Medición de beneficios y costos./7
CRITERIOS DE EVALUACIÓN Y COSTO DE OPORTUNIDAD 72
Métodos de evaluación./72
Costo de oportunidad del capital./76
VII TEORÍA DE LOS GASTOS PÚBLICOS 79
TEORÍA DEL GASTO PÚBLICO Y DESARROLLO DEL ESTADO 79
Evolución de la teoría de los gastos públicos./79
Desarrollo de las funciones del Estado./80
CRECIMIENTO DE LOS GASTOS PÚBLICOS 81
Causas aparentes./82
Causas reales./85
El crecimiento del gasto público en las economías latinoamericanas: el caso de
Venezuela./88
Límite de los gastos públicos./88
1
INDICE

CLASIFICACIONES DE GASTOS PRESUPUESTARIOS 89


Objetivos e importancia./89
Tipos de clasificación./89
VIII LOS INGRESOS PÚBLICOS 102
RECURSOS PATRIMONIALES, TASAS Y CONTRIBUCIONES ESPECIALES 102
Recursos patrimoniales./102
Tasas./108
Contribuciones especiales./113
CLASIFICACIÓN DE LOS INGRESOS PÚBLICOS 114
Objetivos e importancia./114
Tipos de clasificación./115

IX LA TRIBUTACIÓN Y LAS TEORÍAS 120


LA TRIBUTACIÓN Y LAS TEORÍAS 120
El impuesto./120
Principios de tributación./122
TRASLACIÓN, INCIDENCIA Y OTRAS DEFINICIONES 130
El proceso de traslación./130
Dirección y forma de la traslación./131
La traslación en el tiempo./131
Otros factores que influyen en la traslación./132

DEFINICIONES 132
X EL CRÉDITO PÚBLICO 134
EFECTOS ECONÓMICOS DEL CRÉDITO PÚBLICO 134
Empréstito y formación de capital./134
La carga de la deuda pública./135
El uso del crédito público frente a la imposición y la creación de dinero./136
TÉCNICA DEL EMPRESTITO Y DEUDA PÚBLICA 137
La técnica del empréstito./137
La deuda pública./140

XI EL PRESUPUESTO PÚBLICO 144


TEORÍA DEL PRESUPUESTO PÚBLICO 144
Planificación y presupuesto./144
Los principios del presupuesto./145
TÉCNICAS DE PROGRAMACIÓN Y FASES DEL CICLO PRESUPUESTARIO 153
Técnicas de programación./153
Fases del ciclo presupuestario./155
XII IMPOSICIÓN SOBRE LA RENTA: EL CONCEPTO DE RENTA 159
NATURALEZA DEL IMPUESTO SOBRE LA RENTA DE LAS PERSONAS 159
Características generales./159
La definición de renta./161
ENRIQUECIMIENTO NETO 167
Ingresos no gravables (exonerados)./167
¿Gastos de producción o de consumo?/168
Desgravamenes personales./169
Tarifas./171
Estructura del Impuesto sobre la renta en Venezuela./172
XIII EFECTOS ECONÓMICOS DE LA IMPOSICIÓN A LA RENTA 175
EL IMPUESTO SOBRE LA RENTA Y LA FORMACIÓN DE CAPITAL 175
La oferta de fondos: función del ahorro./175
La demanda de fondos y la formación real de capital./176
EL IMPUESTO SOBRE LA RENTA Y LA OFERTA DE TRABAJO 177

2
INDICE

El análisis de las curvas de indiferencia./178


Incidencia de los impuestos./179
EFECTOS DE LAS REDUCCIONES IMPOSITIVAS: LA CURVA DE LAFFER 184
XIV IMPOSICIÓN A LA RENTA DE LAS SOCIEDADES DE CAPITAL 187
EL IMPUESTO SOBRE LA RENTA DE LAS SOCIEDADES DE CAPITAL 187
Naturaleza del impuesto./187
Integración de los impuestos sobre la renta de las sociedades de capital y
personas físicas./189
TRASLACIÓN E INCIDENCIA DEL IMPUESTO 190
¿Es trasladable el impuesto sobre la renta de las sociedades?/190
Otros efectos económicos./192
XV INCIDENCIA DE LA IMPOSICIÓN AL CONSUMO 197
EFECTOS ECONÓMICOS DE LA IMPOSICIÓN AL CONSUMO 197
Eficiencia económica./197
La política de estabilización y la imposición al consumo./198
TRASLACIÓN E INCIDENCIA DEL IMPUESTO INDIRECTO 199
Incidencia del impuesto a las ventas./199
Traslación de los impuestos sobre consumos específicos (sisas)./202
TRASLACIÓN E INCIDENCIA DE LOS SUBSIDIOS 211
Efectos económicos del gasto-subvención a una industria./211
Efectos económicos del gasto-subsidio a los consumidores./216
XVI NATURALEZA DE LA IMPOSICIÓN AL CONSUMO 220
EL IMPUESTO AL GASTO 220
Estructura del impuesto./220
Ventajas y desventajas del impuesto al gasto./221
ESTRUCTURA Y EVALUACIÓN DE LOS IMPUESTOS INDIRECTOS 223
El impuesto aduanero./223
El impuesto al consumo específico./224

XVII IMPOSICIÓN A LAS VENTAS 231


IMPUESTOA LAS VENTAS 231
Evaluación general./231
TIPOS DE IMPUESTOS A LAS VENTAS 234
Impuestos monofásicos./234
Impuestos multifásicos./235
El impuesto al valor agregado en Venezuela./239
XVIII IMPOSICIÓN A LA RIQUEZA 244
IMPUESTO AL PATRIMONIO NETO 244
Características del impuesto./244
Efectos económicos./245
Equidad./246
Administración./247
IMPUESTO A LA PROPIEDAD 248
Naturaleza del impuesto./248
Incidencia del impuesto a la propiedad./248
Equidad./251
El impuesto a la propiedad en Venezuela./252
XIX IMPUESTO SOBRE SUCESIONES Y DONACIONES 256
EQUIDAD Y EFECTOS ECONÓMICOS 256
Equidad./256
Efectos económicos./257
EL IMPUESTO SOBRE SUCESIONES Y DONACIONES EN VENEZUELA 258
BIBLIOGRAFÍA 261

3
PROLOGO

Han transcurrido diez años desde que hizo su aparición Introducción a la


Economía del Sector Público. Muchos cambios han sucedido, particularmente en la
legislación fiscal venezolana. La teoría aplicada a la economía pública ha permanecido
casi sin cambios significativos, a no ser por algunas aclaraciones conceptuales y
referencias bibliográficas más actualizadas que dan una versión más fresca y actualizada
de la teoría.
La vigencia de la nueva Constitución de la República Bolivariana aprobada en
1999, introdujo importantes transformaciones a la hacienda pública venezolana. Es así
como la legislación financiera del sector público, dispersa en diversos instrumentos
legales, se consolidó en la nueva Ley Orgánica de la Administración Financiera del
Sector Público. De otro lado, el uso, avance y disponibilidad de las tecnologías de la
información, ponen al alcance del estudiante y del ciudadano común, casi inmediatamente,
cualquiera cambio legislativo de las leyes fiscales, así como cualquier otro tipo de
información económica y financiera inherente a los asuntos del Estado. Indudablemente
este ha sido un gran salto que llena el vacío existente del pasado, la precariedad de las
estadísticas y la divulgación de las decisiones públicas.
Finalmente, como contribución a los estudiantes de educación superior y a cualquier
persona interesada en el conocimiento y aprendizaje de las Finanzas Públicas, haré pública
por medio de Internet y de cualquier otro medio de divulgación electrónica, la edición
corregida y actualizada de Introducción a la Economía del Sector Público, de manera, que
un mayor conglomerado la tenga a su alcance y disposición. Por ello, agradecería
cualquier comentario que se haga sobre la obra en referencia dirigido a mi dirección de
correo electrónica, en la seguridad de que la atenderé con prontitud y reflexión
académica.

4
INTRODUCCIÓN

El rápido crecimiento de la literatura especializada en el campo de las finanzas


públicas, así como su elevado costo y dificultades de acceso, plantean serios problemas a
los estudiantes de economía y administración de empresas, quienes encuentran cada vez
más difícil mantenerse al día en esta importante área de estudio. Así, luego de largos años
de docencia en la cátedra de Teoría y Política Fiscal de la escuela de economía de la
Universidad de Carabobo, acumulando experiencias de mis estudiantes, tomé la difícil
decisión de preparar esta obra de carácter didáctico, no sin experimentar temor por el reto
a que me enfrentaba. Se ha deseado escribir un texto que sea útil a la docencia
universitaria, donde el alumno, al contar con un material que le servirá de guía de estudio
de los temas de la asignatura pueda avanzar en la enseñanza, completándolo con las
indicaciones que se impartan en clase.
La selección del título: Introducción a la Economía del Sector Público, merece
un comentario aparte. El tratamiento tradicional de la literatura sobre la hacienda pública
pone mayor énfasis en los aspectos macroeconómicos, administrativos y jurídicos de los
diferentes instrumentos con que cuenta el Estado para intervenir en la actividad
económica. No hemos abandonado esa tendencia, sino que la hemos reforzado con el
análisis microeconómico, parte poco tratada en la mayoría de los textos sobre finanzas
públicas que existen en español. La función del economista, en lo que a influencia del
Estado sobre las decisiones de los distintos agentes económicos se refiere, reside
precisamente en evaluar qué tipo de efectos ocasionan los diferentes instrumentos
financieros sobre ellos: impuestos, tasas, crédito público, gasto público, presupuesto, etc.
Se ha pretendido reflejar a todo lo largo de la obra la premisa de que el sector
público tiene un rol constructivo e importante que jugar en la economía junto al sector
privado, ya que este último no puede por sí solo alcanzar los objetivos económicos y
sociales a que toda sociedad democrática aspira.
La obra está estructurada por capítulos, los cuales podrían organizarse en tres
partes bien definidas. La primera de ellas comprendería seis capítulos, iniciándose en el
Capítulo 1 con una revisión general del funcionamiento eficiente del mercado, idea que
tiene sus raíces en Adam Smith, luego, se describen someramente las causas que hacen
que éste no logre una eficiente asignación de recursos, para terminar con la delimitación
del campo de la actividad gubernamental según la taxonomía de las funciones del Estado
propuesta por el profesor Richard Musgrave. El Capítulo II, introduce el instrumental
metodológico de la economía del bienestar que será usado en el resto de la obra. Esta rama
de la teoría económica se ocupa del uso alternativo de los recursos en la satisfacción de las
necesidades sociales. En este capítulo se define el concepto de eficiencia económica u
óptimo de Pareto, concepto muy importante que ha abarcado gran parte del trabajo de los
economistas. A partir del Capítulo III se comienza la exploración de las fallas del mercado
mencionadas en el Capítulo 1. Los bienes públicos, que por sus características propias no
pueden ser producidos por el mercado, de allí que el Estado deba proveerlos (e. g. defensa
nacional, justicia, autopistas, etc.). La provisión de los bienes públicos por parte del
Estado no es ajena al problema de su determinación óptima. Si bien la sociedad se resiste a
la revelación voluntaria de sus preferencias por los bienes públicos, dadas sus
características, los gobiernos deben emplear mecanismos alternativos para conocerlas. El
análisis positivo de la determinación de los bienes públicos, o teoría de la elección pública
como frecuentemente se le denomina, trata del instrumento político por medio del cual las
preferencias de la sociedad son racionalmente transmitidas a los Poderes Públicos, a través
de procedimientos extra mercado. En el Capítulo IV veremos que no sólo el Estado es
responsable de una asignación ineficiente de recursos, el propio funcionamiento de la
actividad privada es frecuentemente causa de desequilibrios por motivo de las llamadas
externalidades, las cuales pueden afectar tanto positivamente como negativamente los
patrones de producción y las pautas de consumo.
5
INTRODUCCIÓN

El Estado puede intervenir en la asignación de recursos de muchas maneras


distintas a la provisión de bienes y servicios y al control de las externalidades. Cierto tipo
de actividades industriales de servicio público (abastecimiento de agua, energía eléctrica,
transporte, etc.) requieren dada la tecnología empleada, funcionar en régimen de costos
decrecientes por la economías de escala involucradas. Si el mercado permitiera la
instalación de nuevas empresas, el precio tendería a subir, perdiéndose el beneficio de los
rendimientos crecientes. En estos casos de monopolio natural es necesario la regulación de
los precios tanto por razones de equidad como por eficiencia. El problema será, qué tipo
de política de precios debería adoptar el Estado para corregir la asignación de recursos en
las empresas públicas. Este será el tema del Capítulo V.
Frente a la carencia de esquemas de preferencias precisos y bien definidos, y a la
dificultad para determinarlos, el gobierno, como expresión legítima de la voluntad
soberana de la sociedad, debe establecer la extensión de las actividades públicas y las
sumas exactas que han de gastarse en cada una de ellas. Para facilitar la decisión anual
sobre los gastos, los gobiernos desarrollan sistemas presupuestarios (Capitulo XI) que
permitan su presentación sistemática. Adicionalmente, la selección eficiente, dentro del
cuadro de alternativas que se proponen para el logro de los objetivos deseados, demanda
del empleo de técnicas de evaluación en términos económicos de los beneficios y los
costos de los distintos programas y de los medios alternativos que pueden utilizarse para
alcanzar las metas formuladas por la sociedad. Este análisis denominado específicamente
costo-beneficio se tratara en el Capitulo VI.
La segunda parte combinaría la teoría y la práctica de las finanzas publicas al
describir las principales actividades económicas del gobierno. El tema de los gastos
públicos: naturaleza, desarrollo, crecimiento y principales clasificaciones, son el objeto del
Capítulo VII. Los principales ingresos de naturaleza no tributaria: Recursos Patrimoniales,
Tasas y Contribuciones Especiales y su particular estructura en Venezuela, Capítulo VIII,
proporcionan el marco de referencia de los aspectos administrativos y jurídicos de estos
instrumentos financieros. Los temas del Crédito y Presupuesto Público serán abordados en
los Capítulos X y XI, respectivamente, siguiendo el mismo tratamiento utilizado al
presentar los capítulos relacionados con el gasto e ingreso público. La naturaleza de los
impuestos, los principios que los gobiernan y el proceso de traslación e incidencia forman
el contenido del Capítulo IX: la tributación y las teorías. El concepto de equidad según los
distintos métodos y el problema de la presión excedente son analizados desde el punto de
vista de las alteraciones en la asignación de recursos y la distribución de la renta que los
impuestos pueden provocar sobre los miembros de la sociedad.
La tercera y última parte trataría de la imposición. El análisis de los impuestos se
hace desde tres ángulos diferentes: incidencia, eficiencia económica y estructura
impositiva óptima. Para cada uno de los sistemas impositivos estudiados: renta, consumo
y patrimonio, se incluye, además de los aspectos mencionados, comentarios sobre la
legislación fiscal vigente venezolana.
Los aspectos macroeconómicos del sector público (política fiscal) han sido
dejados de lado, por cuanto los más recientes desarrollos de la macroeconomía, incluyen
tanto la política fiscal y la deuda pública, como la política monetaria, dentro del campo de
un tema más amplio relacionado con la política de estabilización.
Al final de cada capitulo se ha incluido la bibliografía que se ha considerado
esencial y accesible, sin dejar de tener en cuenta que estos textos remiten, a su vez, a
bibliografía más amplia. Mi deuda con la literatura especializada es mucho más extensa de
lo que acusan mis referencias al final; la excesiva dispersión de la bibliografía me impide
un reconocimiento más especifico, sin embargo estoy en gran deuda con los profesores
Due y Friedlaender, autores del libro Government Finance: Economics of the Public
Sector, por haberme brindado la oportunidad de tomar su excelente obra como texto de
referencia obligada. Para ellos mi eterno agradecimiento. He de aclarar, con todo, que los
múltiples errores que todavía quedan son de mi exclusiva responsabilidad, y desde este
momento asumo el compromiso de mejorar para futuras entregas.

6
INTRODUCCIÓN

Por último, la movilidad constante de la legislación financiera y especialmente


tributaria, particularmente cierto en estos tiempos de profundos cambios, obliga a correr
una verdadera carrera contra el tiempo, casi imposible de ganar. De todas maneras, se ha
intentado que la legislación incluida sea, dentro de lo posible, la vigente a la hora que esta
obra haga su reaparición.

7
I

FRACASO DEL MERCADO Y FUNCIONES DEL ESTADO

Tal vez el acontecimiento económico y político de mayor trascendencia del siglo


pasado lo constituye la formidable expansión de las actividades del Estado y su creciente
intervención en la vida económica y social. Esta nueva concepción acerca del papel de la
acción estatal contrasta profundamente con la imperante en el siglo XIX. En efecto, los
principios más importantes de la Ciencia de las Finanzas Públicas durante los siglos XVIII
y XIX se inspiraban en el llamado Estado liberal, donde se limitaba al mínimo las
actividades públicas, confinándolas -en lo posible- a las tradicionales funciones de policía,
justicia, ejercito y diplomacia, reservándose el resto de las actividades la iniciativa
privada.
Abogando por reducir al mínimo el papel del Estado, en beneficio de la competencia,
como reacción contra el mercantilismo, Adam Smith y otros, sostenían la doctrina de la
mano invisible: los individuos... no tratan de promover el interés público... solo tratan
de sacar un provecho personal, y en éste, como en muchos casos, son llevados por
una mano invisible a promover un fin que no estaba en sus intenciones. Por ello, el
Estado debía abstenerse de intervenir y dejar actuar libremente las iniciativas privadas, la
competencia y las leyes del mercado.
Si bien el laissez faire provocó un rápido desarrollo económico, también acarreó males
tan bien descritos en Inglaterra por Charles Dickens y en los Estados Unidos de América
por Upton Sinclair: la explotación del obrero no especializado, espantosas condiciones de
vivienda, grandes fortunas reunidas por la explotación monopolista y la especulación en
las tierras, etc. Con el tiempo los males del laissez faire eran cada vez más claros y los
graves acontecimientos de la primera mitad del siglo XX - dos guerras mundiales y las
consecuencias sociales de la crisis de 1929- precipitaron la declinación de esta doctrina y
dieron origen a una mayor intervención del Estado en la economía, alcanzando la
contribución del gasto público a cifras sin precedentes en nuestros días -entre un tercio y
la mitad de producto interno bruto-, en casi todos los países industriales de economía de
mercado.

LA DOCTRINA DEL LAISSEZ FAIRE Y SU FRACASO (1)

Frente al postulado de la no intervención estatal y el principio de que el libre juego de


los factores de mercado determina un crecimiento ininterrumpido del producto, surge la
tesis, de que el progreso económico y la búsqueda de mayores niveles de bienestar, no
representan el fruto espontáneo o automático de las fuerzas económicas, sino, que por el
contrario, existen elementos latentes en el seno de la economía que la encierran dentro de
una constelación de fuerzas circulares que impiden su desarrollo. De esta manera, la
acción gubernamental comienza a orientarse en los últimos cuatro decenios del siglo
pasado a la obtención de fines cada vez más amplios de política económica y social,
enmarcados en la provisión de bienes y servicios públicos destinados a la satisfacción de
las necesidades colectivas de la sociedad; al logro de una distribución más equitativa de la
riqueza y por último, a implementar acciones tendentes a suavizar las fluctuaciones
cíclicas de la economía de mercado.
¿Qué razones o causas pueden mencionarse para explicar semejante cambio? Existe un
sin numero de razones poderosas, además de aquella que exige la competitividad de los
mercados, causa más que suficiente para hacer ineficiente la economía del laissez faire.
La ineficiencia del sistema de precios o como comúnmente se conoce Fracaso del
8
CAPÍTULO I: FRACASO DEL MERCADO Y FUNCIONES DEL ESTADO

Mercado, está íntimamente ligada a dos importantes consideraciones: Primero, los


precios de mercado no reflejan los beneficios o costos marginales sociales y segundo, el
fracaso del mercado en lograr la eficiencia económica, proporciona al Estado motivos
adicionales para justificar el uso directo de mecanismos suplementarios de asignación de
recursos (producción pública de bienes) o, para emplear medidas correctivas al sistema de
precios, de modo de inducir a los mercados a funcionar más eficientemente (impuestos y
subsidios). Por ello, la intervención pública en la economía de mercado es justificada por
el fracaso del sistema de precios en asignar eficientemente los recursos. Sin embargo, la
mera existencia del fracaso del mercado no aprueba por si misma la intervención del
Estado. El fracaso del mercado es condición necesaria pero no suficiente para la
intervención pública. Necesaria, porque si el mercado falla en asignar eficientemente los
recursos, habría menester de la participación del Estado. No es suficiente, porque su
propia intervención podría ser fuente de ineficiencias al introducir sus propias distorsiones
en el mercado. Se precisa entonces de una evaluación realmente valedera en cada caso
particular, que tome en consideración tanto los méritos del mercado como los del Estado
en la asignación de recursos.
Veamos a continuación los diferentes tipos de ineficiencias que pueden surgir de los
mercados.
En primer lugar, hay ciertos bienes denominados Bienes Públicos que la economía de
mercado no puede proveer. Su característica básica reside en que si están disponibles,
tienen que estarlo por igual para todos los individuos. Nadie puede ser excluido de sus
beneficios; por ello, no pueden producirse ni venderse de la misma forma que los llamados
bienes privados. El clásico ejemplo es la defensa nacional, y de otras actividades como las
que se mencionan de seguidas están dentro de esta categoría: administración de justicia,
relaciones exteriores, investigación en ciencia y tecnología, fiscalización y control de la
administración pública, etc.
En segundo lugar, las actividades de producción y de consumo no suelen ser a menudo
independientes como supone el modelo de competencia perfecta. La contaminación
ambiental, congestionamientos de tráfico, agotamiento de recursos naturales, educación,
vivienda, renovación urbana, acueductos y alcantarillados, etc., son ejemplos de
Externalidades por cuanto acarrean beneficios o perjuicios a otros individuos o empresas
distintos de los productores o consumidores de los bienes. De modo que si las
valoraciones privadas y sociales divergen a causa de esas interdependencias, se requiere
de alguna forma de intervención gubernamental.
En tercer lugar, existen situaciones institucionales en la organización industrial, que
impiden la libre entrada y salida de factores, de modo tal que la asignación de recursos
diferiría de la que se obtendría si las condiciones fuesen de competencia pura. Este es el
caso general de control monopolístico; una situación particular surge cuando la función de
producción y la tecnología empleada traen consigo costos decrecientes (monopolios natu-
rales). En estas circunstancias es inútil pedir al monopolista que se comporte como un
competidor, ya que de hacerlo incurriría en pérdidas. Entonces son necesarios la
regulación o los subsidios para asegurar una producción económicamente eficiente y com-
pensar a la vez la insuficiencia de ingresos.
En cuarto lugar, es probable que la distribución de la renta, resultante de la
asignación de recursos realizada por el mercado, no sea considerada por los miembros de
la sociedad como justa. De allí que sea necesaria la intervención pública para asegurar un
estado de distribución de la riqueza más justa y equitativa para los miembros de la
sociedad civil. El Estado dispone de mecanismos tales como la política de transferencias,
orientada a proveer de servicios públicos esenciales a las clases más desfavorecidas de la
sociedad.
Finalmente, la economía de mercado tal vez no sea capaz de funcionar con suficiente
estabilidad. Pueden sobrevenir cambios inesperados en la demanda agregada y ocasionar
períodos de ocupación plena o desocupación de los factores de la producción. Por ello,
podría requerirse de políticas gubernamentales con fines estabilizadores.

9
CAPÍTULO I: FRACASO DEL MERCADO Y FUNCIONES DEL ESTADO

FUNCIONES DEL ESTADO

El estudio de la actividad gubernamental, es en esencia, el de la política impositiva y de


gastos. La clasificación de las funciones públicas que parece como la más apropiada es la
propuesta por el profesor Richard Musgrave (2) por cuanto tiene la enorme ventaja de hacer
coincidir las grandes funciones del sector público con los dominios relativamente bien
delimitados del análisis económico. La clasificación de Musgrave propone tres grandes
funciones o ramas del presupuesto del Estado: Asignación, Distribución y Estabilización.
Estas funciones son separadas una de la otra, pero estrechamente interrelacionadas. La
provisión de distintos servicios gubernamentales (e.g. educación) y su fuente de
financiamiento (contribuciones y tributos) producen variados efectos: afectan la renta real,
ya que las propiedades distributivas de los impuestos acarrearían cambios en la oferta de
factores productivos, al alterar el ingreso real de los propietarios y el numero de unidades
disponibles del mismo; pérdida de la eficiencia en consumo, al modificar las pautas de
consumo y por ende de la producción, reduciendo el nivel de satisfacción de los
consumidores, y por ultimo, alteraciones en la eficiencia técnica de la empresa, al
ocasionar modificaciones de la organización y métodos de la producción.

Rama de asignación

El objetivo de esta rama es realizar los ajustes apropiados en la asignación de recursos


efectuada por el mercado, visto su fracaso en cumplir con los requisitos exigidos por la
eficiencia, los cuales, generalmente no prevalecen en el mundo real. La intervención
pública puede revestir en esta función dos formas diferentes. De una parte, ella puede
materializarse en la utilización de medidas impositivas y/o de subsidios, o simplemente
reglamentarias, destinadas a organizar la actividad privada de manera más propicia y
eficiente. La otra forma de intervención es el control directo por parte del Estado de la
producción de bienes y servicios públicos.
Uno de los problemas que confronta esta rama tiene que ver en como inducir a la gente
a revelar sus preferencias individuales en materia de necesidades sociales. En el caso de
las necesidades privadas, las preferencias individuales son atendidas a través del sistema
de precios. Esta solución no es aplicable en el caso de las necesidades sociales, puesto
que, deben consumirse la misma cantidad de bienes y servicios por todos los miembros de
la sociedad. Si los costos habrían de repartirse según las preferencias individuales,
deberían cargarse precios diferentes a los diversos consumidores, o distribuirse en
diferentes impuestos. Los impuestos de la función asignación están destinados a cubrir el
costo de los servicios públicos. Al establecer impuestos se transfieren recursos del uso
privado al uso público. El mecanismo impuesto-gasto como medio de transferencia,
permite detraer recursos de la satisfacción de necesidades privadas para llevarlos a la
satisfacción de las necesidades públicas.

Rama de distribución

La distribución de la renta y la riqueza en una economía de mercado dependen de


cierto un número de factores, que incluyen entre otros, la legislación sobre herencias, la
distribución innata del talento, las oportunidades educativas, la movilidad social y aun la
estructura del mercado. Como resultado de estos factores tiene lugar un estado de
distribución de la renta con grados variables de igualdad o desigualdad. En tanto y cuanto,
una cierta mayoría lo considere no equitativa en uno o varios aspectos sociales, es
justificable la intervención pública para corregir situaciones de pobreza crítica, atención a
niños y ancianos y así sucesivamente. Es así, que debe establecerse un mecanismo
mediante el cual puedan hacerse correcciones al estado de distribución, de manera
ordenada y sin causar el menor daño posible al funcionamiento eficiente del mercado. El
modo más fácil y directo de instrumentar el ajuste deseado es hacerlo mediante un sistema

10
CAPÍTULO I: FRACASO DEL MERCADO Y FUNCIONES DEL ESTADO

de impuestos y pago de transferencias, por cuanto, si este sistema se pone en práctica


adecuadamente, implica un mínimo de interferencias con la asignación de recursos
determinada por el sistema de precios. Alternativamente, la distribución puede ser hecha a
través del mecanismo impuesto progresivo-gasto redistributivo (educación, salud,
vivienda, etc.). Finalmente la redistribución puede ser alcanzada también mediante un
sistema de impuestos al consumo de bienes de lujo realizado por las clases de elevados
ingresos, combinado con un programa de subsidio a los bienes de primera necesidad. La
escogencia de cualquiera de los instrumentos fiscales mencionados no está exenta de los
problemas relativos a la pérdida de la eficiencia económica o al balance deseado por la
sociedad entre los objetivos de eficiencia y equidad.

Rama de estabilización

La función de la rama de estabilización es la de mantener un alto nivel de utilización de


los recursos productivos y un valor estable de la moneda. Una economía libre que no esté
controlada tiende a fluctuaciones más o menos pronunciadas de los precios y el empleo,
con tendencia a corto plazo a surgir desajustes de naturaleza coyuntural que conduzcan al
paro o la inflación. Por lo tanto, tiene vital importancia para el éxito de los sistemas
económicos libres el desarrollo de medidas compensatorias para mantener por un lado, un
alto nivel de empleo cuando la actividad económica privada amenaza con decaer y, que
puedan sostener por otra parte, la estabilidad del nivel de precios cuando la demanda
amenaza con exceder la oferta disponible. En la lucha contra el paro (desempleo), la
política fiscal puede ser utilizada para aumentar el nivel total de gastos, y que 'estos a su
vez, eleven el nivel de empleo. El nivel de demanda global puede ser aumentado de
diversas maneras: el gobierno puede incrementar sus propios gastos en bienes y servicios;
puede hacer gestiones conducentes a un aumento del nivel de gastos privados o, puede
combinar ambas medidas. Si se desea un aumento de los gastos privados esto puede
lograrse por dos vías: realizando transferencias, a fin de aumentar el poder de compra de
determinadas categorías sociales, especialmente si son de alta propensión al consumo, o
reduciendo los impuestos, aumentando así la cantidad de renta disponible para uso
privado. En situaciones de depresión, un aumento de los gastos lleva ordinariamente a una
expansión en la producción real y el empleo.
Supongamos ahora que la demanda global excede de la producción factible a los
precios corrientes. Tal situación provoca inflación, por tanto, deben hacerse ajustes
fiscales que eviten un aumento de los gastos totales. Los ajustes necesarios son inversos a
los usados en el caso de depresión. Los gastos del gobierno en bienes y servicios deben ser
reducidos, las tasas impositivas aumentadas y suprimir los pagos por transferencias.

Interdependencia entre las funciones

Como bien habíamos apuntado anteriormente, las funciones del Estado están
vinculadas 'íntimamente entre si: cambios o modificaciones en una función, acarrean
inevitablemente alteraciones en las demás. De allí su carácter interdependiente.

Asignación y distribución

El nivel de asignación de recursos para la satisfacción de las necesidades sociales, está


en función del nivel de gastos públicos en bienes y servicios. Es presumible, si se aspira a
un aumento de los gastos públicos destinado a una mayor provisión de servicios públicos,
que éstos se financien con impuestos adicionales a las clases de elevados ingresos. Por ello
los pobres, obviamente, serían partidarios de un mayor presupuesto para la función
asignación, ya que, les implicaría un coste nulo o muy pequeño. Por el contrario, los ricos
se opondrían a dicho aumento, por cuanto el precio unitario que pagarían por los servicios
públicos adicionales seria excesivamente alto. La opinión cambia radicalmente en las
clases de bajos ingresos, cuando el peso relativo del presupuesto de la función asignación

11
CAPÍTULO I: FRACASO DEL MERCADO Y FUNCIONES DEL ESTADO

les aumenta a causa de la mayor contribución tributaria que tendrían que hacer estas
clases. Ello, sería así ya que la base tributaria se ampliaría hacia abajo, y haría excesi-
vamente costoso la ampliación de los servicios públicos para las clases de menores
ingresos.
Las actitudes de la sociedad frente a una mayor provisión de bienes y servicios para la
satisfacción de las necesidades sociales, suelen no coincidir con los esquemas distributivos
de la renta, en la medida que el instrumento impuesto-transferencia imponga un mayor
sacrificio fiscal, resultante de la reducción del ingreso real.

Asignación y estabilización

En tiempos de desocupación, cuando se hace necesaria una expansión de la demanda


global, el incremento de los gastos públicos, o la reducción de impuestos, suelen ser
medidas propuestas como solución. Similarmente, en tiempos de inflación, la situación
llama a una reducción del gasto, o a un aumento de las tasas impositivas. Por tanto, una
política fiscal de naturaleza expansiva que conduzca a una sobreproducción de bienes y
servicios sociales, encontraría abierta oposición en aquellos miembros de la sociedad que
no desean un aumento de tales bienes. De igual manera, se opondrán aquellos miembros
de la sociedad que aspiran que el Estado aumente la provisión de bienes y servicios,
cuando la situación reclama adoptar medidas restrictivas del gasto.

Distribución y estabilización

Bajo severas condiciones de desempleo es común otorgárseles reducciones impositivas


a aquellos grupos de personas de bajos ingresos. Ya que la reducción fiscal produciría en
ellas una mayor propensión al gasto, que si se tratare de personas de elevados ingresos. El
caso contrario, en épocas de inflación, el aumento de las tasas impositivas a las personas
de bajos ingresos para contrarrestar el aumento en el consumo es la medida apropiada. Las
actitudes de los miembros de la sociedad hacia los aumentos o disminuciones de los
impuestos pueden ocasionar modificaciones en la distribución de la renta de las personas,
según el atractivo que ellas tengan hacia la imposición progresiva o regresiva.

12
CAPÍTULO I: FRACASO DEL MERCADO Y FUNCIONES DEL ESTADO

NOTAS AL CAPÍTULO I

(1) DUE, John, et al., Goverment Finance: Economics of the Públic Sector. Ed.
Irwin, 7ed. USA. 1981 pp. 1-6

(2) MUSGRAVE, Richard, Teoría de la Hacienda Pública. Ed. Aguilar, 1 ed.


Madrid 1969. pp. 3-28, 39-43, 141-145

MUSGRAVE, Richard y MUSGRAVE, Peggy. Hacienda Pública: Teórica y


Aplicada. Ed. Mc Graw Hill, 5 ed. Madrid 1992. pp. 3-17

13
II

EL ANÁLISIS DE LA ECONOMÍA PRIVADA

El funcionamiento de la economía libre de mercado da respuesta a las siguientes


interrogantes:
1.- ¿Qué bienes han de producirse?
2.- ¿Cómo han de producirse?
3.- ¿Para quien han de producirse?
Para ello se introduce un modelo competitivo que ofrece soluciones a las
interrogantes planteadas, en un sentido de eficiencia y optimización, de acuerdo al análisis
efectuado por Pareto.
El Óptimo Bienestar Económico puede ser definido, como aquella situación en
la cual la totalidad de los niveles de satisfacción son maximizados. Es decir, cada quién en
la sociedad se encuentra acomodado, en términos de lograr o alcanzar, como sea posible
sus preferencias individuales, dadas las siguientes restricciones:
- Recursos o factores (humanos, naturales y capitales).
- Función de producción: determinada por la tecnología disponible y la posible
producción dada las combinaciones de factores.
- Preferencias y gustos de los consumidores.
El concepto de óptimo bienestar económico, envuelve dos elementos: el óptimo de
Pareto y la distribución óptima de la renta.

EFICIENCIA ECONÓMICA U ÓPTIMO DE PARETO (1)

La eficiencia económica u óptimo de Pareto expresa una situación en la que,


ningún cambio que se realice en la asignación de recursos, haga a una persona aumentar
su bienestar, a costa del de otras. Es imposible conseguir que un individuo esté mejor sin
hacer que alguien empeore. Si la eficiencia económica no ha sido alcanzada, ello implica
movimientos tendentes a reestablecerla, involucrando cualquiera de las siguientes
situaciones:
1.- Mayor producción de algunos bienes, sin necesidad de reducir la de otros.
2.- Cambios en la producción total, de tal forma, que la satisfacción de algunas
personas sea incrementada sin reducir la de las demás. Por ejemplo, si se
están produciendo demasiados alfileres, de manera que la utilidad marginal
de la última unidad sea cero, la transferencia del insumo acero de la
producción de alfileres a la de cacerolas, permitirá una mayor satisfacción de
los consumidores de cacerolas, quienes desean más de esos bienes, sin que
por ello se reduzca la satisfacción de los consumidores de alfileres.
Por tanto la eficiencia económica requiere el cumplimiento de:
1.- Eficiencia de Consumo: la asignación de bienes entre los consumidores
debe ser hecha de tal manera, que ningún cambio en el consumo sea posible
de modo que incrementare el bienestar de un individuo sin reducir el
bienestar de otro.
2.- Eficiencia de Producción: la asignación de recursos debe ser hecha de tal
manera, que ningún cambio en la producción sea posible, de modo que
incrementare la producción de un bien sin reducir la del otro.
3.- Eficiencia de Producción y de Consumo: la asignación de factores y
bienes entre productores y consumidores debe ser hecha de tal manera, que
14
CAPÍTULO II: EL ANÁLISIS DE LA ECONOMIA PRIVADA

ningún cambio sea posible de modo que condujere a una reducción en la


producción de un bien o a la reducción del bienestar del consumidor.

Eficiencia de consumo

Veremos a continuación el análisis de la eficiencia en el consumo para un consumidor


y para todos los consumidores.

Eficiencia para un consumidor

La eficiencia en el consumo, presupone que cada consumidor ajuste sus compras


relativas de diferentes bienes, de manera que su satisfacción sea maximizada. Para ello es
necesario hacer los siguientes supuestos:
1.- Cada consumidor dispone de una cantidad dada de ingreso, representado por
el producto del precio del factor por las cantidades poseídas de dicho factor.
2.- Cada consumidor tiene un patrón de preferencias y gustos relativos.
3.- Cada consumidor tiene un adecuado conocimiento de las capacidades de los
diferentes bienes para satisfacer sus necesidades. Las curvas de indiferencias,
indicativas de los niveles de preferencia relativa son convexas hacia el origen
y tienen pendiente negativa, debido a la ley de las utilidades marginales
decrecientes; mientras más se obtiene de un bien, menor cantidad del otro
bien es necesario, para reemplazar una unidad de ese bien y mantener el
mismo nivel de satisfacción.

MRSab = MUa/MUb

El logro de la máxima satisfacción requiere, dadas las restricciones de su presupuesto,


que cada consumidor ajuste las compras relativas de varios bienes, de tal manera que la
Figura 2-1: Ajuste Óptimo del Consumo

utilidad marginal recibida de la última unidad gastada en la compra de cada mercancía, sea
igual para todas las mercancías; expresado en una manera formal quiere decir que las

15
CAPÍTULO II: EL ANÁLISIS DE LA ECONOMIA PRIVADA

utilidades marginales son proporcionales a los precios de los bienes. El consumidor


maximiza su satisfacción cuando gasta su ingreso de tal forma que la utilidad o
satisfacción del último bolívar gastado por los diversos bienes es la misma:

MUa/Pa = MUb/Pb ...; MUa/MUb = Pa/Pb

En síntesis la eficiencia en el consumo requiere: la tasa marginal de sustitución (MRS)


entre cada par de bienes -el número de unidades de un bien, que un consumidor está
dispuesto a renunciar, para obtener una unidad adicional del otro bien y mantener el
mismo nivel de satisfacción- ha de ser igual a la relación de precios de los dos bienes.
MRSab = Pa/Pb

Si esta relación no se cumple, el consumidor incrementaría su nivel de


satisfacción (pasaría a otra curva de indiferencia, con un nivel de satisfacción mayor).
Un ejemplo numérico ayudaría a aclarar este razonamiento: Supóngase que la
relación de intercambio entre pan y arepa es de 2 a 1; esto quiere decir, que un individuo
puede comprar o vender dos de pan y dar o recibir una arepa de regreso. Tómese en cuenta
que los precios absolutos del pan y las arepas no son relevantes: el pan cuesta 5 cts. y la
arepa 10 cts., pan 10 cts., arepa 20 cts... Lo importante aquí, es que la arepa es dos veces
más cara que el pan. Ahora supóngase que en términos de su propia satisfacción un
consumidor estaría dispuesto a renunciar a tres (3) de pan para obtener una (1) de arepa.
Bajo estas circunstancias, este consumidor recibiría al ir al mercado por tres (3) de pan,
una y media de arepa (1,5); por lo tanto este consumidor obtendría un nivel de satisfacción
mayor al que disfruta actualmente y pasaría a otra curva de indiferencia situada a un nivel
superior.
La gráfica mostrada en la precedente página (Fig. 2-1), muestra como un
consumidor asigna sus recursos disponibles, es decir sus ingresos, entre dos bienes (A y
B) a efecto de maximizar su satisfacción o bienestar social.

Eficiencia para todos los consumidores

Todo consumidor maximiza su utilidad en aquel punto donde su curva de indiferencia


es tangente a la recta de balance. La eficiencia y la maximización de la utilidad requieren
que en estado de equilibrio, las tasas marginales de sustitución (MRS) de cada consumidor
(señor w y señor r) sean idénticas entre si e iguales a una relación común de precios de los
dos bienes:
w r

MRSab = MRSab = Pa/Pb

Ahora bien, no podemos decir lo mismo con respecto a los niveles de satisfacción,
éstos difieren por dos razones:
1.- Los ingresos de w y r son diferentes.
2.- El nivel de satisfacción no es comparable entre individuos.

Para alcanzar el equilibrio es necesario satisfacer las siguientes condiciones:


1.- Los precios de los bienes han de ser iguales para todos y cada uno de los
consumidores.
2.- Los beneficios del consumo acrecientan individualmente y separadamente a
cada consumidor y el uso de un bien no transfiere ningún beneficio positivo o
negativo a nadie distinto que el comprador. Por lo tanto no existen
interdependencias de consumo o externalidades.

Caja de Edgeworth (2). En esta parte desarrollaremos el método para el análisis del
equilibrio, cuando se trate de dos o más bienes en la economía. El diagrama o caja de

16
CAPÍTULO II: EL ANÁLISIS DE LA ECONOMIA PRIVADA

Edgeworth es una técnica gráfica que ilustra la interacción entre dos economías cuando
sus insumos son fijos en cantidad.
En la gráfica identificada por la figura 2-2, que se inserta en la página siguiente, se ilus-
tra la construcción del diagrama para un problema de consumo, cuyos insumos son
alimentos.
Supóngase que se tienen dos bienes, A y B: las cantidades de ambos bienes son
fijas. Adicionalmente, existen sólo dos individuos en la sociedad, W y R: ellos
inicialmente poseen una dotación del bien A y del bien B, independientemente de las
preferencias individuales que sobre ellos tengan. El problema del equilibrio general se
resuelve gráficamente construyendo un origen para W, identificado Ow y llevando las
cantidades de los dos bienes en las abscisas y ordenadas. De forma tal, que desde el origen
Ow, la cantidad de A poseída por W (a) es llevada sobre la abscisa y la cantidad de B (b)
sobre el eje de las ordenadas. Un gráfico similar se construiría para el consumidor R, cuyo
origen seria Or y se colocaría al lado del gráfico para el consumidor W (paso omitido).
Ahora bien, al rotar el gráfico de R, 180 grados, el diagrama o caja de Edgeworth se
forma conjugando ambos gráficos. La longitud de los ejes de ambos gráficos coinciden,
ya que se ha supuesto fijas las disponibilidades de ambos bienes, de forma que:
aw + ar = A y bw + br = B
El punto D en el gráfico precedente muestra la dotación inicial para A y B que
poseen los consumidores W y R, comienza con Owaw cantidades del bien A y Owbw
unidades del bien B. Como las dotaciones son fijas, R debe originalmente poseer Orar=A-
Owaw unidades de A y Orbr=B-Owbw de B.

Equilibrio general del intercambio


Supóngase una economía en la cual se realiza el intercambio de las dotaciones iniciales
de ambos bienes. Ignórese por el momento el problema de producir.
Pensemos para ilustrar nuestra situación de la mejor manera que existe un pequeño país
con sólo dos habitantes como población, W y R, cada uno de ellos es propietario de la
mitad de la tierra existente. Son sin embargo unos agricultores muy peculiares, ya que no
necesitan ni trabajar ni cosechar. Sólo se dedican a recoger e intercambiar una suerte de
maná, que providencialmente llueve en cantidades suficientes durante la noche.
Figura 2-2: Caja de Edgeworth

17
CAPÍTULO II: EL ANÁLISIS DE LA ECONOMIA PRIVADA

Este maná es de dos tipos A y B; pero la lluvia nocturna no es uniforme. Hay mayor
concentración del maná B en la propiedad del señor W y consecuencialmente, una mayor
concentración en la propiedad del señor R, maná del tipo A.
El problema del intercambio se analiza, utilizando para ello un diagrama o caja de
Edgeworth, como el ilustrado en la figura 2-3 que se inserta de seguidas en esta página. En
dicho diagrama se representan las precipitaciones nocturnas del maná y las curvas de
indiferencia para los señores W y R. Supóngase que la dotación inicial (precipitación
nocturna del maná) es el punto D; el señor W tiene Owa w unidades del bien A y Owb w
unidades del bien B. El señor R, en forma similar, tiene Orar y Orbr de los bienes A y B
respectivamente. En el punto D se sitúan el nivel de indiferencia III para el consumidor W
y el nivel de indiferencia I para el consumidor R. De la misma manera en el punto D, las
relaciones marginales de sustitución (MRS) de ambos consumidores no coinciden.
Digamos que el señor W estaría dispuesto a renunciar a tres (3) unidades del bien B para
obtener una unidad adicional del bien A. En ese mismo punto, el señor R, estaría dispuesto
a renunciar, digamos cuatro (4) unidades del bien A para obtener a cambio una (1) unidad
adicional del bien B. Todas las intersecciones tienen

Figura 2-3: Equilibrio general del intercambio

en común (punto D) la disponibilidad de intercambios mutuamente ventajosos (ambos


ganan, uno gana y el otro no pierde). Obviamente que una situación como la descrita
conduciría al intercambio, si las partes involucradas tienen libertad de comerciar. Desde
el punto D, el señor W, comerciaría algo del bien B para obtener a cambio unidades del
bien A. No podemos precisar, los términos del intercambio, tan solo podemos decir que
ello depende de la capacidad negociadora de ambos consumidores. Si es W, el más hábil,
entonces induciría a R a moverse por Ir hasta el punto P4. Si es R, el que resulta más hábil,
luego conduciría a W a lo largo del nivel IIIw hasta llegar al punto P3. La exactitud de los

18
CAPÍTULO II: EL ANÁLISIS DE LA ECONOMIA PRIVADA

términos de intercambio entre W y R estaría situado entre P3 y P4, y dependerá de la


habilidad negociadora de cada uno y de las dotaciones iniciales de los bienes A y B.
Finalmente diremos, que el intercambio se realizara hasta el punto en que las relaciones
marginales de sustitución (MRS) del bien B por el bien A sean iguales para ambos
consumidores (Condición Marginal para el Intercambio). Si ello no sucede, ambas partes
o una de ellas, pueden beneficiarse del intercambio sin que signifique una pérdida para
ninguna de ellas. Por ello el intercambio sólo puede ocurrir en los puntos P1, P2, P3, P4.
La unión de esos puntos forma una curva denominada (CC') Contrato o Conflicto. La
principal característica de la curva de contrato es que un movimiento desde cualquier
punto, beneficia a una parte a costa del perjuicio de la otra; todas las opciones de
comercio están agotadas. Los movimientos a lo largo de ella, ponen a las partes en
desigualdad. Por ello los puntos sobre la curva de contrato son Óptimos de Pareto.

Frontera de posibilidades de utilidad. La curva de contrato representa los puntos


eficientes en un espacio de bienes, ahora bien, ese espacio de bienes puede ser
transformado en un espacio de utilidades o bienestar, representando gráficamente los P1,
P2, P3 y P4 que constituyen la curva de contrato. La curva identificada en la figura 2-4
como UU' se llama Frontera de Posibilidades de Utilidad, la cual es el lugar geométrico
que muestra todos los puntos de consumo eficientes en el sentido de Pareto, donde se
representan los niveles de satisfacción que puede alcanzar un consumidor, para cada nivel
de satisfacción o utilidad del otro. Indica que una persona sólo puede aumentar su
bienestar a expensas de la otra.

Figura 2-4: Frontera de posibilidades de utilidad

La forma de la frontera de posibilidades de utilidad es en cierta manera arbitraria, ya que


la utilidad es un concepto ordinal, que no puede ser medido o cuantificado.

19
CAPÍTULO II: EL ANÁLISIS DE LA ECONOMIA PRIVADA

Eficiencia de producción

Primeramente consideraremos el concepto de eficiencia de producción aplicado a una


empresa, luego pasaremos a la asignación de recursos a nivel industrial. El análisis de la
eficiencia de producción (eficiencia técnica) parte de las siguientes hipótesis:
1.- Programación de los factores de la producción, disponibles según los
diferentes niveles de ingreso real de sus propietarios.
2.- Calidad de los factores de la producción y
3.- Tecnología de producción.
Por ejemplo: hay un cierto número de trabajadores disponibles dado el nivel de
salarios; se trata de trabajadores especializados y los métodos de producción son dados.

Eficiencia técnica de la empresa (Figura 2-5)

La eficiencia técnica de la empresa requiere:


1.-Organización de la producción: selección del método de producción
disponible que maximice la producción, dados los factores.
2.-Minimización del costo de producción: combinación óptima de factores de la
producción que permitan una producción dada, al costo más bajo. Este ajuste
requiere:
A.-MRTS=Tasa Marginal de Sustitución Técnica (pendiente de la curva
isocuanta), mide el número de unidades de un factor que deben ser
sustituidas por una unidad del otro factor, para mantener un determinado
nivel de producción. En el punto de minimización de costo, la isocuanta
es tangente a la línea isocosto y ambas pendientes son iguales. MRTS
del factor trabajo por el factor capital debe ser igual a la relación de sus
precios

MRTSlk=w/r

Además, MRTS es también igual a la relación del producto marginal de


cada factor (MP): MRTSlk = MPl/MPk.
De donde resulta que la minimización del costo requiere que la relación
del producto marginal de dos factores (MP) sea igual a la relación de
sus precios:

MPl/MPk = w/r

B.-Las cantidades adquiridas de cada factor sean tales que el ingreso


marginal del producto del factor (MRPi) sea igual al precio pagado
por unidad del factor. Esto es, la demanda de un factor de producción,
compra de insumos para la empresa. Si existe una producción adicional
(cambio en la producción total) habrá que demandar cierta cantidad
adicional de factor (producto marginal del factor). El ingreso adicional
que se obtiene por demandar una unidad física extra de factor (ingreso
marginal del producto del factor)

Figura 2-5: Combinación óptima de factores

20
CAPÍTULO II: EL ANÁLISIS DE LA ECONOMIA PRIVADA

expresa el deseo de vender esa unidad extra de producción y es igual al


producto marginal del factor (MP) multiplicado por el precio del
producto. Ahora bien, el equilibrio de la demanda de cada factor MRPi
está fijado por la condición de que el ingreso marginal del producto del
factor MRPi sea igual al precio del factor.

MRPi = Pi

EL ingreso marginal del producto (MRP) se define como la


contribución de una unidad de factor al ingreso de la empresa. Así pues,
el MRP se obtiene multiplicando el producto marginal (MP) por el
ingreso marginal (MR) que la empresa recibe al vender una unidad extra
de producción:

MRPi = (MPi)(MR)

Debido a la ley de los rendimientos decrecientes, el MRPi decrece, a


medida que se añaden unidades adicionales del factor más allá de
determinado punto. Si el MRP es mayor que el precio del factor, la
empresa añadirá nuevas unidades del factor. Si el MRP es menor, se
dejará de agregar unidades del factor. Comoquiera que MRTSlk=
MPl/MPk, la igualdad MRPi = Pi, asegurara que se siga cumpliendo la

21
CAPÍTULO II: EL ANÁLISIS DE LA ECONOMIA PRIVADA

relación de igualdad entre la relación marginal de sustitución técnica y


el producto marginal entre los factores.
3.-Maximización de ganancias: aún cuando no es un aspecto de eficiencia
técnica, la empresa requiere maximizar sus beneficios; para ello debe
producir hasta aquel punto donde el costo marginal iguale al ingreso marginal
y si asumimos que el precio es dado, éste se hace igual al ingreso marginal.
Por lo tanto la empresa estaría en equilibrio cuando el precio se hace igual al
costo marginal.

Eficiencia técnica de la industria

Hemos visto los ajustes para un productor. Ahora abordaremos el tema de la


eficiencia en su totalidad, lo cual requiere del análisis de las relaciones entre varios
productores.
La maximización de beneficios está íntimamente ligada a la relación entre el ingreso
marginal del producto (MRP) y el precio del factor (Pi), y entre el costo marginal y el
ingreso marginal. Ahora bien, la eficiencia en la producción requiere que la empresa, a
largo plazo, opere al menor coste medio. Esta relación será alcanzada en la medida que las
empresas entren y salgan del mercado de la industria. Si los precios exceden al costo
medio, nuevas firmas ingresaran al mercado atraídas por el elevado beneficio y en
consecuencia el precio disminuiría; si los precios son inferiores al costo medio, las
empresas con pérdidas abandonarán el mercado y el precio consiguientemente se elevaría.
Luego de los ajuste a largo plazo, cada empresa operaría en el punto más bajo de la curva
de costos medios, y el precio será igual al costo medio y al costo marginal a ese nivel de
producción.

Equilibrio general de producción. Todos los bienes son, por los factores de la
producción, esencialmente rivales entre si. Por lo tanto, la eficiencia técnica requiere que
los factores no pueden ser reasignados, entre empresas e industrias, en una manera tal, que
la producción de un bien pueda ser aumentada sin reducir la producción de otro. Esto se
lograría en la medida en que las tasas marginales de sustitución técnica (MRTS) entre
cualesquiera de dos factores, en cualquiera industria dada, sean iguales entre si; y éstas a
su vez, sean iguales a la relación de precios de los dos factores, (punto en el cual la línea
de precios de los dos factores es tangente a las isocuantas de las dos industrias o
Condición Marginal para la Sustitución de Factores).
Al igual como se procedió en el equilibrio general del intercambio, podemos,
mediante, el auxilio del diagrama o caja de Edgeworth, representar gráficamente, tal
como se hace en la figura 2-6, las dotaciones fijas iniciales de los factores capital (K) y
trabajo (L) y las funciones dadas de producción para los bienes A y B y su
correspondiente mapa de isocuanta para cada uno de ellos.
Supóngase que los factores son asignados inicialmente entre las producciones del bien
A y el bien B; de manera que Oaka unidades del factor K y Oala unidades del factor L,
son empleadas en la producción del bien A. La diferencia, Obkb y Oblb unidades del factor
K y L respectivamente, son empleadas en la producción de B. Esta asignación de recursos,
está representada por el punto D en la caja de Edgeworth. En ese punto las curvas
isocuantas IIa y IIb se cortan entre si, por lo tanto las relaciones marginales de sustitución
técnica (MRTS) de ambos productores no coinciden. Para la producción del bien A en el
nivel IIa, la sustitución de L por K, sería en términos de dar o renunciar cantidades del
factor K y obtener a cambio pequeñas cantidades adicionales del factor L, para mantener
el mismo nivel de producción. En la producción del bien B, existe la posibilidad de
entregar grandes cantidades del factor L, para ser sustituidas por relativamente pequeñas
cantidades del factor K, y de esa manera mantener los niveles de producción IIb.
Digamos que el productor de A, estaría dispuesto en el punto D, a entregar dos (2)
unidades del factor K para recibir a cambio una (1) de L. El productor de B, con las dos
unidades de K que recibiría, al ser liberadas de la producción de A, estaría dispuesto a

22
CAPÍTULO II: EL ANÁLISIS DE LA ECONOMIA PRIVADA

ceder, digamos cuatro (4) unidades del factor L. De tal manera que la diferencia entre las
tasas marginales de sustitución técnica (MRTS) en la producción de A y B, obliga a los
productores de estos bienes a iniciar la sustitución entre los factores, moviéndose hacia P2,
P3, o cualquier punto entre ambos. Si la sustitución entre los

Figura 2-6: Equilibrio general de la producción

factores se dirige al punto P2, quiere decir que la producción del bien A no ha variado
con respecto al punto D, pero la producción de B se ha incrementado hasta el nivel IIIb. Si
el movimiento es hacia P3, la producción de A aumenta, mientras la de B no sufre
modificación alguna. Por lo tanto si las MRTS entre dos factores son diferentes para dos
productos o productores, entonces uno o ambos pueden aumentar la producción y ninguno
disminuirla, al sustituir factores de producción.
El lugar geométrico representado por la curva CC' se denomina Curva de Contrato y
muestra esta curva, todos aquellos puntos en los cuales la asignación de recursos entre los
factores garantiza la igualdad de las relaciones marginales de sustitución técnica y por
tanto son considerados Óptimos de Pareto.

Figura 2-7: Frontera de posibilidades de producción

23
CAPÍTULO II: EL ANÁLISIS DE LA ECONOMIA PRIVADA

Frontera de posibilidades de producción. La curva de contrato asociada con el


equilibrio general de la producción es el lugar geométrico de los puntos representados en
un espacio de factores. Ahora bien, representando gráficamente los puntos que se
encuentran sobre la línea de contrato y construyendo una figura como la mostrada en 2-7,
donde los ejes de coordenadas muestren las cantidades producidas de los bienes A y B,
podemos derivar otra curva denominada curva de Transformación o Frontera de
Posibilidades de Producción.
Esta curva nos muestra, dados los factores de producción y la tecnología, el máximo
posible de combinaciones entre dos grupos de bienes. Desde la producción de un solo
bien en un extremo, hasta la producción del otro en el extremo opuesto. La curva es
cóncava hacia el origen, debido a las diferentes funciones de producción para dos grupos
de bienes y a la ley de los rendimientos decrecientes. Ella muestra como la producción
relativa de un bien se incrementa y la del otro, va siendo progresivamente decreciente.
La expresión tasa marginal de transformación (MRT), es dada por la pendiente de la
curva de transformación y muestra el numero de unidades de un bien que deben ser
sacrificadas, al incrementar la producción del otro bien en una unidad. La tasa marginal
de transformación entre dos bienes es igual a la relación entre los costos marginales de
ambas mercancías en aquel punto de producción. Si el precio es igual al costo marginal,
MRT también tiene que ser igual a la relación entre los precios de los productos:

MRTab = MCa/MCb ;

MCa/MCb = Pa/Pb ;

24
CAPÍTULO II: EL ANÁLISIS DE LA ECONOMIA PRIVADA

MRTab = Pa/Pb

Eficiencia de producción y consumo

Consideremos ahora en forma conjunta la eficiencia de la producción y consumo.


Para que la economía como un todo alcance la eficiencia económica, deben satisfacerse
las siguientes condiciones:
1.- La tasa marginal de transformación (MRT) de la producción de dos
mercaderías, ha de ser igual a la tasa marginal de sustitución (MRS) en el con-
sumo.
2.- En ausencia de externalidades tanto en la producción como en el consumo, la
igualdad entre precios y costos marginales aseguraría, que para cualquiera
pareja de bienes MRS=MRT. El Óptimo de Pareto ocurriría con tal que los
siguientes requisitos sean cumplidos:
A.- Cada consumidor busca maximizar su satisfacción.
B.- Los precios de los factores son uniformes para todas las empresas,
equilibrando así la oferta del factor con su demanda.
C.- Pleno empleo de los recursos. Todos los dueños de los factores de la
producción que deseen facilitarlos a los precios prevalecientes en el
mercado de factores, pueden así hacerlo.
Dicho de una manera formal. Dado que los productores y consumidores enfrentan el
mismo tipo de precios, los consumidores realizan sus compras relativas de tal manera que
la tasa marginal de sustitución (MRS) para cualquiera pareja de bienes A y B, sea igual a
la relación de sus precios (Pa/Pb); los empresas ajustan su producción de manera que sus
costos marginales (MCa, MCb),- los cuales expresan la tasa marginal de transformación
(MRTab)- son iguales a la misma relación de precios Pa/Pb:

MRSab = Pa/Pb

MCa/MCb = MRTab = Pa/Pb

MRSab = MRTab

De donde se deduce que la tasa marginal de sustitución de todos los consumidores es


igual a la tasa marginal de transformación.

Equilibrio general de consumo y producción. Analicemos gráficamente la situación de


equilibrio general de producción, retomando el origen de la curva de posibilidades de
producción o de transformación, la cual se deriva de la representación gráfica de la curva
de contrato, al pasar de un espacio de factores a un espacio de producción (bienes). La
curva de transformación TT', es de la forma indicada en el gráfico subsiguiente, en la que
la pendiente indica la tasa marginal de transformación (MRT) del bien A por el bien B.
Ella muestra exactamente, cuántas unidades del bien B deben ser producidas mediante
transferencia marginal de capital (K) y trabajo (L) de la producción del bien B, hacia la
producción del bien A. De forma tal que la reasignación de los factores después del
proceso de transferencia, esté óptimamente realizado (para garantizar la igualdad
MRTS=Pl/Pk).
Seleccionemos cualquier punto sobre la curva de transformación TT', supongamos que
sea S, de forma tal que las cantidades producidas de A y B son OA y OB
respectivamente. Este punto S tiene su correspondiente en la curva de contrato
(espacio de factores o recursos). La producción OA y OB determinan una cantidad de
bienes disponibles para los consumidores W y R; estas disponibilidades de bienes confor-
man la caja de Edgeworth para el intercambio. El diagrama se construye trazando
perpendiculares a los ejes desde el punto S. Así el origen O, se convierte en el origen del
Sr. W y el punto S, se convierte en el origen del Sr. R. En este diagrama o caja de

25
CAPÍTULO II: EL ANÁLISIS DE LA ECONOMIA PRIVADA

Edgeworth construiremos el equilibrio general del consumo (intercambio) de acuerdo a las


explicaciones contenidas en secciones anteriores.
En la producción del punto S, de la figura 2-8 siguiente, la tasa marginal de
transformación (MRT), indicada por la pendiente de la línea tangente a TT' en el punto S,
la identificaremos como MRTab. El punto P2 satisface las condiciones marginales de
sustitución de productos (MRTS), al hacer coincidir las tasas marginales de sustitución
(MRS) de ambos consumidores W y R, con el particular valor (S) de la tasa marginal de
transformación (MRT).

Frontera total de posibilidades de utilidad. Observando los niveles de utilidad de los


consumidores W y R a cada punto de la curva de contrato CC' en el gráfico anterior,
podemos construir una curva de posibilidades de utilidad relativa al punto S.
La representación gráfica de la frontera o límite de posibilidades de utilidad
correspondiente al punto S, es identificada como UsUs'. Esta curva sola no nos ayuda
mucho, por cuanto muestra una infinita cantidad de niveles de utilidad para dos
consumidores, que son óptimos de Pareto. De este infinito número de puntos
eficientes en consumo,

Figura 2-8: Equilibrio de consumo y producción

sólo uno de ellos es relevante P2, ya que satisface la condición en la cual las tasas
marginales de sustitución de W y R son iguales a un particular valor de la tasa marginal de
transformación. Por tanto en la curva Uss', el punto P 2 es el que cumple con la condición
enunciada. Ahora bien, la curva de transformación TT', tiene infinitos puntos, de los

26
CAPÍTULO II: EL ANÁLISIS DE LA ECONOMIA PRIVADA

cuales S, es uno de ellos. Si suponemos otro punto sobre la curva de transformación, en


donde habría más del bien B y menos del bien A, entonces podríamos construir otro
diagrama o caja de Edgeworth para el intercambio, en la cual se generara otra curva de
contrato. Supóngase que esa nueva curva de contrato sea representada en el espacio de
utilidades e identificada como Urr'. Tal como se indicó anteriormente de esta nueva
combinación de productos A y B, resultaría una nueva y única tasa marginal de
transformación (MRT), la cual para cumplir con las condiciones marginales de sustitución
entre dos bienes, debería coincidir con las respectivas tasas marginales de sustitución de
ambos consumidores (W y R). De igual manera el único punto relevante de la curva de
contrato, cuya representación gráfica en un espacio de utilidades seria la curva Urr', que
cumple con la condición anterior seria R´´.

Figura 2-9: Frontera total de posibilidades de utilidad

A medida que las combinaciones de producción varían alrededor de la curva de


transformación TT´, nuevos diagramas Edgeworth de intercambio con sus respectivas
curvas de contrato resultarían; y en cada punto de combinación de bienes,
correspondería una tasa marginal de transformación, la cual, conjuntamente con las
condiciones marginales de sustitución entre productos, dictaría una única asignación de
bienes entre W y R, estrechamente relacionada con una determinada combinación de
producción. Todos estos nuevos puntos pueden ser representados gráficamente, tal como
se hizo con P2 y R´´, y la unión entre ellos formara una nueva curva que se denomina

27
CAPÍTULO II: EL ANÁLISIS DE LA ECONOMIA PRIVADA

Frontera Total de Posibilidades de Utilidad. Esta nueva frontera o límite se identifica en


la figura 2-9, con la línea gruesa VV´.
Hemos visto hasta ahora los requisitos que deben cumplirse para alcanzar la Eficiencia
Económica de Consumo, de Producción y de Consumo y Producción.
Las soluciones eficientes pueden obtenerse también mediante el funcionamiento
de un sistema de mercado competitivo: Los productores, guiados por el deseo de
maximizar beneficios, adoptarán el método de producción que minimice los costos,
cumpliendo así con la condición de eficiencia en la producción. Además, producirán
aquellos bienes que los consumidores desean más como lo indica el precio que dichos
bienes tienen en el mercado. Por su parte los consumidores asignarán sus respectivos
presupuestos entre los productos de forma que las tasas marginales de sustitución se
igualen con sus precios, cumpliéndose la condición de eficiencia en el consumo. Para
maximizar su beneficio los vendedores igualarán el coste marginal con el ingreso
marginal, lo que bajo condiciones competitivas, también igualará el coste marginal con el
precio o ingreso medio. Así también se cumple la última condición.
Resumiendo, el óptimo de Pareto se obtendrá automáticamente, sin la intervención
del gobierno, si las siguientes condiciones como un todo se cumplen:
1.- Universalidad de la maximización: maximización de ganancias de la
empresa, del ingreso de cada dueño de factor de la producción y de la utilidad
de cada consumidor - quien a su vez debe ser visto también, como propietario
de factores de la producción-.
2.- Competencia, tanto en el mercado de factores como el de bienes.
Si se satisfacen estas dos condiciones, entonces:
A.- Todos los precios de los factores se ajustarán a aquellos niveles donde la
oferta iguale a la demanda.
B.- Cada empresa hará los ajustes necesarios en la combinación de los
factores de manera que el ingreso marginal del producto de cada factor
sea igual a su precio.
C.- El precio de cada mercancía equiparara la oferta con la demanda.
D.- Cada empresa ajustara su producción de manera que el costo marginal
sea igual al precio.
E.- El precio de los productos será igual al costo marginal y al costo medio,
cuando la producción se ajusta a nivel industrial.
3.- Transparencia: perfecto conocimiento por parte de los consumidores, de las
cualidades de los bienes para satisfacer sus necesidades; de los productores,
las tecnologías de producción disponibles y de la productividad de los
factores; de los dueños de los factores de la producción, las mejores
oportunidades para el empleo de los mismos.
4.- Pleno empleo.
5.- Ausencia de externalidades.

DISTRIBUCION ÓPTIMA DE LA RENTA

Como ya hemos dicho, la determinación del punto final de equilibrio del modelo
competitivo, depende de la índole de las funciones de producción, de utilidad y de las

28
CAPÍTULO II: EL ANÁLISIS DE LA ECONOMIA PRIVADA

ofertas iniciales de los factores o recursos. Dados estos elementos, existe una relación
única, tanto de precios de bienes como de factores, que satisfarán al mismo tiempo, las
restricciones presupuestarias de los consumidores y agotaran cada uno de los mercados de
bienes y factores. Este equilibrio determinará qué cantidad de cada bien debe producirse,
cómo producirse y distribuirse entre los integrantes de la sociedad. Es importante destacar
que por cada asignación eficiente de recursos -óptimo de Pareto- existe asociada a ella,
una y sólo una distribución de la renta. Es bastante dudosa que la distribución de la renta
resultante del equilibrio competitivo en el sentido paretiano, pueda ser considerada como
óptima por la sociedad desde el punto de vista de su función de bienestar social. La
selección de aquella distribución de la renta considerada por la sociedad como óptima,
dentro del cuadro de posibilidades que brinda las múltiples situaciones del equilibrio
paretiano, puede ser resuelta solamente a través del proceso político. En los regímenes
democráticos, la toma de decisiones, presumiblemente, refleja el consenso de la sociedad
o mejor dicho, las funciones de bienestar social. Por lo tanto, una importante actividad que
justifica la intervención gubernamental es aquella orientada a conciliar el actual estado de
distribución de la riqueza, con aquel definido por la función de bienestar social.

La Función de Bienestar Social y el conflicto Eficiencia-Equidad (3)

Se entiende por distribución óptima de la renta al esquema de distribución que la


sociedad considera como más equitativo, conforme ha sido expresado por la función de
bienestar social (A. Bergson 1938). Esta función, puede ser definida como la resultante del
consenso alcanzado -a través del proceso político- por los miembros de la sociedad sobre
el bienestar relativo de sus integrantes. Ella no puede ser observada ni medida, su valor
instrumental reside, como en cualquier modelo, en la habilidad de organizar nuestros
pensamientos.
Ahora bien, la consiguiente distribución de la renta, producto de una asignación
eficiente de recursos en el sentido de Pareto, bien pudiera no ser considerada óptima desde
el punto de vista de las preferencias de la sociedad. En tal sentido, la acción
gubernamental será necesaria para modificar el estado de distribución de la renta.
La conciliación del estado actual de distribución de la renta definido por el
mercado con aquel definido por la función de bienestar social, pone en evidencia el
conflicto que surge entre los criterios de equidad y eficiencia. Veamos esto. El significado
de los conceptos de eficiencia y equidad puede ser ilustrado mediante el empleo de la
frontera total de posibilidades de utilidad y la función de bienestar social, herramienta
conceptual que introduce formalmente a la equidad dentro de los problemas de asignación
de recursos.
En la figura 2-10 que se muestra más adelante, se identifican tanto la frontera de
posibilidades de utilidad GG, como la función de bienestar social W,
1 2 i i

W = W (U, U....U...) donde U, se refiere a los niveles de utilidad de la iésima


persona.
Convencionalmente se ha admitido que, cualquier modificación o cambio que
desplace a la economía de un punto ineficiente en sentido Paretiano, tal como "d", hacia
un punto eficiente u óptimo de Pareto como "a", "b" o "c", sobre la frontera total de
posibilidades de utilidad, mejora la eficiencia de la economía. Ello es posible gracias a que
los ganadores podrían compensar a los perdedores con transferencias de ingresos y
continuar siendo gananciosos. Pueden ser consideradas como decisiones basadas sólo en
el criterio de eficiencia, todas aquellas acciones o políticas que involucren movimientos
desde "d" a cualquier punto sobre la curva GG.

Figura 2-10: Conflicto Eficiencia-Equidad

29
CAPÍTULO II: EL ANÁLISIS DE LA ECONOMIA PRIVADA

Sin embargo, un movimiento a lo largo de la frontera total de posibilidades de


utilidad, digamos de "a" hacia "b", no puede ser juzgado desde los niveles de eficiencia.
En estricto sentido Paretiano, ambos puntos son igualmente eficientes. Cualquier juicio
que se emita sólo podrá ser realizado desde el punto de vista de la equidad; esto es,
sopesando los cambios relativos de utilidad de los señores A y B. Comoquiera, que hay
envuelto comparaciones interpersonales de utilidad, el análisis económico por si sólo es
insuficiente para aportar soluciones, que si están al alcance de los juicios de valor. Como
podemos observar, las decisiones sobre la asignación de recursos en el sector público, son
tomadas algunas veces con la mente puesta en la equidad, como por ejemplo cuando se
utiliza el sistema tributario para redistribuir el ingreso.
Para el caso de dos personas, A y B la función de bienestar social puede ser
representada por las curvas W1, W2, W3 y W4, cada una de ellas indicando niveles
superiores de bienestar social. El punto "a" de la figura 2-10 podría ser el máximo
bienestar social alcanzable por la sociedad, o el optimum optimorum. Socialmente,"b" es
preferido a "c". Si la asignación de recursos realizada por el mercado nos sitúa en el punto
"c", una política redistributiva del ingreso del señor A hacia el señor B, podría ser
recomendable, especialmente cuando se tiene en mente alcanzar eventualmente el punto
"a". Sin embargo, una política de transferencias de recursos financiada por medio de
impuestos progresivos, a la larga, además de crear distorsiones en la economía (afectaría
al nivel de empleo, ahorro, inversión y crecimiento económico), reduciría el potencial de
redistribución, impidiendo un movimiento a lo largo de la curva GG. Esto es, a medida
que se redistribuye el ingreso, la eficiencia podría ser sacrificada en aras de la equidad, ya
que la economía podría dirigirse de "c" hacia "d", lo que significaría un más alto nivel de
bienestar social W2, mayor que el que existía en "c" W1. Si se imprime un mayor énfasis
en la política de redistribución, podría desviar a la economía del punto "d" hacia el punto

30
CAPÍTULO II: EL ANÁLISIS DE LA ECONOMIA PRIVADA

"e", lo cual no seria recomendable, porque no sólo se habría perdido la eficiencia, sino que
se verían reducidos los niveles relativos de bienestar de los señores A y B.

31
CAPÍTULO II: EL ANÁLISIS DE LA ECONOMIA PRIVADA

NOTAS AL CAPÍTULO II

(1) DUE, John, et al., Government Finance: Economics of the Public Sector. Ed.
Irwin, 7ed. Ill. 1981. pp. 11-20, 20-22.
(2) FERGUSON, C.E., et al., Microeconomics Theory Ed.Irwin. 5 ed. USA 1980.
pp.421-430, 443-450.
(3) BOADWAY, Robin and WILSAIN, David, Public Sector Economics, Ed.
Little, Brown, 2 ed. Boston 1984, pp. 31-32
-FISCHER, Steven et al. Economía. 2ed. Mac Graw Hill. pp. 221-241; 500-519;
8-13
-CALL, Steven et al. Micoeconomía. Ed. Grupo editorial Iberoamérica. Pp. 501-
521; 421-425
-ROSEN, Harvey. Public Finance. Ed. Irwin/Mac Graw Hill USA. 1995 Chapter 4

32
III

BIENES PÚBLICOS

La primera de las causas del fracaso del mercado que mencionáramos en el capitulo I,
como responsable de que éste no pudiere alcanzar el Óptimo de Pareto, es la existencia de
ciertos bienes destinados a satisfacer necesidades públicas; los cuales, no pueden ser
divididos o repartidos individualmente entre las personas. A diferencia de naranjas,
automóviles, etc., que si pueden ser adquiridos separadamente por quiénes quieran que
sean, estos bienes, a los cuales se les conoce con el nombre de Bienes Públicos, sólo
pueden ser consumidos colectivamente -esto es, juntos e indivisibles- por la sociedad
como un todo.

CARACTERÍSTICAS DE LOS BIENES PÚBLICOS

La principal característica de los bienes públicos es el carácter colectivo de sus


beneficios, resultante éste de la imposibilidad de atribuirlos por separado a los individuos.
Una vez que son hechos disponibles, se ofrecen conjuntamente a todos los miembros de la
sociedad por igual. Consecuentemente, el consumo de una persona no reduce la cantidad
disponible para las otras; por lo tanto, no será necesaria la apropiación individual para
obtener beneficios de ellos -aún cuando no es posible dividirlos en unidades que puedan
venderse por separado-.
Existen otras dos características íntimamente relacionadas (1).
1.- NO RIVALIDAD en el consumo: el consumo que de ellos haga una persona
no disminuye la cantidad disponible para otras. En otras palabras, el costo
marginal generado por un consumidor adicional del producto es cero. Por
ejemplo, el tráfico de los barcos frente a un faro marino, no disminuye la
utilidad obtenida por los otros barcos. En cierto sentido, los bienes públicos no
son consumidos en stricto-sensu, sino disfrutados. Otros ejemplos de bienes
públicos, incluyen las señales de televisión: un nuevo televidente del canal
7 no debilita la señal recibida por otros televidentes del mismo canal. De la
misma forma que nuevos inmigrantes pueden beneficiarse de los niveles de
educación pública a cero costo. La administración de justicia, control de
inundaciones, servicio metereológico, policía, alumbrado público, etc.,
constituyen ejemplos adicionales de bienes públicos, cuyo consumo es a la vez
conjunto y simultáneo.
2.- INDIVISIBILIDAD: no existe el medio de excluir a nadie de los beneficios
de un bien público. La defensa nacional es el clásico ejemplo de bien público.
Los beneficios en forma de protección contra una invasión extranjera o de la
toma del territorio extranjero recaen en forma indivisible en toda la comunidad
y no puede excluirse a nadie de los mismos.
En tanto que la defensa nacional y otros bienes públicos, no pueden empaquetarse y
distribuirse separadamente a los miembros de la comunidad, y además, en tanto nadie
puede ser excluido de sus beneficios, no existe manera para que puedan ser vendidos a
específicos individuos a determinados precios. Por tanto, no se les aplica el principio de
exclusión (2) atribuible a los bienes privados. En el supuesto dado que los bienes públicos
pudieran ser comprados individualmente, su producción seria cero o muy pequeña,
comparada con el nivel óptimo deseable por la sociedad; por lo tanto habría sub-
producción de ellos, ya que su costo seria sensiblemente mayor al de los beneficios
privados resultantes. En caso de que la defensa nacional fuese proporcionada por personas
privadas, algunos podrían adquirir armas, otros guardaespaldas, pero ninguno tendría los
recursos suficientes como para formar un ejército capaz de defender al país de una
33
CAPÍTULO III: BIENES PÚBLICOS

invasión extranjera. En consecuencia, la empresa privada no puede producir los bienes


públicos; ellos deben ser provistos y financiados por el Estado.
Las características de no rivalidad e indivisibilidad, permiten clasificar todas las
formas posibles de bienes o servicios (3):
______________________________________________________
Exclusión No-exclusión
_______________________________________________________
Rivalidad Bienes privados Serv. púb. mixtos
No-rivalidad Serv. púb. Mixtos Bienes públicos
______________________________________________________

Un bollo de pan de trigo (arepa) representa un típico ejemplo de los


innumerables bienes privados. Por supuesto no podrán acceder a él, sino aquéllos que
paguen el respectivo precio; pero además, el consumo que se haga de esa unidad,
impediría que otros puedan beneficiarse de ella.
En el caso de los bienes públicos puros, como hemos expresado arriba, no existe
forma ni manera de excluir a nadie de sus beneficios, y el consumo que de ellos se haga,
no hará disminuir las disponibilidades existentes para el resto de la sociedad. El
tradicional ejemplo de un servicio colectivo puro es la defensa nacional. Ambas propieda-
des, no rivalidad e indivisibilidad, están presentes en su provisión.
Los denominados servicios públicos mixtos, identificados por la no rivalidad y
la posibilidad de exclusión, son numerosos y variados: transporte colectivo; electricidad,
agua, teléfonos, gas, etc.; educación; salud; etc.
En cuanto a los servicios públicos mixtos connotados por la rivalidad en el
consumo y la imposibilidad de la exclusión, son particularmente raros. Se trata de
servicios en los cuales, el consumo que se haga de ellos, excluye automáticamente el
disfrute por cualquier otra persona. El ejemplo socorrido en este caso, eminentemente
ilustrativo y pedagógico y sin ningún valor real, es el de la polinización de las flores por
las abejas. Apicultores y cultivadores de flores se benefician por igual de la miel y la
polinización, sin que ninguno de ellos pueda ser excluido. Aunque, las abejas y las flores,
constituyen bienes rivales, ya que, nuevos apicultores o cultivadores de flores, pueden
entrar libremente en el mercado, y en consecuencia competir con los ya existentes.
En determinadas circunstancias, los bienes públicos pueden ser provistos por
una cooperación voluntaria, sin necesidad de intervención gubernamental. Por ejemplo,
un pequeño grupo de vecinos tiene la iniciativa de construir un parque infantil en un
terreno abandonado de su urbanización. Al igual que 'esta y otras iniciativas similares
emprendidas por las denominadas asociaciones de vecinos (ronda policial, parques y
jardines, mantenimientos de calles, etc.), nos encontramos frente al problema de quién no
quiere cooperar, pero, por la naturaleza de los servicios provistos (bienes públicos) no
puede serle denegado el disfrute de los beneficios que estos servicios proporcionan. En la
medida en que el número de personas involucrado aumenta, el comportamiento humano
traduce una menor responsabilidad individual frente a los otros. Por ello, si existe un
marcado deseo de un bien público, el gobierno, el cual representa la organización de la
sociedad civil, debe intervenir, proporcionando el servicio y garantizando además, su
financiamiento.

LA ÓPTIMA PROVISIÓN DE LOS BIENES PUBLICOS PUROS (4)

Este análisis fue originalmente concebido por Paul Samuelson (1954-1955), y


las conclusiones que de él se obtengan son conocidas como las condiciones de
Samuelson.
El problema de la provisión y financiación óptima de los bienes públicos se
analiza mejor en un mundo compuesto por dos individuos, los señores A y B, y dos
bienes, uno público G y otro privado X.

34
CAPÍTULO III: BIENES PÚBLICOS

Como X es un bien privado normal, es divisible para el consumo; es decir, la


cantidad de X consumida por el señor A no puede ser consumida por el señor B y
viceversa. El consumo total de X debe dividirse entre lo que consume el señor A y lo que
consume el señor B. Esto puede enunciarse formalmente por la condición de que Xa + Xb
= X, representando Xa y Xb las cantidades del bien privado X consumidas por los señores
A y B respectivamente. Como G es un bien público puro, no es divisible para el consumo.
Por eso, el "consumo" del señor A no reduce la cantidad del bien público G disponible
para el "consumo" del señor B. Como la cantidad disponible de G no puede dividirse entre
los miembros de la sociedad, los señores A y B deben consumir en común la cantidad G
puesta a su disposición. Además, como la cantidad total G está disponible por igual para el
consumo de cada persona, en cierto sentido es consumida por todos de manera igualitaria.
Esto puede enunciarse formalmente por la condición Ga = Gb = G, representando Ga y Gb
las cantidades consumidas por los señores A y B respectivamente. Comoquiera que no hay
necesidad de distinguir entre la cantidad del bien público producido y consumido por cada
individuo, no habrá porque identificar con los subíndices a y b el consumo de G. La
condición arriba enunciada, caracteriza el consumo simultáneo de los bienes públicos.
Ambas personas "consumen" el servicio de una misma cantidad física G. Esto no significa
que cada persona tenga la misma preferencia por G o reciba la misma utilidad de él.
Ambos bienes, público y privado son producidos de acuerdo a sus respectivas funciones
de producción y al empleo de factores. Por el lado de la producción, no hay ninguna
diferencia entre una economía que produzca X y G, y aquella que produce dos bienes
privados tal como se vio en el capitulo II. El diagrama o caja de producción de Edgeworth
puede ser usado para obtener las mismas condiciones de eficiencia en la producción, al
igual que se hizo en un mercado de dos bienes privados. Esto es, las relaciones marginales
de sustitución técnica entre dos factores para la producción del bien X y del bien G deben
ser las mismas. Dado que las condiciones de eficiencia en la producción permanecen
inalterables, ellas pueden ser perfectamente satisfechas por un sector privado competitivo
que produzca tanto al bien privado como al bien público, vendiendo los bienes privados a
los consumidores, y los bienes públicos al sector público. Por lo tanto, la existencia de
bienes públicos no implica su producción pública, sólo su provisión pública puede ser
requerida.
Nuestro problema analítico es semejante al expuesto en el capitulo II.
Suponemos que la curva de posibilidades de producción de la sociedad está dada, así
como también los gustos de los señores A y B. El problema consiste en determinar las
condiciones necesarias para asegurar la optimalidad de Pareto o sea producciones relativas
eficientes del bien privado X y del bien público G.
En la figura 3-1 que se presenta en la siguiente página podemos representar en
su parte superior la curva PP o curva de posibilidades de producción, la cual indica las
distintas combinaciones del bien X y del bien G, dadas las cantidades disponibles de
factores y la tecnología de producción.
El problema se complica empero, porque no podemos trazar el habitual
diagrama de caja de Edgeworth que refleja diversas cantidades de consumo de los dos
bienes por los dos individuos, puesto que suponemos que ambos "consumen" la misma
cantidad del bien público G. Por eso, en lugar de deducir el límite de posibilidades de
utilidad y las condiciones relacionadas, necesarias para la eficiencia, lo estableceremos en
forma directa. Tanto A como B se benefician del consumo del bien privado como del bien
público, por lo tanto podemos trazar sus respectivos mapas de indiferencia para cada uno
de ellos. La parte superior de la figura 3-1 muestra el mapa de curva de indiferencias del
señor A desde el origen Oa, mientras que en el fondo del mismo diagrama se observa el
mapa de curvas de indiferencias del señor B desde el origen Ob.
Para obtener las condiciones de la optimalidad de Pareto, partimos de un punto
de utilidad arbitrario del señor A y hallamos aquella combinación de recursos que
maximice el nivel de utilidad del señor B. Al proceder así, determinaremos las
condiciones necesarias para la eficiencia y un cierto punto sobre el límite de posibilidades

35
CAPÍTULO III: BIENES PÚBLICOS

de utilidad. Si elegimos un nuevo nivel diferente para el señor A y repetimos el ejercicio,


podríamos deducir otro punto en el límite de posibilidades de utilidad y así trazar por fin
el límite total de posibilidades de utilidad.
Supóngase que la curva de indiferencia II representa el nivel de utilidad para el
señor A. Cualquiera combinación de G y Xa que deje a A inalterada su satisfacción es
permitida. Nuestra primera tarea será hallar aquellas combinaciones de G y Xb disponibles
para B, que sean consistentes tanto con las combinaciones de producción de G y X, como
con las combinaciones disponibles para A de G y Xa
Figura 3-1: Equilibrio general de bienes públicos y privados

(para mantener A en II). Consideremos un punto sobre PP, tal como C. La producción de
G correspondiente a ese punto OaE, puede ser consumida por A y B simultáneamente,
puesto que es un bien público. La producción de X es EC, la cual debe ser dividida entre
A y B. Para mantener al señor A en el nivel de utilidad II, este requiere ED cantidades de
X, quedando CD para B, que no es más que la distancia vertical entre la curva de
posibilidades de producción PP y la curva de indiferencia II. Procediendo de la misma
manera, podemos obtener cualquiera combinación de X y G disponible para el señor B,
restando verticalmente II de PP. Así, la curva de posibilidades de consumo del señor B
puede deducirse, dado el consumo del señor A a lo largo de la curva de indiferencia II.
La curva de posibilidades de consumo de B está representada por TT en la parte
inferior de la figura 3-1. El máximo nivel de utilidad que el señor B puede alcanzar es
aquel en que su curva de indiferencia JJ es tangente a la curva TT (Y'), lo que supone una
producción del bien público equivalente a OaGo (=ObGo), y del bien privado de OaF, de la
cual OaZ es consumida por A y ZF (=ObY) es consumida por B.
¿Qué podemos inferir con respecto a las condiciones necesarias para la
eficiencia en esos puntos de consumo y producción? Un estudio de la figura 3-1 indica
que, en el punto de consumo Y' del señor B, y en el punto de consumo Z' del señor A, las
pendientes de sus curvas de indiferencia no son iguales. De modo que, si se trata de
bienes públicos, la eficiencia no requiere la igualdad de las tasas marginales de sustitución

36
CAPÍTULO III: BIENES PÚBLICOS

entre consumidores como en el caso de los bienes privados. Tal igualdad no es posible a
menos que sus preferencias sean las mismas. Además en el punto F', la pendiente de la
curva de posibilidades de producción difiere de las pendientes de las curvas de
indiferencia, tanto de A como de B, en su punto de consumo. Así, la tasa marginal de
transformación no es igual a la tasa marginal de sustitución de ninguno de los dos
consumidores. Puede demostrarse, sin embargo, que en el punto F' la tasa marginal de
transformación es igual a la suma de las tasas marginales de sustitución de los señores A y
B.
En el punto de tangencia (Y') entre JJ y TT, la pendiente de la curva de
indiferencia de B es igual a la pendiente de la curva de posibilidades de consumo TT. La
pendiente de la curva de indiferencia JJ del consumidor B es la tasa marginal de
sustitución de un bien privado por un bien público (MRSgx). Dado que TT se obtuvo de la
sustracción vertical entre la curva de indiferencia II del señor A (cuya pendiente viene
dada por MRSgx) y la curva de posibilidades de producción PP (cuya pendiente es MRTgx),
la pendiente de TT por geometría elemental viene dada por la diferencia entre las
pendientes de PP y II. Por lo tanto, en el punto de óptima asignación de recursos se
cumple la siguiente ecuación:
b a

MRSgx = MRTgx - MRSgx , o lo que es lo mismo


a b

MRTgx = MRSgx + MRSgx, de donde


i

MRTgx = ∑ MRSgx (1)


i=a,b
Para que exista eficiencia entre un bien público y otro privado, debe cumplirse
con la condición 1, aún cuando las tasas marginales de sustitución para cada individuo
difieran entre si. La ecuación 1 representa la condición de eficiencia necesaria para la
óptima provisión de un bien público G, y convencionalmente se conoce como la
condición Samuelson. Ella (1) debe interpretarse como sigue: en el óptimo, el costo
marginal de producir una unidad adicional de G, en términos de la cantidad de X que
habría que sacrificar (MRTgx), debe ser igual a la suma de los beneficios marginales que
todos los usuarios obtienen simultáneamente por el incremento de la producción de G a
costa de la de X
(∑MRSgx).
En una economía donde el dinero es utilizado como unidad de cuenta, podemos
interpretar las condiciones de eficiencia en términos de beneficios y costos marginales
monetarios. La tasa marginal de transformación es igual a la relación entre el costo
marginal de producir G dividida por el costo marginal de X, o sea

MRTgx = MCg/MCx (2)

Las relaciones marginales de sustitución (MRSgx) de los señores A y B, indican las tasas
a las cuales ellos están dispuestos a intercambiar el bien público en término del bien
privado X, de manera que dejen inalterados sus niveles de utilidad. De manera que, para
un individuo podemos escribir la tasa marginal de sustitución como la relación por
cuociente entre los beneficios marginales monetarios de G y X
a a a a

MRSgx = MBg/MBx = MBg/Px (3)


En una economía, donde los productores al actuar competitivamente cumplen
con la condición de precio igual al costo marginal, satisfaciendo adicionalmente las
condiciones de eficiencia en la producción, es decir: Px = CMx, y las condiciones
establecidas por las ecuaciones (1), (2) y (3); deberá cumplirse que:

37
CAPÍTULO III: BIENES PÚBLICOS

∑ MBg = MCg (4)


i=a,b

¿Qué cantidad debe producirse de un bien público? La sociedad debe producir hasta el
punto en que el costo marginal para la sociedad sea igual al beneficio marginal social
producto de una mayor producción. Esto es, que la suma de los beneficios marginales para
todos los individuos provenientes del bien público G, deben ser igual al costo marginal de
producirlo.
Esta última versión de las condiciones de eficiencia expresadas en términos de
beneficios y costos marginales, nos conduce rápidamente a una interpretación
diagramática, a través de la construcción de curvas de demanda y oferta.
En la figura 3-2 que se inserta a continuación, la curva de oferta S, muestra el
costo marginal de producir el bien público G para varios puntos situados a lo largo de la
de posibilidades de producción PP.
Las curvas Da y Db, representan curvas de "demanda" de G, para los dos individuos, en el
sentido en que ellas expresan el beneficio
marginal del bien público G que obtienen ambas personas (MBig), o el precio que ellas
tendrían que pagar por cada cantidad de G si tuvieran que hacerlo.
Para mostrar cómo el punto óptimo Go se determina, basta con sumar verticalmente las
curvas de demanda individual (en lugar de horizontalmente como se hace en el caso de los
bienes privados),
a b

para obtener la curva de demanda"agregada" D + D.


a

Por ejemplo, para la cantidad G1 de bien público sumamos la distancia dG1 = MBg con
b

eG1 = MBg para obtener el punto f, el cual es por lo tanto igual a la suma de
a b

MBg y MBg. La cantidad óptima de G se ubica en el punto b en que la curva de demanda


"agregada" corta a la curva de oferta. En el punto b, se satisfacen las ecuaciones (1) y (4).
La producción óptima de G se halla en el nivel en que la cantidad total que la sociedad
está dispuesta a pagar por el bien público G es igual al costo marginal o de oportunidad de
dicho bien.
b

En el punto de equilibrio b, el señor B soportaría OMBg del costo de bien público G,


Figura 3-2: Producción Óptima de un Bien Público

38
CAPÍTULO III: BIENES PÚBLICOS

mientras que A sufragaría OMBg del costo del mismo bien; si cada individuo debiera
abonar un impuesto o pagar un precio igual a su tasa marginal de sustitución, la cual
representa la cantidad máxima que estaría dispuesta a pagar para obtener la cantidad
disponible de ese bien. Esto indica, que en el punto de equilibrio b (fig. 3-2), el cual
representa el punto de producción F' (fig. 3-1) de la sociedad, la tasa marginal de
sustitución del señor B es superior a la tasa marginal de sustitución de A, lo que indica que
B atribuye al bien público un valor más alto que A. Este análisis pone de relieve una
diferencia esencial entre bienes públicos y privados. En el caso de los bienes privados, la
gente se ve ante precios idénticos y ajusta las cantidades que compra, mientras que, si se
trata de bienes públicos se halla ante cantidades iguales, y ajusta sus propios precios
personales o tasas marginales de sustitución, de acuerdo con las cantidades disponibles.
El análisis que acabamos de realizar de la fig. 3-2 sugiere una interpretación
seudo-mercado de la oferta de bienes públicos, más conocida como beneficio-precio o la
solución Lindahl. Lindahl, postulaba que el gobierno conocía de antemano los esquemas
de preferencia individual y ajustaba beneficio-precio (impuesto) sobre cada individuo, de
manera que, el beneficio-precio que tendría que pagar fuese igual a su tasa marginal de
sustitución (MRS); al propio tiempo, determinaba las cantidades totales del bien público,
de forma que las tasas marginales de transformación (MRT) y de sustitución fuesen
iguales. Esta solución no está exenta de problemas. En primer lugar, el gobierno debe
conocer los esquemas individuales de beneficios marginales a fin de poder asignar
beneficios-precios. Estas preferencias, no son, sin embargo, directamente observables. El
problema reside en que la gente no revelará sus verdaderas preferencias, porque no hay un
verdadero mercado de bienes públicos. Cuando las personas adviertan que éstos están
disponibles y puedan disfrutar de sus beneficios paguen o no sus contribuciones
(impuesto-precio), no existe incentivo que las haga revelar sus verdaderas intenciones; por
ello las curvas de demanda no serán nunca observables. El sistema de precios no funciona,
y cualquier esfuerzo por determinar indirectamente el esquema de beneficios marginales,
mediante encuestas o cualquier procedimiento similar, por fuerza fracasará, ya que la
gente es reacia a expresar sus verdaderas preferencias, en la medida en que su beneficio-
precio (impuesto) dependa de ellas. Por consiguiente, toda, solución análoga a la del
mercado es insatisfactoria.
En segundo lugar, los precios, en caso de bienes públicos, no juegan el papel de
asignadores de recursos como lo hacen con los bienes privados. Los precios son
herramientas de racionalización cuando se trata de bienes privados, ellos determinan quién
consume cuánto, con los bienes públicos no sucede lo mismo. Si por definición, cada
quién consume la misma cantidad de un bien público una vez que haya sido provisto, el
sistema de precios es inefectivo para asignar recursos. La única función a la que estarían
destinados seria determinar cómo el costo de financiamiento de un bien público seria
repartido entre los diferentes usuarios.
Es importante señalar que la solución particular derivada por nosotros dependió
de elegir un determinado nivel de bienestar del señor A. Si hubiésemos elegido otro nivel
de indiferencia de las tantas que integran el mapa de A, habríamos obtenido otra curva de
posibilidades de consumo para el señor B, y se habría elegido su utilidad máxima
alcanzable. Obsérvese que cada punto seria óptimo en el sentido de Pareto, en cuanto
representa la utilidad máxima a que puede llegar B, dado un nivel fijo de utilidad de A. En
cada caso la eficiencia exigiría el cumplimiento de la ecuación 1. Pero desde un punto de
vista normativo ningún punto seria preferible.
En consecuencia, podemos trazar el lugar de los niveles alternativos de utilidad
para los señores A y B y representarlos como frontera total de posibilidades de utilidad,
idéntica a la vista en el capitulo II. Si un bajo nivel de utilidad ha sido escogido para A,
otro, a un nivel de satisfacción más alto le corresponderá a B, y viceversa. Desde el punto
de vista de la eficiencia económica, cualquier punto sobre la frontera total de posibilidades
de utilidad es igualmente deseable. La elección entre tales puntos se reduce a la cuestión

39
CAPÍTULO III: BIENES PÚBLICOS

puramente ética de cómo el bienestar debería distribuirse entre los distintos miembros de
la sociedad.

LA NATURALEZA DEL PROCESO POLITICO (5)

La discusión del fenómeno de los bienes públicos ha sido dedicada básicamente


a la determinación de las condiciones óptimas para la provisión de tales bienes. Hemos
hecho énfasis, en que las propiedades combinadas de consumo conjunto (no rivalidad) y
no exclusión inhabilitan el uso del mecanismo de precios del mercado para determinar las
preferencias de los individuos, debido a cambios marginales en la producción pública (aún
asumiendo que los individuos mismos tengan suficiente información para hacer tal
aseveración). La no exclusión, impide a los individuos revelar voluntariamente sus
preferencias por los bienes públicos, en la medida en que ellos no pueden ser excluidos de
su consumo el cual es gratuito.
Nuestro problema, dado que los mercados no son los medios idóneos para la
asignación de los bienes públicos, será analizar ¿cuáles mecanismos emplean los
gobiernos para determinar las cantidades de bienes públicos? El estudio de cómo tales
decisiones son realizadas, o el análisis positivo de la determinación de los bienes públicos
es frecuentemente denominado la teoría de la elección pública. Ella trata el mecanismo
político, especialmente el comportamiento de votación, por medio del cual las
preferencias de la sociedad por los bienes públicos son racionalmente transmitidas a los
políticos.

Actores principales del proceso político

Existen de modo fundamental tres grupos o actores que interactúan en el


escenario político: Los funcionarios del gobierno que está en el poder (burocracia), los
representantes del pueblo o congresistas, que votan sobre programas propuestos en
principio por los funcionarios públicos, y por último, los ciudadanos. Como cada uno de
estos grupos difiere tanto en sus actitudes como en su provisión frente a los bienes
públicos, analizaremos sus reacciones con respecto al problema de su aprovisionamiento y
fijación de precios.
Supondremos que los individuos, como electores-votantes, como representantes
de éstos, como funcionarios del gobierno o como burócratas, son motivados por el deseo
de satisfacer sus propias preferencias; las cuales reflejan en gran medida el interés
particular, pero también se preocupan por el bienestar de los demás, por las actividades
gubernamentales per se y por la sociedad. Los individuos pertenecientes al sector
gobierno, aún cuando tratan de satisfacer sus preferencias particulares, están sujetos a
serias restricciones, por la necesidad de negociar con otros y el deseo de granjearse el
favor de sus superiores, conservar sus posiciones o ser reelectos. En consecuencia, su
posibilidad de actuar libremente está seriamente limitada.

Los Electores

Un individuo se enfrenta con varios posibles programas, de distintos niveles de


actividad y "precios" en forma de impuestos que debe pagar si se cumple con dichos
programas y actividades. La cantidad que de ellos él querría obtener depende de varios
factores: esquemas de preferencias, nivel de ingresos y los precios en forma de mayores
impuestos que debe pagar por los servicios públicos. Antes sin embargo conviene revisar
algunas de las diferencias relativas a la decisión del consumidor en los sectores público y
privado.

40
CAPÍTULO III: BIENES PÚBLICOS

Diferencias relativas a la toma de decisión de los consumidores. La decisión del


individuo respecto a la producción pública se distingue de varias y significativas maneras
de la decisión con respecto a la producción del sector privado.
1.- Incapacidad de controlar la cantidad adquirida. Con un bien público no
existe manera de decidir la producción y precio por parte de los
consumidores, ello depende de la decisión del gobierno sobre la base de
preferencias generales.
2.- Naturaleza y conocimiento de los beneficios. Al ser consumidos en forma
colectiva, sus beneficios se brindan a la sociedad como grupo. Por lo tanto,
quizás el individuo no se de cuenta de que se beneficia, pero si la actividad
no se realizara, es posible que su situación fuera peor (mejor). Una persona
podría desconocer las medidas de salud pública destinadas a eliminar el
paludismo, pero si no se practicasen, él y su familia podrían enfermarse.
3.- Incertidumbre. Una persona puede estar muy insegura en cuanto a los
beneficios de los bienes públicos: la utilidad de gastar más en defensa
nacional. También puede estar insegura de lo que seria su propia actividad
respecto de la determinación real del nivel del sector público y del precio que
en forma de impuesto pagará, es decir su participación en los distintos
tributos, sobre todo con el impuesto sobre la renta de las sociedades de
capital (cuyos efectos distributivos aún no están claros ni para los expertos) y
los impuestos progresivos sobre la renta. Finalmente, también está insegura
en lo relativo a su posibilidad de evitar el pago del impuesto, cambiando sus
actividades (ganando menos o cambiando de hábitos de consumo) y en la
medida en que el impuesto se verá afectado por los cambios de actividad de
otras personas.
4.- Motivación por el bien común. Puede existir interés de las personas no sólo
en aquellas actividades que respondan a la compra de bienes privados, sino
que comportan consideraciones respecto del interés de los demás. Para el
caso de los bienes públicos, pueden ser más significativos motivos más
amplios. Muchos individuos se preocupan por el bienestar de los indígenas o
la conservación de los bosques, aunque no esperan ver alguna vez a un indio
ni de disfrutar de un bosque.
5.- Mezcla de actividades de asignación y distribución. Casi siempre toda
asignación de recursos para la producción de bienes públicos acarrea
implicaciones distributivas. La instrucción pública por ejemplo, ofrece
beneficios particulares a familias de bajos ingresos, pero es posible que sea
financiada, ante todo, por grupos de ingresos altos. En consecuencia los
esquemas individuales de preferencias por los servicios públicos se ven
influidos por actitudes frente a las consecuencias de la redistribución.

Preferencias de los individuos por los bienes públicos. La mayor o menor preferencia
por los bienes públicos depende de varios factores.
1.- Gustos. De la misma forma que existen fuerzas que influyen los gustos por
los bienes privados, también las existen que influyan la demanda por los
bienes públicos. Las preferencias varían: para algunos es importante la
defensa, para otros, la educación. En la medida en que puedan identificarse
los beneficios directos a los individuos, habrá mayores preferencias. Por
consiguiente, las familias numerosas con varios hijos en escuelas públicas
tendrán mayores preferencias por los gastos en educación que las parejas sin
hijos o las que deciden enviarlos a las escuelas privadas.
2.- Información. Si una persona ignora por completo los beneficios de
determinado programa público, quizás no pueda manifestar demanda alguna
por el mismo y, por lo tanto, no reaccionará ante una propuesta o se opondrá
a todo cambio, porque desconoce la situación. Las consecuencias de esa falta

41
CAPÍTULO III: BIENES PÚBLICOS

de información son varias: el desconocimiento de unos grupos brinda la


oportunidad a otros mejores informados de dominar lo relativo a la decisión
sobre políticas; las personas de elevados ingresos, generalmente bien
informadas, quizás influirán más en la política gubernamental que los grupos
de menores ingresos, y por último, muchas opiniones se basan en una
información escasa y parcial.
3.- Grados de incertidumbre. Cuanto más segura esté una persona de obtener
beneficios del gobierno, tanto mayor será su preferencia por cualquier precio
tributario en particular. Si los beneficios serán muy superiores a los previstos,
incitaría a las personas a favorecer niveles más altos de ese servicio que en
caso contrario. La posibilidad de un ataque, que si bien se espera, puede no
ocurrir, favorece niveles más elevados de la defensa nacional. La posibilidad
de mayores impuestos, orienta a los individuos a elegir servicios
preferentemente de menor magnitud.
4.- Reacciones emocionales. Las personas son conscientes de las reacciones de
los demás frente a sus actitudes ante ciertos tipos de actividades
gubernamentales, lo que influye en sus decisiones sobre tales actividades. La
defensa nacional constituye el ejemplo más significativo. Pocas personas
desean que se les reproche de desentenderse de la seguridad nacional. Por eso
es fácil inducirlas a apoyar actividades del gobierno que, si razonaran con
más lógica rechazarían. Otro ejemplo se refiere a la moral. Ningún político
desea dar la imagen de "liberado" y de estar en contra del hogar, la
maternidad y la austeridad.

Elasticidad ingreso de la demanda de bienes públicos. La relación de los ingresos de las


personas y sus demandas por bienes públicos, puede ser positiva o negativa. A mayor
nivel de ingresos, las personas creen sentir que podrán sufragar más servicios
gubernamentales y desearán obtener niveles más altos de los mismos: mejores escuelas.
En todo caso, cuando se trata de bienes públicos inferiores, al aumentar el ingreso, algunas
personas prefieren cambiar la escuela pública por la privada, los parques nacionales por
los balnearios exclusivos.

La relación entre el impuesto y la cantidad demandada. Si se toman como datos los


esquemas de preferencias, el ingreso de una persona y los precios de los otros bienes, la
cantidad del servicio especifico que se desea que se produzca, es una función de la tasa de
impuesto que debe pagar por él: cuanto más bajo el impuesto, mayor será la cantidad que
desee.

Consecuencias de la naturaleza de la toma de decisiones sobre los bienes públicos.


1.- Pequeños grupos de opinión ejercen influencia primordial en la decisión
debido:
- imposibilidad de determinar niveles de provisión y de distribución de los
costos de los bienes públicos a través del mecanismo de mercado, lo cual
crea la necesidad de que los gobiernos lo hagan a través del proceso
político. Las personas, dadas las características de los bienes públicos, no
pueden participar ni en su nivel de aprovisionamiento ni en su precio
traducido en impuesto. Ello produce desinterés de participar en la decisión
colectiva y delegan la tarea, o muchas se abstienen de votar para elegir a los
representantes que adoptarán decisiones.
2.- Influencia desproporcionada de los grupos de mayores ingresos:
a.- Los ricos se hallan en mejores condiciones de adquirir información sobre
las actividades gubernamentales y de participar en el gobierno;

42
CAPÍTULO III: BIENES PÚBLICOS

b.- dado su conocimiento e interés en la protección de la propiedad, quizás


tengan deseos más intensos de obtener ciertos tipos de servicios
gubernamentales;
c.- pueden comprar influencias, mediante contribuciones a partidos
políticos;
d.- los miembros del congreso son en gran parte pertenecientes a la clase de
elevados ingresos

Partidos políticos y congresistas

¿Qué técnicas pueden emplearse para averiguar las preferencias por los bienes
públicos, dado que los individuos no las revelan en forma automática? El gobierno puede
someter cuestiones importantes a los votantes por medio del referéndum o encuestas de
opinión pública. Aunque estas técnicas tienen serias limitaciones:
1.- Lo complejo de la sociedad moderna haría impráctica la técnica del
referéndum porque requeriría demasiado esfuerzo y tiempo;
2.- la falta de información suficiente a todos los miembros de la sociedad,
pueden conducir a resultados que no reflejen preferencias significativas;
3.- la actitud poco responsable de los electores, producto de la desinformación o
porque su participación surtiría poco efecto sobre el resultado total, podría
favorecer, por ejemplo un aumento de los gastos, rechazando todas las
propuestas de financiamiento;
4.- la votación de todos con respecto a ciertas medidas hace casi imposible la
necesaria complementación de opiniones (logrolling: intercambio de
asistencia o favores, específicamente, la negociación de votos entre
legisladores para asegurar una decisión favorable sobre proyectos de interés
mutuo), indispensable para el reconocimiento de los intereses de las minorías.
Para enfrentar estos problemas, se formaron instituciones que permiten averiguar
las preferencias de los individuos, coordinándolas de manera de adoptar decisiones
concernientes al gasto público.

Congresistas o representantes del pueblo. De ordinario, los votantes eligen legisladores


que señalarán sus preferencias referidas a la decisión con respecto a los bienes colectivos.
El sistema representativo no está exento de imperfecciones, aunque en forma aproximada,
procura políticas coincidentes con los esquemas de preferencias de los individuos que
componen la sociedad, sobre todo por una información incompleta. Pero por imperfecto
que sea el sistema, no existe alternativa en una sociedad democrática.

Partidos políticos. Los partidos políticos desempeñan un papel importante en el proceso


de decisión. Un partido puede definirse como un grupo de personas con intereses
semejantes que buscan controlar el gobierno. Tratan de establecer plataformas partidistas
que coincidan en la mayor medida posible con las preferencias del conjunto de votantes.
Es de suponer que la gente votará por un partido del que espera la maximización de la
utilidad. Por lo tanto los partidos sirven de intermediarios que facilitan el funcionamiento
del sistema representativo dando a los candidatos del partido una serie de proposiciones
más o menos comunes y simplificando la elección en la medida en que determinados
partidos lleguen a representar ciertas posiciones generales o sea una ideología
determinada. Quizás los partidos no interpretan con precisión los esquemas de
preferencias de la mayoría de los votantes sobre la actividad pública. Esta tarea es en si
misma difícil e imposible de alcanzar con un alto grado de perfección. Por consiguiente,
los dirigentes de los partidos podrán sustituir por los propios, los juicios de la comunidad
y tratar de obtener el apoyo popular. Semejante política puede llevar a los partidos a
engañar a sus electores sobre las ventajas de ciertas políticas y la efectividad de las ya
realizadas.

43
CAPÍTULO III: BIENES PÚBLICOS

El papel del gobierno y la burocracia en la decisión

El jefe del poder ejecutivo es el dirigente del partido gobernante y como tal su
primera obligación consiste en interpretar los deseos del pueblo y desarrollar, sujeto a la
aprobación del poder legislativo, la ejecución de políticas aptas para cumplir los deseos de
la sociedad. Puede además ejercer gran influencia sobre la formación de la opinión pública
y así plasmar la naturaleza de los esquemas de preferencias de los individuos en cuanto a
los bienes públicos. Esta influencia puede ejercerla gracias a la falta de información de los
votantes y su incertidumbre sobre los resultados de las distintas políticas. El resultado neto
es una compleja interacción de las interpretaciones por parte del ejecutivo y el legislativo
de las preferencias individuales, y de las actividades propias del ejecutivo y legislativo
frente a distintas actividades gubernamentales.
Gran influencia sobre los programas gubernamentales la ejerce la administración
pública, la burocracia del gobierno. Esta no sólo influye en el programa total del gobierno,
sino que además, cómo debe ponerlo en práctica, determina en gran medida la manera de
realizarlo. En el mejor de los casos, los votantes sólo influyen en la índole general de una
actividad, y la burocracia fija los detalles.
La motivación de los burócratas no es sencilla determinarla. A veces el
comportamiento es influido por motivos personales, como el deseo de conservar el puesto
y obtener un ascenso. Esta actitud les hace realizar sus tareas con la mayor rutina posible,
decidiendo no atraerse jamás la enemistad de nadie y evitando políticas que puedan
fracasar, desacreditándolos a ellos y a sus superiores. Otros, -los trepadores- se destacan
en el papel innovador, buscando el cambio y el mejoramiento para demostrar su capacidad
a sus superiores. Este grupo está dispuesto a correr riesgos y así poder ascender con mayor
rapidez, por una parte, o fracasar del todo por la otra. Con esta doble motivación, los
burócratas no sólo influyen en la ejecución de las actividades gubernamentales, sino que
también en el alcance de los distintos programas del gobierno. El Presidente y los
legisladores dependen muchísimo de los burócratas para que los aconsejen en cuanto a los
beneficios resultantes de la expansión o contracción de la actividad pública, puesto que
éstos poseen conocimientos prácticos de los beneficios y las necesidades. De ello resulta
lamentablemente, que los burócratas favorecen niveles crecientes de la actividad, que ellos
mismos tratan de justificar. De allí que los cuerpos legislativos tienen que ejercer juicio
independiente sobre sus recomendaciones, en función de su apreciación de las
preferencias de los individuos, considerando los beneficios y los costos.
En Resumen, este análisis considera una situación en la que el gobierno hace
propuestas que, en su opinión, maximizarían su capacidad de obtener votos, y los
dirigentes políticos reaccionan con idéntico propósito. Por otro lado, los funcionarios
públicos o burócratas, distintos del gobierno en si mismo, actúan de manera de maximizar
su poder, influenciando la provisión de bienes públicos mediante el procedimiento de
agenda pre-establecida, la cual no es más que aquella situación en la que el gobierno está
actualmente en posición de determinar sobre qué asuntos -agenda- les será permitido a los
ciudadanos votar. Los ciudadanos suelen representar un papel algo pasivo y votan por el
candidato o partido que, en su opinión, representará mejor sus intereses. El arte de la
política consiste en alcanzar un consenso que atraiga a la mayoría de los votantes, o que al
menos les es aceptable.
Resulta interesante apuntar que, mientras los modelos formales presentados al
comienzo de este capitulo indicaban que el gobierno ofrecería pocos bienes públicos,
porque la gente no revela sus verdaderas preferencias, numerosas teorías políticas indican
que, de hecho, el gobierno podría producirlos en demasía en el afán de lograr un razonable
consenso y contentar a los principales grupos de electores (populismo). Aún cuando es
dudoso que el proceso político intente maximizar cosa alguna, en general parece funcionar
de tal modo que los beneficios percibidos, que surgen de la labor gubernamental suelen

44
CAPÍTULO III: BIENES PÚBLICOS

considerarse mayores que los costos soportados por los grupos importantes de electores o
socio-económicos. Esto es esencial para mantener una democracia que funcione.

Reconciliación de preferencias conflictivas

En virtud de lo expuesto, queda establecido que distintos grupos mantienen


diferentes actitudes con respecto a la provisión de los bienes públicos. No solo se trata de
las diversas actitudes de los principales actores del proceso político frente a la provisión
de los bienes públicos, sino que a menudo surgen conflictos entre los burócratas o
administradores, los representantes políticos y los ciudadanos votantes. ¿Cómo podrían ser
reconciliados dichos conflictos por el proceso político?

La regla de la unanimidad

Conocida también por la regla de Wicksell, en honor al célebre economista


sueco. Sólo pueden emprenderse con justificación aquellas actividades vinculadas con la
provisión de bienes públicos sobre las cuales exista acuerdo total o consenso unánime.
Esta regla se halla muy relacionada con el criterio del óptimo de Pareto. Un cambio
incrementa el bienestar económico sólo si se beneficia una persona sin que nadie sufra una
pérdida. Presuponiéndose un comportamiento racional, todo cambio en la producción de
bienes públicos que beneficie a una o más personas y no perjudique a nadie recibirá un
apoyo unánime, pero no lo obtendrán los cambios que no satisfagan ese requisito. Esta
regla, evita lo que podría denominarse el costo externo del cambio, o sea un daño para
quienes no desean el cambio, y ofrece la máxima protección de los intereses de la minoría.
Como regla general para la decisión sobre las actividades gubernamentales, la
unanimidad es inaceptable y de hecho jamás se aplica para tal fin, ya que la complejidad
de los gobiernos de hoy en día y la variedad y abundancia de las actividades
gubernamentales, consumirían enormes cantidades de tiempo y esfuerzo para lograr la
unanimidad en la mayoría de los casos, aunque las decisiones las tomara un pequeño
grupo representativo. De otro lado, la unanimidad le concede a los grupos minoritarios un
gran poder de negociación que les permite bloquear todo cambio, a menos que se les haga
concesiones, intolerables para la mayoría. Por último, la regla no es practicable tratándose
de funciones gubernamentales solo distributivas (bienestar) que hacen avanzar la sociedad
sobre su límite de posibilidades de utilidad, porque tales funciones, por su propia índole,
implican la transferencia de riqueza de algunas personas hacia otras y podría suceder que
algunos jamás admitieran ese cambio.

La decisión por la mayoría

La mayoría de las democracias acepta la norma de que los conflictos de


preferencias deben resolverse mediante el voto mayoritario. Cada individuo tiene un voto,
los si y no son contados y gana el que tenga más. Cuando más de dos alternativas son
comparadas, éstas deben ser votadas por pareja, sobreviviendo sólo una de ellas. Esta
regla es comúnmente utilizada por el Congreso y las Legislaturas, excepto para las
llamadas enmiendas, donde una mayoría calificada (comúnmente 2/3) es utilizada. La
regla de la mayoría no bloquea los intereses de muchos para proteger a pocos. Es de
suponer que salvaguarda los intereses de la mayoría en la sociedad. Supóngase tres niveles
de actividad presupuestaria:
Grande (A), Mediano (B) y Pequeño (C) y tres votantes:
X, Y, Z

45
CAPÍTULO III: BIENES PÚBLICOS

Nivel de Presupuesto
Votante Preferido
____________________________________

X A ---> B ---> C
Y C ---> B ---> A
Z B ---> C ---> A

Condiciones para que se cumpla la regla de la mayoría:


1.-La votación debe realizarse en función de comparaciones por pares.
2.-Todo votante tiene que ser racional y tener ordenamientos transitivos
3.-Todos los ordenamientos posibles son aceptables

Así en nuestro ejemplo:


A vs. B: el votante X prefiere la alternativa A en lugar de B
el votante Y prefiere la alternativa B en lugar de A
el votante Z prefiere la alternativa B en lugar de A
la alternativa ganadora es la B

B vs. C: el votante X prefiere la alternativa B en lugar de C


el votante Z prefiere la alternativa B en lugar de C
el votante Y prefiere la alternativa C en lugar de B
la alternativa B es la ganadora final

Si tomamos otro ordenamiento, el resultado será equivalente al anterior:


B vs. C: la alternativa ganadora es la B
B vs. A: la alternativa B es la ganadora final

Tomemos el último ordenamiento:


C vs. A: el votante X prefiere la alternativa A en lugar de C
el votante Y prefiere la alternativa C en lugar de A
el votante Z prefiere la alternativa C en lugar de A
la alternativa ganadora es la C
C vs. B: la alternativa B es la ganadora final

Como podemos apreciar, en cualquiera de los casos la alternativa ganadora por mayoría es
siempre la B. La figura que se presenta a continuación representa todos los ordenamientos
posibles de las tres alternativas de acuerdo al orden de preferencia expresado por los
votantes.
Figura 3-3: Esquemas de preferencias con un solo pico

46
CAPÍTULO III: BIENES PÚBLICOS

Como se observa en la figura 3-3, al dibujar las preferencias individuales, se


muestra un patrón de un solo pico, independientemente del orden de la comparación por
pares. El votante Z, quien prefiere la alternativa intermedia, y es conocido como el votante
promedio, gana. Las preferencias de los tres individuos siguen un cono como patrón,
con un pico en diferentes puntos de la escala, de los cuales el del medio gana.
Supongamos ahora que el votante Y cambia sus gustos y prefiere a C en lugar de A, y A
en lugar de B, esto es, el votante Y prefiere los extremos antes que la solución intermedia.

Nivel de Presupuesto
Votante Preferido
____________________________________

X A ---> B ---> C
Y C ---> A ---> B
Z B ---> C ---> A

Figura 3-4: Esquemas de preferencias con más de un pico

Este nuevo caso viola la condición básica de transitividad mencionada, respecto


de los ordenamientos por pares, mostrando una solución multipico, dando origen a una
votación cíclica. Esto significa que no existe ninguna solución estable de mayoría, puesto
que el resultado del voto depende del orden en que se hayan votado las alternativas. Esto
es:

Comparando A vs. B: la alternativa A gana


A vs. C: la alternativa C es la ganadora final

Cambiando el orden:

47
CAPÍTULO III: BIENES PÚBLICOS

B vs. C: la alternativa B gana


B vs. A: la alternativa A es la ganadora final

Si comparamos finalmente:
C vs. A: la alternativa C gana
C vs. B: la alternativa B es la ganadora final

La paradoja del voto, nombre con que se conoce el fenómeno de la votación


cíclica, analizada primeramente por Condorcet en el siglo 18, y más recientemente por el
profesor K. Arrow, arroja dudas al proceso democrático. Arrow plantea que en ciertas
situaciones verosímiles que suelen condicionar el proceso político, los votos de la
mayoría pueden no reflejar la voluntad de ésta. Afortunadamente, la paradoja no significa
que el voto mayoritario no sirve. Para que la regla de la mayoría no de origen a resultados
contradictorios, las preferencias de los individuos deben ser la de un patrón de un solo
pico, esto es, donde no existan electores extremistas, ganando la votación el elector medio.

Voto estratégico

Un fenómeno estrechamente ligado con la paradoja del voto, es el llamado voto


estratégico. Cuando existen diferentes actitudes frente a un problema en particular, la
proposición que acumula el mayor número de simpatizantes podría ser eliminada de toda
consideración, porque aquellos que están en un extremo votan inicialmente por el otro
extremo para vencer a la propuesta moderada. Veamos esto con un ejemplo de tres
proposiciones para mejorar el tránsito urbano:
Propuesta A: Construcción de un Metro, sin mejorar el transporte
público. Apoyo 30% de los electores
Propuesta B: Construcción de algunas líneas de Metro, mejorando el
sistema de transporte público. Apoyo 40%
Propuesta C: Concentración en el mejoramiento total del sistema de
transporte. Apoyo 30%

En una elección sin voto estratégico fácilmente ganaría B. Sin embargo esto no
sucedería, ya que los votantes toman muy en cuenta cómo los otros van a votar, de
manera de no malgastar sus votos en proposiciones que no tengan ocasión de ganar, a
pesar de que ellos la prefieran. Veamos. Los que apoyan A votarían por C, al comparar a
B vs. C, de esta forma se eliminaría a B. Al final quedarían las dos proposiciones extremas
(A, C), ganando aquella que logre captar para si a los que apoyaban la propuesta B. De
esta manera, la propuesta B, preferida por el mayor número y que sin lugar a dudas
hubiera ganado sobre cualquiera de las demás de no existir voto estratégico, es vencida.

48
CAPÍTULO III: BIENES PÚBLICOS

NOTAS AL CAPÍTULO III

(1) DUE, John et al., Goverment Finance: Economics of the P'ublic Sector. Ed.
Irwing, 7 ed. Ill. pp. 25-27, 63-84
(2) MUSGRAVE, Richard, Teoría de la Hacienda Pública. Ed. Aguilar. Madrid
1969. p. 9
(3) WEBER, Luc, L'Analyse Economique des Depenses Publiques. Ed. PUF.
Paris 1978. pp. 85-86
(4) BOADWAY, Robin and WILSAIN, David, Public Sector Economics, Ed.
Little, Brown, 2 ed. Boston, 1984, pp 85-104
-DUE, John and FRIEDLAENDER, Ann Government Finance: Economics of
the Public Sector, Ed. Irwin, 7 ed, Ill. 1981, pp 27-33; 51-58
(5) DUE, John et al. Op. cit. pp. 33-52
-FISCHER, S. et al. Economía Ed. Mac Graw Hill, 1990 2 ed. pp.491-494; 87-
90
-MUSGRAVE y MUSGRAVE. Hacienda Pública: Teórica y Aplicada. pp.51-
59; 80-82

49
IV

EXTERNALIDADES

En el capítulo anterior se discutió la situación planteada por los bienes públicos o


colectivos. En razón de su indivisibilidad, una vez que se hacen disponibles, lo son para
todos los miembros de la sociedad. De allí, que no exista manera alguna por la cual pueda
ser excluida ninguna persona de recibir los beneficios de su consumo o disfrute. Por tal
razón, la provisión de los bienes públicos requiere de la intervención del gobierno. Este
capítulo lo dedicaremos al estudio de las denominadas Externalidades. Estas aparecen,
cuando el funcionamiento de la economía de mercado da origen a economías o
deseconomías externas, producto de la interdependencia de las funciones de producción y
consumo, provocando de esta manera, divergencia entre las valoraciones privadas y
sociales y en consecuencia, pérdida de la eficiencia económica.

EXTERNALIDADES Y EL PAPEL DEL GOBIERNO

Existen otras actividades que si bien no están a cargo directamente del Estado,
requieren de su intervención a fin de asegurar una asignación eficiente de recursos. El
propio comportamiento de consumidores y productores, en su afán de búsqueda del
máximo beneficio, ocasionan efectos perjudiciales o beneficiosos a terceros, cuyos costos
o beneficios incurridos, no son tomados en cuanta por el mecanismo precio del mercado.
Esta situación acarrea divergencias entre las valoraciones privadas y sociales, lo que
impide que se satisfagan las condiciones del óptimo de Pareto, o aquella situación en la
que ningún cambio que se haga en la asignación de recursos haga a una persona aumentar
su bienestar a costa del sacrificio de otra. La intervención pública es entonces necesaria,
cuando no existe ningún mecanismo de mercado que asegure que la parte beneficiada
recompense a la persona o empresa que le brinda los beneficios, o que la parte perjudicada
reciba una indemnización de la persona o empresa que origina los costos. La existencia de
externalidades o, de economías o deseconomías externas como las denominó Alfred
Marshall (1) da origen a una asignación ineficiente de recursos; por cuanto en el caso de
economías externas, los beneficios externos que crea la actividad de consumidores o
productores y que no pueden ser capturados por ellos a través del sistema de precios,
conduciría a una reducción de la actividad. Si se trata de deseconomías, los costos sociales
emergentes de la actividad, los cuales no son soportados por los responsables, darían lugar
a un incremento de la actividad involucrada.
Analizaremos a continuación las externalidades en el consumo y luego,
examinaremos las externalidades en la producción, para finalmente terminar con el
análisis de algunas deseconomías externas o efectos de repercusión, como por ejemplo, el
congestionamiento de automóviles y la contaminación ambiental. Abordaremos
igualmente, la descripción de las políticas que en cada caso el Estado podría aplicar para
mejorar la asignación de recursos e internalizar los efectos externos.

Externalidades en el consumo

Una externalidad en el consumo se da cada vez que el bienestar de una persona es


modificado por los patrones y gustos de otra persona. Ejemplo claro de ello son el placer
que me causa el césped bien cuidado de un vecino o la propiedad bien mantenida. Este
tipo de actividades crea externalidades positivas, por cuanto el bienestar de una persona es
favorablemente modificado al contemplar la agradable vista que representa la propiedad
50
CAPÍTULO I V: EXTERNALIDADES

del vecino. En este caso, los beneficios marginales sociales exceden a los beneficios
marginales privados. Veamos otro ejemplo de externalidad positiva: considérese el caso
de una exótica bailarina, quien aprovecha practicar durante el invierno su baile oriental,
ajustando la temperatura a 22° C. Los inquilinos que viven en los pisos superiores,
encuentran que a medida que la temperatura aumenta, necesitan gastar menos combustible
para calentar sus apartamentos. Dada esta economía externa y a fin de hacer coincidir los
beneficios marginales sociales con los privados, se impondría por parte de los inquilinos
residentes de los pisos superiores, subsidiar a la bailarina en su cuenta de calefacción y a
la vez, estimularla a que practique su danza con menos ropa aún, y que eleve el
termostato a 27° C (2).
De la misma forma, pueden presentarse divergencias entre las valoraciones
privadas y las sociales, ya no porque se trate de actividades que incrementen el bienestar
de un persona, sino por el contrario, impongan costos sociales que afectan
desfavorablemente los niveles de bienestar de los individuos. Tal es el caso por ejemplo,
de las deseconomías que surgen cuando ocurren los congestionamientos de tráficos en
autopistas, provocados por la incorporación de nuevos automovilistas, ocasionando a su
vez, entorpecimiento de la libre circulación y costos adicionales sobre el resto de los
usuarios. También forma parte de este tipo de deseconomías la contaminación ambiental
producida por el escape de los automóviles; el desagrado que produce cuando una persona
construye una cerca en su vivienda y elimina el paisaje a su vecino; la molestia que
ocasiona el ladrido del perro del vecino, etc.
Existe la tendencia por parte del mercado de dejar a un lado u ocuparse poco de
ello, cuando se trata de actividades que crean externalidades positivas y que tienen
características de bienes públicos (e.g. atención médica y hospitalaria; recreación, cultura
y deporte; educación y vivienda, etc.), más por el contrario, se tiende a la sobre-
producción, cuando estamos en presencia de actividades que crean deseconomías en el
consumo (congestionamientos de tránsito; emisiones contaminantes; consumo de
cigarrillos y alcohol, etc.)

Intervención pública

Si las externalidades acarrean costos o beneficios para pocas personas,


generalmente el gobierno no suele intervenir. Las externalidades que produce el medio
ambiente circundante, por su impacto o magnitud, no incumben al gobierno. Podría
lograrse soluciones satisfactorias, en principio, mediante la negociación directa;
situaciones de este tipo como, diferencias entre vecinos por cualquier causa o razón,
podrían ser dirimidas mediante el pago de compensaciones, que no perjudique la situación
de uno mejorando la del otro. Evidentemente, en muy raras ocasiones se pagaría una
compensación, y el problema, la mayoría de las veces se soluciona, apelando a las normas
de convivencia ciudadana.
Cuando el bienestar de un individuo se ve afectado en forma positiva por el
consumo de bienes y servicios por parte de otros, la producción que hace el mercado de
esos bienes y servicios es demasiado reducida; se requiere entonces, de medidas
gubernamentales tales como: subsidios, provisión de bienes directa o indirectamente por el
gobierno, a fin de hacer coincidir las valoraciones privadas y sociales. Si por el contrario,
el bienestar de algunas personas se halla afectado de manera negativa por el consumo de
bienes y servicios por parte de otras, la producción de tales bienes y servicios es excesiva;
entonces, se hace necesario tomar medidas gubernamentales en forma de impuestos u
otros medios para hacer coincidir, una vez más las valoraciones privadas y sociales.
En la medida en que el bienestar de la gente depende del mantenimiento de ciertos
estándares de salud, vivienda, educación o ingreso, es imprescindible la intervención
pública en el mercado, para garantizar un incremento de las cantidades producidas de esos
bienes. Al desviar recursos, por medio de la tributación, de la actividad privada hacia el
financiamiento de esas necesidades o bienes preferentes, (aquellas carencias que la
sociedad piensa que debe recibir o consumir la población, cualquiera que sea su nivel de

51
CAPÍTULO I V: EXTERNALIDADES

renta), denominadas así por Musgrave (3), el gobierno asegura que la contribución de cada
individuo sea igual a la de otros.

Externalidades en la producción

En un sentido amplio, ocurre una externalidad en la producción cuando el


producto de una empresa entra como insumo en la función de producción de otra. Como la
mayoría de las empresas utilizan para elaborar su propia producción materiales producidos
por otras, las externalidades, en la generalidad de las industrias están presentes. En la
medida que la producción utilizada como insumo por la otra empresa tenga un precio
igual al costo marginal, el sistema de precios será capaz de asignar los recursos
eficientemente.
Conviene distinguir a este respecto entre externalidad pecuniaria y externalidad
tecnológica.

Externalidades pecuniarias

Una externalidad pecuniaria surge de la interdependencia de las relaciones de


producción que existen en toda la economía. En una industria de costos crecientes, las
empresas que utilizan su producción como insumo, están sujetas a deseconomías
pecuniarias externas. Por ejemplo en la medida que aumenta la producción textil,
ausentarían los costos por unidad de los textiles, puesto que se incrementarían los costos
por Ha. del algodón, al incorporarse tierras de menor rendimiento.
Las economías pecuniarias externas ocurren cuando el precio del insumo baja, en
la medida que su producción aumenta. De ordinario, esto puede suceder cuando el insumo
es producido por un monopolio natural; esto es, si el punto mínimo del costo medio de la
empresa eficiente, se encuentra en un nivel de producción, lo suficientemente grande
como para pueda abastecer a todo el mercado. Si otra empresa comparte el mercado, cada
una necesariamente producirá a costos medios más elevados. Lo natural del monopolio
simplemente significa que el resultado natural de las fuerzas del mercado sea el
desarrollo de una organización monopolista. Ejemplos de monopolios naturales lo
constituyen la organización industrial de los servicios públicos: agua y alcantarillados,
energía eléctrica, teléfonos, transporte público, etc. (4)
Si el monopolio natural está regulado de forma tal que sus precios reflejen los
costos, las empresas que utilizan su producción están sometidas a economías pecuniarias
externas. Por ejemplo, cuando aumenta la producción de aluminio los costos por unidad
podrían bajar, si el precio de la electricidad que utiliza, disminuyera a medida que
aumenta su demanda.
En cualquier caso, en las llamadas externalidades pecuniarias, la intervención del
gobierno será innecesaria, mientras el bien utilizado como insumo se ofrezca a un precio
igual al costo marginal y las empresas interactúen sin que ninguna pueda ejercer poder
monopolístico en la fijación de precios.

Externalidades tecnológicas

Las externalidades tecnológicas requieren de la intervención gubernamental, y se


presentan cuando el productor de determinada actividad no puede capturar para si todas
las ganancias o no tiene que soportar todos los costos causados a otras empresas o
miembros de la sociedad como resultado de sus acciones. De allí que surjan economías o
deseconomías externas. Ejemplos de este tipo de externalidades lo constituyen las
descargas contaminantes de una empresa industrial situada río arriba, perjudicando las
actividades de una industria pesquera o turística, situada río más abajo; el descubrimiento
de petróleo por una empresa, brinda beneficios a otras empresas exploradoras en las
cercanías del yacimiento; la flota de transporte de una empresa congestiona una carretera,
imponiendo costos adicionales por aumento del tiempo de viaje a otras empresas; los

52
CAPÍTULO I V: EXTERNALIDADES

programas de adiestramiento y calificación de la mano de obra desarrollados por una


empresa, benefician a otras empresas cuando la mano de obra se traslada a otras fuentes de
trabajo; etc. En cada caso, la empresa responsable de la actividad produce economías o
deseconomías externas a otras empresas o consumidores, sin tener ningún medio como
capturar los beneficios o compensar los costos sociales incurridos a través del mecanismo
de precios. El ejemplo más renombrado de una externalidad tecnológica pura sería, tal
vez, el caso de la producción de miel y manzanas (5). Un apicultor y un fruticultor de
manzanas, poseen ambos parcelas contiguas donde desarrollan sus actividades de
producción. La producción de manzanas, para nuestro ejemplo, sólo requiere del factor
trabajo; por lo tanto pudiéramos formular la función de producción de manzanas como:
M=M (T). Ahora bien, durante el crecimiento del árbol del manzano, comienzan a
aparecer antes de dar el fruto, las primeras flores. Bien sabemos que las abejas se
alimentan del néctar de las flores para producir miel; por lo tanto en nuestro ejemplo, la
producción de miel, depende no sólo del trabajo del apicultor, sino también de la
existencia de flores del manzano y por consiguiente, de la producción de manzanas. Como
consecuencia, la función de producción de miel sería: A=A (T, M).
El costo marginal privado resultante del incremento de la producción de
manzanas, depende (competencia perfecta) de la tasa de salarios. Si una unidad adicional
del factor trabajo, es capaz de producir un incremento en una unidad en la producción de
manzanas, entonces, el costo marginal de las manzanas sería igual a la tasa de salarios.
Pero, producir una unidad adicional de manzanas, conllevaría a un incremento de las
flores del manzano y por consiguiente a una mayor producción de néctar. Lo que
significaría mayor cantidad de abejas, y por consiguiente, mayor cantidad de miel. El
costo marginal social de la producción de manzanas, se igualaría con el costo marginal
privado al restarle el valor del incremento de la producción de miel. No obstante, la
producción de manzana no seria óptima, como debería de serlo en un régimen de
competencia perfecta.
¿Donde se encuentra el problema? Las flores del manzano, claramente forman
parte de la producción de miel; ellas poseen un producto marginal positivo y por lo tanto
deberían tener un precio de mercado positivo. Sin embargo el fruticultor no puede
apropiarse del beneficio que produce el néctar de las flores, ya que la disponibilidad del
factor de producción (néctar), está completamente divorciado de su propietario. Es un bien
libre, por lo tanto en el mercado no habría precio alguno para el néctar, aún si se tratara de
mercados perfectamente competitivos. En conclusión, el mercado fracasa en la asignación
óptima de los recursos, por la separación que existe entre la aparente disponibilidad del
factor y su propiedad. Para que haya una producción 'optima de manzanas debe ocurrir
una de estas dos situaciones: o se subvencionara al productor de manzanas, o se
internalizarán (6) los efectos externos con la fusión o integración de las empresas, de
manera que ambas actividades estén en manos de un mismo propietario que pueda tomar
en cuenta esas interacciones.
Las externalidades tecnológicas del tipo que crean economías externas son
frecuentes en proyectos de construcción de obras hidráulicas: Por ejemplo, la
construcción de una gran represa crea beneficios de recreación, energía y control de
inundaciones, cuyo equivalente los constructores del embalse nunca pueden percibir. Los
beneficios que reciben los constructores privados del embalse, serán inferiores a los
verdaderos beneficios sociales. Por lo tanto, si se dejara en manos del mercado privado la
represa nunca se construiría. Pero, mediante la intervención pública el proyecto puede ser
realizado. Si bien el gobierno podría subvencionar a los constructores privados, siempre
prefiere efectuar él mismo la construcción, internalizando así las externalidades, ya que
puede tomar en cuenta todos los costos y beneficios, para decidir si se construye o no la
represa.
La renovación urbana muestra muchas características de una externalidad
tecnológica. Por ejemplo si una compañía constructora se propusiera edificar un gran
centro comercial en el casco urbano de una ciudad, generalmente en estado ruinoso,
encontraría con que los alrededores se beneficiarían con sus mejoras: subiría el precio de

53
CAPÍTULO I V: EXTERNALIDADES

los terrenos, el vecindario seria mucho más placentero, etc. Pero, no le seria posible
recoger los beneficios del incremento del valor de los terrenos y de la mayor amenidad de
la zona. En cambio si se le diera el control sobre una 'área bastante extensa, podría
internalizar esos efectos externos y obtener suficientes utilidades de las mejoras como para
hacer rentable la inversión. Por esta razón, el gobierno central siempre se ha hecho cargo
del elevado costo que significa la adquisición de terrenos, subsidiando a los particulares
dedicados a la ejecución de proyectos de renovación urbana, conciliando así, las
valoraciones privadas y sociales (caso del Complejo Residencial Parque Central).
La educación pública también comprende externalidades tecnológicas, puesto que
al elevarse el nivel educativo de la sociedad, aumenta la productividad. Una mayor
educación redunda en mejor eficiencia administrativa y trae aparejados cambios
tecnológicos y organizacionales más rápidos, y como consecuencia, ratas de crecimiento
económico más elevadas y más altas relaciones de ingresos per-capita. Por eso, los
beneficios individuales de la educación de cualquier persona en particular, son
sustancialmente menores a los beneficios que su preparación aporta a la sociedad.
Cada vez que ciertos bienes provean significativos beneficios externos positivos,
el mercado privado fijaría el precio de los mismos en menos de su valor, y se produciría
muy poco de ellos. Se necesita cierta intervención pública para incrementar la producción.
En algunos casos, como la educación primaria y secundaria, así como numerosos progra-
mas relacionados con los recursos del agua, el incremento se lograría si es el gobierno
quien se hace cargo de la actividad en cuestión. Si el gobierno emprende actividades que
crean externalidades positivas, podrá ponerlas a disposición en forma gratuita, como en el
caso de la instrucción pública, o podrá cotizarlas a tarifas que reflejen los costos mar-
ginales sociales, como sucede con ciertos programas referidos a los recursos del agua. Por
otra parte, el gobierno puede dejar la producción en manos privadas y subvencionar al
productor privado para permitirle cobrar un precio que refleje los costos marginales
sociales en vez de los privados, que son más altos. Esto ocurre en zonas con ferrocarriles
suburbanos y en ciertos programas de vivienda.
La circunstancia de que el gobierno ofrezca directamente el servicio o de que
subvencione la producción privada, dependerá en su mayor parte de la 'índole de la
externalidad. Si es muy difundida y poco divisible con facilidad, como sucede con la
educación, la actividad adopta muchas de las características de un bien público y será ne-
cesario que la provea el gobierno. Pero si los beneficios externos son fáciles de reconocer
y apropiar individualmente, el mercado puede distribuir con eficiencia esos bienes, si su
precio refleja el costo marginal social. En tal caso, el papel del Estado consiste en asegurar
que se cobren los precios eficientes y dejar el mercado que provea la actividad.

Externalidades negativas y efectos de repercusión

En una época de preocupación ecológica, llega a ser importante el problema de las


deseconomías tecnológicas o efectos de repercusión. La fábrica de productos químicos
que contamina el agua, dañándola para fines de recreo o consumo; los derrames de
petróleo, que arruinan playas y matan enormes cantidades de peces y animales; los
plaguicidas que aumentan la producción agrícola, pero matan peces, animales silvestres y
hasta personas; los aeropuertos que producen demasiado ruido; los automóviles que
contribuyen a los congestionamientos de trafico y contaminan el ambiente etc., son claros
y evidentes ejemplos de efectos de repercusión que ocasionan costos sociales no
reflejados en la estructura de costos de las empresas, alterando la asignación de recursos
hecha por el mercado. Véase el caso de Puerto Ordaz, importante centro siderúrgico,
donde tiene sus instalaciones la empresa SIDOR. El proceso de producción del acero,
conlleva arrojar a la atmósfera emisiones contaminantes de humo. La empresa al efectuar
sus cálculos económicos no toma en cuenta el precio del subproducto humo, ya que no
existen derechos de propiedad sobre el aire que respiramos (7) La limpieza del humo
lanzado a la atmósfera le acarrearía a la empresa costos adicionales, por ello, SIDOR
favorecerá la utilización de factores baratos o gratuitos, o minimizara el uso de insumos

54
CAPÍTULO I V: EXTERNALIDADES

caros. En esta situación, si no son internalizados los efectos externos, los costos privados
de la siderurgia discreparían de los costos sociales. Si quiénes producen el humo o los
derrames de petróleo o los desechos industriales de materias tóxicas, debieran hacerse
cargo de los costos sociales, la actividad correspondiente se reduciría y en algunos casos
cesaría de un todo.
La forma de enfrentar los efectos de repercusión es un problema difícil que
preocupa a los economistas de manera creciente, aunque el principio general que debería
tenerse en cuenta es relativamente sencillo. El nivel óptimo de contaminación,
congestionamiento y otras deseconomías tecnológicas se alcanza cuando los costos
marginales de progresivas reducciones, igualan a los beneficios marginales que tales
reducciones causan a la sociedad. Tal solución, puede lograrse por la acción voluntaria
entre las partes, encaminada por pagos compensatorios o por consolidaciones de empresas.
Cuando se trata de dos partes involucradas en una deseconomía tecnológica, el
problema es relativamente sencillo. La solución eficiente depende del que haya sufrido el
mayor daño, quien estaría dispuesto a pagar una indemnización por obtener algún cambio
que le beneficie. Frente a una externalidad bilateral como esta es innecesaria la
intervención pública.
El problema se complica, empero, cuando los efectos de la externalidad son
difusos. Por ejemplo, los costos de la contaminación producida por el humo, pueden
depender directamente del número de personas residentes en las vecindades de la fábrica.
En la medida en que aumenta esa población, deben aumentar los costos causados por la
contaminación producida por el humo. Una central hidroeléctrica ubicada en el desierto no
ocasionaría problemas, pero ubicada en una zona densamente poblada si lo haría. Sin
embargo, si la fábrica existía antes que la comunidad que ahora la rodea, la atribución de
la externalidad es dudosa. Si vivía poca gente cerca de la fábrica, los costos sociales de la
contaminación eran bastante limitados, y si se hubiera querido reducirlos, éstos hubieran
sido mucho mayores a los beneficios resultantes. Al aumentar la población, aumentaron
también los costos sociales de la contaminación. En algún punto, si se quisiera eliminar
los costos de contaminación, éstos serian inferiores a los beneficios que acarrearía tal
eliminación. En el primer caso no es necesario disminuir la contaminación, en el segundo
si. Cuando los costos de la contaminación de la sociedad excedan los costos de la empresa
para combatirla, el nivel de contaminación debe reducirse.

Efectos en el ingreso y compensación

Los costos de reducir la contaminación causada por las fábricas existentes,


pueden ser superiores a los beneficios sociales derivados de tales reducciones. En este
caso, la contaminación no se reduciría. Mientras que, si los costos sociales asociados con
proyectos de instalación de nuevas plantas industriales que crearían efectos de
repercusión, fuesen mayores que los beneficios derivados de esas actividades, entonces, la
potencial industria contaminadora no debería instalarse. En consecuencia, la existencia de
un efecto renta significativo pudiera ser tal que favoreciera el status-quo.
Hemos de tener en cuenta al considerar la formulación de políticas que afecten el
bienestar de las personas, dos elementos importantes. En primer lugar, la suma máxima
que una persona estaría dispuesta a pagar para obtener algún cambio que lo beneficie. El
segundo corresponde a la suma mínima que se exigiría como compensación por admitir un
cambio perjudicial. La teoría económica indica que, para una amplia gama de actividades
o bienes, la suma máxima que una persona estaría dispuesta a pagar para que algún
cambio beneficioso ocurriere, es inferior a la cantidad mínima que otra persona requeriría
como compensación para aceptar un cambio que la perjudique. Por ejemplo, la cantidad
que una persona está dispuesta a pagar por hacerse una operación que le salvara la vida
debe ser por fuerza finita, mientras la suma mínima que exigiría por prescindir de la
operación podría bien ser infinita (8)
Esto trae consigo varias implicaciones respecto de las externalidades tecnológicas.
Considérese una aeropuerto ya existente que ocasiona contaminación por humo, peligros

55
CAPÍTULO I V: EXTERNALIDADES

de accidentes, ruido, etc., y afecta a los vecinos que quizás estarían dispuestos a pagar
para que el aeropuerto sea mudado a otro sitio. La mudanza del aeropuerto (e.g. La
Carlota), causaría considerables costos a otros miembros de la sociedad: personas que
utilizan el aeropuerto y que viven lo suficientemente alejadas de él como para soportar sus
externalidades negativas. Las tentativas de trasladar el aeropuerto o de reducir sus
operaciones redundarían en detrimento del transporte aéreo y por ende de sus usuarios. El
transporte aéreo es, sin duda alguna, una actividad primordial, y los que sacan provecho
del aeropuerto suelen superar en número a los afectados adversamente por su existencia.
Por consiguiente, la compensación potencial que estarían dispuestos a pagar aquellas
personas adversamente afectadas por la existencia del aeropuerto, seria con seguridad
inferior a la indemnización que exigirían los usuarios del aeropuerto por permitir su tras-
lado. Por consiguiente, el aeropuerto permanece así en su lugar y aquéllos que tengan la
suerte de poder hacerlo se alejaran de sus inmediaciones.
Consideremos, en cambio la construcción de un nuevo aeropuerto. Aquí, la
situación se revierte. Aquellos que viven en las inmediaciones del sitio elegido serian
perjudicados por el ruido y el congestionamiento; pero, otros integrantes de la sociedad se
verían beneficiados por la reducción de los costos de transporte. Nuevamente, como el
pago que exigirían aquéllos, a quienes se les pide que disminuyan su bienestar, seria por lo
general, superior a la cantidad que estarían dispuesto a pagar quiénes mejorarían de situa-
ción, no se construiría el aeropuerto.
Según este análisis, tales consideraciones tienden a favorecer el status-quo. Una
vez que se construya un aeropuerto, se perforen pozos costa afuera, se autorice el uso
generalizado de los plaguicidas, se apruebe la instalación de una planta industrial en el
perímetro urbano, etc., la compensación exigida por aquéllos a quienes la remoción de las
fuentes de contaminación afectaría adversamente, suele ser muy superior a la que la
sociedad está dispuesta a pagar. Alternativamente, el mismo mecanismo actúa en forma
inversa, al limitar las nuevas fuentes de contaminación. En la medida en que una nueva
fuente de contaminación disminuye el bienestar de los ciudadanos, la compensación que
éllos exigen es superior a la cantidad que estarían dispuestos a pagar los potenciales
beneficiarios de la fuente contaminante.

Medidas correctivas

Las alternativas que se le ofrecen al gobierno para enfrentar los efectos de


repercusión pueden ser: regulaciones, que van desde la prohibición hasta la
reglamentación de la actividad; subsidios o gravámenes. En el primer caso, el gobierno
dicta reglamentaciones zonales, establece estándares, requiere licencias etc. Actividades
de este tipo comprenden la fijación de normas para el control de las emanaciones de
monóxido de carbono de los automóviles, la prohibición de ciertos plaguicidas, la
disposición de desechos tóxicos, etc. De igual forma al gobierno se le ofrecen otras
alternativas como el subsidio o contribuciones por reducir o inhibirse de la actividad
causante del problema; puede asimismo, subvencionar la adquisición de dispositivos de
control, exoneración de impuestos, autorizar depreciaciones aceleradas o conceder
créditos impositivos por inversiones en instalaciones anticontaminantes. Por último, el go-
bierno puede fijar gravámenes, tasas o multas por la descarga de elementos contaminantes
y, llegar, hasta la prohibición absoluta del uso de determinados combustibles que despidan
demasiados elementos contaminantes, o gravarlos con elevadas tasas.
En un mundo donde los costos de la contaminación y los que implica su reducción
son conocidos, así como fijas las fuentes contaminantes, cualquiera de las formas
utilizadas por el gobierno para el control de la contaminación conducirán a resultados
equivalentes en términos de la eficiencia económica.
Los costos sociales, representados por la suma de los costos de contaminar y
descontaminar, serán mínimos cuando el costo marginal por contaminar iguale a los
beneficios recibidos por la sociedad como resultado de la acción de descontaminar; sin

56
CAPÍTULO I V: EXTERNALIDADES

que para fines de la eficiencia económica tenga relevancia que la solución fuere alcanzada
mediante el uso de regulaciones, impuestos o subsidios.
Estas consideraciones pueden ser apreciadas en la figura 4-1 que se inserta en la
siguiente página (9).
Figura 4-1: Costos marginales y beneficios por reducción de la contaminación

Los costos marginales de contaminar y descontaminar están representados en


función de los niveles de descarga contaminante para un determinado volumen de
producción. La curva identificada como CMD, representa el costo marginal de
descontaminar y su forma nos indica que los costos ocasionados por la reducción de la
contaminación son relativamente bajos cuando se trata de la remoción de pequeños
volúmenes de descarga, pero que, aumentan rápidamente en la medida que los contami-
nantes tienden a ser reducidos a cero. Dependiendo del tipo de contaminante e industria,
pasar de 95% a 99% de remoción, puede costar tanto como el esfuerzo total de ir de 0% a
95%. Veamos esto con un ejemplo cuando se requiere reducir la contaminación sonora de
los sistemas de escape de los vehículos: un silenciador que reduce el ruido a la mitad
sería poco costoso (50%), si queremos reducir el ruido a la mitad de la mitad (75%) sería
mediante sistemas más complicados y costosos, y si se quiere reducir la mitad de la mitad,
esto es 87,5%, los costos subirían al cielo.
La curva señalada como CMC representa el costo marginal por daños producidos
por los contaminantes y nos indica que aumenta lentamente a partir de niveles
relativamente bajos de descarga contaminante, pero que el crecimiento es mucho más
rápido, a medida que se añaden dosis adicionales de contaminantes. La gráfica
correspondiente, muestra el punto E, donde las curvas de coste marginal por desconta-
minar (CMD) y por daños producidos por la contaminación (CMC) se cortan, reflejando
un volumen de descarga contaminante equivalente a OD. Este nivel puede ser alcanzado
imponiendo estándares que prohíban niveles de descargas contaminantes superiores a OD,
como ha sido el caso de las emanaciones de monóxido de carbono de los automóviles.
Alternativamente, el gobierno puede fijar un impuesto OT por unidad de descarga. Para

57
CAPÍTULO I V: EXTERNALIDADES

niveles de descarga superiores a OD, los costos marginales por descontaminar son
menores que el impuesto, por lo tanto, a las empresas e individuos les resultaría más
atractivo la reducción de la contaminación que pagar el impuesto. Para niveles de descarga
menores que OD, cualquier esfuerzo que se haga por reducir la contaminación será mucho
más oneroso que el impuesto, por ello encontraran más atractivo pagar el impuesto que
reducir los volúmenes de descarga.
Supóngase ahora que el gobierno concede un subsidio de OT por cada unidad en
que se reduce la descarga de contaminantes. Para volúmenes de descarga superiores a OD,
se les pagaría a la empresa y a los particulares por reducir la contaminación una suma muy
superior a los costos incurridos por ellos para reducir la contaminación. Si los niveles de
descarga son menores a OD, los subsidios recibidos serian menores y no les seria
suficiente para cubrir los costos involucrados en la reducción de las descargas
contaminantes. Nuevamente, este tipo de política haría que tanto empresas como
individuos voluntariamente produzcan un volumen de descarga equivalente a OD.
Aunque, subsidios, regulaciones e impuestos pueden en principio conducir a las
mismas soluciones eficientes al internalizar los efectos externos, en la práctica suelen
presentar diversas consecuencias, las cuales acentúan las ventajas del uso de gravámenes
(pagos) o regulaciones, en detrimento del uso de subsidios.
El principal problema con los subsidios es que los contribuyentes sufragarían en
forma colectiva el costo de combatir la contaminación, e individualmente, el costo de los
dispositivos anticontaminantes no se reflejaría en el precio del producto. De allí, si bien es
cierto que la fuente individual de contaminación se reduzca, podría ocurrir que el volumen
total de la actividad contaminadora aumentase en vez de disminuir.
Contrariamente, la utilización de gravámenes (pagos) o regulaciones, aseguraría
que el precio de los productos reflejará el verdadero costo social de la actividad contami-
nante y éste seria soportado en definitiva por los usuarios del producto. Por ejemplo,
supóngase que el gobierno haya acordado subsidiar la reducción de las emisiones
contaminantes de los vehículos automotores. Visto que la colectividad como un todo seria
la que sufragara a las empresas automovilistas la instalación de dispositivos anticonta-
minantes, el costo de tales dispositivos no se reflejaría en el precio de los automóviles. De
allí que los consumidores de automóviles no disminuirán sus compras en respuesta al
control de las emisiones contaminantes.
Contrasta con el uso de subsidios, la aplicación de medidas de regulación, las
cuales provocaran un alza de los precios de los automóviles, ocasionando una disminución
de sus ventas y como consecuencia, la reducción de los niveles globales de
contaminación. Si se gravase con impuestos las emisiones contaminantes de los vehículos,
seguramente producirían los mismos efectos que las regulaciones.
La asignación eficiente de los recursos requiere que los precios relativos de los
productos reflejen los costos marginales relativos para la sociedad, y esto, no sucedería si
se aplicasen subsidios. Por ello, los subsidios no aparecen como una respuesta adecuada
para el control de la contaminación.
La selección entre regulaciones, tasas o impuestos, reviste menos claridad, aun
cuando, el argumento de la eficiencia económica se inclinaría en favor de los impuestos.
En caso de utilizar regulaciones, el costo de reducir la contaminación recaería sobre los
productores en primer lugar, y en parte sobre los consumidores del producto, si existen
posibilidades de trasladar una porción de los costos bajo la forma de precios más elevados.
Además, si la empresa incumple con la regulación estaría sujeta al pago de una multa, que
puede ser considerada como un gravamen impuesto por causar un exceso de
contaminación al medio ambiente. La diferencia entre impuesto y multa, seria que la
última es un pago por trasgresión a la ley, cuya reincidencia podría llevar al cierre de la
actividad; en cambio, el impuesto, es un gravamen obligatorio, pagado sin faltar a la ley
(10)
. El uso de tasas o impuestos, haría recaer el peso de la reducción de la contaminación
directamente sobre los productores de la contaminación, e indirectamente, sobre los usua-
rios del producto que tendrían que pagar precios altos y consumir menores cantidades. De
otro lado, los ingresos recaudados de la actividad, servirían para compensar las partes

58
CAPÍTULO I V: EXTERNALIDADES

afectadas por la contaminación. De las tres formas de control, las tasas o impuestos sobre
la contaminación, lucen como los instrumentos de política más adecuados.

El nivel de las cargas

El análisis precedente fue realizado asumiendo que las funciones de costo por
daño y reducción de la contaminación eran conocidas e independientes del nivel de
producción. En la práctica esta situación no suele ser así, por la dependencia de las
funciones de los niveles de producción y por la dificultad de estimar las funciones que
representen los costos por daños y reducción de la contaminación. El problema de la
medición de los costos sociales, plantea situaciones que en la mayoría de las veces es
resuelto de manera subjetiva, acarreando arbitrariedades mientras no se conozca la 'índole
y medida del daño causado. No existe manera científica de evaluar los costos de un
derrame de petróleo que contamina playas, mata aves y peces, destruye bancos de ma-
riscos, etc.
No obstante, algunas clases de externalidades permiten la aplicación del criterio
de fijación de precios. Una de las más importantes se refiere al congestionamiento de ca-
rreteras (11)

El congestionamiento de autopistas. Una vez que una autopista haya llegado al punto de
máxima circulación, el agregado de un solo vehiculo frenara la misma y por ende
incrementará el tiempo de viaje de todos los demás vehículos. El conductor marginal sólo
considera sus costos particulares para decidir si tomara la ruta o no, sin considerar el
impacto que su viaje ejercerá en todos los demás conductores. Por consiguiente, el
verdadero costo marginal o social es bastante más alto que el costo marginal privado de
circulación por las autopistas en las horas pico.
Estas consideraciones pueden ser observadas en la figura 4-2 que se inserta a
continuación, donde la curva marcada por D señala la demanda de circulación

Figura 4-2: Utilización óptima de las autopistas

de una determinada autopista. La curva cmp representa los costes marginales privados
ocasionados a un conductor tipo por utilizar la autopista, e incluyen conceptos como

59
CAPÍTULO I V: EXTERNALIDADES

gasolina, aceites, y desgaste del vehiculo. La curva cms representa a los costes marginales
sociales e incluyen los gastos que cada conductor impone a todos los demás. Obsérvese
que cmp y cms coinciden en el punto Vo, que indica el número de vehículos por hora que
podrían utilizar la autopista sin congestionarla. A partir de Vo, los costos marginales
privados aumentan porque el congestionamiento siempre incrementa el consumo de
gasolina y aceite, el desgaste, el tiempo, etc. Pero los costos marginales sociales aumentan
más rápido aún, porque el conductor marginal aumenta los gastos de gasolina, aceite,
tiempo, etc., para todos los demás. Si los conductores tienen en cuenta sólo sus costos
marginales privados, los viajes corresponderán a la distancia OV, pero si debieran pagar
una tasa para cubrir los costos marginales sociales que provocan, se harían menos viajes,
según la distancia OV*, y la autopista estaría menos congestionada.
El tráfico, no sólo en Venezuela, sino en las principales capitales del mundo no
deja de ser un serio problema (12) La ciudad de Nueva York, ha intentado todos los recur-
sos: construcción de gigantescos estacionamientos; mejoría al sistema colectivo de
transporte; políticas disuasivas del uso del automóvil: multas, campañas publicitarias, etc.
El uso de peaje en la parte baja de Manhatann, ha encontrado resistencia sistemática de los
ciudadanos, mientras tanto, continúan entrando por allí 900.000 carros particulares. El
problema reside que en los E.E.U.U., los carros se multiplican dos veces más rápido que
las personas.
En Tokio, el tráfico es relativamente fluido, con excepción de los días lluviosos.
La solución a la que llegaron las autoridades niponas fue por demás muy drástica: sin
estacionamiento, no hay matrícula. Caracas no escapa del caos de los embotellamientos ni
de la contaminación por monóxido de carbono; ni el Metro, ni otras restricciones al
tránsito, han contribuido a mejorar la situación.

60
CAPÍTULO I V: EXTERNALIDADES

NOTAS AL CAPÍTULO IV

(1) MARSHALL, Alfred, Principles of Economics Ed. Mac Millan, 8 ed. Londres
1922.
(2) GRIFFIN, J.M. et al. ,Energy Economics and Policy. Ed. Ac. Press Inc. New
York 1980. pp. 39-41
(3) MUSGRAVE, Richard, Teoría de la Hacienda Pública. Op. cit p. 13
(4) FERGUSON, C.E. et al., Microeconomics Theory Ed. Irwin, 5 ed. U.S.A.
1980. p. 248
(5)Ibíd. pp. 460-462
(6) FERRAN, Bernardo, Los Precios del Petróleo Revista B.C.V. Col. Est. Eco.
N° 7, enero 1982. pp. 247-262
(7) Ibid.
(8) DUE, John et al., Government Finance: Economics of the Public Sector.
(9) Ibid.
(10) VICTOR, Peter, Economía de la Polución Ed. Mac Millan*Vicens-Vives, N°
7. Barcelona 1974. p. 50
(11) DUE, John. et al., Op. cit.
(12) Agobiados por el Tráfico El Nacional: Al volante, Caracas 4-11-88, p.1C

61
V

PRECIOS Y MERCADOS IMPERFECTOS (1)

El mercado también puede fracasar en la asignación eficiente de recursos porque


no se alcanzan las condiciones de competencia perfecta. La participación de un productor
en el mercado puede ser suficiente como para que el precio al que maximiza sus ganancias
no sea igual al costo marginal y no se cumplan las condiciones de la optimalidad de
Pareto.
Esta situación puede obedecer a tres causas:
1.- La dimensión eficiente de la empresa puede ser tan grande, en relación al
mercado, que ella sola forme un monopolio natural.
2.- El mercado puede obedecer a una estructura oligopólica y
3.- Puede existir una gran cantidad de vendedores, pero cada uno tiene fuerza
suficiente como para influenciar sobre el precio (competencia
monopolística).
Concentraremos pues la atención sobre estos tipos de organización industrial y las
prácticas de fijación de precios que surjan de situaciones de monopolios naturales y de
mercados imperfectos.
En los casos de situaciones monopólicas el precio supera al costo marginal,
violando una de las condiciones básicas de la optimalidad de Pareto; la producción es
menor y los precios superiores que en el modelo de competencia perfecta. Por lo tanto,
en caso de existir poder monopólico, es deseable la intervención del gobierno para
incrementar la eficiencia en la utilización de los recursos. La forma de intervención puede
variar: El gobierno puede disminuir el poder de los monopolios mediante leyes
antimonopolios (2), o puede regular los precios de las empresas privadas. En determinadas
circunstancias el Estado puede tomar a su cargo ciertas actividades productivas
(nacionalización), como lo hace con los bienes públicos o cuando se presentan
externalidades.
Como la producción de los monopolios naturales es divisible, puede atribuírsele
individualmente a los individuos, y venderla a los usuarios, en vez de distribuirla gratis y
financiarla con impuestos. Sin embargo el problema es algo complicado para el gobierno,
ya que una vez que el precio ha sido establecido, éste divergirá del costo marginal porque
existe competencia imperfecta en el mercado privado. En consecuencia, el problema para
el gobierno no solo consiste en el precio a fijar en los monopolios naturales, sino, de una
manera general, determinar la relación adecuada entre los precios y costos marginales en
las actividades controladas por el Estado, dadas, las imperfecciones del mercado.
En una primera sección expondremos el sistema de precios y tarifas, y sus
posibles áreas de aplicación. La sección siguiente, tratará sobre casos en los cuales la
política de precios debería aplicarse, adicionalmente, se expondrán los problemas
planteados por la competencia imperfecta y la manera como las políticas de precio del go-
bierno deben tomar en cuenta estas imperfecciones.

EL SISTEMA DE PRECIOS Y TARIFAS

Como ya hemos señalado, los denominados bienes públicos no pueden ser


vendidos, ya que su carácter de indivisibilidad y de no rivalidad en el consumo, hacen
imposible que alguien pudiere ser excluido de los beneficios que brindan estos servicios.
Pero, muchos servicios gubernamentales no son bienes públicos de forma pura. Los
servicios de educación, agua y alcantarillado, energía eléctrica, teléfonos, transporte
62
CAPÍTULO V: PRECIOS Y MERCADOS IMPERFECTOS

público, etc.; son actividades que proporcionan beneficios individuales a quiénes los
adquieren mediante el pago de un determinado precio. Por tanto, todo servicio público
que brinde beneficios directos, al menos parciales, puede ser financiado por tarifas o
precios, en lugar de impuestos. El principio clave para la aplicación de una tarifa es el de
exclusión: la posibilidad de excluir una persona, de una manera tolerable para la sociedad,
de los beneficios del servicio si la persona no está dispuesta a pagar por él.

Ventajas del sistema de precios

La utilización del sistema de precios o tarifas puede proporcionar significativas


ventajas frente al uso de impuestos, tanto en lo que respecta a la asignación de recursos
como en términos de equidad.

Asignación de recursos

Las ventajas del sistema de precios frente al uso de impuestos como medio de
asignar recursos son:
1.- El sistema de precios ajusta en forma automática la producción, a los
diferentes niveles de precios. El proceso político puede producir graves
fallas, porque puede ser posible que fracase en interpretar las preferencias de
la sociedad.
2.- Si la demanda del servicio público es muy elástica, el sistema de precios
prevendría de un uso abusivo y desmesurado del servicio. Tal es el caso de
los servicios de agua y electricidad - en el caso particular de nuestro país, los
precios de los hidrocarburos (gasolina, gas)- cuyas tarifas corrigen cualquier
despilfarro en su utilización.
3.- El carácter obligatorio de los impuestos, en contraste con los precios
(voluntario), produce efectos adversos sobre el comportamiento de
consumidores y productores.
No obstante, no deberíamos perder de vista las posibles desventajas o restricciones
que resultan de la aplicación del sistema de precios:
1.- Los costos de recaudación. Todo servicio, al igual que cualquier venta de un
bien privado, ocasiona algún costo de recaudación. El cobro del servicio
eléctrico requiere de medidores, personas encargadas de la lectura,
facturación, corte, etc. Las tarifas del Metro requieren para su aplicación de
vendedores de boletos, molinetes, máquinas expendedoras de boletos
automáticas, controladores, etc. En estos dos ejemplos los costos de
recaudación como porcentaje de los ingresos por ventas no son elevados.
Pero los costos de recaudación por el pago de tasas de peaje por la utilización
de calles y carreteras rurales serian muy onerosos y una fuente de
innumerables incomodidades para los usuarios. Los impuestos específicos
(e.g. gasolina) serian una alternativa muy conveniente para evitar los
elevados costos de recaudación del sistema de precios.
2.- Otra restricción que suele provocar el pago de tarifas es la pérdida
significativa de externalidades cuando la demanda por el servicio es muy
elástica.

Equidad

Es ampliamente justificable desde un punto de vista de equidad que si los


beneficios recibidos de un servicio gubernamental pueden ser identificados
individualmente, entonces debería pagarse un precio por su uso o disfrute. No obstante, no
se considera conveniente proveer ciertos servicios sobre la base de pague para que pueda
disfrutar, en razón de consideraciones sobre la concentración del ingreso y el deseo de la
sociedad de que todas las personas reciban los servicios como una cuestión de principio.

63
CAPÍTULO V: PRECIOS Y MERCADOS IMPERFECTOS

Esto suele ser cierto en actividades como los parques públicos o la parte de la educación
que puede ser financiada por impuestos generales.

POLITICAS DE ASIGNACION DE RECURSOS EN MERCADOS


IMPERFECTOS

El gobierno tiene otras maneras distintas a la provisión de bienes públicos y al


control de las externalidades, para ejercer una decidida influencia sobre la asignación de
recursos. El control de la actividad productiva o su regulación por el Estado suelen ser
medidas que se emplean para asegurar una eficiente asignación de recursos en sectores
como los servicios públicos: electricidad, agua, transporte, etc. El objetivo de esta sección
es precisamente analizar, cuál seria la actitud gubernamental, frente aquellas industrias
que en razón de la tecnología empleada, actúan con rendimientos crecientes (costes
decrecientes) de producción, lo que haría ineficiente la competencia de precios entre las
empresas. De otro lado, la segunda parte de la sección será consagrada al análisis de
situaciones de mercado en las cuales es imposible alcanzar una primera solución mejor, lo
que conllevaría a una segunda aproximación, ineficiente en el sentido paretiano pero lo
más cercana posible al óptimo.

La regulación de precios en los monopolios naturales

En el capítulo precedente al hablar de la externalidades pecuniarias del tipo que


producían economías, tuvimos ocasión de tratar el caso planteado por los monopolios
naturales. El problema con ellos surge, porque la empresa está sujeta a economías de
escala lo suficientemente elevadas, como para que su coste medio se reduzca una vez
alcanzada el nivel óptimo de producción.
La figura 4-1 que se introduce en la siguiente página ilustra el problema
planteado. La curva de demanda D corta a la curva de coste medio total (cmt) en su parte
descendente. En tal circunstancia el principio de eficiencia dictamina que un solo
productor es suficiente.
Si la situación del monopolista no fuere regulada de alguna manera, la empresa
produciría Qm cantidades, donde el costo marginal (cm) y el ingreso marginal (im) se
cortan, resultando un precio Pm. Los beneficios del monopolista serian el área PmABC.
Esta solución es inaceptable desde dos puntos de vista: Primero, viola una de las
condiciones básicas de la eficiencia económica descrita en el capitulo dos, en la cual el
precio debe ser igual al costo marginal para que la asignación de recursos sea eficiente.
Segundo, lo que es tal vez más importante, un poder monopólico no regulado es
inaceptable desde el punto de vista ético (tiene excesivas ganancias). Por consiguiente, por
razones tanto de eficiencia como de equidad, si una empresa configura un monopolio
natural, sus actividades deben regularse o el gobierno debe hacerse cargo de la
producción. Sea cual fuere la decisión, el gobierno debe hacer frente al problema de fijar
el precio de venta del bien. El gobierno tiene tres alternativas: Precio igual al costo
marginal, precio igual al costo medio o precio igual a un nivel que los relacione inversa-
mente con la elasticidad de la demanda.

Precio igual al coste medio

En este caso la empresa cobraría un precio igual a P* y tendría una producción


equivalente a Q*. Esta solución hará que la empresa no tuviera ni pérdidas ni ganancias,
ofreciendo cierto atractivo. No habría poder monopólico sobre el consumidor y la empresa
seria autosuficiente, es decir no requeriría de subsidios. Sin embargo como el precio no es
igual al costo marginal, se violaría una de las condiciones básicas requeridas por la
eficiencia económica.

64
CAPÍTULO V: PRECIOS Y MERCADOS IMPERFECTOS

Figura 5-1: Niveles alternativos de producción monopolista

Precio igual al costo marginal

Si la situación del mercado es de competencia perfecta en el resto de los sectores


de la economía, la eficiencia económica implica que el precio sea igual al costo marginal
en el monopolio natural. El precio cobrado por la empresa seria P' y la cantidad producida
Q'. Pero como en este caso el precio está por debajo del costo medio, la empresa
experimentaría una pérdida igual a C'EFP'. Por lo tanto si se obliga a la empresa a cobrar
un precio igual al costo marginal, ella debe ser subsidiada. En un contexto en que sean
posibles los subsidios o transferencias de suma global, que mantengan inalteradas las tasas
marginales de sustitución y transformación, la solución óptima consiste en cobrar un
precio igual al costo marginal y cubrir cualquiera pérdida por medio de rentas
provenientes de impuestos generales. Las condiciones marginales de eficiencia serán
satisfechas en toda la economía, y se lograrán las condiciones de optimalidad de Pareto;
sin embargo, esta solución no está exenta de críticas, ya que los impuestos de suma global
no existen. El déficit tendría que ser financiado con impuestos a la renta o al consumo
(sisas), con las consiguientes consecuencias de presión excedente que estos crean. De otra
parte, la equidad requiere, de acuerdo al principio del beneficio, que los consumidores de
un servicio público paguen por él. No sería justo que otros, que no reciben sus beneficios
paguen también (3).

Precio relacionado con la elasticidad de la demanda

Si el gobierno fracasa en su intento de establecer impuestos neutrales para


financiar las pérdidas resultantes de una fijación de precios igual al costo marginal en los
monopolios naturales, la política óptima se basará cobrando un precio superior a los costos
marginales en una cantidad relacionada inversamente con la elasticidad de la demanda.
Mientras más elástica sea la demanda del bien producido por la empresa pública, más
pequeñas deben ser las diferencias entre el precio establecido y el costo marginal. Si por el
contrario la demanda del servicio es inelástica, entonces más grandes podrán ser las

65
CAPÍTULO V: PRECIOS Y MERCADOS IMPERFECTOS

diferencias entre el nuevo precio y el coste marginal. Ello se justifica en términos del
superávit del consumidor, el cual tiende a disminuir menos en caso de demandas
inelásticas que en demandas elásticas. Por consiguiente, cuanto mayor sea la elasticidad de
la demanda, tanto menos debe alejarse el precio del coste marginal.

La teoría del segundo mejor

Los mercados no solo fracasan por la existencia de los monopolios naturales, sino
que el tamaño eficiente de las empresas hace que sólo un pequeño número de ellas actúen
en el mercado. Esta situación es típica en la gran mayoría de los países. Por lo tanto,
difícilmente se podrán alcanzar las condiciones marginales que requiere el óptimo de
Pareto, ya que las empresas fijarán precios que superaran los costos marginales. Ante este
panorama, ¿Cuál debería ser la política de precios a seguir por el Estado en sus propias
empresas para alcanzar una eficiente asignación de recursos?
Si en la mayoría de las industrias el precio difiere del costo marginal, no bastará
igualar el precio en alguna de ellas para alcanzar una asignación eficiente de recursos. De
hacerlo, el bienestar de la sociedad podría disminuir en vez de aumentar. Veamos esto
mediante un ejemplo. Consideremos un mercado donde el combustible pesado (fuel oil) es
utilizado en la generación de electricidad (termoeléctrica). Supongamos además, que
existen otras fuentes energéticas competitivas como la energía nuclear, la cual, su genera-
ción produce distorsiones (permanente riesgo de accidente nuclear), cuyos efectos
externos no pueden, fácilmente, ser regulados o corregidos. Dada la escasa o nula
responsabilidad de las plantas generadoras de electricidad por accidentes nucleares, éstas,
no toman en cuenta el costo social resultante de la generación de energía nuclear; lo que
acarrea un excesivo uso de la energía termoeléctrica (más barata), más allá de los limites
tolerables por la sociedad, donde los costos marginales sociales se igualan a los beneficios
marginales sociales. Pensemos ahora, que el gobierno, como medida de preservar el
ambiente decide gravar con un impuesto el consumo de combustibles fósiles, corrigiendo
de esta manera los desequilibrios entre valoraciones sociales y privadas creadas por las
externalidades (contaminación, congestionamientos, etc.). En respuesta a esta política,
seguramente declinará el consumo de combustibles fósiles, hasta aquel punto en que el
costo social de contaminar, coincida con el beneficio social resultante de la reducción del
daño ocasionado por un menor consumo. Sin embargo, la reducción en el consumo de
combustibles, implicará una mayor generación de energía nuclear. El aumento relativo de
precio del combustible fósil con respecto al combustible nuclear, trasladará la demanda de
este último hacia arriba y la derecha, dado que ambos combustibles son sucedáneos. El
incremento en el consumo del combustible nuclear sólo empeorará las cosas, ya que cada
unidad adicional que se genera involucra costos sociales muy superiores a los beneficios
sociales que comporta. Dependiendo de cuán grande sea la diferencia entre costos y bene-
ficios marginales sociales, la pérdida de bienestar ocasionada por el mercado del combus-
tible nuclear puede superar con creces la ganancia en bienestar del mercado de
combustible fósil (4).
Esta es la famosa teoría del segundo mejor, y según la cual, si un precio se aleja
del costo marginal aunque fuera en una sola industria (divergencia incorregible), entonces,
los precios deben apartarse del costo marginal en otros sectores o industrias. Por lo tanto
la acción del Estado debería estar dirigida a la búsqueda de soluciones que la acerquen al
óptimo, es decir a la situación menos mala, alcanzando de esta manera una posición
inferior con relación a aquella que seria teóricamente realizable, de no existir la
restricción (precio diferente al costo marginal). La teoría del segundo mejor, contiene
gran dosis de realismo, que compensa la falta de reglas o directrices claras de actuación
del Estado, originadas por restricciones de carácter institucional, insuficiencia de
información, errores de interpretación del interés general, etc.

66
CAPÍTULO V: PRECIOS Y MERCADOS IMPERFECTOS

NOTAS AL CAPÍTULO V

(1) DUE, John et al., Goverment Finance: Economics of the P'ublic Sector. Ed.Irwin, 7
ed. Ill. 1981. pp.85-107
(2) La Ley para Promover y Proteger el Ejercicio Libre de la Competencia fue
aprobada por el Congreso el 30-12-1990. Constitución de la República Bolivariana 1999
(Art. 299)
(3) ROSEN, Harvey. Public Finance 4 ed. McGraw Hill 1995, pp. 335-339; 325-327
(4) LIPSEY, R.G and LANCASTER, K. The General Theory of Second Best.
Review of Economics Studies. 1956-57, Vol. 24, pp. 11-32
- BOADWAY, Robert et al. PUBLIC SECTOR ECONOMICS 2 ED. Ed. Little
Brown and Co. Boston 1984 pp. 168-186

67
VI

EL ANÁLISIS COSTO-BENEFICIO

El análisis costo-beneficio, en sentido técnico, implica la investigación sobre la


conveniencia económica y social de un proyecto de inversión del gobierno -con
rentabilidad a largo plazo- en función de los análisis de costos y beneficios durante la toda
la vida económica de la inversión. El análisis costo-beneficio intenta tomar en cuenta
todas las utilidades y costos, directos e indirectos, tangibles e intangibles y evaluar sus
distintas alternativas, con miras a una asignación eficiente de recursos mediante la
maximización de los beneficios sociales netos. Este análisis se desarrolló primero en el
campo de los recursos hídricos, luego fue progresivamente aplicado a otros campos de la
inversión pública, especialmente a proyectos físicos. Hoy en día se utiliza en casi todas las
formas de inversión gubernamental: educación, investigación y desarrollo, carreteras y
puentes, irrigación, programas de prevención de enfermedades, etc. También al análisis
costo-beneficio puede ser útil para el sector privado, especialmente cuando la rentabilidad
privada del proyecto no refleja su rentabilidad social; esto es, en aquellas economías
donde los precios de mercado no representan las valoraciones marginales sociales. El caso
más obvio de la incapacidad de la rentabilidad privada para reflejar las valoraciones
marginales sociales lo constituye la existencia de los llamados bienes públicos y las
externalidades.

BENEFICIOS Y COSTOS: IDENTIFICACION Y VALORACION (1)

Tipos de beneficios y costos

La determinación de los beneficios y los costos implica como cuestión principal: ¿qué
beneficios y costos se deben incluir? Podemos distinguir varias categorías de beneficios y
costos:

Reales y pecuniarios

Los beneficios reales responden a aquellos que obtienen los consumidores finales de
un determinado proyecto público. Reflejan el incremento de bienestar de la sociedad,
como contrapartida al costo real que significa el uso alternativo de los recursos.

Directos Tangibles
Beneficios Intangibles
Reales
y Indirectos Tangibles
Intangibles
Costos
Pecuniarios

Los costos de un proyecto se definen como el valor actual de los recursos


destinados a su realización, calculados sobre la base de su costo de oportunidad, es decir la
suma que se pagaría por ellos si se destinaran a otros fines.

68
CAPÍTULO VI: EL ANÁLISIS COSTO-BENEFICIO

Los beneficios y costos pecuniarios surgen como consecuencia de un cambio en


los precios relativos, que a su vez ocurre, como resultado del ajuste que hace la economía
a la provisión del servicio público y a la modificación del patrón de demanda de los
factores. Como resultado, ganancias o pérdidas que experimentan algunos individuos, son
a menudo compensadas por pérdidas o ganancias que sufren otros miembros de la
sociedad. Así tenemos que, la construcción de una carretera ocasiona un alza en los
niveles de salarios de aquellos obreros más especializados, en la medida en que se
demanda más de su trabajo escaso. Al propio tiempo, el incremento de los impuestos para
pagar la inversión de la carretera, puede provocar disminuciones en la provisión de otros
servicios y pérdidas de ingresos en cualquier parte del sistema. Podríamos citar otros
ejemplos de beneficios pecuniarios: la construcción de un sistema de tránsito rápido
aumentará los volúmenes de ventas de los negocios situados cerca de sus estaciones, así
como el valor de la propiedad en esas zonas; pero esas externalidades son sólo
pecuniarias, resultan como sub-producto del uso del subterráneo y reducen los ingresos y
valores de la propiedad en otras zonas. En cuanto a proyectos de riego, los ingresos y
ganancias adicionales que reciben las empresas que compran y transportan la producción
agrícola, los ferrocarriles y el transporte de carga que los recogen, o las empresas de
maquinaria agrícola que las venden a los agricultores, no constituyen externalidades
reales, pues sus valores se reflejan en los precios de los mismos productos agrícolas. Tales
cambios pecuniarios no reflejan ganancias o pérdidas netas para la sociedad porque ellos
son sincronizadamente compensados por pérdidas y ganancias. En consecuencia los
cambios pecuniarios no deben entrar en el proceso de evaluación, cosa que no ocurre con
los reales.

Tipos de beneficios y costos reales

Los beneficios y costos reales, tal como anotamos más arriba forman parte del
proceso de evaluación del análisis costo-beneficio, y se distinguen diferentes tipos.

Directos e indirectos. Los beneficios y costos reales pueden ser directos e indirectos. Los
beneficios y costos directos están íntimamente relacionados con el propósito básico del
proyecto reportando ganancias o costos para los usuarios. Los costos reales directos
abarcan los de capital, operación y mantenimiento a través de los años.
Los beneficios y costos indirectos o externalidades, generan ganancias o costos
sociales netos a otros miembros de la sociedad distintos de los usuarios del proyecto. Por
ejemplo, una nueva línea de transporte rápido produce beneficios directos a quienes la
usan y externalidades a otras personas, como por ejemplo, una menor congestión para
aquellos que entonces viajarán por vías menos transitadas. De igual manera un proyecto
de desarrollo fluvial tiene como objetivo primario, el control de inundaciones, pero a su
vez inseparable de ese objetivo se encuentran otros como el suministro de energía, riego y
control de la erosión. Del mismo modo, la construcción de autopistas adicionales en zonas
urbanas, aumentarán la contaminación del aire a causa del mayor tránsito de automóviles;
pudieran agravar el congestionamiento en el centro de la ciudad, incrementando a su vez
las demoras y los accidentes en esas zonas; tal vez, dificulten el desenvolvimiento del
transporte público, lo que, quizás amerite un programa de subsidios para asegurar su
funcionamiento que cubran las pérdidas ocasionadas a aquellas personas que hubieran
querido seguir utilizando esa forma de transporte. Un programa educativo puede
beneficiar directamente al estudiante en la medida en que constituye un poderoso
instrumento de movilidad social para el individuo, pero también reduce los costos para
combatir la delincuencia. En un proyecto de riego, podríamos identificar los costos
indirectos: la pérdida de la fauna silvestre, la desviación de las aguas, etc. En todos estos
casos, resultados secundarios o indirectos deben ser diferenciados del objetivo primario o
directo, tanto uno como el otro deben ser incluidos en la evaluación del proyecto, aunque
en la práctica sólo los beneficios y costos indirectos más relevantes deberían ser incluidos.

69
CAPÍTULO VI: EL ANÁLISIS COSTO-BENEFICIO

Tangible e intangibles. El término tangible se aplica a aquellos beneficios y costos que


pueden ser valorados a precios de mercado, mientras que los otros, los intangibles no
pueden serlo. Caen dentro de la categoría de los intangibles los bienes públicos. Por
ejemplo, el embellecimiento de un área como resultado de un proyecto de riego es un
beneficio intangible, no siéndolo el incremento de la producción agrícola, el cual es
considerado como tangible. Del mismo modo, puede ser considerado como un beneficio
intangible de un proyecto de riego, la disminución del éxodo campesino; en un proyecto
educativo, el prestigio académico y el nivel educativo de un electorado, etc. En cualquier
caso, aún cuando existen dificultades de valoración, beneficios y costos intangibles deben
ser tomados en cuenta en el análisis.

Medición de beneficios y costos

El problema de la medición se simplificaría si todos los valores pudieran ser


tratados en términos monetarios. Pero, este no es el caso, beneficios y costos son
frecuentemente intangibles, y aún cuando pudiese utilizarse el sistema de precios, este
necesitaría de ajustes, dado que los mercados no funcionan en regímenes de competencia
perfecta, o los precios ocultan su verdadero valor por causa de regulaciones, cuotas,
distorsiones impositivas, etc.

Valoración de los intangibles

Tal como hemos expresado más arriba, esta es una de las grandes dificultades con
que tropieza el análisis costo-beneficio. Cómo medimos los beneficios que resultan de un
proyecto educativo, como por ejemplo, una vida más plena y enriquecida, o los beneficios
para el proceso democrático de un electorado más culto y preparado. O la cantidad que
una persona está dispuesta a pagar por pasar un día pescando a orilla de un lago, o,
acampando en un parque nacional, si tales servicios no se venden a los usuarios. Del
mismo modo, cómo calcularíamos los costos por la destrucción de la fauna silvestre, o el
daño que ocasiona una autopista al paisaje silvestre.
Cuando los beneficios y costos intangibles están involucrados estamos ante el
mismo problema de la determinación y financiación de los bienes públicos. Sólo el
proceso político puede determinar la cantidad y el precio que estaría dispuesto a pagar la
sociedad por su provisión. Debemos estar claro que el análisis costo-beneficio no sustituye
al proceso político y su aplicación es para seleccionar proyectos públicos alternativos
cuyos beneficios o costos pueden al menos ser tangibles.
Problemas similares surgen cuando se trata de proyectos cuyos beneficios y costos
son de naturaleza privada, pero imposible de ser valorados por el mercado, como por
ejemplo: si el gobierno toma en sus manos el proyecto de investigación sobre el cáncer,
con la consiguiente reducción del sufrimiento, ¿cómo podría ser valorado tal beneficio?
¿Cómo podría ser valorado el costo de muertes y heridos resultantes de accidentes en
autopistas; y de la prevención del crimen? De qué manera se podría hacerle frente a estas
dificultades de evaluación de los intangibles. En algunos casos, los economistas han
encontrado métodos indirectos de evaluación de las partidas de intangibles que
proporcionan una solución más o menos satisfactoria, aunque no exenta de considerable
ingenuidad.
1.- Las autopistas son productos intermedios de la industria del transporte. En la
medida que se mejoran las autopistas, puede resultar una disminución del
flete por transporte terrestre. La reducción de las tarifas de flete serviría para
estimar los beneficios de la autopista.
2.- Mejoramiento de las autopistas, podría a su vez reducir los costos de
transporte de los individuos y significar un ahorro de tiempo, lo que sin lugar
a dudas podría ser utilizado como uno de los beneficios de la autopista. El
valor del tiempo personal podría ser calculado sobre la base de precios

70
CAPÍTULO VI: EL ANÁLISIS COSTO-BENEFICIO

diferenciales, correspondientes a la utilización de diferentes sistemas de


transporte con diferentes tiempos de viaje.
3.- Un programa escolar orientado a reducir la deserción escolar, puede ser
reflejado a través de la reducción de los índices de la delincuencia juvenil y
en un ahorro de costos por aplicación de la ley. Otros beneficios podrían ser
estimados sobre la base de aumentos en los ingresos resultantes de un mejor
adiestramiento.
4.- Un programa de salud puede ser evaluado por la reducción de la tasa de
mortalidad de una enfermedad en particular. Los beneficios podrían ser
medidos por el ahorro que se obtendría al evitar perder los ingresos
monetarios de las personas salvadas.
5.- Un programa de reducción de la contaminación sónica en un aeropuerto,
podría ser evaluado por el aumento de valor de los inmuebles en los
alrededores.
6.- Una represa para riego suministrará cierta cantidad de agua, que permitirá
regar y cultivar un determinado número de hectáreas, el aumento en
rendimiento de la cosecha puede calcularse y valorarse en función de precios
esperados.

Precios sombra

Aún cuando podamos valorar la producción y los insumos a precios de mercado,


éstos pueden aún no reflejar adecuadamente los beneficios y costos marginales sociales,
por ello hay que utilizar los denominados precios sombra. Si los mercados tienen
impuestos, cuotas, regulaciones, no reflejarán los valores sociales. Veamos esto, si el
gobierno adquiere insumos para la construcción de un proyecto, el precio de mercado
puede incluir impuestos a las ventas o sisas. Aquí es necesario efectuar ajustes porque los
precios no reflejan el costo de oportunidad social y por lo tanto deberían ser depurados al
computar los costos de un proyecto.
Por ejemplo, si el gobierno cobra por el servicio y fija los precios de acuerdo con
una conducta monopólica, los ingresos totales y por ende la medida del beneficio,
diferirán de los correspondientes a un mercado competitivo. En este caso, los precios de la
producción no reflejan el verdadero costo de los recursos y se hace necesario ajustar los
precios. Supongamos que el costo de producción de un artículo en el mercado fuese de 1
millón, pero, si existiera un mercado competitivo su valor hubiese sido de 900 mil, igual al
costo marginal de su producción. El costo de oportunidad social en este caso es de 900 mil
y no de 1 millón, aún cuando el gobierno pague un mayor precio. La ganancia de 100 mil
es un beneficio pecuniario para el monopolista y no un costo real del recurso para la
sociedad.
Finalmente, el problema de los precios para fines de evaluación de beneficios y
costos sociales asume características relevantes en las economías en vías de desarrollo,
donde la inversión pública juega un papel muy importante en el desarrollo económico y
social. El proyecto del gobierno puede ejercer un impacto tan grande en la estructura de
precios (mano de obra, tipo de cambio) que una evaluación de los beneficios conducirá a
una imagen equivocada de los beneficios reales. Bajo tales circunstancias, el análisis
costo-beneficio debe calcular una relación de precios que refleje verdaderamente los
beneficios y los costos.

Costo anual equivalente

En algunas oportunidades resulta imposible aplicar el criterio costo-beneficio,


simplemente por la imposibilidad de calcular precisamente los beneficios. De allí que
adquiera relevancia otro método, más limitado, como el costo anual equivalente. Esto es,
compara los diferentes costos incurridos en el logro de una misma producción, pero por
diferentes procesos técnicos.

71
CAPÍTULO VI: EL ANÁLISIS COSTO-BENEFICIO

CRITERIOS DE EVALUACION Y COSTO DE OPORTUNIDAD (2)

Hasta ahora no hemos prestado atención al hecho de que los beneficios y costos
crecen durante un periodo de tiempo y no de manera instantánea. Algunos gastos, como
los salarios de los bomberos, producen beneficios inmediatos, mientras que, otros como
las inversiones en carros bombas, represas, o autopistas, continúan produciendo beneficios
durante una serie de años. Para evaluar la corriente de beneficios futuros o costos,
debemos transformarla en valores presentes. Esto es, debe ser descontada a una
determinada tasa de interés de manera de hacerla mutuamente comparables entre si en el
presente, periodo que se corresponde con las inversiones iniciales del proyecto.

Métodos de evaluación

Existes varios enfoques posibles para la selección de alternativas de inversión:

Valor actual neto

El valor actual neto del proyecto, el cual es igual al valor descontado del
excedente neto de beneficios menos costos (Bi-Ci) para cada año. Un proyecto cuyo valor
actual es positivo se justifica; si se disponen de fondos, deberían emprenderse todos esos
proyectos, siempre que no sean mutuamente excluyentes.

Relación beneficio/costo

Cuociente del valor actual de los beneficios totales entre el valor actual de los
costos totales (B/C), con el mismo procedimiento de descuento empleado en el primer
método. Se justifican todos aquellos proyectos no excluyentes entre si cuya relación B/C
sea superior a uno.

Tasa interna de retorno de la inversión.

Indicador empleado por las empresas privadas para seleccionar alternativas de


inversión. La tasa interna de retorno (TIR) de la inversión es aquella tasa de descuento que
iguala los beneficios netos durante la vida del proyecto con los costos originales de
inversión. Se justifican aquellos proyectos cuya tasa interna de retorno sea igual o superior
a la tasa social de descuento. Sin embargo debe procederse con cautela en la utilización
de este indicador cuando se trata de proyectos excluyentes entre si, ya que puede conducir
a resultados divergentes. Esto es, un proyecto puede tener más de una tasa interna de
retorno, dependiendo del número de veces que el flujo de beneficios netos (Bi-Ci) cambie
de signo a través de la serie. En realidad, este no suele representar un gran inconveniente
ya que en la mayoría de los casos, los proyectos incurren en costos netos los primeros años
(Bi-Ci <0) y beneficios netos en los siguientes (BI-Ci>0). En estos casos el signo cambia
sólo una vez y la TIR determinada es única.

Selección del criterio de evaluación (3)

Si no hay restricciones en cuanto a las disponibilidades de fondos, ni proyectos


que se excluyan entre si, los tres indicadores dan idéntica respuesta sobre la justificación
de los distintos proyectos.
Ahora bien, si no suele disponerse de fondos en cantidades ilimitadas, y los
proyectos muchas veces se excluyen unos a otros, existe una aceptación general de que la
maximización del valor actual neto (VAN) de un proyecto, es el procedimiento más

72
CAPÍTULO VI: EL ANÁLISIS COSTO-BENEFICIO

idóneo para evaluar inversiones públicas, y siempre asegurará que se elija la combinación
de proyectos más eficiente.
Analicemos estos dos casos con ejemplos numéricos: Supongamos que se
considera la construcción de una represa en un sitio previamente elegido. El costo o la
inversión inicial por la construcción son de 1.000 unidades monetarias (Io). Si no es
construida los daños ocasionados por las inundaciones podrían ascender a 300 u.m,
mientras que si se construye, esos daños podrían reducirse a 70 u.m por año.
Adicionalmente, los costos anuales de mantenimiento alcanzan a la suma de 50 u.m
durante los 10 años de vida útil. Luego de ese periodo, se propondrá la construcción de
una represa mucho más importante y de una central hidroeléctrica, con lo que la represa
resultará inútil. Asumamos una tasa de actualización del 8%

Caso 1: No hay restricciones de fondos ni los proyectos se excluyen entre si.

1.-Relación B/C
a.- Datos del problema.
Bi= 300 - 70 = 230 u.m/año
Ci= 50 u.m/año
Io= 1.000 u.m
n= 10 años
i= 8% anual
f.v.a=factor de valor actualizado de una serie uniforme de pago para "n" años
e "i" tasa de interés anual
B.-Actualización de los beneficios
Bo= 230 [fva] = (230)(6,710081) = 1543,32 u.m
C.-Actualización de los costos
Co=50[fva]= (50)(6,710081)= 335,5 u.m, más 1.000 de la inversión en
el periodo "0" = 1.335,5 u.m
D.-Relación B/C
1.543,32/1.335,5 = 1,16
B/C>1 el proyecto es aceptado

También podría calcularse la relación B/C de otro modo, deduciendo los


costos anuales de mantenimiento de los beneficios anuales y
actualizando los beneficios netos.
(Bi - Ci)(fva)/Io = (230-50)(6,710081)/1.000
1.207,81/1.000 = 1,21

2.-Valor actual neto


a.-Cálculo del flujo neto
FN = Bi - Ci = 230 - 50 = 180 u.m/año
b.-Cálculo del flujo actualizado neto
FAN = (180)(fva) - Io = (180)(6,710081) - 1.000 ; FAN = 207,81;
FAN > 0 el proyecto es aceptado

3.-Tasa interna de retorno


FAN = 0 a una tasa "i"
(180)(fva) - Io = 0
fva = 1.000/180 = 5,555555
Se busca en la tabla financiera el valor de "i" que corresponda a fva para 10
años, encontrándose entre 12 y 13%, para ser más exactos 12,41%
i>tasa social de descuento, el proyecto es aceptable.

Caso 2: Si hay restricciones de fondos y los proyectos son excluyentes.

73
CAPÍTULO VI: EL ANÁLISIS COSTO-BENEFICIO

El problema que se presenta ahora es definir un criterio que permita elegir entre
diferentes alternativas para alcanzar los mismos objetivos. Supongamos el mismo ejemplo
anterior, pero ahora con más posibilidades. La represa se puede construir, bien sea en la
localidad A, como en la localidad B. La represa construida en A, es la que venimos de
calcular el coeficiente B/C. Si la construimos en B, las inversiones (Io) serán de 500 u.m,
las cuales permitirían realizar una economía monetaria (Bi) de 200 u.m/año al minimizar
los daños de las inundaciones, y los costos anuales de mantenimiento (Ci) serán de 100
u.m/año. Según se consideren los costos de mantenimiento como deducidos de los
beneficios netos o como costos, las relaciones B/C que se obtendrán serán 1,34 y 1,15
respectivamente.
1.-Costo de mantenimiento deducido de los beneficios
(Bi - Ci)(fva)/Io = (200- 100)(6,710081)/500
B/C = 671,0/500 = 1,34
2.-Costo de mantenimiento como costo
B/C = (Bi)(fva)/(Ci)(fva) + Io = (200)(6,710081)/(100)(6,710081) + 500
= 1342/1171 = 1,15

¿Cómo se efectúa el criterio de selección? Naturalmente podría pensarse que seria


preferible escoger el proyecto cuya relación B/C fuese la más elevada. Pero, el coeficiente
B/C no es único, ¿cuál debería considerarse? En el ejemplo que se presenta a continuación
se obtienen decisiones divergentes, según sea el procedimiento empleado para calcular la
relación B/C.

LOCALIZACIÓN METODO 1 METODO 2


A 1,21 1,16
B 1,34 1,15
Coeficiente B/C más B A
elevado

En conclusión, el criterio fundado sobre la relación B/C más elevada no es válida.


Para resolver el inconveniente que se presenta con la existencia de varios valores
de la relación B/C, es necesario recurrir al análisis diferencial (incremental). Supongamos
que existen cuatro posibles localizaciones de proyectos mutuamente excluyentes, con una
vida útil similar de 10 años, en donde los beneficios y costos actualizados son los
siguientes:

LOCALIZACIONES BENEFICIOS COSTOS B/C


A 1.000 500 2,00
B 1.450 700 2,07
C 1.900 1.000 1,90
D 2.000 1.200 1,67

La forma de proceder seria la siguiente:


1.-Se clasifican las propuestas de inversión en orden creciente según los costos;
2.-se descartan aquellas propuestas cuyas relaciones B/C son menores a la unidad;
3.-se calculan los coeficientes B/C diferenciales.
Una vez calculados los coeficientes diferenciales B/C, se eliminan aquellos
inferiores a la unidad, se compara la variante siguiente con la última no eliminada y se
escoge el último proyecto en el cual el coeficiente diferencial B/C sea superior a la unidad.
En nuestro ejemplo comparamos la propuesta B con la A, por ser B la que le precede, y
ser su coeficiente diferencial B/C superior a la unidad (2,25). Por lo tanto eliminamos A
en favor de B. Seguidamente se compara C con B.

74
CAPÍTULO VI: EL ANÁLISIS COSTO-BENEFICIO

DIFERENCIAS
LOCALIZACIONES B C B/C B C B/C
A 1.000 500 2,00 - -
B 1.450 700 2,07 450 200 2,25
C 1.900 1.000 1,90 450 300 1,50
D 2.000 1.200 1,67 100 200 0,50

Conviene destacar que hubiéramos comparado C con A, si el coeficiente diferencial B/C


de B hubiese sido menor que la unidad, en ese caso se hubiera eliminado B. El coeficiente
diferencial B/C entre C y B es superior a la unidad, por lo tanto eliminamos B en función
de C. Finalmente, comparamos C con D, pero el coeficiente diferencial B/C de D es
inferior a la unidad (0,50). Eliminaremos D en favor de C. Por lo tanto C es la mejor
alternativa. Este procedimiento se apoya en una razón muy simple. Se comienza por
eliminar todos los proyectos en los cuales el coeficiente B/C sea menor que la unidad,
porque no son rentables. Seguidamente, cuando comparamos una propuesta con la
siguiente más costosa no habiendo sido eliminada y constatamos que el coeficiente
diferencial B/C es inferior a la unidad, consideramos que la inversión adicional no es
rentable tampoco. Por ello conservamos el proyecto menos costoso y eliminamos al otro.
La tasa interna de retorno (TIR) también da una respuesta equivocada en tal
situación. Las inconsistencias de la TIR como criterio para seleccionar alternativas de
inversión mutuamente excluyentes puede ser ilustradas mediante la ayuda de un ejemplo
específico (4). Para evitar problemas de tamaño, tomemos dos proyectos cuyos costos de
inversión en el periodo cero son iguales a 1.000 u.m, la tabla que se muestra a
continuación ilustra la serie de beneficios netos para ambos proyectos en u.m/año.

Beneficios Netos Anuales Valor Presente

Proyecto 0 1 2 TIR 2,0% 5,2% 7%


A -1.000 0 1.210 10% 163 93 57
B -1.000 1.150 0 15% 127 93 75

Se calcula para cada proyecto, tanto la TIR como el valor actual neto a diferentes
tasas de descuento. La TIR es el valor de la tasa de interés que resulta al cortar la curva de
valor actual el eje de las abscisas de la figura que se inserta en la siguiente página.
De acuerdo a la aplicación del criterio de la TIR, el proyecto B es preferido al
proyecto A (15% > 10%). Sin embargo, los valores actuales de A y B dependen
críticamente de la tasa de descuento utilizada. Si la tasa de descuento es del 2%, el
proyecto A tiene un valor actual neto mayor que el de B, pero, mientras la tasa de
descuento aumenta, B se hace preferido a A. Esto ocurre debido al perfil de beneficios de
ambos proyectos. Los beneficios del proyecto A vienen después que B logró sus
beneficios. A medida que la tasa de descuento aumenta, los beneficios situados más atrás
en el tiempo se reducirán más que los más cercanos, por ello, al proyecto A le va peor que
al B. Para evitar este inconveniente se calcula la TIR incremental, es decir la diferencia de
los beneficios netos de ambos proyectos, en lugar de comparar separadamente la TIR de
los dos. Si la TIR calculada sobre la diferencia entre las dos corrientes de retorno de A y B
es positiva, A tendrá mayor valor presente.
La fuente del problema de la TIR puede ser detectada mediante el siguiente
razonamiento. Si los proyectos se actualizan a un costo de oportunidad del capital del 2%,
el proyecto A tiene un valor actual superior al B, al elegir al proyecto A y reinvertir de
manera adecuada su corriente de beneficios netos, se obtiene el beneficio resultante de B,
y le quedan fondos para reinvertir nuevamente o consumirlos. Por ejemplo, si nosotros
pedimos un préstamo de 1.150 u.m para consumo en el periodo 1, tendríamos que pagar

75
CAPÍTULO VI: EL ANÁLISIS COSTO-BENEFICIO

un total de 1.173 u.m (1.150 x 1.02) en el periodo dos, quedando 37 u.m (1.210 - 1.173)
para consumo o reinversión. Por lo tanto, la corriente de consumo neto (-1.000, 1.150, 37)
puede ser generada combinando la operación de préstamo con la corriente de beneficios
netos del proyecto A. Como podemos apreciar la corriente del proyecto A domina a la del
B.
Figura 6-1: Perfil de Valores Actuales

En general, puede argumentarse, que es posible utilizar transacciones del mercado


de capitales para convertir la corriente neta de beneficios de un proyecto, en otra,
dominante con respecto a la del proyecto con un valor actualizado menor. En otras
palabras, el criterio del valor actual toma en consideración el costo de financiamiento,
mientras que la TIR no.

Costo de oportunidad del capital

Una de las mayores dificultades del método B/C es la selección de la tasa de


interés para actualizar la serie de beneficios y de costos de un proyecto. Varias tasas
alternativas son posibles.

Productividad marginal del capital en la inversión privada

La tasa de interés del mercado de capitales puede utilizarse como tasa de


actualización del proyecto y representa el costo de oportunidad de capital en el caso de las
empresas privadas. La fijación de la tasa de descuento es un problema en si difícil, ya que
se basa en la hipótesis de que los capitales no escasearán, es decir, que será posible
obtener dinero en préstamo a una tasa similar a aquella que se le aplica al proyecto, sin
importar el destino que se les de a los recursos.

76
CAPÍTULO VI: EL ANÁLISIS COSTO-BENEFICIO

Tasa de interés de los empréstitos gubernamentales

Los organismos públicos utilizan muy a menudo como tasa de actualización, la


tasa de interés a la que el gobierno puede obtener dinero en préstamo. En cierto sentido,
éste es el costo directo para el gobierno en la obtención de fondos, aunque no está exento
de críticas. Es una cifra artificial, dada la influencia de la política monetaria sobre la tasa,
y es en esencia sustancialmente menor a la tasa de interés del capital privado, calculada
sobre bases equivalentes. Esta aproximación justificará una variedad mucho mayor de
proyectos gubernamentales que la tasa de interés sobre la inversión privada. Otra
complicación surge de las expectativas de inflación, lo que obligaría a ajustar el costo del
dinero por la tasa de inflación, a fin de obtener una tasa real de retorno. Pero es bastante
improbable conocer de antemano las futuras tasas de inflación.

77
CAPÍTULO VI: EL ANÁLISIS COSTO-BENEFICIO

NOTAS AL CAPÍTULO VI

(1) MUSGRAVE, Richard et al. Public Finance in Theory and Practice. Ed.
MacGraw-Hill, 5 ed. New York 1989, pp. 137- 143
(2) DUE, John et al. Análisis Económico de los Impuestos y del Sector Público, Ed. El
Ateneo, 4 ed. Buenos Aires 1977, pp. 155-159
(3) LIMA, Roberto, Comment choisir entre diverses propositions: l'elaborations
des decisions d'investissement. Finances et Developpment, Vol. 8, N° 2, juin 1971, pp.
45-48
(4) BOADWAY, Robin et al. Public Sector Economics. Ed. Little-Brown, 2 ed.
Boston 1984, pp. 189-194
- MUSGRAVE, Richard et al. Ibidem. pp.208-226
- ROSEN, Harvey. Public Finance 4 ed. McGraw Hill 1995, pp. 238-266

78
VII

TEORÍA DE LOS GASTOS PÚBLICOS

Las tareas realmente asumidas por el Estado en el siglo XIX, correspondían en


esencia a las asignadas por la teoría liberal: policía, justicia, diplomacia, ejército, etc. El
papel desempeñado por los gastos públicos era paradógico. Por una parte se les otorgaba
una gran importancia, ya que señalaban el punto de partida de toda la actividad financiera,
de esta forma, los gastos públicos se caracterizaban por su carácter imperativo y
obligatorio, teniendo como objeto asegurar el funcionamiento de los servicios públicos y
la misma existencia del Estado. Los gastos públicos tenían pues, un carácter fundamental.
Pero, por la otra, los hacendistas clásicos los estudian poco, su verdadera preocupación
fue el estudio del impuesto y especialmente David Ricardo, quien se interesó en la
definición del concepto de capacidad de pago. Los clásicos, le dieron por tanto, trata-
miento separado e independiente a gastos e ingresos públicos.
La concepción de los gastos públicos en la hacienda moderna, es radicalmente
distinta. Se da menos importancia a los gastos públicos, pero se examina ante todo su
composición y no su importe global. No se les otorga el carácter fundamental que les
asignaban los clásicos. Se niega que el Estado primero gasta y que calcula siempre sus
ingresos en función de sus erogaciones; se niega que los gastos públicos tengan una
necesidad absoluta, ya que hay gastos indispensables, y otros que lo son menos. Los
gastos públicos son un medio de actuación financiera como otros, y su utilización es
apreciada en relación a éstos, en un conjunto del que todas las partes deben ser
consideradas simultáneamente. Forzando un poco las cosas podemos decir que los
clásicos tenían una concepción esencialmente cuantitativa de los gastos públicos,
mientras que los hacendistas modernos poseen un enfoque de ellos, fundamentalmente
cualitativo, considerando ante todo su naturaleza (1). En este capitulo, abordaremos la
evolución de la teoría de los gastos públicos y luego en una segunda sección analizaremos
el crecimiento, para finalizar con las principales clasificaciones de los gastos públicos.

TEORÍA DEL GASTO PÚBLICO Y DESARROLLO DEL ESTADO

Los cambios en la teoría de los gastos públicos y en las funciones del Estado
constituyen uno de los aspectos más importantes de la evolución contemporánea de la
ciencia de las finanzas públicas.

Evolución de la teoría de los gastos públicos

La gran contribución que dio la escuela marginalista a la teoría subjetiva del valor,
aunado a acontecimientos políticos y administrativos de la Europa continental de fines del
siglo pasado, provocaron por primera vez, un tratamiento conjunto de ingresos y gastos
públicos como elementos de un mismo todo, dando inicio a la moderna economía del
sector público o economía financiera como se da en llamarla. Particularmente importante
fue la contribución de los economistas italianos (1883): Pantaleoni, Viti De Marco y
Barone, y de los autores austriacos como Sax (1883), o suecos como Wicksell (1896) y
Lindahl (1919) (2). Ellos avanzaron en el estudio de la naturaleza indivisible de los bienes
públicos y su financiamiento por medio de impuestos. Destaca en esta época la solución
de Wicksell y su tentativa de relacionar las finanzas públicas con el sistema político de las
democracias liberales. Decía Wicksell, que siempre que fuera posible debían financiarse
las actividades públicas mediante el uso de mecanismos tipo mercado; cuando no podía
79
CAPÍTULO VII: TEORÍA DE LOS GASTOS PÚBLICOS

lograrse, debía formularse una estrecha relación entre gasto e impuesto, utilizando la
instancia político legislativa (regla de la unanimidad). También conviene mencionar en
este sentido los trabajos de la corriente del equilibrio general, orientados más que todo
hacia el campo de la fiscalidad. Destacan los estudios de Walras, Pareto, Marshall,
Edgeworth, Pigou y otros autores pertenecientes a la escuela marginalista. Las
investigaciones sobre el análisis del gasto público concluyeron a fines de la década de los
treinta en la célebre síntesis de Abran Bergson sobre la teoría del Rendimiento Social (3).
Los convulsionados años que precedieron la segunda guerra mundial, llenos de
conflictos sociales y desequilibrios, vieron nacer la famosa teoría de Keynes sobre el
empleo, el interés y el dinero (1936) y la aplicación por primera vez del gasto público
como instrumento de política fiscal para fines estabilizadores (4). La obra de Keynes marcó
una verdadera revolución en toda la ciencia económica, no obstante que su pensamiento
central y gran contribución fue en el área macroeconómica.
La síntesis de Bergson, fue retomada por Samuelson (1954) durante la década de
los años cincuenta y sirvió como punto de partida a sus estudios sobre asignación de
recursos públicos (5). Abordar nuevamente el tema de los gastos públicos y su
financiamiento obedeció entre otras razones: al aumento de la intervención
gubernamental; al crecimiento del gasto destinado a la construcción de grandes obras
públicas, y a la preocupación cada vez mayor de la sociedad por el problema de las
externalidades. En épocas más recientes, además de los trabajos de Samuelson, destacan
las investigaciones de Arrow y su célebre paradoja de la regla de la mayoría; Lipsey-
Lancaster y su teoría del segundo mejor y R. Musgrave. Este último ha hecho hincapié en
los aspectos operativos e instrumentales de la asignación de bienes públicos: presupuesto-
programa, análisis costo-beneficio, tarificación de servicios públicos, etc. (6).

Desarrollo de las funciones del Estado

No solo los hacendistas clásicos identificaban a los gastos públicos por la


concepción jurídica del autor, sino que adicionalmente le atribuían a éstos un carácter
destructor, al considerarlos como actos de consumo. Contrasta radicalmente esta noción,
con la que sustentan los hacendistas modernos, quienes ven en el gasto público, una
simple transferencia de riqueza, que no se destruye, sino que por el contrario, se
redistribuye en todo el circuito económico. La noción de Estado consumidor y
redistribuidor propuesta por Duverger (7) ilustra el cambio fundamental entre la
concepción clásica y moderna del Estado.

Estado consumidor

Los hacendistas clásicos otorgaban una gran desconfianza a los gastos públicos.
Hacer economías, he ahí el ideal que asignaban al Estado. Se tiene una manifiesta
tendencia a juzgar los gastos públicos como un mal, quizás necesario, pero que es preciso
mantener dentro de los límites más estrechos. Los clásicos, parecen, así, considerar al
Estado como exclusivamente un consumidor de bienes; con sus gastos absorbe una parte
de los bienes que están a la disposición de la sociedad y los consume, es decir los
destruye. No se trata de restarle importancia a las funciones elementales del llamado
Estado policía, pero se consideraba que éste debía satisfacer esos servicios dentro de lo
que era estrictamente necesario; ya que sus gastos, constituyen, a pesar de ello, una pesada
carga sobre la renta nacional y un empobrecimiento de la colectividad, al tener sus
miembros menos bienes que repartirse. Si bien este es el concepto de los hacendistas
clásicos de fines y principio de siglo, en cambio, en el ambiente privado existían otras
ideas más exageradas y pesimistas aún, consideraban los gastos públicos como dinero a
fondo perdido, en la que se representaba al Estado como la figura de un pozo sin fondo.

80
CAPÍTULO VII: TEORÍA DE LOS GASTOS PÚBLICOS

Estado redistribuidor

Para un hacendista moderno, los gastos públicos no son propiamente gastos del
Estado, ya que éste no existe al menos como productor o consumidor. El Estado es una
persona moral, pero que no puede consumir o gastar sino que lo hace a través de los
funcionarios y proveedores y que en consecuencia, los miles de millones de bolívares no
desaparecen en un abismo sin fondo, sino, que son devueltos al sistema económico. Por
ello, la actividad financiera del Estado, más que la figura de un pozo, es la de un filtro.
Una parte de la renta nacional pasa a través de ese filtro, como gastos del Estado, y el
papel exacto de éste, consiste en reorientar los gastos en tal o cual dirección, sin
destruirlos.
El Estado, pues, no consume sino que redistribuye las sumas recaudadas bajo la
forma de rentas (tasa, impuestos, recursos patrimoniales, etc.) entre los miembros de la so-
ciedad. La redistribución que realiza el Estado a través del gasto público, es análoga a la
realizada por el sector privado, cuando sus empresas públicas efectúan similares tran-
sacciones comerciales y utilizan los mismos insumos que las empresas privadas. En
cambio, posee un carácter global y mucho más amplio que la redistribución realizada por
las empresas privadas o por los particulares, cuando utiliza el mecanismo impuesto-gasto
público para financiar la prestación de servicios públicos indispensables para el bienestar
de la colectividad (educación, salud, vivienda, etc.). Donde se evidencia el verdadero
sentimiento de solidaridad nacional, es cuando el Estado realiza gastos públicos, sin
recibir ninguna contraprestación directa de parte de quiénes se benefician con ellos. Los
subsidios no son más que medios de transferencia de riqueza: los recursos obtenidos a
través de la tributación de una clase social, son redistribuidos a otra clase, sin justificación
alguna de servicio o trabajo prestado al Estado por esta clase beneficiaria.

CRECIMIENTO DE LOS GASTOS PÚBLICOS

Tal vez, uno de los acontecimientos más importantes del presente siglo, haya sido
el vertiginoso crecimiento de las actividades públicas. Ello, naturalmente contrasta con la
vieja escuela liberal, de constreñir la actuación del Estado y circunscribirlo a la prestación
de aquellos servicios, íntimamente ligados a su esencia y razón de ser: justicia,
diplomacia, policía, etc. Este aumento de la intervención pública, según la opinión de la
mayoría de los autores, comienza a producirse a partir de 1914, y desde esa fecha, hasta
nuestros días, el crecimiento del gasto público como instrumento de la política financiera
del Estado ha crecido sin conocer techo, desde modestas contribuciones al producto
interior bruto que oscilaban entre 10 y 15%, hasta alcanzar una participación superior al
35%, e inclusive llegar hasta niveles de 50% en el siglo pasado (8). De la misma manera,
el fenómeno si así lo podemos llamar, no ha sido exclusivo de los países desarrollados, los
llamados países pertenecientes al Tercer Mundo también han conocido como el Estado se
ha convertido en el agente más importante de la actividad económica y social, aunque
algunas de las causas que provocaron este crecimiento son el resultado de condiciones
socio-económicas particulares de estos países, otras, surgen en respuesta a los cambios
políticos y filosóficos habidos en las democracias liberales.
Diversas razones se han esgrimido para explicar el porque del crecimiento del
gasto público y por consiguiente de la intervención pública. Es más, recientes
investigaciones se orientan a la búsqueda de explicaciones más científicas, utilizando el
análisis económico, para adelantar una teoría del gasto público a través de lo que se llama
economía del bienestar; sin embargo, aún el camino por andar es largo y tortuoso, y sería
por demás prematuro establecer criterios determinantes. Aunque el porvenir no se
presente por lo pronto, claro y despejado, el pasado remoto y reciente nos proporciona
razones históricas más que suficientes para encontrar justificación al cambio de
concepción de Estado liberal a Estado interventor.

81
CAPÍTULO VII: TEORÍA DE LOS GASTOS PÚBLICOS

Antes de comenzar a describir las principales causas reales del crecimiento en


cifras absolutas del gasto público, conviene detenernos en las llamadas causas aparentes,
responsables de un crecimiento ficticio y nominal del gasto.
Comparativamente las cifras absolutas nada nos dicen, tómese como ejemplo el
desenvolvimiento del gasto público en Venezuela desde comienzos de siglo hasta 2004
(9)
. En tiempos de la administración del general Cipriano Castro (1900) el presupuesto de
Venezuela apenas alcanzaba la modesta cifra de 35 millones de bolívares. Durante el
periodo comprendido entre 1900-1908 se ejecutó la cantidad de 433 millones de bolívares.
A comienzos de 1909 el presupuesto público no superaba la cantidad de 50 millones de
bolívares. En 27 años de dictadura del general Juan Vicente Gómez el presupuesto
nacional se multiplicó por cuatro al llegar el gasto público en 1936 a la suma de 206
millones de bolívares. Entre 1937 y 1945, periodo que abarca las Presidencias de la
República de los generales Eleazar L. Contreras e Isaías Medina A. el gasto creció más
de dos veces, al pasar de 259 millones en 1937 a 582 millones de bolívares para 1945.
Para la época de los gobiernos de Rómulo Betancourt (1945-1947) y de Rómulo
Gallegos (1948), el gasto público aumentó durante el trienio, de 952 millones en 1946 a
1.644 millones de bolívares en 1948. Ya para 1950, la administración pública central
gastaba la cantidad de 2.074 millones de bolívares. Esto significa, que en medio siglo, los
gastos del gobierno crecieron 59 veces. A finales de la dictadura del general Marcos
Pérez Jiménez (1949-1958) el gasto del Estado ya rayaba los 6.235 millones de bolívares.
Transcurridos 45 años de regimenes democráticos desde 1959, el gasto del Estado creció
en no menos de 9.613 veces, al pasar de 6.294 millones en 1959 a la astronómica cifra de
60.505.058 millones (60,5 billones) de bolívares para 2004. Debemos sin embargo
manejar con cuidado las cifras precedentes. En realidad el crecimiento ha sido menos
importante que el reseñado por las cifras absolutas. Para que las cantidades sean
mutuamente comparables, deben sufrir una serie de ajustes que tomen en consideración
los cambios habidos en la población y en el nivel de los precios. Más aún, no tiene la
misma significación e influencia, el gasto público realizado en dos épocas con situaciones
económicas diferentes.

Causas aparentes

Es necesario distinguir el crecimiento real del gasto público del puramente


nominal o ficticio.

Cambios en el índice general de precios

Las cifras comentadas sobre el crecimiento del gasto público durante diferentes
periodos de la historia política de Venezuela pudieran reflejar una conclusión equivocada
sobre la magnitud del aumento de los gastos del Estado. Es necesario introducir ajustes en
el valor nominal del gasto a fin de reflejar el verdadero valor de la moneda. Para ello, se
ajustan las cantidades tomando en consideración el valor adquisitivo del signo monetario y
poder realizar las comparaciones entre diferentes periodos de tiempo. En el cuadro que se
inserta en la página siguiente podrá apreciarse la variación de las cifras al ser ajustadas
utilizando el índice de precios con base en 1979. El resultado es tan asombroso que el
gasto público que aparentaba haber crecido 1,72 millones de veces durante el periodo
analizado, reduce su crecimiento en casi un 100%, al hacerlo 319 veces entre 1900 y 1989.

Crecimiento poblacional

No basta corregir las cifras de gasto público del efecto inflacionario, también hay
que depurarlas, por el hecho de que la población ha crecido o el territorio ha aumentado.
En la medida que aumentan las cifras poblacionales, correlativamente las demandas
sociales se incrementan: más educación, salud, vivienda, etc. De igual manera el
incremento de la extensión territorial y la colonización de áreas despobladas, ejercen

82
CAPÍTULO VII: TEORÍA DE LOS GASTOS PÚBLICOS

presiones sobre el aumento del gasto público al demandar la infraestructura física


necesaria para atender a los nuevos colonizadores.
A comienzos de siglo, cuando la población venezolana era relativamente pequeña
(dos millones de habitantes) a cada venezolano le debían corresponder Bs. 99 del total del
gasto real promedio del gobierno central para el lapso comprendido entre 1900-1908.
Esta cifra creció más de 31 veces en un lapso de un siglo, al situarse para el período 1999-
2004 en Bs. 3.106 por habitante. Incorporando al crecimiento del gasto público real la
incidencia poblacional, la cifra se reduce de un múltiplo de 319 a 31

Gasto público, producción y renta nacional

Finalmente, otra corrección que debe hacerse, es el deseo de obtener una medida
adecuada entre el crecimiento de los gastos públicos y su influencia sobre la vida
económica del país. Para ello suele relacionarse los gastos públicos con el ingreso nacio-
nal o el producto interno bruto y expresarlo en términos de porcentaje. Aceptando esto,
nuestro múltiplo de 31 se reduciría a 4. Este, por supuesto es el múltiplo que puede
obtenerse dividiendo el actual 32,4% (1999-2004)- relación del gasto público respecto al
ingreso nacional disponible a precios corrientes- por el 7,8%, relación que prevalece en
1920 (10).
Desafortunadamente, a falta de información más completa y homogénea,
particularmente a principios de siglo, bien pudieran ofrecer éstos últimos resultados poco
confiabilidad. Aún cuando, se reconoce que la influencia del sector público es mucho más
importante que la presentada en la serie analizada, ya que después de 1973, año en que el
sector de las empresas públicas conoce un desarrollo nunca antes visto, se modifica
sustancialmente la participación del Estado dentro de la economía. La introducción de
técnicas de agregación de las cuentas del sector público, como el presupuesto
consolidado, puesto en práctica a partir de 1983, ha proporcionado herramientas muy
útiles para dimensionar y evaluar la importancia del Estado en la formación de la
producción y la renta nacional. A pesar de la deficiencia de las cifras comentadas, in-
vestigaciones realizadas hace más de 115 años por el economista alemán Adolph Wagner
(11)
, las cuales concluyeron en su primera ley, confirman la tendencia expuesta en nuestro
análisis; asegura Wagner, que aquellos países que se industrializan, conocen de un
crecimiento secular del sector público, producto de un conjunto de fuerzas sociales,
económicas y políticas, que genera un aumento en los gastos públicos mucho más
fuerte que el incremento de la producción total.
Este análisis histórico, confirma, la relación positiva que existe entre el
crecimiento del producto o el ingreso, con el incremento de la demanda de bienes o
servicios públicos. Esto quiere decir que los bienes públicos poseen una elasticidad-
ingreso superior a la unidad, indicando que los ciudadanos estarían dispuestos a emplear
una porción mayor de su renta en el financiamiento (impuestos) de más y mejores
servicios públicos: educación, salud, vivienda, seguridad social, etc. (12).
La alta respuesta del gasto público, en especial de su componente más dinámico,
el gasto social, puede ser originada por el denominado efecto de los precios relativos (13),
en el cual, el cambio relativo en el costo de bienes y servicios públicos, ha sido mayor que
el de los bienes privados. Obviamente, que la inflación afecta a todos los productos y
servicios y que hay que descontarla cuando se consideran los niveles de gasto, pero se está
hablando de algo que esta por encima del nivel general de precios y que se denomina
efecto de los precios relativos. Las innovaciones, derivadas del progreso técnico han
mejorado significativamente la productividad industrial; esto significa menos horas para
producir automóviles o una tonelada de acero. Contrariamente, el incremento anual de los
costos relativos de los servicios públicos, como consecuencia de ser una actividad de
mucho trabajo intensivo, no se ve compensada con los aumentos de productividad. Lo
normal es esperar, mejor calidad en la atención al haber más doctores por paciente, más
trabajadores sociales por necesidad, más profesores por alumno y así sucesivamente.

83
CAPÍTULO VII: TEORÍA DE LOS GASTOS PÚBLICOS

VENEZUELA: GASTOS FISCALES EJECUTADOS POR EL GOBIERNO CENTRAL


Periodo 1900-2004
Millones de Bolívares
Gasto Gasto Público Gasto Público Ingreso Gasto
Público Gasto Público promedio anual per-cápita Nacional Público a
Periodos precios precios
precios constantes 1979 precios constantes precios Ingreso
corrientes constantes 1979 1979 (bolívares) corrientes Nacional %
1900-1908 433 2.247 250 99 - -
1909-1935 3.170 12.885 477 173 869 a) 7,8
1936-1945 3.603 15.730 1.573 379 1498 a) 15,6
1946-1948 3.893 12.034 4.011 852 - -
1949-1957 24.410 68.926 7.658 1.336 95.988 25,4
1958 6.260 17.389 17.389 2.561 18.279 34,2
1959-1973 132.437 294.683 19.645 2.057 489.392 27,1
1974-1978 221.840 286.362 57.272 4.633 617.605 35,9
1979-1983 377.279 275.471 55.094 3.241 1.160.304 32,5
1984-1988 690.186 269.084 53.817 3.004 2.431.129 28,4
1989-1993 3.587.381 261.508 52.302 2.816 14.108.322 25,4
1994-1998 b) 33.701.557 233.779 46.756 2.494 131.236.815 25,7
1999-2004 b) 199.996.228 399.260 66.543 3.106 618.145.429 32,4
Notas
a) Se corresponde con un gasto público de Bs. 68 y 233 millones para los años 1920 y 1936 respectivamente
b) Gasto fiscal acordado del gobierno central

Fuentes
ONAPRE. Gasto Fiscal Acordado 1990-2004
BCV: Anuarios de Series Estadisticas 1979-2004
Pulido M. Iván. Gastos Fiscales Ejecutados 1900-1979. Finanzas Públicas de Venezuela en el Siglo XX.
Resumen 311, 21-10-1979. pp. 41-63
INE: Proyecciones de Población 1971-2015

84
CAPÍTULO VII: TEORÍA DE LOS GASTOS PÚBLICOS

Causas reales.

Las cifras del gasto público del gobierno central para el periodo 1900-1989, no
crecieron en la magnitud absoluta que aparentaba ser, sino, aumentaron relativamente
cuatro veces ¿A qué obedeció la expansión del gasto del Estado? La respuesta está en
distintas y muy variadas causas reales. Nuestra intención no es analizarlas todas, tomaremos
aquellas que a nuestro juicio son las más representativas de la extraordinaria expansión de la
actividad pública en las economías desarrolladas y sub-desarrolladas.

El Estado del bienestar (welfare state)

Los desequilibrios sociales provocados por la larga crisis de la economía de mercado


en los principales países industriales a partir de 1929, acarreó un cambio fundamental en la
concepción liberal de la actividad estatal. La dirigencia pública tuvo que hacer frente a la
difícil situación económica y social implementando por primera vez una política fiscal que
sirviera no sólo para alcanzar los objetivos de estabilización de la economía, sino que al
propio tiempo fuera utilizada como un poderoso instrumento de cambio social (14). Es así
como se incrementa el gasto social en casi todos los países para atender la creciente y exi-
gente demanda de la población principalmente urbana, que se había concentrado en las gran-
des metrópolis a raíz del acelerado proceso de urbanización que experimentaron los centros
industriales. La concepción liberal del Estado quedó desbordada por la del Estado interventor;
éste, no se ocupaba solo de las tradicionales funciones de policía, sino que intervenía
directamente en la actividad económica mediante acciones de regulación, producción,
distribución y estabilización. Este fase de socialización del riesgo como lo llama Duverger
(15)
, contagió a las democracias liberales de la época, las cuales se empaparon de un alto
contenido social proveniente de los llamados partidos obreros (laborismo, social democracia)
(16)
. Así, el gasto social creció particularmente durante la 'época de post-guerra,
manifestándose en los gobiernos una decidida orientación hacia la redistribución del ingreso.
Las funciones sociales han experimentado en esta centuria el mayor auge que se
tenga conocimiento en la historia política contemporánea. A comienzos de siglo, no
sobrepasaban el 25% del total del gasto público, llegando a alcanzar el 50% del total para la
década de los setenta. En Venezuela, al igual que el resto de las economías latinoamericanas,
el gasto social siguió la misma tendencia que la observada en las naciones desarrolladas. De
un 4% durante el periodo 1900-1908, a un 41,4% como porcentaje del total del gasto del
gobierno central para el año 2004 (17).

Guerras mundiales

Los gastos de defensa han aumentado considerablemente durante los lapsos de


confrontación bélica, ello en razón de las siguientes consideraciones:
1.-Gastos militares propiamente dichos: los gastos de preparación de guerra o
gastos de la paz armada como la adquisición y perfeccionamiento de equipos
militares. El armamento bélico es costoso y de relativa obsolescencia técnica;
como muestra, véase el aumento del gasto militar que significó el cambio
tecnológico introducido por la sustitución del motor de avión a pistón (hélice) por
el de propulsión a chorro. También resultan elevados los gastos derivados de la
conscripción militar; además del gasto de mantenimiento de los soldados, debería
incluirse el costo de oportunidad de retirar hombres de la vida civil.
2.-Gastos de la guerra misma: los gastos por movilización de hombres y equipos a
los sitios de batalla; el aprovisionamiento y mantenimiento de los ejércitos en
zonas de beligerancia.

85
CAPÍTULO VII: TEORÍA DE LOS GASTOS PÚBLICOS

3.-Gastos de la post-guerra: la desmovilización; los gastos de reconstrucción


(recuérdese el Plan Marshall para la Europa de la post-guerra y más
recientemente la reconstrucción de Irak); la seguridad social para los veteranos
de guerra; etc.
Como vemos, el gasto militar ha contribuido con el crecimiento del gasto público
durante los periodos bélicos. Progresivamente, esta participación ha venido decreciendo hasta
situarse en 15,4% para 1991 en los Estados Unidos, lo que a juicio de Musgrave (18)...dada la
naturaleza beligerante de nuestro siglo, los gastos militares, tal como se demuestra no
son la causa principal de la expansión del sector público.
Si bien no han sido la principal causa del incremento de los gastos públicos, las dos
confrontaciones mundiales han sido responsables en la post-guerra de lo que Alain Barrere (19)
llamó el fenómeno de la irreversibilidad de las estructuras, situación creada por el
dirigismo imperante en la economía de guerra. El conflicto bélico obligó al Estado a asumir
un absoluto control de todas las actividades de producción y distribución; sustituir el meca-
nismo del mercado por el control y la regulación y a una utilización excesiva de los impuestos
y empréstitos forzados como medio de financiamiento de las actividades públicas. Este
dirigismo dio origen en la post-guerra, primeramente a una mayor intervención pública por vía
de la regulación de la economía, y subsecuentemente a una relativa facilidad de financiar el
crecimiento del gasto público mediante aumentos en la presión tributaria.
En Venezuela, aun cuando no ha participado en ningún conflicto bélico, su gasto en
defensa muestra un comportamiento similar al resto de los países desarrollados. Es más, las
cifras se revierten en comparación al gasto social para los mismos periodos: 25% para el
período 1900-1908 y 4% para el año 2004 del total del gasto acordado por el gobierno central
(20)
.

Progreso técnico

El avance de las ciencias, no solo técnico sino científico ha contribuido de manera


significativa con el aumento del gasto público. El invento del automóvil trajo una mayor
inversión del Estado en infraestructura vial. El progreso de las ciencias de la salud conlleva a
una mejoría en la calidad y esperanza de vida, incrementándose correlativamente el volumen
de los servicios públicos. El desarrollo vertiginoso de las comunicaciones y la informática a
partir de la segunda mitad del siglo XX, ha hecho posible el surgimiento de nuevas
necesidades, y la aparición de nuevos productos para su satisfacción.

Servicio de la deuda pública

Suele esgrimirse como otra causa del aumento de los gastos públicos, las cuantiosas
sumas que reclamen el servicio de la deuda. Desde este punto de vista la deuda pública puede
ser considerada efecto o causa del aumento de los gastos públicos. Es efecto cuando la deuda
se contrae para financiar el déficit fiscal como medio de atender las crecientes necesidades del
Estado y es causa, cuando impone elevadas erogaciones por concepto de pago de intereses y
amortizaciones del capital. En Venezuela, particularmente en la segunda mitad de la década
de los ochenta el servicio de la deuda ha impuesto elevadas cargas sobre el nivel y
composición del gasto, en detrimento de la inversión pública y de la estabilidad del signo
monetario. Según fuentes de la Oficina Nacional de Presupuesto (ONAPRE), para el año
2004, el servicio de la deuda pública representó el 22% del gasto público acordado del
gobierno central.

86
CAPÍTULO VII: TEORÍA DE LOS GASTOS PÚBLICOS

El crecimiento del gasto público en las economías latinoamericanas: el caso de Venezuela

En América Latina -aun cuando hay diferencias significativas de un país a otro-, el


Estado, en general, ha llegado a ser un importante productor de servicios y también de bienes,
y administrador de elevadas cuotas de inversión nacional, circunstancias que le han conferido,
al igual que en las economías más desarrolladas, una gran trascendencia en la formación y uso
de la renta nacional. La situación anterior ha sido el producto de varias causas, como la puesta
en ejecución de políticas destinadas a superar las crisis provenientes del comercio exterior, y
la admisión de nuevas ideas sobre la responsabilidad que le cabe al Estado en los esfuerzos de
desarrollo y en la solución de los problemas sociales (21).Los antecedentes latinoamericanos de
la intervención estatal comienzan a practicarse, inmediatamente después de la crisis de los
treinta, como consecuencia de la pérdida del dinamismo del crecimiento de los países de la
región. La caída de la capacidad para importar indujo a incorporar sistemas de control del
comercio exterior y del mercado de cambios; por otra parte, la reducción de los ingresos
tributarios provenientes de las importaciones, provocó la revisión del sistema de financia-
miento público, en el sentido de tender a trasladar una mayor parte de la carga impositiva
hacia las actividades internas y recurrir en mayor medida a la utilización del crédito de los
bancos centrales. Además, las necesidades de proveer ocupación y de devolverle dinamismo a
la economía, redundaron en políticas que acrecentaron los gastos e inversiones públicas,
dándoles, simultáneamente, connotaciones diferentes a las tradicionales. De otro lado, los
procesos de industrialización y de sustitución de importaciones fomentados en la mayoría
de los países, condujeron a la implementación de medidas de política económica de marcado
corte intervencionista en la conducción del crédito interno, en el fomento de la industria y de
la inversión. El ensanchamiento del área afectada por las políticas directas avanzó, en algunos
casos, hasta la creación de empresas públicas en algunos sectores tradicionalmente reservados
a la industria privada.
Del mismo modo, las situaciones inflacionarias, agudas en determinadas
circunstancias, recomendaron que se adoptaran medidas de regulación de precios y salarios,
así como de abastecimiento y comercialización de bienes y servicios esenciales.
Por último, el equilibrio del sub-desarrollo, o como han dado en llamar algunos
autores a la insuficiente capacidad de los países pobres de crear los estímulos necesarios para
aumentar la formación bruta de capital fijo, mejor conocido como el circulo vicioso de la
pobreza, expuesto por Ragnar Nurse (22), fue otra poderosa razón de la intervención del Estado
para romper el eslabón que mantenía a un país pobre en situación permanente de pobreza. Es
así como el Estado latinoamericano se convierte en un activo promotor del desarrollo
económico y social, creando nuevas bases de capital social y productivo; redistribuyendo la
riqueza y satisfaciendo las demandas sociales de la población.
En Venezuela, a diferencia del resto de los países de la región, la situación depresiva
de la economía mundial no se hizo sentir con la misma fuerza. Quizás el carácter estratégico
de nuestro principal producto de exportación, impidió una violenta caída de nuestros ingresos
por concepto de exportaciones. Sin embargo, por razones bien distintas, nuestro principal
producto de exportación comenzó a perder mercado en los Estados Unidos, al imponer ese
país en 1959 restricciones a la importación de petróleo. Las ventajas comparativas de los
crudos del medio oriente y la presión de los productores internos forzaron al gobierno
norteamericano a instaurar un sistema de cuotas de importación, creando severas
restricciones a la colocación del petróleo venezolano en el mercado Estadounidense. Fue así
que en ese mismo año, el gobierno de Venezuela al ver que el gobierno de los Estados Unidos
modificaba unilateralmente las condiciones del Tratado de Reciprocidad Comercial firmado
por ambos países en 1939, decidió emprender una agresiva política de industrialización,
destinada a producir internamente aquellos productos que se importaban principalmente de los
Estados Unidos (23)

87
CAPÍTULO VII: TEORÍA DE LOS GASTOS PÚBLICOS

La rápida expansión de la actividad económica y la responsabilidad directa de una


mayor intervención del Estado en la vida económica y social, fue posible en Venezuela, gra-
cias a que el petróleo se convirtió en la principal fuente de riqueza. Las primeras
iniciativas intervencionistas del Estado venezolano fueron dirigidas hacia los sectores sociales
y económicos. Así, en 1928, se crean los primeros institutos autónomos, el Banco Obrero y el
Banco Agrícola y Pecuario, destinados, el primero al fomento y construcción de viviendas
populares y el segundo, al desarrollo de la ganadería y la agricultura. Estas iniciativas
surgieron como respuesta del Estado a la incapacidad del sector privado de aquel entonces,
para prestar servicios crediticios distintos al comercial e industrial (24).
Los tímidos pasos de gestión empresarial del Estado se fueron consolidando y
ampliando en la medida en que se robustecían las finanzas públicas. Así, en 1937 se crea el
Banco Industrial de Venezuela, el Banco Central de Venezuela (1939), el Seguro Social
(1940), el Instituto Nacional de Obras Sanitarias (1943), y la Corporación Venezolana de
Fomento en 1947. El instituto autónomo, se convierte a partir de entonces en el instrumento
preferido de los gobiernos para ejecutar su política social y financiera, y lograr a través de
éstos, mayor participación del Estado en la redistribución de la riqueza y en la creación de
condiciones favorables para el desarrollo industrial (25).
Durante la década de los cincuenta, continuó este proceso, profundizándose con la
creación de empresas públicas en el campo de las industrias básicas. Tal es el caso de la
Siderúrgica, la electrificación del Caroní y la Petroquímica (26).
En ninguna etapa de la Venezuela del siglo XX se muestra mayor vinculación entre la
holgura fiscal y la creación o ampliación de empresas estatales como en la década de los
setenta. Durante este período, se crearon 154 empresas del Estado, 31 institutos autónomos y
no menos de 47 entidades de carácter mixto (27). El V Plan de la Nación incluyó iniciativas
como el Plan IV de Sidor (hoy empresa mixta); la ampliación de las instalaciones de
generación eléctrica en el río Caroní, Planta Centro y el desarrollo del Uribante-Caparo de
CADAFE; las ampliaciones de ALCASA y VENALUM; la creación de fondos de
financiamientos industrial, agropecuario y de desarrollo urbano; etc.. Se creó el Fondo de
Inversiones de Venezuela, con la triple finalidad de represar el circulante interno, financiar el
componente importado de los proyectos correspondientes a los sectores básicos de la
producción y costear un vasto programa de cooperación financiera internacional. Asimismo,
como reafirmación de la soberanía del país sobre sus recursos naturales, se nacionalizó en
1974 la explotación del mineral de hierro y en 1975, se tomó la histórica decisión de pasar al
control del Estado la industria y comercio de los hidrocarburos (28).
El inicio del siglo XXI, retoma nuevamente la presencia intervencionista del Estado
venezolano, en abierto contraste con el papel que jugó durante la última década del siglo
pasado. La V República, como ha dado en llamarse este nuevo ciclo de la historia política,
económica y social del país, llama por una mayor participación del Estado en las actividades
nacionales, con un marcado contenido de inclusión social.

Limite de los gastos públicos

¿Tendrá techo el crecimiento de los gastos públicos? Contestar a esta pregunta no es


del todo fácil, solo nos atreveríamos a decir que el limite depende de circunstancias de lugar y
tiempo. Pareciera que el sector público no podría continuar expandiéndose indefinidamente, a
menos que los sistemas políticos y económicos en los países industrializados sean
profundamente modificados. En el umbral del tercer milenio, se presagian en casi todos los
países del mundo capitalista, vientos de cambio por la exagerada participación del Estado en
los asuntos de la sociedad civil. Quizás estamos en presencia de un movimiento revisionista
que cada día cobra más fuerza y reclama para el mercado la tarea de asignar los recursos.
Como bien lo explica Luc Weber (29) al expresar ...cada fase esta animada, a medida que la

88
CAPÍTULO VII: TEORÍA DE LOS GASTOS PÚBLICOS

ideología se consolida, de un dinamismo propio, alimentado por el impacto creciente de


la ideología dominante sobre la clase dirigente del momento; hasta que, una reacción
aparece y se impone, anunciando un movimiento dinámico en sentido contrario.
La crisis petrolera de los años setenta desató consecuencias que afectaron seriamente
el comportamiento de las principales variables macroeconómicas de los países indus-
trializados, cuestionando el papel del Estado como elemento estabilizador de las
fluctuaciones coyunturales de la economía y como productor de bienes y servicios públicos.
En algunos países como el Reino Unido y Francia, el Estado ha dejado en manos del sector
privado de la economía, servicios públicos tan importantes como el transporte, teléfonos,
electricidad y gas (30).

CLASIFICACIONES DE GASTOS PRESUPUESTARIOS

Las clasificaciones de los gastos presupuestarios tienen como finalidad fundamental


proporcionar información, mediante el ordenamiento de los datos estadísticos de las
transacciones que realizan los organismos del sector público, y al propio tiempo, servir como
instrumentos de análisis de gestión y de evaluación de los efectos de las políticas de gasto
público en la economía nacional.

Objetivos e importancia

Un sistema de cuentas presupuestarias debe cumplir con una serie de objetivos que
satisfagan el propósito básico de su creación (31).
1.- Posibilitar y facilitar la programación del presupuesto.
2.- Contribuir a una expedita ejecución financiera del presupuesto y facilitar la
gestión de los administradores.
3.- Facilitar la contabilidad fiscal de las transacciones y el control eficiente del
gasto.
4.- Facilitar el análisis de los efectos económicos y sociales del gasto, y
5.- Contribuir a la integración de las cuentas del sector público con las cuentas
nacionales.

Tipos de clasificación

Las clasificaciones de los gastos públicos pueden dividirse según el criterio con que se
presente la información en los siguientes tipos:
-Económica
-Funcional
-Sectorial
-Institucional
-Naturaleza del gasto
-Programas
-Mixtas

A continuación presentaremos los aspectos más resaltantes de cada una de ellas.

Económica

La clasificación económica permite identificar cada renglón de gastos según su


naturaleza económica y en consecuencia, investigar la influencia que ejercen las finanzas
públicas sobre el resto de la economía nacional; muestra los gastos que se destinan a las

89
CAPÍTULO VII: TEORÍA DE LOS GASTOS PÚBLICOS

operaciones corrientes del gobierno y la parte de los gastos que se destinan a la creación de
bienes de capital que permiten ensanchar la capacidad instalada de producción de la
economía. En suma podemos decir que la clasificación económica permite evaluar los efectos
económicos del gasto público sobre el desarrollo económico y social, en la medida en que está
midiendo la inversión pública; sobre la estabilidad monetaria, en la medida en que permite
mostrar el financiamiento y la política de subsidios al nivel de precios; y por último, sobre la
ocupación de los factores productivos, en tanto mide los volúmenes de mano de obra que
remunera el sector público y la demanda que se esta ejerciendo sobre la producción de bienes
y servicios (32).
Así mismo la clasificación económica sirve de estructura básica de cuentas para
elaborar el Presupuesto Consolidado del Sector Público y para relacionar las transacciones
públicas con las cuentas nacionales, lo que exige mostrar la CUENTA AHORRO –
INVERSIÓN – FINANCIAMIENTO.
La clasificación económica del gasto según la metodología elaborada por el FMI y
aplicada en Venezuela, divide a los gastos en corrientes, capital y aplicaciones financieras. La
vigente Ley Orgánica de la Administración Financiera del Sector Público (LOAFSP) -
Gaceta Oficial N° 37.606 de fecha 09 de enero de 2003- en su artículo 14 expone que: Los
presupuestos de gastos contendrán los gastos corrientes y de capital, y utilizarán las
técnicas más adecuadas para formular, ejecutar, seguir y evaluar las políticas, los
planes de acción y la producción de bienes y servicios de los entes y órganos del
sector público, así como la incidencia económica y financiera de la ejecución de los
gastos y la vinculación de éstos con sus fuentes de financiamiento.

Gastos corrientes. Los gastos corrientes están formados por todos aquellos desembolsos que
realiza el sector público que no tienen como contraprestación directa la creación de un activo
de capital fijo, sino que constituyen un acto de consumo, vale decir, se extinguen (consumen)
en un periodo de tiempo relativamente corto ; por consiguiente tienen una influencia
transitoria sobre el desarrollo económico: esto es, mientras persista el efecto expansivo de la
erogación que puede verse debilitada por la propensión a importar, no incrementan de por si la
capacidad instalada del país y deben repetirse cada ejercicio fiscal. (33) Los gastos corrientes se
dividen en gastos en bienes y servicios (remuneraciones), pago de intereses y subsidios y otras
transferencias de naturaleza corriente.

Gastos de capital. Están constituidas por aquellas erogaciones que se traducen en la creación
de activos de carácter real y las transferencias de capital. Su efecto sobre el desarrollo
económico es permanente y de mayor impacto, ya que además de incrementar el poder de
compra, al igual que los gastos corrientes, determinan directamente una ampliación de la
capacidad instalada de producción de la economía. Al mismo tiempo, en la medida en que
estos gastos se orientan a la formación de infraestructuras, crean las condiciones necesarias
para que las actividades desarrolladas por los sectores productivos aumenten su eficiencia. Es
por esta razón que tales gastos inciden positivamente sobre la relación producto-capital y
sobre el ingreso real de la población (34).

Aplicaciones financieras. La clasificación de las transacciones relativas al financiamiento


tiene por objeto indicar las fuentes de los fondos obtenidos para financiar un déficit del
gobierno o el uso de los fondos disponibles de un superávit, a fin de medir el efecto de las
operaciones de financiamiento del gobierno en la economía.

Esquema de presentación. Para mejor claridad sobre este punto, presentamos una versión
resumida de la clasificación según la metodología del FMI y su vinculación con el PLAN
ÚNICO DE CUENTAS

90
CAPÍTULO VII: TEORÍA DE LOS GASTOS PÚBLICOS

CLASIFICACION ECONOMICA-VERSIÓN SINTETICA (35).

1.- TOTAL DE GASTOS


2.- GASTO CORRIENTE
2.1 Gasto de consumo
2.1.1 Remuneraciones
2.1.2 Compras de bienes y servicios
2.2 Renta de la propiedad
2.2.1 Intereses
2.2.2 Arrendamiento de tierras
2.3 Transferencias corrientes
2.3.1 Al sector privado
2.3.2 Al sector público
2.3.3 Al sector externo
2.4 Rectificaciones al presupuesto
3.- GASTOS DE CAPITAL
3.1 Inversión directa
3.1.1 Formación bruta de capital fijo
3.1.2 Tierras, terrenos y otros activos
3.1.3 Activos intangibles
3.2 Inversión financiera
3.2.1 Adquisición y participación de capital
3.2.2 Concesión de préstamos
3.3 Transferencias de capital
3.3.1 Al sector privado
3.3.2 Al sector público
3.3.3 Al sector externo

4.- APLICACIONES FINANCIERAS


4.1 Amortizaciones de la deuda
4.2 Disminución de otros pasivos financieros
4.2.1 Obligaciones de ejercicios anteriores
4.2.3 Cancelación de pasivos laborales

Funcional

Esta clasificación agrupa las transacciones del gobierno, según la finalidad particular a
que se destinan, independientemente del organismo que las haga. La finalidad se refiere a los
distintos servicios prestados directamente o que sean financiados por el gobierno. Su objetivo
es presentar una descripción que permita informar sobre la naturaleza de los servicios
gubernamentales y la proporción de los gastos públicos que se destinan a cada tipo de
servicios (36).
La clasificación funcional de los gastos públicos es una adaptación metodológica al
caso específico de Venezuela de los lineamientos generales de la clasificación por funciones
de las Administraciones Públicas de las Naciones Unidas (37). La clasificación comprende
cuatro funciones específicas, que pueden considerarse como objetivos, en tanto que las sub-
funciones, detallan los medios a través de los cuales se alcanzan dichos objetivos. Los grupos
o funciones principales son:

91
CAPÍTULO VII: TEORÍA DE LOS GASTOS PÚBLICOS

Servicios públicos generales. Comprende los servicios que corresponden a la esencia y razón
de ser del Estado y que requieren de su poder soberano. Estas actividades no tienen
competidores en el sector privado. Tales servicios son los monetarios y fiscales, las políticas
generales de personal del gobierno general, los servicios centralizados de compras y
suministros, las relaciones internacionales y las actividades de defensa, orden público y
seguridad, y organización electoral.

Servicios Comunitarios y Sociales. Están conformados por los servicios proporcionados


directamente a la comunidad, a los hogares y/o personas. Comprende los servicios de
educación, sanidad, seguridad y asistencia social, vivienda, suministro de agua y servicios
culturales y recreativos.

Servicios Económicos. Abarca toda clase de actividades que son ejecutadas por el sector
empresa de la economía o que están asociadas con la provisión de servicios a las empresas
privadas. Como ejemplo de esta clase de actividades se puede mencionar la explotación de
recursos minerales y forestales; la inspección y regulación de las industrias privadas;
transporte y comunicaciones; electricidad, gas y recursos hidráulicos; etc.

Otras finalidades. Este grupo comprende los gastos que no tienen asignación específica en
las funciones anteriores, como el servicio de la deuda pública, las transferencias de carácter
general a otros organismos de la administración pública y los gastos no especificados.

Esquema de presentación. Comprende las siguientes funciones:

CLASIFICACION FUNCIONAL

Servicios Públicos Generales


Administración General
Asuntos Exteriores
Orden Público y Seguridad
Defensa

Servicios Comunitarios y Sociales


Educación
Sanidad
Seguridad y Asistencia Social
Vivienda
Suministro de Agua
Servicios Recreativos y Culturales

Servicios Económicos
Agricultura, Silvicultura, Pesca y Caza
Minería, Industrias Manufactureras y Construcción
Electricidad, Gas, Vapor y Agua
Carreteras
Vías Navegables Interiores y Costeras
Otros Transportes y Comunicaciones
Otros Servicios Económicos

Otras Finalidades
Transacciones Respecto a la Deuda Pública

92
CAPÍTULO VII: TEORÍA DE LOS GASTOS PÚBLICOS

Transferencias de carácter general a otros órganos


Gastos relacionados con Desastres y otras Calamidades
Gastos n.e.p.

Sectorial

La clasificación sectorial agrupa al gasto público atendiendo a los sectores


económicos, sociales políticos y administrativos donde ejerce su influencia y persigue como
objetivo básico, vincular los planes de desarrollo con el presupuesto gubernamental.
Esta clasificación tiene como propósitos los siguientes (38):
1.- Vincular los planes de la nación con el presupuesto. Al respecto, el artículo 10 de
la LOAFSP, en uno de sus párrafos establece: Los presupuestos públicos expresan
los planes nacionales regionales y locales, elaborados dentro de las líneas
generales del plan de desarrollo económico y social de la Nación…
2.- Mostrar las áreas de actuación pública y los objetivos concretos a lograr dentro de
cada una de ellas, y
3.- Actúa de manera suplementaria de la clasificación funcional cuando esta no existe, al
señalar en forma aproximada las finalidades del gasto público y organizar las áreas
de actividad pública de distinta manera, vinculando cada sector con las instituciones
correspondientes.

Esquema de presentación. La clasificación sectorial del gasto en Venezuela se presenta


siguiendo los mismos linimientos sectoriales del plan de la nación, conforme a lo establecido
en el art. 10, ejusden, comentado más arriba.

CLASIFICACION SECTORIAL DEL GASTO

SECTORES SOCIALES
Educación
Vivienda, Desarrollo Urbano y Servicios Conexos
Desarrollo Social y Participación
Salud
Seguridad Social
Cultura y Comunicación Social
Ciencia y Tecnología

SECTORES PRODUCTIVOS
Agrícola
Energía, Minas y Petróleo
Industria y Comercio
Transporte y Comunicaciones
Turismo y Recreación

SERVICIOS GENERALES
Dirección Superior del Estado
Seguridad y Defensa

GASTOS NO CLASIFICADOS SECTORIALMENTE


Servicio de la Deuda Pública
Situado Constitucional
Fondo Intergubernamental para la Descentralización

93
CAPÍTULO VII: TEORÍA DE LOS GASTOS PÚBLICOS

Transferencias al Exterior
Ley de Asignaciones Económicas Especiales
Otras Trasferencias a Entidades Federales
Otros Gastos No Clasificados
Rectificaciones al Presupuesto

Institucional.

En Venezuela, atendiendo a un criterio económico los organismos pertenecientes al


sector público pueden ser clasificados en dos grandes grupos: gobierno general y las empresas
públicas. El gobierno general tiene como función principal la de prestar servicios gratuitos a
la colectividad y/o efectuar operaciones vinculadas al reparto del ingreso creado en el proceso
productivo; sus transacciones se financian con recursos procedentes de pagos obligatorios
realizados por las empresas públicas o por otros sectores institucionales privados, los cuales
pueden tener su origen en erogaciones directas, como los impuestos, cotizaciones obligatorias,
etc.; o indirectas, como las transferencias.
Las empresas públicas abarcan todas aquellas unidades que producen bienes y
servicios en gran escala para ser vendidos en el mercado y obtener ingresos que les permitan
financiar sus operaciones ordinarias, es decir, el precio de venta pretende cubrir los costos de
producción. La acción de las empresas públicas está más orientada por criterios económicos
que sociales, sin que se pueda considerar que el afán de lucro se constituya el objetivo central
de su gestión. Pertenecen a este grupo las empresas mineras, agrícolas, industriales,
comerciales, financieras, etc...
La clasificación institucional del sector público agrupa a los diferentes organismos
que constituyen el ámbito socio-económico del Estado, de acuerdo a su tipología económica y
a su caracterización jurídico-administrativa. Al efecto se consideran dos subsectores públicos
perfectamente identificados y homogéneos: no financiero y financiero (39).

Subsector no financiero. Comprende al Gobierno General y a las Empresas Públicas no


Financieras.
1.- Gobierno General: Está conformado por los organismos agrupados en el Gobierno
Central, Gobierno Regional, Gobierno Municipal, Institutos Autónomos sin fines
empresariales, y el Sistema de Seguridad Social.
A.- Gobierno Central: Comprende la Presidencia y Vicepresidencia de la República,
los 24 Ministerios del Poder Ejecutivo, y los otros organismos
jurisdiccionalmente autónomos, tales como la Asamblea Nacional, Contraloría
General de la República, Consejo Nacional Electoral, Tribunal Supremo de
Justicia, Ministerio Público, Procuraduría General de la República, Defensoría
del Pueblo y el Consejo Moral Republicano.
B.- Gobierno Regional: Está formado por los veintitrés (23) Estados y una Alcaldía
Mayor, los cuales dependen financieramente del Gobierno Central a través del
Situado Constitucional, ya que no tienen autotomía para contraer pasivos y fijar
impuestos.
C.- Gobierno Municipal: Conforman este universo más de 189 Municipios con
autonomía financiera y administrativa para recaudar rentas de origen tributario y
no tributario. Están vinculados financieramente con el Gobierno Regional a través
del Situado Municipal.
D.- Institutos Autónomos: Este subsector agrupa aproximadamente 232 institutos
autónomos sin fines empresariales creados por el gobierno nacional con la
finalidad de prestar servicios específicos a la comunidad en forma gratuita (bienes

94
CAPÍTULO VII: TEORÍA DE LOS GASTOS PÚBLICOS

públicos) o a precios de venta que no reflejan necesariamente el costo de


producción del servicio.
E.- Seguridad Social: Constituido por entidades con autonomía administrativa y
financiera, cuyos ingresos provienen de contribuciones parafiscales obligatorias.
Los organismos incluidos dentro de este subsector son los siguientes: Instituto
Venezolano de los Seguros Sociales, IPASME, Instituto de Previsión Social de las
Fuerzas Armadas, etc.
2.- Empresas Públicas no Financieras: Organismos de carácter empresarial público,
propiedad del Gobierno General que producen y/o venden al público bienes y
servicios industriales o comerciales en gran escala. Estos entes se crean,
generalmente, por actos legislativos. Además de los ingresos que reciben por la venta
de los bienes y servicios que producen, también obtienen recursos a través del
Presupuesto Fiscal, aportes accionarios y crediticios de instituciones públicas
financieras y de terceros. La delimitación del carácter público de las empresas lo fija
la participación del Estado de por lo menos el 50% del capital accionario. Las
principales empresas públicas son las siguientes: PDVSA y sus filiales,
FERROMINERA, ENSAL, VENORCA, ALCASA, VENALUM, PEQUIVEN,
CAVIM, CADAFE, CASA, CANTV, CAMETRO, IPOSTEL, CONVIASA,
METRO (VALENCIA, MÉRIDA, MARACAIBO), MERCAL, CANTV, Centro
Genético Productivo Florentino C.A.
Subsector financiero. Comprende las instituciones financieras públicas propiedad del Estado
o controladas por él, cuya actividad se vincula con operaciones de índole bancaria y no
bancaria.
1.- Instituciones Públicas Financieras no Bancarias: Organismos que no se rigen por la
Ley General de Bancos y Otros Institutos de Crédito, cuyo objetivo fundamental es la
prestación de asistencia financiera a ciertos sectores de la economía, mediante la
concesión de préstamos a tasas de interés diferencial con fondos aportados
principalmente por el Gobierno Central en cumplimiento de objetivos de política
económica y social. Las instituciones financieras no bancarias mas importantes son:
FONVIS, FONCREI, FONFAFA, INAPYMI, FIDES, BANDES, FONDEN
2.- Instituciones Financieras Bancarias: Organismos públicos cuya principal actividad
es la realización de operaciones crediticias, aceptación de depósitos a la vista y a
plazos, y demás funciones contenidas en la Ley de Bancos. Se incluye en este
subsector la banca central y su función reguladora de los mercados monetarios.
Organismos pertenecientes a este subsector: Banco Central de Venezuela, Banco
Nacional de Ahorro y Préstamo, Banco de Comercio Exterior, Banco Industrial de
Venezuela, Banco de las Fuerzas Armadas y la Banca de Fomento Regional los
Andes.

95
CAPÍTULO VII: TEORÍA DE LOS GASTOS PÚBLICOS

Esquema de presentación:
• Gobierno Central
• Gobierno Regional
Gobierno General • Gobierno Municipal
Sector • Seguridad Social Sector

Sector Público No • Institutos Autónomos


sin fines empresariales
Público Financiero Público

• Empresas Públicas
Consolidado Empresas Públicas Petroleras

No Financieras • Empresas Públicas no No Bancario

Financieras

Sector Instituciones • No Bancarias


Público Públicas Financieras Sector Público
Financiero • Bancarias Bancario

96
CAPÍTULO VII: TEORÍA DE LOS GASTOS PÚBLICOS

Naturaleza del gasto

La clasificación de acuerdo a la naturaleza del gasto o por Partidas, es la base del


llamado presupuesto tradicional, su propósito fundamental es permitir el control contable de
los gastos, a fin de identificar el gasto causado con la cosa comprada. Provee a la contabilidad
fiscal los elementos para determinar si el dinero se gasta efectivamente de acuerdo a los fines
a que se destinó.

Importancia. Los propósitos específicos de esta clasificación son:


1.- Posibilitar un eficiente control legal y administrativo para que los gastos se
realicen efectivamente en los conceptos para los cuales fueron asignados, y
2.- Permite uniformar la presentación de los créditos presupuestarios destinados a la
adquisición de bienes y servicios que demanda el sector público.

Esquema de presentación. En Venezuela, el código y denominación de las cuentas que


integran la clasificación según la naturaleza del gasto, está contenida en el Clasificador de
Recursos y de Egresos, que deroga al Plan Único de Cuentas (utilizado desde 1993) y entra
en vigencia a partir del inicio del ejercicio económico-financiero 2006 y debe utilizarse en el
proceso de formulación, ejecución y control del Presupuesto del Sector Público.

CLASIFICACION POR LA NATURALEZA DEL GASTO (40)

CÓDIGO DENOMINACIÓN
4.00.00.00.00 EGRESOS (Gastos y Aplicaciones Financieras)
4.01.00.00.00 GASTOS DE PERSONAL
4.02.00.00.00 MATERIALES, SUMINISTROS Y
MERCANCÍAS
4.03.00.00.00 SERVICIOS NO PERSONALES
4.04.00.00.00 ACTIVOS REALES
4.05.00.00.00 ACTIVOS FINANCIEROS
4.06.00.00.00 GASTOS DE DEFENSA Y SEGURIDAD
DEL ESTADO
4.07.00.00.00 TRANSFERENCIAS Y DONACIONES
4.08.00.00.00 OTROS GASTOS
4.09.00.00.00 ASIGNACIONES NO DISTRIBUIDAS
4.10.00.00.00 SERVICIO DE LA DEUDA PÚBLICA
4.11.00.00.00 DISMINUCIÓN DE PASIVOS
4.12.00.00.00 DISMINUCIÓN DEL PATRIMONIO
4.98.00.00.00 RECTIFICACIONES AL PRESUPUESTO

Gastos de Personal: Incluye remuneraciones por sueldos, salarios y otras retribuciones, así
como compensaciones según las escalas, primas, complementos, aguinaldos, utilidades,
aportes patronales, obvenciones, subvenciones, prestaciones sociales, otras indemnizaciones y
cualquier otra remuneración o beneficio correspondiente a trabajadores del sector público.

Materiales, Suministros y Mercancías: Artículos considerados como "Materiales de


Consumo", es decir, aquellos que reúnan una o más de las siguientes condiciones: a) tienen un
período corto de uso y durabilidad, generalmente no mayor de un año, b) pierden sus
características de identidad por el uso, y c) materiales que no cumplan con las características
anteriores, pero su costo unitario es relativamente bajo. El corto uso significa: a) desaparición
por su primer uso. b) rápido desgaste o deterioro y c) pérdida posterior, frecuente o inevitable.

97
CAPÍTULO VII: TEORÍA DE LOS GASTOS PÚBLICOS

Se imputan por esta partida la adquisición de las mercancías que se destinan para la
comercialización o venta en el curso ordinario del negocio.

Servicios no Personales: Servicios prestados por personas jurídicas, tanto para realizar
acciones jurídicas, administrativas o de índole similar, como para mantener los bienes de la
institución en condiciones normales de funcionamiento. Incluye alquileres de inmuebles y
equipos; servicios básicos; servicios de transporte y almacenaje; servicio de información,
impresión y relaciones públicas; primas y otros gastos de seguro y comisiones; viáticos y
pasajes; servicios profesionales y técnicos; conservación y reparaciones menores de
maquinarias y equipos; conservación y reparaciones menores de inmuebles; construcciones
temporales; servicios de construcción de edificaciones para la venta y impuestos indirectos
otros servicios.

Activos Reales: Comprende los gastos por compra de maquinarias y equipos nuevos y sus
adiciones y reparaciones mayores realizados por los organismos con terceros. Incluye, de
igual modo, las construcciones, adiciones y reparaciones mayores de edificaciones y obras de
infraestructura de dominio público y privado que realiza el Estado mediante terceros, así como
los estudios y proyectos para inversión, los semovientes, activos intangibles y otros tipos de
activos reales.

Activos Financieros: Aportes de capital que realicen los organismos del sector público a
otros entes del mismo sector, al sector privado o al sector externo, que no suponen la
contraprestación de bienes o servicios y cuyos importes no son reintegrables por los
beneficiarios, por lo que se constituyen en un aumento del patrimonio del organismo que los
recibe. Se incluye además la adquisición de títulos, valores, concesión de préstamos, aumento
de activos financieros.

Gastos de Seguridad y Defensa del Estado: Se incluyen en esta partida los gastos tipificados
en la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República y del Sistema Nacional de
Control Fiscal como de defensa y seguridad del Estado.

Transferencias y Donaciones: Aportaciones que realicen los organismos del sector público a
otros entes públicos, al sector privado, o al sector externo y que no suponen contraprestación
de bienes o servicios y cuyos importes no serán reintegrados por los beneficiarios. Incluye las
transferencias al exterior para organismos públicos o privados, que por acuerdos genera una
contraprestación.

Otros Gastos: Se incluyen en esta partida gastos corrientes en que incurren los organismos
del sector público, no contemplados en las partidas anteriores. Los conceptos que se incluyen,
no necesariamente originan egresos financieros, pero en todos los casos representan gastos o
costos del organismo.

Asignaciones no Distribuidas: Se imputan por esta partida los créditos presupuestarios


asignados a la Asamblea Nacional y a otros Organismos con Autonomía Funcional; asimismo
los centralizados en el Ministerio de Finanzas, para ser distribuidos entre los organismos y
unidades ejecutoras de la Administración Pública.

Servicio de la Deuda Pública: Amortización, intereses y otros gastos financieros originados


en operaciones reguladas por la Ley Orgánica de la Administración Financiera del Sector
Público en el Título III del Sistema de Crédito Público, sean estas de corto y largo plazo.

98
CAPÍTULO VII: TEORÍA DE LOS GASTOS PÚBLICOS

Comprende también el pago de otras obligaciones financieras que no representan deuda


pública y la disminución de otros pasivos financieros contraídos por el sector público

Disminución de Pasivos: Comprende las aplicaciones financieras originadas por las


variaciones entre el saldo final y el saldo inicial de las cuentas que representan deudas u
obligaciones del organismo frente a terceros, cuando el saldo final es menor al saldo inicial en
el período correspondiente.

Disminución del Patrimonio: Aplicación financiera originada por la variación entre el saldo
final y el saldo inicial, de la cuenta patrimonio, cuando el saldo final es menor que el saldo
inicial en el período correspondiente. La Cuenta patrimonio, representa el monto neto a favor
del propietario de la institución por su inversión de capital social, reservas y utilidades
acumuladas.

Rectificaciones: Se incluyen bajo este código los créditos presupuestarios para atender, de
conformidad con el ordenamiento jurídico que rija en los poderes nacional, estadal y
municipal, los gastos imprevistos que se presenten en el transcurso del ejercicio, para
aumentar los créditos presupuestarios que resulten insuficientes o para cubrir gastos por
nuevos programas a nivel de la categoría programática del organismo.

Por Programas

Esta clasificación agrupa a los gastos, en programas, sub-programas, proyectos,


actividades y obras en las cuales se divide la acción del Sector Público para el cumplimiento
de sus objetivos. Los organismos pertenecientes al Sector Público están en la obligación de
presentar un presupuesto por programas como expresión de la producción terminal e
intermedia, indicando las metas a cumplir durante el ejercicio presupuestario. La clasificación
por programas ofrece las siguientes ventajas (41):
1.- Muestra la producción terminal e intermedia que en término de bienes y servicios
ofrecen las instituciones públicas a la comunidad, así como también el empleo de los
recursos reales y financieros necesarios para dicha producción, facilitando de esta
manera el control de gestión.
2.- Permite la vinculación entre plan y presupuesto, al contemplar durante el ejercicio
presupuestario la producción pública necesaria para el logro de las metas a corto y
mediano plazo.
3.- Establece los niveles de responsabilidad por funcionario e institución por la
administración de los recursos reales y financieros, y
4.- Permite cuantificar no sólo la producción terminal sino calcular con bastante
aproximación los costos de los de los bienes y servicios que se ofrecen a nivel de
programas, proyectos o actividades.

Mixtas

Las clasificaciones mixtas constituyen combinaciones de los gastos públicos, que se


elaboran con fines de análisis y evaluación de las acciones del sector público. Dentro de las
clasificaciones mixtas más usadas destacan (42):
- Institucional por Programas
- Institucional por la Naturaleza del Gasto
- Institucional- Económica
- Económica por la Naturaleza del Gasto
- Por Programas por la Naturaleza del Gasto.

99
CAPÍTULO VII: TEORÍA DE LOS GASTOS PÚBLICOS

NOTAS AL CAPÍTULO VII

(1) DUVERGER, Maurice, Finances Publiques. Ed. PUF, 8 ed. Paris 1975, p.32
(2) WEBER, Luc, L'analyse Economique des Depenses Publiques. Ed. PUF. Paris 1978,
pp. 30-35 ; Wicksell, Knut, A New Principle of Just Taxation (1896); JOHANSEN, Lief,
Some Notes of the Lindahl Theory of the Determination of Public Expenditures
(3) BERGSON, Abran, A Reformulation of Certain Aspects of Welfare Economics.
Quarterly of Journal Economics, N° 52, Feb. 1938, pp. 314-44
(4) KEYNES, John M., General Theory of Employment, Interest and Money
(5) SAMUELSON, Paul, "Pure Theory of Public Expenditure and Taxation" Review of
Economics and Statistics, N° 36, Nov. 1954, pp. 387-389
(6) Kenneth Arrow, Social Choice and Individual Values; Lipsey-Lancaster, The
General Theory of Second Best; Richard Musgrave. Theory of Public Finance.
(7) DUVERGER, Maurice, Op. cit. pp. 39-47
(8) MUSGRAVE, Richard, El Futuro de la Política Fiscal Inst. de Estudios Económicos,
Madrid 1980, pp. 64-67
(9) PULIDO M. Iván, Finanzas Públicas en Venezuela en el siglo XX. Resumen, N° 311 y
312, Oct. 1979
(10) MUSGRAVE, Richard, Op. cit. pp. 72
(11) Adolfh Wagner, Ciencia de las Finanzas
(12) MUSGRAVE, Richard, Op. cit. pp. 77-78
(13) GOUGH, Ian, Economía Política del Estado del Bienestar. Ed. H. Blume, Madrid
1982, p. 169
(14) William Beveridge, Full Employment in a free Society. Londres 1944
(15) DUVERGER, Maurice, Op. cit. p. 71
(16) GOUGH, Ian, Op. cit. p. 136
(17) PULIDO M., Iván, Op. cit.
- Ministerio de Planificación y Desarrollo. Sistema Integrado de Indicadores Sociales
para Venezuela. WWW.sisiv.mpd.gov.ve
(18) MUSGRAVE, Richard, Op. cit. p. 65
(19) BARRERE, Alain, Institutions Financieres. Ed. Dalloz, 2 ed. Paris 1972, pp. 40-42
(20) PULIDO M., Iván, Op. cit.
- ONAPRE. Ley de Presupuesto para el Ejercicio Fiscal 2005. www.onapre.gov.ve
(21) CIBOTTI, Ricardo et al., EL Sector Público en la Planificación del Desarrollo. Ed.
Siglo XXI, 9 ed. México 1981. pp. 7-15
(22) SOULES, Pedro, A Vuelo de Pájaro: Un perfil histórico de la economía venezolana.
Instituto de Comercio Exterior. Caracas
(23) NURSE, Ragnar, Problemas de Formación de Capital. Ed. F.C.E. 2 ed. México 1955,
p. 13
(24) SILVA, Carlos, El Dominio Empresarial del Estado Venezolano. Investigación y
Gerencia, Vol.II, N° 2. Abril-Junio 85, p. 79
(25) KORNBLITH, Mirian et al. Estado y Gasto Público en Venezuela (1936-1980). Ed.
UCV. Caracas 1985, p.236
(26) SILVA, Carlos, Op. cit. p. 79
(27) KORNBLITH, Mirian, Op. cit. p. 243
(28) SILVA, Carlos, Op. cit. p. 80
(29) WEBER, Luc, Op. cit. p. 21
(30) En Torno a la Privatización. Boletín Consolidado. N° 64, 2 trimestre 1988, pp. 2-
11

100
CAPÍTULO VII: TEORÍA DE LOS GASTOS PÚBLICOS

(31) Comisión de Estudio y Reforma Fiscal, Clasificaciones del Gasto Público. Vol. 6, N°
7. Caracas Junio 1982, p. 111
(32) RODRIGUEZ A. José, Elementos de Economía Presupuestaria. Ministerio de
Hacienda, Caracas 1972. pp. 374-375
(33) Ibid. p. 376
(34) Ibid. p. 377
(35) OCEPRE, Aspectos Metodológicos y Conceptuales del Presupuesto Público
Venezolano. Ed. AVPP, 1 ed. Caracas 1987, pp.117-118
- ONAPRE, Metodología para la determinación del gasto corriente, capital y
aplicaciones financieras del presupuesto de gastos 2004. Caracas. Febrero 2004
(36) RODRIGUEZ A., José, Op. cit. p. 378
(37) BCV. Anuario de Cuentas Nacionales 1984 (Metodología de las Finanzas
Públicas). Caracas. pp. 1-16
(38) OCEPRE. Op. cit. pp. 119-121
(39) BCV. Op. cit.
(40) ONAPRE. Clasificador Presupuestario de Recursos y Egresos. Enero 2006
(41). OCEPRE. Op. cit. pp. 121-123
(42) OCEPRE. Op. cit. pp. 121-123.

101
VIII

LOS INGRESOS PÚBLICOS

Los medios financieros a través de los cuales se procura el Estado el dinero necesario
para llevar a cabo sus actividades, son muy variados: recursos patrimoniales, tasas,
contribuciones especiales, impuestos y empréstitos.
Para los economistas clásicos, los ingresos públicos tenían como única finalidad,
cubrir los gastos improductivos que necesariamente debía efectuar el Estado a los fines de
cumplir sus funciones de policía, justicia, ejército y diplomacia. Como era imposible eludir
esos gastos, se hacia necesario cubrirlos, y esa era la única razón de ser de los recursos,
verdaderas cargas públicas a los particulares; la misión de las finanzas públicas, consistía
entonces en distribuir equitativamente esas cargas entre los ciudadanos, de manera que, el
sacrificio impuesto a cada quien fuese igual al exigido a los otros (1).
La concepción moderna considera que el recurso no debe limitarse sólo a asegurar la
cobertura de los gastos indispensables de administración, sino, que es uno de los medios de
que se vale el Estado para llevar a cabo su intervención en la vida económica y social del país.
Esta idea no es enteramente nueva, después de largo tiempo, los derechos de aduana siguen
siendo utilizados como medios de protección y no para fines puramente fiscales, lo que puso
en evidencia, que, las diferentes técnicas financieras, inventadas y perfeccionadas en el
transcurso de los años para la cobertura de los gastos públicos, podían ser desviadas de su
primera finalidad y empleadas para realizar una intervención del Estado en los diferentes
campos de la actividad social, y sobre todo en el campo económico (2).

RECURSOS PATRIMONIALES, TASAS Y CONTRIBUCIONES ESPECIALES

La característica común a estas tres categorías de recursos es la contraprestación


que comportan por el pago que de ellas se hace.

Recursos patrimoniales

Comprende los recursos que recibe el Estado por la explotación directa o indirecta de
su propio patrimonio: tierras públicas, bosques, minas, derechos de aguas, pesca, etc.; así
como también, en un sentido más amplio, incluye los ingresos procedentes de la gestión
de las empresas estatales de servicio público, comerciales, industriales, financieras, y
monopolios fiscales, además de las rentas de la propiedad: intereses, dividendos y
arrendamientos.

Evolución histórica

No es posible separar la historia de los recursos patrimoniales de la del impuesto:


ambas, están íntimamente ligadas. Durante la edad media el patrimonio del Estado continuó
confundido con el del soberano y constituían la principal fuente de recursos, ya que los
tributos habían perdido toda importancia y se convirtieron en fuentes excepcionales de
ingresos. El soberano vivía de los ingresos que le proporcionaban las tierras de su propiedad,
así como de las rentas provenientes del pago que los súbditos debían hacer por el uso de
102
CAPITULO VIII: LOS INGRESOS PÚBLICOS

determinadas facilidades existentes en el dominio feudal: molinos, hornos, derechos de


tránsito, de ventas en las ferias, etc.
La formación gradual de los grandes Estados motivó profundas modificaciones en el
sistema de ingresos públicos. De la renta de la tierra como principal fuente de ingresos, se
pasa progresivamente a un sistema de ayudas, como medio de recaudar de sus vasallos el
derecho de percibir rentas en sus respectivos dominios. Estas ayudas que fueron en un primer
momento excepcionales (e.g. recluta de soldados), se convirtieron en permanentes (necesidad
de un ejército estable) y se les dio el tratamiento de un impuesto. Poco a poco los recursos
patrimoniales van dando paso al impuesto, y su importancia es cada vez más débil en las
finanzas públicas. Con la Revolución Francesa desaparecen las llamadas regalías feudales y
para principios del siglo XIX los recursos patrimoniales son de escasa importancia,
convirtiéndose el impuesto la principal fuente de recursos del Estado.
En el siglo XX asistimos a un resurgimiento de los recursos patrimoniales
profundamente vinculado al cambio en la concepción del Estado. El Estado moderno asume
ciertas actividades económicas e industriales, antes desconocidas, y la empresa pública pasa
a constituirse en fuente importante de ingresos. Es notoria la diferencia entre los antiguos
ingresos patrimoniales y los actuales. En la Edad Media se trataba principalmente de rentas
territoriales provenientes de la explotación de la tierra, ya que eran los bienes inmuebles
poseídos por el Estado los que constituían su principal patrimonio. El Estado liberal de los
clásicos estaba financiado especialmente mediante impuestos. Actualmente, el Estado
planificador moderno, administra un vasto sector comercial e industrial que le proporciona
importantes recursos. Este cambio no es más que un reflejo de la evolución general: en la
edad media, la tierra era la principal fuente de renta y su explotación constituía la
actividad económica más importante; actualmente, la industria y el comercio han
pasado al primer plano (3).

Clasificación

Los recursos patrimoniales o de economía privada como también se les conoce, se


clasifican en: dominio territorial y dominio comercial e industrial (4).

Dominio territorial. Están constituidos por los ingresos que el Estado percibe por la
explotación de los bienes vinculados directa o indirectamente con el territorio nacional, tales
como los que se relacionan con la explotación de bosques, suelos, aguas, minas, salinas,
perlas, etc. Conforman al dominio territorial los siguientes ramos de ingresos:
1.- Renta de Hidrocarburos y Minas. Este rubro le da singular importancia a los
recursos patrimoniales en Venezuela por su carácter petrolero y minero. La vigente
Ley Orgánica de Hidrocarburos eliminó el antiguo régimen fiscal de la industria de
hidrocarburos, sustituyéndolo por otro más simple y especifico: Regalía, impuestos y
dividendos (5)
2.- Tierras Baldías. Este recurso está integrado por el producto del arrendamiento y
venta de terrenos baldíos. Su importancia como fuente de recursos es escasa.
3.- Dominio Forestal. Son ingresos que percibe el Estado por el aprovechamiento de la
riqueza forestal. En Venezuela la explotación y aprovechamiento forestal esta
regulado por la Ley de Bosques y Aguas.

Dominio comercial e industrial. Comprende los ingresos percibidos por el Estado al ejercer
su derecho sobre las operaciones comerciales que lleva a cabo la Nación, el arrendamiento de
los bienes nacionales y la actividad bancaria estatal. También se incluye el derecho que se
ejerce sobre la industria explotada en el mismo plano de concurrencia con los particulares y
las empresas oficiales tales como correo, telégrafo y demás medios de comunicación.

103
CAPITULO VIII: LOS INGRESOS PÚBLICOS

Las empresas comerciales e industriales del Estado, prohibidas por los clásicos, se han
desarrollado largamente después de 1914. Pueden distinguirse tres categorías dentro de las
empresas públicas (6):
1.- Monopolio Fiscal. Se trata de la primera aparición de la empresa industrial estatal. El
precio del bien está por encima del costo de producción, incluyendo dentro de éste, un
beneficio normal, considerándose el excedente como un impuesto. Este tipo de
monopolio estatal se observa con frecuencia en los cigarrillos y los fósforos. Su fin es
netamente financiero, en procura de mayores ingresos para el Estado.
2.- Empresa de Servicio Público. Son empresas que responden a un interés general,
donde el Estado estima obligante la satisfacción de este tipo de necesidades
colectivas. El servicio es pago y pueden realizar beneficios, aunque su fin no es
lucrativo. Ejemplos son el correo, agua, energía eléctrica, transporte, etc.
3.- Empresas Nacionales Industriales y Comerciales. Comprende aquellas actividades
industriales o comerciales que el Estado explota en libre competencia con los
particulares o en un plano monopólico. Los ingresos del Estado por este concepto son
equivalentes a lo que en la empresa privada corresponde a dividendos. Ejemplos de
ellas son: PDVSA, ALCASA, VENALUM, etc.

Los principales ingresos que conforman el dominio comercial e industrial del Estado
venezolano conforme a la Ley de Presupuesto para el Ejercicio Fiscal 2005, son
los que se especifican a continuación:
1. Dividendos de Petróleos de Venezuela S.A. (PDVSA). Corresponde al ingreso que
recibe la República por su participación en las utilidades después de impuesto, como
contrapartida a la propiedad exclusiva de la totalidad de las acciones de la empresa
petrolera estatal.
2. Remanente de Utilidades del BCV. Comprende el ingreso que percibe el Estado por
el excedente de las utilidades obtenidas por el Banco Central de Venezuela, después
de hechas todas las deducciones contempladas en la Ley que lo rige.
3. Arrendamiento de Bienes Nacionales. Ingreso que se causa por el alquiler de
cualquier bien mueble o inmueble que se encuentre dentro de la categoría de Bien
Nacional.
4. Beneficio en Operaciones Cambiarias. Ingreso que se origina por la actividad
mercantil de compra-venta de divisas que realiza el BCV, de acuerdo a convenio
suscrito entre el instituto emisor y el Ministerio de Hacienda.
5. Venta de Publicaciones Oficiales y Formularios. Ingresos provenientes de acuerdo
a la ley de Publicaciones Oficiales.

Esquema de presentación: (7) Clasificador Presupuestario de Recursos y Egresos

DOMINIO TERRITORIAL

3.01.06.00.00 Ingresos del dominio petrolero


3.01.06.01.00 Regalías
3.01.06.01.01 Regalías petroleras privadas
3.01.06.01.02 Regalías petroleras públicas - crudos y condensados
3.01.06.01.03 Regalías petroleras públicas - extrapesado para orimulsión
3.01.06.01.04 Regalías del gas empresas privadas
3.01.06.01.05 Regalías del gas empresas públicas
3.01.06.01.06 Regalías del azufre
3.01.06.02.00 Impuesto superficial de hidrocarburos
3.01.06.99.00 Otros ingresos del dominio petrolero

104
CAPITULO VIII: LOS INGRESOS PÚBLICOS

3.01.07.00.00 Ingresos del dominio minero


3.01.07.01.00 Superficial minero
3.01.07.01.01 Superficial sobre hierro
3.01.07.01.02 Superficial sobre oro y diamante
3.01.07.01.03 Superficial sobre otros minerales
3.01.07.02.00 Impuesto de explotación
3.01.07.02.01 Impuesto de explotación sobre hierro
3.01.07.02.02 Impuesto de explotación sobre oro, plata, platino y otros
metales asociados a este último
3.01.07.02.03 Impuesto de explotación sobre diamante y demás piedras
preciosas
3.01.07.02.04 Impuesto de explotación sobre otros minerales
3.01.07.03.00 Ventajas especiales mineras

3.01.08.00.00 Ingresos del dominio forestal


3.01.08.01.00 Impuesto superficial
3.01.08.02.00 Impuesto de explotación o aprovechamiento
3.01.08.03.00 Permiso o autorización para la explotación o aprovechamiento de
los productos forestales
3.01.08.04.00 Autorización para deforestación
3.01.08.05.00 Autorización para movilizar productos forestales
3.01.08.06.00 Participación por la explotación en zonas de reserva forestal
3.01.08.07.00 Ventajas especiales por recursos forestales

DOMINIO COMERCIAL E INDUSTRIAL

3.01.09.00.00 Ingresos por la venta de bienes y servicios de la administración


pública
3.01.09.01.00 Ingresos por la venta de bienes
3.01.09.01.01 Ingresos por la venta de gacetas municipales y formularios
3.01.09.01.02 Ingresos por la venta de publicaciones oficiales y formularios
3.01.09.02.00 Ingresos por la venta de servicios
3.01.09.02.01 Ingresos por la venta de productos de lotería
3.01.09.99.00 Ingresos por la venta de otros bienes y servicios
3.01.10.00.00 Ingresos de la propiedad
3.01.10.01.00 Intereses por préstamos concedidos al sector privado
3.01.10.02.00 Intereses por préstamos concedidos al sector público
3.01.10.02.01 Intereses por préstamos concedidos a la República
3.01.10.02.02 Intereses por préstamos concedidos a entes descentralizados
sin fines empresariales
3.01.10.02.03 Intereses por préstamos concedidos a instituciones de
protección social
3.01.10.02.04 Intereses por préstamos concedidos a entes descentralizados
con fines empresariales petroleros
3.01.10.02.05 Intereses por préstamos concedidos a entes descentralizados
con fines empresariales no petroleros
3.01.10.02.06 Intereses por préstamos concedidos a entes descentralizados
financieros bancarios
3.01.10.02.07 Intereses por préstamos concedidos a entes descentralizados
financieros no bancarios

105
CAPITULO VIII: LOS INGRESOS PÚBLICOS

3.01.10.02.08 Intereses por préstamos concedidos al Poder Estadal


3.01.10.02.09 Intereses por préstamos concedidos al Poder Municipal
3.01.10.03.00 Intereses por préstamos concedidos al sector externo
3.01.10.04.00 Intereses por depósitos en instituciones financieras
3.01.10.04.01 Intereses por depósitos a la vista
3.01.10.04.02 Intereses por depósitos a plazo fijo
3.01.10.05.00 Intereses de títulos y valores
3.01.10.05.01 Intereses de títulos y valores privados
3.01.10.05.02 Intereses de títulos y valores públicos
3.01.10.05.03 Intereses de títulos y valores externos
3.01.10.06.00 Utilidades de acciones y participaciones de capital
3.01.10.06.01 Utilidades de acciones y participaciones de capital del sector
privado empresarial
3.01.10.06.02 Utilidades de acciones y participaciones de capital de entes
descentralizados con fines empresariales petroleros -
dividendos de Petróleos de Venezuela, S.A. (Pdvsa)
3.01.10.06.03 Utilidades de acciones y participaciones de capital de entes
descentralizados con fines empresariales petroleros – otras
empresas petroleras
3.01.10.06.04 Utilidades de acciones y participaciones de capital de entes
descentralizados con fines empresariales no petroleros
3.01.10.06.05 Utilidades de acciones y participaciones de capital de entes
descentralizados financieros bancarios
3.01.10.06.06 Utilidades de acciones y participaciones de capital de entes
descentralizados financieros no bancarios
3.01.10.06.07 Utilidades de acciones y participaciones de capital de
organismos internacionales
3.01.10.06.08 Utilidades de acciones y participaciones de capital de otros
entes del sector externo
3.01.10.07.00 Utilidades de explotación de juegos de azar
3.01.10.07.01 Utilidades de explotación de juegos de azar por concesiones
3.01.10.07.02 Utilidades de explotación de juegos de azar de empresas
públicas
3.01.10.08.00 Alquileres
3.01.10.08.01 Alquileres de edificios y locales
3.01.10.08.02 Alquileres de tierras y terrenos
3.01.10.08.03 Alquileres de instalaciones culturales y recreativas
3.01.10.08.04 Alquileres de máquinas y demás equipos de construcción,
campo, industria y taller
3.01.10.08.05 Alquileres de equipos de transporte, tracción y elevación
3.01.10.08.06 Alquileres de equipos de telecomunicaciones y señalamiento
3.01.10.08.07 Alquileres de equipos médico - quirúrgicos, dentales y de
veterinaria
3.01.10.08.08 Alquileres de equipos científicos, de enseñanza y recreación
3.01.10.08.09 Alquileres de máquinas, muebles y demás equipos de oficina
y alojamiento
3.01.10.08.99 Alquileres de otros bienes
3.01.10.09.00 Derechos sobre bienes intangibles
3.01.10.09.01 Marcas de fábrica y patentes de invención
3.01.10.09.02 Derechos de autor
3.01.10.09.03 Paquetes y programas de computación

106
CAPITULO VIII: LOS INGRESOS PÚBLICOS

3.01.10.10.00 Concesiones de bienes y servicios

3.01.11.00.00 Diversos ingresos


3.01.11.01.00 Intereses moratorios
3.01.11.02.00 Reparos fiscales
3.01.11.03.00 Sanciones fiscales
3.01.11.04.00 Juicios y costas procesales
3.01.11.04.01 Ingresos por el principal en sentencias judiciales
3.01.11.04.02 Costas procesales varias
3.01.11.04.03 Responsabilidad fiscal
3.01.11.04.04 Otras disposiciones legales
3.01.11.04.05 Indemnización por incumplimiento de contratos
3.01.11.04.06 Juicios y costas procesales por impuesto sobre la renta
3.01.11.05.00 Beneficios en operaciones cambiarias
3.01.11.06.00 Utilidad por venta de activos
3.01.11.07.00 Intereses por financiamiento de deudas tributarias
3.01.11.08.00 Multas y recargos
3.01.11.09.00 Reparos administrativos al impuesto a los activos empresariales
3.01.11.10.00 Diversos reparos administrativos
3.01.11.11.00 Ingresos en tránsito

Recursos patrimoniales de los estados y municipios. Al igual que el Poder Público


Nacional, tanto los Estados como los Municipios tienen facultades constitucionales para
percibir rentas derivadas de la explotación de su propio patrimonio.
1.- Dominio Patrimonial de los Estados. Conforme a la Constitución de la
República Bolivariana de 1999, articulo 164, es de competencia exclusiva de los
Estados, entre otras: la administración de sus bienes, así como, la inversión del
situado constitucional y demás ramas de ingreso; el régimen y aprovechamiento
de minerales no metálicos, no reservados al Poder Nacional; las salinas y ostrales
y la administración de las tierras baldías en su jurisdicción, de conformidad con la
ley. Los ingresos que pueden percibir las entidades federales por concepto del
dominio patrimonial (artículo 167 ejusden) son los siguientes:
a) Los procedentes de su patrimonio y de la administración de sus bienes. La
recién aprobada Ley de Lotería (G.O. N° 38.270 del 11-10-2005) regula la
creación de institutos autónomos estadales dedicados a la organización y
manejo de los recursos provenientes del juego de lotería. Es así que los
beneficios que produzca la explotación de la actividad deberán ser destinados
única y exclusivamente al financiamiento de programas de beneficencia
pública (art. 8)
b) Los recursos que les correspondan por concepto de situado constitucional
c) Los recursos provenientes del Fondo de Compensación Interterritorial y de
cualquier otra transferencia, subvención o asignación especial.
2.- Dominio Patrimonial de los Municipios. Los municipios podrán, conforme a la
Constitución percibir ingresos del producto de sus ejidos y bienes propios (art.
179, ordinal primero). La Ley Orgánica del Poder Público Municipal (Gaceta
Oficial N° 38.204 del 08-06-05) dispone en su artículo 134, que son bienes
municipales los bienes muebles o inmuebles que por cualquier título formen
parte del patrimonio del Municipio. Los ingresos por estos conceptos pueden
derivarse del dominio territorial, o del dominio comercial e industrial.
A.- Ingresos del Dominio Territorial. El dominio territorial de los municipios
lo constituye la existencia de los denominados ejidos y los terrenos

107
CAPITULO VIII: LOS INGRESOS PÚBLICOS

adquiridos por el municipio. Los terrenos ejidos pueden producir ingresos al


municipio bajo diferentes modalidades: mientras se encuentran bajo el
dominio municipal generan ingresos por concepto de concesiones,
autorizaciones o permisos para aprovechamiento de recursos forestales,
mineros e hidráulicos. Cuando son desafectados, el producto de la venta
ingresa al Fisco Municipal como ingreso extraordinario.
B.- Dominio comercial e industrial. Los municipios podrán constituir
empresas o crear fundaciones o institutos autónomos municipales para
realizar actividades industriales, comerciales, financieras, de construcción o
de otro tipo (art. 69 ejusdem). En muchas ciudades del país los municipios
han creado fundaciones orientadas para actuar principalmente en la
urbanización de terrenos y en la construcción de viviendas. Tal es el caso de
la Fundación para el Mejoramiento Industrial y Sanitario de Valencia
(FUNVAL), organismo paramunicipal creado por el Concejo Municipal del
Distrito Valencia en 1962, bajo cuya responsabilidad se creó la primera
zona industrial municipal del país.

Tasas

Las tasas corresponden a pagos voluntarios realizados por los usuarios de


determinados servicios públicos, como contrapartida de las prestaciones y ventajas que se
obtienen de tales servicios.

Características

Se diferencian de los impuestos ya que en éstos no hay contraprestación individual


por parte del Estado, dado que el servicio cuando es financiado mediante tributos es de
carácter general (policía, ejército, diplomacia, justicia) y por lo tanto al no haber oferta
divisible, no cabe el cobro voluntario sino coactivo. En tanto que se diferencian de los precios
públicos, cuando éstos últimos son cobrados por organismos que actúan despojados del poder
soberano, en los mismos términos que el resto de los particulares, es decir, por vía del
acuerdo, contrato y los precios, son fijados según la competencia (8). En resumen podríamos
decir que la tasa es una figura intermedia entre el impuesto y el precio público que puede
cobrar el Estado por ciertos servicios que presta en régimen de libre competencia con los
particulares (9).

Tipos

En Venezuela, las principales tasas que producen ingresos para el Presupuesto del
Gobierno Central 2005, conforme al Clasificador Presupuestario de Recursos y Egresos
Nacionales dictado mediante Resolución de la Oficina Nacional de Presupuesto en Enero
2005, son (10):

Servicios de Aduana. Las tasas por este concepto están comprendidas en la Ley Orgánica de
Aduanas y su Reglamento.
1.- Servicios de Aduana. Tasas que se originan por servicios que prestan las oficinas
aduaneras para determinar el régimen aplicable a las mercancías sometidas a su
potestad y por la confrontación de la documentación aduanera. Por este servicio se
perciben los ingresos más importantes por conceptos de tasas.
2.- Habilitación de Aduanas. Ingreso que se causa cuando se hace uso de los servicios
de las oficinas aduaneras, fuera de las horas laborables o días inhábiles.

108
CAPITULO VIII: LOS INGRESOS PÚBLICOS

3.- Derechos de Almacenaje. Se causa por la permanencia de la mercancía en las


zonas de almacenamiento de las oficinas aduaneras; excepto en las zonas de los
puertos nacionales, y en el Aeropuerto Internacional de Maiquetía “Simón Bolívar”
4.- Corretaje de Bultos Postales. Se origina por el acarreo de los bultos postales
dentro de las zonas aduanales venezolanas.

Servicio de Capitanía de Puerto. Los ingresos por este concepto provienen del
asesoramiento y asistencia que prestan las capitanías de puerto a los buques surtos en los
puertos nacionales, de conformidad con la Ley de Pilotaje.

1.- Derechos de Pilotaje. La tasa se origina cuando se utilizan los servicios de pilotos
venezolanos para realizar las actividades de fondear, atracar, desatracar, abordar a
otro buque y amarrar y desamarrar.
2.- Servicio de Remolcadores. Esta tasa se causa cuando por disposiciones legales se
hace necesaria la utilización de remolcadores para las operaciones de pilotaje.
3.- Habilitación de Capitanías de Puerto. Los servicios de las capitanías fuera del
horario normal de actividades laborables.
4.- Servicios de Faros y Boyas. Son los ingresos originados por la utilización del
sistema de señalización marítima por buques o naves nacionales o internacionales
(con bandera extranjera), y se pagará de acuerdo a las tarifas vigentes para la fecha.
5.- Otros Servicios. Comprenden ingresos por diversos conceptos como: cubicación de
arena extraída en las riberas de aguas territoriales, así como de los terrenos a la
orilla del mar, lagos y ríos.

Servicio de Telecomunicaciones. Ingresos derivados de la utilización de los sistemas


nacionales o internacionales de comunicaciones, por medio de emisiones de toda naturaleza y
otro sistema o procedimiento de transmisión de señales eléctricas. (Ley Orgánica de
Telecomunicaciones)

Servicios de Riego y Drenaje. Ingresos provenientes de la utilización de obras públicas de


riego y drenaje conforme lo establece la Ley de Reforma Agraria.

Bandas de Garantía, Cápsulas y Sellos. Ingresos provenientes de la venta de bandas,


cápsulas, sellos o cualquier otro aditamento necesario para amparar la especie sobre la cual se
ha pagado el impuesto de producción nacional o de importación de especies alcohólicas.

Servicios al Transporte. Tasas que se originan por la concesión de permisos o licencias para
el transporte por tierra, agua o aire.
1.- Derechos de Tránsito Terrestre. La Ley de Tránsito Terrestre contempla una serie
de pago que los usuarios deben hacer por servicios que presta el Estado,
particularmente por los siguientes conceptos:
- Derechos de Examen
- Derechos por Expedición, Renovación y Reválida de Licencias
- Derechos de Registro y Traspaso
- Derechos de Placas Identificadores
- Derechos de Revisión Anual
- Derechos por Remoción o Arrastre de vehículos
- Derechos por Estacionamiento de vehículos
- Permiso para Uso de Rutas Extraurbanas de Transporte Colectivo
2.- Derechos de Aviación Civil. Se incluyen las diversas tasas que los usuarios deben
pagar al Estado por servicios relacionados a la aviación civil, especialmente:

109
CAPITULO VIII: LOS INGRESOS PÚBLICOS

- Licencias y Permisos de circulación de aeronaves


- Licencia de Pilotos y otros especialistas aeronáuticos como mecánicos de
aviación y radio-operadores
- Tasa aeroportuaria. Se causa por la utilización de los servicios e instalaciones
existentes en los aeropuertos nacionales.
3.- Derechos de Navegación. Ingresos provenientes por la prestación de diferentes
servicios públicos contemplados en la Ley de Navegación, especialmente aquellos
referentes a la solicitud de Patente y Expedición de Licencias de Navegación.

Timbre Fiscal. Ingresos percibidos por el Fisco por concepto de tasas relativas a la
instrumentación de actos y otorgamiento de documentos. La Renta del Timbre Fiscal
comprende los ramos de estampillas fiscales y de papel sellado. (Ley de Timbre Fiscal. Gaceta
Oficial N° 5.416 Extraordinario, de fecha 22 de diciembre de 1999)
1.- Estampillas Fiscales. Las contribuciones recaudadas por este concepto se realizan
a través de timbres móviles u otros medios, como contraprestación a la formalización
de actos y otorgamiento de documentos previstos en la Ley de Timbre Fiscal, Ley de
Registro Público, Ley de Arancel Judicial, Ley Orgánica del Servicio Consular, Ley de
Propiedad Industrial, Ley de Minas y otras leyes. De la misma manera se incluyen
dentro del ramo de estampillas, los ingresos correspondientes al pago de impuestos por
enajenación de vehículos automotores, naves o aeronaves; suscripción de documentos
bancarios y viajes al exterior. Como única explicación de incluir estos impuestos dentro
de las tasas, como se hace en el presupuesto de ingresos, es porque su recaudación se
hace mediante timbres móviles (11).
2.- Papel Sellado. Constituido por las recaudables mediante el timbre fijo, por los actos
o escritos realizados en jurisdicción del Distrito Federal, en las Dependencias Federales,
ante autoridades nacionales en el exterior y en aquellos estados de la República que no
hubieran asumido por ley especial la competencia en materia de organización, control y
administración del papel sellado, conforme al ordinal 1º del artículo 11 de la Ley
Orgánica de Descentralización, Delimitación y Transferencia de Competencias del
Poder Público.

Servicios Sociales y Administrativos. Bajo este rubro se agrupa una diversidad de servicios
que presta el Estado venezolano y que producen ingresos por concepto de tasas, destacándose
entre otros, los servicios de asistencia y seguridad social.
1.- Servicios Sanitarios Marítimos. Comprende los servicios sanitarios que se prestan
a los buques que atracan en puertos nacionales, de conformidad con el Reglamento de
Sanidad Marítima.
2.- Servicios Hospitalarios. Se incluyen los ingresos procedentes de la prestación de
servicios a pacientes del Instituto Venezolano de los Seguros Sociales en los
establecimientos hospitalarios adscritos al Ministerio de Sanidad. También se incluyen
los ingresos provenientes por servicios de atención médica en los centros hospitalarios
adscritos al Servicio Nacional de Salud, conforme a lo estipulado en la Ley Orgánica
del Sistema Nacional de Salud.
3.- Venta de Copia de Planos. Ingresos por concepto de ventas de planos, material
heliográfico y cartográfico.
4.- Habilitaciones Consulares. Tasas recaudadas por actuaciones legales que efectúan
los cónsules y por el remanente de las obvenciones percibidas por 'estos.
5.- Derechos de Contraste, Verificación y Estudio. Comprende los ingresos
percibidos por el Fisco por concepto de aferición o contraste, verificación, estudios
especiales, aprobación de modelos, de aparatos e instrumentos de pesas y medidas, de
conformidad con lo previsto en la Ley de Medidas y su Aplicación.

110
CAPITULO VIII: LOS INGRESOS PÚBLICOS

6.- Patente de Pesca de Perlas. Ingresos que percibe el Estado por concepto de
expedición de licencias o patente para el ejercicio de la actividad, conforme a lo
previsto en la Ley de Pesca de Perlas.
7.- Licencia de Caza. Ingresos que percibe el Estado por concepto de expedición de
licencias para cazar con fines deportivos, comerciales y científicos y para el ejercicio
del comercio o industria de animales silvestres, todo de conformidad a lo establecido en
la Ley de Protección a la Fauna Silvestre.
8.- Derechos de Cancillería. Tasa que se cancela por concepto de otorgamiento de la
Orden del Libertador.
9.- Registro Sanitario. Ingresos provenientes por la tramitación de permisos para el
registro de alimentos, bebidas, medicinas, drogas y cosméticos, de acuerdo a lo
previsto en la Ley de Ejercicio de la Farmacia y su Reglamento, Ley de Sanidad
Nacional y en el Reglamento General de Alimentos.
10.- Derechos de Análisis de Sustancias Químicas. Ingresos que percibe el Fisco por
servicio de análisis practicado a las sustancias químicas utilizadas en la elaboración de
alimentos concentrados para animales o destinados a usos agrícolas o pecuarios,
conforme lo prevé la Ley de Abonos y demás Agentes Susceptibles de Operar una
Acción Beneficiosa en Plantas, Animales, Suelos y Aguas.

Esquema de presentación
El esquema de las tasas se ha tomado siguiendo el Clasificador Presupuestario de
Recursos y Egresos Nacionales (12).

3.01.03.00.00 INGRESOS POR TASAS


3.01.03.01.00 Derechos de tránsito terrestre
3.01.03.02.00 Derechos a examen
3.01.03.03.00 Derechos de expedición, renovación y reválida de licencias
3.01.03.04.00 Derechos de registro y traspaso
3.01.03.05.00 Derechos de placas identificadoras
3.01.03.06.00 Derechos por revisión anual
3.01.03.07.00 Derechos por remoción o arrastre de vehículos
3.01.03.08.00 Derechos por estacionamiento de vehículos
3.01.03.09.00 Permiso para uso de rutas extraurbanas
3.01.03.10.00 Copias de documentos
3.01.03.11.00 Tasas para el uso de aeronaves y por licencias de personal
aeronáutico
3.01.03.12.00 Tasas aeroportuarias
3.01.03.13.00 Tasas por uso de canales de navegación
3.01.03.14.00 Patente de navegación
3.01.03.15.00 Expedición de licencias de navegación
3.01.03.16.00 Servicio de telecomunicaciones
3.01.03.17.00 Permisos para estaciones privadas de radiocomunicaciones
3.01.03.18.00 Derechos de pilotajes
3.01.03.19.00 Habilitación de pilotaje
3.01.03.20.00 Servicios de remolcadores
3.01.03.21.00 Habilitación de remolcadores
3.01.03.22.00 Habilitación de capitanías de puerto
3.01.03.23.00 Otros servicios de capitanías de puerto
3.01.03.24.00 Tasas de faros y boyas
3.01.03.25.00 Servicios de aduana
3.01.03.26.00 Habilitación de aduanas

111
CAPITULO VIII: LOS INGRESOS PÚBLICOS

3.01.03.27.00 Derechos de almacenaje


3.01.03.28.00 Corretaje de bultos postales
3.01.03.29.00 Servicios de consulta sobre clasificación arancelaria, valoración
aduanera y análisis de laboratorio
3.01.03.30.00 Bandas de garantía, cápsulas y sellos
3.01.03.31.00 Servicio de peaje
3.01.03.32.00 Servicio de riego y drenaje
3.01.03.33.00 Estampillas fiscales
3.01.03.34.00 Papel sellado
3.01.03.35.00 Derechos de traslado
3.01.03.36.00 Servicios sanitarios marítimos
3.01.03.37.00 Servicios hospitalarios
3.01.03.38.00 Venta de copias de planos
3.01.03.39.00 Derechos de contraste, verificación y estudios
3.01.03.40.00 Patente de pesca de perlas
3.01.03.41.00 Licencia de caza
3.01.03.42.00 Derechos de cancillería
3.01.03.43.00 Depósitos por el ingreso al país de extranjeros
3.01.03.44.00 Registro sanitario
3.01.03.45.00 Derechos de análisis de sustancias químicas
3.01.03.46.00 Derechos consulares
3.01.03.47.00 Matrícula para importar y exportar sustancias estupefacientes y
psicotrópicas

Tasas municipales y estadales

La Constitución Nacional en su artículo 179, ordinal segundo, expresa que los


municipios percibirán como ingresos, las tasas por el uso de sus bienes o servicios y
las tasas administrativas por licencias y autorizaciones. Los estados, conforme a lo
establecido en el texto constitucional, artículos 164 (numerales 7, 8, y 10) y 167
(numerales 2 y 3), tienen competencia exclusiva en la recaudación de ingresos por
concepto de especies fiscales; administración de autopistas, así como de puertos y
aeropuertos de uso comercial, y por la venta de servicios públicos. La Ley Orgánica
del Poder Público Municipal, consagra en su artículo 140 numeral 2, la facultad
constitucional de los municipios de cobrar contribuciones por el uso de sus bienes o
servicios.

Esquema de presentación. La Oficina Nacional de Presupuesto (ONAPRE), diseñó un


esquema de presentación del rubro Tasas, para fines de formulación del presupuesto de
ingresos de los Municipios (13).

3.01.03.48.00 Permisos municipales


3.01.03.49.00 Certificaciones y solvencias
3.01.03.50.00 Servicio de energía eléctrica
3.01.03.51.00 Servicio de distribución de agua
3.01.03.52.00 Servicio de gas doméstico
3.01.03.53.00 Mensura y deslinde
3.01.03.54.00 Aseo domiciliario
3.01.03.55.00 Matadero
3.01.03.56.00 Mercado

112
CAPITULO VIII: LOS INGRESOS PÚBLICOS

3.01.03.57.00 Cementerio
3.01.03.58.00 Terminal de pasajeros
3.01.03.59.00 Deudas morosas por tasas
3.01.03.99.00 Otros tipos de tasas

Contribuciones especiales

Las contribuciones especiales son tributos debidos en razón de beneficios individuales


o de grupos sociales, derivados de la realización de obras públicas o de especiales actividades
del Estado (14). Presentan analogías con las tasas, en la medida que este tipo de pago puede ser
individualizado y da derecho a recibir una contraprestación; están vinculadas con los
impuestos, porque son exacciones de carácter obligatorias.

Clasificación

Atendiendo al contenido de la definición enunciada más arriba, las contribuciones


especiales pueden ser de dos tipos: contribuciones por mejoras y contribuciones parafiscales.
Esta misma división fue acogida por el Código Orgánico Tributario en su artículo 12 (Gaceta
Oficial N° 37.305 del 17 de octubre de 2001).

Contribución por mejoras. Cuando el Estado construye obras públicas de interés general,
como avenidas, autopistas, obras de riego, instalaciones deportivas, etc., suele haber en las
cercanías inmuebles que se revalorizan, con el consiguiente enriquecimiento de su
propietario. Por tanto es justo que el Estado, mediante el instrumento impositivo pueda gravar
a aquellos contribuyentes que resultan favorecidos por la revalorización de sus inmuebles
cuando se realizan obras públicas. En Venezuela las únicas disposiciones legales que regulan
las contribuciones por mejoras están contenidas en la Ley de Expropiación por Causa de
Utilidad Pública o Social (Gaceta Oficial Número 37.475 del 01-07-2002) y en la Ley
Orgánica del Poder Municipal.
Está previsto en la Ley de Expropiación artículos 15 y 17, un pago equivalente a la
1/4 parte de la revalorización del inmueble, cuando esta sea superior a un 10% de su valor.
Los ingresos que obtiene el Fisco por este concepto son casi nulos, a pesar de la enorme
cantidad de obras públicas realizadas por el Estado venezolano.
La Ley Orgánica del Poder Público Municipal, artículo 140, numeral 2, retoma la
norma constitucional (artículo 179, numeral 2) sobre las contribuciones especiales por
mejoras como ingresos ordinarios municipales, al gravar la plusvalía generada por las
propiedades por cambio de uso o de intensidad de aprovechamiento con que se vean
favorecidas por los planes de ordenación urbanística y cualesquiera otros que le sean
asignados por ley. Sin embargo, la regulación de esta materia por ordenanzas municipales está
sujeta a lo que determine la Ley Nacional, la cual aún no se ha dictado (15) .

Contribuciones parafiscales. Según el Profesor Duverger (16), la parafiscalidad comprende


las exacciones efectuadas por ciertos organismos públicos o semi-públicos sobre sus usuarios,
destinadas a sufragar su funcionamiento autónomo. Desde este punto de vista los ingresos
parafiscales, constituyen fondos autónomos que no entran al tesoro nacional, sino que se
incorporan al patrimonio de instituciones descentralizadas facultadas para el cobro de ciertos
tributos. Es así como la Ley Orgánica de la Administración Financiera del Sector Público en
su articulo 34, numeral 4, prevé la excepción del principio de la unidad del tesoro al producto
de las contribuciones especiales.
En Venezuela, existen diversas formas de ingresos parafiscales, siendo la de mayor
relevancia la denominada parafiscalidad social, constituida por las cotizaciones al Seguro

113
CAPITULO VIII: LOS INGRESOS PÚBLICOS

Social que pagan los patronos o empresas y los trabajadores, además de los aportes que por
ley debe hacer el Fisco Nacional para contribuir al funcionamiento del Instituto Venezolano
de los Seguros Sociales. Los trabajadores reciben, además de los beneficios por riesgos de
enfermedad, accidente, y muerte, prestaciones en dinero, por concepto de jubilaciones y
pensiones. La seguridad social brinda beneficios médico-asistenciales directos a los traba-
jadores, y los patrones, resultan favorecidos indirectamente, al no tener que aumentar los
salarios de sus trabajadores en una proporción equivalente para compensar los gastos en
seguridad social de los obreros y sus familiares. De otro lado, resultan favorecidos igualmente
los empresarios, ya que el aporte parafiscal equivale para ellos a un impuesto indirecto, cuya
base imponible depende del monto total de salarios pagados, pero que puede ser trasladado a
través del incremento de los precios de los bienes y servicios que producen (17)
Otros ejemplos de contribuciones parafiscales incluyen las cotizaciones que realiza el
personal del Ministerio de Educación al Instituto de Previsión y Asistencia Social para el
Personal del Ministerio de Educación (IPASME); las contribuciones del personal de las
Fuerzas Armadas al Instituto de Previsión Social de Las Fuerzas Armadas (IPSFAN); las
contribuciones al Instituto de Nacional de Capacitación Educativa (INCE) que por Ley deben
realizar los patronos, equivalente al 1% del total de sueldos, salarios, jornales y
remuneraciones de cualquier especie pagadas al personal al personal que trabaja en los
establecimientos industriales o comerciales no pertenecientes a la Nación, Estados, ni
Municipalidades. De igual manera se catalogan como contribuciones parafiscales, las
contribuciones que se realizan a la Ley de Política Habitacional, Ley del Régimen
Prestacional de Empleo (sustituye al Reglamento de Paro Forzoso a partir de septiembre
2005), Ley de Responsabilidad Social en Radio y Televisión, Ley Orgánica de Turismo,
Cajas de Ahorro y Centros de Empleados, Institutos de Previsión Social de Profesionales,
Colegios Profesionales, etc.
En ese mismo orden de ideas, a tenor de lo establecido en el artículo 307 de la
Constitución, se aprobó la Ley Orgánica de Contribuciones Parafiscales para el Sector
Agrícola (G.O. N° 37.337 del 3-12-2001) cuyo objeto es “ Establecer el marco normativo de
regulación para el establecimiento de contribuciones parafiscales mediante leyes especiales
para el sector agrícola, con el fin de facilitar fondos para el financiamiento, investigación,
asistencia técnica, transferencia de tecnología y otras actividades que promuevan la
productividad y competitividad del agro venezolano, bajo el principio de rentabilidad”

CLASIFICACION DE LOS INGRESOS PÚBLICOS

Existen diversas maneras de presentar la información sobre el volumen de los recursos


públicos. Muchas de ellas atienden a la naturaleza del recurso desde un punto de vista
jurídico, económico o político; otras, reflejan las ideas propias de cada autor sobre los
ingresos público. En esta sección abordaremos la cuestión de las clasificaciones de los
ingresos públicos desde un ángulo puramente presupuestario, conforme a las normas y
disposiciones reglamentarias con que se elabora el proyecto de presupuesto y se presentan los
resultados financieros en Venezuela.

Objetivos e importancia

La clasificación de los ingresos públicos se utiliza principalmente para (18):


- Realizar análisis económico- financiero.
- Conocer las fuentes de financiamiento del sector público.
- Determinar la presión tributaria y evaluar en forma general el rendimiento del
sistema tributario.

114
CAPITULO VIII: LOS INGRESOS PÚBLICOS

- Asignar recursos que por mandato legal corresponden a determinados niveles


institucionales.

Tipos de clasificación

Tal como expresáramos anteriormente, existen diferentes criterios para clasificar los
ingresos públicos; sin embargo, utilizaremos aquéllas que tienen mayor aceptación en nuestro
país:
- De acuerdo a su periodicidad
- Económica
- Por sectores de origen

De acuerdo a su periodicidad

Esta clasificación agrupa a los ingresos de acuerdo a la frecuencia con que el Fisco los
percibe. La Ley Orgánica de la Administración Financiera del Sector Público (artículo 7,
numerales 5, 6 y 7) divide a los ingresos en ordinarios y extraordinarios.

Ingresos ordinarios. Se consideran ingresos ordinarios aquellas rentas que se recaudan de


fuentes tradicionales y permanentes en forma continua. Pertenecen a esta categoría el
producto de los impuestos, las tasas y otros medios periódicos de financiamiento del Estado.

Ingresos extraordinarios. Aquéllos que provienen de fuentes de financiamiento para un fin


especifico, con una vigencia limitada o un carácter eventual, como son los provenientes de las
operaciones de crédito público, ventas de activos propiedad de la nación y los recursos no
comprometidos de las reservas del Tesoro al 31 de diciembre del ejercicio fiscal anterior.

Económica

Esta clasificación ordena los ingresos públicos, atendiendo al carácter renovable o no


de la fuente fiscal en ingresos corrientes, de capital y fuentes financieras. La clasificación
económica es importante porque permite evaluar la estructura tributaria en términos de
rendimiento y de equidad, a la vez que hace posible, el uso que debe dársele a la tributación
como instrumento de redistribución del ingreso. La LOADSP en sus artículos 7 (numerales 7
y 8) y 15, definen esta clase de ingresos.

Ingresos corrientes. Los ingresos corrientes son aquéllos que percibe el Estado provenientes
de la renta de las personas naturales o jurídicas y que poseen un carácter renovable indefinido,
toda vez que no conllevan al agotamiento de la fuente de donde dimanan (19). Ejemplo de ellos
son los impuestos directos e indirectos, tasas, recursos patrimoniales y las contribuciones
especiales.

Ingresos de capital. Son recursos originarios del patrimonio de las personas naturales o
jurídicas, cuya fuente es una riqueza agotable. Se incluyen dentro de ellos, las ventas de
activos fijos e intangibles y las transferencias de capital.

Fuentes financieras. Son ingresos que se generan por concepto de la disminución de activos
financieros (ventas de títulos-valores, aportes de capital, incrementos del capital de trabajo,
etc.) y de incrementos de pasivos, tales como las operaciones de crédito público.

115
CAPITULO VIII: LOS INGRESOS PÚBLICOS

Por sectores de origen

Esta clasificación persigue como finalidad fundamental, mostrar la dependencia de los


ingresos públicos a las fuentes de ingresos provenientes de operaciones con el exterior. En el
caso venezolano, dada las características de la economía por su alta dependencia a las
actividades petroleras y del hierro, es de gran importancia, ya que permite evaluar tanto la
presión tributaria de las actividades petroleras (externas) como no petroleras (internas).
Por otro lado, proporciona los elementos necesarios para observar el comportamiento de los
ingresos públicos en los diferentes niveles en los cuales se mueve la acción tributaria del
Estado.

ESTRUCTURA DEL PRESUPUESTO DE INGRESOS Y FUENTES DE


FINANCIAMIENTO DE LA LEY DE PRESUPUESTO 2005

A. INGRESOS CORRIENTES
A.1. ORDINARIOS
1. PETROLEROS
1.1. TRIBUTARIOS
• IMPUESTO SOBRE LA RENTA OPERADORAS Y
COMERCIALIZADORAS
• IMPUESTO SOBRE LA RENTA OTRAS FILIALES Y PDVSA (CASA
MATRIZ)
1.2. NO TRIBUTARIOS
• INGRESOS EMPRESARIALES Y DE LA PROPIEDAD (RECURSOS
PATRIMONIALES)
! RENTA DE HIDROCARBUROS
⇒ EXPLOTACIÓN DEL PETRÓLEO (Regalía)
⇒ EXPLOTACIÓN DEL GAS
⇒ IMPUESTO SUPERFICIAL
! DIVIDENDOS DE PDVSA
2. NO PETROLEROS
2.1. TRIBUTARIOS
• IMPUESTO SOBRE LA RENTA
! HIERRO
! OTROS MINERALES
! OTRAS ACTIVIDADES
• IMPUESTOS SOBRE LA PROPIEDAD
! IMPUESTO SOBRE HERENCIAS, LEGADOS Y REGALOS
⇒ SOBRE SUCESIONES, DONACIONES Y DEMÁS
RAMOS CONEXOS
! IMPUESTO SOBRE LAS TRANSACCIONES FINANCIERAS Y
DE CAPITAL
⇒ IMPUESTO AL DÉBITO BANCARIO
• IMPUESTO SOBRE EL COMERCIO Y LAS TRANSACCIONES
INTERNACIONALES
! IMPUESTO DE IMPORTACIÓN
⇒ IMPORTACIÓN ORDINARIA
⇒ IMPORTACIÓN DE BULTOS POSTALES

116
CAPITULO VIII: LOS INGRESOS PÚBLICOS

! IMPUESTOS INTERNOS SOBRE BIENES Y SERVICIOS


IMPUESTOS GENERALES SOBRE VENTAS E IMPUESTOS
SELECTIVOS A LA PRODUCCIÓN Y AL CONSUMO DE
BIENES
⇒ IMPUESTO AL VALOR AGREGADO (NETO)
⇒ LICORES
⇒ CIGARRILLOS
⇒ FÓSFOROS
⇒ GASOLINA PARA VEHÍCULOS
⇒ DERIVADOS DEL PETRÓLEO
⇒ IMPUESTOS DE TELECOMUNICACIONES
! OTROS IMPUESTOS
⇒ APUESTAS LÍCITAS DE CASINOS, SALAS DE JUEGO
Y MÁQUINAS TRAGANÍQUELES
# IMPUESTO A LAS APUESTAS LÍCITAS DE
CASINOS Y SALAS DE BINGO
# EXPLOTACIÓN DE MESAS DE JUEGOS DE
CASINOS Y MÁQUINAS TRAGANÍQUELES
2.2. NO TRIBUTARIOS
• INGRESOS EMPRESARIALES Y DE LA PROPIEDAD (RECURSOS
PATRIMONIALES)
! RENTA MINERA
⇒ EXPLOTACIÓN DEL HIERRO
⇒ EXPLOTACIÓN DE OTROS MINERALES
! ARRENDAMIENTO DE BIENES NACIONALES
! VENTA DE PUBLICACIONES OFICIALES
• TASAS
! SERVICIOS DE ADUANA
⇒ SERVICIOS DE ADUANAS
⇒ HABILITACIÓN DE ADUANAS
⇒ DERECHOS DE ALMACENAJE
⇒ CORRETAJE DE BULTOS POSTALES
! SERVICIO DE CAPITANÍA DE PUERTOS
⇒ DERECHOS DE PILOTAJE
⇒ SERVICIO DE REMOLCADORES
⇒ HABILITACION DE REMOLCADORES
⇒ HABILITACIÓN DE CAPITANÍA DE PUERTOS
⇒ OTROS SERVICIOS DE CAPITANÍA DE PUERTOS
! SERVICIO DE TELECOMUNICACIONES
! SERVICIO DE RIEGO Y DRENAJE
! BANDAS DE GARANTÍA, CÁPSULAS Y SELLOS
! SERVICIO DE TRANSPORTE
⇒ DERECHOS DE AVIACIÓN Y NAVEGACIÓN
⇒ DERECHOS DE TRÁNSITO TERRESTRE
! TIMBRES FISCALES
! SERVICIOS SOCIALES Y ADMINISTRATIVOS
• MULTAS POR VARIOS RAMOS
• DIVERSOS
! INTERESES POR DEMORA

117
CAPITULO VIII: LOS INGRESOS PÚBLICOS

! REPAROS DE LA CONTRALORIA GENERAL DE LA


REPUBLICA
! INGRESOS VARIOS

A.2. EXTRAORDINARIOS
1. NO PETROLEROS
1.1. NO TRIBUTARIOS
• UTILIDADES NETAS SEMESTRALES DEL BCV

B. FUENTES DE FINANCIAMIENTO
B.1. DISMINUCIÓN DE ACTIVOS FINANCIEROS
1. REINTEGRO DE FONDOS CORRESPONDIENTES A EJERCICIOS
ANTERIORES
• EFECTUADOS POR CUENTADANTES
B.2. INCREMENTO DE PASIVOS FINANCIEROS
1. LEY ESPECIAL DE ENDEUDAMIENTO ANUAL PARA EL EJERCICIO FISCAL
DEL AÑO 2005
• PROGRAMAS Y PROYECTOS
• COLOCACIÓN DE TÍTULOS Y VALORES
! Servicio de la Deuda Pública
! Cancelación de Compromisos

118
CAPITULO VIII: LOS INGRESOS PÚBLICOS

NOTAS AL CAPÍTULO VIII

(1) DUVERGER, Maurice, Finances Publiques. Ed. PUF. 8 ed. Paris 1975, p. 10
(2) Ibid. p. 13
(3) Ibid. pp. 91-92
(4) OCEPRE I, Aspectos Conceptuales y Metodológicos del Presupuesto Público
Venezolano. Ed. AVPP 1 ed. Caracas 1987, pp. 91-92, 95-97
(5) Ley Orgánica de Hidrocarburos G.O. N° 37323 del 13 de Noviembre de 2001
(6) DUVERGER, Maurice, Op. cit. p. 93
(7) ONAPRE. Clasificador Presupuestario de Recursos y Egresos. Enero 2005. (No
indica divisiones por categorías de recursos del dominio patrimonial)
(8) DUVERGER, Maurice, Op. cit. p. 96
(9) FARIÑAS, Guillermo, Temas de Finanzas Públicas, Derecho Tributario e Impuesto
sobre la Renta. Ed. Edime. 2 ed. Madrid 1980, p. 94
(10) ONAPRE Op. cit
(11) Comisión de Estudio y Reforma Fiscal. La Reforma del Sistema Fiscal Venezolano
N° 4 Caracas 1987. El Ingreso Público en Venezuela por varios autores, p. 246
(12) ONAPRE Op. cit
(13) ONAPRE Op. cit
(14) VILLEGAS, Héctor, Curso de Finanzas, Derecho Financiero y Tributario. Ed.
Depalma, Buenos Aires 1972, p. 83
(15) CERF. Op. cit. pp. 248-249
(16) DUVERGER, Maurice, Op. cit. pp. 100-101
(17) FARIÑAS, Guillermo. Op. cit. p. 106
(18) OCEPRE I. Op. cit. pp. 82-108
(19) RODRIGUEZ A. José, Elementos de Economía Presupuestaria. Ministerio de
Hacienda, Caracas 1973, p. 368

119
IX

LA TRIBUTACIÓN Y LAS TEORÍAS

Los impuestos constituyen hoy en día, la principal fuente de recursos públicos de que
se valen los Estados modernos para el financiamiento de sus actividades; por ello, si bien
forman parte de los ingresos públicos, junto a los demás instrumentos financieros, constituyen
un capitulo aparte de la hacienda pública dada su complejidad y trascendencia.
Los economistas clásicos dedicaron gran parte de sus obras al estudio de los
impuestos: Adam Smith, en su extenso tratado sobre la Riqueza de las Naciones (1776),
formuló la llamada declaración de principios del contribuyente; David Ricardo, escribió una
obra dedicada especialmente a su estudio: Principios de Economía Política y Tributación
(1817). De allí que no era extraño a finales del siglo XIX que la Hacienda Pública fuese
considerada por los tratadistas europeos, especialmente franceses y alemanes como la ciencia
de la imposición. (1)
En este capitulo primeramente abordaremos cuestiones relativas a las principales
teorías sobre la tributación y los principios que la rigen. Luego en una segunda sección se
tratará sobre el fenómeno de la traslación e incidencia.

LA TRIBUTACIÓN Y LAS TEORÍAS

El impuesto

En la medida en que se ha hecho más creciente la intervención del Estado en la


actividad económica, éste se ha visto precisado en aumentar el nivel y composición de los
recursos públicos. Los impuestos, entre los diferentes medios de que dispone el Estado,
constituyen los instrumentos más importantes de su actividad financiera y tienen entre otros,
el doble propósito de procurarle al gobierno los fondos indispensables para el mantenimiento
de las actividades publicas, y al mismo tiempo, reducir las compras del sector privado, sin
tener que competir con éste en la búsqueda de los recursos, evitando de esta manera, interferir
directamente con la demanda y los precios de los bienes y servicios.

Definición, características y finalidades

Existen diversas definiciones de los impuestos, sin embargo hemos resumido una que
es la que más se adapta a nuestra necesidad. Los impuestos son: prestaciones comúnmente
en dinero, de carácter definitivo y sin contraprestación directa, que el Estado exige a los
particulares en virtud de una ley y en ejercicio de su poder de imperio (jus imperium),
para financiar servicios de interés general u obtener finalidades económicas y sociales.
Del contenido de la definición anterior podemos identificar los siguientes elementos:
1.- Prestaciones comúnmente en dinero. Los impuestos deben pagarse en dinero,
aunque excepcionalmente ha existido en algunos países el pago en especie: en
Rusia se exigía el pago con parte de las cosechas. México, en el Código
Tributario admite la posibilidad del pago en especie. En Inglaterra, el impuesto

120
CAPITULO IX: LA TRIBUTACIÓN Y LAS TEORÍAS

sucesorio puede pagarse con tierras, muebles u otros objetos de valor artístico (2).
En Venezuela, los impuestos, de acuerdo al artículo 317 de la Constitución
Nacional no podrán pagarse en servicio personal.
2.- Carácter definitivo. El contribuyente no verá la devolución de lo pagado, a
diferencia del empréstito, donde al acreedor le será reembolsado su préstamo por
el Estado (3).
3.- Sin contraprestación directa. Esta característica separa al impuesto de los demás
recursos públicos (tasas, contribuciones especiales y recursos patrimoniales). El
impuesto se percibe con independencia de toda retribución o contraprestación
especifica en favor del contribuyente. El Estado utiliza los recursos provenientes
de los impuestos como medio para financiar los bienes públicos, cuyo carácter
indivisible y de beneficios colectivos que conllevan, hacen imposible su
financiamiento por cualquier otra vía (4).
4.- En virtud de una ley. Se requiere la existencia de una normativa jurídica que
determine reglas claras en cuanto a quiénes, cuándo y cómo debe pagarse el
impuesto. En Venezuela, según lo estipulado por la Constitución Nacional, los
impuestos así como cualquier otra contribución deben ser establecidos por ley
(art. 317)
5.- Exigidas en ejercicio del poder de imperio. Los impuestos son contribuciones
obligatorias, impuestas por el Estado en virtud del poder de coacción de que está
investido. Según la Constitución venezolana, sólo el poder legislativo tiene la
facultad de decretar impuestos, correspondiéndole al poder ejecutivo todo lo
relativo a la organización, recaudación o inversión de dichos impuestos (Art., 317
ejusdem).
6.- Financiar servicios públicos de interés general y cumplir finalidades
económicas y sociales. Originalmente los impuestos se concebían para cumplir
un objetivo puramente fiscal, sin embargo, la política tributaria moderna
trasciende de lo meramente financiero para orientarse hacia objetivos más
amplios en el campo social y económico (5). En el pasado el impuesto se
consideraba un recurso de naturaleza extraordinario, al que sólo se recurría en
casos de necesidad imprevista o en circunstancias excepcionales, cuando por
cualquier razón los ingresos originarios del dominio privado estatal resultaban
insuficientes. Con el progresivo incremento del gasto público y la extensión cada
vez mayor del sector público, los impuestos sufrieron profundas
transformaciones, desbordando el objetivo puramente fiscal, para orientarse
hacia fines más amplios: la utilización de los derechos de aduana para fines de
protección industrial; la exoneración del pago de derechos arancelarios para la
importación de materias primas, maquinarias y equipos (lo cual puede responder a
una política industrial que estimula la sustitución de importaciones). En este caso,
el objetivo de carácter económico se antepone al interés puramente fiscal. La
concesión de desgravamenes por utilidades no distribuidas o por reinversión de
las mismas, los sistemas de depreciación acelerada, la exoneración de ciertos
impuestos a nuevas industrias y en general, cualquier otro incentivo a la inversión
que signifique sacrificio fiscal de parte del Estado, constituyen ejemplos
característicos del manejo tributario hacia la consecución de objetivos de
carácter económico. De la misma forma el uso del instrumento tributario
cumple otros objetivos económicos muy distintos a los prefijados en la política de
estabilización. Es así, que los impuestos pueden ser utilizados para corregir fallas
que ocurren en la asignación de recursos, producto de las divergencias entre las
valoraciones sociales y privadas (externalidades). La imposición indirecta al
consumo es particularmente útil para compensar los costos sociales derivados de

121
CAPITULO IX: LA TRIBUTACIÓN Y LAS TEORÍAS

la contaminación ambiental. El problema de la distribución equitativa de la


riqueza y las cuestiones inherentes a la justicia impositiva, representan objetivos
de carácter social de los impuestos, los cuales pueden ser alcanzados en la
medida en que cada quién contribuya al financiamiento de los gastos públicos de
acuerdo a su capacidad económica y se atienda al principio de la progresividad
(Constitución Nacional. Arts. 133 y 316).

Principios de tributación

El estudio de los impuestos, adquiere principalmente a partir de los clásicos, una


relevancia tal que los separa del resto de las cuestiones de la Hacienda Pública. Su
justificación, ha sido fuente de controversias en el campo de la justicia social que aún no han
terminado. Nos proponemos examinar en esta parte las teorías que sustentan el principio de la
equidad impositiva; el rendimiento fiscal como soporte financiero de las actividades públicas;
el intervencionismo del Estado en materia tributaria y el análisis de la neutralidad impositiva
desde un punto de vista de la eficiencia económica.

Equidad

Existen dos principios íntimamente ligados a la equidad de los impuestos: beneficio


recibido y capacidad de pago. El análisis de esos principios o métodos como lo llama
Musgrave, no reviste apreciaciones de orden económico, sino éticas y sociales, más
vinculados con la filosofía moral que con la economía.

Beneficio recibido. Este principio plantea que las relaciones entre los contribuyentes y el
Estado deben estar en el mismo plano que las del mercado, ya que se tratan de relaciones de
cambio. La sencilla regla de pague para que pueda disfrutar debería también ser aplicada
a los bienes y servicios suministrados por el gobierno. Cada quien debería pagar en
proporción a lo que recibe.
Los antecedentes del principio del beneficio suelen remontarse al siglo XVII, época
en la cual la imposición como precio de los servicios de protección que se brindaba a los
particulares parecía un complemento natural de la teoría contractual del Estado (Locke,
Hobbes). A finales del siglo XVIII, Adam Smith, enuncia el método del beneficio
conjuntamente con el de la capacidad de pago en su primer principio de imposición al
formular: Los Súbditos de todo Estado deberían contribuir al sostenimiento del gobierno
tanto como sea posible, en proporción a sus respectivas posibilidades; esto es, en
proporción a las rentas que disfrutan bajo protección del Estado. El gasto del gobierno
de una gran nación es análogo al gasto de administración para los copropietarios de una
gran finca, que todos están obligados a contribuir en proporción a sus respectivas
participaciones en la finca. En la observancia o inobservancia de este principio consiste
lo que se llama la igualdad o desigualdad en la imposición. Adam Smith al proponer que
los individuos deben contribuir en proporción a sus respectivas capacidades, es decir en
proporción a las rentas que disfrutan bajo la protección del Estado, refunde los dos métodos en
uno, prefigurando una solución similar en la moderna versión de la teoría del beneficio (6).
La utilización del principio de exclusión como método de valoración no deja de tener
sus inconvenientes y no está exento de críticas de fondo cuando se trata de actividades
públicas. En primer lugar los bienes públicos que suministra el gobierno (educación, defensa,
salud, justicia, etc.) impide a muchos de ellos la apropiación individual. ¿Cómo habría de
repartirse entre los ciudadanos de un país, la utilidad que pueda traer consigo un laboratorio
especializado en el estudio de las enfermedades tropicales o una carretera? La valoración de
los servicios que proporciona el Estado se complica además porque muchos de los beneficios

122
CAPITULO IX: LA TRIBUTACIÓN Y LAS TEORÍAS

son de índole indirecta (economías externas). A primera vista la asistencia social y los
programas de beneficencia ayudan sólo a los indigentes. Pero indirectamente, no surgirían
externalidades que también beneficien al contribuyente de buena posición económica, ya que
por ejemplo, puede darle mayor seguridad a sus bienes; reducir los gastos relacionados con
una futura delincuencia. Cuando alguien asiste a la escuela pública ¿Quién resulta
beneficiado? Probablemente el estudiante y su familia, ya que el estudio es un poderoso medio
de movilidad social. Pero, además del estudiante y su familia ¿No se beneficia acaso los
empresarios y hasta el propio país? Los empresarios y patronos estarían interesados en un
trabajador que de mayor rendimiento si cuenta con cierto grado de instrucción. En la medida
con que se cuente con una población activa más y mejor capacitada las posibilidades de
crecimiento económico que tiene un país tienden a ser mayores (7).
La indeterminación de los beneficios indirectos no es la 'única objeción que se le hace
al principio del beneficio. Sino también se le enjuicia en términos de la política de
redistribución del gobierno, cuyo propósito es incrementar los ingresos reales de ciertas
personas reduciendo las de otras. La pesada carga que significaría para los grupos de menores
ingresos si tuvieran que financiar actividades como la educación, seria inaceptable para la
sociedad. Por cuanto estas familias serian incapaces de pagar por tales beneficios,
imposibilitando el logro de niveles mínimos de vida. En suma la aplicación del principio del
beneficio carece del consentimiento de la sociedad moderna ya que haría más injusta la
distribución de la riqueza (8).

Capacidad de pago. El criterio generalmente aceptado para la distribución equitativa de la


presión tributaria es aquel que establece el pago de los impuestos en función de la capacidad
relativa de las personas. Este principio por supuesto carece de fundamento científico, aunque
no han sido pocos los intentos de demostrar lo contrario, y su aceptación responde más que
nada al reflejo de una convención razonable de lo que la sociedad entiende por justo o
equitativo. En Venezuela la Carta Magna recoge en su artículo 316 la justa distribución de las
cargas tributarias según la capacidad económica del contribuyente y la progresividad de las
tasas impositivas.
J.S.Mills, había afirmado que la equidad debía definirse, como la exigencia según la
cual cada ciudadano, tenia que contribuir al bien común, de tal modo que incurriera en igual
sacrificio con respecto a los demás. Para Mills, la igualdad en la imposición significaba
igualdad en el sacrificio (9).
1.- Medida de la capacidad. Si cada quien debe contribuir de manera que se le exija
el mismo sacrificio ¿En qué términos puede medirse la capacidad de pagar
impuestos? La situación de bienestar relativa de las personas puede medirse en
términos de su renta y de que el sacrificio es función de la renta cedida. A lo
largo del siglo pasado, la renta llegó a ser aceptada con carácter más o menos
general como índice adecuado de la capacidad de pago. Sin embargo, existe una
segunda alternativa, algo más estrecha, la cual plantea que la satisfacción no
proviene de la renta, sino del consumo, medido éste en función de gastos totales o
por categorías específicas. Por último, una tercera vía es la riqueza, sea una
cantidad neta o el valor total de ciertos tipos de propiedad. La riqueza acumulada
influye en el nivel de vida que una familia puede permitirse con determinado
nivel de ingresos; en la medida en que una familia es lo suficientemente adinerada
podrá disfrutar de un alto estándar de vida sin tener ingreso alguno. En la práctica
las tres medidas son utilizables, pero hay divergencias de opiniones en cuanto al
valor relativo de cada una de ellas.
2.- Progresividad. Una vez resuelto el problema de la medida, queda pendiente por
determinar el impuesto relativo a las personas con diferentes niveles de ingreso,
consumo o riqueza. La interpretación popular de que la doctrina de la capacidad

123
CAPITULO IX: LA TRIBUTACIÓN Y LAS TEORÍAS

de pago exige progresión, está basada en el supuesto del decrecimiento de la


utilidad marginal de la renta, según la cual, en la medida en que aumentara el
ingreso, la utilidad marginal de ese bolívar ganado bajaría, y por eso, quitar un
porcentaje mayor en forma de impuestos no significaría un mayor sacrificio que
quitar un porcentaje menor a personas de menores ingresos. O lo que es lo mismo,
si la gente ha de destinar al pago de sus impuestos aquellos bolívares que tienen
menor importancia, de acuerdo con sus posibilidades, quedará reducido al mínimo
el sacrificio que se le pide a esa gente dentro de la sociedad (10). La teoría del
decrecimiento de la utilidad marginal de la renta tiene serias objeciones que
apuntan a:
A.- No existe ninguna prueba científica concluyente, que avale el mismo
comportamiento de la ley del decrecimiento de la utilidad marginal para el
consumo, que para el ingreso en su totalidad.
B.- En el supuesto caso de aceptar la validez de la tesis anterior, se requiere de
comparaciones interpersonales de utilidad en situaciones de ingresos iguales,
(la suposición de que un bolívar de ingreso rinde la misma utilidad a todas las
personas con el mismo nivel de ingresos), argumento aún no demostrado
según el Estado actual del conocimiento económico (11).
La progresión sólo puede ser justificada satisfactoriamente en
términos de equidad: la progresión reduce la injusticia, al atenuar la
desigualdad de ingresos entre los miembros de la sociedad. Existe consenso
popular sobre este particular, de hecho, la distribución equitativa del ingreso
forma parte de la función de bienestar social (Cap. II), lo que justificaría la
intervención gubernamental sobre la base de considerar la redistribución del
ingreso como un bien público y/o una externalidad. Los niveles de utilidad de
los ricos dependen en gran medida de la situación económica de los pobres;
una desigual e injusta distribución de la riqueza, favorece al crimen, la
marginalidad y a la inestabilidad social y política. De allí, que las personas de
elevados ingresos apoyen la progresión por temor que sin ella se fortalezcan
los movimientos revolucionarios. (12)
La mayoría de las críticas a la progresión no provienen sólo de
razones de equidad, sino que alegan en contra de ella, los efectos adversos
sobre el ahorro, la formación real de capital, los incentivos al trabajo y la
eficiencia. Recientes estudios sobre los niveles de las tasas progresivas han
concluido que elevadas tasas marginales desestimulan el esfuerzo al trabajo,
el ahorro y la inversión de las personas de elevados niveles de ingresos (Cap.
XIII) (13).
3.- Equidad horizontal y vertical (14). El concepto de equidad podemos expresarlo
usando las palabras de Fritz Neumark: Las personas en igual situación han de
recibir el mismo trato impositivo (equidad horizontal), debiendo concederse
un trato tributario desigual a las personas que se hallan en situación
diferente (equidad vertical). Estos dos conceptos son muy importantes a la hora
de definir las relaciones entre la medida de la contribución que cada quien debe
hacer al Estado y la situación personal del contribuyente. Tanto en el método del
beneficio como el de la capacidad contributiva, se establece como principio
fundamental, la igualdad de tratamiento frente al pago de impuestos. La igualdad
de circunstancias o como se ha dado en llamar equidad horizontal no es más
que, aquellos individuos en igualdad de condiciones deben ser tratados
uniformemente con relación al pago de impuestos. La igualdad de circunstancias
no está exenta de ambigüedades e imprecisiones:

124
CAPITULO IX: LA TRIBUTACIÓN Y LAS TEORÍAS

- Dos familias con igual ingreso y número de hijos pueden tener diferentes:
niveles de patrimonio, expectativas de aumento en los ingresos, patrones de
consumo o salud física.
- Un agricultor cuya cosecha fue excepcionalmente buena un año,
resarciéndose de pérdidas anteriores, seguramente no estaría en las mismas
condiciones que un prestigioso médico con un elevado y estable ingreso
anual.
- Una familia que posee su casa libre de hipoteca, frente a otra que vive
alquilada.
Ante tantos casos y experiencias que hacen que las circunstancias diferentes
sean en realidad la regla, y las circunstancias iguales una contingencia muy
improbable, han surgido un conjunto de medidas tendentes a hacer más operativas
ambas situaciones. La igualdad de circunstancias o equidad horizontal suele ser
interpretada como que todo ingreso sea cual fuere su origen, debe ser tratado igual
para fines impositivos. De ello se desprende que los ingresos por concepto de
sueldos y salarios, dividendos e intereses, deberían ser gravados a la misma tasa,
dependiendo claro está, de la situación personal de los contribuyentes.
El tratamiento de los desiguales de forma desigual o equidad vertical ha
planteado un conjunto de medidas compensatorias tendentes a personalizar la
situación del contribuyente frente al impuesto. Así, las deducciones al ingreso por
gastos médicos, educativos, minusválidos, y de otra índole; las exenciones al
mínimo de subsistencia (límite de pobreza) y por cargas de familia, pueden ser en
general, defendidas sobre la base de que, familias con igual ingreso y número de
cargas de familia, pueden tener diferentes necesidades y grados de satisfacción y
por consiguiente distinto tratamiento impositivo.

Rendimiento fiscal

Una de las finalidades que persiguen los impuestos es la de financiar las actividades
del Estado. Los impuestos deben producir la suficiente cantidad de dinero, sin que ello
conduzca a una pérdida de la eficiencia económica o a una amputación de la riqueza
nacional. La noción de rendimiento fiscal desde la concepción clásica se vincula a tres
características fundamentales de los impuestos: productividad, estabilidad y elasticidad.

Productividad: La productividad del impuesto se refiere a que éste debe producir la mayor
cantidad de ingresos al Fisco. Para que el impuesto sea productivo debe cumplir una serie de
condiciones:
1.- Universal. Todos deben pagar impuestos. La Constitución Nacional en su artículo
133, dispone la obligatoriedad de contribuir al financiamiento de los gastos
públicos.
2.- Económico. Debe existir un equilibrio entre los gastos involucrados en la
administración de los impuestos y la capacidad de reducir la evasión fiscal.
Cuanto menos dinero empleamos en la administración, menor será la detracción y
el sacrificio de recursos de otras finalidades. Pero al propio tiempo, en la medida
en que se reduce el control y la fiscalización impositiva, mayor será la evasión
fiscal. Esta fue una de las cuatro reglas formuladas por Adam Smith. (C.N. art.
316)
3.- Ineluctable. Los impuestos deben ser formulados de manera tal que minimicen la
posibilidad de la evasión fiscal.
4.- Invisibles. Los impuestos deben ser establecidos de forma que no se sienta el
pago que de ellos se hacen. A este propósito los impuestos indirectos, disimulados

125
CAPITULO IX: LA TRIBUTACIÓN Y LAS TEORÍAS

en los precios de las mercaderías, cumplen a cabalidad su cometido al no sentir


-anestesia fiscal- el contribuyente su pago.

Elasticidad y estabilidad. La estabilidad y elasticidad son principios simétricos. Se dice que


un impuesto es estable cuando no sufre variaciones pronunciadas en su rendimiento. La
administración pública debe tener la relativa certeza de que el sistema tributario producirá el
rendimiento de que se le estima capaz. Suelen ser estable aquellos impuestos (indirectos) que
gravan el consumo de los bienes de primera necesidad. Aún en épocas de crisis, que es el peor
momento por el que atraviesa la Hacienda Pública, el consumo de los bienes de primera
necesidad tiende a permanecer o sufrir pocas variaciones, dada su inelasticidad ante las
variaciones del ingreso (e.g. el impuesto a la gasolina). Como se observa la estabilidad en la
fase recesiva de la economía es conveniente. Por otra parte la elasticidad del impuesto tiene
que ver con el incremento más que proporcional del rendimiento, en la medida en que
aumenta la producción, la renta y el empleo. El impuesto sobre la renta (directo), con
intervalos monetarios de clase, tasas marginales progresivas y exenciones, posee una
elasticidad-ingreso superior a la unidad. Los impuestos sobre los bienes y servicios
(indirectos) de demanda inelástica respecto al ingreso, poseen una elasticidad con respecto al
rendimiento bastante inferior a uno. A primera vista pareciera que el principio de elasticidad
se opone al de estabilidad, pero ello no es así, pues más bien se complementan. La elasticidad
reclama que el sistema tributario marche acorde con la economía nacional, a la par que la
estabilidad pretende limar en la medida de lo posible todo cambio desfavorable que la
situación económica pretenda traducir en el rendimiento de los impuestos (16). Un impuesto no
puede ser simultáneamente estable y elástico, lo que se pretende que el sistema tributario esté
conformado por impuestos estables y elásticos, que compensen las variaciones coyunturales
del ingreso tributario producto de situaciones de prosperidad y recesión de la economía.
La elasticidad desde el punto fiscal es deseable, no sólo porque determina, si la
evolución de la economía es favorable, un aumento de los recursos del Estado para atender sus
necesidades, sino que el impuesto evita el crecimiento desmesurado de la demanda agregada y
por consiguiente, detiene el proceso inflacionario, al actuar como elemento de estabilización
automática. Aún en los periodos recesivos, a pesar de ser las recaudaciones del Fisco
menores, ellas contribuirán a amortiguar la caída de la demanda agregada, evitando un
proceso deflacionario más pronunciado. El impuesto directo es el que mejor combina estas
cualidades, sin tener que revisar frecuentemente los tipos impositivos (17).

El principio de la neutralidad fiscal

Este principio existía en el fondo de las concepciones clásicas, aún cuando no había
sido objeto de una formulación explicita, ya que se pensaba que era inútil. Que el impuesto
deba ser neutro, es decir que no ejerza ningún tipo de presión sobre los individuos para
obligarlos u orientarlos en sus actividades en cuál o tal dirección, parecía tan evidente a los
economistas clásicos que resultaba innecesario enunciarlo. Sin embargo, cuando
modernamente se formula el principio del intervencionismo, los economistas neoclásicos no
tuvieron más alternativa que precisar la neutralidad fiscal.
La neutralidad fiscal significa la falta de presión de los impuestos sobre los
contribuyentes, a fin de incitarlos a una acción o abstención cualquiera. Los impuestos por ser
contribuciones obligatorias, pueden alterar la eficiencia económica y producir lo que conoce
con el nombre de presión excedente o exceso de gravamen. Esta, no es más que una
reducción de la eficiencia económica o expresado en otra forma, un alejamiento del óptimo de
Pareto por debajo del nivel alcanzable con un impuesto óptimo, que no surta efectos
distorsionantes: un impuesto de capitación o de suma global.

126
CAPITULO IX: LA TRIBUTACIÓN Y LAS TEORÍAS

Los impuestos deben establecerse de modo que satisfagan la distribución de las cargas
resultantes del financiamiento de los servicios públicos, con la máxima eficiencia, pero,
además de esto, los impuestos deberán ser tan neutrales como sea posible. La interferencia, no
deseada con el mecanismo de mercado puede tener como resultado un exceso de gravamen o
presión excedente, que debería evitarse.

Presión excedente para el consumidor (18). Si se logró la optimalidad de Pareto, los


impuestos que alteran las pautas de consumo, y por ende las de producción, reducirán el
bienestar económico provocando pérdida del superávit del consumidor (19). Todo impuesto
que altere los precios relativos de distintas mercaderías tendrá por fuerza ese efecto.
Supongamos que el gobierno desea obtener de un contribuyente determinado una cantidad de
ingresos suficiente para conseguir una transferencia dada de recursos al uso público. Los
ingresos pueden obtenerse mediante diversos tipos de impuestos, incluyendo un impuesto per-
capita, un impuesto sobre la renta, un impuesto general sobre las ventas y un impuesto
selectivo de consumo o de consumo especifico. Supondremos que los impuestos generales son
proporcionales. El problema está en comparar las cargas que resulten de los diversos
impuestos obteniendo en todos los casos el mismo rendimiento. Supóngase además que la
comunidad está compuesta por individuos con rentas y gustos iguales; que se trata de
mercados de competencia, en donde la oferta de factores sea de naturaleza inelástica (fija); y
que sólo existen dos productos X e Y. La asignación eficiente de recursos requiere que para X
e Y, la relación marginal de transformación (la relación en que pueden sustituirse uno por otro
en la producción) debería ser igual a su relación marginal de sustitución en el consumo - una
economía de un consumidor exclusivamente, en este caso la solución de equilibrio general
es directa-. En el equilibrio en régimen de competencia, estas dos relaciones son iguales.
Cuando se establece un impuesto per-capita se perturba el equilibrio vigente. Con el tiempo se
alcanza un nuevo equilibrio, y éste también satisface la condición óptima de igualdad entre
las relaciones de transformación en la producción y de sustitución en el consumo. El impuesto
per-capita es siempre un impuesto de suma global, puesto que satisface la condición de que la
cuantía del impuesto no depende de ninguna variable del sistema (ingreso, consumo, ventas,
etc.). En el caso que estamos considerando aquí, para cuyas ofertas de trabajo y de ahorro son
fijas, esta condición se satisface también por un impuesto general sobre la renta y por un
impuesto general sobre las ventas. Ambos de impuestos son de suma global y son
equivalentes a un impuesto per-capita. Sea cualquiera de los tres el que se establezca no se
perturbará la condición de óptimo.
Cuando se establece un impuesto selectivo sobre el producto X únicamente, la
situación es distinta, este caso se refiere a un impuesto al consumo específico o sisa. La
relación marginal de sustitución entre los bienes X e Y para el consumidor es igual ahora a su
relación entre los precios de mercado. El productor, sin embargo, iguala la relación marginal
de transformación a la relación entre sus precios netos (después de pagar impuesto). Puesto
que el impuesto origina una diferencia entre el precio de mercado de X y su precio neto, estas
dos relaciones no serán las mismas. Por tanto, la relación marginal de sustitución del consumo
diferirá de la relación marginal de transformación en la producción. No se satisface la
condición óptima y resulta de ello una ineficiente asignación de recursos. La presión
excedente para el consumidor se ilustra en la figura 9-1, que se inserta en la página siguiente.
Medimos el producto X sobre el eje de las abscisas y el producto Y sobre el eje de
las ordenadas. La curva de posibilidades de producción AB, muestra las diversas
combinaciones de X e Y que pueden producirse. Suponiendo que la comunidad esté
compuesta por individuos con rentas y gustos iguales, la actitud de la comunidad podrá
representarse por uno cualquiera de los individuos. Indiquemos ahora su esquema de
preferencia por un conjunto de curvas de indiferencia denominadas curvas de indiferencia
social e identificadas por I, II, III, de modo que el equilibrio se establezca sobre el punto E

127
CAPITULO IX: LA TRIBUTACIÓN Y LAS TEORÍAS

Figura 9-1: Presión excedente para el consumidor

de la curva de transformación y sobre la curva de indiferencia III. El producto se dividirá entre


X e Y en las proporciones indicadas para ese punto. La relación marginal de sustitución en el
consumo es la misma que la relación marginal de transformación en la producción. La línea de
precios CD es tangente tanto a la curva de transformación del productor como a la curva de
indiferencia del consumidor.
Si suponemos ahora que el gobierno financia sus gastos en bienes y servicios con un
impuesto sobre la renta y si la curva de posibilidades de producción expresa la combinación
de producto disponible para uso privado solamente, este impuesto hará que la curva de
transformación se desplace hacia el origen formando una nueva curva paralela o no,
identificada con las letras HI. En este caso se formara un nuevo punto de equilibrio J que
estará sobre una curva de indiferencia II y al cual corresponderá una nueva recta de precios
identificada por FG.
Ahora, si reemplazamos el impuesto sobre la renta o el impuesto general sobre las
ventas por un impuesto al consumo especifico sobre el producto X, la curva de posibilidades
de producción AB no tiene porque modificarse, al no cambiar el uso público de los recursos.
También ahora el nuevo equilibrio tiene que estar sobre esta curva. Y, como, anteriormente,
tiene que estar sobre una curva de indiferencia. Además, ha de estar situado a la izquierda de
él, puesto que en el nuevo equilibrio la curva de indiferencia tiene que cortar la curva de
posibilidades de producción viniendo de arriba. Esto se sigue, porque en el nuevo equilibrio,

128
CAPITULO IX: LA TRIBUTACIÓN Y LAS TEORÍAS

la inclinación de la curva de posibilidades de producción es igual a la relación de precios


libres de impuestos y la pendiente de la curva de indiferencia es igual a la relación de precios
en el mercado o línea de presupuesto y la inclinación MN muestra la relación de precios netos.
Aunque nuestra elección del punto L es arbitraria, sabemos que tiene que estar en algún lugar
de AE y tiene que caer sobre una curva de indiferencia de grado más bajo que II. Esto será a
condición de que la inclinación de la curva de indiferencia sea convexa hacia el origen y que
las curvas no se corten. Mediante el uso de un impuesto sobre el consumo del bien X se ha
creado una presión excedente.

Intervención fiscal

Según la concepción moderna de las finanzas públicas el impuesto es, como otros
medios de acción financiera del Estado, un instrumento de política económica para fines de
desarrollo y cumplir además con objetivos de estabilización de variables macroeconómicas.
La política intervencionista del Estado, en el campo de la estabilización ha sido usada en
múltiples ocasiones posteriores a la gran depresión de los años treinta. El intervencionismo
fiscal reviste diferentes facetas (20).

Intervencionismo fiscal en situaciones coyunturales de la economía. La acción de la


política fiscal como medio de estabilización, consiste en un aumento o disminución de los
impuestos, de esta forma, se obtienen resultados muy eficaces en el dominio económico. En
un Estado, una reducción impositiva importante tiene como consecuencia disminuir el costo
de producción de los bienes (reducción de impuestos indirectos), al mismo tiempo que
aumenta el ingreso personal disponible de las personas (reducción del impuesto a la renta):
estas medidas fiscales tienen amplia resonancia en los casos de situaciones depresivas de la
economía.
De otro lado un aumento de los impuestos obliga a los ciudadanos a restringir su
consumo al disminuir el poder de compra, contrayéndose al mismo tiempo la abundancia de
recursos disponibles evitando las presiones inflacionarias sobre la economía, al corregir los
desequilibrios entre la oferta y demanda. Los efectos económicos de los diferentes impuestos
serán analizados en un capitulo posterior.

Discriminación impositiva. Se hace alusión en esta parte al cambio de las condiciones que
gravan a las personas en circunstancias iguales, o sea a la vulnerabilidad del principio de
equidad horizontal, expuesto en una sección anterior. En lugar de hacer aumentos o
disminuciones en bloque de los impuestos, lo que se hace es una selección de algunos entre
ellos, aumentándolos o disminuyéndolos con relación al resto. Los ejemplos de discriminación
impositiva son numerosos: derechos de aduana con fines proteccionistas; exoneraciones
impositivas con fines sociales y económicos; tarifas impositivas diferenciales según el tipo de
actividad económica; desgravamenes a ciertos tipos de contribuyentes y/o por nuevas
inversiones, etc.

Intervencionismo como medio de redistribución. La intervención del Estado como medio


de redistribución de la riqueza a través del instrumento tributario es otro objetivo llamado a
cumplir por la política fiscal. La actividad financiera del Estado puede modificar el estado de
distribución de la renta de diversos modos (21):
- Financiando bienes públicos y otorgando subsidios y transferencias a personas de
ingresos inferiores, mediante sumas extraídas a través del gravamen a la renta.
- Sustituyendo los impuestos proporcionales o regresivos por impuestos personales a
la renta o al patrimonio (sucesiones) de carácter progresivo.

129
CAPITULO IX: LA TRIBUTACIÓN Y LAS TEORÍAS

- Cambiando el impuesto general sobre las ventas por un impuesto sobre la renta o
sobre consumo de lujo (específicos) de las clases sociales más acomodadas.

TRASLACION, INCIDENCIA Y OTRAS DEFINICIONES

El establecimiento de un nuevo impuesto o la modificación de uno antiguo, provoca


en el mercado los efectos más diversos. Para proceder con más facilidad a un examen
sistemático de estas consecuencias, parece oportuno considerar las siguientes cuestiones (22).

El proceso de traslación

Los impuestos se pagan o no; si se desconoce la obligación jurídica de pagar tributos,


entonces tenemos la evasión, la cual reviste dos formas típicas: el contrabando, que consiste
en la introducción ilegal de mercancías al país evadiendo los derechos de importación y el
fraude fiscal, en el cual el contribuyente omite parcial o totalmente los impuestos a que está
obligado a pagar.

Cuando los impuestos se pagan, se distinguen los siguientes elementos:


1.- La percusión o impacto sobre el contribuyente de derecho, considerado como
tal por la ley y que consiste en el pago formal del impuesto al ente titular del
mismo.
2.- La incidencia del impuesto sobre el contribuyente de hecho, o sea la persona que
soporta en definitiva el pago del impuesto. La persona que recibe el impacto del
impuesto se resarce total o parcialmente, transfiriendo la carga del mismo sobre
otras personas de la sociedad, reduciéndoles su ingreso real o patrimonio. Los
efectos distributivos de los impuestos o como suele referirse comúnmente, la
incidencia del impuesto, no es más que el análisis de los cambios relativos en el
ingreso real de los miembros de la sociedad (23).
Existen varias aproximaciones a la incidencia. Algunos impuestos -a menudo
llamados directos- reducen los ingresos reales de las personas que los pagan al
gobierno; esto es así, en el caso del impuesto sobre la renta. Otros, reducen el
ingreso real en relación al consumo total o de acuerdo a determinados consumos;
es posible, que un impuesto sobre las ventas al detal, pueda trasladarse del
minorista que lo paga (impacto) al consumidor que compra la mercancía
(incidencia). Los impuestos respecto de los cuales se cree que pueden trasladarse
se llaman indirectos. Una segunda aproximación pone énfasis en los efectos
distributivos del impuesto sobre los factores de la producción: capital, tierra y
trabajo.
Una ultima aproximación, estudia la incidencia de los impuestos tanto del
lado del origen de los ingresos como de su destino o aplicación. Los impuestos
sobre la nómina (INCE, IVSS) reducen el nivel de salario de las personas; esta
reducción, tiene una connotación diferente cuando se aplica un impuesto sobre la
renta, el cual reduce el ingreso personal disponible del contribuyente. De otro
lado, la incidencia del impuesto sobre el patrimonio, reduce el ingreso real, pero
en base a la riqueza o propiedad. Por último, la incidencia puede producir
cambios relativos en el ingreso real, cuando se trata de impuestos al consumo de
determinados bienes (sisas), los cuales, encarecen el precio de un determinado
bien, ocasionando perdida del poder adquisitivo.

130
CAPITULO IX: LA TRIBUTACIÓN Y LAS TEORÍAS

Dirección y forma de la traslación

La traslación se efectúa por medio de un cambio en los precios (24). Existen varias
formas y grados de traslación, sin embargo para nuestros propósitos sólo estudiaremos la más
común de entre ellas, de acuerdo a la dirección: traslación hacia adelante o progresiva y hacia
atrás o regresiva.

Progresiva o hacia delante

La traslación es progresiva o hacia adelante, cuando el impuesto se transfiere del


productor al consumidor y se traduce en una disminución de la oferta (aprovisionamiento), es
decir en un aumento de los precios. Así, un impuesto que grave al fabricante de cigarrillos
puede ser trasladado por éste al distribuidor, por éste al detallista y por éste ultimo, al
consumidor, todo ello en la forma de precios más elevados, que los que habrían regido sin la
existencia del impuesto. Se cree que la traslación hacia adelante tiene lugar principalmente en
el ramo de las industrias de transformación, en el que un artículo sigue un proceso que inicia
el productor y termina el consumidor.

Regresiva o hacia atrás

En la traslación regresiva o retrotraslación, el impuesto recae total o parcialmente


sobre aquellos sectores productivos que se encuentran en una etapa anterior al proceso de
producción; se presenta cuando ocurre una reducción del precio provocada por una
disminución de la demanda del consumidor al productor. Por ejemplo, un impuesto sobre la
elaboración de mantequilla, puede determinar que el industrial pague precios más bajos a los
productores de leche o hacer que se reduzca el salario de sus trabajadores ante la
imposibilidad de trasladar los impuestos hacia los consumidores.

La traslación en el tiempo

El factor tiempo es particularmente importante en el estudio de la traslación. Interesa


en especial el periodo de tiempo que se toma en consideración para el estudio de los efectos
distributivos de los impuestos.

Plazo momentáneo o de mercado

Hace referencia al periodo durante el cual el productor no puede vender más que los
productos ya acumulados en el almacén, sin que pueda contar con los que se encuentran en
proceso de elaboración. En este caso la oferta se considera fija o rígida y limitada a las
existencias almacenadas.

Corto plazo

Se refiere al periodo de tiempo durante el cual el numero de empresas de una


determinada industria que actúa en el mercado permanece constante y en el que no varían las
instalaciones fijas de ninguna de ellas. En este periodo, la oferta puede extenderse libremente,
pero sin exceder del límite máximo representado por la producción que corresponde a la
capacidad de utilización máxima de las instalaciones ya existentes.

131
CAPITULO IX: LA TRIBUTACIÓN Y LAS TEORÍAS

Largo plazo

Representa aquel periodo de tiempo suficientemente largo para permitir, bien una
variación de las instalaciones fijas que cada empresa posee (ampliaciones), bien una variación
del numero de empresas que actúan en el mercado.

Otros factores que influyen en la traslación

Debe tenerse presente otros elementos que influyen sobre la traslación, si se quiere
que el examen se adapte suficientemente a la realidad concreta.

1.- Elasticidad de la demanda. Las características del bien gravado guardan relación
estrecha con la posibilidad de una traslación mayor o menor del impuesto.
2.- Trayectoria de la curva de costos. Mientras un bien pueda producirse a costos
constantes la traslación es completa; a diferencia que si se produce a costos
variables. La variación de los costos unitarios como consecuencia de la reducción
de la producción, hará subir los precios en una proporción inferior al monto del
impuesto.
3.- Régimen económico. Las conclusiones a que llega la formulación teórica de la
traslación del impuesto, son diversas según se trate de régimen de competencia
perfecta, monopolios o de mercados imperfectos.
4.- Movilidad de los factores de la producción.
5.- Impuestos ad-valorem o específicos.

DEFINICIONES

Hecho Imponible: Lo que origina el nacimiento de la obligación tributaria

Base Imponible: Cuantificación monetaria del hecho imponible que permite determinar la
obligación tributaria del contribuyente

Obligación Tributaria: Es la cantidad total a pagar por el contribuyente. La constituye el


impuesto resultante de multiplicar la alícuota por la base imponible

Contribuyente: Es la persona obligada al cumplimiento de las prestaciones tributarias


respecto del cual se verifica el hecho imponible de la obligación tributaria

Exención: Es la dispensa total o parcial del cumplimiento de la obligación tributaria

Exoneración. Es la dispensa total o parcial del cumplimiento de la obligación tributaria


concedida por el Ejecutivo Nacional en los casos autorizados por la ley

132
CAPITULO IX: LA TRIBUTACIÓN Y LAS TEORÍAS

NOTAS AL CAPÍTULO IX

(1) MUSGRAVE, Richard, Teoría de la Hacienda Pública. Ed. Aguilar, 1 ed. Madrid
1968. p. 70
(2) VILLEGAS, Héctor, Curso de Finanzas, Derecho Financiero y Tributario. Ed.
Depalma, Buenos Aires 1972. p.55
(3) DUVERGER, Maurice, Finances Publiques. Ed. PUF. 8ed. Paris 1975. p. 107
(4) RODRIGUEZ A., José, Finanzas Públicas y Hacienda Venezolana. Universidad de
Carabobo, Esc. Economía. (apuntes mimeografiados). Valencia 1974. Tema 15
(5) Ibid.
(6) MUSGRAVE, Richard, Op. cit. pp. 64-68
(7) GROVES, Harold, Finanzas Públicas. Ed. Trillas, 1 ed. México 1965. p. 35
(8) DUE, John et al., Government Finance: Economics of the Public Sector. Ed. Irwin, 7
ed. Ill. 1981. p. 234
(9) MUSGRAVE, Richard, Op. cit. pp. 93-95
(10) DUE, John et al., Op. cit. pp. 236-237
(11) Ibid. pp. 236-237
(12) Ibid. pp. 109-111
(13) Ibid. p. 238
(14) Ibid. pp. 234-235
(15) DUVERGER, Maurice, Op. cit. pp. 114-115
(16) RODRIGUEZ. A., José, Op. cit. Tema 15
(17) R.P. SUCRE, Gustavo (S.J.), Apuntes de Finanzas Públicas. Universidad Católica
Andrés Bello. Fac. Derecho, Caracas. pp. 212-213
(18) MUSGRAVE, Richard, Op. cit. pp. 147-155
(19) Excedente del consumidor: La diferencia entre el monto total de dinero que un
individuo podría disponer para pagar cierta cantidad de productos y la cantidad real con la
que él dispone. Cuando se grava un producto con un impuesto, el aumento de precios provoca
una reducción del consumo. La medida del bienestar al que se renuncia por reducir el
consumo al pagar el impuesto provoca una pérdida del excedente del consumidor. El
excedente del consumidor perdido varía con la pendiente de la curva de demanda. Si ésta es
rígida, el bien en cuestión es de primera necesidad, y la pérdida del excedente es pequeña. Si
el bien es de lujo, la curva es relativamente elástica, y el excedente del consumidor perdido es
elevado. Enciclopedia Práctica de Economía Tomo III, Ed. Orbis, Barcelona 1983. Los
Ingresos Públicos (II), por Galdon B. Eugenio et al. p. 109
(20) DUVERGER, Maurice, Op. cit. pp. 119-120
(21) COSCIANI, Cesare, Principios de Ciencia de la Hacienda. Ed. Derecho Financiero,
Madrid 1966. p. 200
(22) COCIANI, Cesare, Op. cit. pp. 305-312
(23) DUE, John et al., Op. cit. pp. 225-226
(24) GROVES, Harold, Op. cit. pp. 160-162

133
X

EL CRÉDITO PÚBLICO

En ciertos momentos los fondos de la tesorería resultan insuficientes para hacer frente
a la adaptación entre gastos e ingresos públicos durante el ejercicio presupuestario. Los
gobiernos disponen de varias alternativas para cubrir esos descubiertos del tesoro, recurriendo
en algunos casos, a préstamos a corto plazo (menores a un año), los cuales serán reembolsados
en la medida en que se produzcan las entradas en caja de los ingresos públicos. No obstante si
los desequilibrios no son de carácter transitorio, ya que no pueden ser cubiertos en el periodo
de un año por los ingresos provenientes de los impuestos y otros recursos públicos, habrá que
acudir a otros mecanismos como la creación de dinero o los empréstitos para enjugar el déficit
fiscal. La creación de dinero es una alternativa netamente monetaria, no así el empréstito, que
es un medio de anticipar ingresos futuros y movilizarlos en el presente, y cuyo reembolso se
hará posteriormente, mediante la recaudación de impuestos u otros ingresos públicos. En este
capitulo abordaremos en primer lugar, los efectos económicos del crédito público y en una
segunda sección, se tratarán los aspectos administrativos del empréstito y la deuda.

EFECTOS ECONÓMICOS DEL CRÉDITO PÚBLICO

Los efectos económicos de un programa de gastos públicos financiados a través del crédito
público, son diferentes a los efectos de un programa similar financiado mediante la
imposición, en parte porque:
- El préstamo de dinero al Estado es voluntario, en contraste con el carácter coactivo del
impuesto. El empréstito, en lugar de reducir el consumo, aumenta la posibilidad de
absorber fondos que de otro modo se hubieran ahorrado.
- No se reduce la riqueza o patrimonio de los prestamistas, sino, que habrá un cambio de
forma; en lugar de dinero, obtienen títulos o valores que devengan intereses y en último
termino serán amortizados. Aunque, podría afectar la inversión privada al producirse el
llamado efecto expulsión, que consiste en la sustitución de la actividad.
Por ello, es bastante probable que el programa financiado a través de crédito público
tenga un menor efecto restrictivo sobre la demanda global, que la recaudación de una suma
equivalente mediante la imposición; claro está, de no presentarse los efectos adversos sobre la
inversión comentados más arriba (1).

Empréstito y formación de capital

En condiciones de pleno empleo, tanto el empréstito como la imposición reducen el


gasto privado, ya que las sumas disponibles para el consumo o la inversión son menores. Sin
embargo, habrá mayor reducción en la inversión que en el consumo, cuando se prefiere al
empréstito (crédito público) en lugar de la imposición como método de financiación.
El consumo se reduce en menor cuantía como consecuencia de la aplicación de un
programa de gasto público financiado a través del crédito, porque la compra de títulos
públicos es voluntaria, y responde a las amplias ventajas especiales que ofrecen los bonos del
Estado. Al adquirir títulos públicos, se abre la posibilidad para los individuos de reducir el

134
CAPITULO X: EL CRÉDITO PÚBLICO

consumo en el futuro, fecha en que probablemente, el nivel de los impuestos deberá ser mayor
para hacerle frente a un elevado servicio de la deuda.
La inversión sufrirá efectos aún más adversos, particularmente si las personas,
instituciones financieras y los bancos no disponen de excedentes de reserva. La adquisición de
títulos públicos por esos agentes económicos, restringirá la oferta de fondos para préstamos a
las empresas. De otro lado, los individuos que adquieran bonos, reducirían las posibilidades de
expansión de sus propias empresas, o las de otras, cuando disminuyen la compra de valores
privados. Sólo, cuando el gobierno toma prestado fondos ociosos, los gastos totales del sector
privado no se reducirán, en este caso se crea poder de compra.
Si existe desocupación de los factores, el uso del crédito público puede incrementar el
gasto total de la economía, porque los fondos no se hubieran utilizado ni para el consumo ni
para la inversión. Por ello, es factible que tanto la inversión como el consumo aumenten
mediante la absorción de recursos no utilizados (2).

La carga de la deuda pública (3)

Es frecuente en las discusiones hablar de la carga de la deuda pública ¿Qué quiere


decir esto? Si el gobierno financia el déficit fiscal mediante la emisión de títulos, se argumenta
que está poniendo sobre las generaciones futuras una carga, porque deberán pagar al gobierno
mayores impuestos para hacer frente a los intereses de la deuda. Pero este argumento no es
válido cuando se trata de empréstitos internos, y si además entendemos por carga, la
transferencia de recursos del sector privado al público. Si el Estado emite deuda para llevar a
cabo inversiones que aumentan el producto nacional (carreteras, ferrocarriles, etc.), estará
generando mayor renta para poder pagar los intereses. De otro lado, las personas de las futuras
generaciones no tendrán menores recursos a causa del empréstito, no reduciéndose por lo
tanto el producto interno real del sector privado. Las generaciones futuras heredan tanto los
títulos (bonos) como las obligaciones que representan (deuda pública). Los títulos representan
créditos de sus propietarios contra el gobierno y de ese modo contra los contribuyentes del
país. Desde el punto de vista de los propietarios, los títulos constituyen riqueza personal, pero
no forman parte del patrimonio real de la sociedad; ya que su valor como riqueza personal
queda compensado por la carga que representan contra los contribuyentes. Mientras el
empréstito permanezca dentro del país, el patrimonio real ni aumenta ni disminuye,
simplemente lo que ha ocurrido es una redistribución de la renta.
Cuando se trata de empréstitos externos si ocurrirá transferencia directa de la carga
hacia las generaciones futuras, porque el pago del servicio de la deuda, requerirá de un mayor
excedente de las exportaciones sobre las importaciones que lo que hubiere sido de otro modo,
y por lo tanto, disminuye el nivel de vida real (suponiendo el pleno empleo).
Buchanan (4), argumenta que no tendría que haber transferencia de la carga cuando se
financian actividades públicas a través del crédito público, si el concepto de carga, se refiere a
la reducción del bienestar individual. El empréstito no tiene porque disminuir el bienestar
individual de las personas que adquieren títulos, porque la compra es enteramente voluntaria;
los compradores se sentirán con una mayor riqueza personal. De otro lado, los contribuyentes
tampoco experimentan ninguna carga, al no pagar impuestos en el momento de contratación
del empréstito. En el momento de saldar la deuda, el impuesto recaudado de los
contribuyentes, coloca la carga sobre ellos y reduce su consumo y ahorro; además, los
tenedores de títulos no realizan ganancias. Por tanto, una carga neta es puesta sobre las
generaciones futuras, trasladada por la generación que contrató el empréstito. Si la deuda no
se paga, no se crea carga, salvo la del pago de intereses. Si los gobiernos toman deudas a
perpetuidad, nadie soporta otra carga que la de intereses.

135
CAPITULO X: EL CRÉDITO PÚBLICO

El uso del crédito público frente la imposición y la creación de dinero

La creencia de que el empréstito traslada la carga hacia las generaciones futuras -


válida desde el punto de vista individual, y en parte desde el punto de vista global- desempeña
un gran papel en la formación de actitudes populares hacia el crédito público. Estas deben
dividirse en dos partes, la primera relacionada con la elección de la imposición como método
de financiamiento, y la segunda, con la escogencia del crédito público con preferencia a otros
recursos no impositivos, como por ejemplo la creación de dinero (5).

¿Crédito público o imposición?


Existen situaciones fundamentales en las que el empleo de la imposición o el crédito
público suelen ser objetables.
1.- Actitud personal. Si las personas opinan que el traslado de la carga a las
generaciones futuras es deseable, habrá una gran tendencia a favorecer el empréstito
prefiriéndolo al impuesto. Pero este punto de vista no es universal, ya que para mucha
gente, el traslado de las cargas para las generaciones futuras, provocado por la
actividad actual del gobierno, es en esencia injusto. Ello, porque las personas
consideran a sus herederos como extensiones de sus propias vidas, con intereses
iguales a los propios.
2.- Gastos no recurrentes. El financiamiento de grandes programas de inversión
mediante la imposición, conduce a corto plazo a una elevada presión tributaria que
seria muy gravosa tanto para los contribuyentes actuales como los de las generaciones
futuras. El uso del crédito público permite, además de la distribución uniforme de la
carga en el tiempo, una menor incidencia impositiva.
3.- Obligación impositiva. El crédito público introduce un mayor grado de
incertidumbre sobre la futura obligación tributaria de la persona. Sin embargo, la
preferencia entre el empréstito y la imposición estará sujeta a la actitud de éllas; si la
gente cree que quizás pagarán menores impuestos en el mañana, entonces preferirán
el empréstito. Tal actitud podría encontrarse en las personas de edad, próximas a
jubilarse. Más si por el contrario, la creencia es que la obligación impositiva será
mayor, como en el caso de los más jóvenes que esperan aumentar sus ingresos,
entonces los empréstitos resultarán menos atractivos.
4.- Crisis de confianza. Aparte de los pequeños efectos directos de carácter restrictivo
sobre el consumo y la inversión (pleno empleo), un programa de gastos financiado
mediante el crédito público, puede por vía indirecta, ejercer efectos adversos sobre la
economía. El crecimiento de la deuda y por consiguiente de la carga por intereses,
puede abrigar temores de mayores gravámenes en el futuro o a una quiebra financiera
nacional, que puede reducir la inversión privada y en ciertos casos el consumo. La
rentabilidad de ciertas inversiones con el correr de los años aparecerá disminuida, si
se cree que la deuda llevará a mayores impuestos o a un colapso en la posición
crediticia del gobierno. En tal sentido, muchas personas considerarán el empréstito
indeseable por naturaleza y que, si es posible, debe evitarse.

Existe cierta predisposición de los cuerpos legislativos y administraciones en favor de


los empréstitos, porque éstos le permiten ofrecer servicios (agradables a los votantes) sin
cobrar impuestos (que no les gustan). El ofrecimiento de servicios públicos por parte del
gobierno resulta indoloro... mientras no se piense en el futuro. Por ello, aparte de la
justificación del crédito público en periodos recesivos como instrumento de política fiscal, el
empréstito se limita ante todo:
1.- Financiamiento de obras reproductivas que brinden sus beneficios durante largo
tiempo.

136
CAPITULO X: EL CRÉDITO PÚBLICO

2.- Financiamiento de guerras u otros programas que requerirían fuertes aumentos


impositivos y drásticas reducciones en el consumo.
3.- Financiamiento del déficit, cuando los gobiernos enfrentan fuertes demandas por
servicios y una enérgica oposición al aumento de los impuestos.

Elección entre crédito público y creación de dinero

Los gobiernos tienen en la creación de dinero una vía fácil para el financiamiento de
sus actividades. Esta puede ser realizada de dos formas: emisión de papel moneda o préstamos
del banco central (6).
La creación de dinero tiene como ventaja fundamental su carácter neutro, al no ejercer
ninguna presión excedente sobre las personas, puesto que el gobierno obtiene sus fondos sin
que nadie deba renunciar a nada y no da lugar a pagos por amortización de la deuda contraída.
Entonces, ¿Por qué no cuenta con suficiente apoyo este método, frente a la imposición o los
empréstitos que exigen el pago de intereses?
Desde un punto de vista económico, la objeción básica a la creación de dinero es que
no provoca una reducción de los gastos privados en términos monetarios, incumpliendo una
función primordial de los recursos públicos. En efecto, el aumento de las reservas de la banca
comercial, provocada a su vez por el aumento de los gastos públicos, incrementará el nivel de
préstamos a la actividad privada y pública. La lección aprendida por las sociedades en
situaciones de ocupación más o menos plena, es la inflación. De allí que tiene plena
justificación la posición clásica al alertar sobre la posibilidad de que el incremento de la masa
monetaria sin el correlativo aumento de la producción de bienes y servicios, provocaría
inflación, aumentando de nuevo los gastos del Estado, incurriendo en un nuevo déficit y
financiándolo por nuevas emisiones, lo que resultaría a la postre en una espiral inflacionaria
(7)
.
La inflación es rechazada por varias razones:
1.- Se convierte en un agente no institucional de redistribución regresiva del ingreso
real, para aquellas personas cuyos ingresos se quedan a la zaga del crecimiento
del nivel general de los precios y/o cuyos activos financieros (acciones, bonos)
disminuyen su valor real.
2.- Por la depreciación de los bonos públicos, como resultado de la pérdida de
confianza en el gobierno.
3.- Como fuente generadora de conflictos sociales y laborales, por temor de que los
precios queden por encima de los ingresos.
4.- Por la inseguridad y desorganización de las actividades económicas, y
5.- Por constituir agente catalizador de situaciones sicológicas de angustias,
desalientos, frustraciones, sensación de deriva y otras formas de desquiciamiento
de la conducta individual y colectiva.
Como consecuencia de lo anterior, el gobierno en periodos de pleno empleo suele
evitar la utilización de la creación de dinero como fuente de financiamiento. Es en verdad
lamentable que la experiencia y justificación aplicable a periodos de ocupación plena, se
trasladen a situaciones depresivas de la economía, cuando se justifica plenamente la creación
de dinero para no reducir los gastos privados.

TECNICA DEL EMPRÉSTITO Y DEUDA PÚBLICA

El crédito público es la aptitud política, económica, jurídica y moral de un Estado


para obtener dinero o bienes en préstamo; el empréstito es la operación crediticia concreta
mediante el cual el Estado obtiene dicho préstamo, y la deuda pública, consiste en la
obligación que contrae el Estado con los prestamistas, como consecuencia del empréstito (8).

137
CAPITULO X: EL CRÉDITO PÚBLICO

La técnica del empréstito

El empréstito es una manera de anticipar recursos futuros, para movilizarlos


inmediatamente y cuya recuperación se hará en varios años. Esta operación comporta dos
fases: el Estado formula las condiciones de la emisión, de manera de hacer más ventajosa la
compra de títulos por los particulares y luego, recibe el dinero de la suscripción de los títulos,
negociados según diferentes modalidades (9).

Emisión del empréstito

Según el artículo 312 de la Constitución Nacional, y la LOAFSP artículo 78, las


operaciones de crédito público guardarán relación con el tamaño de la economía, la inversión
reproductiva y la capacidad de generar ingresos para cubrir el servicio de la deuda pública;
de igual forma, estas operaciones deberán estar reguladas de manera general por una ley
orgánica, no pudiéndose realizar ninguna contratación, sin la existencia de una ley especial
que la autorice o la habilite, dictada conforme a tal ley orgánica. La ley especial de
endeudamiento anual será presentada a la Asamblea Nacional conjuntamente con la Ley de
Presupuesto. En Venezuela La Ley Orgánica de la Administración Financiera del Sector
Público –LOAFSP-(Gaceta Oficial N° 37.606 de fecha 09 de enero de 2003) en su Titulo III
Del Sistema de Crédito Público, contiene las disposiciones legales que rigen la contratación de
empréstitos y demás operaciones de crédito público de la República, los estados y las
municipalidades, los institutos autónomos, las empresas del Estado, y demás organismos de
carácter público.
Dos aspectos importantes deben tenerse en consideración a la hora de lanzar un
empréstito: las ventajas ofrecidas a los potenciales compradores, de manera que desvíen sus
ahorros hacia la compra de títulos públicos, y en segundo lugar, las garantías o cobertura de
riesgos que amparan la operación.

Ventajas ofrecidas a los prestamistas. La ventaja principal es el tipo de interés, el cual


representa el precio pagado por el Estado a los suscriptores del empréstito, como contrapartida
del uso o alquiler del dinero dado en préstamo. Otras ventajas de orden jurídico y fiscal, junto
a las económicas, hacen las operaciones de crédito público más apetecibles a los particulares
(10)
.
1.- Tipo de emisión. La emisión del empréstito puede ser a través de títulos colocados
a la par, operación que consiste en venderlo a su valor nominal, lo cual sucede en
condiciones normales. Un título cuyo valor nominal sea Bs. 100.000 al 3%, el
Estado se obliga a devolver el capital Bs. 100.000 más Bs. 3.000 por pago de
intereses. Si por alguna razón existieran dificultades en la colocación de los títulos,
éstos pueden ser vendidos bajo la par. En el mismo ejemplo anterior, el Estado
vende el título con 20% de descuento, a la tasa de interés convenida del 3%, pero se
obliga a devolver el valor nominal del mismo (Bs. 100.000). De esta operación
resulta que la tasa de interés real (3,75%) será superior a la nominal (3%).
2.- Prima de reembolso y premios. Se asegura el pago de una prima por reembolso
anticipado del capital. El título se coloca a la par (valor nominal), pero al
reembolsarlo, el Estado paga al suscriptor una suma mayor a la nominal. Esta
operación puede combinarse con premios adjudicados por sorteo, como forma de
lograr mayores alicientes a los suscriptores.
3.- Efecto cancelatorio de impuestos. El Estado puede acordar a los tenedores de
bonos públicos la posibilidad de cancelar impuestos u otras deudas estatales. Si los
títulos se cotizan más bajos en la bolsa, el tenedor recibe una ventaja, ya que el
Estado se los recibe por su valor nominal (Art. 100 LOAFSP).

138
CAPITULO X: EL CRÉDITO PÚBLICO

4.- Privilegios fiscales y jurídicos. El Estado puede acordar exoneraciones tributarias,


totales o parciales sobre los ingresos provenientes de los títulos, o por la transmisión
de los mismos. Aún, pudiera llegar al extremo de conceder el privilegio jurídico de
la inembargabilidad de los títulos, ventaja que pudiera ser exorbitante.

Garantías. Las operaciones de crédito público suelen estar protegidas contra los riesgos de
insolvencia, fluctuaciones monetarias y cualquier otro tipo de evento, que ponga en peligro el
reembolso a los acreedores del dinero otorgado en préstamo (11).
1.- Garantías reales. Las garantías reales tienen poca utilización y consisten en la
afectación de un determinado bien del deudor para garantizar el cumplimiento de la
obligación: bienes situados en el exterior, depósitos de oro o valores mobiliarios.
2.- Garantía personal. Compromiso adoptado por un tercero (avalista o fiador) de
pagar las sumas prestadas, en caso de no hacerlo el deudor, e.g. el aval que da la
República a los compromisos adquiridos por la municipalidades, empresas del
Estado e institutos autónomos.
3.- Garantía especial. El compromiso adquirido queda garantizado por la recaudación
de determinadas rentas públicas: derechos aduaneros, ingresos de monopolios
fiscales, rentas portuarias, etc... Este procedimiento ha sido históricamente
desechado, por el daño que causa a la soberanía nacional.
4.- Garantía contra fluctuaciones monetarias. Esta garantía tiende a proteger al
prestamista (tenedor) contra las depreciaciones monetarias. Por ello, en los
contratos de empréstitos suelen incluirse cláusulas que garantizan la estabilidad del
dinero que se reembolsa a los acreedores, para compensarlos de cualquier
desvalorización que afecte sus intereses. Estas garantías son de diversos tipos:
A.- Garantía de cambio. Aquélla en la que el servicio de la deuda se vincula al
valor de una moneda extranjera considerada fuerte y estable ($, €, £, ¥). Cuando
se trata de empréstitos internos, no quiere decir que el pago del servicio de la
deuda se hará en divisas, sino, que en caso de ocurrir una devaluación de la
moneda nacional, los tenedores de bonos públicos (acreedores) no se verían
perjudicados.
B.- Cláusula oro. Consiste en la obligación a cargo del Estado de pagar la deuda
ajustada al precio internacional del oro. Como en el caso anterior, esta cláusula
no significa el pago en oro, sino la referencia a este metal como medida de valor
para el pago en moneda nacional.
C.- Cláusula de opción. Se le brinda al deudor el privilegio de elegir la plaza de
pago o el tipo de moneda.
D.- Empréstitos indexados. La indexación consiste en relacionar el valor del
empréstito al valor de la moneda, calculado éste último, bien en base al índice
general de precios, o bien en base al precio de ciertos productos y/o servicios
(carbón, electricidad, hierro, petróleo, etc.). Este sistema presenta dos ventajas
principales sobre los anteriores. En primer lugar, constituye una garantía más
auténtica, en el sentido de compensar la pérdida de valor de la moneda con la
depreciación y no a través de la devaluación; las variaciones del poder
adquisitivo de la moneda, son más el reflejo de la variación de los precios
internos, que de las variaciones del tipo de cambio extranjero. En segundo
lugar, ayuda a cambiar la imagen del signo monetario nacional, al conceder
mayor confianza a la moneda nacional frente a la extranjera.

139
CAPITULO X: EL CRÉDITO PÚBLICO

Negociación del empréstito

La negociación, venta o colocación de los títulos puede efectuarse mediante distintos


procedimientos (12).
1.- Suscripción pública. Este método consiste en la oferta pública de toda la emisión o
de series sucesivas, previa la realización de una campaña de publicidad que anuncie
las condiciones generales del empréstito. El público podrá adquirir los títulos
directamente, o en las instituciones bancarias. En este último caso, los bancos actúan
de simples colaboradores del Estado, pero no toman ninguna participación en la
operación.
2.- Colocación por banqueros. En este caso el Estado conviene con una o varias
instituciones bancarias la colocación de los títulos en el mercado. En Venezuela, el
Banco Central dentro de las operaciones de mercado abierto, está facultado por su ley
de creación (Art. 48, numeral 4), a comprar y vender en el mercado títulos-valores.
(G.O. N° 38.232 del 20-07-05)
3.- Venta en bolsas. En este caso, el Estado vende los títulos en la bolsa o mercado de
valores a medida que las necesidades lo exijan. Este procedimiento permite explorar
las condiciones del mercado, pero ofrece el inconveniente de su limitación, dado que
la emisión de grandes cantidades puede causar perturbaciones en el mercado bursátil.
4.- Licitación. Este procedimiento es el empleado generalmente en la colocación de las
letras de tesorería. Los títulos se ofrecen en licitación, a las instituciones bancarias,
financieras y los corredores de bolsa, adjudicándose según las ofertas más
convenientes para el Estado.

La deuda pública

Toda operación de crédito público comporta dos elementos: empréstito y deuda. La


deuda es la obligación creada por el empréstito, por tanto, el Estado debe tomar las
previsiones correspondientes para su amortización (servicio de la deuda). En esta parte
trataremos en primer lugar, las distintas clasificaciones de la deuda pública y de seguidas,
analizaremos las diferentes formas de extinción de la deuda.

Clasificación de la deuda pública

Veremos las más importantes y particularmente aquellas que tienen utilidad para
comprender la legislación venezolana sobre la materia. (LOAFSP Arts. 7, numeral 4 y 130,
numeral 3)
1.- Deuda interna y externa. La deuda interna es aquella que se origina por la
contratación de empréstitos dentro del país. Comprende la emisión de Letras del
Tesoro a corto plazo, Bonos y otras obligaciones a mediano y largo plazo. La deuda
externa se origina por operaciones de crédito público realizadas en el exterior tanto
por la emisión de títulos, como por la apertura de créditos con instituciones
internacionales de carácter financiero, comercial e industrial (13).
3.- Deuda directa y deuda indirecta. La deuda directa se da cuando el gobierno central
la contrata, y obtiene consecuentemente los fondos respectivos, es, por tanto deudor
principal; mientras que la deuda indirecta, es la contraída por organismos distintos del
gobierno central, o entidades privadas a las cuales el Estado ha afianzado o avalado su
cumplimiento y que, por tanto, debe responder si el afianzado no cumple. (14)
4.- Deuda a corto, mediano y largo plazo. La deuda a corto plazo o como también se le
denomina deuda flotante, está constituida por las letras del tesoro, emitidas para

140
CAPITULO X: EL CRÉDITO PÚBLICO

corregir desequilibrios transitorios de caja y cuya exigibilidad se produce


generalmente en un ejercicio presupuestario (Art. 80 ejusdem). En Venezuela, se ha
venido entendiendo por deuda pública flotante aquel conjunto de obligaciones a corto
plazo contraídas por los entes gubernamentales por encima de sus disponibilidades
presupuestarias y generalmente al margen de la ley (15). Como podrá notarse, el
término de deuda flotante es bastante impreciso, aunque Duverger (16), la define como
aquella deuda que se renueva cada vez a su vencimiento, convirtiendo las letras del
tesoro en deudas perpetuas o indefinidamente renovadas.

Extinción de la deuda pública

La forma normal de extinción es el pago o amortización, aunque existen otros medios


excepcionales como, la conversión y la consolidación de la deuda.

Amortización (18). La amortización del empréstito significa su reembolso o pago, no


solamente del capital adeudado, sino la carga por concepto de intereses. Pueden distinguirse
tres clases de amortización:
1.- Amortización obligatoria. En este caso el reembolso se efectúa en fecha
determinada. Puede hacerse globalmente, lo que sucede en general al vencimiento de
los empréstitos a corto plazo, o progresivamente, lo cual opera en los préstamos a
mediano y largo plazo.
Para el caso de la amortización progresiva existen varios procedimientos. Así, en el
método de las anualidades terminales, el pago se hace mediante cuotas iguales y
consecutivas de amortización de capital e intereses, hasta saldar la totalidad de lo
adeudado. Puede aplicarse también el sistema de sorteo, según el cual, una parte de
los títulos al ser sorteados anualmente, son totalmente cancelados; por último, se suele
recurrir a la licitación procedimiento mediante el cual se efectúa el reembolso a
aquellos inversionistas que hagan la oferta más reducida para el rescate.
2.- Amortización facultativa. En este caso el Estado se reserva el derecho de amortizar
o no el empréstito y de fijar las fechas en que se hará efectiva tal amortización. En los
empréstitos perpetuos siempre existe la posibilidad de una amortización facultativa.
3.- Amortización indirecta. Es aquella que se produce mediante la emisión de papel
moneda; no constituye un verdadero método de reembolso, y conserva todas las
desventajas de la creación de dinero.

Conversión. Es la operación que tiene por objeto la transformación de un título del


empréstito viejo, por un título nuevo del mismo valor nominal, pero con una tasa de interés
menor o, eliminándose las ventajas especiales si las hubiere (privilegios fiscales). El objetivo
que se persigue con la conversión es la reducción de la carga por intereses o la supresión de
una ventaja fiscal.

Consolidación. Es una operación similar a la conversión, con la diferencia de que lo que se


modifica, no es el tipo de interés sino el plazo; los títulos a corto plazo son cambiados por
títulos a largo plazo.

Incumplimiento de la deuda pública. Puede suceder que un Estado deudor, por motivos
deliberados o por carencia de recursos, incumpla alguna de las obligaciones contraídas al
suscribir el empréstito: reembolso, pago de intereses, plazo, etc. El incumplimiento de la
obligación puede revestir varias modalidades (18):

141
CAPITULO X: EL CRÉDITO PÚBLICO

1.- Repudio de la deuda. Se trata de un acto unilateral mediante el cual el Estado niega
la obligación derivada del empréstito. Esta actitud quebranta la confianza y crédito del
Estado.
2.- Moratoria y bancarrota. En estos casos el incumplimiento se produce por la
carencia o insuficiencia de fondos para atender debidamente las obligaciones
contraídas por medio del empréstito. Si se trata de un mero atraso transitorio y el pago
se reanuda, tal situación se denomina mora; por el contrario, si el atraso es
prolongado, tal situación recibe el nombre de moratoria. Por último se dice que
existe bancarrota cuando el Estado suspende indefinidamente los pagos por falta de
capacidad financiera. A principios de siglo (1903), las potencias europeas (Inglaterra,
Alemania e Italia), ejercieron actos de fuerza contra Venezuela, por haberse declarado
el gobierno de Cipriano Castro en estado de insolvencia para cumplir con los
compromisos financieros contraídos con la banca europea.

142
CAPITULO X: EL CRÉDITO PÚBLICO

NOTAS AL CAPÍTULO X

(1) DUE, John, Análisis Económico de los Impuestos. Ed. El Ateneo, 3 ed. Buenos Aires
1970. pp. 481-82
(2) DUE, John et al., Análisis Económico de los Impuestos y del Sector Público. Ed. El
Ateneo, 4 ed. Buenos Aires 1977. p. 215
DUE, John, Op. cit. pp. 481-86
(3) DUE, John et al., Op. cit. pp.216-18
DUE, John Op. cit. pp. 487-88, 495-97
(4) BUCHANAM, James, Públic Principles of Public Debt. Ed. Irwin, Ill. 1958
(5) DUE, John, Op. cit. pp. 490-93
DUE, John et al., Op. cit. 219-221
(6) DUE, John et al., Op. cit. 214-15
DUE, John Op. cit. p. 492
(7) DUVERGER, Maurice, Finances Publiques. Ed. PUF, 8 ed. Paris 1975. pp. 231-32
(8) VILLEGAS, Héctor, Curso de Finanzas, Derecho Financiero y Tributario. Ed.
Depalma, Buenos Aires 1972. p.343
(9) DUVERGER, Maurice, Op. cit. p. 152
(10) Ibid. pp. 154-57
(11) Ibid. p. 158
VILLEGAS, Héctor Op. cit. pp. 360-61
(12) Ibid. pp. 363-64
(13) OCEPRE, Aspectos Conceptuales y Metodológicos del Presupuesto Público
Venezolano. Ed. AVPP, 1 ed. Caracas 1987 p.102
(14) FARIÑAS, Guillermo, Temas de Finanzas Públicas, Derecho Tributario e Impuesto
sobre la Renta. Ed. Edime, 2 ed. Madrid 1980. p. 252
(15) Ibid. p. 253
(16) Comisión de Estudio y Reforma Fiscal, La Reforma del Sistema Fiscal Venezolano:
Informe Final. Caracas 1983. pp. 363-64
(17) DUVERGER, Maurice, Op. cit. pp. 195-96 (18) Ibid. pp. 171-77
(18) VILLEGAS, Hector, Op. cit. pp. 366-67

143
XI

EL PRESUPUESTO PÚBLICO

Gran parte de las decisiones de los gobiernos se expresan a través de sus presupuestos
fiscales, no en vano se afirmaba en el pasado que el presupuesto fiscal es la expresión en
términos financieros de lo que el gobierno se propone realizar durante el periodo
presupuestario, que por regla general es de un año. Modernamente, no se concibe al
presupuesto sólo como la expresión financiera del plan de acción del gobierno, sino que
abarca una concepción mucho más amplia, integrándose a la planificación del desarrollo
económico y social como uno de sus principales instrumentos.
Desarrollaremos en este capitulo en primer lugar, los aspectos teóricos del
presupuesto público y en una segunda sección, las principales técnicas de programación y las
fases del ciclo presupuestario.

TEORÍA DEL PRESUPUESTO PÚBLICO

Estudiaremos las vinculaciones existentes entre la planificación y el presupuesto,


sus rasgos característicos y los principales principios que regulan la acción presupuestaria.

Planificación y presupuesto

El Sistema de planificación está integrado por varios instrumentos, cada uno de los
cuales cumple su función especifica, complementaria con los demás. Los planes a largo y
mediano plazo deben ser ejecutados en el corto plazo a través de programas específicos de
acción inmediata; corresponde al Plan Operativo Anual la concreción de los requerimientos
que exige la acción inmediata. Uno de los componentes del Plan Operativo Anual es el
Presupuesto del Sector Público, a través del cual se procura la definición concreta de los
recursos a obtener y la asignación de los mismos en términos de gastos corrientes y de
inversión, discriminados por programas y actividades, y a nivel sectorial e institucional (1).
La elaboración del presupuesto-programa es el proceso fundamental que vincula el
ejercicio presupuestario con el plan de corto plazo. Tanto en éste como en el presupuesto, los
programas deben responder a las estrategias y objetivos de carácter macroeconómico pare el
conjunto de la realidad nacional, regional o local, pero, es en el presupuesto donde se indican
los recursos materiales que demandan las acciones y para cuya movilización se requieren de
recursos monetarios, que en definitiva son los que determinan las asignaciones presupuestarias
a las diversas instituciones del Estado. Así, el presupuesto, a través de todas las etapas de su
proceso, resulta el medio más idóneo para concretar y lograr el cumplimiento- en lo que le
corresponde- de los objetivos de los planes de desarrollo económico y social.
En Venezuela la utilización del presupuesto público como instrumento de
planificación es recogido por la Ley Orgánica de Administración Financiera del Sector
Público, (LOAFSP) en su TITULO II DEL SISTEMA PRESUPUESTARIO, la cuál en su
articulo 10 establece: Los presupuestos públicos expresan los planes nacionales
regionales y locales, elaborados dentro de las líneas generales del plan de desarrollo
económico y social de la Nación aprobadas por la Asamblea Nacional, en aquellos

144
CAPITULO XI: EL PRESUPUESTO PÚBLICO

aspectos que exigen, por parte del sector público, captar y asignar recursos conducentes
al cumplimiento de las metas de desarrollo económico, social e institucional del país..
El Plan Operativo Anual Nacional deberá ser presentado a la Asamblea Nacional en la
misma oportunidad en la cual se efectúe la presentación formal del Proyecto de Ley de
Presupuesto...

Los principios del presupuesto

La importancia del presupuesto como instrumento regulador de las acciones del sector
público y la trascendencia que tiene en los diferentes órdenes de la actividad nacional,
obligan, al igual que cualquier técnica, que se rija por una serie de normas que garanticen su
mayor racionalidad. En la terminología de las finanzas públicas ellas se conocen como
principios del presupuesto.
Muchos son los principios enumerados por los diferentes tratadistas; sin embargo
hemos seleccionado, entre todos ellos, aquéllos que tiene mayor vigencia y ponen de
manifiesto la vieja controversia entre las finanzas clásicas y modernas: unidad, anualidad y
equilibrio.

El principio de la unidad y sus excepciones

Este principio establece que todos los ingresos y gastos de un ente público deben
figurar en un solo presupuesto. Este principio por lo demás propio de las finanzas
tradicionales se justificaba por las siguientes razones (2):
1.- Permite apreciar si el presupuesto está equilibrado.
2.- Dificulta la realización de maniobras, como la simulación de economías o el
ocultamiento de gastos en cuentas especiales.
3.- Hace posible conocer la magnitud efectiva del presupuesto y la porción de las rentas
afectada por las erogaciones.
4.- Evita complicaciones y oscuridades, y
5.- Desde el punto de vista político, facilita el control parlamentario, que se vería
dificultado por las cuentas fraccionadas; al propio tiempo que posibilita la
comparación del grado de utilidad de los gastos, al enumerarlos en forma integral.

La legislación venezolana acoge en líneas generales el principio de la unidad del


presupuesto; así, la norma constitucional del artículo 314 indica: No se hará ningún tipo de
gasto que no haya sido previsto en la Ley de Presupuesto...; es evidente que esta referencia
a la Ley de Presupuesto, en singular, descarta la existencia del sistema de doble presupuesto.
No obstante lo anterior, hay que señalar que el presupuesto fiscal venezolano coexiste
con otro vasto conjunto de textos presupuestarios del sector público, pero cuyos gastos no se
rigen directamente por el régimen impuesto al Tesoro a través de la Ley de Presupuesto.
En efecto, la Constitución establece que los Estados, el Distrito Capital, los Territorios
y Dependencias Federales, y los Municipios, constituyen personas jurídicas capaces de
manejar un patrimonio tanto propio como derivado del situado constitucional para llevar
adelante su gestión. En cada entidad, un cuerpo deliberante local (Consejo Legislativo,
Concejo Municipal), actuando de conformidad a las leyes y reglamentos especiales sobre la
materia, aprueba un presupuesto que comprende la estimación de ingresos y la autorización
de gastos que realizará la administración local. Las normas que rigen el carácter obligante y la
ejecución de estos presupuestos se encuentran regulados en la LOAFSP, la cual señala en sus
artículos 6 y 9, la obligación que tienen todos los organismos que conforman al Sector Público
de regirse por los principios y normas que conforman el proceso presupuestario. Si bien, la
existencia de presupuestos múltiples a nivel de los estados y municipios plantea

145
CAPITULO XI: EL PRESUPUESTO PÚBLICO

inconvenientes para un cabal cumplimiento del principio de la unidad del presupuesto, no


existe fuerza legal posible, dado nuestro sistema constitucional, de que aparezcan los ingresos
y gastos de los estados y municipios formando parte del presupuesto que aprueba en el
Congreso Nacional (3).
La diversidad del sistema presupuestario venezolano no se limita a la antes
mencionada variedad de presupuestos correspondientes a las entidades territoriales. Diversas
personas de carácter público o sociedades con participación de éste, integran esta red de
documentos presupuestarios vinculados en mayor o menor medida con el presupuesto fiscal y
sujeto a las normas de la legislación presupuestaria. Existen además de los artículos 6 y 9,
diversas normas de carácter jurídico contenidas en la mencionada ley que le dan una
coherencia formal y de contenido a los presupuestos de los institutos autónomos, empresas del
estado y otras entidades de derecho público, permitiendo una relativa unidad del sistema
presupuestario. Así por ejemplo, en el plano formal, el Capitulo IV del Título II de la
LOAFSP, señala las pautas técnicas del régimen presupuestario de las Sociedades Mercantiles
del Estado y otros entes descentralizados funcionalmente con fines empresariales. De igual
forma, en el plano de contenido, el artículo 69 ejusdem, establece la norma legal para la
aprobación de los respectivos presupuestos por parte del Presidente de la República en
consejo de ministros (4). Como quiera que este sistema de presupuestos múltiples dificulta la
apreciación de gestión del sector público en general, la cuantía de los fondos que éste maneja,
y su influencia en la economía, la LOAFSP dispone en su artículo 75, la presentación del
Presupuesto Consolidado del Sector Público antes del 30 de Mayo del año en curso.
Buena parte de las entidades autónomas, sociedades y otras personas jurídicas dotadas
de relativa autonomía financiera, han sido creadas en virtud de la excepción del principio de
unidad, el cual exige que todos los gastos e ingresos del tesoro público figuren en el
presupuesto fiscal. Hay opiniones divergentes con respecto a esta materia, existen quienes
argumentan que el incumplimiento del principio de la unidad del presupuesto ha llevado a la
creación de un sin número de organismos, haciendo progresivamente más difícil la visión
global y comprensiva de los gastos e ingresos públicos. Otros, consideran que la integración
de estos organismos en el presupuesto del gobierno central entrañaría difíciles situaciones que
corregir, engendradas entre otras, por la evolución de la concepción clásica del Estado hacia
una más moderna, donde actúa en el mismo plano de igualdad que los particulares.
Existen ciertos ramos de ingresos a los cuales se les ha desafectado de la unidad del
tesoro. El artículo 34 de la LOAFSP señala cuales ramos de ingresos podrán ser afectados
para fines específicos. La afectación especifica de recursos refleja, en parte, el deseo de hacer
que un determinado impuesto sea más aceptable por los contribuyentes, asignándolo a una
finalidad con fuerte apoyo popular: impuesto sobre la gasolina destinado exclusivamente en
algunos países a la construcción y mantenimiento de autopistas. Algunos autores son de la
opinión que es más fácil emprender y expandir una actividad utilizando un financiamiento de
esta manera, que si se incluye en el presupuesto general. La principal objeción a esta práctica,
consiste en la rigidez presupuestaria que el mecanismo implica. El poder legislativo tiene las
manos atadas en cuanto a la asignación específica de los recursos. La flexibilidad para
adaptarse a condiciones y preferencias cambiantes se reduce en gran medida, y además, no
confiere mayores posibilidades a los congresistas de expresar sus preferencias, cercenando de
hecho su libertad (5).
La falta de flexibilidad de los ingresos públicos también puede ser observada en
Venezuela, además de la limitación ya señalada, en la inmovilización de grandes recursos de
naturaleza ordinaria estimados en 85% del gasto total del Gobierno Central, que por razones
legales, económicas, sociales y financieras no puede ser cambiado su destino final. Así
tenemos, entre las más importantes las siguientes disposiciones legales:

146
CAPITULO XI: EL PRESUPUESTO PÚBLICO

1.- Del total de ingresos ordinarios estimados, un monto no menor del 15 % será
destinado a financiar la partida de Situado, establecido de acuerdo al artículo 167,
numeral 5 de la Constitución Bolivariana.
2.- Un porcentaje proveniente del ingreso ordinario petrolero adicional debe destinarse al
Fondo de Inversión de Estabilización Macroeconómica (FIEM), calculado después de
deducida: la suma correspondiente al situado constitucional, la parte correspondiente
que debe transferirse a los Estados según la Ley de Asignaciones Económicas
Especiales para los Estados Derivadas de Minas e Hidrocarburos y la porción de
ingresos que dispone la Ley Orgánica de Creación del Fondo de Rescate de la Deuda
Pública de Venezuela; todo de conformidad a lo dispuesto en la Constitución
Nacional en su artículo 321, la LOAFSP artículo 152, la Ley del Fondo de Inversión
para la Estabilización Macroeconómica (FIEM-G.O. Número 37.547 del 11-10-02) y
Ley Orgánica de Creación del Fondo de Rescate de la Deuda Pública de Venezuela,
artículos 2, 3 y 4 (GACETA OFICIAL de 5- 12- 1997. Número 36.349)
3.- Asignación Económica Especial en beneficio de los estados y el Distrito
Metropolitano de Caracas, derivada de las minas e hidrocarburos, constituida con el
equivalente de un porcentaje mínimo de veinticinco por ciento (25%) del monto de
los ingresos fiscales recaudados durante el respectivo ejercicio presupuestario, por
conceptos de tributos contemplado en la Ley de Hidrocarburos y la Ley de Minas,
una vez deducidos de dichos ingresos el porcentaje correspondiente al Situado
Constitucional; todo ello conforme lo establecido por la norma constitucional en el
artículo 156, numeral 16 y Ley de Asignaciones Económicas Especiales para los
Estados y el Distrito Metropolitano de Caracas derivados de Minas e Hidrocarburos
(G.O. N° 37.086 del 27-11-2000), en su artículo 2.
4. Aportes en divisas provenientes del remanente de las reservas internacionales
administradas por el BCV (arts. 113 y 114 de la Ley BCV G.O. N° 38232 del 20-7-
2005), que se obtengan por concepto de exportaciones de hidrocarburos, deberán ser
transferidas al Fondo de Desarrollo Nacional (G.O. N° 38261 del 30-08-2005) para el
financiamiento de proyectos de inversión productiva en la economía real y en la
educación y la salud; el mejoramiento del perfil y saldo de la deuda pública; así como,
la atención de situaciones especiales y estratégicas.
5. Recursos que se establecerán en una partida de la Ley de Presupuesto anual, bajo la
denominación “Fondo Intergubernamental para la Descentralización (FIDES)”, cuyo
monto será aprobado por la Asamblea Nacional en un porcentaje no inferior al quince
por ciento del ingreso real estimado por concepto del Impuesto al Valor Agregado,
conforme a lo establecido en el artículo 2, numeral 1 de la Ley que crea el Fondo
Intergubernamental para la Descentralización (G. O. N° 37.066 del 30-10-2000).
6.- La Ley de Universidades en su artículo 13 indica que del total de rentas contemplado
en la Ley de Presupuesto, se destinará anualmente una partida global para su
financiamiento no menor al 1 1/2 %.
7.- El Instituto Venezolano de los Seguros Sociales y el Instituto Nacional de
Capacitación Educativa en las leyes que rigen el funcionamiento de esas
instituciones, prevén aportes obligatorios del Estado al presupuesto de gasto de dichos
organismos (arts. 69 y 10 de las leyes del Seguro Social y del INCE respectivamente).
8.- Finalmente, y en este mismo orden de ideas, es importante destacar la inclusión en el
proyecto de Ley de Presupuesto, de una serie de créditos presupuestarios que tienen
por finalidad financiar compromisos ineludibles de carácter nacional e internacional
contraídos por la República: (Rectificaciones al Presupuesto; Nómina del Gobierno
Central; Fondo de Ahorro Intergeneracional (Arts. 155 y 192 LOAFSP); Leyes
Programa; Servicio de la Deuda Pública; Fondo Especial de Jubilaciones (artículo 23
de la Ley del Estatuto Sobre el Régimen de Jubilaciones y Pensiones de los

147
CAPITULO XI: EL PRESUPUESTO PÚBLICO

Funcionarios o Empleados de la Administración Pública Nacional, de los Estados y de


los Municipios; Aportes a Organismos Internacionales; Ley de Política Habitacional;
Sistema de Justicia; etc.)

La anualidad presupuestaria (6)

Este principio significa que el presupuesto debe ser previsto para un período
determinado, que ordinariamente es de un año. El tiempo que rige el presupuesto es el
llamado año económico, ejercicio presupuestario o año fiscal. Para comprender la
significación práctica de la anualidad presupuestaria conviene conocer los motivos que
condujeron a la adopción de esta regla: a partir del siglo XVII y por influencia de las prácticas
británicas, el carácter anual del presupuesto llegó a constituir un principio indiscutido de las
finanzas clásicas. Contribuyeron a su afianzamiento argumentos de orden político, ya que el
sistema robustecía la facultad parlamentaria de controlar al ejecutivo, de modo tal que la
práctica iniciada de voto anual del impuesto, se transformó en un medio efectivo de conocer,
vigilar y limitar la acción general del gobierno en la democracia clásica. La influencia ejercida
por los principios liberales de la revolución francesa y la difusión de las instituciones políticas
inglesas resultaron factores predominantes en la generalización del principio de la anualidad
presupuestaria.
Al lado de los razonamientos meramente políticos, el principio de la anualidad del
presupuesto se convirtió en una regla desde el punto de vista financiero, al proveer a los
Estados clásicos la posibilidad de hacer previsiones anuales, en forma detallada de gastos e
ingresos del Estado, a fin de evitar el despilfarro y establecer un orden contable si se quiere de
las cuentas del Estado. La anualidad se manifiesta desde un punto de vista práctico: porque
corresponde a un ritmo esencial de la vida social y a la división fundamental del tiempo
adoptado por los hombres. De otro lado, porque coincide precisamente con el periodo
financiero que establecen las empresas privadas. En fin, el año es un periodo suficiente breve
para que las previsiones tengan cierto valor y suficientemente largo para introducir una
continuidad relativa en la vida financiera.
En Venezuela el principio de la anualidad del presupuesto está consagrado en el
articulo 313 de la Constitución Nacional y el artículo 8 de la LOAFSP, en los cuales se
establece el principio de la anualidad presupuestaria y la vigencia del ejercicio presupuestario,
el cual se inicia el primero de enero y termina el treinta y uno de diciembre de cada año.

Dificultades de aplicación. No siempre existe una aplicación rigurosa del principio de


anualidad presupuestaria; existen excepciones que se convierten en regla, ocasionando
distorsiones que hacen en realidad que el presupuesto rija para periodos menores o superiores
a un año.
1.- Reconducción del presupuesto. Puede ocurrir que el presupuesto rija para lapsos
menores a un año, un presupuesto de tres meses por ejemplo, caso excepcional y que
sólo se puede presentar en el llamado presupuesto reconducido. En efecto, puede
presentarse el caso en que, llegado el primero de enero no hayan sido autorizados los
gastos por el poder legislativo en el presupuesto ordinario y por tanto se ponga en
vigencia un presupuesto global por un lapso tres meses, mientras se aprueba de
manera definitiva el presupuesto que está en discusión en la Asamblea Nacional, y
evitar de esta manera la paralización de las actividades gubernamentales por el tiempo
en que demore la sanción legislativa (artículos 40 y sgtes. LOAFSP). Este sistema es
políticamente peligroso. El voto del presupuesto constituye en efecto un medio eficaz
de presión de la Asamblea Nacional sobre el ejecutivo: la discusión del presupuesto es
una prueba difícil para el gobierno. La reconducción del presupuesto precedente

148
CAPITULO XI: EL PRESUPUESTO PÚBLICO

disminuye ciertamente esta presión y pone a disposición del poder ejecutivo la


peligrosa opción de ejecutar un presupuesto sin la aprobación del parlamento. De
igual manera, la reconducción del presupuesto no es más que un medio de excepción
parcial en los regímenes democráticos (7).

2.- Los Créditos Adicionales. Cuando las previsiones presupuestarias son inexactas, ya
que ha habido una sobre estimación de los créditos presupuestarios, ninguna dificultad
surge: se anula total o parcialmente la porción excedentaria del crédito por medio de
la denominada insubsistencia, que es una modificación presupuestaria que provoca
rebaja a los créditos del presupuesto de gastos. Sin embargo, esta hipótesis es bastante
rara: es la posición inversa la que se produce la mayoría de las veces, por lo que los
gobiernos tienen la tendencia a subestimar las evaluaciones de los créditos con el
deliberado propósito de no inquietar a la opinión pública y de obtener más fácilmente
la aprobación parlamentaria. Por lo tanto es necesario corregir el presupuesto a todo lo
largo del año por la vía de los créditos adicionales. Los créditos adicionales son
doblemente peligrosos, tanto desde el punto de vista político como financiero. Desde
un punto de vista político, los créditos adicionales son un medio de disminuir el poder
presupuestario de la Asamblea Nacional. Financieramente, el desarrollo de los
créditos adicionales presenta graves inconvenientes. Pueden comprometer el
equilibrio presupuestario de una forma anárquica y desorganizada. Aún cuando la ley
obliga indicar para un nuevo crédito adicional los ingresos por los cuales será
financiado, esta práctica o disposición es desviada estipulando simplemente que los
créditos adicionales serán imputados sobre los recursos de la tesorería, que en fin de
cuentas no significa nada (8). Así, en Venezuela la Constitución en su articulo 314,
señala la posibilidad de decretar créditos adicionales al presupuesto, para gastos
necesarios no previstos o cuyas partidas resulten insuficientes y siempre que el tesoro
cuente con recursos para atender a la respectiva erogación. Del mismo modo, la
LOAFSP en su artículo 52 y en el respectivo reglamento, consagra y establece las
pautas de aplicación de la norma constitucional sobre los créditos adicionales y otras
modificaciones al presupuesto.
De otro lado, sólo podrá hacerse uso de los créditos adicionales, tan pronto como sea
agotada la partida de Rectificaciones al presupuesto, la cual se establece en el artículo
53 ejusdem. Pudiéramos decir que esta por demás deplorable práctica, además de
vulnera la coherencia entra plan y presupuesto, contribuye a la ruptura del equilibrio
presupuestario y agrava las presiones inflacionarias sobre la economía.
3.- Créditos Plurianuales. Los presupuestos plurianuales son otro medio para atenuar
los inconvenientes de la anualidad: corresponde al presupuesto bienal que se utilizó en
Francia con diversas modalidades. Este presupuesto encuentra su justificación por dos
razones, una de carácter técnico y otra económica. Técnicamente, el Estado moderno
se encuentra al frente de una serie de actividades en la cual la ejecución abarca varios
años y donde el costo total de la inversión debe ser previsto, evaluado y aprobado
como un todo antes de iniciar los trabajos: por ejemplo los programas de grandes
trabajos públicos y de inversiones. Es el caso de las obras concernientes al Metro de
Caracas, Valencia, Mérida, Los Teques y Maracaibo; el Plan Ferroviario; el eje fluvial
Orinoco-Apure; el Proyecto Hidroeléctrico Caruachi para la región guayana; la
represa Quibor-Yacambú para los estados centro-occidentales; Planta Termoeléctrica
Ezequiel Zamora; Planta Hidroeléctrica Masparro; Desarrollo Uribante-Caparo;
Saneamiento Ambiental Integral Lago de Maracaibo; Acueducto bolivariano para el
estado Falcón, etc. De otro lado, la dependencia del presupuesto en relación a la
economía, característica de las finanzas públicas modernas, hacen muy estrecho la
anualidad tradicional. Allí, es necesario previsiones y decisiones a largo plazo. El

149
CAPITULO XI: EL PRESUPUESTO PÚBLICO

ritmo de la economía es mucho más largo que el año y el presupuesto debe más o
menos seguirlo. Tales son las justificaciones de la existencia leyes especiales, deno-
minadas ley-programa, que son leyes independientes del presupuesto y que
contienen un plan o programa de realización a largo plazo, previendo al propio tiempo
su financiamiento en cada uno de los ejercicios afectados (9). Así tenemos que en la
LOAFSP en sus artículos 19, 25, 77 numeral 3, 83 y 85, se establecen las normas
para la contratación del total de obras, servicios y adquisiciones de que se trate, con
la indicación expresa de incluir en los sucesivos ejercicios presupuestarios los corres-
pondientes créditos a los compromisos anuales que se hayan convenido.

4.- Presupuestos Cíclicos. La idea de estos presupuestos consiste en prescindir de los


presupuestos aisladamente considerados en periodos anuales, para reemplazarlos por
otros, tomando en cuenta los periodos cíclicos de la economía. Los excedentes
producidos en los periodos de prosperidad son aprovechables en los periodos de
depresión para financiar los déficits recurrentes. Esta finalidad puede ser cumplida
mediante tres procedimientos técnicos (10):
A.- Constitución de reservas. Según la concepción cíclica es conveniente
aprovechar los periodos de prosperidad para crear excedentes o reservas,
mediante la intensificación de los tributos y, si fuera necesario, la reducción de los
gastos: las reservas así constituidas se utilizarían en las épocas de crisis, haciendo
posible la reducción impositiva o el aumento de los gastos públicos. La aplicación
de esta política presenta algunas dificultades ya que existe gran tentación por
parte del parlamento de dilapidar estas reservas. Para asegurar su conservación se
ha previsto la constitución de fondos de reservas autónomos, como es el caso de
los Fondos de Estabilización Macroeconómica y de Ahorro Intergeneracional,
previstos en la Constitución Bolivariana y el Fondo de Desarrollo Nacional, a los
cuales, se le pueden asignar recursos específicos por vía de la afectación de los
ingresos fiscales provenientes de la industria de hidrocarburos.
B.- Créditos de anticipación. Esta técnica, vinculada con la teoría del déficit
sistemático, se propone combatir los efectos adversos de la coyuntura mediante la
realización de grandes obras públicas financiadas por empréstitos o anticipos del
Tesoro. La deuda emitida seria amortizada por los presupuestos en los periodos de
prosperidad o imputada a los fondos de reserva constituidos; de allí, que los
créditos otorgados serian verdaderos anticipos sobre los excedentes de las épocas
prósperas, lo cual justifica la denominación del procedimiento.
C.- Amortización alternada. Esta última técnica consiste en variar los vencimientos
de la deuda pública en función del ciclo económico. Se utilizarán los excedentes
presupuestarios en los periodos de prosperidad para reembolsar los empréstitos
contratados; al contrario, en periodos de depresión, no se realizará ninguna
amortización de la deuda a fin de aliviar en el presupuesto la carga de su servicio
y así, poder hacer frente a los desembolsos de otros gastos más necesarios,
reanudándose los pagos en futuros ejercicios fiscales más favorables. Pudiera
ilustrarse la aplicación de esta técnica en la autorización o facultad que tiene el
ejecutivo de realizar pagos al capital de la deuda pública, conforme lo establece
Ley Orgánica de Creación del Fondo de Rescate de la Deuda Pública de
Venezuela.

150
CAPITULO XI: EL PRESUPUESTO PÚBLICO

El principio del equilibrio presupuestario (11)

El principio del equilibrio presupuestario constituye la regla de oro del pensamiento


clásico sobre las finanzas públicas: No gastar más de lo que se gana. El déficit
presupuestario estaba proscrito; sin embargo, las modernas teorías de las finanzas públicas no
admiten más el carácter sacrosanto del equilibrio presupuestario, más por el contrario, se
pretende rehabilitar el déficit con el nombre de déficit sistemático. No quiere decir esto que
se rechaza terminantemente el principio del equilibrio financiero, sino que éste se inscribe en
el contexto del equilibrio económico general, donde el financiero es tan sólo un componente.
En Venezuela, al igual que muchos países, se respeta el equilibrio presupuestario, al
prohibirse de manera expresa a los organismos del sector público la formulación de
presupuestos deficitarios (art. 16 LOAFSP); aunque esta disposición, a nuestro juicio, es
engañosa, porque recurre al endeudamiento (ingresos extraordinarios) para equilibrar al
presupuesto.

La doctrina clásica sobre el déficit. Debemos recordar que los clásicos consideraban
perjudicial la intervención del Estado en la actividad económica. Su participación, según ellos,
lejos de traer beneficios, comportaba elevados sacrificios (cargas fiscales) y su acción era
perturbadora e ineficiente. Por ello, eran partidarios de limitar los gastos a un mínimo. La
ruptura del equilibrio presupuestario se produce cuando los gastos son mayores que los
ingresos. Este déficit, según los clásicos, obligaba al Estado a cubrir el descubierto por medio
de: empréstitos, créditos de tesorería y emisión de papel moneda.
1.- La utilización de los empréstitos para enjugar el déficit, aumenta el gasto público en
los presupuestos venideros, al incorporar al servicio de la deuda como nuevo gasto.
Así, el déficit tiende a aumentar, apareciendo nuevamente la necesidad de acudir a
nuevos endeudamientos, con el agravante de quizás no encontrar nuevos préstamos y
de ser obligado a declarar una moratoria (cesación de pagos de capital e intereses) por
los empréstitos ya contratados, es decir a plantear la bancarrota.
2.- Si el déficit fuese financiado por la emisión de papel moneda, el peligro inminente
es la inflación. El aumento de la liquidez por vía de la emisión de papel moneda, sin
un incremento correlativo de producción de bienes y servicios, provoca una
depreciación del valor real de la moneda. La inflación provocada por un incremento
de la masa monetaria, debido a su vez por el incremento de la emisión de papel
moneda, conduce a un aumento de los gastos del Estado, a un incremento del déficit,
y a la necesidad de recurrir a nuevas emisiones de moneda, en fin a la espiral
inflacionaria.

El argumento de los clásicos frente a los peligros del déficit no está exento de críticas.
El financiamiento del déficit por vía de los empréstitos no conduce a un endeudamiento
criónico. Si los recursos de la deuda son invertidos por el Estado en obras reproductivas, el
crecimiento del ingreso nacional, de la producción y del empleo serán mucho mayores a la
cuantía de la inversión pública financiada por deuda (teoría del multiplicador). Por ello, será
fácil al Estado garantizar el servicio de la deuda por vía del aumento de los ingresos fiscales,
resultantes del crecimiento de la economía en situación de desocupación de los factores. Las
operaciones de crédito público, atendiendo a este criterio, deben estar dirigidas al
financiamiento de obras de naturaleza reproductiva; atender casos de evidente necesidad o de
conveniencia nacional y cubrir necesidades transitorias de tesorería (Art. 312 de la
Constitución Nacional, y 78 LOAFSP). Por otro lado, el financiamiento del déficit por vía de
emisión de papel moneda, si bien presenta los peligros del desencadenamiento de la inflación
señalado por los clásicos, la autoridad monetaria podría hacerle frente mediante el empleo de
una política monetaria restrictiva; sin embargo, la experiencia en este sentido no ha sido del

151
CAPITULO XI: EL PRESUPUESTO PÚBLICO

todo provechosa. De otro lado, la mala experiencia que acarreó la utilización de la creación
de dinero como fuente de financiamiento en situaciones de pleno empleo, ha anulando su
posibilidad de utilización, particularmente, en tiempos de recesión, donde se justifica por no
reducir el gasto privado.

La teoría moderna del equilibrio económico. La teoría moderna del equilibrio económico,
no descarta la idea clásica del equilibrio presupuestario, considerada por ellos de manera
aislada, sino que la sitúa en medio de la vida económica y social: de qué sirve mantener al
presupuesto equilibrado si por otro lado se padece de desequilibrios más serios y peligrosos
como una balanza de pagos deficitaria. ¿No se justificaría un aumento del gasto público a
costa del déficit, para estimular las exportaciones o para desarrollar producción nacional que
sustituya importaciones? El equilibrio financiero forma parte del equilibrio económico,
ambos se complementan, pero no es condición sine-qua-non para que exista equilibrio
económico, alcanzar primeramente el equilibrio financiero. El primero puede lograrse en
ausencia del segundo.
La utilización del déficit como instrumento de política económica fue desarrollada
hace más de sesenta años por el economista inglés Sir William Beveridge (12), sobre las base
del también economista inglés Lord Maynard Keynes. La doctrina del déficit sistemático
(déficit spending), como ha dado en llamarse el uso del déficit presupuestario como medio de
lograr la expansión económica en periodos de desempleo, sirve para reactivar a una economía
estancada.
Según Keynes, una de las fuentes fundamentales del desequilibrio no sólo económico
sino social es el desempleo: el desempleo ocasiona una pérdida sustancial del poder de
compra de un país. El desequilibrio se traduce en una pérdida del poder adquisitivo de la
masa de desempleados. Ante la ausencia de respuestas del sector privado, el Estado a través
del aumento del gasto público debe interceder para estimular la demanda global. El aumento
del gasto público materializado por la demanda de bienes y servicios, los pagos por
transferencias y subsidios o por grandes inversiones en obras públicas, estimulará de manera
decisiva el aparato productivo. Paralelamente, debe brindársele a la industria privada, ventajas
fiscales como: reducción de tasas impositivas, exoneraciones, desgravamenes, etc. de manera
de permitir cierto nivel de excedentes que puedan ser canalizados para el financiamiento de
las actividades productivas y la ampliación de la capacidad de producción. De otro lado, la
reducción de las tasas impositivas a nivel de consumidores favorecerá el aumento de la
capacidad de compra y estimulará el ahorro. Esta situación, tiende a disminuir la percepción
de recursos públicos y a recurrir al endeudamiento (empréstitos) para equilibrar el
presupuesto, reorientando de esta manera las sumas ahorradas por los particulares hacia
inversiones de carácter reproductivo.
Indudablemente la puesta en marcha de esta política coloca a las finanzas públicas en
situación deficitaria, sin embargo es este déficit, el que permite aumentar la producción, la
renta y el empleo. De otro lado, una vez alcanzados los objetivos de creación de empleo y de
renta, por acción del multiplicador de la inversión, el retorno al equilibrio presupuestario es
casi automático. El aumento del consumo y de la inversión privada, a causa del aumento del
gasto público, provoca de un lado, un aumento de los ingresos públicos, por vía de una mayor
recaudación impositiva, y una disminución del gasto público, al reducirse los subsidios y
transferencias a los desempleados. Este movimiento tiende a compensar de manera natural el
equilibrio financiero.
Una vez que la economía ha sido reactivada, el presupuesto extraordinario de gastos
públicos y las medidas de estimulo impositivo deben cesar. El equilibrio presupuestario debe
ser reestablecido, de lo contrario se alentaran tensiones inflacionarias, en la medida en que el
crecimiento de la demanda global comience a ejercer presiones sobre el nivel de los precios.
Debemos tener indicadores que alerten los peligros de continuar la política del déficit

152
CAPITULO XI: EL PRESUPUESTO PÚBLICO

sistemático. En efecto, la disminución del desempleo y la utilización plena de los recursos


ociosos nos dará la pauta a seguir. El afinamiento de las técnicas de análisis económico, en
particular de la contabilidad social brindan el camino y la prudencia con que se debe utilizar
esta política.
Hemos señalado que el déficit puede tener un efecto expansivo sobre la demanda, que
permita la consecución de un mayor nivel de actividad económica y, en definitiva, de
ocupación o empleo de los recursos. Pero, a sensu contrario, el déficit encierra potenciales
efectos negativos a largo plazo, que pueden anular el efecto positivo anterior, al posibilitar,
además del aumento de la tasa de inflación, otras consecuencias adversas tales como: aumento
de los tipos de interés, la introducción de elementos perturbadores en las expectativas
económicas, el desplazamiento o sustitución de parte del gasto privado por un mayor gasto
público (efecto de expulsión o desplazamiento), el agravamiento de la balanza de pagos, etc.
(13)
.

TÉCNICAS DE PROGRAMACIÓN Y FASES DEL CICLO PRESUPUESTARIO

Técnicas de programación

La función principal del presupuesto público consiste en facilitar la evaluación de los


proyectos y realizar comparaciones entre ellos, en función de los beneficios obtenidos
(análisis beneficio-costo), a fin de determinar una escala de prioridades. Esta tarea no se ve
facilitada por la presentación tradicional del documento presupuestario, ello en razón de las
siguientes consideraciones:
1.- El presupuesto suele estar organizado sobre la base de la clasificación institucional del
Estado, donde no es posible apreciar las relaciones de interdependencia que existen
entre los diferentes departamentos ministeriales. Por tal motivo, resulta a veces
imposible estimar todos los costos involucrados en determinada actividad específica,
dificultándose el cálculo de los beneficios que ellas producen.
2.- Su presentación coloca mayor énfasis en lo que el gobierno compra o paga -
materiales, equipos, sueldos, etc.- apoyándose en la clasificación tradicional por
objeto del gasto; antes que, en lo que se pretende obtener con los recursos
financieros asignados. De allí, que no se establezcan relaciones insumo-producto, y
que no se tenga ninguna base para comparar la eficiencia relativa de los programas de
un año a otro, o entre distintas alternativas para obtener los mismos resultados finales.
3.- La rigidez del presupuesto, desconoce las implicaciones y compromisos futuros
derivados de la ejecución durante el ejercicio presupuestario (14).

Presupuesto por programas

Las dificultades del presupuesto tradicional fueron reconocidas durante décadas, se


hicieron muchas sugerencias para corregirlas y algunas tentativas fueron propuestas. El
enfoque principal, en términos de organización presupuestaria, fue la sustitución del
tradicional ministerio y del énfasis del gasto en lo que se compra, por el presupuesto-
programa.
El programa pone mayor atención en primer lugar, en las cosas que un gobierno
obtiene, en el resultado final, como por ejemplo, la eliminación de la marginalidad, el
suministro de agua potable a las poblaciones urbanas, la electrificación rural, la disminución
del analfabetismo, el control de las enfermedades endémicas, la construcción de viviendas de
interés social, etc. El programa de construcción de autopistas, no es sólo su construcción, sino
permitir un medio de transporte rápido y seguro para un elevado número de personas.

153
CAPITULO XI: EL PRESUPUESTO PÚBLICO

En segundo lugar, el presupuesto por programas, relaciona las distintas producciones


o programas y los insumos que las mismas requieren. La actividad de cada ministerio se
clasifica en programas, que a su vez se sub-dividen en sub-categorías (sub-programa,
actividad o proyecto, tarea u obra). Cada programa resume un conjunto de acciones tendentes
al logro de una determinada producción terminal conforme al objetivo establecido.
Las principales ventajas de un presupuesto estructurado por programas son (15):
• Es un instrumento de política económica, de planificación a corto plazo y de
racionalización administrativa.
• Permite delimitar responsabilidades, ya que a nivel de cada programa existen
unidades ejecutoras responsables.
• Ofrece una base más racional para la evaluación de los requerimientos financieros
de las dependencias públicas por parte de la oficina central del presupuesto y de la
Asamblea, al concentrar la atención en las cosas que el gobierno realiza en vez de
lo que adquiere.
• Posibilita el establecimiento de coeficientes de medición, al presentar mejor
información sobre costos y beneficios que facilitan el control de resultados.
En Venezuela está vigente el presupuesto por programas desde el 30-7-76, como
instrumento de planificación, gobierno y administración, sustituyendo de esta manera la
concepción tradicional del presupuesto, donde se enfatizaba en lo que el gobierno gastaba en
lugar de lo que éste pretendía realizar. La Constitución de 1999 (art. 313) y la LOAFSP en su
artículo 32, dan continuidad a la metodología del presupuesto por programas, al requerir la
identificación de la producción de bienes y servicios que cada uno de los organismos
ordenadores se propone alcanzar en el ejercicio y los créditos presupuestarios
correspondientes. Adicionalmente, el reglamento N° 1 de la LOAFSP en su artículo 2,
determina que los órganos y entes sujetos a la Ley Orgánica de la Administración Financiera
del Sector Público, formularán y aplicarán la técnica de elaboración del presupuesto por
programas y las categorías equivalentes a programas, subprogramas, proyectos, actividades y
obras, y la aplicarán en las restantes etapas o fases del proceso presupuestario, de conformidad
con las instrucciones que al efecto dicte la Oficina Nacional de Presupuesto.

Sistema de planificación- programación y presupuesto (PPBS)

El sistema de planificación-programación y presupuesto, más conocido por sus siglas


en inglés PPBS, es una técnica, cuyo propósito es la de servir como instrumento para la
planificación, gestión y control de los gastos públicos. Fue desarrollada en los Estados Unidos
en 1961 por el ministerio de la defensa, extendiéndose rápidamente su campo de aplicación a
otros departamentos de la administración pública norteamericana, y posteriormente, adoptada
por la Gran Bretaña y Francia bajo diferentes nombres, pero con el mismo fin (16). El PPBS
integra la planificación de las actividades gubernamentales a largo plazo y la programación de
las acciones especificas, con la elaboración del presupuesto anual, valiéndose para ello del
presupuesto por programas, de distintas técnicas cuantitativas y del análisis beneficio- costo
(17)
.
La planificación comprende en primer lugar, la formulación de una estrategia a largo
plazo, la cual no es más que la resultante sustantiva de las conclusiones más profundas y
exhaustivas del diagnostico de la economía y del programa político del partido que rige los
destinos del gobierno, asimismo, señala las acciones que deben tomarse para que el camino a
seguir conduzca al mayor acercamiento a la denominada imagen objetivo deseada. Toda
estrategia debe contener como elementos básicos un conjunto de objetivos y una trayectoria;
esta última viene determinada por las acciones, que con una secuencia lógica, deben tomarse
154
CAPITULO XI: EL PRESUPUESTO PÚBLICO

en el transcurso del tiempo. Las acciones suelen ser programas o proyectos de desarrollo o
medidas integrantes de un proceso de política económica y social (18).
La programación, comprende el enunciado de las relaciones insumo-producto, junto
al análisis y selección de las distintas alternativas para el logro de los objetivos propuestos. La
definición de programas y metas, y su elección entre ellos, también forma parte de las
actividades incluidas en la fase de programación. Esta etapa, concluye con la elaboración de
un programa anual o plurianual, generalmente denominado plan físico-financiero o plan anual
operativo financiero.
El presupuesto, no es más que la expresión en términos de autorizaciones de créditos
presupuestarios, de las partidas anuales de ejecución de los proyectos previstos, habida cuenta
de las restricciones financieras a corto plazo (19).

Fases del ciclo presupuestario

El presupuesto es un documento que tiene su origen en un proceso o ciclo


presupuestario, al que, a la vez, impulsa, de forma que la aprobación del documento no pone
final al proceso, sino que, por el contrario, sirve de origen para la continuación del mismo. El
ciclo presupuestario comprende la secuencia de fases por las que atraviesa el presupuesto.
Estas fases son: la formulación y preparación del presupuesto por el gobierno; discusión y
aprobación por el parlamento; ejecución presupuestaria, control y evaluación de las partidas,
metas y objetivos trazados. Cada una de ellas es igualmente importante dentro del sistema
presupuestario, y por lo tanto, están debidamente vertebradas e integradas entre si. Es
indudable que, de nada serviría una formulación presupuestaria técnica y eficientemente
realizada, sino se adoptan las decisiones y medidas con la intención de convertirlas en hechos.
No puede existir divorcio -ni siquiera desencuentros significativos- entre la previsión y la
ejecución. Naturalmente que las limitaciones humanas para conocer con anticipación el futuro
y los cambios que se van operando continuamente en la realidad, hacen que surjan desajustes
ex-ante, pero las labores de evaluación, efectuadas de manera eficiente y oportuna, permiten
detectar y contribuir a la corrección anticipada de las desviaciones indeseables entre la
formulación -con la modificación del presupuesto aprobado- y la ejecución, de acuerdo con el
mejor conocimiento de la realidad con los cambios que se hayan operado en ella. Así, se
procura lograr el ajuste que permita alcanzar la igualdad ex-post de las dos etapas. En
consecuencia, existe una profunda e imprescindible interrelación entre todas las etapas del
proceso presupuestario y, por lo tanto, no caben separaciones por razones de metodología.
Esto lleva a afirmar que el presupuesto es un proceso de previsión, ejecución, control y
evaluación de resultados donde es imprescindible que la información completa y detallada se
vaya formando en cada etapa para ser aprovechada en la siguiente (20).

Formulación
Le corresponde al ejecutivo la obligación de la elaboración del presupuesto. En
Venezuela, esta responsabilidad recae sobre la Oficina Nacional de Presupuesto (ONAPRE),
órgano rector del Sistema Presupuestario Público y estará bajo la responsabilidad y dirección
de un Jefe de Oficina, de libre nombramiento y remoción del Ministro de Finanzas. (Art. 20
LOAFSP)

Discusión y aprobación de la ley de presupuesto


El derecho de los representantes del pueblo a decidir la cuantía y composición de los
ingresos y gastos públicos va estrechamente unido al nacimiento de la propia institución
presupuestaria. Esta atribución conferida al parlamento de aprobar el presupuesto estatal está
consagrada como principio constitucional. En Venezuela el articulo 313 de la Constitución
Nacional establece la obligación que tiene el ejecutivo de presentar a la Asamblea el proyecto

155
CAPITULO XI: EL PRESUPUESTO PÚBLICO

de ley de presupuesto. Asimismo, el art. 38 de LOAFSP, fija como fecha de presentación del
proyecto de ley por ante la Asamblea Nacional antes del quince de octubre de cada año.
Es competencia del poder legislativo la discusión y aprobación de proyecto de
presupuesto para el gobierno central; no así los presupuestos de los entes de la administración
descentralizada, los cuales son aprobados por el Presidente de la República en consejo de
ministros. De lo señalado en el parágrafo anterior se desprende que una parte sustancial de los
recursos que maneja el sector público y donde precisamente está el grueso de las inversiones
que realiza dicho sector, escapan del ámbito de aprobación y discusión del parlamento. No
obstante, para fines informativos se envía a la Asamblea Nacional el Presupuesto Consolidado
del Sector Público (Art. 75 LOAFSP)

La ejecución del presupuesto

La ejecución de la ley de presupuesto corresponde a la tercera fase por la cual


atraviesa la vida de un presupuesto y es la más importante, porque es la puesta en práctica de
dicha ley, por parte del poder ejecutivo. Los presupuestos tienen vigencia para un periodo de
duración regular, comúnmente un año. Este periodo presupuestario coincide regularmente con
el año calendario, pero pueden darse excepciones a esta regla (Reino Unido, Estados Unidos,
etc.). Con posterioridad al 31 de diciembre no podrán asumirse compromisos con cargo al
ejercicio que se cierra en tal fecha, y los créditos presupuestarios no afectados por
compromisos caducarán sin excepción (art. 56, LOAFSP).
Durante la ejecución del presupuesto pueden ocurrir modificaciones a los gastos tanto
de orden externo como interno; las primeras se refieren a los créditos adicionales decretados
por el ejecutivo, previa autorización del parlamento, para cubrir gastos necesarios no
previstos, o créditos presupuestarios insuficientes. Las de carácter interno, consiste en la
utilización de las denominadas rectificaciones al presupuesto, para atender gastos imprevistos
que se presenten en el transcurso del ejercicio o para aumentar los créditos presupuestarios
que resulten insuficientes. El traspaso de créditos es la otra modificación de orden interna y
que puede ser utilizada por el Presidente de la República, en consejo de ministros, previa
aprobación de la Asamblea Nacional (Reglamento N° 1 LOAFSP) (21).

Control

El gobierno necesita fiscalizar las operaciones a que da lugar la ejecución del


presupuesto, para conocer su alcance y poder introducir oportunamente las enmiendas y los
cambios de rumbo que las circunstancias aconsejen.
Existen diversos tipos de control, atendiendo tanto al órgano encargado de efectuarlo
como a la finalidad perseguida con el mismo. Desde la primera perspectiva conviene
distinguir un control interno o administrativo y un control externo. El primero se le asigna
a un organismo inserto en la propia administración pública, y es un control previo o
simultáneo a la realización de los ingresos o gastos presupuestarios (Título VI LOAFSP).
El control externo se encomienda, en primera instancia, a un organismo independiente
del gobierno (Contraloría General de la República), para que realice el examen y
comprobación de las cuentas presentadas por la administración sobre los ingresos y gastos
realizados y, posteriormente, estos resultados son remitidos al parlamento. Ese control externo
se realiza a posteriori, después de que hayan sido aplicados los ingresos y pagos
presupuestarios.
Las finalidades de la intervención y control del presupuesto son básicamente dos y
dan lugar a diferentes tipos de control: la primera es una finalidad de orden político,
preocupada por verificar que la realización de los ingresos y gastos se ha atenido a la legalidad
establecida y a los términos del mandato otorgado por el parlamento al gobierno; la segunda,

156
CAPITULO XI: EL PRESUPUESTO PÚBLICO

se trata de una finalidad de tipo económico, dirigida a comprobar y garantizar la eficacia en la


administración de los recursos presupuestarios (22).

La evaluación del presupuesto

La evaluación del presupuesto se enumera como la última de las fases del ciclo
presupuestario, aunque más bien está implícita en todas ellas. En efecto, la evaluación debe
ser un proceso permanente en toda la vida del presupuesto, continuamente realizada a todo
nivel de la administración, ya que es el único medio apropiado para vigilar el grado de avance
en el cumplimiento de los programas.(Arts. 59-61 LOAFSP)

157
CAPITULO XI: EL PRESUPUESTO PÚBLICO

NOTAS AL CAPÍTULO XI

(1) Comisión de Estudio y Reforma Fiscal, La Reforma del Sistema Fiscal Venezolano:
Informe Final. Caracas 1983, p. 411
(2) RODRIGUEZ, A. José, Elementos de Economía Presupuestaria. Ed. Ministerio de
Hacienda, Caracas 1973. pp. 162-68
(3) CERF. Op. cit. pp. 428-33
(4) Ibid. pp. 434-35
(5) DUE, John et al. Government Finance: Economics of the Public Sector. Ed. Irwin, 7
ed. Ill. 1981. p. 159
(6) DUVERGER, Maurice, Finances Publiques. Ed. PUF, 8 ed. Paris 1975. pp. 246-48
(7) Ibid. p. 251
(8) Ibid. pp. 253-54
(9) Ibid. pp. 256-59
(10) Ibid. pp. 259-60
(11) Ibid. pp. 230-45
(12) BEVERIDGE, William, Full Employment in a Free Society. Londres 1944
(13) Enciclopedia Práctica de Economía. Tomo III, Ed. Orbis, Barcelona 1983,
Presupuesto y Déficit Público por Braulio Medel Cámara. pp. 138-39
(14) DUE, John et al. Op. cit. p. 60
(15) OCEPRE. Aspectos Conceptuales y Metodológicos del Presupuesto Público
Venezolano Ed. AVPP, 1 ed. Caracas 1987, p. 168
(16) WEBER, Luc, L'Analyse Economique des Dépenses Publiques. Ed. PUF, 1 ed. Paris
1978. p. 235
(17) DUE, John et al. Op. cit. p. 161
(18) OCEPRE Op. cit. pp. 22-23
(19) LERETAILLE, Louis, Les Choix Budgétaires. Ed. PUF, 1 ed. Paris 1972. p. 55
(20) OCEPRE. Op. cit. p. 70
(21) FARIÑAS, Guillermo, Temas de Finanzas Públicas, Derecho Tributario e Impuesto
sobre la Renta. Ed. Edime, 2 ed. Madrid 1980. pp. 279-80
(22) Enciclopedia Práctica de Economía. Op. cit. p. 126

158
XII

IMPOSICIÓN SOBRE LA RENTA: EL CONCEPTO DE RENTA

Los elevados y siempre crecientes gastos que el estado moderno tiene que atender año
tras año para lograr la satisfacción de las necesidades colectivas, como es bien sabido, deben
fundamentalmente ser cubiertos con la colaboración económica que a través del pago de
impuestos y otros tributos han de prestarle las personas naturales y jurídicas sometidas a su
soberanía fiscal, o sea, el sector privado de la economía. Uno de los métodos para determinar
en qué proporción deben colaborar los contribuyentes con el financiamiento de los gastos
públicos es el llamado capacidad de pago, del cual hemos hablado en el capitulo noveno. La
capacidad tributaria o de pago se mide principalmente en base a tres enfoques de la riqueza, o
sea, la riqueza ganada o renta, la riqueza gastada o consumo y la riqueza poseída o
patrimonio. Pero es la renta o enriquecimiento de los contribuyentes, o sea la riqueza ganada,
la forma más directa, creciente, general y segura para medir tal capacidad de pago - aunque
no exenta de críticas como veremos más adelante- y por ello, el impuesto sobre la renta
constituye el tributo más utilizado en los modernos sistemas tributarios, no sólo por su mayor
rendimiento, sino también por su equidad, neutralidad y elasticidad. En este capitulo
abordaremos las cuestiones relativas a la naturaleza del impuesto sobre la renta de las
personas y en una segunda sección, estudiaremos la determinación del enriquecimiento.

NATURALEZA DEL IMPUESTO SOBRE LA RENTA DE LAS PERSONAS

¿Qué causas han hecho tan popular al impuesto sobre la renta en casi todos los países
del mundo? Contestar a esta pregunta nos llevaría a evaluarlo en términos de lo que
conocemos como principios de tributación. De otro lado, no basta únicamente que el impuesto
desde un punto de vista global satisfaga moderadamente los objetivos de equidad, eficiencia y
elasticidad, sino que es necesario para fines administrativos, definir específicamente lo que se
entiende por renta, para así establecer la materia imponible. En una primera parte
analizaremos las características que debe cumplir el impuesto sobre la renta para que sea
óptimo, posteriormente, nos enfrentaremos a los diferentes conceptos de renta, y sus
implicaciones tanto de equidad y eficiencia como administrativas.

Características generales

El impuesto sobre la renta, es uno de los pocos impuestos que se acercan al óptimo
desde un punto de vista de satisfacción simultánea de los objetivos de asignación de recursos
(eficiencia económica), distribución de la renta y un adecuado nivel de estabilidad y
crecimiento económico.
El impuesto sobre la renta en primer lugar, desde un punto de vista teórico, introduce
distorsiones en la asignación de recursos, al alterar la relación ocio-trabajo en beneficio del
primero, estimular el consumo en lugar del ahorro, etc., aunque, la evidencia sugiere que si se
utilizan tasas progresivas moderadas, no provocaría una elevada sustitución de trabajo por
ocio ni de ahorro por consumo. Por ello, podría considerarse relativamente neutro, al producir
baja presión excedente. En segundo lugar, es altamente justo y equitativo, como vehiculo de
distribución de la renta. Tercero, el impuesto sobre la renta es un poderoso estabilizador

159
CAPÍTULO XII: IMPOSICIÓN SOBRE LA RENTA: EL CONCEPTO DE RENTA

automático, por cuanto el producto del impuesto se eleva a medida que crece el ingreso
(elástico) y decrece cuando éste disminuye. Por último, el ajuste de sus tipos impositivos,
influye determinantemente en la tasa de formación de capital y por consiguiente, en el
crecimiento económico del país. Por tanto el impuesto sobre la renta satisface un cierto
número de objetivos de la sociedad, aunque de manera imperfecta (1).
Aunado a las limitaciones del impuesto sobre la renta para cumplir satisfactoriamente
con los objetivos de la sociedad, en la práctica, su labor se torna mucho más difícil, dada la
forma como está establecido en muchos países. La gran cantidad de exoneraciones,
desgravamenes y deducciones han mermado a lo largo de los años, la capacidad del impuesto
de satisfacer los objetivos enunciados anteriormente.
Tal como hemos apuntado cuando se trató el tema referente a la interdependencia
entre las funciones del gobierno (capitulo I), cualquier ajuste que se haga en el instrumento
impuesto-gasto, repercute en el equilibrio de las demás ramas del gobierno. Si los impuestos
se utilizan para redistribuir la renta o para estabilizar la economía, simultáneamente alteran las
pautas de producción y consumo, y por consiguiente se entra en conflicto con la asignación de
recursos. De la misma manera, políticas fiscales destinadas a estimular el ahorro, la inversión
y el crecimiento económico, pueden ocasionar efectos adversos sobre el estado de distribución
de la renta. Si ésta es la situación, entonces ¿Cuál debería ser la estructura óptima del
impuesto sobre la renta para cumplir separadamente con los objetivos de las funciones de
asignación, distribución y estabilización, y además, acercarse lo más posible al bienestar de la
sociedad, habida cuenta de las restricciones impuestas?
Entre aquellas características más relevantes que debe tener el impuesto sobre la renta
se señalan (2):
1. Equidad horizontal. Todo ingreso, independientemente de su origen debe ser
gravado uniformemente. Si la medida de la capacidad de pago es el ingreso, entonces,
cualquiera variación de la tasa según la fuente del ingreso conduce a una
discriminación. La aplicación del concepto de equidad horizontal plantea además de
las limitaciones señaladas en el Capítulo IX, otras relacionadas con la eficiencia
económica. Como quiera que la oferta de los factores no es similar, el tratamiento
uniforme a las distintas fuentes de ingreso resultaría en una ineficiente asignación de
recursos. Contrariamente, pensar en tasas diferenciales para corregir la desigual oferta
de factores, además de las complicaciones administrativas que produce, seria
violatorio del principio de equidad. Otra excepción a la aplicación del principio de
equidad horizontal, surge cuando el mercado falla en asignar eficientemente los
recursos debido a la existencia de externalidades u otras circunstancias. En este caso,
bien pudiera valer la pena, apartarse de la norma y tratar diferentes fuentes de renta de
distinta manera. Aunque existen otros procedimientos más eficientes para corregir
esas imperfecciones del mercado, como la utilización de regulaciones, impuestos
específicos y subsidios (3). Una vez que la regla de la equidad horizontal es
abandonada, como sucede en Venezuela y en otros países, el impuesto sobre la renta
se convierte en fuente de ineficiencias e injusticias.
El impuesto sobre la renta en Venezuela, a pesar de las numerosas exenciones
previstas, conserva las líneas maestras del principio de la equidad horizontal, ya que
se gravan casi todas las rentas independientemente de su origen (sistema global), o sea
rentas del capital (renta de la tierra, alquileres de inmuebles, intereses, etc.), trabajo
(sueldos y salarios) o rentas mixtas (beneficios de los empresarios, beneficios de
empresas industriales, comerciales y agrícolas, etc.). Para nuestra ley, renta, es no sólo
toda ganancia liquida que provenga regular y periódicamente de una fuente
permanente, sino también todo incremento del patrimonio, cualquiera que sea la
fuente de donde provenga, todo ingreso en especie o en dinero que haga más rico a

160
CAPÍTULO XII: IMPOSICIÓN SOBRE LA RENTA: EL CONCEPTO DE RENTA

quién lo recibe y que no represente un reembolso de capital, ya provenga del trabajo,


del capital o de ambos factores a la vez (4).
2.- Equidad vertical. El tratamiento de los desiguales de una manera diferente se
justifica ampliamente desde un punto de vista de la distribución del ingreso.
Cuestiones como el número de hijos, gastos médicos y educativos, las exenciones al
mínimo de subsistencia, etc., deben ser consideradas para asegurar que la carga del
impuesto que incide sobre las familias cumpla con los objetivos de la función de
distribución. En nuestro país el principio de la equidad vertical, se encuentra
garantizado, como ya lo habíamos mencionado en el capítulo noveno, por las
normas constitucionales 133 y 316, según las cuales todos están en el deber de
colaborar con el financiamiento de los gastos públicos a través del pago de impuestos,
establecidos según la capacidad económica del contribuyente.
3.- Progresividad. Otra característica no menos importante que debe cumplir el impuesto
sobre la renta para satisfacer los objetivos de equidad y justicia social, es la
progresividad de sus tipos impositivos. La estructura impositiva debe ser progresiva,
conforme a la creencia popular de que la doctrina de la capacidad de pago exige
progresión. La progresión, según vimos en el Capítulo IX, sólo puede ser justificada
en términos de equidad, ya que no existe ninguna evidencia científica que la avale. De
otro lado, elevadas tasas progresivas podrían ocasionar distorsiones en la oferta de
trabajo, ahorro y en la formación de capital.
4.- Elasticidad. La estructura impositiva debe ser lo suficientemente elástica como para
amortiguar los cambios de la actividad económica, generando los recursos necesarios
para financiar los programas de gastos, sin que sea menester revisar con frecuencia la
tasa, y
5.- Comodidad y simplicidad. Esta característica es tan importante como las anteriores.
El impuesto debe ser diseñado de manera que facilite su cumplimiento y ejecución, lo
que a su vez actúa en resguardo del logro de los demás objetivos. La retención
periódica de una porción del impuesto total a pagar, introduce gran comodidad al
sistema, eliminando grandes complicaciones administrativas.

La definición de renta

Para algunos autores como el alemán Georg Shanz, se considera renta todo ingreso
que incrementara el patrimonio. Así, esta noción amplísima incluye no solamente los ingresos
de naturaleza periódica y de fuente permanente (retribución monetaria de los factores) sino
también aquellos ocasionales, tales como las ganancias de capital, donaciones, herencias,
legados y ganancias fortuitas. Para obtener la renta como incremento patrimonial debe
establecerse un balance entre dos estados patrimoniales tomados en periodos distintos, el
incremento resultante se considerará renta, además habría que añadir a este resultado el
consumo de bienes (5). Henry Simons (6), amplia el concepto de bienes de naturaleza
consumible, dándole un sentido económico a la definición de renta. Para él, renta, es el
ingreso de una persona durante un periodo dado, representado por la suma del consumo más el
incremento neto del patrimonio individual (7).

I.- El valor del consumo financiado durante un periodo determinado viene representado
por los siguientes elementos:
1.- Ingresos provenientes de la retribución normal y periódica de los factores de la
producción; transferencias en especies; ganancias fortuitas; donaciones, herencias y
legados; indemnizaciones de seguros y anualidades, más,
2.- bienes y servicios de producción propia (autoconsumo), más,
3.- el valor de uso de bienes de consumo durable, como por ejemplo viviendas.

161
CAPÍTULO XII: IMPOSICIÓN SOBRE LA RENTA: EL CONCEPTO DE RENTA

II.- El incremento neto del patrimonio individual proveniente de la acumulación neta de


ahorros o por incrementos de valor de la propiedad (ganancias de capital) medido a
precios de mercado.

Transferencias no monetarias (especie)

Bajo el concepto de renta expuesto por Simons, constituyen ingresos los pagos en
especie representados por comidas, bebidas, alojamiento, uso de vehículos de la empresa,
vacaciones pagas, servicio médico gratuito, descuentos sobre compras, etc.
¿Cuál debería ser el valor que debiera incluir una persona como ingreso por aquellos
bienes o servicios recibidos como consecuencia de su posición ejecutiva en una empresa? Si
los ejecutivos tuvieran que pagar de su propio bolsillo, todas aquellas retribuciones en especie
que reciben de las empresas, entonces lo más seguro es, que no pagarían por ello. De allí que
incluir como renta el valor comercial de esas compensaciones seria injusto. La norma lógica
seria valorar estos servicios al precio que la persona estaría dispuesta a pagar voluntariamente
por ellos, solución por demás impracticable.
En muchos países, aquellos pagos directos en especie son gravables a su valor
comercial o equitativo. En Venezuela, los ingresos en especie gravables son aquellos que se
originan por concepto de ganancias fortuitas provenientes de premios en especie como rifas de
apartamentos, carros, electrodomésticos, etc. y los dividendos pagados en especie (arts. 1, 64,
68 y 72 de la Ley ISR G.O. Nº 5566 del 28-12-2001), los cuales deben ser declarados y
gravados a la tasa proporcional del 34%. La exoneración de las compensaciones en especie ha
provocado como resultado, que las empresas se ven estimuladas de ofrecerlas a sus ejecutivos
en lugar de pagos equivalentes en dinero. Esta situación, además de la pequeña distorsión que
produce en la asignación de recursos, discrimina en favor de aquellas personas que reciben
beneficios gratuitos.

Bienes y servicios de producción propia

En la sociedad moderna, la mayoría de las personas ganan sus ingresos por medio del
sector monetario de la economía, pero tal vez produzcan algunos bienes o servicios para su
propio uso. Un granjero produce y consume sus propios alimentos; algunos se dedican a
cultivar flores y hortalizas; otros, pueden reparar ellos mismos el automóvil o pintar la casa.
Todos estos bienes y servicios son renta según la definición de Simons, porque constituyen un
crecimiento de la riqueza, exactamente, por lo mismo que constituyen un crecimiento, los
salarios usados para comprar todos esos bienes y/o servicios. Sin embargo son excluidos del
ingreso gravable por diversas razones:
1.- Administrativas: Hay muchas dificultades en descubrir estas actividades, a menos que
las personas las declaren voluntariamente.
2.- Delimitación y valoración: ¿Cómo puede distinguirse entre lo que una persona hace
por placer y el ingreso equivalente que le produce por emprender una actividad? No
existe una clara línea divisoria. Muchas actividades productivas, emprendidas
voluntariamente por los seres humanos, se realizan por el sólo placer que ellas
comportan. Si se tuviera que pagar impuestos por el valor de todo cuanto produce el
huerto, las personas seguramente dejarían de cultivarlo.

Como consecuencia de los problemas antes mencionados, tales bienes y/o servicios
suelen no gravarse, introduciendo discriminaciones en favor de las personas que producen sus
propios bienes en lugar de comprarlos, lo que conduce a un trato desigual de personas en
condiciones iguales. De otro lado el estimulo a la producción propia de bienes en lugar de la

162
CAPÍTULO XII: IMPOSICIÓN SOBRE LA RENTA: EL CONCEPTO DE RENTA

compra, desmejoraría las condiciones de eficiencia que se lograría, si las personas se


dedicaran a sus propios empleos.
Un caso que merece especial atención dentro de los bienes y servicios de producción
propia, surge con el trabajo del ama de casa, aunque forma parte del producto real de la
sociedad, no aparece reseñado en las estadísticas. Si la mujer se emplea y contrata una
empleada de servicio para realizar las labores domésticas, su ingreso se grava por completo,
más, si por el contrario se dedica a los quehaceres de la casa, no surge ninguna obligación
impositiva. De allí que resulta inevitable una distorsión de las pautas de trabajo. La plena
imposición de la renta del salario de la mujer, sin la adecuada deducción de los gastos hechos
para cuidar de los niños y encargar de las tareas domésticas a terceros, discrimina contra las
madres empleadas.

Valor de uso de bienes de consumo durable: vivienda ocupada por el propietario

El uso del concepto restringido en lugar de la definición de Simons, lleva a excluir


del impuesto el valor de uso (alquiler) de toda vivienda ocupada por el propietario, lo que
provoca graves inequidades y distorsiones económicas. Si una persona decide colocar su
dinero en la compra de inmuebles o en títulos valores, utilizando el rendimiento de sus
inversiones para pagar el alquiler de la vivienda que ocupa, estará sujeta a declarar como renta
el interés o rendimiento de sus inversiones, y no podrá deducir como un gasto lo que pague
como alquiler. Pero, si invierte su dinero en la compra de una vivienda, no tendrá que declarar
como renta el alquiler que no ha tenido que pagar. La consecuencia es que se crean serias
discriminaciones contra el arrendatario y se produce un fuerte estimulo artificial a comprar
una vivienda, en lugar de alquilarla y realizar otras inversiones. La legislación del impuesto
sobre la renta en Venezuela no trata como renta al presunto valor locativo del inmueble propio
utilizado como vivienda; aunque se permite desgravar lo pagado por el contribuyente en
alquileres (art. 60, numeral 4), y se exoneran los intereses provenientes de cédulas
hipotecarias, certificados de ahorro y cualquier otro instrumento de captación de ahorro
previsto en la legislación sobre la materia (art. 14, numeral 9).
La argumentación de exonerar del pago de impuesto el ingreso que se obtendría si la
vivienda se alquilara, es muy débil, ya que los problemas administrativos que se crearían
serian serios, pero no insalvables. Pero el principio de eximir esos ingresos imputados goza
de una aceptación tan amplia -a pesar de las distorsiones e injusticias- que un cambio de
actitud es muy improbable. Un estudio de Henry Aaron (8), señala que los propietarios de
vivienda, en su totalidad, dejan de pagar entre $7 a 9 mil millones del ISR (aproximadamente
entre 17 y 20% de lo que pagan) por la exclusión del alquiler (unos $4 mil millones de los $7-
9 mil millones) y otras concesiones. Aaron llega a la conclusión de que el consumo de
viviendas es tal vez un 20% mayor de lo que seria de otra manera. Finalmente, las ganancias
de la exclusión son altamente regresivas, ya que, los muy pobres no poseen vivienda propia y
por tanto no se benefician; como la elasticidad-ingreso de la demanda de viviendas es muy
superior a uno, serian los más adinerados quienes se incentivarían más para adquirir viviendas
adicionales como resultado de sus más elevadas tasas marginales del impuesto. Ello, por
supuesto, conduce a una mayor oferta de viviendas para las clases más adineradas que para
aquéllas de bajos ingresos, lo que choca con los patrones sociales.

Donaciones, herencias y legados

Bajo la definición de renta de Simons, toda suma recibida en forma de donación,


herencia o legado debiera ser ingreso gravable.

163
CAPÍTULO XII: IMPOSICIÓN SOBRE LA RENTA: EL CONCEPTO DE RENTA

No obstante estas transferencias se excluyen por disposiciones especifica de la ley


(art. 14, numeral 7, ejusdem). Las herencias y legados se gravan separadamente en casi todos
los países por las siguientes razones:
1.- Aplicación de impuestos separados a tales ingresos, es decir impuestos sobre
sucesiones, donaciones y ramos conexos según la ley venezolana sobre la materia.
2.- Por ser un impuesto más antiguo que el de la renta.
3.- Por constituir ganancias inesperadas y medios idóneos para reducir la concentración de
la riqueza.
4.- Por constituir ingresos irregulares.
5.- Porque la capacidad contributiva depende en parte de la relación entre el heredero y el
difunto. No están en mejor situación la viuda y los hijos menores porque las
propiedades pasen a su nombre, ya que antes disfrutaban del uso de la misma; pero, una
persona al cual un tío que nunca conoció le dejó una herencia, ganó lo mismo como si
lo hubiera obtenido en la lotería o hubiese trabajado para ello. Todos estos argumentos
justifican la aplicación de un gravamen separado, sin que ello distorsione la estructura
del impuesto sobre la renta.

El gravamen por donaciones (regalos) se introdujo para evitar la evasión del impuesto
sucesoral. Aunque introducir todos los donativos en la renta imponible crearía diferentes
problemas: muchas son difíciles de descubrir; otras, comprenden la manutención de parientes
que no forman parte de la unidad familiar. Los regalos en especie, no sólo crearían problemas
de valoración, sino también dificultades a quienes lo reciben (donatario), similares a las que
surgen con cualquier gravamen de ingresos en especies. El donatario podría encontrarse en
apuros para obtener el dinero con que pagar el impuesto y quizá, preferiría no recibir la
donación.
En resumen, suele considerarse preferible el tratamiento separado de herencias,
legados y donaciones.

Indemnizaciones de seguros de vida y anualidades

Las indemnizaciones producto de pólizas de seguro de vida comportan tres elementos:


1.- Compensación pura de riesgo, surgida del alejamiento de la esperanza de vida estándar.
2.- Ganancias sobre primas abonadas, y
3.- Reembolso de sumas abonadas. De los tres elementos, sólo dos constituyen renta en el
sentido amplio del término: compensación pura de riesgo y ganancia sobre primas
abonadas. El reembolso de sumas abonadas no es más que una devolución de ahorros, y
por lo tanto no puede considerarse como ingreso.

En la mayoría de los países no son gravadas las ganancias (intereses) sobre el monto
de las primas, salvo cuando el titular de la póliza obtiene ganancia de ella, como cuando
ocurre con una póliza dotal, en la cual, la suma en exceso de las primas pagadas está sujeta a
gravamen. Aquí no existe ningún elemento por compensación pura de seguro.
Por tanto el sistema actual comporta además de una importante evasión de impuestos,
una distorsión en las políticas de inversión de las personas pudientes que desean dejar
propiedades a sus herederos; como consecuencia de ofrecer el seguro de vida enormes
ventajas impositivas, ya que las ganancias están exentas del pago de impuestos hasta el día de
la muerte.
En el caso de las anualidades por pensiones de retiro, representan un tipo de pago en
particular engorroso por la dificultad de diferenciar la ganancia de lo que es capital. Veamos
el caso de una persona que se retira a los 65 años, edad a partir de la cual comienza a cobrar
una renta vitalicia. Si ella sobrevive sólo algunos años, los pagos que recibe constituyen

164
CAPÍTULO XII: IMPOSICIÓN SOBRE LA RENTA: EL CONCEPTO DE RENTA

reembolso de capital y por tanto no son gravables. Pero si vive hasta los 95 años, recuperará el
capital depositado en el fondo de pensiones más algo más (ganancias gravables). ¿Qué hacer
ante esta situación? La solución, por demás arbitraria, a que se ha llegado por desconocer la
esperanza de vida, es dividir la cantidad recibida en dos partes iguales, gravando sólo la que se
considera renta (ganancia).
En Venezuela están exentas del pago de impuesto sobre la renta las indemnizaciones
laborales y los intereses de las prestaciones sociales, así como los proventos de los
fideicomisos laborales; las indemnizaciones de seguros, sólo cuando no se hubiere descargado
la pérdida habida, ya que en caso contrario, se declaran como ingreso y quedarán gravadas; las
pensiones de retiro, jubilación o invalidez (art. 14, numerales 4, 5 y 6 ejusdem).

Ganancias de capital

Las ganancias de capital son incrementos en el valor neto de la propiedad. Se suman


todos los activos, incluyendo el dinero, créditos, derechos de propiedad y propiedades
inmobiliarias, y a ese total se le deducen todas las obligaciones con terceros. El resultado es el
patrimonio neto. La diferencia entre dos estados del patrimonio neto, al comienzo y final del
periodo, representa el incremento neto patrimonial valorado a precios de mercado. Este
incremento o ganancia de capital constituye un enriquecimiento que debe ser gravado según el
amplio concepto de renta definido por Simons, independientemente si se hubieran
transformado en dinero, es decir, si se ha realizado, o se ha retenido en los activos revaluados.
Análogamente, la depreciación se toma en cuenta automáticamente, por cuanto los cambios en
el valor de los activos reales (fijos), ya se deban al uso o desgaste o a cualquier otra razón, se
reflejan en el cálculo determinado de esta manera.
Este enfoque de la cuestión difiere del método contable tradicional, según el cual la
renta se reconoce solamente cuando las ganancias se convierten en dinero. Como el estado de
ganancias y pérdidas está destinado a mostrar los beneficios (pérdidas) procedentes sólo de las
operaciones corrientes, no registra todos los cambios de valor durante el periodo. De acuerdo
con esto, los activos tienen que aparecer por su valor según libros en el balance general: las
ganancias o pérdidas derivadas de cambios en su valor, que no sean las de uso o desgaste,
estimadas por su depreciación presunta, no pueden ser registradas hasta tanto se hagan
efectivas. El método contable tradicional, es decir el que trata las ganancias o pérdidas por
cambios de valor cuando se realizan, viola el principio de la neutralidad impositiva, ya que,
interfiere en las decisiones de comprar o vender activos de capital, al discriminar en favor de
las personas que disfrutan de incrementos del patrimonio neto no hechos efectivos (9).

Ganancias de capital, inflación y tasas de interés. Una parte importante de las ganancias de
capital surge del incremento de valor de las acciones de las sociedades de capital, las cuales en
el transcurso de los años han mostrado una tendencia creciente. La otra fuente principal
proviene de aumentos de valor de los bienes raíces (plusvalía) como consecuencia del
aumento de la demanda de inmuebles, originada ésta a su vez, por un continuo crecimiento de
la población y la actividad económica. Aún cuando desde un punto de vista global, las
ganancias de capital entran en la definición de Simons, su imposición no es ajena a
interrogantes que surgen como consecuencia de la incidencia de dos factores:
1.- Inflación. El problema entre las ganancias de capital y la inflación no se refiere a si son
gravadas en términos reales o nominales, sino más bien, a que la inflación afecta tanto
el rendimiento como la base del capital. Por ello, en general, las personas que obtienen
ganancias de capital durante un periodo de inflación, están en una situación mucho
mejor que aquellas que tienen activos financieros de renta fija (bonos); ya que, el
crecimiento del dinero, a una determinada tasa de inflación, proveniente de las
ganancias de capital, es mucho mayor, que el correspondiente a otras formas de ingreso.

165
CAPÍTULO XII: IMPOSICIÓN SOBRE LA RENTA: EL CONCEPTO DE RENTA

Esta diferencia puede tener consecuencias más o menos graves dependiendo de la tasa
de inflación. Si la inflación es moderada, no es necesario realizar ajustes para corregir
las inequidades o discriminaciones entre las ganancias de capital y otras formas de
ingreso. Pero, cuando estamos en presencia de tasas elevadas, no ocurre lo mismo, ya
que el exceso de gravamen que recae sobre las ganancias de capital es tan grande que
amplia la brecha entre ésta y las otras formas gravable de ingreso. La solución a este
problema no es fácil, muchas alternativas han sido propuestas para corregir la situación,
entre ellas, la indexación de las ganancias de capital, pero, los resultados no han sido del
todo satisfactorios por las dificultades que se han presentado.
2.- Tasa de interés. Otro factor que incide sobre las ganancias de capital es el tipo de
interés. Si éste baja en el mercado, el precio de los bonos podría aumentar, dando origen
a ganancias de capital. La ganancia proveniente del cambio de precio de los títulos
valores puede ser empleada por las personas para la compra de bienes de consumos o de
títulos. Si se adquieren bienes de consumo inmediatamente se computa la ganancia;
pero si se compran títulos, en cierto modo no se realiza ninguna ganancia, aunque deban
pagar impuestos. No es fácil distinguir entre el segundo caso y el primero, y por lo
general, como los tenedores de títulos se benefician con menores tasas de interés, casi
no se necesitan ajustes especiales.
El asunto en los últimos años ha sido más bien lo contrario: aumento en las tasas de
interés que han ocasionado una baja en el precio de los títulos-valores. En este caso la
persona al vender puede deducir la pérdida hasta cierto monto.

La tributación de las ganancias de capital en Venezuela presenta varios aspectos.


Primero las ganancias de capital de activos transferidos por donación o legado están
efectivamente exentas (art. 14, numeral 7 ejusdem); segundo, las ganancias de capital por
utilidades no distribuidas y repartidas como dividendos en acciones están gravadas con una
tasa proporcional (art. 67 ejusdem), no así las provenientes de revalorizaciones de activos y
repartidas por la empresa bajo la forma de cancelaciones o disminuciones de deudas a favor
de los accionistas (art. 23, parágrafo cuarto), y tercero, la ganancia de capital de la venta de
la vivienda personal está exonerada si: la vivienda ha sido inscrita; el ingreso bruto de la
vivienda se reinvierte en una nueva vivienda en un plazo no mayor de dos años o, dentro de
los seis meses anteriores a la fecha de la venta y se conserva la nueva vivienda durante cinco
años (art. 17 ejusdem).

Características de las ganancias de capital. Aunque las ganancias de capital constituyen


renta, existen ciertas diferencias entre ellas y otros tipos de renta, que influyen marcadamente
en el tratamiento impositivo:
1.- Se gravan en el momento de realizarlas, y dependen de los cambios de la actividad
comercial, de allí su carácter irregular.
2.- Se pudiera evitar el impuesto a las ganancias de capital transmitiendo el patrimonio a los
herederos.
3.- Poseen un alto grado de convertibilidad.
4.- A diferencia de la mayoría de las rentas, los resultados pueden ser positivos o negativos,
porque el valor de las propiedades así como puede bajar, también puede subir.
5.- Durante periodos de elevada inflación, no constituyen, en gran parte, ingresos reales
(ilusión monetaria).

166
CAPÍTULO XII: IMPOSICIÓN SOBRE LA RENTA: EL CONCEPTO DE RENTA

ENRIQUECIMIENTO NETO

El concepto de renta tiene que definirse en términos netos. Los costos de producir la
renta deben deducirse de los ingresos brutos, independientemente del concepto de renta
utilizado para fines impositivos.
¿Cuándo un gasto es considerado para fines de producción de renta y cuándo es un
gasto de consumo, o sea, de utilización o empleo de la renta? La distinción entre lo que es
consumo y lo que constituye coste de producción no es clara en el moderno impuesto sobre la
renta. La mayoría de los costos y gastos de producción como por ejemplo: sueldos y salarios,
costo de materiales, gastos de depreciación y mantenimiento, intereses, impuestos etc. son
gastos perfectamente identificables. Para que un gasto pueda ser deducido de los ingresos
brutos como costo de producir renta debe satisfacer tres requisitos (10):
1.- Tienen que ser gastos destinados a la producción de ingresos (origen) y no a la
utilización (consumo) del mismo.
2.- Deben ser ordinarios y necesarios y,
3.- Deben ser de operación y no de capital. El capital se deduce anualmente a través de la
depreciación.
Sin embargo existen otros gastos cuya identificación presenta dificultades, siendo
objeto las más de las veces de decisiones arbitrarias.
En esta parte de la sección dedicada a la naturaleza del impuesto sobre la renta
analizaremos en detalle, además de aquellos rubros de gastos que presentan dificultades de
identificación, otros que por razones legales, son excluidos del ingreso gravable. Así mismo,
trataremos a continuación las deducciones de carácter personal que son permitidas como
artificios para subsidiar las necesidades preferentes, para finalmente, concluir con la
aplicación de la tarifa impositiva correspondiente.

Ingresos no gravables (exonerados)

Se excluyen por razones de política económica y social una serie de ingresos, que de
otra manera serian gravados (11). En Venezuela, al igual que en muchos otros países, quedan
exentos del pago del impuesto los enriquecimientos provenientes de una muy variada gama
de actividades (art. 14 de la ley ISR).

Beneficencia, Seguridad Social y servicios conexos

En muchos países se eximen los pagos por transferencias correspondientes a la


seguridad social y beneficencia, de los cuales no existe justificación general. Sin embargo, la
aparente justificación es que las personas que reciben tales pagos de todos modos no pagarían
impuesto y que tales pagos no deben gravarse. La legislación venezolana exonera del pago del
impuesto las pensiones por concepto de retiros, jubilación o invalidez; las indemnizaciones
laborales y los aportes patronales a las cajas de ahorro (art. 14, numerales 4, 6 y 8 ejusdem).

Intereses de títulos

En Venezuela tanto el Reglamento N° 2 de LOAFSP sobre el Sistema de Crédito


Público, como la del impuesto sobre la renta, contempla la posibilidad de exonerar los
intereses del pago del impuesto sobre la renta (art. 14, numerales 9 y 13 de la ley ISR). Las
principales objeciones que se le hacen a esta política son:
1.- Ofrece una gran posibilidad de evitar el pago de impuestos a personas de los grupos de
ingresos más elevados.

167
CAPÍTULO XII: IMPOSICIÓN SOBRE LA RENTA: EL CONCEPTO DE RENTA

2.- Se desvían las inversiones de los grupos pudientes hacia la tenencia de bonos públicos,
en detrimento de la colocación en inversiones de capital de mayor riesgo (12).
3.- Constituye fuerte sacrificio del Fisco en mayor proporción que lo que ganan los estados
y municipios. Además este subsidio puede incrementar la propensión relativa de los
gobiernos a recurrir al empréstito en lugar de la imposición.

En conclusión, seria muy conveniente eliminar las exoneraciones y en cambio


implementar subvenciones bien estudiadas para alentar ciertas actividades. Semejante política
reduciría las injusticias del impuesto sobre la renta y pondría al descubierto el verdadero costo
de la ayuda a ciertos grupos y actividades.

¿Gastos de producción o de consumo?

Los gastos que se presentan a continuación plantean serios problemas de


identificación para ubicarlos como de producción o de consumo.

¿Gastos para el mínimo de subsistencia (exención de base)?

Los clásicos afirmaban que el consumo para la subsistencia debería deducirse de la


renta, considerando estos desembolsos como un costo de producción. Una persona debe comer
para poder trabajar. Pero, en lugar de permitir deducciones reales, la política es la de autorizar
una exención mínima para el contribuyente y sus familiares (13).
Esta exención cumple con varios objetivos:
1.- Elimina como contribuyentes a aquellas personas cuyos ingresos son tan reducidos
que se les considera como faltos de capacidad contributiva.
2.- Personaliza la capacidad contributiva de acuerdo a las cargas de familia.
3.- Crea una considerable progresividad en la estructura impositiva para las personas que
se encuentran justo por encima del mínimo imponible.
Si bien la exención de base es una concesión ampliamente aceptada por todos, a pesar
de la enorme pérdida de recursos que produce, debe estar sujeta a continuas revisiones, a fin
de ajustar los mínimos de subsistencia a la capacidad contributiva real de las personas. A
medida que el costo de la vida aumenta, el valor real de la exención disminuye, lo que
significa que es muy probable que personas o familias con niveles de ingreso por debajo del
nivel mínimo de pobreza, queden por encima del nivel de subsistencia y paguen impuesto. La
reforma de la ley de impuesto sobre la renta del 18 de diciembre de 1995, elimina la revisión
periódica por ajuste inflacionario al cuantificar la exención de base en función de un monto
igual a 1.000 unidades tributarias (UT). De esta manera se vincula la exención de base al
índice del costo de la vida; así para el año 2005, la exención de base era hasta por la suma de
Bs. 2.940.000, ya que la UT es de Bs. 29.400. (Art. 121, numeral 15 del Código Orgánico
Tributario y art. 80 de la Ley ISR).
La unidad tributaria es la medida de valor creada a los efectos tributarios, como medio
que permite equiparar y actualizar a la realidad inflacionaria, los montos de las bases de
imposición, exenciones y sanciones, entre otros, con fundamento en la variación del Índice de
Precios al Consumidor (I.P.C.)

Gasto en educación

Las personas intentan instruirse para aumentar sus ingresos de toda la vida y obtener
ocupaciones más deseables (costo), pero en parte, las anima también su satisfacción personal.
No hay manera eficaz de separar los dos elementos. Permitir la deducción a los padres,

168
CAPÍTULO XII: IMPOSICIÓN SOBRE LA RENTA: EL CONCEPTO DE RENTA

debería estimularlos a dar más educación a sus hijos y asignarles más fondos para financiarla.
En Venezuela los gastos de educación son desgravables (art. 60, numeral 1, ejusdem).

Gastos por cuidado de los niños y el trabajo doméstico

Cuando la esposa toma un empleo y contrata una empleada de servicio, debe pagar
impuesto sobre sus ingresos ¿Podrá autorizársele a deducir esos gastos necesarios para ganar
la renta? La situación se torna más grave cuando la mujer es el único sostén de la familia (14).

Gastos de traslado y de mudanza

Por el lugar donde reside una persona debe incurrir en ciertos gastos en viajar de su
casa al lugar donde trabaja. Es un gasto necesario, por supuesto, pero es de suponer que un
mínimo está cubierto por la exención (rebaja) personal. Si una persona elige viajar una
distancia mayor que la normal, lo hace porque así lo prefiere, y el gasto adicional es en
esencia de consumo, para permitirse pagar un alquiler más bajo, tener condiciones de vivienda
más agradables, mejores escuelas para sus hijos, etc.
Los gastos de mudanza son otra cosa, ya que se presentan cuando una persona
considera cambiar de empleo. En cierto modo son voluntarios pero, el no permitir su
deducción obraría en contra de la movilidad de la mano de obra.

Gastos de viaje, representación, aficiones y afines

Hay cierta ambigüedad cuando se refieren a ciertos tipos de viajes, agasajos, aficiones
y otros gastos similares. ¿Como distinguir entre los gastos por puro placer (consumo) y
aquellos inherentes al trabajo? Viajes de trabajo combinados con descanso y entretenimiento,
como por ejemplo, congresos de médicos en lugares vacacionales; los gastos de relaciones
sociales para agasajar clientes potenciales; compra de equipos agrícolas sofisticados más allá
de lo estrictamente necesario, para satisfacer deseos de apariencia o simplemente de disfrute;
etc.
No hay solución para este problema; desde un punto de vista administrativo no hay
esperanza de poder delimitar entre gastos necesarios y superfluos. La deducción de estos
gastos favorece a ciertos grupos en relación con otros, particularmente a los no asalariados y a
los ejecutivos de las empresas. En Venezuela, los gastos efectuados por los empleados en sus
viajes de trabajo no forman parte del sueldo y no tienen, por tanto, que ser incluidos entre sus
ingresos (art. 16, parágrafo cuarto ejusdem). De la misma manera los gastos sociales de los
altos empleados se excluyen del total anual percibido por el empleado por concepto de sueldo
(art. 16, parágrafo segundo ejusdem).

Desgravamenes personales

Los desgravamenes son gastos autorizados por la ley para ser deducidos por el
contribuyente de sus ingresos brutos como artificios para subsidiar las necesidades
preferentes.

Gastos médicos

Gastos médicos mayores por enfermedades catastróficas reducen drásticamente la


capacidad impositiva sobre una determinada renta, y su distribución es muy desigual entre las
distintas familias. Existe una fuerte justificación para deducir aquellos gastos que excedan un
mínimo habitual para la familia tipo. El monto y naturaleza de la deducción debe guardar

169
CAPÍTULO XII: IMPOSICIÓN SOBRE LA RENTA: EL CONCEPTO DE RENTA

relación con un problema de salud del momento y hacerse con fines terapéuticos. La
deducción tiene amplia justificación según los consensos generalmente aceptados de equidad.
Lo pagado por concepto de gastos médicos, odontológicos y de hospitalización prestados al
contribuyente y a las personas a su cargo son deducibles sin límite alguno por el impuesto
sobre la renta en Venezuela (art. 60 numeral, 3 ejusdem).

Pérdidas accidentales

Las reducciones del patrimonio neto en el sentido de Simons, causadas por hurto,
incendio, accidentes y otras contingencias y que superan la indemnización del seguro son
deducibles. En Venezuela sólo son aceptadas las pérdidas de bienes propiedad del
contribuyente cuando éstos son destinados a la producción de renta y que no hayan sido
compensadas por el seguro (art. 27, numeral 6, ejusdem).

Pago de intereses

El pago de intereses de fondos tomados en préstamo para fines personales suele


justificarse por distintas razones:
1.- Es difícil distinguir entre préstamos para fines comerciales (en que el interés pagado es
un costo de producir renta) y aquéllos para el consumo.
2.- Su origen es casi siempre producto de circunstancias adversas: enfermedad o
desempleo.
3.- La deducción sirve para nivelar las personas con grandes inversiones en menage, con
aquellas en que ésta es pequeña.
Aún así estos argumentos son poco valederos, ya que en muchos países se ha
encontrado la fórmula de diferenciar entre intereses comerciales y personales. La deducción
en lugar de ayudar a las personas de baja renta, a las cuales sin duda se les puede ayudar de
otra forma, facilita enormemente la evasión impositiva de las personas pudientes y acarrea una
considerable pérdida de recursos. Estas últimas son las que más se benefician de la parte
sustancial de la deducción por intereses como consecuencia de los préstamos hipotecarios y la
compra de automóviles. La legislación venezolana del impuesto sobre la renta permite
desgravar los pagos realizados por el contribuyente por concepto de préstamos para la
construcción o adquisición de viviendas (art. 60 numeral 4, ejusdem).

Impuestos pagados

La justificación de la deducción por pago de impuestos puede provenir en parte,


porque su pago como es obligatorio reduce la capacidad contributiva, y en parte, por el deseo
de aliviar un poco los problemas financieros de los gobiernos locales y estadales. El efecto
consiste quizás en disminuir algo la resistencia de los contribuyentes estadales y locales contra
aumentos de dichos impuestos.

Donaciones

En muchos países se acepta el punto de vista de que las contribuciones para fines
benéficos debieran ser deducibles del impuesto, a fin de estimular a las personas a proveer
fondos destinados a instituciones caritativas, religiosas y otras con fines similares. Cuanto más
extensos sean los servicios que proporcionan esas organizaciones: educativos, literarios,
deportivos, científicos, hospitalarios, caritativos, etc., tanto menos debe gastar el gobierno. Por
desgracia también contra este sistema corresponde hacer objeciones. La deducción como
porcentaje de la renta sube en la medida en que sube ésta, con lo que la estructura impositiva

170
CAPÍTULO XII: IMPOSICIÓN SOBRE LA RENTA: EL CONCEPTO DE RENTA

se vuelve menos progresiva. El privilegio de la deducción da a las personas pudientes una


enorme libertad en cuanto a la manera de gastar sumas que de otro modo se pagarían como
impuesto.

Tarifas

El óptimo grado de progresión sobre el cual existe consenso de la sociedad desde un


punto de vista de equidad, no puede se seleccionado bajo ninguna base científica, tal como
tuvimos ocasión de hablar sobre ello en el capitulo nueve. No obstante, estudios sugieren, que
el impuesto sobre la renta es mucho menos progresivo, que lo que debiera ser de acuerdo a los
tipos impositivos. La explicación de ello se encuentra en la gran habilidad de los grupos de
mayores ingresos para escapar del impuesto.
En Venezuela, los enriquecimientos netos de las personas naturales (físicas) se gravan
según una tarifa progresiva (Tarifa N° 1), que tiene 8 tramos expresados en unidades
tributarias, con tasas marginales que van de 6% hasta el 34% (art. 50 ejusdem). Así mismo se
aplican tasas cedulares proporcionales para los contribuyentes no residentes (art. 50, parágrafo
único ejusdem) de 34% sobre el enriquecimiento. También existe un impuesto por una tasa
única del 34% sobre las ganancias fortuitas (art. 64 ejusdem) o del juego (excepto el juego del
5 y 6, cuyo impuesto será del 16%). Sobre este impuesto cedular retenido sobre las apuestas,
bien podría clasificarse como un impuesto selectivo al consumo, ya que se retiene en la fuente
con una tasa que no depende del ingreso o de las características familiares del contribuyente
(15)
. El enriquecimiento neto global de las personas jurídicas (sociedades anónimas y
limitadas) excepto aquellas que se dediquen a la explotación de minas e hidrocarburos, se
gravarán con la Tarifa N° 2 (art. 52 ejusdem), la cual tiene 3 tramos expresados en UT y los
tipos impositivos marginales van del 15% al 34%. Finalmente, los enriquecimientos
provenientes de las explotaciones de minas e hidrocarburos se gravarán con tasas únicas del
60% y 50% respectivamente (art. 53, ejusdem).

Ajustes por inflación

Cuando el nivel general de los precios se eleva, las exenciones personales (cargas de
familia, mínimo de subsistencia, etc.) y las cifras superiores e inferiores de ingresos
gravables, correspondientes a los intervalos de clase por tipo impositivo marginal, disminuyen
en términos reales. Nuevas personas caen dentro del espectro del impuesto y aquellas que
pagan, lo harán a tasas marginales más elevadas. Esta desventaja desde un punto de vista de
equidad, es aprovechada por el gobierno en periodos inflacionarios para contener el
crecimiento de la demanda agregada a través del impuesto sobre la renta (estabilizador
automático).
La inflación produce una serie de efectos adversos sobre el impuesto:
1.- Altera el grado de progresión de la estructura impositiva inicialmente aprobada por el
poder legislativo.
2.- Obliga a pagar a personas que están por debajo del mínimo de subsistencia, agravando
su situación de pobreza critica.
3.- Impone una mayor carga tributaria sobre las personas de menores ingresos, como
consecuencia de la disminución del valor real de las exenciones personales y
4.- Estimula al gobierno a gastar más de lo necesario, como resultado del incremento del
ingreso tributario.
Una posible solución a los efectos distorsionantes de la inflación sobre el impuesto
sobre la renta, seria indexarlo de acuerdo al crecimiento del índice general de precios; no
obstante, muchas razones se argumentan en contra de la indexación: las relativas a la

171
CAPÍTULO XII: IMPOSICIÓN SOBRE LA RENTA: EL CONCEPTO DE RENTA

elasticidad y estabilidad tributaria y la reluctancia a reconocer que la inflación continuará en el


futuro.
Además de los comentarios que se hicieron sobre el ajuste de la exención de base de
acuerdo a la unidad tributaria, la legislación venezolana del impuesto sobre la renta contempla
en el Titulo IX un sistema de ajuste por inflación de los activos y pasivos no monetarios

ESTRUCTURA DEL IMPUESTO SOBRE LA RENTA EN VENEZUELA

Ley de Reforma Parcial de la Ley de Impuesto sobre la Renta, Gaceta Oficial Nº 5566 del
28-12-2001
Artículo De la determinación del impuesto a Descripción
pagar
7-13 Sujetos objeto del pago del impuesto Personas naturales; compañías de
capital; las personas y las comunidades;
los titulares de enriquecimientos mineros
y de hidrocarburos; asociaciones,
fundaciones y demás entidades jurídicas
o económicas; herencias yacentes;
compañías en pago del impuesto
comandita por acciones; sociedades de
responsabilidad limitada; cuentas de
participación; consorcios, sociedades o
corporaciones extranjeras; empresas
públicas nacionales, estadales y
municipales
14-80 Exenciones Gobierno Central, Regional y Municipal;
Banco Central; Banco de Desarrollo
Económico y Social, e Institutos
Autónomos que determine la ley;
diplomáticos extranjeros, instituciones
benéficas e intereses laborales; pensiones
de retiro, jubilación o invalidez;
donaciones, herencias y legados; aportes
a cajas de ahorro; exención de base a
personas naturales; actividades
agropecuarias o de pesca; intereses de
instrumentos de captación de ahorros
previstos en la ley de bancos;
instituciones de ahorro, previsión social,
fondos de pensiones, retiros, etc.
15-20 1)Ingresos Brutos (+) Ventas de bienes y servicios;
arrendamientos; libre ejercicio de
profesiones no mercantiles; empleados;
regalías.
21-26 2)Costos (-) Costos de productos enajenados y de
servicios prestados en el país; costos de
adquisición de bienes; comisiones y
gastos de transporte y seguros; costo
de inmuebles enajenados; costo de las
parcelas vendidas; costo de las empresas
de seguro; costo de contratista de obras.
172
CAPÍTULO XII: IMPOSICIÓN SOBRE LA RENTA: EL CONCEPTO DE RENTA

21 3)Renta Bruta (=)


27-33 4.1)Deducciones(-) Remuneraciones, honorarios y gastos de
representación; depreciación de activos
intereses; indemnizaciones laborales;
pérdida de bienes; gastos de traída de
empleados; contribuciones pagadas;
acreencias incobrables; gastos de
administración y conservación de
inmuebles; alquileres de bienes muebles
e inmuebles; gastos de transporte;
donaciones y liberalidades; gastos de
publicidad; etc.
60-63 4.2)Desgravamenes(-) Las personas naturales residentes en el
país gozarán de los siguientes
desgravamenes: intereses o alquileres
por la vivienda; colegios; prima de
seguro HCM; gastos médicos,
odontológicos y de hospitalización.
27-33 5)Enriquecimiento Neto Gravable(=) *Se consideran como enriquecimientos
y 64-65, (5=3-4.1; 5*=1-4.2) netos los sueldos, salarios, emolumentos,
67 dietas, gastos de representación,
pensiones, obvenciones y demás
remuneraciones similares, obtenidas por
la prestación de servicios personales bajo
relación de dependencia; premios de
lotería, hipódromos y demás ganancias
de análoga naturaleza; dividendos.
50-53 6) Tarifas (x) La Tarifa N°1 se aplica al
8-9, 64- enriquecimiento global anual neto
65, 69 gravable de las personas naturales
residentes en el país. La Tarifa N°2 se
aplica al enriquecimiento global neto
anual gravable de las sociedades
anónimas y de las limitadas. La Tarifa
N°3 se aplica al enriquecimiento global
anual neto gravable de las empresas de
minas e hidrocarburos.
Ganancias fortuitas o del juego de
apuestas.
Dividendos
7)Impuesto sobre la renta (=)
(7=5x6)
56-57 y 8)Rebajas de impuestos(-) Rebajas de impuestos en forma total o
62 parcial por inversiones o actividades
industriales, transporte y construcción,
petróleo y minas etc.
Las personas naturales gozarán rebajas
de impuestos personales y cargas de
familia.
9)Impuesto sobre la renta a pagar (=)
(9=7-8)
173
CAPÍTULO XII: IMPOSICIÓN SOBRE LA RENTA: EL CONCEPTO DE RENTA

NOTAS AL CAPÍTULO XII

(1) DUE, John et al., Government Finance: Economics of the Public Sector. Ed. Irwin, 7ed.
Illinois 1981 p. 253
(2) Ibid. pp. 254
(3) En el capitulo IV se analizaron diversos métodos para corregir los efectos de
repercusión.
(4) FARIÑAS, Guillermo, Temas de Finanzas Públicas, Derecho Tributario e Impuesto
sobre la Renta. Ed. Edime, 2 ed. Madrid 1980. p. 168
(5) VILLEGAS, Héctor, Curso de Finanzas, Derecho Financiero y Tributario. Ed.
Depalma, Buenos Aires 1972 p. 237
(6) SIMONS, Henry, Personal Taxation and Federal Tax Reform. University of Chicago
1938
(7) DUE, John et al., Op. cit. pp. 255-66
(8) AARON, Henry, Income Taxes and Housing. American Economic Review. N°60,
December 1970, pp.789-806
(9) MUSGRAVE, Richard, Teoría de la Hacienda Pública. Ed. Aguilar, 1 ed. Madrid
1969, p.173
(10) GROVES, Harold, Finanzas Públicas. Ed. Trillas, México 1965, p.277
(11) DUE, John et al., Op. cit. p. 272
(12) La generosidad del Fisco venezolano llega hasta la exoneración de los intereses
provenientes de colocaciones y títulos-valores privados (art. 14, numeral 9 de la ley de ISR)
(13) DUE, John et al., Op. cit. pp. 275, 287-88
(14) En Venezuela no existe ninguna compensación por el cuidado de los niños.
(15) Comisión de Estudio y Reforma Fiscal, La Reforma del Sistema Fiscal Venezolano,
N° 2, Caracas 1986, El Sistema Tributario en Venezuela por Aguirre Carlos et al. p. 199

174
XIII

EFECTOS ECONOMICOS DE LA IMPOSICION A LA RENTA

El conocimiento de los efectos económicos que el impuesto sobre la renta de las


personas físicas produce sobre la disposición al trabajo, los niveles de ahorro e inversión,
permite juzgar la eficiencia de esta clase de impuesto. La influencia del impuesto sobre la
renta la podemos estudiar desde un doble enfoque: en primer lugar, cómo afecta el impuesto
al nivel de ahorro individual, la producción y oferta de recursos; y en segundo lugar, el
impacto del impuesto sobre la renta sobre la oferta de trabajo. En una tercera sección, nos
referiremos a un controversial tema, la excesiva presión fiscal, responsable, según el criterio
de algunos, de alentar el crecimiento de actividades altamente perjudiciales para el país, como
economía subterránea o informal y de ser la causante de muchos males que aquejan la
economía.

EL IMPUESTO SOBRE LA RENTA Y LA FORMACION DE CAPITAL

Si el ingreso es la base del impuesto, entonces las personas pueden alterar su


obligación impositiva, sólo modificando sus niveles de ingreso; cualquier incremento del
ingreso aumentará el impuesto a pagar.
Las principales críticas al ISR, se han centrado en su virtual responsabilidad en el
descenso de la tasa de formación de capital y por lo tanto de ejercer efectos adversos sobre el
crecimiento económico. El descenso de la productividad del trabajo, ha sido atribuido en
primera instancia a la disminución de la tasa de formación de capital, medida ésta a su vez,
por el decremento porcentual de la parte del ingreso que se destina al ahorro (S/Y). Existen
varias razones que explican el descenso de la relación S/Y, sin embargo los críticos del ISR,
argumentan, que esta situación obedece a una baja tasa de rentabilidad del ahorro. El ISR,
reduce significativamente los deseos e intenciones de las personas por ahorrar.
Los impuestos pueden alterar la formación de capital de dos maneras: modifican la
cantidad de ahorro disponible en situación de pleno empleo y este hecho incide sobre la tasa
potencial máxima de formación de capital (función oferta de fondos); y afectan la disposición
para emprender inversiones y en consecuencia, el nivel de la formación de capital (función
demanda de fondos) (1)

La oferta de fondos: función del ahorro

La tasa real de formación de capital, no puede exceder del nivel de ahorros, en


situación de pleno empleo (S=I) (2). La relación S/Y depende de diferentes variables, para un
determinado individuo, según pruebas empíricas, el nivel del ahorro está correlacionado
positivamente con el nivel de ingresos, y quizás, con el rendimiento de los ahorros. Dado
determinado nivel de la renta nacional, cualquier impuesto que reduzca el rendimiento de los
ahorros, puede afectar la proporción S/Y (Según vimos en el Capítulo XII, los intereses de los
ahorros en Venezuela son exonerados por el ISR).
Un impuesto proporcional a la renta tiene un doble efecto: el efecto renta y el efecto
sustitución. El primero, reduce los ingresos monetarios de todas las personas, de manera
proporcional a la renta que es absorbida por el impuesto, lo que conlleva a reducir el nivel de

175
CAPÍTULO XIII: EFECTOS ECONÓMICOS DE LA IMPOSICIÓN A LA RENTA

los ahorros (S/Y). Sin embargo es posible que las personas aumenten la disposición de
ahorrar más (S/Y) tratando de mantener determinadas tasas de rendimiento de los ahorros
una vez pagado el impuesto. El efecto sustitución, es adverso al ahorro (ahorrar menos), por
cuanto estimula a las personas a la sustitución de consumo futuro por consumo presente, dado
el abaratamiento relativo del consumo con relación al ahorro (reducción del rendimiento del
ahorro). El efecto neto depende de la fuerza relativa que tengan estos dos efectos: Si existe
una elevada elasticidad de sustitución entre el consumo y el ahorro, particularmente cierto en
el caso de ahorros especulativos, es bastante probable que la relación S/Y disminuya. La
elasticidad de sustitución está estrechamente vinculada con los motivos por los que ahorran
las personas. Si las razones para ahorrar obedecen a motivos de seguridad y estabilidad
como: comprar una casa, tener una reserva de dinero para emergencias, o acumular una
determinada suma para los años de jubilación y retiro; el rendimiento de los ahorros tiene
poca o nula importancia en las decisiones. Por lo tanto, el efecto renta será dominante y se
ahorrará mucho más no menos, como resultado de la aplicación de un impuesto sobre la
renta.
Un impuesto a la renta progresivo incrementará aún más el impacto negativo sobre la
relación S/Y, con respecto al que produce un impuesto proporcional, recaudando ambos la
misma cantidad de dinero; ello, por las siguientes consideraciones:
1.- El impacto relativo del impuesto será mayor para los niveles de elevados ingresos, en
donde la proporción S/Y es relativamente elevada en promedio, y grande, el margen de
reducción de los ahorros para absorber el impuesto; y ligeramente menor para los
niveles bajos de renta, donde las personas tendrían que reducir el consumo para poder
pagar el impuesto.
2.- De otro lado, la naturaleza progresiva de la tasa, la cual impone una mayor presión
tributaria en la medida en que crece el ingreso, aumentará el efecto sustitución.

La demanda de fondos y la formación real de capital

La relación S/Y sirve para determinar el máximo nivel de formación real de capital en
situaciones de pleno empleo, a través de la oferta de fondos (ahorros). No obstante, la tasa
actual de formación real de capital puede ser menor a ese máximo, además, una elevada
relación S/Y puede no conducir o significar una mayor tasa de formación real de capital. Es
más, puede ocasionar bajos niveles en la renta nacional y elevados niveles de desempleo
(bache deflacionario: S>I). Esta situación nos conduce a determinar los principales elementos
que condicionan la actual formación real de capital (demanda de fondos: inversión):
1.- La disponibilidad de fondos para ser invertidos y su consecuente costo de capital. Estos
a su vez, son dependientes del volumen de ahorros que las personas estarían dispuestas
a transferir a aquéllas que deseen utilizar tales fondos para realizar programas de
inversión.
2.- De la esperada tasa interna de retorno de la inversión real.
3.- La disposición para tomar riesgos.

Los efectos del impuesto sobre la renta sobre la oferta de fondos para la formación de
capital, ya fueron discutidos al comienzo de esta sección. Veamos a continuación el resto de
las variables.

La tasa interna de retorno de la inversión

Un impuesto sobre la renta reduce directamente la tasa de retorno de cualquiera nueva


inversión, con el agravante de que el impuesto no podrá ser completamente trasladado hacia
adelante o hacia los consumidores, según veremos en el capitulo siguiente. Una tasa del 50%

176
CAPÍTULO XIII: EFECTOS ECONÓMICOS DE LA IMPOSICIÓN A LA RENTA

de ISR reduce a la mitad cualquier tasa de retorno de la inversión. Las consecuencias de este
hecho, dependen, por supuesto de la elasticidad del proyecto de inversión de que se trate. En
general, si las tasas de retorno están muy por encima de lo que debe considerarse como
mínimo aceptable (costo de oportunidad), es bastante probable que el impuesto tenga ligeros
efectos. Más si por el contrario, las tasas de rentabilidad de los proyectos de inversión están
muy cercanas a este margen mínima, es de esperarse que el impuesto tenga grandes dosis
disuasivas.

El elemento riesgo

La disponibilidad de los fondos y la disposición para realizar inversiones, están


influenciados por el interés de las personas de aceptar riesgos. Si las personas no están
dispuestas a correr riesgos, mayor será la tendencia de los tenedores de fondos de mantenerlos
en forma liquida o de invertir en actividades altamente seguras y confiables. De tal manera,
que con esta actitud se producirá una escasez de fondos hacia la inversión real y un alza de los
tipos de interés. De la misma forma, las empresas pueden proceder similarmente, no
aceptando tomar riesgos, ocasionando una baja en el volumen de inversión real a
determinadas tasas de rendimiento.
El problema del efecto del impuesto sobre la renta sobre la disposición de aceptar
riesgos, es un asunto que ha sido largamente debatido. El ISR reduce la disposición de aceptar
riesgos, ya que disminuye el retorno de la inversión; pero no es fácil responder si ello aumenta
o disminuye la magnitud total del riesgo que se acepta. Como cualquier impuesto, surte un
efecto renta que estimulará a los inversionistas a correr mayores riesgos con el propósito de
mantener el rendimiento en términos netos. Pero también se produce una reacción en
dirección opuesta, el efecto sustitución, el cual disminuye el beneficio de correr riesgos,
comparado con el peligro de perder toda la inversión. Resulta imposible predecir el efecto
neto, aunque puede señalarse una decisiva influencia cuando existe la compensación por
pérdidas, ya que se reduce el riesgo neto de una inversión. Si la compensación es total, toda
pérdida de una inversión infructuosa puede deducirse de otros ingresos, recuperándose parte
de la pérdida en forma de menor impuesto sobre la renta, o lo que es lo mismo, la
compensación actuará como prima de las inversiones más arriesgadas. Con un impuesto
proporcional y plena compensación de la pérdida, el impuesto reduciría la ganancia y la
pérdida potencial en el mismo monto.
En Venezuela la ley autoriza al traslado de las pérdidas netas de la explotación no
compensadas hasta los tres años subsiguientes al ejercicio en que se hubiesen sufrido (art. 55
ley ISR).

EL IMPUESTO SOBRE LA RENTA Y LA OFERTA DE TRABAJO (3)

Un impuesto proporcional a la renta equivale a una reducción proporcional de sueldos


y salarios. Si es del 10%, por ejemplo, surte el mismo efecto sobre los ingresos reales de los
trabajadores, que una reducción del 10% sobre sus remuneraciones, permaneciendo
inalterables los precios de los bienes y servicios. Por ello, al igual que un cambio de salario, el
impuesto producirá un efecto tanto de sustitución como de renta. El efecto sustitución,
reducirá la ganancia efectiva del trabajo en comparación con el ocio. ¿Para qué trabajar más si
el gobierno absorberá una gran tajada de lo que gane? Por el contrario, el efecto renta
estimulará a las personas a trabajar más para obtener una renta adicional a fin de que le
permita mantener el poder adquisitivo ¿La cuestión es averiguar, cuál efecto será dominante?

177
CAPÍTULO XIII: EFECTOS ECONÓMICOS DE LA IMPOSICIÓN A LA RENTA

Figura 11-1: Equilibrio renta-ocio

El análisis de las curvas de indiferencia

Las curvas de indiferencia pueden ser utilizadas para ilustrar las posibles reacciones. En la
figura 11-1 cada curva de indiferencia A1, A2, A3, indica las relativas combinaciones de
trabajo (renta) y ocio, que brindan igual satisfacción a una familia. Cada curva se va
aplanando (achatando) hacia los extremos; más allá de cierto punto, limitaciones materiales
impiden una mayor sustitución de ocio por trabajo; en otro sentido, una persona no está
dispuesta a sustituir trabajo por más ocio -a menos que tenga ingresos provenientes de otras
fuentes distintas al trabajo- porque no puede disfrutar del ocio sino tiene ingresos para gastar.
Es de suponer que las curvas varían según los individuos. Para algunos, la posibilidad de
sustitución es limitada, porque insisten en tener cierta renta y cierta medida de ocio. Para
otros, la posibilidad de sustitución es grande; o en otras palabras, la tasa marginal de
sustitución desciende con lentitud al sustituir una cosa por otra. La primera situación crea una
curva de indiferencia muy pronunciada; la segunda, una de curvatura más suave. Las
sucesivas curvas (AA) del diagrama, muestran niveles consecutivamente más altos de renta y
ocio y, por ende, niveles de satisfacción más elevados (aunque no medibles). La variación de
las horas de trabajo puede reflejar cambios ocupacionales en el miembro trabajador de una
familia, o en otros integrantes de ella.
La curva WW indica la tasa de salario o, en otras palabras, el costo marginal de
sustituir trabajo por ocio y viceversa. La curva está trazada como línea recta, suponiendo que
el salario por hora es independiente de las horas trabajadas. Si la persona trabajara 24 horas al
día sin descanso, el ingreso seria igual a OV'; sino trabajara nada, el ingreso seria O (ocio
OV). El punto de tangencia de la curva de salarios con la curva de indiferencia indica el
óptimo -el más elevado nivel de satisfacción que una persona puede lograr con una
178
CAPÍTULO XIII: EFECTOS ECONÓMICOS DE LA IMPOSICIÓN A LA RENTA

determinada tasa de salario-. Así, en el diagrama, su renta será OD y ON de ocio, y trabajará


la cantidad de horas al día que producirán esa renta (NV), si se supone que intenta maximizar
su satisfacción.

Incidencia de los impuestos

El objetivo del análisis consiste en comparar las reacciones a la disminución de la


renta real del sector privado con distintas formas alternativas de imposición.

Impuesto de suma global o de capitación

El estándar inicial de uso más sencillo para considerar la incidencia del impuesto
sobre la renta es el gravamen global o de capitación. Este impuesto es altamente objetable
desde el punto de vista de la equidad, pero es una norma conveniente de comparación ya que
no produce efecto sustitución. El impuesto per-cápita es siempre un impuesto de suma global
(4)
, puesto que satisface la condición de que su cuantía no depende del ingreso ganado ni de
ninguna otra variable de comportamiento económico; de allí que no ofrece incentivos para
modificar tal comportamiento. Como toda reducción del ingreso monetario, producirá un
efecto renta; quizás llevará a la gente a trabajar más para mantener sus precedentes niveles
de renta. Pero no surtirá ningún efecto marginal ni sustitutivo. La figura 11-2 muestra como
el impuesto de capitación reduce la renta disponible de una persona en una forma
constante, trasladando así la curva WW hacia la izquierda del diagrama y en forma paralela a
la línea anterior. Este cambio sólo producirá un efecto renta, puesto que la obligación
impositiva no depende de la cantidad ganada, y por ello la persona trabajará igual o más,
mientras la renta sea un bien superior como se muestra en la gráfica.

Figura 11-2: Respuesta de trabajo y ocio a un impuesto de capitación

179
CAPÍTULO XIII: EFECTOS ECONÓMICOS DE LA IMPOSICIÓN A LA RENTA

Impuesto proporcional

Un impuesto proporcional a la renta, introduce dos diferencias sustantivas:

1.- El impuesto relativo de varias personas diferirá bastante. Los grupos de menores
ingresos, que con mayor probabilidad se esforzarán más en trabajar, como respuesta al
impuesto, serán liberados del pago del mismo, y en cambio, recaerán cantidades
relativamente mayores de impuesto sobre las personas pertenecientes a los niveles de
renta más elevados. El efecto ingreso puede ser muy diferente para esas personas, pero
no hay manera de predecirlo con seguridad.
2.- Este tipo de impuesto a la renta tiene un efecto sustitución hacia el ocio, ya que éste se
ha hecho más barato y, por lo tanto, se preferirá consumir el bien (ocio) que baja de
precio. En otras palabras, a medida que aumenta la renta, la obligación tributaria crece,
y el salario por hora trabajada habrá descendido, disminuyendo en consecuencia el
incentivo a trabajar, fomentando por ejemplo el ausentismo.

Figura 11-3: Respuesta de trabajo y ocio a un impuesto proporcional a la renta

La figura 11-3 indica los efectos renta y sustitución; las nuevas curvas de ingreso ya
no son más paralelas a la anterior. Por eso es casi seguro que la cantidad de trabajo será algo
menor que con el impuesto de capitación con respecto a cualquier persona que pague la
misma suma bajo ambos impuestos.
La disminución del esfuerzo laboral adoptará varias formas: El ausentismo será
mayor; la persona estará menos dispuesta a trabajar horas extras o a tomar un segundo
180
CAPÍTULO XIII: EFECTOS ECONÓMICOS DE LA IMPOSICIÓN A LA RENTA

empleo, como el caso del médico que reduce las horas en que mantiene abierto su consultorio,
o el conductor del camión que limita el kilometraje diario que está dispuesto a hacer; la mujer
y los niños pueden abandonar el mercado de trabajo. Si la mujer trabaja, su empleo sustituye a
menudo gastos no deducibles (pagos por servicio doméstico y cuido de los niños); el ingreso
así reducido puede ser no suficiente como para compensar tales gastos y justificar la pérdida
de tiempo que significa los quehaceres domésticos, salidas de compras, etc. Las personas cuyo
nivel de vida no depende de rentas provenientes de su trabajo, pertenecen a grupos que quizás
lo reduzcan más. Por supuesto existe una situación intermedia en que los dos efectos se
equilibran y se hace el mismo trabajo que antes.
En la realidad la magnitud del efecto suele ser muy diferente a las consideraciones
teóricas anteriores; existen razones para creer que no es muy grande. Una de ellas reside en el
limitado o casi nulo control que mucha gente puede ejercer sobre sus horas de trabajo
(disposiciones legales, contratos colectivos). Deben trabajar cierto número de horas fijas, si
quieren conservar su empleo y en muchos casos no habrá oportunidades para trabajar horas
extras o para tomar un segundo empleo. El trabajo de la esposa y de los hijos se realiza sin
prestar la menor importancia al impuesto. Las personas se motivan para el trabajo no sólo por
el deseo de obtener ingresos sino también por otras metas tales como el sentido de la
responsabilidad, el orgullo por el deber cumplido, el poder y el prestigio, diversidad en el
estilo de vida, y liberación del aburrimiento que brinda el trabajar. En particular, en los niveles
de ingresos superiores, muchas mujeres casadas trabajan impulsadas por fuertes aspiraciones
profesionales y la satisfacción que les brinda el trabajo, en contraste con lo aburrido de los
quehaceres domésticos, los clubes femeninos y otras actividades similares.

El efecto resentimiento (5)

Hasta ahora suponíamos que el trabajador reaccionaría a un aumento del impuesto de


la misma manera que si se tratase de una disminución del sueldo. Pero puede que no sea este
el caso. Los impuestos, especialmente aquellos considerados injustos, pueden provocar el
efecto resentimiento (Spite Effect). La introducción de un gravamen puede despertar un
sentimiento de cólera, una especie de deseo de devolver el golpe e infligir pérdidas al
gobierno disminuyendo el propio esfuerzo en el trabajo, y de ahí la propia materia gravable
(ingreso). Tal actitud, ciertamente es costosa para el trabajador. Pero la satisfacción de poder
vengarse puede compensar al contribuyente de su pérdida; o puede abrigar la esperanza de que
el gobierno resulte intimidado por tal acción.
Los factores implicados en el efecto resentimiento pueden actuar en otra dirección. El
trabajador puede considerar el pago de sus impuestos como una compra de los servicios
públicos que desea y por consiguiente no cambiaria su comportamiento laboral.

Impuestos progresivos (6)

La aplicación de tasas progresivas aumenta la posibilidad de que una persona trabaje


menos y no más, con un determinado nivel impositivo. El hecho de que la tasa sea progresiva
incrementa la influencia relativa del efecto sustitución, por lo tanto será más adverso al
esfuerzo de trabajo. Cuando un impuesto proporcional reduce el esfuerzo de trabajo, un
impuesto progresivo de igual rendimiento lo reduce todavía más; y cuando un impuesto
proporcional aumenta el esfuerzo de trabajo, este aumento es menos pronunciado con el
impuesto progresivo. A estas personas la progresividad, a medida que aumenta su jornada
laboral, les reduce el ingreso por hora trabajada, como se aprecia en el ejemplo recogido en el
recuadro que a continuación se presenta, el cual puede corresponder a un albañil
independiente que cobra de acuerdo al trabajo que realiza:

181
CAPÍTULO XIII: EFECTOS ECONÓMICOS DE LA IMPOSICIÓN A LA RENTA

Horas Días de Impuesto


Ingreso Tasa Renta Renta
Trabajo Trabajo sobre la
Total Media Neta por H/T
al día al año Renta
8 250 300.000 10% 30.000 270.000 135
10 250 375.000 15% 56.250 318.750 128

A este trabajador el ir jugar a las bolas criollas con los amigos durante dos horas le
representaba dejar de ganar Bs. 270 (135x2), pero si trabaja 10 horas diarias, le supone que le
ingresarían Bs. 256 (128x2), con lo que la relación de intercambio bolas criollas/trabajo se ve
alterada en beneficio del juego, que sale ahora más barato. Se da, además la paradoja de que
justamente el trabajo adicional, que se realiza con mayor esfuerzo y cansancio, está menos
retribuido que si la jornada laboral fuera más corta.
El aumento de la presión tributaria lleva también a la sustitución de trabajos
solicitados en el mercado por trabajo propio. Consideremos el albañil del ejemplo anterior
quién necesita una reparación de plomería en su casa, y supongamos que por ese trabajo el
plomero le cobrará Bs. 270. Si hacer él mismo la reparación le lleva dos horas (y él percibe
por su trabajo Bs. 135/hora), contratará al plomero, quién será más experto que él y dispone
de herramientas más apropiadas, pero, tras la subida del impuesto la reparación la hará él
mismo, dejando de ganar Bs. 256 y ahorrando Bs. 14 (270-256); como consecuencia, la
reparación será menos fiable y el Estado dejará de percibir los impuestos correspondientes a
dos horas de trabajo del albañil y a dos horas de trabajo del plomero, como resultado de la
reducción de la materia gravable (7).

Figura 11-4: Respuesta de trabajo y ocio a un impuesto progresivo a la renta

La figura 11-4 que se inserta más arriba, muestra la situación con un impuesto
progresivo. La curva de salarios después de pagar impuestos ya no es una línea recta, porque

182
CAPÍTULO XIII: EFECTOS ECONÓMICOS DE LA IMPOSICIÓN A LA RENTA

la pendiente decrece a medida que se dobla hacia el lado izquierdo del eje de las abscisas, y la
tangencia con la curva de indiferencia se encontrará por fuerza a la derecha de la que se da
con una tasa proporcional que obtendría la misma cantidad de impuesto de la persona; es decir
habrá más ocio y menos trabajo. Si se compara en función del trabajo total, la diferencia neta
entre las dos formas de impuesto no es tan clara.
Veamos las principales diferencias sobre el esfuerzo al trabajo total que introducen
ambos impuestos. El impuesto proporcional coloca una presión relativa más pesada sobre los
grupos de rentas inferiores y medio inferiores; el impuesto progresivo lo hace, en cambio, en
los niveles superiores.
Supongamos ahora que un impuesto proporcional es reemplazado por otro progresivo
de igual rendimiento. El resultado será que los tipos impositivos medios y los marginales
quedarán incrementados para aquellas personas que gozan de salarios altos y decrecerán para
los que tienen salarios bajos. Pero los cambios en los tipos marginales serán más
considerables que en los tipos medios.
Sin proponernos a realizar un cuadro completo de los esquemas de cambio que
resultan, la naturaleza del programa queda ilustrada en la figura 11-5 que se inserta más
abajo.
Los receptores de ingresos bajos en la zona A se encuentran con que tanto sus tipos
impositivos marginales como los medios se reducen. Entonces lo mismo puede aumentar que
disminuir su esfuerzo en el trabajo. En la parte superior de la escala están las personas
comprendidas en el grupo D, para las que tanto sus tipos impositivos marginales como medios
se han incrementado. Como los miembros del grupo inferior, lo mismo pueden aumentar
como disminuir su disposición al trabajo. Los trabajadores del grupo B, con ingresos entre
bajos y medianos, se encuentran con que sus tipos impositivos marginales no varían, mientras
que se reducen los tipos medios. Esto disminuirá su esfuerzo al trabajo. Los comprendidos en
el grupo de renta media a superior, o sea sector C, se encuentran con que aumentan sus tipos

Figura 11-5: Tipos impositivos marginales y medios

183
CAPÍTULO XIII: EFECTOS ECONÓMICOS DE LA IMPOSICIÓN A LA RENTA

marginales y se reducen los medios. Para éstos la razón de disminuir su esfuerzo en el trabajo
es doble. El cuadro que se presenta a continuación muestra un resumen de los cambios en los
efectos renta y sustitución, y sus resultados, según el nivel de renta.

Niveles de Efecto Renta Efecto Sustitución Resultado


Renta (trabajar +) (trabajar -)
A G<P (-) G<P (+) ?
B G<P (-) G=P Trabajar (-)
Trabajar (-)
C G<P (-) G>P (-)
doblemente
D G>P (+) G>P (-) ?
Nota: G: impuesto progresivo; P: impuesto proporcional

No hay ninguna forma sencilla para predecir cuál será el resultado neto para el grupo
considerado como un todo. Supongamos que los trabajadores en el grupo A, se esfuerzan en
trabajar más, mientras que los del grupo D reducen su esfuerzo. El resultado neto, en este
caso, depende de la cantidad de la disminución de los grupos B, C y D. A su vez, estos
cambios dependen de la distribución de la renta, así como del específico cambio en la
estructura de los tipos impositivos.

EFECTOS DE LAS REDUCCIONES IMPOSITIVAS: LA CURVA DE LAFFER

En los Estados Unidos alrededor de 1980 surgió un importante movimiento, la escuela


del lado de la oferta, la cual sostenía que los efectos desincentivadores de las elevadas tasas
impositivas, conspiraban, y lo que es más, eran responsables de la mayoría de los males que
aquejaban a ese país: bajo nivel de ahorro, recesión, productividad estancada y elevada
inflación. El joven economista Arthur Laffer, considerado el padre de la economía del lado de
la oferta y otros destacados colegas, argumentaban la necesidad de establecer bajas tasas
impositivas marginales para obtener buenos resultados económicos. Refieren los antecedentes
que Arthur Laffer presento por primera vez su sorprendente teoría en una servilleta, cuando se
encontraba en 1974 almorzando con políticos y periodistas. El argumento teórico de la
denominada curva de Laffer, considerada un icono por los seguidores de la escuela del lado
de la oferta, es demostrar cómo, a partir de un cierto nivel de imposición, los factores de
producción (capital y trabajo), se ven desincentivados, ya que su costo de oportunidad es muy
elevado. Por tanto, a partir de cierto limite, existe la posibilidad de que aumentos en los tipos
impositivos, pueda suponer un efecto contrario, de descenso en lugar de aumento de los
ingresos tributarios. Durante las administraciones de Ronald Regan en Estados Unidos y
Margaret Thatcher en Gran Bretaña, se aplicaron los principios teóricos de Laffer, reduciendo
los tipos impositivos para aumentar los ingresos fiscales. Los resultados en los Estados
Unidos provocaron largos periodos de gigantescos déficits presupuestarios, al no poder
recaudar el Estado suficientes ingresos fiscales para sostener el nivel de gastos. De la misma
manera, la propensión al ahorro disminuyó en lugar del aumento pronosticado por los teóricos
de la economía del lado de la oferta. (8)
La evidencia empírica recogida hasta el presente, de que por si sola toda reducción
impositiva conduce, tanto a un aumento de la recaudación fiscal como de la producción
nacional, no es concluyente, ya que no existe manera de averiguar en que punto de la curva de
Laffer se encuentran los países. Según estudios econométricos sobre la respuesta del esfuerzo
laboral al aumento de las tasas impositivas, el punto de ingreso máximo se encuentra muy a la
derecha de las tarifas impositivas que la economía norteamericana ha visto en las últimas
décadas: los estudios pronostican que una reducción de los impuestos daría lugar a una
reducción casi proporcional de la recaudación fiscal.
184
CAPÍTULO XIII: EFECTOS ECONÓMICOS DE LA IMPOSICIÓN A LA RENTA

La curva se traza a veces de tal manera de manera que su máximo corresponda


teóricamente, a una tasa impositiva del 50%. Cuando el tipo impositivo es nula (0%), no hay
lógicamente ningún ingreso fiscal, como tampoco lo habrá cuando los impuestos alcancen al
100%, pues la gente no es tan ingenua como para trabajar sin recibir nada a cambio. (9)
En la grafica que se inserta a continuación se presenta una versión simple de la curva
de Laffer.

Figura 11-6: Curva de Laffer

185
CAPÍTULO XIII: EFECTOS ECONÓMICOS DE LA IMPOSICIÓN A LA RENTA

NOTAS AL CAPÍTULO XIII

(1) DUE, John et al., Government Finance: Economics of the Public Sector. Ed. Irwin,
7ed. Ill. 1981, pp. 359-64
(2) ex-ante ex-post
Y=C+S Y=C+I
Y-C=S Y-C=I
S=I
(3) DUE, John et al., Op. cit. pp. 350-56
(4) El impuesto de salida del país es un claro ejemplo. (Art. 29, Ley de Timbre Fiscal G.O.
N° 5416 del 22-12-1999)
(5) MUSGRAVE, Richard, Teoría de la Hacienda Pública. Ed. Aguilar, 1 ed. Madrid
1969, p. 250
(6) Ibíd. pp. 251-56
(7) Enciclopedia Práctica de Economía. Tomo III, Ed. Orbis, Barcelona 1983. Economía
de la Oferta por Trigo, Portela. pp. 168-69
(8) SAMUELSON, Paul et al. Economía. Ed. Mac Graw Hill, 12 ed. México 1986, pp.
894-96
(9) MANKIW, Gregory. Principios de Economía. Ed. McGraw Hill, 1 ed. España 1998,
pp. 161-162

186
XIV

IMPOSICIÓN A LA RENTA DE LAS SOCIEDADES DE CAPITAL

La sociedad de capital es una entidad jurídica colocada entre los individuos


propietarios de la empresa -accionistas-, y la ganancia inicial de la renta. Desde el punto de
vista impositivo la existencia de las sociedades de capital traen consigo importantes
consecuencias tributarias:
1.- Podría ocurrir que la sociedad no distribuya la ganancia entre los accionistas, sino
que la retenga como reserva o la utilice para expandirse. De ser así, daría origen a
ganancias de capital para los accionistas.
2.- La existencia en si misma de la sociedad y la distinción entre ganancia inicial de la
renta y el posterior pago de dividendos, estimula a los gobiernos a gravar tanto a la
empresa como a los dividendos recibidos; ninguna otra clase de ingreso es gravada de
semejante manera.
3.- La división entre propiedad y control de la sociedad puede ocasionar reacciones
distintas a las que produce el impuesto personal a la renta, principalmente en las
grandes corporaciones, en las cuales, la posesión se distribuye entre miles de
accionistas, mientras que el control permanece en manos de los altos ejecutivos y tal
vez, entre los accionistas mayoritarios.

EL IMPUESTO SOBRE LA RENTA DE LAS SOCIEDADES DE CAPITAL

El tratamiento de la sociedad de capital, para fines impositivos independientemente de


sus propietarios, plantea diversas consideraciones que guardan relación con el principio de
equidad y con otros aspectos vinculados con la eficiencia económica. En esta sección
abordaremos en primer lugar, las características más resaltantes del impuesto sobre la renta de
las sociedades de capital, y luego, se procederá a una evaluación general del mismo,
describiendo, tanto los argumentos presentados en defensa del impuesto, como sus críticas
más resaltantes. Posteriormente, se tratarán los principales métodos de integración del
impuesto, dirigidos en su totalidad, a corregir deficiencias en el campo de la equidad
horizontal.

Naturaleza del impuesto

Las características más importantes del impuesto sobre la renta de las sociedades de
capital, además de los comentarios sobre los efectos que provocaría el impuesto en caso de no
trasladarse, serán el propósito de esta parte del capítulo (1)

Características generales

El impuesto sobre la renta de las sociedades de capital se aplica a las utilidades totales
sean o no distribuidas como dividendos; el impuesto a la renta personal, trata a los dividendos
igual que a otros ingresos. La sociedad por acciones se trata esencialmente como entidad, con
personalidad fiscal propia, distinta y separada de sus propietarios, los accionistas. Esto refleja
la filosofía de que la sociedad de capital posee capacidad contributiva propia, medida por sus

187
CAPÍTULO XIV: IMPOSICIÓN A LA RENTA DE LAS SOCIEDADES DE CAPITAL

utilidades netas, independientemente de los efectos distributivos que el impuesto pueda ejercer
sobre las personas físicas, sean accionistas, consumidores o trabajadores. En Venezuela, no
existe un impuesto sobre la renta de las sociedades de capital separado de la legislación del
impuesto de la renta de las personas físicas (sistema global); aunque, los enriquecimientos
netos provenientes de las compañías anónimas (art. 7 y 9 ley de ISR) y otras formas de
asociación asimiladas a éstas (comanditas por acciones, holding o trust) pagarán un
impuesto progresivo conforme a la tarifa N° 2 (art. 52 ejusdem). Este sistema es el más
extendido, sobre todo en los países más desarrollados y equivale a dos impuestos, uno sobre
las personas naturales y otro sobre las personas jurídicas, reunidos en una sola ley y a veces en
dos leyes separadas.

Evaluación

El impuesto sobre la renta de las sociedades de capital, fuertemente criticado durante


décadas, las más de las veces, para aclarar la confusión, si el impuesto puede o no ser
trasladado. De ser ello posible, las sociedades anónimas trasladarían el impuesto a los
consumidores en forma de precios más altos. En tal caso, seria regresivo como el impuesto
sobre las ventas. Otros piensan sin embargo, que es más probable que sea progresivo -algunas
investigaciones recientes parecen indicar esa dirección- ; según esta teoría, el impuesto sobre
la renta de las sociedades reduce, en última instancia, la tasa de rendimiento del capital. Como
éste, es propiedad principalmente de las personas muy ricas, el impuesto sobre los beneficios
de las sociedades tiende a ser muy progresivo (2).

Defensa. Entre los argumentos a favor del impuesto sobre la renta de las sociedades se pueden
mencionar (3):
1.- Productividad. Aunque inicialmente fue muy productivo, en Estados Unidos la
proporción de los ingresos federales correspondiente al impuesto de sociedades ha
disminuido de 28% en 1950 a 10% en 1993, como consecuencia de haberse aprobado
deducciones fiscales y de ser más generosas las posibilidades de deducir los gastos de
depreciación. Para algunos, el impuesto a la renta de las sociedades de capital es
actualmente, en realidad, una subvención a la inversión (4).
2.- Equidad. Incide directamente sobre la sociedad -en caso de no trasladarse-. Se
comporta como un impuesto complementario al impuesto sobre la renta de las
personas físicas, al ser utilizado como medio para gravar la porción de las utilidades
no distribuidas como dividendos; en caso de no existir, se cometerían graves
injusticias, al favorecer la tendencia de retener las ganancias en las sociedades
controladas por pocas personas, ejerciéndose un fuerte estimulo para constituir
sociedades por acciones.
De otro lado, el impuesto tiende a favorecer la progresividad, en la medida en
que no refleje precios más elevados, como consecuencia de la distribución
relativamente progresiva de la propiedad de las acciones. Si se traslada el impuesto
dejaría de ser progresivo, y seria muy injusto, ya que se repartiría desigualmente la
carga tributaria entre los accionistas pobres y ricos. Finalmente, el impuesto
compensa los privilegios especiales otorgados a las sociedades de capital,
particularmente la responsabilidad limitada de sus accionistas y por ultimo, al ser la
sociedad de capital (persona jurídica) una entidad independiente de sus accionistas
(personas naturales), con capacidad contributiva propia, debe estar sujeta a un
impuesto aparte y autónomo
.

188
CAPÍTULO XIV: IMPOSICIÓN A LA RENTA DE LAS SOCIEDADES DE CAPITAL

Críticas. Partiendo del supuesto de que el impuesto no se traslada, es decir no se refleja en


precios más elevados de los bienes producidos por la sociedad de capital, éste es condenable
por cuestiones de equidad y eficiencia económica (5).
1.- Lesiona la equidad horizontal, al gravar la renta bajo la forma de dividendos en
forma más pesada que otras fuentes de ingresos. El impuesto grava las utilidades de
las sociedades de capital y posteriormente, la cantidad repartida como dividendo, es
gravada nuevamente por el impuesto sobre la renta personal; mientras que, las otras
formas de ingreso se gravan una sola vez. Aunque, este sistema pudiera ser defendido,
argumentando que, los perceptores de dividendos son personas pertenecientes a los
grupos de mayores ingresos, y que es más justo, gravar en mayor proporción, la
ganancia (renta) proveniente del capital que, aquélla, originada en el trabajo. Sin
embargo, aún así, es difícil justificar que el ingreso por concepto de dividendos se
grave más que los intereses y otra renta de capitales.
2.- Frecuentemente se acusa a la doble imposición de los dividendos de ser responsable
del bajo nivel de formación de ahorro (S/Y) e inversión real. La escasez que se
produce del recurso capital, agravada en algunas circunstancias por el efecto
expulsión del endeudamiento público, contribuye considerablemente, a la merma de
oportunidades del sector privado de obtener fondos disponibles para el financiamiento
de sus actividades.
3.- Se acusa al impuesto de proteger a la empresa ineficiente que paga poco o ningún
impuesto y de frenar el crecimiento de las más productivas.
4.- Se critica al impuesto porque, de hecho, no seria pagado por los accionistas, sino
trasladado a los consumidores de los productos. Es casi seguro que el impuesto en
alguna medida se traslada; en este caso no es discriminatorio, por supuesto, contra el
ingreso por dividendos, ni reduce además la inversión. Aquí, la incidencia del
impuesto se asemeja a la de un impuesto a las ventas. No sólo por ser regresivo, sino
que a diferencia del impuesto a las ventas al detal, se acentúan las cargas impositivas
sobre los bienes, de acuerdo a las relaciones utilidad/ventas.

Integración de los impuestos sobre la renta de las sociedades de capital y personas físicas

La regla de la equidad horizontal se alcanza sólo, si todo ingreso se trata igual,


independientemente de la forma en que se gana. Este principio requiere, que se abandone la
norma de que la sociedad de capital posee capacidad contributiva propia, e integrar los
impuestos personal y societario, de tal modo, que tanto la renta no distribuida por la sociedad
y la repartida como dividendos, se graven, igual que las ganancias obtenidas mediante otras
formas de organización mercantil. Existen varias formas de integración (6).

Sistema de la sociedad de personas

La sociedad anónima se libera del pago de impuestos y se grava a los accionistas en


función de los dividendos recibidos más su participación en las utilidades no distribuidas por
la empresa. Este tratamiento de la empresa para fines impositivos como si se tratara de una
sociedad de personas, evita las principales críticas al impuesto sobre la renta de las sociedades
de capital, aunque, no está exento de dificultades:
1.- Es compleja la tarea de calcular la porción de las utilidades no distribuidas en aquellas
compañías que tienen muy repartido su capital.
2.- Algunos accionistas se verían obligados a pagar impuesto sobre acciones de empresas
que obtienen considerables utilidades y pagan poco, o ningún dividendo; lo que
podría ocasionar la venta de las acciones para poder pagar el impuesto.

189
CAPÍTULO XIV: IMPOSICIÓN A LA RENTA DE LAS SOCIEDADES DE CAPITAL

Sistema de crédito por dividendo recibido

Este método pretende atenuar la doble imposición de la renta en forma de dividendos,


reduciendo el impacto del impuesto sobre la renta personal sobre los dividendos, en la medida
en que se descuenta el ISR de la sociedad de capital. El procedimiento utilizado trata al
impuesto sobre la renta de la sociedad de capital como una retención del ISR personal. La
sociedad retiene e informa al accionista el impuesto sobre los dividendos; el accionista,
incluye los dividendos en su renta, calcula su obligación impositiva y después, resta el
impuesto sobre los dividendos que le fuera retenido, de la misma forma en que una persona
deduce el impuesto retenido sobre su sueldo durante el año. Este sistema tiene dos defectos
básicos.
1.- Si el impuesto se trasladara, el accionista no sufriría doble imposición y se
beneficiaria de una devolución injustificada.
2.- Como el impuesto sobre la sociedad de capital no se elimina, se mantienen los efectos
adversos que han dado origen a sus críticas.

Sistema de crédito por dividendos pagados

Este procedimiento consiste en aplicar el impuesto, sólo a las utilidades no


distribuidas por la sociedad de capital, gravando el impuesto sobre la renta personal del
accionista los dividendos o utilidades repartidas. Así, disminuye la obligación impositiva de
la sociedad, y se evitan los inconvenientes del método de los dividendos recibidos, como por
ejemplo: reintegros injustificados.

TRASLACION E INCIDENCIA DEL IMPUESTO

La primera cuestión básica que se plantea sobre el impuesto sobre la renta de las
sociedades de capital, es si en realidad, ocasiona una reducción de los ingresos reales de los
accionistas (bien por dividendos reducidos y/o bien, por menores cantidades transferidas a
reservas y por lo tanto, cotizaciones más bajas de las acciones), o si se traslada hacia adelante,
en forma de precios más elevados de los productos de la empresa, o si tal vez, se desvía hacia
atrás, a la mano de obra. Está muy difundida la creencia, en especial en el mundo de los
negocios, de que el impuesto se traslada por completo a los consumidores, lo que lo
convertiría en un impuesto regresivo, similar al de ventas. Pero, gran parte de las críticas
contra el impuesto, como acabamos de ver, -también del mundo de los negocios- se basan en
la suposición de que el impuesto tiene una incidencia directa y reduce por tanto, la renta real
de los accionistas (7).

¿Es trasladable el impuesto s/la renta de las sociedades?

Las consecuencias económicas de la incidencia del impuesto a las sociedades de


capital están dentro de los temas más controversiales de las finanzas públicas. Durante largo
tiempo los economistas sostuvieron que un impuesto sobre la utilidad neta no podía
trasladarse hacia adelante y por eso debía reducir los ingresos de los propietarios de la
empresa. Esta conclusión que se conoce con el nombre de doctrina o enfoque tradicional y
sólo es válida a corto plazo, en condiciones de competencia perfecta y de monopolio total. El
argumento tradicional está basado en el principio de maximización de los beneficios como
objetivo orientador en la determinación de los precios y de la producción. Revisemos a
continuación esta doctrina.

190
CAPÍTULO XIV: IMPOSICIÓN A LA RENTA DE LAS SOCIEDADES DE CAPITAL

Competencia perfecta. En el corto plazo y con un determinado volumen de inversión, el


impuesto reduce la tasa de rendimiento de capital, pero, como la reducción es general -tiene
lugar en todas las empresas-, nadie puede escapar de ella, por lo que la oferta de productos no
disminuirá, y los precios no subirán -el impuesto no cambia en nada la posición de las curvas
de ingreso y costes marginales, por consiguiente, no altera la situación de los óptimos de
producción y precios-. Los vendedores individuales (oferentes), como es sabido, no tienen
control alguno sobre los precios en este tipo de mercado; sólo tienen que optar entre vender la
mercancía a ese precio o retenerla, por lo tanto el precio no subirá a menos que la oferta
disminuya. En el largo plazo podría haber algún traslado sólo si la oferta total de capital en
efectivo (ahorro) y la inversión real total, disminuyeran por el impuesto, como ya fue expuesto
en el capitulo precedente.

Monopolio. De igual manera, en condiciones de monopolio total, el vendedor (monopolista)


no se beneficiaria al trasladar el impuesto, si antes estaba maximizando sus ganancias. Para el
monopolista algún precio único -que satisficiera la condición costo marginal igual a ingreso
marginal- le brindará aquel nivel de producción al cual sus utilidades serán maximizadas.
Aunque estas utilidades se vean reducidas por el impuesto, lo mismo sucedería con las
ganancias obtenibles a todos los demás precios. Si varias cantidades son reducidas por un
mismo porcentaje, la que era más alta antes del cambio, seguirá siéndolo después.

Competencia imperfecta. Dentro del esquema de condiciones de competencia imperfecta, es


probable la traslación en parte del impuesto sobre la renta de las sociedades de capital. Este
tipo de mercado, representa al parecer, las condiciones de los mercados reales en mayor
medida que los de competencia perfecta o de monopolio total. Sabemos que existe en este tipo
de mercado toda una gran variedad de posibles relaciones según el grado de interdependencia
entre las empresas y los niveles de diferenciación entre sus productos. Modernamente, el
supuesto de maximización de utilidades, típico del análisis económico del pasado, ha sido
completado con distintas alternativas: maximización de las ventas totales y de la tasa de
crecimiento de la empresa, el logro de una determinada tasa de rentabilidad, etc.
Habrá posibilidad de traslación del impuesto en parte, hacia adelante, en forma de
precios más elevados a los productos, siempre y cuando se cumplan los siguientes supuestos y
condiciones del modelo de competencia imperfecta. Las suposiciones comprenden:
1.- El logro de un rendimiento esperado a largo plazo, a menudo mal definido como
maximización de beneficios de las empresas como grupo.
2.- Interdependencia entre las empresas, particularmente en materia de política de
precios.
3.- Fijación de precios mediante el sistema de costo medio más ganancia (esperada). El
aumento de los costos medios experimentados por todas las empresas o por la
mayoría de ellas, conducirá a aumentos de precios, sujetos a ciertas restricciones
impuestas por la elasticidad de demanda.
4.- A pesar de gran uniformidad en la fijación de políticas, subsiste sustancial variación
entre las relaciones utilidad/ventas de las mayorías de las empresas. Las más
exitosas, a menudo las más grandes, tendrán relaciones de utilidad más favorables que
las pequeñas, las cuales, por lo general poseen costos unitarios más elevados o
gerencia ineficiente.
Bajo los supuestos anteriores y cumpliendo las siguientes condiciones, habrá
traslación parcial del impuesto hacia delante:
1.- Si se considera el impuesto para fines de cálculo de los precios como un gasto.
2.- Que exista relativa uniformidad de la relación impuesto/ventas entre las empresas
competidoras, o, sino fuera así, que las empresas de baja rentabilidad sigan los precios
establecidos por las empresas con alta tasa de ganancia.

191
CAPÍTULO XIV: IMPOSICIÓN A LA RENTA DE LAS SOCIEDADES DE CAPITAL

3.- Que las firmas como grupo no hayan maximizado, aún, las utilidades, de manera que
precios más elevados pudieran hacer a cada una ganar más.
En estas condiciones, si se aplica un impuesto a la renta o se aumenta la tasa,
las empresas calcularán la relación entre impuesto y ventas e incrementarán los
precios de venta por el importe correspondiente; mientras todas sigan la misma
política de precios, trasladarán el impuesto a los consumidores. Sin embargo, es casi
probable que el resultado sea una traslación parcial del impuesto.
1.- Diferencias en la relación impuesto/ventas. Las empresas cuya relación
impuesto/ventas, sea superior al promedio -las más rentables-, quizás encontrarán que
les resulta imposible trasladar la diferencia del impuesto más allá de la cifra típica de
la industria, a menos que las empresas menos rentables estén dispuestas a seguir sus
precios.
2.- Falta de uniformidad en la acción. Algunas empresas, en su empeño por aumentar
las ventas, no incrementarán los precios; otras, por el contrario, perderían gran
volumen de ventas si trataran de hacerlo.
3.- Elasticidad relativamente alta del bien. Las empresas se encontrarían con una
situación peor, si trataran de aumentar los precios.
Si el impuesto se traslada a los precios de los productos, su incidencia seria
similar a la de un impuesto sobre las ventas. Pero, los aumentos de precios, inducidos
por el impuesto, como porcentaje del precio de venta, diferirán, según sean las
relaciones utilidad/ventas en las distintas empresas. Se supone que, con el tiempo, las
relaciones entre utilidades e inversión de capital serán uniformes, una vez que se
hayan realizado los ajustes por diferencias de riesgos. Pero como las relaciones
capital-producto, difieren bastante, es de presumir que las relaciones entre impuesto y
ventas, también diferirán. Así, como resultado, los consumidores experimentarán una
mayor pérdida de la renta real en relación con la compra de ciertas mercaderías que
con otras. Como los propietarios de algunas empresas trasladan el impuesto y otros no
lo hacen, se desarrolla una injusta distribución, que con el tiempo, podrá eliminarse
lentamente por la desviación de recursos de ciertas industrias hacia otras, pero que, en
el corto plazo, puede ser muy importante.

El análisis precedente sólo nos demostró que, el impuesto, bajo las suposiciones y
condiciones del modelo no perfectamente competitivas, puede trasladarse hacia adelante. La
teoría no nos dice si esto, sucederá o no, sólo la evidencia empírica resultante del estudio real
de las respuestas al impuesto puede hacerlo. Sin embargo, al igual que muchos aspectos de la
economía, estos estudios no son fáciles de realizar. Son tantas las variables que afectan el
comportamiento de utilidades y precios, que, cualquier intento para aclarar los efectos
distributivos del impuesto, mediante el empleo de técnicas econométricas, ha sido poco
exitoso. En conclusión, por el estado actual del conocimiento económico sobre la materia, no
se sabe a ciencia cierta si el impuesto se traslada o no. No existen pruebas definitivas de que
sea trasladado total o parcialmente.

Otros efectos económicos

Los efectos económicos que produciría un impuesto sobre la renta de las sociedades
de capital, sino llegare a trasladarse, se analizan con respecto a un impuesto sobre la renta
personal, que recaude la misma suma de dinero y que, se aplicara por igual a todos los
ingresos, incluso, a las utilidades no distribuidas de las sociedades de capital (9).

192
CAPÍTULO XIV: IMPOSICIÓN A LA RENTA DE LAS SOCIEDADES DE CAPITAL

Formación de capital

Estudiaremos el impacto del impuesto sobre la oferta (ahorro) y demanda (inversión)


de fondos.

Oferta de fondos. Los efectos del impuesto sobre la renta de las sociedades de capital sobre
la porción de la renta nacional que se destina al ahorro, no son fáciles de determinar. Ello, en
primer lugar, porque el impuesto concentra la mayor parte de la presión tributaria sobre las
ganancias por inversiones en las sociedades de capital; lo que, seguramente, repercutirá sobre
las personas de ingresos más altos, quienes son las que concentran la mayor parte de las
acciones de la sociedad. De allí que, los efectos del impuesto sobre el ahorro (S/Y), tal vez,
sean superiores a los que provoca su homólogo sobre la renta de las personas físicas. En
segundo término, el impuesto también puede reducir las sumas que las sociedades de capital
retienen como utilidades no distribuidas para financiar sus expansiones. Sin embargo, los
efectos adversos del impuesto señalados más arriba, podrías ser compensados, en la medida en
que las sociedades de capital se vean más estimuladas a repartir menos dividendos y a
incrementar las reservas para reinversión; lo que podría ocurrir, si las empresas fuesen
controladas por grupos de accionistas adinerados. De allí que, el efecto neto seria difícil de
precisar.

Demanda de fondos (inversión real). Las decisiones sobre futuras oportunidades de


inversión se toman en los consejos directivos de las sociedades de capital. De allí que, los
determinantes que afectan la toma de decisiones siempre son objeto de fuertes controversias.
1.- Tasa interna de retorno. Una tasa impositiva del 50% sobre la renta de una sociedad
de capital, reduciría en la misma proporción las utilidades proyectadas. Es de
esperarse, a juicio de algunos, que la reducción de TIR proyectada, desanime (efecto
sustitución) a la junta directiva de realizar el proyecto de inversión, ya que podría
argumentarse, que como la dirección no está sujeta al efecto renta -los ejecutivos de
las sociedades de capital no participan en forma directa en las ganancias de un
proyecto de expansión exitoso para la empresa- no habría una reducción del ingreso
real de los miembros de la junta ejecutiva. Sin embargo, aunque no participen
directamente, los altos ejecutivos serán juzgados según la rentabilidad de la sociedad,
lo que vincula su bienestar con las utilidades. Por tanto, este efecto, equivalente al
efecto renta, tenderá a compensar el efecto sustitución y contribuirá a contrarrestar la
disminución en la inversión real.
2.- Disponibilidad de fondos. En la medida en que el impuesto no se traslade hacia
adelante y se mantengan los antiguos niveles de dividendos, disminuirán los fondos
de reserva para reinversión y se reducirá la disposición de la empresa para acometer
nuevos proyectos de inversión. No obstante, la evidencia apunta en dirección
contraria. La estructura global del impuesto sobre la renta tiende a estimular a las
empresas a retener más de las utilidades no distribuidas y no menos, de manera que la
oferta de capital monetario no tendría porque disminuir.
3.- Compensación por pérdida. La deducción de las pérdidas podrá ser más
significativa para la sociedad que para los individuos. Estos últimos, tiene serias
restricciones para compensar las perdidas societarias con otros ingresos. En las
sociedades de capital, con la posibilidad de diversificar las inversiones, existe la gran
ventaja de que las pérdidas originadas en una de ellas, pueda compensarse con las
utilidades de otras (Art. 55 Ley ISR).
En síntesis, la tasa de formación de capital seria indudablemente mucho menor, con
un impuesto sobre la renta de las sociedades de capital, de la que tendría que ser si no
gravaran las utilidades ni a nivel societario ni personal. La diferencia no parecería tan obvia,

193
CAPÍTULO XIV: IMPOSICIÓN A LA RENTA DE LAS SOCIEDADES DE CAPITAL

si el impuesto sobre la renta de las sociedades de capital se comparara con otro, en el que, se
integraran las utilidades no distribuidas dentro de la base tributaria del impuesto sobre la renta
personal. Claro está, siempre y cuando el impuesto no fuere trasladado. Tal como está
concebido, el impuesto sobre la renta de las sociedades de capital, reduce las utilidades no
distribuidas disponibles y el rendimiento neto sobre la inversión, en una mayor proporción, de
lo que, lo haría, el impuesto personal alternativo.

Eficiencia económica

Organización de la empresa. Podría haber cierta disposición, particularmente en las personas


pudientes, a convertir sus empresas en sociedades por acciones, lo que de otra manera no
harían, para así aprovechar una tasa impositiva inferior, a la tasa marginal más alta a la que
estarían sujetos. De esta manera, se benefician de las utilidades no distribuidas, cuando éstas
son tratadas como ganancias de capital -no gravables sino son realizables-. Si se decide
utilizar las utilidades no distribuidas, ante todo para la expansión, cosa que siempre ocurre, la
sociedad por acciones ofrece significativas ventajas.
De otro lado, si la tasa marginal del impuesto a la renta personal, es semejante o
inferior a la correspondiente a las ganancias de la sociedad de capital, entonces, no valdría la
pena escoger la sociedad por acciones, ya que de hacerlo se pagaría más impuestos.

División de sociedades. Es común el tratamiento impositivo diferencial, para atenuar el


impacto del impuesto sobre la renta sobre las pequeñas y medianas empresas en desarrollo.
Esta política, ha ocasionado como resultado, que, las empresas controladas por pocas personas
se dividieran en firmas separadas. Algunos tipos de empresas son mucho más fáciles de
dividir que otras: grandes cadenas de tiendas detallistas, en comparación con empresas
manufactureras. Tales prácticas no sólo disminuyen la obligación fiscal, sino que
distorsionaron, además, las formas de organización empresarial.

Métodos de financiación. En cualquier país del mundo, a los fines del cálculo del
enriquecimiento neto, los intereses pagados sobre fondos pedidos en préstamo son deducibles
del impuesto sobre la renta de las sociedades de capital (Arts. 27 y 2 numeral 2, ejusdem),
pero no así, los dividendos pagados a los accionistas. Este tratamiento hace más atractivo el
endeudamiento, que la suscripción de acciones para el financiamiento de las actividades de la
empresa. Aunque, es difícil predecir cual será el efecto resultante, ya que muchas empresas de
por si no utilizarían el préstamo en ningún caso, y de hacerlo, lo minimizarían, por los riesgos
financieros que comporta (peligros de quiebra, pérdida de control, etc.).

Estímulo a la eficiencia. Es probable que el impuesto sobre la renta de las sociedades de


capital, a juicio de sus críticos, pueda reducir la eficiencia operativa y estimular ciertos gastos
marginales de la empresa. Con una tasa marginal impositiva del 50%, más de la tercera parte
del costo de toda ineficiencia en operaciones o de cualquiera actividad improductiva
(pérdida), recae sobre el gobierno. En la medida que una empresa obtenga ganancias, su
disposición para erradicar las ineficiencias será mucho menor, ya que el gobierno paga la
tercera parte del costo. Habrá menor disposición de descontinuar actividades, o de disminuir
gastos innecesarios, que a los ejecutivos les hubiera gustado interrumpir o cancelar.

Localización industrial. El uso de incentivos fiscales especiales dirigidos a la promoción y


desarrollo de ciertas actividades productivas, favorece la localización y establecimiento de
nuevas empresas, sobre todo fábricas. En Venezuela, la ley de impuesto sobre la renta faculta
al ejecutivo nacional la exoneración del pago del impuesto a aquellos enriquecimientos
provenientes de diversas fuentes, y que por razones de situación coyuntural de la economía se

194
CAPÍTULO XIV: IMPOSICIÓN A LA RENTA DE LAS SOCIEDADES DE CAPITAL

justifica. Asimismo, también podrán acordarse rebajas del impuesto en forma parcial o total,
en razón de actividades e inversiones en activos fijos (Arts. 56 y 81, ejusdem).

El impuesto a las sociedades como estabilizador automático

La elasticidad-ingreso del impuesto sobre la renta de las sociedades de capital es


relativamente buena, aunque no tan buena como la del impuesto sobre la renta de las personas
naturales. Las propiedades de estabilizador automático del impuesto no son muy efectivas
para amortiguar el crecimiento de la demanda agregada. Ello, en parte se debe a que, los
pagos por dividendos no siempre responden con rapidez a los cambios en las utilidades, de
allí, que, el efecto estabilizador del impuesto sobre las ganancias sea de menor influencia
sobre el gasto de los consumidores. Por otra parte, el pago del impuesto si afecta la
disponibilidad de fondos para la expansión, aunque ésta es una de las múltiples variables que
condicionan la formación de capital. Si las actividades comerciales y las ventas, descienden
bruscamente, es de esperar que la inversión real lo haga aún más por el efecto del impuesto.

195
CAPÍTULO XIV: IMPOSICIÓN A LA RENTA DE LAS SOCIEDADES DE CAPITAL

NOTAS AL CAPÍTULO XIV

(1) DUE, John et al., Government Finance: Economics of the Public Sector. Ed Irwin, 7
ed. 1981, U.S.A. pp. 310-11
(2) SAMUELSON, Paul et al., Economia. Ed. Mac Graw Hill, 12 ed. México 1986, p. 888
(3) DUE, John et al., Op. cit. p. 337
(4) ROSEN, Harvey. Public Finance Ed. Irwin, 4 ed. USA 1995, p. 428
(5) DUE, John et al., Op. cit. p. 337
(6) Ibid. pp. 338-43
(7) Ibid. pp. 312-21
(8) Ibid. p. 321
(9) Ibíd. pp. 321-27

196
XV

INCIDENCIA DE LA IMPOSICIÓN AL CONSUMO

El segundo de lo métodos principales de la imposición se basa en la medida del


consumo, la parte de la renta gastada para el consumo en vez de ahorrarla:

C=Y–S

La obligación impositiva de los impuestos al consumo, cambia en la medida que se


realizan modificaciones en el consumo, aún cuando permanezca inalterado el ingreso. Los
impuestos que gravan al consumo reciben ese nombre, porque generalmente recaen sobre los
consumidores, aunque esta afirmación, es lo bastante vaga como para no reflejar la verdadera
realidad, de que son gravámenes cuya incidencia está en relación al gasto en consumo.
Se analizará en primer término los méritos o ventajas de la imposición al consumo
desde el punto de vista de sus efectos económicos y luego, seguidamente, en secciones
separadas se estudiará la traslación e incidencia de los impuestos indirectos, para finalizar con
los subsidios.

EFECTOS ECONÓMICOS DE LA IMPOSICIÓN AL CONSUMO

La imposición al consumo puede ser analizada desde el punto de vista de la eficiencia


económica y la política de estabilización, al igual que se hizo con la imposición a la renta, así,
la comparación entre ambas formas impositivas, pondrá de manifiesto las ventajas de una
frente a la otra.

Eficiencia económica (1)

Se abordará en esta sub-sección, tanto los efectos sobre el estimulo al trabajo y la


oferta de mano de obra, como las implicaciones en la tasa real de formación de capital y las
dificultades para el logro del pleno empleo.

Estimulo al trabajo y la oferta de mano de obra

La renta adicional producto de más trabajo, puede ser deseada para satisfacer al
consumo, al ahorro o una combinación de ambos. Si se deseara esa renta adicional para
satisfacer al consumo, un impuesto proporcional al gasto tendría los mismos efectos sobre el
empleo que un impuesto proporcional a la renta, en la medida que las personas tomaran en
cuenta al impuesto. Pero pudiera que ello no ocurriera así, ya que el impacto del impuesto se
presenta no en el momento de ganar el ingreso sino al gastarlo, debilitando por lo tanto los
efectos renta y sustitución del impuesto. Si nos situamos en el otro extremo, donde existen
personas que estarían dispuestas a trabajar más buscando un mayor ingreso sólo para
propósitos de ahorro, el impuesto no tendrá efecto alguno sobre el empleo, al no ser relevante
la posibilidad de incrementar la obligación tributaria del impuesto al consumo en algún lugar
en el futuro. Finalmente, si asumimos razonablemente que parte de la renta ganada puede ser

197
CAPÍTULO XV: INCIDENCIA DE LA IMPOSICIÓN AL CONSUMO

destinada al consumo y parte al ahorro, los efectos renta y sustitución son relevantes -pero en
menor grado que con un impuesto sobre la renta- a determinadas tasas impositivas. Sin
embargo para recaudar la misma suma de dinero que un impuesto a la renta, las tasas del
impuesto deben ser más elevadas, por lo tanto el efecto neto queda indeterminado.
Cuando un impuesto proporcional al consumo se compara con uno progresivo a la
renta, la posibilidad de reducción de la oferta de mano de obra será menor con el impuesto al
consumo que con el impuesto progresivo a la renta, ya que en este ultimo el efecto sustitución
será mucho mayor. Si ambos son progresivos los resultados son similares a los expuestos
cuando ambos son proporcionales.

Formación de capital

Oferta de fondos (ahorro). Los impuestos basados en el consumo deberían asegurar una
relación total más alta de renta ahorrada (S/Y) que los impuestos a la renta, para una
determinada suma de ingresos. La diferencia presenta dos aspectos:

1.- Mayor peso relativo del impuesto al consumo tendrán aquellas personas que tienen
una baja relación S/Y, y gastan por lo tanto altos porcentajes de su renta;
obligándolos a reducir el consumo, sino pueden o no quieren endeudarse. Aquellas
personas con altas relaciones S/Y, fundamentalmente individuos con altos niveles de
ingresos, tendrían más fondos disponibles para el ahorro, que los que tendrían con un
impuesto sobre la renta.
2.- Los impuestos relacionados con el consumo alientan a sustituir consumo por ahorro,
es decir consumir menos y ahorrar más, porque la persona puede disminuir su
obligación impositiva reduciendo sus gastos, mientras que con un impuesto sobre la
renta no puede hacerlo. El incentivo a ahorrar puede ser mayor en la medida en que la
persona crea que el impuesto será temporal, ya que reducirá el impuesto al consumo
ahorrando ahora y consumiendo luego, cuando el impuesto se haya abolido; o si se
ahorra por fines distintos a los de adquirir bienes de consumo en el futuro, como por
ejemplo, tener una reserva o acumular una suma para dejarla a sus herederos.

Demanda de fondos (inversión). Los impuestos relacionados con el consumo podrían reducir
la rentabilidad de las inversiones más que los impuestos sobre la renta; ello podrá ser posible
en la medida que afectan la demanda de productos en los mercados. En cuanto al riesgo, es
poco lo que se puede agregar dada la poca o nula influencia de este tipo de impuesto sobre la
decisión de los inversionistas de correr mayor o menor riesgo.

La política de estabilización y la imposición al consumo (2)

La imposición al consumo puede dificultar la tarea de lograr el pleno empleo al


gravar al consumo en beneficio del ahorro. La mayor oferta de fondos (ahorro) permitida con
el impuesto al consumo, requerirá de un nivel más elevado de inversión real para asegurar el
pleno empleo (bache deflacionario S>I). Con un nivel de consumo deprimido por el impuesto
se hará más difícil alcanzar ese nivel, puesto que la venta de bienes y servicios es el
determinante principal de la inversión.
Si asumimos el pleno empleo, el uso de la imposición al consumo hará más laboriosa
la acción de la política fiscal y monetaria, a fin de contrarrestar los efectos de una mayor
propensión al ahorro (S/Y), lo cual sin dudas disminuirá la tasa de interés. Dado que el pleno
empleo no es un objetivo fácil de lograr y si se asume que sólo se limitará a la búsqueda de un
determinado nivel de desempleo, el efecto neto de la imposición al consumo podría significar
que los niveles reales de inversión estarían por debajo de los que se obtendrían con un

198
CAPÍTULO XV: INCIDENCIA DE LA IMPOSICIÓN AL CONSUMO

impuesto sobre la renta. En otras palabras, la imposición al consumo podría aumentar la tasa
potencial de formación de capital, lo que significaría una menor tasa real de formación de
capital, si el desempleo aparece como resultado de una alta relación S/Y.
En resumen: el porcentaje de la renta nacional que se ahorra (S/Y), será sin lugar a
dudas mayor con un impuesto al consumo que con uno sobre la renta. Sin embargo, el impacto
relativo sobre la formación real de capital dependerá de cual de las dos causas siguientes sea
la más relevante: una insuficiencia en la oferta de fondos o una baja demanda de bienes y
servicios.
En las economías sub-desarrolladas, no hay dudas que la baja formación de capital
real se deba a una insuficiencia de ahorros, por lo tanto la imposición al consumo favorecería
una mayor tasa de formación de capital y por consiguiente de crecimiento económico. Pero,
en aquellas economías industrializadas, la respuesta no parece del todo clara. Si la razón
prevaleciente es una baja oferta de fondos (S/Y), la imposición al consumo aparece como
favorable, en la medida en que la reducción de la demanda agregada de bienes y servicios, no
aparece como significativa como para anular los incrementos de la inversión real justificadas
por el mercado. Si por el contrario, la baja formación de capital, responde a una inadecuada
demanda del mercado, entonces, la utilización de la imposición al consumo sólo agravaría la
situación.

TRASLACION E INCIDENCIA DEL IMPUESTO INDIRECTO

La forma tradicional del impuesto al consumo es el tipo indirecto, recaudado de las


empresas al momento de la importación, producción o venta de bienes o servicios. Estos
gravámenes son impuestos al consumo si se trasladan hacia adelante a los compradores de los
productos, y provocan el aumento de los precios de los bienes de consumo en relación con el
ingreso de los factores. Si se grava un bien y el precio de éste aumenta en el monto del
impuesto, aceptando que se mantienen fijos los otros precios de los demás bienes y el ingreso
de los factores, los consumidores del bien gravado verán reducidos sus ingresos reales en
proporción a sus compras, puesto que pagan un precio mayor por el producto, sin que su
ingreso monetario se hubiese modificado. Por supuesto, que ellos podrán eludir parte del
impuesto reduciendo sus compras, evitando una disminución mayor de su renta real, pero,
experimentan un exceso de gravamen (3), en el sentido de que sustituyen un bien preferido
(gravado) por otro menos apreciado (no gravado).
Las mismas consideraciones se aplican a un impuesto sobre las ventas de todo tipo de
bienes de consumo. Si todos los precios se incrementan en la medida del monto del impuesto,
permaneciendo inalterados los ingresos, las rentas reales de todos los consumidores
descienden en proporción al total de gastos de consumo realizados. Un gravamen tal, equivale
a un impuesto al gasto de tasa proporcional, sin mínimo de exención. También en este caso,
los individuos pueden reducir el total de sus compras en cantidades que superen el monto del
impuesto. El análisis de la traslación es en esencia una aplicación de la teoría de los precios
y de la determinación de la producción, en cuanto a las reacciones provocadas por un
incremento en los costos, ya que el gravamen constituye un costo adicional para las empresas
sobre las que recae. El procedimiento a seguir será la aplicación del método de la incidencia
diferencial, que compara los efectos distributivos de los impuestos a las ventas y sobre
consumos específicos (sisas), con los de un impuesto proporcional a la renta, permaneciendo
inalterada la demanda agregada de la economía (4).

Incidencia del impuesto a las ventas (5)

Considérese en primer lugar un impuesto general a las ventas al detal (minorista),


aplicado por igual a todos los bienes y servicios de consumo.

199
CAPÍTULO XV: INCIDENCIA DE LA IMPOSICIÓN AL CONSUMO

Traslación completa del impuesto

Habrá una traslación completa y hacia adelante que se reflejará en precios más
elevados para los bienes de consumo, cuando se trata de mercados de competencia perfecta y
oligopolios.

Competencia perfecta. En este tipo de mercado, un impuesto a las ventas haría aumentar
todos los precios de los bienes de consumo en la misma proporción al monto del gravamen,
siempre y cuando se den los siguientes supuestos:
1.- Todos los mercados sean perfectamente competitivos
2.- Las ofertas de todos los bienes de consumo son perfectamente elásticas o, en otras
palabras, todos los bienes se producen en condiciones de costos constantes.
3.- Las ofertas de los factores son perfectamente inelásticas (fijas), en relación con los
cambios en el ingreso real causados por precios más altos de los bienes de consumo.
Según habíamos mencionado, emplearemos el concepto de incidencia diferencial:
tanto el impuesto a las ventas como un impuesto proporcional a la renta, mantienen al
mismo nivel la demanda agregada de factores. En esencia, el impuesto introduce una
cuña entre el precio recibido por el vendedor y el pagado por el consumidor. La oferta
de todos los bienes disminuirá, hasta que los precios suban e igualen al monto del
impuesto, dentro de las restricciones más arriba enunciadas. Por eso, el impuesto a las
ventas produce los mismos efectos distributivos que un impuesto al gasto.

Oligopolio. Este tipo de mercado es mucho más realista y, también se produce una traslación
total e inmediata. Se debe suponer, al igual que se hizo al analizar el traslado del impuesto
sobre la renta de las sociedades de capital, las siguientes hipótesis.
1.- Interdependencia entre las empresas, particularmente en materia de precios.
2.- El logro de una tasa de rendimiento satisfactoria como objetivo inmediato, ya que habrá
pocas esperanzas de lograr maximización de utilidades a largo plazo.
3.- Precios calculados según la técnica de costo medio más ganancia.
4.- Costos medios constantes dentro de cierta amplitud de operación de la empresa y
condiciones de costos constantes para la industria.
Si se cumplen los supuestos anteriores, es de esperar que un impuesto sobre las ventas,
al constituir un incremento directo y uniforme del costo medio para todas las empresas,
ocasionará de inmediato un aumento de precios equivalente al monto del impuesto. Si todas
las empresas siguen la misma política de precios, todas se beneficiarán con el impuesto. La
diferencia entre un impuesto a las ventas y un impuesto a la renta a las sociedades de capital,
estriba en que el primero constituye un porcentaje uniforme sobre el precio de venta para
todas las firmas, en cambio, el segundo no.

Excepciones al traslado completo del impuesto

Si las hipótesis de los modelos estudiados se alteran, habrá distintas reacciones al


momento de trasladar el impuesto.

Trayectoria de la curva de costos. Las condiciones de costos constantes no prevalecen en


todos los sectores de la economía, aunque la demanda agregada de factores permanezca
inalterada, ello, en parte, por la escasez de factores especializados en las distintas áreas
productivas.
En condiciones más realistas seria bastante improbable que se produjera un traslado
completo del gravamen, ya que el impuesto sobre las ventas alteraría las producciones

200
CAPÍTULO XV: INCIDENCIA DE LA IMPOSICIÓN AL CONSUMO

relativas de los bienes. De tal forma que ocurrirá algún traslado de precios de factores
especializados hacia ciertas industrias, modificando las pautas distributivas. Algunos
propietarios de factores ganarían, otros podrían perder.

Elasticidad de oferta de los factores generales. Si bien, de acuerdo a nuestra hipótesis, la


demanda de factores permanece invariable, es bastante probable que la demanda de un grupo
importante de ellos sea diferente con un impuesto a las ventas que con uno alternativo a la
renta. Como la oferta de factores, de hecho no es perfectamente elástica, los cambios en sus
demandas relativas, modificarán sus precios, ocasionando los consiguientes efectos
distributivos. La oferta total de factores podrá salir afectada, según la forma que tome la
reducción de la renta real, ya que, las personas pueden reaccionar de distinta manera, según se
trate, de reducciones de la renta real provocadas por un aumento en los precios o, de
reducciones en la renta disponible. De allí que, podría presentarse una reducción de la tasa de
rendimiento esperado del capital, al trasladarse recursos del consumo hacia la inversión, como
resultado de la utilización de un impuesto a las ventas en lugar de un impuesto a la renta.

Imposición a los bienes de capital. En la práctica, los impuestos a las ventas no suelen
limitarse únicamente a los bienes de consumo, sino que se aplican además a bienes de capital
final: maquinaria industrial, materiales de construcción, equipos de oficina, etc. Por lo tanto,
se necesita un capital adicional en efectivo para adquirir una determinada cantidad de bienes
de capital. Con una oferta inelástica de capital monetario, los propietarios de éste verían
reducido el interés, disminuyendo por consiguiente el rendimiento de los ahorros. En
consecuencia, si el impuesto se aplicara a todos los bienes de consumo y de capital de
producción final, en mercados de competencia perfecta, reduciría el ingreso real en la primera
instancia en proporción al consumo y, en la segunda, en proporción al ahorro, provocándose el
mismo efecto distributivo total que con un impuesto proporcional a la renta. Si por el
contrario, la oferta de capital monetario es perfectamente elástica, el rendimiento del ahorro
no disminuirá.
En condiciones de competencia imperfecta, se podrá suponer razonablemente que las
empresas considerarán al impuesto como un elemento del costo de los bienes de capital por lo
tanto depreciarán sumas mayores (o tratarán al impuesto como un gasto corriente). Como
consecuencia, el impuesto se reflejará en precios más altos de los bienes de consumo
producidos con los bienes de capital y se trasladará a los consumidores, pero de manera muy
desigual, porque las distintas industrias difieren en el grado de intensividad de capital. En
estas circunstancias no es imperativo que disminuya el rendimiento total del capital
monetario; la porción del impuesto correspondiente a los bienes de capital no necesariamente
se distribuye en función del ahorro.

Exenciones. En la práctica, los impuestos a las ventas casi nunca se aplican a todos los bienes
y servicios. Los productos eximidos no aumentarán de precio; las producciones relativas
aumentarán según como se traslade el consumo hacia esos bienes, modificando en
consecuencia, los precios relativos de los factores especializados utilizados por las industrias
que pierden y ganan producción. Aquellas personas que consumen relativamente elevadas
cantidades de esos bienes libres de impuesto, experimentarán, por supuesto, una menor
presión impositiva que si se tratara de un impuesto de base general.

Naturaleza del mercado. El modelo de competencia perfecta no resulta útil para analizar las
reacciones de los impuestos en una economía moderna, porque las hipótesis que lo sustentan
están bastante alejadas del mundo real. Si bien el modelo de competencia imperfecta aparece
como más realista, es probable que los supuestos en que se basa no se cumplen
universalmente. La falta de uniformidad en la acción, hará que algunas empresas, en su

201
CAPÍTULO XV: INCIDENCIA DE LA IMPOSICIÓN AL CONSUMO

empeño por aumentar las ventas no incrementen los precios, otras, por el contrario, perderían
gran volumen de ventas si trataran de hacerlo.
Si algunos precios no aumentan, la carga del impuesto no se distribuirá de acuerdo
con el gasto total en consumo. Las compras de ciertas mercancías originará el pago de
impuesto, mientras que la adquisición de otras no. Al propio tiempo, los dueños de los
factores, en algunas líneas de producción, experimentarán bajas en sus ingresos reales, lo que
provocará una deserción de esos factores de la industria y, en consecuencia, a largo plazo, una
mayor traslación que la producida inmediatamente después de aplicar el impuesto.

La facturación separada del impuesto

La tendencia a trasladar el impuesto hacia adelante se refuerza, por la práctica de


agregarlo por separado al precio en el momento de pago, en lugar de incluirlo en el precio.
Esta norma fue introducida por los detallistas por diversas razones:
1.- No querían ser censurados por el aumento en los precios.
2.- Se creía que facilitaría la uniformidad de acción para todas las empresas.
3.- Se evitaba la modificación de gran cantidad de precios.
La facturación por separado aumenta la uniformidad de acción y facilita el traslado en
mercados no perfectamente competitivos.

Impuesto a las ventas no minoristas

El impuesto a las ventas también puede aplicarse a niveles anteriores al detallista, si


esto ocurre, hay gran peligro de producir imposición múltiple, provocando graves
distorsiones entre el monto del impuesto y los consiguientes aumentos de precios.
Tanto mayoristas como minoristas fijan a menudo los precios sobre la base de
porcentajes de ganancia sobre el precio de costo: se agrega un tanto por ciento al precio de
compra para fijar el de venta. De hecho, tal porcentaje incluye también al elemento
impositivo y, el incremento de precio al consumidor supera al impuesto recaudado por el
gobierno. Este efecto se conoce con el nombre de efecto piramidal o imposición en cascada,
muy característico de los impuestos a las ventas plurifásicos.

Ajustes a largo plazo

Durante periodos de tiempo prolongado, la respuesta de los precios, según se trate de


modelos de competencia perfecta e imperfecta, son similares. Aquellas empresas que no
cubran los costos desaparecerán del mercado y, las restantes, podrán a volver a cubrir los
costos bien sea porque operen con mayores volúmenes de producción o que tengan la
posibilidad de aumentar los precios. El precio debe cubrir a largo plazo por lo menos el coste
medio total, sea cual fuere la forma de competencia. Pero, si hubo utilidades en exceso, parte
del impuesto podrá ser sufragado por los propietarios de la empresa durante largo tiempo.
Adicionalmente, el impuesto sobre las ventas puede provocar modificaciones en la
relación S/Y.

Traslación de los impuestos sobre consumos específicos (6)

Analizaremos en esta parte del capitulo los efectos que produce sobre los precios, la
aplicación de un impuesto sobre la producción o venta de un determinado articulo (sisa).
Utilizaremos el modelo del equilibrio parcial, el cual analiza las repercusiones del impuesto
sólo en el mercado en que es aplicado, ignorando los efectos distributivos sobre los precios de
los otros bienes y los factores de producción.

202
CAPÍTULO XV: INCIDENCIA DE LA IMPOSICIÓN AL CONSUMO

Los ajustes de precios dependerán de:


1.- El tipo de mercado.
2.- Condiciones de costos en que se fabrica el producto.
3.- La elasticidad de demanda del bien.
4.- Periodo de tiempo considerado.

Competencia perfecta (7)

Si se establece un impuesto especifico sobre la producción o venta de una


determinada mercancía, en un mercado perfectamente competitivo, los vendedores
individuales que, por definición de este tipo de mercado, no tienen control alguno sobre el
precio vigente, no pueden trasladar directamente la carga del impuesto. Sin embargo pueden
ocurrir ciertos ajustes en los precios, a través de reajustes en la oferta.

Periodo momentáneo o de mercado. Si la oferta del producto es perfectamente rígida,


como la de un artículo ya producido de naturaleza perecedera y en el plazo de mercado, el
impuesto no puede influir en ningún caso sobre los precios. Es decir, el productor no puede
trasladar hacia adelante el impuesto, ya que la oferta no puede reducirse mediante el
almacenamiento del producto. En definitiva, el impuesto reducirá la renta real de los
propietarios de la empresa u otros factores que intervienen en la producción. La figura 15-1 y
el cuadro que se inserta a continuación ilustran la situación descrita.

Figura 15-1: Traslación de la sisa en bienes perecederos

Es mejor para el empresario perder 10, absorbiendo el impuesto de 20, que soportar
una pérdida total de 100 al tener que almacenar el producto, lo que supone perder toda la
producción del momento, dada la perecibilidad del producto. La figura 15-1 muestra el
resultado de este caso.
203
CAPÍTULO XV: INCIDENCIA DE LA IMPOSICIÓN AL CONSUMO

ANTES IMPUESTO DESPUÉS IMPUESTO


Costo 100 100
Impuesto - 20
Ingreso 110 110
Beneficio (Pérdida) 10 (10)

Considérese ahora una suposición en la que exista alguna elasticidad de la oferta,


como el caso en que el bien es conservable por un periodo de tiempo igual, por lo menos, al
necesario para que la nueva producción se añada a los bienes ya existentes en el almacén. En
términos generales puede observarse que el empresario decidirá reducir las ventas actuales
para conservar el producto almacenado y venderlo en un momento posterior, esperando por un
mejoramiento de las condiciones del mercado. Por lo tanto en periodo de mercado, el
impuesto determinará una disminución inmediata de las ventas y provocará un aumento en los
precios. Es decir que el impuesto provocará una traslación hacia adelante a través del aumento
de precios. La figura 15-2 y el ejemplo que se inserta a continuación mostrarán la situación:

Figura 15-2: Traslación de la sisa en bienes durables (semi)

ANTES DESPUÉS
FUTURO
IMPUESTO IMPUESTO
Costo 100 100 100
Impuesto - 20 20
Ingreso 110 110 130
Beneficio (Pérdida) 10 (10) 10

Corto plazo. Si la oferta del producto es relativamente elástica, típica situación de mercado
a corto plazo y a largo plazo en una industria de costos crecientes. La imposición de un
gravamen especifico afecta directamente los costos medios totales. El impuesto perturba el
equilibrio de la empresa, la cual ajusta su volumen de producción a aquel nivel donde el
204
CAPÍTULO XV: INCIDENCIA DE LA IMPOSICIÓN AL CONSUMO

precio coincida con el costo marginal. De allí que la cantidad ofrecida disminuirá y el precio
subirá en alguna medida. La magnitud exacta del cambio depende de las pendientes relativas
de las curvas de oferta y demanda.
Mientras más rígida sea la demanda, mayor será la traslación, y tanto menor cuanto
más elástica sea la demanda. La elasticidad de la oferta también influye en proceso de
traslación. Mientras más rígida sea la oferta, el precio se eleva menos que cuando se trata de
una oferta elástica. Por otra parte, la disminución de la cantidad consumida será mayor cuando
más elásticas sean ambas curvas. Si la demanda es rígida (por ejemplo, la de la leche), porque
el comprador no puede sustituir su consumo por el del otro bien, el aumento de precios
coincide casi con la cuantía del impuesto establecido. A partir de las elasticidades podemos
determinar qué parte del impuesto paga el consumidor y cuál el vendedor: cuanto menos
elástica sea la demanda, mayor será la traslación; cuanto menos elástica sea la oferta,
habrá menor traslación (8). Así, parte del impuesto es soportado por los consumidores del
producto, parte por los empresarios y otros propietarios de factores que no pueden retirar de la
industria sus unidades de factores a corto plazo. Dado que la oferta no es completamente
elástica es imposible toda traslación completa del impuesto. La figura 15-3 representa el caso
planteado.

Figura 15-3: Traslación de la sisa a corto plazo

Largo plazo. Si la industria trabaja bajo condiciones de costos constantes, (modelo utilizado
para estudiar la incidencia del impuesto a las ventas), es decir, al entrar más empresas en la
industria no se eleva la curva de coste medio total de cada una de ellas. La curva de oferta de
la industria llega a ser una línea horizontal a cierto precio; esto es, puede que se amplié o
extienda la industria sin hacer que se eleve el nivel de la producción de mínimo costo de la
empresa. Por tanto, a largo plazo, la curva de oferta del bien será perfectamente elástica, es
decir paralela al eje de las cantidades, todas las empresas se encuentran en el mínimo de los
costos medios totales y casi todos los factores poseen una movilidad perfecta. En estas
circunstancias el impuesto se traduce en un aumento de precios exactamente igual a su
cuantía. Por tanto a largo plazo, no habrá modificación del nivel de los costos medios totales,
205
CAPÍTULO XV: INCIDENCIA DE LA IMPOSICIÓN AL CONSUMO

Figura 15-4: Traslación de la sisa a largo plazo

a medida que las empresas abandonan la industria porque no están realizando un beneficio
normal, de allí que, la traslación será mucho más completa. La elasticidad del bien gravado no
juega ningún papel debido a que la oferta es completamente elástica. (9)
A largo plazo, también puede ocurrir que a medida que entren nuevas empresas en la
industria, es posible que suba la curva de costes medios totales de la empresa. Esto puede
suceder debido a que, al incrementarse o extenderse la industria, puede que se atraigan de
otras industrias los factores de producción, ofreciéndose precios crecidos por ellos. Una
industria de tal naturaleza se denomina de costo creciente, y su curva de oferta se inclinará
hacia arriba y a la derecha, es decir será relativamente elástica; a precios mas elevados,
habrá de ser mayor la producción que se provea en el mercado, porque para ello, hay que
soportar mayores costos. Si a una industria de costos crecientes se grava con un impuesto
especifico al consumo, el gravamen desplaza la curva de oferta hacia la izquierda,
disminuyendo el aprovisionamiento. La empresa se sitúa en una posición de costos mayores a
causa del impuesto; el impuesto es compartido entre el productor y el consumidor. Por otra
parte la reducción del aprovisionamiento hará que se liberen factores de la producción
anteriormente ocupados, y por tanto, el precio pagado por ellos disminuirá. Esta situación
permitirá a los empresarios a producir a costos menores, viendo incrementada su ganancia; en
definitiva, parte de la traslación quedará en manos de los consumidores (aumento de precio
del bien) y parte en los propietarios de los factores de producción (baja en los precios). La
figura 15-4 ilustra el caso de la traslación impositiva con costos constantes y crecientes.

Monopolio

El monopolista fija su precio en el nivel que pueda proporcionarle el mayor beneficio


neto. Veamos a continuación los efectos que se producen a corto y largo plazo al imponer al
monopolista un gravamen específico sobre la producción.

206
CAPÍTULO XV: INCIDENCIA DE LA IMPOSICIÓN AL CONSUMO

Corto plazo. La incidencia de un impuesto especifico en regimenes de monopolio total,


provocará probablemente, el ajuste inmediato de precios, restituyéndose la igualdad entre el
ingreso y el costo marginal. El precio aumentará, pero menos que el monto del impuesto, ya
que el ingreso medio crecerá menos que lo que se incrementa el ingreso marginal. Parte del
impuesto recaerá sobre el consumidor y otra sobre los beneficiarios de las actividades
monopólicas. La figura 13- 5 presenta el caso de traslación de la sisa a corto plazo.

Figura 13-5: Traslación en régimen de monopolio (corto plazo)

Un caso que merece especial atención a corto plazo es cuando el monopolio se grava
con un impuesto de capitación o de suma global (figura 15-6). Muchos derechos y licencias
para realizar determinada actividad son de este tipo. Por ejemplo, la regalía que se paga para
por producir fósforos en Venezuela. El impuesto tiene el carácter de costo fijo para el
monopolista ya que es independiente del volumen de producción. En estas circunstancias, los
costos medios totales se incrementan en la misma cuantía del impuesto, sin que se modifiquen
por ello los costos marginales. Consecuentemente, ni el precio que maximiza los beneficios, ni
el volumen de producción sufrirán variación alguna. El monopolista será el único que tenga
que soportar el impuesto -a costa de beneficios más bajos-, porque no estará en capacidad de
trasladar ni siquiera una parte de él, a través de precios más altos o de niveles de producción
más bajos. Si intentara hacerlo, disminuirá sus ganancias aún más (10). En esta forma, el
gobierno puede reducir y aún eliminar las ganancias del monopolista sin afectar, ni el precio
ni la cantidad del artículo que se produce.

207
CAPÍTULO XV: INCIDENCIA DE LA IMPOSICIÓN AL CONSUMO

Figura 15-6: Impuesto de capitación sobre el monopolista

Largo plazo. La incidencia a largo plazo del impuesto dependerá considerablemente de la


naturaleza de la tabla de demanda del monopolista a niveles superiores al precio anterior y,
del comportamiento del costo marginal en el campo en que opera la empresa. El aumento de
precios será mayor si el costo marginal es decreciente que si es creciente, ya que la reducción
necesaria en la producción será mayor. Con un costo marginal creciente, el aumento de
precios será mayor cuanto más inelástica sea la demanda; con un costo decreciente el
resultado será el contrario. Con un costo marginal constante, la elasticidad de la demanda no
afecta la traslación, mientras la curva de la demanda sea lineal. Con cualquier tipo de costo
una brusca disminución de la elasticidad de la demanda por sobre el precio anterior estimulará
la traslación, ya que, una vez que la empresa entra en este campo relativamente inelástico, un
aumento sustancial en el precio, aún en exceso del impuesto, será lucrativo (11).
En el largo plazo, el ajuste básico que debe hacer el monopolista, es el de modificar la
escala de su planta hasta cualquier tamaño deseado. La entrada de empresas en la industria,
que es una de las características de la competencia en periodos de larga duración, la impide
aquí el concepto de monopolio. En general tiende a decirse que la traslación en régimen de
monopolio tiende a ser igual a la mitad del cambio experimentado en el caso de la industria
competitiva (12). Una posible razón de esto sea, que el monopolio tiene un colchón (beneficios
sobrantes) lo suficiente amplio, como para absorber mayor parte del impuesto. La figura 15-7
que se inserta a continuación ilustra el caso planteado.

208
CAPÍTULO XV: INCIDENCIA DE LA IMPOSICIÓN AL CONSUMO

Figura 15-7: Traslación en régimen de monopolio a largo plazo

Mercados imperfectamente competitivos

La típica situación de los mercados en nuestros días no se caracteriza por una


competencia perfecta ni por monopolio completo, sino por zonas intermedias, que pueden
considerarse en condiciones de competencia imperfecta. Por ello es difícil de analizar, dada la
variedad de casos especiales en lugar de una situación simple y bien delimitada, con enormes
influencias de políticas empresariales sobre las reacciones del precio derivadas de variaciones
en los costos. Para propósitos de análisis, el modelo empleado al estudiar la incidencia del
impuesto sobre las ventas será de gran utilidad.
El caso más típico en condiciones de competencia imperfecta es el caracterizado por
el oligopolio en diversos grados, es decir, por una situación de mutua interdependencia entre
las empresas de la industria considerada. Si las empresas actúan de manera interdependiente
las unas de las otras, aumentarán los precios en respuesta del impuesto específico al producto
de una industria, en un monto equivalente al gravamen. Debe añadirse que las empresas, al
reaccionar a los cambios en los costos, no dejarán de considerar las probables respuestas de
las firmas competidoras a los cambios en los costos y a los reajustes que efectuarán en sus
propios precios. El aumento de precios se realizará, siempre y cuando éstos no hayan
alcanzado los niveles que llevarían las utilidades de todas las empresas a un máximo. En esta
situación el impuesto brinda el estimulo necesario para lograr una maximización de utilidades,
maximización que las empresas no pudieron lograr con anterioridad al impuesto, dado que el
grado de cooperación entre ellas no era lo suficientemente fuerte. Utilizando el concepto de
209
CAPÍTULO XV: INCIDENCIA DE LA IMPOSICIÓN AL CONSUMO

incidencia diferencial, según el cual se están evaluando los impuestos indirectos, los efectos
de las sisas son similares a los que produce un impuesto a las ventas, en comparación con un
impuesto sobre la renta alternativo.
En determinadas circunstancias las curvas de demanda de un oligopolista típico
podrían distorsionarse a niveles de precio prevaleciente (figura 15-8). Si cada empresa puede
bajar su precio sin represalias, posiblemente sus ventas serán considerablemente mayores,
Pero, siendo tan pocas las empresas que trabajan en la industria, cada una de ellas ocupa una
parte importante del mercado; si una baja el precio, las demás habrán de seguirla, y de ello
resultará que sean escasos los beneficios que en sus ventas logre la primera. Por tanto, la curva
de demanda de la empresa es muy poco elástica ante las reducciones de precios. Por otra par-
te, si la empresa elevase su precio llevaría a una drástica reducción de sus ventas, ya que los
competidores mantendrían sus precios invariables. En esta situación, la curva de demanda es
muy elástica frente a los aumentos de precios, y esto da motivo a un distorsionamiento en el
precio del mercado. De este modo, el precio por necesidad se fijaría al nivel donde ocurre la
distorsión.

Figura 15-8: Traslación de la sisa en régimen oligopólico

Al aplicar un impuesto, un aumento de precios, que anteriormente no era posible, se vuelve


provechoso. Si el precio es fijado por una firma que actúa como líder, es probable que dicha
firma agregue al precio el monto del impuesto y las demás sigan su política (13).

Excepciones. Pueden ocurrir desviaciones del patrón de traslación descrito con anterioridad,
dando lugar a dudas de una traslación completa e inmediata.
210
CAPÍTULO XV: INCIDENCIA DE LA IMPOSICIÓN AL CONSUMO

1.- Las firmas como grupo hayan maximizado utilidades, lo que las haría desistir del
aumento en los precios, ya que el anterior era óptimo para las empresas en conjunto.
2.- Si existe capacidad ociosa, algunas empresas no se adherirán al aumento de precios,
porque de hacerlo perderían ventas y les resultaría mucho peor.
3.- Podrán ocurrir cambios en los precios de los factores especializados como en caso de
competencia perfecta. Como consecuencia del aumento en el precio del artículo
gravado, disminuirá su demanda y repercutirá a la vez en los precios de los factores
productivos. Si se trata de una industria de costo creciente, parte del impuesto recaerá
sobre los dueños de los factores productivos especializados de escasa movilidad, como
la tierra que es la más indicada para este propósito particular.
4.- Finalmente el sistema de cálculo de precio a nivel de mayoristas y detallistas de costo
más ganancias, provocará un aumento en los precios mucho mayor al monto del
impuesto con que se grava al distribuidor (efecto en cascada). Un mayorista vende un
producto en Bs. 100; el detallista aplica un margen de ganancia del 40% y vende al
consumidor en Bs. 140. Si se grava al distribuidor con un impuesto del 10%, éste
venderá el bien por Bs. 110 al minorista, quién a su vez lo venderá al consumidor por
Bs. 154, manteniendo su 40 % de ganancia. El gobierno habrá recaudado Bs. 10 del
impuesto, mientras que el consumidor habrá pagado Bs. 14 más por el producto.

TRASLACION E INCIDENCIA DE LOS SUBSIDIOS (14)

En el estudio de los efectos económicos de un gasto público particular, no pueden


dejar de tomarse en consideración las características de dicho gasto, dado que los efectos son
distintos lógicamente, según el tipo de gasto efectuado por el Estado.
Los gastos públicos de naturaleza redistributiva como por ejemplo, los subsidios a
desempleados o las ayudas a las clases sociales más necesitadas; las subvenciones a la
producción de artículos agrícolas e industriales; los aportes que destina el Estado para el
financiamiento de actividades públicas que dan origen a externalidades: educación, salud,
vivienda, etc.; ocupan hoy en día lugar predominante en la política fiscal de casi todos los
países, constituyéndose en la fuerza motriz de la expansión del sector público, tal como lo
hemos reflejado en capítulos anteriores.
En esta sección nos ocuparemos principalmente de aquellos gastos públicos de
naturaleza redistributiva, dirigidos principalmente hacia sectores de la producción o grupos
de personas, sin que por ello el Estado exija a cambio ninguna contraprestación: nos referimos
al caso de las subvenciones o subsidios.
Los subsidios guardan estrecha analogía con los impuestos específicos al consumo, en
cuanto al modelo de equilibrio parcial que hemos utilizado para el análisis de la traslación e
incidencia El subsidio puede tener una incidencia directa, si el beneficio total queda en
definitiva en favor de la persona o empresa que lo recibe; o indirecta, si el beneficio se
transfiere, todo o en parte, de la persona o empresa que lo recibe a otra distinta, como
consecuencia de un cambio en las relaciones de mercado. Consideraremos dos casos:
subvención a una industria y subsidio a los consumidores.

Efectos económicos del gasto-subvención a una industria

Consideremos que el estado conceda a las empresas de una rama industrial, en régimen de
competencia perfecta, una subvención a la producción (venta), la cual no es concedida a otras
industrias.

211
CAPÍTULO XV: INCIDENCIA DE LA IMPOSICIÓN AL CONSUMO

Competencia perfecta

Distinguiremos aquí también, los efectos económicos según se trate de periodos de


tiempo momentáneos o de mercado, corto y largo plazo.

Periodo de mercado. En periodos de tiempo de mercado, en los que la cantidad ofrecida es


la existente en los almacenes, y si el producto subsidiado es un bien rápidamente deteriorable
(perecedero), la subvención calculada sobre el volumen de ventas del productor representa
para éste una ganancia total, al no existir ninguna posibilidad de reducción de los precios de
venta. Carece de significación que el subsidio se otorgue sobre una base específica o ad-
valorem. La figura 15-9 ilustra el caso de un subsidio a un bien perecedero.

Figura 15-9: Subsidio a bienes perecederos

Si el subsidio se otorga, no a los productores que venden el producto, sino a los


consumidores que lo adquieren, el problema no varía sustancialmente. El subsidio al consumo
se traduce en una ampliación de la capacidad de compra de los consumidores ocasionando un
aumento de la demanda, la cual, frente a una oferta completamente rígida (bienes perecederos)
provoca el aumento correspondiente del precio pagado por el producto protegido. Y por lo
tanto existe, un proceso de traslación del beneficio, del comprador al vendedor, quien continúa
siendo como en el caso anterior, el único beneficiario de la subvención. Existe tan sólo una
diferencia entre las dos hipótesis. Si el subsidio es ad-valorem, su cuantía se ve aumentada, en
caso de aumentar los precios cuando se concede a los consumidores, situación que no se
presentaría de ser especifico
Si el bien no es perecedero, sino que puede almacenarse por tiempo indeterminado
(bienes durables o semidurables), tal como se presenta en la figura 15-10, y en todo caso
hasta el momento en que comience a afluir la nueva producción, las consecuencias no varían
si las existencias son mínimas con relación a las ventas diarias. En efecto, el productor no
tiene ningún interés en diferir la venta, porque el futuro le asegura una reducción y no un
aumento en los precios; ni tampoco tiene interés en acelerar las ventas, dado que si se queda
sin existencias antes del tiempo previsto no tendría nada que vender, comprometiendo
seriamente el proceso normal de producción. Y por tanto, también en este caso, la

212
CAPÍTULO XV: INCIDENCIA DE LA IMPOSICIÓN AL CONSUMO

Figura 15-10: Subsidio a bienes durables y/o semi-durables

subvención en cualquier forma que se aplique y configure, queda siempre en manos del
productor. Pero, si las existencias son en cuantía relevantes (máximas) con respecto a las
ventas diarias, y si dichas existencias pueden reducirse sin afectar y comprometer el ritmo
regular de la producción; es muy probable, que ante la perspectiva de la reducción de los
precios por el subsidio a la producción, se disminuyan las existencias, acelerando las ventas
para evitar así reducir las pérdidas sobre las mercancías en deposito, como consecuencia de
las variaciones previstas en los precios. En tal caso, frente a una oferta intensificada y
permaneciendo invariable la demanda, un subsidio a las ventas provoca una disminución en el
precio del bien favorecido, trasladándose el beneficio, del productor al consumidor.

Corto plazo. El subsidio influye sobre la producción dentro de los límites permitidos por las
dimensiones actuales de las instalaciones fijas, que no pueden ser modificadas, y por el
número de empresas actualmente existentes, que no puede ser aumentado por falta de tiempo.
Si el gobierno concede una subvención en efectivo por unidad a todos los productores de un
bien, la curva de oferta para cada productor se desplazará hacia abajo y la derecha una
distancia vertical igual al monto de la subvención en dinero por unidad. Esto es como una
disminución del costo de producción; tiene el mismo efecto, sobre las curvas de oferta de los
productores y sobre la curva de oferta de la industria, que el que tendría una mejora en la
tecnología.
Supongamos que el subsidio se les otorga a los consumidores del bien y que se
determina en función de las cantidades consumidas, es decir un subsidio especifico. El
subsidio, aplicado de este modo provoca un desplazamiento de la curva de demanda,
ocasionando un aumento de los precios, impulsando a las empresas a aumentar su producción
hasta el punto en que el nuevo precio coincida con el costo marginal.
Gráficamente el razonamiento puede desarrollarse de la manera siguiente.
Supongamos la figura 15-11, lado A, en el que están representadas las curvas de costes
medios totales (CMT) y costes marginales (cm) de una empresa que actúa en régimen de
competencia. En el lado I, se representan las curvas de demanda (D) y oferta (O) de la
industria a corto plazo. El punto de equilibrio E, asegura en el mercado el precio OP.

213
CAPÍTULO XV: INCIDENCIA DE LA IMPOSICIÓN AL CONSUMO

Figura 15-11: Subsidio a corto plazo y largo plazo

Supongamos que se concede a los consumidores un subsidio por cada unidad


consumida equivalente a PP1. Ello significa que por cada unidad consumida antes del subsidio
el consumidor está dispuesto a pagar un precio igual al primitivo (OP) aumentado en el
subsidio (PP1). Esto provoca que la demanda se eleve de D a D'; fijándose un nuevo precio de
OP2, luego de cierto periodo de ajuste. A este nuevo precio, corresponderá a la empresa A un
nuevo volumen de producción (Oq1), mayor que el existente precedentemente. En este caso se
produce una traslación hacia atrás, es decir de los consumidores a los productores. Por lo
tanto el subsidio al consumidor PP1 se distribuye en parte como beneficio al consumidor
(P2P1), y en parte como beneficio al productor (PP2).

Largo plazo. A largo plazo las curvas de costes medio totales y marginales se transformarán
en CMT' y cm' respectivamente, y por lo tanto el nuevo punto de equilibrio vendrá dado por
un nivel de producción mayor (Oq2) que el de corto plazo; esto es así, porque el súper
beneficio logrado a corto plazo (PP2), atraerá por un lado a nuevas empresas a instalarse en el
mercado, y por el otro inducirá a cada empresa a considerar las dimensiones de sus
instalaciones para asegurar a la nueva producción un régimen de costos más favorables. A
estas nuevas curvas de costes obtenidas después de un largo periodo corresponderá una nueva
curva de oferta a largo plazo identificada por O', y un nuevo punto de equilibrio E2,
correspondiente a un nivel de precios OP3.
En definitiva, tanto a corto plazo como a largo plazo, el subsidio se traduce siempre
en un aumento de precios, si se concede a los consumidores y en una disminución, si se otorga
a los productores; produciéndose una traslación hacia atrás a través del aumento en los
precios, en el primer caso, y una traslación hacia adelante en el segundo.

Factores de los que depende la traslación

La repercusión del subsidio varía atendiendo a distintos factores:


1.- Elasticidad del bien. Cuanto más inelástica sea la curva de demanda del bien
protegido o, cuanto más elástica sea su curva de oferta, tanto mayor será el

214
CAPÍTULO XV: INCIDENCIA DE LA IMPOSICIÓN AL CONSUMO

beneficio que logra el consumidor: mayores reducciones en los precios (figura


15-12).
Figura 15-12: Elasticidad del Bien

2.- Trayectoria de la curva de costos. Si los costos son constantes, el subsidio se


transfiere íntegramente al consumidor, tanto si se concede a la producción o al
consumo. Si los costos son crecientes, el beneficio que recibe el consumidor
siempre será menor que el monto del subsidio. Ello es evidente, debido a que el
incremento de la producción se realiza provocando un aumento en los costos
unitarios, aumento que absorbe parcialmente el beneficio del subsidio. En fin, si
se trata de costos decrecientes, el consumidor se beneficiará no sólo de la
totalidad del subsidio, sino también del decrecimiento del costo implícito en el
aumento de la producción (figura 15-13).
Figura 15-13: Trayectoria de la curva de costos

215
CAPÍTULO XV: INCIDENCIA DE LA IMPOSICIÓN AL CONSUMO

3.- Subsidio ad-valorem o especifico. El subsidio ad-valorem es mucho más


conveniente para el consumidor y el especifico para el productor. En el cuadro
que se inserta a continuación, puede verse el razonamiento expuesto con un
ejemplo numérico.

Tasa Alícuota
Valor Gasto Ad- Específica
Subsidio P Q
Producción Consumo valorem 0,25 Bs.
10% /unid.
2 15 - 30 3 3,75
Consumidor
4 60 - 240 24 15,00
2 15 30 - 3,0 3,75
Productor
1 25 25 - 2,5 6,25

Efectos económicos del gasto-subsidio a los consumidores

El subsidio puede otorgársele a los consumidores en lugar de los productores,


elevando de esta manera su poder adquisitivo. Un ejemplo de ello podrían ser los subsidios a
desempleados.
De cualquiera forma en que se configure el subsidio, éste provocará un aumento de
la demanda del bien cuyo consumo se ve favorecido por la protección, y si se trata de un
aumento del poder adquisitivo de determinada categoría de consumidores, entonces, tenderá a
aumentar los bienes y servicios consumidos por esa categoría de personas. Más sensiblemente
los de demanda elástica y menos los de demanda rígida.
En el plazo momentáneo o de mercado los efectos del subsidio sobre la demanda del
bien o bienes favorecidos, será un aumento de los precios. El primer efecto consiste por tanto,
en transferir parte del beneficio del consumidor al productor, o sea una traslación hacia
adelante. A menos que el estado, lo que persigue al conceder la prima al consumo, sea
corregir un desequilibrio entre la demanda y la oferta a causa del sub-consumo existente en el
bien favorecido, según se presenta gráficamente en la figura 15-14. En tal caso, el subsidio al
consumo, al provocar un aumento en el precio, permite que disminuya la pérdida del
productor.
Figura 15-14: Subsidio a los consumidores

216
CAPÍTULO XV: INCIDENCIA DE LA IMPOSICIÓN AL CONSUMO

En el corto plazo el aumento en el precio provoca un aumento en la producción,


dentro de los límites actuales de las instalaciones fijas de la empresa. En el largo plazo, el
precio se arreglará a la nueva producción dadas las curvas de costes marginales y medios
totales a largo plazo; el precio podrá ser mayor, igual o menor al primitivo, según que la
producción del bien se efectúe en régimen de costos crecientes, constantes o decrecientes.

Subsidio a la exportación

Un caso que merece la pena de ser examinado, es el referente al subsidio que se


otorga a la exportación para quiénes vendan parte de su producción en el exterior (figura 15-
15).

Figura 15-15: Subsidio a la exportación

Considérese un determinado bien que se venda simultáneamente en el exterior y en el


interior. Supongamos además que la empresa opera con costos de producción decrecientes.
En estas circunstancias, el Estado concede un subsidio especifico a la empresa exportadora.
Esto significa que la empresa aumenta sus ingresos de exportación en la medida del subsidio
concedido. Lo que se quiere hacer resaltar es: que cuando se concede un subsidio a la
exportación de un bien que se vende, parte en el país y parte en el exterior, el beneficio del
subsidio se transfiere íntegramente a los consumidores del exterior, quiénes además
disfrutarán de una reducción en los precios a causa del decrecimiento de los costos unitarios al
aumentar la producción. Sin embargo, los consumidores nacionales, si por una parte soportan
la presión fiscal como contribuyentes, por la otra, se benefician como consumidores por la

217
CAPÍTULO XV: INCIDENCIA DE LA IMPOSICIÓN AL CONSUMO

reducción de los costos. Conviene advertir que esta política sólo tendría éxito, si el país se
protege de una barrera arancelaria que impida a los consumidores nacionales aprovecharse del
desdoblamiento de precios, si se adquiere el producto en el extranjero.
Si la situación en vez de costes decrecientes fuera de costos crecientes, el análisis
cambia parcialmente, ya que el aumento de la producción se hará a coste unitarios mayores,
anulando parte de las ventajas recibidas por los consumidores extranjeros por la concesión del
subsidio, y recargando aún más a los consumidores nacionales por el aumento de los precios
internos.

218
CAPÍTULO XV: INCIDENCIA DE LA IMPOSICIÓN AL CONSUMO

NOTAS AL CAPÍTULO XV

(1) DUE, John et al., Government Finance: Economics of the Public Sector. Ed. Irwin, Ill.
7 ed. 1981. pp. 355-56, 361
(2) Ibid., pp. 365-366
(3) Capítulo IX.
(4) DUE, John et al., Op. cit. 374-75
(5) Ibíd. pp. 375-81
(6) Ibíd., pp. 381-87
(7) GROVES, Harold, Finanzas Públicas. Ed. Trillas, 1 ed. México 1965, pp. 167-76
(8) COSCIANI, Cesare, Principios de Ciencia de la Hacienda. Ed. Derecho Financiero,
Madrid, 1966. pp. 347-50
Enciclopedia Práctica de Economía, Tomo III, Ed. Orbis, Barcelona 1983, Los Ingresos
Públicos (II) por Galdon B, Eugenio et al., p. 115
(9) COSCIANI, Cesare, Op. cit. pp. 336-41
(10) Microeconomía. Ed. Universidad de Costa Rica, San José. pp. 218-20
(11) GROVES, Harold, Op. cit. pp. 176-79
COSCIANI, Cesare, Op. cit. pp. 390-93
(12) MUSGRAVE, Richard, Teoría de la Hacienda Pública. Ed. Aguilar, 1 ed. 1968. pp.
306-08
(13) DUE, John, Análisis Económico de los Impuestos. Ed. El Ateneo, 3 ed. Buenos
Aires, 1972. pp. 266-68
(14) CESARE, Cosciani, Op. cit. 547- 59

219
XVI

NATURALEZA DE LA IMPOSICIÓN AL CONSUMO

El consumo como base de la obligación impositiva, puede enfocarse de dos maneras


distintas:
1.- El tratamiento directo: El impuesto al gasto.
El impuesto seria recaudado de las personas sobre la base de declaraciones, al igual que
se hace para el cálculo del impuesto sobre la renta. El impuesto se aplicaría al gasto
total en consumo, calculado por el contribuyente sobre la base de deducir del ingreso
total, el incremento neto de los ahorros durante el periodo (C = Y - S).
2.- El tratamiento indirecto. Impuestos sobre consumos específicos o sisas, impuestos
generales sobre las ventas e impuestos de aduanas.
El gravamen recae sobre los vendedores de bienes y servicios, y presumiblemente se
traslada hacia adelante a los consumidores de las mercaderías.
La escogencia entre una u otra forma de imposición no puede depender únicamente de
consideraciones puramente económicas, otros aspectos tan importantes como la equidad y
administración del gravamen deben ser tomadas en cuenta. En las siguientes secciones, se
tratarán estas cuestiones para cada una de las formas de imposición al consumo, comenzando
el estudio por el impuesto al gasto.

EL IMPUESTO AL GASTO

La forma directa de la imposición al consumo es el impuesto al gasto, conocido


también como impuesto a los desembolsos (expenditure tax). Se recauda de las personas
sobre la base de declaraciones individuales de gastos en consumo, realizados durante un
periodo de tiempo determinado y calculados, sobre la parte de la renta excedente que no se
destina al ahorro, o sea C = Y - S. La idea de este impuesto no es reciente (1). El economista
inglés Nicholas Kaldor (2) promovió activamente este impuesto durante la década de los
cincuenta y fue usado durante cortos periodos, en India (1957-63) y Sri-Lanka (Ceilán, 1959-
63), aunque la experiencia no fue del todo satisfactoria, debido principalmente a defectos
legislativos; pero al parecer, los problemas administrativos fueron de tal magnitud, que ni aún
con una mejor legislación podrían haberse superado. El impuesto podría utilizarse en
reemplazo del impuesto sobre la renta, pero por lo general se le considera un suplemento de
éste.

Estructura del impuesto (3)

El gasto en consumo se calcula, deduciendo del ingreso el incremento neto de los ahorros
durante el periodo. De allí, que no haga falta realizar, la inabordable tarea de sumar y archivar facturas
de gasto a todo lo largo del año. El procedimiento es como sigue:
1.- Determinación del Ingreso total, para ello habrá que incluir:
A.- El ingreso, calculado de la misma manera que a los efectos del impuesto sobre la renta
(excepto ganancias de capital no realizadas).
B.- Ingresos exonerados del ISR, como por ejemplo: intereses de bonos públicos.
C.- Ganancias brutas en la venta de activos y,

220
CAPÍTULO XVI: NATURALEZA DE LA IMPOSICIÓN AL CONSUMO

D.- Ingresos por concepto de préstamos, distintos a los de consumo.


2.- Menos, el incremento neto en ahorros acumulados: aumento en cuenta de ahorro, y compra
de activos reales y financieros. La cantidad resultante será el gasto en consumo.
Veamos este procedimiento con un ejemplo simple: Una persona tiene una renta total de
Bs.1.200.000, cifra similar a la que tendría que declarar para efectos del ISR, y Bs.600.000 por
concepto de intereses de bonos de la deuda pública. La familia incrementa en Bs.480.000 al año
su cuenta de ahorros, recibe Bs.5.000.000 por venta de acciones y otros títulos valores, y
compra como inversión una parcela de terreno que le cuesta Bs.3.500.000. El gasto total en
consumo será:
Bs. (1.200.000 + 600.000 + 5.000.000) - Bs. (480.000 + 3.500.000) = Bs. 2.820.000
3.- Exenciones y Deducciones. Al igual que en el ISR, puede otorgárseles a las familias de bajos
ingresos, exenciones (rebajas de impuesto) por personas a cargo del contribuyente, aunque no
necesariamente por el mismo monto. Supongamos que se trata de una cantidad de Bs.100.000
por dependiente, y que hay tres personas en la familia; lo que haría un total de la exención de
Bs.300.000, llevando el consumo gravable en el ejemplo citado a Bs.2.520.000. Adicionalmente,
es probable que otras deducciones (desgravamenes) sean autorizados, como gastos médicos,
educativos y contribuciones benéficas. Si estos conceptos suman Bs. 1.600.000 para la familia,
el total sujeto al pago del impuesto al gasto se reduciría a Bs. 920.000
4.- Tipo impositivo. Debería ser progresivo, a fin de corregir la regresividad de los impuestos sobre
las ventas. La magnitud de la progresividad dependerá del ingreso que se espera recaude el
impuesto, y del control anti-inflacionario que se desea que se produzca sobre la demanda
agregada, o sea, las tasas podrían llevarse a cifras muy altas (1.000%) si el impuesto fuese
concebido como una medida fiscal transitoria, o mucho más bajas (10-50%), si se trata como un
elemento permanente en el sistema impositivo.
5.- Retención. Un sistema de retención periódico del impuesto podía emplearse al igual que en el
impuesto sobre la renta, aunque con menos precisión, vista la dificultad de calcular
anticipadamente la obligación tributaria.

Ventajas y desventajas del impuesto al gasto (4)

Las ventajas

De sustituir completamente al ISR, lo cual es bastante improbable, las ventajas del impuesto
serian:
1.- Haría innecesario el ajuste por inflación, cuya justificación es cada vez mayor para el ISR.
2.- Al quedar exentas, se resolvería el problema planteado por las ganancias de capital. Si la
plusvalía por concepto de venta de activos y/o el crecimiento de las ganancias de capital
significan un mayor gasto en consumo, habrá por supuesto que gravarlo.
3.- No habría necesidad del impuesto sobre la renta de las sociedades de capital, por tanto, los
problemas de doble imposición y de integración con el impuesto sobre la renta personal no
existirían.
4.- También se sustentan argumentos basados en la equidad.
A.- La imposición al consumo se funda en la filosofía de Hobbes (5)... la igualdad en la
imposición consiste más bien en la igualdad de lo que se consume, que en la riqueza de
los consumidores ¿Por qué razón quien trabaja mucho y, ahorrando los frutos de su
trabajo, consume poco, debe soportar mayor gravamen, que quien viviendo en la
holganza tiene pocos ingresos y gasta cuanto recibe, cuando uno y otros reciben del
Estado la misma protección? En cambio, cuando los impuestos son establecidos sobre
las cosas que los hombres consumen, cada hombre paga igualmente por lo que usa y el
Estado no queda defraudado por el gasto de los hombres privados. El bienestar

221
CAPÍTULO XVI: NATURALEZA DE LA IMPOSICIÓN AL CONSUMO

económico de una persona durante un periodo se mide por la cantidad de sus consumos no
por su renta.
B.- Como elemento permanente de la estructura tributaria, el impuesto al gasto ofrece las
ventajas de la imposición al consumo sin sus principales dificultades: la inequidad
(regresividad) de las formas de impuestos indirectos usuales, como los impuestos sobre
consumos específicos (sisas) y el impuesto a las ventas.
C.- Resolvería los problemas derivados del tratamiento discriminatorio de los distintos tipos de
ingresos, en tanto lo que se grava, no es la fuente sino el destino del ingreso (consumo). Así
se rectifican las violaciones al principio de equidad horizontal, como sucede con el caso de
los ahorros, los cuales son gravados doblemente por el impuesto sobre la renta: al momento
de ahorrar y, cuando se pecha la renta proveniente de los intereses. De igual manera, corrige
la discriminación en favor de las personas que gastan grandes sumas de riqueza acumulada,
favorecidas por el impuesto sobre la renta ya que nos las alcanza, las cuales tendrían que
hacer una contribución más adecuada al gobierno. Por ejemplo una persona que hereda Bs.
40.000.000 y no lo invierte en nada, viviendo sólo mediante el consumo de ese capital,
podría gastar Bs. 800.000 por año durante 50 años, sin tener que pagar un céntimo de
impuesto sobre la renta, lo que no ocurriría con el impuesto al gasto.
5.- Desde el punto de viste del crecimiento y la estabilidad económica, se arguye, tal como
explicamos en el capitulo precedente, que el impuesto al gasto debería estimular la parte de la
renta nacional que se destina al ahorro, en una mayor proporción que el ISR, aunque provocaría
desequilibrios entre la oferta de fondos y la inversión real. De otro lado, es un poderoso
instrumento anti-inflacionario, ya que con elevadas tasas progresivas puede controlar
eficazmente la inflación, cuando ésta es debida a un exagerado crecimiento de la demanda
agregada. Aunque, si bien controla satisfactoriamente la inflación, es objetado por la pérdida de
flexibilidad automática de los recursos, y se convierte en fuerza inestabilizadora, una vez
perdido el estado de pleno empleo, porque estimula a aumentar el ahorro en detrimento del
consumo. Considerando similares niveles de recaudación, el impuesto al gasto tiene un efecto
más deflacionista sobre el consumo que el impuesto sobre la renta. La explicación de este hecho
reside en que la renta disminuye más rápidamente que el gasto en consumo en los periodos
recesivos, y aumenta más aprisa que éste en periodos expansivos o de prosperidad económica; lo
que se traduce en mayores y menores recaudaciones fiscales del impuesto sobre la renta con
respecto al impuesto al gasto.

Los problemas

La cuestión básica que suele plantearse sobre el impuesto al gasto se refiere a la


implementación. Aunque el impuesto al gasto podrá evitar algunos de los problemas del impuesto a la
renta, no se salva de otros y tropieza con algunos nuevos.
1.- Plantea inconvenientes en cuanto el valor de uso de la vivienda y otros bienes de consumo
durable. La igualdad de tratamiento del propietario de una vivienda y del inquilino es difícil de
lograr. ¿Seria considerada la compra de una casa como un gasto de consumo en el año en que se
realizó o, como una forma de ahorro (riqueza), deducible de la materia gravable (consumo) y,
gravable como gasto en consumo de la vivienda en la medida en que se vaya haciendo uso del
bien? La segunda alternativa, lógicamente es la más aconsejable, claro está, habría que
determinar el valor locativo anual de la vivienda en propiedad, lo que llevaría al gobierno a
afrontar los mismos problemas -quizás más severos- ya mencionados con respecto al ISR.
2.- En las donaciones en dinero, no seria justo ni deseable, gravar al donante por realizar el gasto
en consumo y al donatario, quién gasta el dinero recibido, puesto que, hay un sólo gasto en
consumo, no dos. El impuesto debe gravar al donatario cuando el gasto en consumo se haya
realizado y permitir al donante deducir el monto donado.

222
CAPÍTULO XVI: NATURALEZA DE LA IMPOSICIÓN AL CONSUMO

3.- Las personas que han trabajado y pagado ISR durante toda una vida, se verían seriamente
afectadas por el cambio de impuesto al jubilarse, ya que al gastar su riqueza, acumulada luego
de tantos años, serian gravadas pesadamente por el impuesto al consumo. En estos casos se
impondría una solución transitoria, como por ejemplo, un crédito impositivo.
4.- Si bien el ISR discrimina en favor de las familias que gastan grandes sumas de riqueza
acumulada, el impuesto al gasto, en función del ciclo típico de vida de una familia, provoca un
mayor impacto relativo en los primeros años de formación del hogar y en los años de jubilación
(retiro), cuando el consumo es superior a la renta en términos relativos y menos, en comparación
con el ISR, en los años de mayor capacidad para obtener ingresos. Por el contrario la imposición
a la renta, concentra una mayor carga tributaria durante los primeros años, que son los de mayor
capacidad para obtener ingresos. De tal manera que suele ser considerada como más justa. Si
como realmente sucede, la sumatoria total del consumo es inferior a la del ingreso al final de la
vida terrena, entonces la diferencia, legada al tiempo de morir, escaparía de ser gravada por el
impuesto al gasto, a menos que, conjuntamente existiera un impuesto sobre herencias,
sucesiones y legados.
5.- Desde un punto de vista netamente administrativo, la operación del impuesto al gasto es mucho
más compleja que sus pares indirectos, y en alguna medida más complicado que el ISR. Las
familias estarían obligadas a mantener registros que comprueben el incremento neto de sus
ahorros durante el periodo.

ESTRUCTURA Y EVALUACION DE LOS IMPUESTOS INDIRECTOS

La forma tradicional del impuesto al consumo, una de las primeras y aplicada hoy en día en
casi todos los países del mundo, es la del tipo indirecto, recaudado de las importaciones o, de las
empresas, al producir o vender bienes o servicios de consumo.
Existen tres formas básicas de gravámenes indirectos sobre bienes de consumo: derechos de
aduana, sisas e impuestos a las ventas. Los impuestos de importación o derechos de aduana, son muy
importantes en las economías en desarrollo, por la función protectora con que se usan. Las sisas son
impuestos sobre determinados bienes de consumo, servicios, o grupos de ellos relacionados en forma
intima entre si. Por tradición fueron establecidos mediante alícuotas especificas, es decir sumas
determinadas por unidad física de medida (peso, volumen o unidades), pero en los últimos años se
aplican tasas ad-valorem (sobre el valor). Los impuestos a las ventas se aplican a todos los bienes o a
una amplia gama de ellos; son por fuerza, dada la base venta usada, ad-valorem, y a menudo, emplean
una tasa fija.

El impuesto aduanero

Los impuestos de aduana constituyen por su naturaleza impuestos indirectos al consumo de


mercaderías destinadas a ser utilizadas o consumidas en un país que no es de su procedencia. Por ello
se cobran en la oportunidad en que esas mercaderías pasan por las oficinas administrativas
denominadas Aduanas (del árabe: Casa de cobro de impuesto) para ser introducidas o sacadas de tal
país, o pasar de tránsito por él (importación, exportación o tránsito) (6).
En el pasado los derechos de importación se aplicaron con la finalidad de aumentar los
ingresos, lograr objetivos de equidad y fomentar la producción industrial interna con su efecto
proteccionista. Es evidente que estos objetivos son contradictorios. A medida que un arancel se acerca
más a sus metas proteccionistas, resulta menos útil como fuente generadora de recursos. El arancel de
importación es ante todo un instrumento de protección, que da un mayor margen al productor nacional
en cuanto a eficiencia frente al productor mundial. Las tasas diferenciales no deben utilizarse para
obtener mayores ingresos o gravar el consumo suntuario, ya que tienen un efecto proteccionista no
intencionado. En cambio, deberían emplearse los impuestos selectivos sobre el consumo para lograr el
objetivo de equidad de gravar el consumo de los productos de lujo y los bienes suntuarios

223
CAPÍTULO XVI: NATURALEZA DE LA IMPOSICIÓN AL CONSUMO

tradicionales, como los licores y el tabaco; ya que estos impuestos gravan con tasas similares los
productos nacionales e importados, sin protección adicional para los productos nacionales. Si se
necesitan mayores ingresos adicionales de la tributación indirecta, debería aplicarse un impuesto
general sobre las ventas con tasas iguales para los bienes importados y nacionales, a fin de evitar una
protección no intencionada y una distorsión de la elección del consumidor entre los diversos productos
(7)
.

Características del impuesto aduanero en Venezuela (8)

Los impuestos de importación constituyen en Venezuela una fuente importante de ingresos


tributarios, aproximadamente el 11,6% del ingreso ordinario tributario no petrolero par el año 2005.
Los Derechos de Aduana persiguen un doble objetivo: primero, una finalidad de tipo económico
(principio de intervención fiscal), que es la de proteger a la industria y a la agricultura nacional de la
competencia que puedan ejercer los artículos importados, y segundo, una finalidad fiscal (principio del
rendimiento), implícita en todo gravamen. Las últimas décadas del acontecer económico de Venezuela
estuvieron signadas por el proteccionismo fiscal hasta el año 1989. A partir de ese año comenzó un
proceso de reducción de aranceles, consecuencia de la aplicación de la política de apertura comercial
adoptada por el segundo gobierno de Carlos Andrés Pérez. Más recientemente los compromisos de
integración suramericana (MERCOSUR), impondrán nuevas revisiones del modelo de apertura
comercial.
La materia rentística aduanera en nuestro país está regulada por la Ley Orgánica de Aduanas
(G.O. N° 5774 de fecha 20-06-2005), por el reglamento de dicha ley y por los decretos y resoluciones
en materia arancelaria. Asimismo, forman parte de este marco jurídico institucional, las disposiciones
legales que regulan el funcionamiento de diferentes formas de franquicias existentes, tales como
puertos libres (Margarita), zonas francas (Paraguaná) y almacenes situados en algunos aeropuertos que
gozan de un régimen especial.
Los tributos aduaneros comprenden los impuestos sobre la importación, exportación y tránsito
de mercancías. De todos ellos tiene especial significación el que recae sobre la importación de
mercaderías al territorio nacional. Los impuestos de exportación no se aplican en Venezuela, como
parte de una política de estimulo a las exportaciones no tradicionales. En materia de impuestos sobre
el tránsito de mercaderías, no tienen mayor significación, dado que la legislación venezolana favorece
el otorgamiento de franquicias arancelarias, como la admisión temporal libre del pago de impuesto o
reintegro del mismo, cuando los productos están destinados a la reexportación o, como un estimulo a
la producción nacional dirigida a la exportación.
Los impuestos sobre las importaciones, en cuanto recaen sobre insumos para la producción
nacional o sobre bienes elaborados destinados al consumo final, son trasladables. En todo caso el
gravamen incide sobre el consumidor y sus efectos son similares a sus pares indirectos sobre el
consumo.
La tarifa arancelaria puede ser ad-valorem, especifica o mixta, pudiendo estar comprendida
dentro de los siguientes límites: entre 0,01% y 500% del valor de la mercancía y, entre 0,000001 y 100
unidades tributarias por unidades del sistema métrico decimal (Art. 84 ejusdem). Las tarifas
arancelarias aplicadas, son en su mayoría ad-valorem, oscilando entre el 5% y el 35% del precio
normal es decir, el precio de las mercaderías fijado en un momento en que el derecho de aduanas sea
exigible como consecuencia de una venta efectuada en condiciones de libre competencia.

El impuesto al consumo específico (9)

Los impuestos al consumo especifico o sisas como se les da en llamarlos, responden a


diferentes objetivos y juicios de valor.

224
CAPÍTULO XVI: NATURALEZA DE LA IMPOSICIÓN AL CONSUMO

Sisas para mejorar la asignación de recursos

Las sisas pueden ser utilizadas para mejorar la eficiencia en el uso de los recursos. Como ya
explicamos, el uso óptimo requiere que las tasas marginales de sustitución (MRS) sean iguales a las de
transformación (MRT) entre, y para todas las mercaderías. Si tal situación no se logra, el traslado de la
producción de una mercadería a la de otra para igualar MRS y MRT, redundará en una satisfacción
total mayor por el uso de los recursos, dada la pauta de distribución de la renta. Pero, como también lo
señalábamos, varias circunstancias, podrán impedir que se llegue a esa situación óptima. En resumen,
esas circunstancias abarcan, además de la existencia de los bienes públicos puros:
1.- Diferencias de competencia entre distintas industrias, con mayor poder monopólico de unas que
de otras; diferencias de poder monopolista de los sindicatos de un ramo en comparación con
los de otras; diferencias de precios de factores en distintos ramos.
2.- Economías externas en la producción y en el uso de ciertas mercancías. En estos casos, la
utilidad real para la sociedad excede de la obtenida por los productores.
3.- Deseconomías externas en la producción y uso de mercancías; entonces, no todos los costos para
la sociedad aparecen como tales para los productores, y por eso los precios son bajos de manera
artificial, en relación con los verdaderos costos económicos. De allí que la producción de esos
bienes será excesiva con respecto a la de otros.

Tal y como tuvimos oportunidad de explicar en el Capítulo IV, la sociedad dispone de distintos
medios para hacerle frente a esos problemas: intervenir el poder monopolista y tomar para si, o
subsidiar la producción de aquellos bienes que significan externalidades importantes. En algunos casos
en el cual los precios de los bienes son demasiado bajos y su producción demasiada grande lo que
ocasiona deseconomías externas (costos sociales) es conveniente la aplicación de una sisa. Este tipo de
impuesto suele estar destinado a restringir el consumo a niveles económicamente justificables.

Impuesto a la contaminación. Como señalábamos en el capitulo IV, el problema de la contaminación


recibe una atención destacada sólo en los últimos años. Una fábrica que descarga desperdicios a un río
y contamina el agua, lo que hace imposible bañarse, mata a los peces, y además despide conta-
minantes, olores y ruidos al aire, incurre en verdaderos costos para la sociedad no sufragados por los
productores; por eso los precios de los productos son demasiado bajos, y la producción, excesiva. En
este mismo orden de ideas podemos señalar también las externalidades o efectos de repercusión que se
presentan por la contaminación del aire ocasionada por los vehículos automotores; los automovilistas
no pagan por estos costos. La solución a estas actividades que producen externalidades negativas o
deseconomías podría ser la prohibición de la actividad industrial o la imposición de una sisa sobre el
producto. El cierre de la actividad podría considerarse como una medida extremadamente rigurosa;
puede sostenerse que seria posible recurrir al mecanismo de mercado para lograr el mismo resultado,
por medio de sisas que cargan todos los costos sociales al consumidor. La alternativa impositiva
permite la continuación de la operación industrial, pero exige que los consumidores sufraguen todos
los costos provocados por la producción contaminante. En Venezuela no existen antecedentes
similares en la legislación sobre conservación del ambiente.

Impuesto sobre los licores y el tabaco. Otro campo en que la compensación de los costos sociales
ocasionados por los efectos de repercusión ha justificado el empleo de sisas, aunque no constituye la
principal razón de su aplicación, es la imposición de bebidas alcohólicas y manufacturas de tabaco. Es
claro que el abuso en las bebidas alcohólicas genera costos externos no incluidos en los precios de los
productos: accidentes automovilísticos, hogares desechos, tiempo perdido para el trabajo,
enfermedades catastróficas, etc. De otro lado la relación entre el humo del cigarrillo y el cáncer del
pulmón se haya ahora bien establecida. En principio, sin la intervención gubernamental, los precios de
esos productos serian demasiado bajos y el consumo demasiado alto, puesto que los usuarios no pagan

225
CAPÍTULO XVI: NATURALEZA DE LA IMPOSICIÓN AL CONSUMO

todos los costos creados por el uso de los productos. Por consiguiente, se justifica una sisa para cubrir
esos costos externos.
Es consabido, que la gran popularidad de estos impuestos y la aplicación de altísimas tasas, a
menudo de hasta un 100% del precio neto del producto, no guarda relación con los costos externos,
sean cuales fueren. Ello indica que también intervienen otras consideraciones en las estructuras reales
de las sisas. Particularmente estos gravámenes, se vuelven más atractivos aún, por la magnitud de los
recursos que producen, producto de la inelasticidad de la demanda y la relativa falta de resistencia a su
empleo.
Venezuela, tiene dos impuestos selectivos sobre el consumo, que gravan el alcohol y los
productos del tabaco, y otro de importancia secundaria sobre los fósforos.
1.- Impuesto sobre los licores. El impuesto que grava los licores está establecido en la denominada
Ley de Impuesto sobre Alcohol y Especies Alcohólicas (G. O. N° 38.238 del 28-07-2005), y se
causa por la producción e importación de los alcoholes etílicos, de las bebidas alcohólicas de
producción nacional, obtenidas por destilación o por la preparación de productos destilados,
tales como el aguardiente, el ron y el güisky y las bebidas dulces que se preparan con el alcohol
y el aguardiente.
La tarifa del impuesto sobre el alcohol etílico y las especies alcohólicas es de naturaleza
específica y grava con tasas diferenciales, según se trate de productos nacionales o importados
(arts. 11, 12, 13 y 14 ejusdem) se muestra en el siguiente cuadro:

Especies Alcohólicas Productos Nacionales Productos Importados


Alcohol etílico 100° GL 0,009 UT/lt. 0,018 UT/lt.
Cerveza 0,0006 UT/lt. 0,0025 UT/lt.
Vinos: No mayor de 14° GL 0,00015 UT/lt. - 0,00018 UT/lt. 0,00045 UT/lt.
Mayor de 14° GL - 0,0025 UT/lt.
Licores 100° GL 0,0135 UT/lt. - 0, 0054 UT/lt. 0,0153 UT/lt.
Rones - 0,012 UT/lt.
Güisqui, brandy, ginebra - 0,102 UT/lt.
*UT= Unidad tributaria

Asimismo, se establece un impuesto específico sobre la venta de especies alcohólicas


nacionales e importadas de 0,00005 UT/lt. para la cerveza y de 0,0001 UT/lt. para las demás
especies alcohólicas, el cual será pagado por los productores e importadores (art. 18, ejusdem).
Adicionalmente, el SENIAT delegó en las Alcaldías la competencia de otorgar licencias para el
expendio de licores, así como la recaudación de impuestos por el mismo concepto (Art. 46
ejusdem)
A juicio de la misión del Fondo Monetario Internacional, la cual elaboró un estudio del
sistema fiscal venezolano en 1981 a petición de la Comisión de Estudio y Reforma Fiscal (11), el
defecto más importante de la tributación de los licores es el uso de una estructura complicada de
tasas especificas, las cuales beberían sustituirse por tasas ad-valorem, lo que, sin duda alguna,
aumentará el ingreso tributario y elevará la elasticidad total del impuesto, asegurando una
mayor sensibilidad del ingreso a las variaciones de precio. De otro lado, la ley venezolana
mantiene un régimen de tasas diferenciales en el impuesto de los licores importados y nacionales
que debería eliminarse, incorporando cualquier diferencial a las tasas arancelarias de las bebidas
alcohólicas, evitando de esta manera la duplicación impositiva.
2.- Impuesto sobre el tabaco. El impuesto que grava los cigarrillos se establece en la Ley de
Impuesto sobre Cigarrillos y Manufacturas de Tabaco promulgada en 1978 y pecha la
elaboración en el país o importación de cigarrillos, tabaco y picaduras para fumar destinados al
consumo en el país. La tarifa del impuesto que se aplica es ad-valorem y se eleva a un 45% del
precio de venta al público en el caso de los cigarrillos, y al 30% del PVP para los tabacos y
picaduras (art. 2, ejusdem). El ejecutivo nacional conforme a la autorización establecida en la
226
CAPÍTULO XVI: NATURALEZA DE LA IMPOSICIÓN AL CONSUMO

ley de impuesto sobre cigarrillos (art. 1 ejusdem), dispuso modificar, según Decreto N° 1.136
del 16-7-81, el impuesto sobre cigarrillos a un del 50% sobre el PVP; y el impuesto sobre
tabacos y picaduras al 35% sobre el PVP.
3.- Impuesto sobre el consumo de fósforos. La fabricación, importación y el expendio de fósforos,
constituyen arbitrio rentístico nacional y el ejercicio de dichas actividades es de la exclusiva
competencia del ejecutivo nacional, el cual podrá efectuarlo directamente o mediante
concesiones otorgadas a particulares, según reza el articulo primero del Estatuto Orgánico de la
Renta Nacional de Fósforos (G.O. N° 23190 del 30-03-1950). La tarifa del impuesto es
específica y se calcula a razón de 0,00001 unidades tributarias por caja de 40 luces y de
0,000005 unidades tributarias por caja que contenga más de 40 luces (art. 10, ejusdem); además
el fabricante paga al Fisco derecho especial de fabricación que oscila entre 0,144 y 0,234 UT por
gruesa (144 unidades), más una contribución anual por prorroga de contrato que oscila entre
8.000 y 12.000 UT. Los ingresos que se producen por este impuesto son insignificantes, además
su administración es compleja, razones que a juicio de la misión del FMI, justifican su
eliminación (12).

Sisas sustitutivas de precios y tarifas

La segunda categoría de sisas se compone de aquéllas que son en esencia sustitutas de precios
y tarifas por servicios gubernamentales (bienes mixtos). La más importante en casi todos los países del
mundo es el impuesto sobre la gasolina de vehículos a motor -y las llamadas patentes de vehículos,
tributo de origen municipal-. De semejante índole son los impuestos sobre pasajes y fletes aéreos,
además podría aplicarse por extensión a los impuestos sobre el transporte por ríos y canales.
El impuesto a la gasolina de automóviles es el gravamen más importante de esta categoría, y
su justificación, responde a la utilización del sistema precios y tarifas para el financiamiento de
aquellas actividades gubernamentales con un fuerte carácter comercial, como la construcción de
autopistas. El servicio público de transporte por autopista posee características de bien privado por
cuanto permite a los usuarios beneficiarse directamente de su utilización y además, su consumo es de
carácter colectivo, es decir, la disponibilidad del bien no se afecta por el consumo que de él se haga.
Tal como lo expusimos en capitulo V, cobrar a los usuarios precios y tarifas en lugar de impuestos
generales por los servicios públicos mixtos, ofrece varias ventajas principales:
1.- Se evita el mal uso de las autopistas, al hacer coincidir los precios con los costos marginales
sociales, corrigiendo los efectos de repercusión provenientes de los congestionamientos de
tráfico y además, previene las distorsiones en la localización industrial. Si el precio del
transporte es barato en forma artificial, las industrias se localizarán a excesiva distancia de los
mercados y de las fuentes de materias primas.
2.- Facilita la decisión gubernamental sobre el monto de la inversión necesaria para la construcción
de autopistas; si hay que considerar el congestionamiento de las vías producto de la gratuidad
del servicio, la inversión adicional seria mayor de la que tendría que ser.
3.- El uso de tarifas facilita la asignación de recursos entre diferentes alternativas de transporte:
carreteras, ferrocarril, aéreo, marítimo y fluvial. El uso de impuestos generales para el
financiamiento de autopistas, altera la asignación de recursos en otras alternativas, las cuales se
verían desfavorecidas frente al transporte por carreteras.
4.- El financiamiento de los servicios públicos a través de precios y tarifas evita los efectos
adversos de los impuestos generales y el drenaje de recursos de otras funciones altamente
prioritarias. De hecho, el amplio apoyo que en muchos países encuentra la utilización del
sistema de precios y tarifas, ha permitido la consecución de fondos necesarios para una
expansión rápida del sistema de autopistas.
5.- Desde un punto de vista de equidad, hay una gran resistencia a aceptar, bajo los patrones
actuales, que se pague un impuesto general por un servicio que proporcionará beneficios

227
CAPÍTULO XVI: NATURALEZA DE LA IMPOSICIÓN AL CONSUMO

directos e inmediatos a los usuarios, a menos que, las tarifas provoquen cargas inaceptables
para los grupos de menores ingresos.
El uso de precios y tarifas no está exento de críticas y problemas. En efecto, se considera que
los derechos directos en forma de peaje, fastidian al usuario y son fuente de gastos considerables de
recaudación por unidad monetaria; además, enfrentan diversos problemas de implementación y nivel
de las cargas.
En Venezuela, el impuesto sobre la gasolina para vehículos y demás derivados de
hidrocarburos tiene su fundamentación legal en el artículo 48 numeral 3 de la Ley Orgánica de
Hidrocarburos (G. O. N° 37.323 del 13-11-2001). Este impuesto, lo deberán pagar las empresas que
realicen actividades de hidrocarburos, por cada litro de productos derivados de los hidrocarburos
vendidos en el mercado interno, entre el 30% y 50% del precio pagado por el consumidor final. La
alícuota impositiva entre ambos límites, será fijada anualmente en la Ley de Presupuesto del Ejercicio
Fiscal correspondiente. Así tenemos, que para el año 2005, la alícuota fijada para el impuesto de
Consumo General, como así se da en llamarlo, es del 30%, de acuerdo a lo establecido en el artículo
34 de las Disposiciones Generales de la Ley de Presupuesto para el Ejercicio Fiscal 2005 (G. O. 5743
del 13-12-2004). El impuesto se retiene en la fuente de suministro (refinería) y se entera
mensualmente al Fisco Nacional; y se traslada íntegramente al consumidor final, por vía de precios de
los productos refinados, fijados por resolución del Ministerio de Energía y Petróleo, conforme a los
artículos 8 y 60 de la Ley Orgánica de Hidrocarburos (ejusdem).

Sisas al consumo de bienes de lujo

En tercer lugar, los gobiernos a menudo recurren a los impuestos sobre consumos específicos
como medio de procurarse recursos fiscales, gravando al consumo de bienes como medida de la
capacidad contributiva. Las sisas de este tipo, gravan a aquellos bienes considerados como de lujo, no
esenciales para el mantenimiento de un estándar de vida básico y de alta elasticidad ingreso. El apoyo
que estos impuestos encuentran en economías desarrolladas se basa, en parte, en el argumento general
en favor del uso, por lo menos parcial, del consumo como fundamento de imposición. En este sentido,
si las sisas no son muy numerosas, proporcionan un medio sencillo de mejorar la regresividad del
impuesto general sobre las ventas.
El uso de sisas como recurso fiscal, encuentra varias objeciones, principalmente en el campo
de la eficiencia económica y de la equidad. De otro lado, las ventajas administrativas de las sisas se
van perdiendo en la medida en que crean en forma creciente y numerosa; el tratamiento separado de
cada sisa complica enormemente su administración, al multiplicarse los problemas operativos.

Otros impuestos sobre la producción y el consumo en Venezuela

En Venezuela, aún se conservan gravámenes -vestigios impositivos del pasado, cuando


existían necesidades fiscales apremiantes- que recaen sobre los negocios o sobre la circulación de la
propiedad a titulo oneroso, los cuales tienen su regulación jurídica dispersa en varias leyes, las más
importantes son: Ley de Débito Bancario, La Ley de Timbre Fiscal, Ley de Telecomunicaciones, Ley
de Arancel Judicial, Ley del Registro y del Notariado, Ley de Propiedad Industrial, y la Ley Orgánica
del Servicio Consular. De ellas, las que proporcionan mayores recursos son las tres primeras
mencionadas.
1. Impuesto al Débito Bancario. El impuesto al débito bancario (IDB) es un tributo de carácter
nacional que grava los débitos o retiros efectuados en cuentas corrientes, de ahorros, depósitos
en custodia o cualquier otra clase de depósitos a la vista, fondos de activos líquidos, fiduciarios
y en otros fondos del mercado financiero o en cualquier otro instrumento financiero, abiertos o
ubicados en Venezuela, en los cuales el agente de recepción o percepción, lo constituye la
institución bancaria o entidad financiera que administra las cuentas o instrumentos financieros.
(Art.1 Ley de Impuesto al Débito Bancario, G. O. N° 38.088, de 16 -12 -2004). La alícuota o

228
CAPÍTULO XVI: NATURALEZA DE LA IMPOSICIÓN AL CONSUMO

tarifa vigente corresponde al cero coma cinco por ciento (0,5 %) y será aplicada hasta las 11:59
p.m. del día viernes 31 de diciembre de 2005. (Artículo 7 LIDB). Es un impuesto sencillo y
económico de manejar y su rendimiento fiscal es muy elevado, a pesar de su evidente
regresividad al gravar indistintamente los débitos sin importar la condición económica del
contribuyente. El legislador en su afán de reducir la regresividad del impuesto, estableció una
exención de base equivalente a 40 unidades tributarias por débitos o retiros, efectuados en un
mes calendario, por persona natural en cada institución financiera, en todas las cuentas
unipersonales que posea, de ahorro y corrientes en forma conjunta. (Art. 14 ejusdem).
Adicionalmente, produce una reducción al consumo y la inversión, componentes de la demanda
agregada, comportándose al igual que sus otros pares, en un agente antiinflacionario.
Finalmente, introduce distorsiones en la intermediación financiera, al reducir el rendimiento en
efectivo de los tenedores de títulos-valores.
2.- Ley de Timbre Fiscal. La Renta del Timbre Fiscal (G.O. N° 5416 del 22-12-1999)
comprende el producto de contribuciones y servicios recaudables por timbres móviles y fijos por
concepto de transmisión onerosa de la propiedad, actos y otorgamiento de documentos. El
Timbre Fiscal abarca, además del pago de servicios por medio de tasas, algunos tributos. La
Renta del Timbre Fiscal se divide en los siguientes ramos de ingresos: estampillas fiscales y
papel sellado, este último por los actos o escritos realizados en jurisdicción del Distrito Federal,
en las Dependencias Federales y en aquellos Estados de la República que no hubieran asumido
por Ley especial la competencia en materia de organización, control y administración del papel
sellado, conforme al ordinal 1° del artículo 11 de la Ley Orgánica de Descentralización,
Delimitación y Transferencia de Competencias del Poder Público.
A.- Impuesto de Salida. Se refiere al gravamen impuesto sobre la circulación de personas,
conocido con el nombre de impuesto de salida y cuyo monto es de 1 unidad tributaria por
persona que viaje al exterior (Art. 29, ejusdem)
Este impuesto como todos aquellos que naturaleza global o de capitación, es sumamente
regresivo, porque grava uniformemente a las personas, con independencia de su capacidad
económica. Seria conveniente la eliminación de este impuesto y su sustitución por un
gravamen ad-valorem, calculado sobre el valor del pasaje aéreo al exterior.
B.- Impuesto sobre transacciones financieras. Se gravará con una tarifa del 1/1000 (0,1%) los
pagarés bancarios y letras de cambio emitidos por la instituciones financieras a que se
refiere la Ley General de Bancos y Otros Institutos de Créditos. De igual forma, las órdenes
de pago, cuyo monto sea superior a 150 UT, emitidas a favor de contratistas por ejecución
de obras y servicios prestados al sector público serán gravadas con un impuesto del 1/1000
(art. 28 ejusdem).
3.- Ley Orgánica de Telecomunicaciones. Esta ley, (G.O. N° 36.970 del 12-06-2000), en su
articulo 147, establece un impuesto del uno por ciento (1%) de sus ingresos brutos a quienes con
fines de lucro presten servicios de radiodifusión sonora o de televisión abierta; asimismo,
quienes presten cualquier otro servicio de telecomunicaciones con fines de lucro, deberán pagar
al Fisco Nacional un impuesto del dos coma tres por ciento (2,3%) de sus ingresos brutos,
derivados de la explotación de tales servicios. Este impuesto se cataloga como un impuesto a la
cifra del negocio.

229
CAPÍTULO XVI: NATURALEZA DE LA IMPOSICIÓN AL CONSUMO

NOTAS AL CAPÍTULO XVI

(1) Hace más de 300 años el filósofo inglés Thomas Hobbes argumentó que las personas debían ser
gravadas por lo que consumen, más bien que por lo que ganan. Este mismo principio fue
enunciado nuevamente por J. S. Mills hace más de 100 años. En épocas más recientes la idea
ha sido retomada por A. Marshall y A. C. Pigou en Inglaterra, Irwin Fisher en Estados Unidos
y Luigi Einaudi en Italia.
(2) KALDOR, Nicholas, El Impuesto al Gasto. Ed. FCE. México 1963
(3) DUE, John et al., Government Finance: Economics of the Public Sector. Ed. Irwin, 7 ed. Ill.
1981, pp. 367-68
(4) Ibid. pp. 368-73
(5) HOBBES, Thomas, Levitan. Ed. FCE. México 1940, Cap. XXX
(6) FARIÑAS, Guillermo, Temas de Finanzas Públicas, Derecho tributario e Impuesto sobre la
Renta. Ed. Edime, 2 ed. Madrid 1980, p. 215
(7) Comisión de Estudio y Reforma Fiscal, La Reforma del Sistema Fiscal Venezolano. N° 2,
Caracas 1986, El Sistema Tributario en Venezuela por Aguirre, Carlos et al. p. 198
(8) Comisión de Estudio y Reforma Fiscal. La Reforma del Sistema Fiscal Venezolano: Informe
Final Caracas 1983, pp. 98-102
(9) DUE, John et al., Op. cit. pp. 390-402
(10) Comisión de Estudio y Reforma Fiscal, La Reforma del Sistema Fiscal Venezolano. N° 4,
Caracas 1987, El Ingreso Público en Venezuela por Varios autores, pp. 228-239
(11) CERF La Reforma del Sistema Fiscal Venezolano N° 2, Op. cit. p. 199-205
(12) Ibíd. p. 199

230
XVII

IMPOSICION A LAS VENTAS

Los impuestos a las ventas, como bien señaláramos en el capitulo anterior, representan otra
forma de imposición indirecta, y se aplican a todas las mercancías o servicios, o a una amplia gama de
ellos, diferenciándose de las sisas, que gravan determinados bienes o clases de productos; por tanto,
son impuestos indirectos, que recaen sobre el volumen de las ventas, con independencia de la
identidad y objetivos del comprador, ya que no tienen en cuenta las circunstancias personales de los
consumidores. Los impuestos a las ventas se aplican hoy en día en todos los países industrializados, y
en la gran mayoría de los países en desarrollo. El impuesto sobre las ventas figura de forma destacada
en los sistemas tributarios de varios países de América Latina que, junto con Venezuela, se han
definido como de países de ingreso medio: Argentina, Brasil, Costa Rica, Chile, México, Panamá y
Uruguay.
En este capitulo se hará una evaluación general del impuesto a las ventas frente a las otras
formas particulares de la imposición indirecta, y a la alternativa que se presenta frente al impuesto
sobre la renta. Posteriormente en una segunda sección, se describirá en detalle la estructura y
naturaleza de las diferentes tipos de imposición a las ventas, poniendo especial énfasis en el impuesto
sobre el valor agregado, ya que éste presenta características especiales con relación a los otros.

IMPUESTO A LAS VENTAS

El impuesto a las ventas constituye otra de las formas de la imposición al consumo y uno de
los impuestos indirectos más importantes por el elevado potencial de recursos que puede producir. En
esta sección estudiaremos las principales ventajas y objeciones de este tipo de imposición frente al
impuesto sobre la renta y a las otras formas indirectas de imposición al consumo.

Evaluación general (1)

Es opinión generalizada que un impuesto sobre las ventas constituye un inadecuado


instrumento de redistribución del ingreso, y que su misión principal es conseguir ingresos. En este
sentido, el potenciales tan considerable que no puede rechazarse por el sólo motivo de ser regresivo.

Ventajas del impuesto a las ventas

Los argumentos en favor del impuesto a las ventas son en gran medida los mismos que
consideramos respecto de la imposición al consumo en general. Se le considera un instrumento idóneo
para mejorar la recaudación fiscal, aumentando la elasticidad del sistema tributario, fundamentalmente
en periodos de prosperidad de la economía. De otro lado, suele comparársele con las otras formas de
imposición al consumo. Así, comparado con el impuesto al gasto, ofrece ventajas administrativas,
porque se recauda de los vendedores y no de los consumidores individuales, evitando así, como
señaláramos en el capitulo anterior, los problemas que se les presentan a los consumidores y al
gobierno en el momento de presentar y verificar las declaraciones impositivas. Con relación a los
impuestos sobre consumos específicos, presenta ventajas cuando aumenta el número de productos
gravables, ya que la diferenciación de las tasas de un sistema de impuestos selectivos deja de ser
posible o conveniente. Aunque, el impuesto sobre las ventas podría completarse mediante impuestos

231
CAPÍTULO XVII: IMPOSICIÓN A LAS VENTAS

selectivos sobre el consumo de ciertos bienes y servicios que el gobierno quiera desalentar, o que
considere de lujo. (Este fue el caso del derogado impuesto al consumo suntuario y a las ventas al
mayor de Venezuela)

Las objeciones

Los impuestos a las ventan presentan los mismos problemas que todos los impuestos
relacionados con el consumo: discriminación a favor de las personas que ahorran un gran porcentaje
de su renta; menor elasticidad-ingreso en relación con los cambios de la renta nacional y, mayor
dificultad de alcanzar el pleno empleo como consecuencia de una mayor relación S/Y. Sin embargo,
las objeciones más importantes del impuesto a las ventas provienen cuando se le compara con otras
formas de impuestos vinculados con el consumo.

Equidad. Dada la índole impersonal del impuesto -grava cosas y no personas- es imposible ajustarlo
a las circunstancias personales de los individuos. Mientras que un impuesto al gasto puede utilizar
tasas progresivas, un impuesto a las ventas, debe necesariamente utilizar tipos proporcionales. Ello
significa, que un impuesto a las ventas sobre una base mucho más amplia, será casi con seguridad
regresivo en relación a los ingresos, es decir, el porcentaje del ingreso que se paga en impuesto será
mayor, mientras desciendan los niveles de renta. Ello se explica por la menor propensión media al
consumo en los niveles superiores de ingreso: gastan un menor porcentaje de su renta en bienes de
consumo. Por otra parte, en la práctica, la mayoría de los impuestos a las ventas no se aplican a una
amplia gama de servicios ante todo utilizados por los grupos de mayores ingresos: educación costosa,
viajes al extranjero, servicio personal, etc. Finalmente, como elemento adicional al elevado grado de
regresividad del impuesto a las ventas, la traslación del impuesto puede resultar más que perfecta, es
decir que el incremento en los precios de los bienes gravados sea superior al monto del impuesto. Esto
puede suceder debido al efecto piramidal o en cascada que produce el impuesto. Un impuesto que
grava al fabricante, y se suma al precio calculado por el mismo, aumenta el costo de las mercancías
cuando éstas llegan al mayorista, distribuidor y detallista (fijación de precio por el método de costo
más ganancia); si cada uno calcula su habitual tanto por ciento de beneficio en su precio de venta,
cuya base se aumentó, los últimos compradores, o sea los consumidores en definitiva, pagarán mucho
más en aumento de precios de las mercancías de lo que recibirá el gobierno. Son los comerciantes,
quiénes reciben la diferencia y, podríamos decir, logran un beneficio sobre el impuesto (3).
La regresividad del impuesto a las ventas ha sido demostrada en diversos estudios, por ello,
suelen introducirse distintos ajustes en la estructura del impuesto a las ventas para reducir su
regresividad, pero sólo a costa de que se presenten otros inconvenientes no menos importantes tales
como: pérdida considerable de recursos a determinada tasa, complicaciones administrativas y
distorsión económica.
La regresividad del impuesto a las ventas puede ser reducida mediante el empleo de varias
alternativas:
1.- Exención de productos alimenticios. Para enfrentar la queja de la regresividad y aliviar la
carga absoluta sobre los grupos de menores ingresos se ha exonerado del pago del impuesto a
los alimentos; sacrificando gran cantidad de recursos y discriminando en función de las
preferencias individuales. Además de los considerables problemas administrativos que plantea la
interpretación de lo que se considera alimento o no (pastillas de vitaminas, dulces, gaseosas,
bebidas sin alcohol, etc.).
2.- Otros productos de primera necesidad. La exención de las medicinas y drogas se ha difundido
con rapidez en lo últimos años. Esta exención no sólo reduce la carga para los pobres, sino que,
evita por otra parte, el exceso de gravamen para aquellos que tienen la desgracia de gastar sumas
importantes en medicinas. El control de estas exenciones no se hace difícil si se efectúa por
medio de prescripciones o récipes.

232
CAPÍTULO XVII: IMPOSICIÓN A LAS VENTAS

La exención total o parcial de la ropa es injustificada, bien porque ocasiona discriminación en


favor de las personas que gastan elevadas sumas en vestido; bien porque presentan diferentes in-
convenientes administrativos sobre interpretación, cumplimiento y control fiscal y finalmente,
porque constituye una merma considerable de recursos.
3.- Crédito sobre el impuesto sobre la renta. Una alternativa sobre la exoneración de alimentos
es la concesión de un crédito sobre el impuesto sobre la renta. Este procedimiento tiende a
corregir los inconveniente que plantea la exoneración de los productos alimenticios, aunque, no
tendría sentido para aquellos grupos de personas cuyas rentas que no alcanzan al mínimo de
subsistencia.
4.- Otras exenciones suelen permitirse a menudo como: venta de diarios por pregoneros y de
bajo precio por unidad; artículos que son gravados por sisas: cigarrillos, gasolina y bebidas
alcohólicas; ventas a instituciones religiosas, benéficas, y otras semejantes.
Si bien las alternativas antes mencionadas pueden atenuar la regresividad del impuesto a las
ventas, es improbable que se logre una progresividad significativa.

Eficiencia económica. El impuesto sobre las ventas puede ser objeto de críticas sobre la base de la
pérdida de la eficiencia económica (exceso de gravamen), particularmente cuando se diseña una
estructura que intenta resolver los problemas que plantea la regresividad, es decir, en la medida que se
comporta como una sisa al ofrecer exenciones y exoneraciones. Conviene destacar, que uno de los
más serios problemas con respecto a la eficiencia económica lo constituye la exoneración del impuesto
de todos los bienes de producción, en la medida que el consumo intermedio (insumos) se trate como
un crédito fiscal, lo que afecta la eficiencia en la organización de la producción.

Estabilización. Tal como mencionamos anteriormente, al impuesto se le critica no sólo por poseer un
carácter deflacionario como todos los impuestos al consumo sino, que resulta menos efectivo que el
impuesto al gasto, como medio de promover el ahorro o contrarrestar la inflación si éstos fueran los
objetivos principales, ya que no posee una tasa progresiva.

En general, el impuesto a las ventas por razones de equidad vertical y horizontal, es muy
inferior a los impuestos sobre la renta y el gasto, que pueden hacerse progresivos y ajustarse a las
circunstancias personales por medio de exenciones. Por el contrario, ofrece significativas ventajas
administrativas con relación al impuesto al gasto.

Estructura óptima

Para que un impuesto sobre las ventas cumpla a cabalidad con los requisitos y normas de
imposición aceptados, debe satisfacer ciertas condiciones:
1.- La tasa impositiva del impuesto debe ser fija o proporcional al gasto, sin exenciones, de forma
tal que se traduzca en precios más altos para todas las mercaderías y servicios adquiridos por los
consumidores; ello será sólo posible si el impuesto se traslada completamente hacia adelante
por las firmas que los paguen, lo que significa que la producción se realice con costos constantes
y que los precios de los factores sean fijos. De ser así, se evitarán los males que producen las
sisas para obtener recursos generales: presión excedente sobre los consumidores y sus familias,
en virtud de las distorsiones de sus preferencias relativas por distintos bienes.
2.- Para alcanzar los niveles requeridos por la equidad vertical, debe evitarse el exceso de
gravamen sobre las personas que se encuentran por debajo del límite de subsistencia.
3.- Los costos de administración y recaudación deben ser los más bajos posibles.
4.- El impuesto no debe ocasionar pérdida de la eficiencia en la selección de los distintos métodos
de organización de la producción y distribución.
Es bastante probable que el logro total de estos objetivos sea imposible. Ningún impuesto a las
ventas resulta jamás completamente general sobre todas las compras que realiza el consumidor. No es

233
CAPÍTULO XVII: IMPOSICIÓN A LAS VENTAS

posible que el traslado sea completo y exacto, y puede que no haya ningún método eficaz de librar de
la carga a los pobres, salvo mediante exenciones, lo que va en contra de la primera condición. Por esto,
la finalidad consiste en tratar de alcanzar o cumplir con los requisitos lo mejor que se pueda.

TIPOS DE IMPUESTOS A LAS VENTAS (4)

Los impuestos a las ventas son de dos tipos: monofásicos y plurifásicos. Los impuestos
monofásicos son aquéllos que gravan una de las etapas del proceso de producción y distribución; éstos
pueden ser de varias formas según se peche:
1.- La venta del fabricante de productos terminados: impuesto sobre las ventas del fabricante.
2.- La venta del distribuidor o mayorista, o del fabricante al detallista o la última transacción al
mayor: impuesto a las ventas al mayor.
3.- La venta al consumidor final: impuesto a las ventas al detal.

Si se grava cada una de las fases del proceso de producción y distribución, la imposición es del
tipo plurifásico. Existen dos formas principales de impuestos plurifásicos:
1.- El impuesto de etapa múltiple o impuesto sobre el tráfico de las empresas, o impuesto sobre
las ventas brutas, etc., el cual se aplica a las ventas en todos los niveles de producción y
distribución, sin ningún tipo de ajuste o crédito por el impuesto pagado en las etapas anteriores.
2.- El impuesto al valor añadido que grava todas las fases del proceso de producción y
distribución, pero sólo sobre la base del valor agregado.

Impuestos monofásicos

Los impuestos monofásicos o de etapa única ofrecen menores probabilidades de piramidación


o efecto en cascada que los impuestos multifásicos. En esta parte abordaremos la forma impositiva
sobre las ventas al detal y sus méritos frente a las otras dos: fabricante y mayorista y luego algunas
consideraciones sobre los impuestos a las ventas del fabricante y ventas al por mayor.

Impuesto sobre las ventas al detal

Las ventas al detal se definen para fines impositivos, como ventas para uso o consumo (no
para la reventa). Las ventas para la reventa son aquellas que se refieren a mercancías que van a ser
físicamente integradas en otros bienes (consumo intermedio), cuyo destino es el consumidor final.
De los tres tipos de impuestos de fase única, el impuesto sobre las ventas al por menor es el
que ofrece las más grandes ventajas:
1.- Traslado. El impuesto a las ventas al menor es el que ofrece la mayor probabilidad de producir
aumentos de precios inmediatos, iguales al monto del impuesto. El impuesto no exige sino un
sólo ajuste de precios; otros requieren varios cambios de precios en la estructura de producción
y distribución, con mayor posibilidad de variación. Los impuestos anteriores a la etapa de venta
al detal siempre presentan el inconveniente de un incremento de precios superior al monto del
impuesto, ocasionado por el efecto en cascada o piramidal, particularmente cuando se utiliza el
método de fijación de precios basado en costo más margen esperado de ganancia.
2.- Relación entre el impuesto y el gasto al consumidor. Sólo el impuesto a las ventas al detal,
con traslado completo, puede constituir una relación uniforme entre el impuesto y los gastos del
consumidor. Un impuesto a las ventas del fabricante produce diferentes reacciones a nivel de
los precios del detallista según sean los márgenes de comercialización. Un producto gravado con
un impuesto, cuyo margen de ganancia sea bajo, como el caso de bienes necesarios (alimentos),
tendrá un mayor impacto sobre el precio de venta al detal, que otro, cuyo margen de beneficio
sea más elevado (bienes de lujo). Así, con un margen del 50% y un impuesto a las ventas del

234
CAPÍTULO XVII: IMPOSICIÓN A LAS VENTAS

fabricante del 10%, la relación impuesto/pvp será del 6% (10/165), mientras que otro producto
con un margen menor, digamos 25%, la relación será cercana a 7 1/3 (10/137,5).
3.- Neutralidad económica. Sólo el impuesto a las ventas al detal es neutro frente a distintos
sistemas de distribución, y por eso no altera su elección. Los impuestos aplicados a niveles de
fabricante/ importador/mayorista, favorecen a las empresas que tienden a integrar los niveles
de distribución hacia adelante, más allá del impacto de impuesto para minimizar el aumento del
precio imponible.
4.- Producción nacional versus importaciones. Sólo el impuesto a las ventas al detal asegura igual
trato a productos nacionales e importados. El problema se hace difícil con un impuesto a las
ventas del fabricante, porque éste no se aplicaría a la mayoría de los productos importados
cuya etapa de distribución es posterior a aquélla en que se gravan las mercaderías nacionales.
5.- Administración. Desde un punto de vista administrativo, el impuesto a las ventas minoristas
ofrece diversas ventajas. En muchos aspectos el impuesto al minorista es la forma del impuesto
a las ventas más sencilla de manejar. Venta al detal es un concepto más fácil de definir que
venta por el fabricante o venta al por mayor.
6.- Rendimiento. El impuesto al detal produce casi tanto el doble que un impuesto aplicado al
fabricante. Por consiguiente, se disminuye el incentivo a la evasión y la resistencia por parte de
las firmas contribuyentes.
7.- Facturación por separado. Sólo el impuesto a las ventas al menor permite indicar al
consumidor el monto del gravamen que esta pagando, consecuencia meritoria que contribuye a
alcanzar niveles óptimos de actividades gubernamentales en función de las preferencias de la
sociedad. Con la habitual indicación del impuesto separado del precio de venta de la mercadería,
los vendedores se considerarán más como recaudadores que como contribuyentes, y por eso es
menos probable que intenten evadir el impuesto.
8.- Exportaciones. Un impuesto a las ventas al detal no ejercería ningún efecto adverso sobre la
posición competitiva del país en el comercio internacional, ya que las exportaciones no serian
gravadas.

Impuestos a las ventas del fabricante y ventas al por mayor

La única limitación significativa del impuesto a las ventas al detal es la gran cantidad de
pequeños comercios, muchos de ellos con sistemas de contabilidad deficiente, lo cual dificulta su
administración por el elevado número de establecimientos a fiscalizar (entre 5 y 9 detales por
mayorista). En aquellos países (no industrializados), donde la red del comercio al detal está poco
desarrollada, el argumento del impuesto al fabricante es mucho más fuerte, ya que el número de
establecimientos seria menos numeroso, lo que indudablemente simplificaría su administración.
Los impuestos monofásicos recaudados con anterioridad a la fase minorista, aprovechan
mejor, tanto la organización administrativa y contable, como la mayor capacidad económica de las
firmas grandes, lo que permite construir con mayor facilidad el registro de empresas y establecer un
control más eficaz para aumentar el rendimiento del impuesto (5). Finalmente, es posible, mediante el
empleo de varios procedimientos, evitar el efecto en cascada a los impuestos a las ventas del
fabricante/importador/mayorista: créditos impositivos por las compras de uso empresarial (maquinaria
industrial, piezas de repuestos, combustibles y lubricantes, etc.), similares a los utilizados por el
impuesto al valor agregado; otro procedimiento seria en adquirir libres de impuestos los bienes de
producción nacional o importados, utilizados como insumos.

Impuestos multifásicos

Los impuestos multifásicos son aquellos gravámenes que se aplican a todas y cada una de las
fases del proceso de producción y distribución. Por tanto producen un efecto en cascada o piramidal,
donde el monto del impuesto es mucho mayor que la recaudación del gobierno. La traslación es más

235
CAPÍTULO XVII: IMPOSICIÓN A LAS VENTAS

que completa, dada la acumulación que se hace del impuesto cada vez que transita por las fases de
producción y distribución. Pueden distinguirse dos formas de impuestos de fase múltiple: el impuesto
de fase múltiple o en cascada y el impuesto sobre el valor agregado.

Impuesto a las ventas de etapa múltiple

La Alcabala española fue la primera forma impositiva a las ventas que se conoce y data del
siglo 14. En América se aplicó a través de la Real Cédula de 1591 (6). Este impuesto grava
repetidamente un producto en la medida en que transita por las fases de producción y distribución:
materias primas, bienes intermedios y productos terminados. Cada elemento impositivo se traslada
hacia adelante, acumulándose al precio del producto final, por lo que existe incertidumbre sobre el
monto de la carga de gravamen que pueda existir en una venta global, pues todo depende de las
diversas fases del proceso de producción y distribución. Veamos este proceso a través de un ejemplo:
la venta de mineral de hierro se grava cuando transita de la mina hacia la factoría siderúrgica; la venta
de acero se grava cuando va de la siderúrgica a la planta de productos planos; las láminas de acero son
gravadas cuando van en camino de la planta de carrocerías de automóviles, y así sucesivamente, hasta
que el impuesto grava finalmente la venta al detal de automóviles (7).
Como resultado la base tributaria es un múltiplo del producto nacional, y elevadas
recaudaciones pueden obtenerse con tasas bajas.

Desventajas. El impuesto de fase múltiple o en cascada presenta las siguientes desventajas (8):
1.- Este impuesto da un fuerte estimulo a la integración vertical, y reduce por tanto la
competencia, lo que puede traer como consecuencia una pérdida de eficiencia, si las fuerzas
económicas hubiesen sido contrarias a la integración en ausencia del impuesto.
2.- Se introduce un elemento de incertidumbre en cuanto a la cuantía del impuesto en relación al
precio de venta final de los productos y servicios imponibles. La carga tributaria varía conforme
al número de transacciones entre las fases primera y última de la cadena de producción y
distribución de un determinado producto, y pasa a ser de este modo un factor importante en la
determinación de la estructura distributiva.
3.- Es prácticamente imposible reintegrar la cuantía exacta del impuesto incluido en los productos
de exportación, ya que no se conoce. De aquí que pueda derivarse un perjuicio para la
competitividad de los productos nacionales en los mercados exteriores.
4.- El valor agregado en las primeras fases, por ejemplo en mina o fábrica, sufre una carga tributaria
mayor que el valor agregado en las últimas (venta al detal), provocando una distorsión en la
asignación de recursos.
5.- Discrimina contra aquellos bienes que tienen un mayor número de transacciones de producción
y distribución.
6.- Desencadena profundas inequidades al favorecer el efecto en cascada (piramidal
acumulativo). La piramidación o efecto en cascada del gravamen sobre las transacciones o
ventas brutas, ocasiona traslados impositivos muchísimo más que completos sobre los precios de
las mercaderías. Por estas razones el impuesto de fase múltiple o en cascada, es una forma
inferior de imposición, abandonado en Europa Occidental y sustituido por el impuesto al valor
agregado, de naturaleza no acumulativa. En Venezuela aún existen vestigios de la imposición
múltiple en cascada: La Patente de Industria y Comercio, tributo de carácter municipal que
grava los ingresos brutos de los establecimientos industriales, comerciales o de índole similar
con fines de lucro, en la jurisdicción de determinado municipio, con una tarifa proporcional ad-
valorem que oscila entre 0,25% y 6%. Este impuesto conforma el principal rubro de ingresos
tributarios con que cuenta el municipio venezolano, de ahí que, si se llegare al establecimiento
de un impuesto general sobre las ventas, deberá prestarse atención a su necesaria coordinación
con las patentes municipales de industria y comercio, a fin de evitar la doble imposición de las
actividades de producción y distribución tanto a nivel nacional como municipal (9).

236
CAPÍTULO XVII: IMPOSICIÓN A LAS VENTAS

Impuesto sobre el valor agregado

El impuesto sobre el valor agregado (IVA) es un tipo de tributo que se ha extendido con fuerza
y rapidez por numerosos países del mundo. Esta aceptación generalizada deriva de su mayor eficacia
y de la posibilidad que brinda de unificar o eliminar otros gravámenes. Los inconvenientes señalados
al impuesto de fase múltiple o en cascada han obligado a muchos países a abandonar esta práctica
impositiva, buscando otras formas de imposición a las ventas, particularmente impuestos de naturaleza
monofásica o fase única. Sin embargo, como ya hemos advertido, la limitada base tributaria de estos
gravámenes obligaría a elevar las tasas impositivas, lo que ocasionaría, dada la elevada presión
tributaria, hostilidad y evasión tributaria de parte de los detallistas. Por ello, ha aparecido,
particularmente desde su implantación definitiva en 1973, en los países pertenecientes a la Comunidad
Económica Europea la otra forma alternativa de imposición multifásica: impuesto al valor agregado.
El profesor Cesare Cosciani (10) en su obra Impuesto al Valor agregado lo define de la
siguiente manera: El impuesto al valor agregado se paga en todas las etapas de la producción
pero no tiene efectos acumulativos, pues el objeto de la imposición no es el valor total del bien,
sino, el mayor valor que el producto adquiere en cada etapa de la producción y distribución,
desde la materia prima hasta el producto terminado, y como las suma de los valores agregados
en las diversas etapas del proceso productivo y distributivo corresponden a un importe igual al
valor total del bien adquirido por el consumidor, el impuesto permite gravar en distintas
oportunidades las cuotas parciales del valor del bien y, en conjunto, el valor total del bien sin
omisiones tributarias ni dobles imposiciones.

Naturaleza del impuesto. Se pueden distinguir tres tipos de impuestos al valor agregado según sea la
base tributaria: producto nacional bruto, producto nacional neto y, consumo total. De estas tres el que
utiliza al consumo como base es el que se emplea corrientemente en la práctica.
El valor añadido definido en términos de gastos en consumo de una empresa viene dado por la
diferencia entre los ingresos brutos por ventas menos el valor de las compras en bienes y servicios de
naturaleza intermedia (insumos) durante un periodo de tiempo considerado; este resultado es
equivalente a la suma de las remuneraciones de los factores de la producción realizados por la
empresa: sueldos, salarios, rentas, intereses, beneficios. Si al valor añadido por cada una de las
empresas se le permite deducir el gasto en consumo de bienes durables (depreciación de maquinarias y
equipos), el resultado se refiere solamente al valor de bienes de consumo.
Un impuesto al valor agregado podría administrarse exigiendo a cada empresa el cálculo del
valor agregado de la manera indicada antes, es decir restando de las ventas los costos de las
mercaderías compradas o sumando los distintos elementos constitutivos del valor agregado. Pero
según la manera habitual de manejar el impuesto del valor agregado, el método del crédito
impositivo o fiscal, cada proveedor en su nivel de producción y distribución, debe pagar el impuesto
sobre las compras, al calcular su obligación impositiva aplica la alícuota a su monto de ventas
imponible y deduce la cantidad total del impuesto pagado durante el periodo sobre sus compras, para
así, determinar su deuda impositiva neta. Así, el incremento de los precios refleja el valor añadido en
cada etapa, por lo que el precio resultante al final de la cadena, no es más que la suma de los
incrementos de valor en cada una de ellas. Por lo tanto, un impuesto que se recaude gravando
incrementos de valor en cada etapa, posee la misma base tributaria que otro, que ha sido recaudado,
gravando el valor final del bien. De tal manera que el impuesto es equivalente a un impuesto
general a las ventas al por menor, con la sola diferencia de su administración (11).
Consideremos el siguiente ejemplo en el que se incluye desde la fase de importación de un
bien intermedio (insumo), el cual sufrirá posteriormente un proceso de transformación (producción),
hasta su final distribución y compra por el consumidor final. La tasa impositiva es del 10% sobre el
valor agregado en cada una de las fases. El cálculo puede ser hecho, o bien, determinando el valor
agregado en cada una de las fases y aplicando sobre él la tasa impositiva, o también, utilizando el
crédito impositivo sobre el valor de las compras. En cualquiera de los dos casos los resultados serán

237
CAPÍTULO XVII: IMPOSICIÓN A LAS VENTAS

similares, aunque, el método de crédito impositivo se considera más sencillo y hace más fácil el
control cruzado, puesto que el impuesto deducido por el mayorista debe aparecer como abonado por el
fabricante, al cual compró el mayorista.

Cálculo del impuesto al Valor Agregado


Valor Crédito Obligación Deuda
Valor de Valor
Fases de las Impositivo Impositiva Impositiva
las ventas Agregado
compras (10% compra) (10% venta) Neta
Aduana 100 - - - - 10
Importador 100 120 20 10 12 2
Fabricante 120 156 36 12 15,6 3,6
Mayorista 156 171,6 15,6 15,6 17,16 1,56
Detallista 171,6 214,5 42,9 17,16 21,45 4,29
Consumidor 214,5

La suma total de la deuda impositiva neta o impuesto a pagar, o sea 21,45 coincide
exactamente con la aplicación de un impuesto del 10% sobre las ventas del detallista, (214,5x0,1).

Evaluación del impuesto. El impuesto al valor agregado ofrece una serie de ventajas potenciales (12):
1.- Efecto en cascada. En comparación con el impuesto de fase múltiple o en cascada, la
imposición a las ventas en la forma de gravamen al valor agregado ofrece la gran ventaja de
evitar la distorsión económica causada por aquél. Si el IVA está propiamente diseñado no
produce ninguna distorsión económica o perdida de eficiencia (presión excedente). De otro lado,
como señaláramos al analizar las características de la imposición a las ventas, el efecto en
cascada aún es posible que se presente en los impuestos sobre la venta de de fase única
(fabricante/importador/mayorista), aunque con efectos menos pronunciados. Esto ocurre
siempre que los bienes imponibles se produzcan utilizando insumos gravados. A medida que el
punto de impacto del impuesto sobre las ventas está más alejado de la fase de la venta al por
menor, el efecto en cascada o piramidal seria más pronunciado, ya que es mucho más probable
que un fabricante adquiera sus insumos de otro fabricante o de un importador, que de un
minorista.
2.- Exclusión de los bienes de producción. Los defensores del IVA sostienen que la exclusión de
los bienes de producción es mucho más fácil con este impuesto, que con otro que grave a las
ventas al por menor. En un impuesto a las ventas al detal es imposible para el detallista,
distinguir, entre la venta de bienes realizada para el consumo de la de producción. Bajo
cualquier forma impositiva a las ventas, la exclusión de las ventas de uso empresarial requiere
comprobación tanto a nivel del comprador como del proveedor o suplidor. Con el IVA, todas las
ventas de bienes intermedios son gravables; el comprador recibe un crédito fiscal sobre el
impuesto pagado en la compra, de manera que, cualquiera auditoria seria hecha sobre el
comprador y no sobre el proveedor.
4.- Rendimiento. Mientras más alta sea la tasa tributaria, mayor estimulo tendrán los
contribuyentes para evadir el impuesto. Los impuestos al valor agregado y a las ventas al por
menor, ofrecen la ventaja de poder utilizar tasas impositivas bajas, porque utilizan bases
imponibles amplias para un determinado volumen de ingresos. Los impuestos sobre las ventas
al fabricante/importador/ mayorista, ofrecen bases tributarias más limitadas, lo que obliga a
utilizar tasas más altas.
5.- Aspectos administrativos. El IVA tiene varias ventajas administrativas frente a los impuestos
sobre las ventas de fase única (importador/ fabricante/mayorista): en primer lugar,
tiende a disminuir el impacto de la evasión, al concentrar el impuesto en ningún nivel concreto
de la cadena de producción y distribución. En caso de que exista una fuerte evasión a nivel de
las ventas al detal, generalmente bajo la forma de subvaloración de las ventas, el IVA tendría
238
CAPÍTULO XVII: IMPOSICIÓN A LAS VENTAS

una menor pérdida de recursos, ya que se recaudará mayormente del fabricante y del mayorista,
de tal forma que la evasión no seria significativa. En segundo lugar, el impuesto al valor
agregado, permite también que el contribuyente minimice su obligación tributaria puesto que el
detallista presiona al mayorista, y éste al fabricante, para que todas las operaciones queden
documentadas a efectos de justificar las deducciones, creando oposición de intereses entre com-
prador y vendedor, facilitando así la comprobación cruzada; aunque tal oposición resulta a veces
artificial, ya que puede existir colusión entre comprador y vendedor para no declarar una
determinada transacción. Finalmente, es necesario que la administración no se vea forzada a
controlar un número excesivo de contribuyentes, a fin de que la evasión no alcance niveles
intolerables, en este sentido el impuesto sobre las ventas fabricante/ importador/mayorista,
seria quizás el más adecuado cuando se trata de un número relativamente reducido de
contribuyentes. Entre el impuesto al valor agregado y el impuesto a las ventas al por menor,
en países de menor desarrollo relativo, donde el número de establecimientos al detal es mucho
menor, se justificaría el empleo del IVA. Con este impuesto, la pérdida de ingresos seria poco
significativa, si se limitara el número de contribuyentes para que la administración tributaria no
se viera desbordada, ya que al menos, el impuesto alcanza a los proveedores excluidos por el
impuesto a las ventas al detal.
6.- Armonización tributaria regional. La mayoría de los países que pertenecen a comunidades
regionales han adoptado la modalidad del IVA. Los países miembros de la Comunidad
Económica Europea lo implantaron finalmente en 1973. La mayoría de los países pertenecientes
a grupos regionales latinoamericanos, como la Asociación Latinoamericana de Integración y el
Grupo Andino, han adoptado impuestos al valor agregado. Colombia y Brasil (impuesto
federal), utilizan el impuesto a las ventas al fabricante con un sistema de rebajas tributarias
similar al empleado por el IVA para evitar el efecto en cascada. Es de suponer que el IVA
llegará a ser oportunamente la forma armonizada de tributación sobre las ventas en toda la
región.
7.- Exportaciones. El IVA, tiene como ventaja proporcionar información sobre la recaudación del
impuesto en el caso de exportación, lo que sin lugar a dudas favorece la competencia en el
comercio internacional.
De otra parte, pueden surgir complicaciones administrativas en relación a la operación del
impuesto al valor agregado. Este impuesto es mucho más complejo de administrar y de definir que un
impuesto a las ventas al detal; el IVA parece complicado, por lo menos para quienes manejan
empresas pequeñas. Lo que es más serio, el IVA requiere que los establecimientos lleven detalladas
anotaciones del impuesto pagado sobre las compras, así como las ventas imponibles, mientras que el
impuesto a las ventas al detal sólo requiere registros de las ventas efectuadas. Para una firma pequeña,
el IVA puede representar un aumento significativo de las horas/hombre de contaduría.
Adicionalmente, el impuesto al valor agregado comprende un número algo más elevado de con-
tribuyentes. En ambos impuestos los minoristas son contribuyentes, aunque como expresáramos
anteriormente, de excluirse a los minoristas del pago del IVA la pérdida de recursos no seria tan
elevada.

El impuesto al valor agregado en Venezuela

La implantación del IVA en Venezuela recorrió un camino lleno de idas y venidas, así como
cambios de denominación, hasta que finalmente en el año 1999 se estableció bajo el actual nombre. Es
un impuesto muy productivo, constituye el más importante tributo interno y la principal fuente de
recursos por ingresos ordinarios tributarios no petroleros del presupuesto fiscal.

239
CAPÍTULO XVII: IMPOSICIÓN A LAS VENTAS

Reseña histórica del impuesto al consumo en Venezuela

La segunda presidencia de Carlos Andrés Pérez (Febrero 1989) dio los pasos iniciales para la
aplicación del Impuesto al Valor Agregado en Venezuela. Lamentablemente eventos de carácter
político, una grave crisis social y su posterior destitución de la presidencia de la República (Mayo
1993) dieron al traste con el proyecto del IVA. Más tarde, mediante Ley Habilitante (12-08-1993) se le
otorgaron poderes al Presidente Ramón J. Velásquez, para que dictara medidas en el campo
económico y financiero. Así se estableció un Impuesto al Valor Agregado (G.O. N° 4.637 del
16/9/93), cuya primera etapa sería un Impuesto General a las Ventas a nivel de mayorista, vigente a
partir del 1-10-1993. Una segunda etapa que comenzaría el 1-1-1994, extendería la aplicación del
impuesto hasta el nivel de detal. En agosto de 1994, el nuevo Presidente de la Republica Rafael
Caldera R. promulgó la Ley Impuesto al Consumo Suntuario y a las Ventas al Mayor (G. O. N° 4.727,
del 27/05/1994), una versión aparentemente diferente a las anteriores, sagazmente camuflajeada para
ocultar el impuesto a nivel de detallista. En el año 1999 vuelve a ser Impuesto al Valor Agregado
(G.O. 5341 del 5-5-1999).

Características

La vigente Ley de Impuesto al Valor Agregado (G. O. N° 38.263 del 1- 9-2005) define en su
artículo 1 la materia gravable del impuesto al pechar la enajenación de bienes muebles, la prestación
de servicios y la importación de bienes, que se aplica en todo el territorio nacional y que deberán
pagar las personas naturales o jurídicas, las comunidades, las sociedades irregulares o de hecho, los
consorcios y demás entes jurídicos o económicos, públicos o privados, que en su condición de
importadores de bienes, habituales o no, de fabricantes, productores, ensambladores, comerciantes y
prestadores de servicios independientes, realicen las actividades definidas como hechos imponibles en
la respectiva ley.

Alícuota impositiva. La tasa general aplicable a la base imponible correspondiente será fijada en la
Ley de Presupuesto Anual y estará comprendida entre un límite mínimo de ocho por ciento (8%) y un
máximo de dieciséis y medio por ciento (16,5%). (Artículo 27 ejusdem). La alícuota general aplicable
en el territorio nacional es de 14% (desde el 1° de octubre de 2005), de conformidad con la última
reforma de la Ley, de fecha 1° de septiembre de 2005; (Artículo 62 ejusdem).
La venta y/o importación de los siguientes bienes y servicios está gravada con alícuota del
8%:(Artículo 63 LIVA)
a) Ganado bovino, caprino, ovino y porcino para la cría;
b) Animales vivos destinados al matadero;
c) Carnes en estado natural, refrigeradas, congeladas, saladas o en salmuera (incluyendo el
pescado);
d) Mantecas y aceites vegetales, refinados o no, utilizados exclusivamente como insumos en la
elaboración de aceites comestibles;
e) Alimentos concentrados para animales;
f) Prestaciones de servicios al poder público;
g) Transporte aéreo nacional de pasajeros.
En los casos de ventas de exportación de bienes muebles y de servicios se aplicará la alícuota
del 0%. (Artículo 27 ejusdem)
Las ventas u operaciones asimiladas a venta y las importaciones de los siguientes bienes
muebles están gravados con una alícuota adicional del 10% (impuesto al lujo), la cual sumada a la
alícuota general hace que su carga tributaria ascienda al 24% (Artículo 61 LIVA):
a) Vehículos o automóviles de paseo o rústicos, con capacidad para nueve (9) personas o menos,
cuyo precio de fábrica en el país o valor en aduanas, más lo tributos, recargos, derechos
compensatorios, derechos antidumping, intereses moratorios y otros gastos que se causen por la

240
CAPÍTULO XVII: IMPOSICIÓN A LAS VENTAS

importación, sean superiores al equivalente en bolívares a treinta mil dólares de los Estados
Unidos de América (US $ 30.000,00);
b) Motocicletas de cilindradas superior a 500 cc., excepto aquellas destinadas a programas de
seguridad del Estado;
c) Máquinas de juegos activadas con monedas, fichas u otros medios;
d) Helicópteros, aviones, avionetas y demás aeronaves, de uso recreativo o deportivo;
e) Toros de lidia;
f) Caballos de paso;
g) Caviar; y,
h) Joyas con piedras preciosas, cuyo precio en Bolívares sea superior al equivalente a US $ 500,oo.

Exenciones. Estarán exentos del IVA (artículo17 ejusdem):


1. Las importaciones y las ventas de los siguientes bienes y servicios:
a) Los alimentos y productos para consumo humano que se mencionan a continuación:
* Productos del reino vegetal en su estado natural, considerados alimentos para el consumo
humano, y las semillas certificadas en general, material base para la reproducción animal e
insumos biológicos para el sector agrícola y pecuario.
* Especies avícolas, los huevos fértiles de gallina, los pollitos, pollitas y pollonas para la
cría, reproducción y producción de carne de pollo y huevos de gallina.
* Arroz.
* Harina de origen vegetal, incluidas las sémolas.
* Pan y pastas alimenticias.
* Huevos de gallinas.
* Sal.
* Azúcar y papelón, excepto los de uso industrial.
* Café tostado, molido o en grano.
* Mortadela
* Atún enlatado en presentación natural.
* Sardinas enlatadas con presentación cilíndrica hasta ciento setenta gramos (170 gr.).
* Leche cruda, pasteurizada, en polvo, modificada, maternizada o humanizada y en sus
fórmulas infantiles, incluidas las de soya.
* Queso blanco duro.
* Margarina y mantequilla.
* Carne de pollo en estado natural, refrigerada y congelada.
b) Los fertilizantes, así como el gas natural utilizado como insumo para la fabricación de los
mismos;
c) Los medicamentos y agroquímicos y los principios activos utilizados exclusivamente para
su fabricación, incluidas las vacunas, sueros, plasmas y las sustancias humanas o animales
preparadas para uso terapéutico o profiláctico, para uso humano, animal y vegetal;
d) Los combustibles derivados de hidrocarburos, así como los insumos y aditivos destinados al
mejoramiento de la calidad de la gasolina, tales como etanol, metanol, metil-ter-butil-eter
(MTBE), etil-ter-butil-eter (ETBE) y las derivaciones de éstos destinados al fin señalado;
e) Las sillas de ruedas para impedidos y los marcapasos, catéteres, válvulas, órganos
artificiales y prótesis;
f) Los diarios, periódicos, y el papel para sus ediciones; y,
g) Los libros, revistas y folletos, así como los insumos utilizados en la industria editorial.
2. Las importaciones efectuadas por los agentes diplomáticos y consulares acreditados en el país,
de acuerdo con los convenios internacionales suscritos por Venezuela. Esta exención queda
sujeta a la condición de reciprocidad;
3. Las importaciones efectuadas por instituciones u organismos internacionales a que pertenezca
Venezuela y por sus funcionarios, cuando procediere la exención de acuerdo con los convenios

241
CAPÍTULO XVII: IMPOSICIÓN A LAS VENTAS

internacionales suscritos por Venezuela.


4. Las importaciones que hagan las instituciones u organismos que se encuentren exentos de todo
impuesto en virtud de tratados internacionales suscritos por Venezuela;
5. Las importaciones que hagan viajeros, pasajeros y tripulantes de naves, aeronaves y otros
vehículos, cuando estén bajo régimen de equipaje;
6. Las importaciones que efectúen los inmigrantes de acuerdo con la legislación especial, en
cuanto les conceda franquicias aduaneras;
7. Las importaciones de bienes donados en el extranjero a instituciones, corporaciones y
fundaciones sin fines de lucro y a las universidades para el cumplimiento de sus fines propios;
8. Las importaciones de billetes y monedas efectuadas por el Banco Central de Venezuela, así
como los materiales e insumos para la elaboración de las mismas por él órgano competente del
Poder Público Nacional;
9. Las importaciones de equipos científicos y educativos requeridos por las instituciones públicas
dedicadas a la investigación y a la docencia. Asimismo, las importaciones de equipos médicos
uso tanto ambulatorio como hospitalario del sector público o de las instituciones sin fines de
lucro, siempre que no repartan ganancias o beneficios de cualquier índole a sus miembros y, en
todo caso, se deberá comprobar ante la Administración Tributaria tal condición;
10. Las importaciones de bienes, así como las ventas de bienes y prestación de servicios,
efectuadas en el Puerto Libre del Estado Nueva Esparta, en la Zona Libre para el Fomento de la
Inversión Turística en la Península de Paraguaná del Estado Falcón; y en la Zona Libre Cultural,
Científica y Tecnológica del Estado Mérida, en el Puerto Libre de Santa Elena de Uairén y en la
Zona Franca Industrial, Comercial y de Servicios Atuja (ZOFRAT), una vez que inicie sus
actividades fiscales, de conformidad con los fines previstos en sus respectivas leyes o decretos
creación;
11. Las prestaciones de los siguientes servicios:
* El transporte terrestre y acuático nacional de pasajeros;
* Los servicios educativos prestados por instituciones inscritas o registradas en los Ministerios
de Educación, Cultura y Deportes, y de Educación Superior;
* Los servicios de hospedaje, alimentación y sus accesorios, a estudiantes, ancianos, personas
minusválidas, excepcionales o enfermas, cuando sean prestados dentro de una institución
destinada exclusivamente a servir a estos usuarios;
* Las entradas a parques nacionales, zoológicos, museos, centros culturales e instituciones
similares, cuando se trate de entes sin fines de lucro exentos de Impuesto sobre la Renta;
* Los servicios medico-asistenciales y odontológicos, de cirugía y hospitalización;
* Las entradas a espectáculos artísticos, culturales y deportivos, siempre que su valor no
exceda de dos unidades tributarias (2 U.T.);
* El servicio de alimentación prestado a alumnos y trabajadores en restaurantes, comedores y
cantinas de escuelas, centros educativos, empresas o instituciones similares, en sus propias
sedes;
* El suministro de electricidad de uso residencial;
* El servicio nacional de telefonía prestado a través de teléfonos públicos;
* El suministro de agua residencial;
* El aseo urbano residencial;
* El suministro de gas residencial, directo o por bombonas;
* El servicio de transporte de combustibles derivados de hidrocarburos;
* Los servicios de crianza de ganado bovino, caprino, ovino, porcino, aves y demás especies
menores, incluyendo su reproducción y producción.

242
CAPÍTULO XVII: IMPOSICIÓN A LAS VENTAS

NOTAS AL CAPÍTULO XVII

(1) DUE, John et al., Government Finance: Economics of the Public Sector. Ed. Irwin, 7ed. Ill. pp.
404-15, 421-26
(2) Comisión de Estudio y Reforma Fiscal. La Reforma del Sistema Fiscal Venezolano, N° 2. El
Sistema Tributario en Venezuela por Carlos Aguirre et al., Caracas 1986. p. 206
(3) GROVES, Harold, Finanzas Públicas. Ed. Trillas, 1 ed. México 1965. p. 377
(4) DUE, John et al., Op. cit. pp. 415-21
(5) SUCRE, Gustavo, R.P. Apuntes de Finanzas Públicas. Mimeografiado U.C.A.B. Caracas. pp.
311-12
(6) VILLEGAS, Héctor, Curso de Finanzas, Derecho Financiero y Tributario. Ed. Depalma,
Buenos Aires 1972. pp. 319-20
(7) MUSGRAVE, Richard et al., Public Finance in Theory and Practice. Ed. Mac Graw Hill, 5 ed.
New York 1989. p. 397
(8) CERF, N° 2. Op. cit. p. 207
(9) Comisión de Estudio y Reforma Fiscal, La Reforma del Sistema Fiscal Venezolano. Informe
Final, Caracas 1983. p. 112, 121
(10) VILLEGAS, Héctor, Op. cit. p. 320
(11) MUSGRAVE, Richard et al., Op. cit. 399-403
(12) CERF, N° 2. Op. cit. pp. 208-12

243
XVIII

IMPOSICIÓN A LA RIQUEZA

La imposición a la riqueza constituye junto a la renta y el consumo, la tercera y


última forma impositiva. Aquí no se trata de flujos de ingresos y gastos, sino de acumulación
de riqueza. Los impuestos sobre la riqueza pueden ser de dos tipos. El que recae sobre la
totalidad de la riqueza que posee una persona en forma directa y neta; y aquéllos que gravan
formas particulares de propiedad o que el impacto lo reciben las cosas tangibles.
La imposición sobre la riqueza tiene en la equidad su más fuerte argumento. Así,
suele ser justificada tanto por el método del beneficio como por la capacidad de pago. El
método del beneficio se dirige más que todo hacia los impuestos de naturaleza específica que
gravan la propiedad real: impuesto a la propiedad, contribuciones por mejoras, impuestos
sobre la propiedad inmobiliaria urbana y/o rural, impuesto sobre vehículos, etc. Mientras que
el método de la capacidad de pago, apunta hacia aquellos impuestos personales sobre la
riqueza: el impuesto al patrimonio neto y el impuesto sobre la transmisión de la riqueza. La
primera sección de este capitulo versará sobre el impuesto al patrimonio neto, allí se evaluará
esta forma impositiva siguiendo el patrón establecido: eficiencia económica, equidad y
consideraciones administrativas. La segunda tratará sobre el impuesto a la propiedad,
analizado según el patrón ya mencionado, para concluir con las diferentes tipos impositivos
sobre la propiedad que existen en Venezuela. El capítulo siguiente lo dedicaremos a los
impuestos sobre la transmisión de la riqueza: impuestos sobre sucesiones y donaciones.

IMPUESTO AL PATRIMONIO NETO (1)

Un impuesto sobre el patrimonio neto o la riqueza neta individual es un gravamen


aplicado a los individuos, no a las sociedades, sobre la base de su patrimonio neto total, es
decir el valor total de todos los activos que poseen, incluso dinero en efectivo y depósitos
bancarios, títulos valores, bienes raíces, menos las deudas u otras obligaciones que pesen
sobre ellos. La propiedad de las sociedades de capital es gravable en la medida que se alcanza
mediante las acciones en circulación en manos de propietarios y acreedores. De acuerdo con
el principio de equidad, algunos bienes podrían ser exonerados, previendo una exención
mínima, comparable al mínimo de subsistencia del impuesto a la renta. El monto a pagar del
impuesto, podría ajustarse según el número de personas a cargo del contribuyente y la
tarifa, podría ser proporcional o progresiva según se deseara.

Características del impuesto

El impuesto al patrimonio neto es usado en por lo menos una veintena de países,


incluyendo dentro de éstos algunos latinoamericanos (Uruguay, Colombia). Las principales
características de estos impuestos, en forma resumida son:
1.- La unidad contribuyente típica es la familia: los haberes de la mujer y los niños menores
se combinan con los del marido.
2.- Como regla general todos los activos son incluidos, excepto en algunos casos, los
efectos personales.

244
CAPÍTULO XVIII: IMPOSICION A LA RIQUEZA

3.- Usualmente se prevén exenciones pequeñas, relativamente bajas: de dos a cuatro veces
el ingreso pér-cápita del país.
4.- Las tasas impositivas son proporcionales (1% o menos) en algunos países y progresivas
(niveles entre 0,5% y 3%) en otros, en especial donde se quiere alcanzar a los muy
pudientes; así que el impuesto puede pagarse, por lo general, con la renta anual que la
propiedad produzca.
5.- El impuesto es administrado en la mayoría de los casos nacionalmente, junto al
impuesto sobre la renta.
6.- En ningún caso constituyen fuente importante de recursos, salvo en Colombia, cuya
recaudación alcanza al 5% del total del ingreso tributario.

Efectos económicos

Pueden hacerse algunas observaciones basadas en el análisis económico de los


posibles efectos de un impuesto al patrimonio neto.

Efectos sobre la formación de capital

Un impuesto al patrimonio neto difiere en dos aspectos de un impuesto sobre la renta:


1.- El impuesto al patrimonio neto grava toda la riqueza acumulada que una persona posea,
y no sólo la que se incrementa y gasta en consumo durante el año. Como la base total es
mucho más amplia, la tasa resultaría más baja para obtener determinada recaudación.
2.- Como sucede con un impuesto al consumo, todo aumento de la renta no hace crecer la
obligación impositiva, a menos que se convierta parte de la misma en ahorros. Si este
fuera el caso, la obligación impositiva crecería para períodos subsecuentes y no
directamente durante el período de aumento de la renta.

De estas diferencias surgen varias consecuencias posibles.

Ahorro. El ahorro, sea cual fuere la forma en que se conserve (depósitos y/o activos), crea
una obligación impositiva adicional, por ello, un impuesto al patrimonio neto lo reducirá en
una mayor proporción que un impuesto relacionado con el consumo. La magnitud de la
reacción adversa, dependerá en gran medida de la respuesta del monto de los ahorros ante los
cambios en el rendimiento neto del mismo. En comparación con un impuesto a la renta, la
diferencia neta no resulta tan clara. El ahorro incrementa en forma directa la obligación
tributaria en el impuesto al patrimonio, mientras que la obligación propia del impuesto sobre
la renta, sólo se incrementa si el ahorro se invierte en bienes que producen renta. Por otra
parte, la tasa del impuesto al patrimonio es mucho más baja que la del impuesto sobre la renta
para la misma suma recaudada.

Inversión. El impuesto al patrimonio neto al ser aplicado a los bienes propiedad de los
individuos, den o no renta (rendimiento), produciría menores efectos nocivos sobre la
inversión que un impuesto a la renta. Recuérdese que este último grava el ingreso obtenido de
bienes adicionales adquiridos por el contribuyente. Adicionalmente, desalentará a las personas
de retener dinero en efectivo, terrenos baldíos para especulación e inversiones de poca
rentabilidad y, las estimulará a adquirir bienes que signifiquen actividades de inversión real o
que conduzcan a ella. Algunas personas se verán obligadas a realizar inversiones de capital de
mayor rendimiento para poder pagar el impuesto sin desprenderse de sus activos. El efecto
neto es incrementar la disposición a asumir riesgos. El impuesto sobre la renta grava sólo las
ganancias en efectivo de inversiones financieras y no la liquidez (efectivo); el impuesto al
patrimonio evita la penalidad sobre las inversiones de alto rendimiento. En principio el

245
CAPÍTULO XVIII: IMPOSICION A LA RIQUEZA

impuesto al patrimonio neto estimulará a los propietarios de bienes a tratar de acrecentar las
utilidades de éstos, porque el aumento del rendimiento monetario no incrementa de por si la
obligación tributaria. El resultado neto consiste en facilitar el logro del pleno empleo.

Efectos sobre la oferta de trabajo

Como todo impuesto, este gravamen surte un efecto renta, estimulando a la gente a
trabajar más para compensar la disminución de la renta después de pagado el impuesto. Pero
a diferencia del impuesto sobre la renta, no existe efecto sustitución que lo compense, porque
la obligación impositiva no crece con la renta ganada, a menos que se ahorre. Por ello, en
general, los impuestos al patrimonio neto producirán un exceso de gravamen menor sobre los
factores productivos que el impuesto sobre la renta.

Efectos sobre los métodos de producción y pautas de consumo

Según comentamos, un impuesto al patrimonio neto tiene una menor tendencia a surtir
efectos desfavorables sobre la inversión que un impuesto sobre la renta, ello en parte, porque
estimula a las personas a convertir sus activos ociosos o depósitos en efectivo, en inversión
real. Pero al propio tiempo, mientras los métodos de producción se basen más en capital
intensivo, mayor será la obligación tributaria; el efecto neto podría ser el estimulo de
actividades productivas que utilicen elevadas relaciones producto-mano de obra,
especialmente en aquellas formas de sociedad no corporativas.
En cuanto al consumo, el impuesto al patrimonio neto favorece la adquisición de
bienes perecederos, en detrimento del consumo de bienes durables que generan nuevas obliga-
ciones impositivas.
Tanto los efectos en los métodos de producción como en las pautas de consumo
tienden a minimizarse por el bajo nivel de tasas del impuesto al patrimonio.

Traslación e incidencia

El impuesto al patrimonio neto en su forma original se relaciona directamente con la


riqueza personal del contribuyente. Si se supone que los precios de los factores y mercaderías
permanecen sin modificar, el impuesto incidirá directamente sobre el propietario de la riqueza.
Aunque el impuesto a corto plazo, con una relación relativamente fija de capital, afectará su
rendimiento, inclusive aquel proveniente de la vivienda ocupada por el propietario. De otro
lado, si el impuesto afecta al ahorro, como vimos anteriormente, es de esperar que la tasa de
retorno del capital se eleve recayendo parte de la incidencia del impuesto sobre el empleo. Por
último si el impuesto ejerce cambios en la preferencia por el tipo de inversión (bienes
rentables y durables), seguramente la incidencia se distanciará del patrón inicial.
De tal forma, en la medida que la incidencia del impuesto sea directa, personas con
grandes rentas en relación con su riqueza neta pagarán relativamente menos con el impuesto al
patrimonio neto que con el impuesto a la renta, mientras que lo contrario sucederá con quienes
posean cantidades desproporcionadas de riqueza neta. Las estadísticas sobre concentración de
la riqueza atendiendo a los niveles de ingreso son difíciles de conseguir, aunque existe una
mayor desigualdad de distribución de la riqueza que la de la renta. No hay seguridad de que
exista una alta correlación entre riqueza e ingreso a determinados niveles de renta; por lo
tanto, habrá gran dispersión del impuesto a la riqueza con relación a la renta.

246
CAPÍTULO XVIII: IMPOSICION A LA RIQUEZA

Equidad

El argumento de mayor peso, según mencionáramos, en favor de la imposición a la


riqueza se basa en consideraciones de equidad. La concentración o acumulación de bienes
raíces y de bienes personales como ganado vacuno, fue tomada durante los tiempos de la
Colonia como indicativo de fortuna o de capacidad de pago. Para aquel entonces, los pagos
se realizaban generalmente en especie, por lo que el ingreso en dinero no hubiese sido un buen
indicador de la capacidad contributiva. Modernamente, el ingreso está representado casi
totalmente en términos monetarios y la renta es la medida más satisfactoria de la capacidad
contributiva, dada la dificultad de valorar la riqueza. En tales circunstancias, ¿cómo podría
entonces defenderse el gravamen sobre el patrimonio neto, como indicativo de la capacidad
contributiva?
1.- Cuando discutíamos la justificación de la renta (capitulo 12) como medida de la
igualdad tributaria, concluíamos que desde el punto de vista de la equidad horizontal, el
concepto de renta definido según Henry Simons, incluía además de la renta que se
destinaba al consumo, el enriquecimiento proveniente del incremento del patrimonio
neto. De allí que desde un punto de vista de la definición global de renta, no habría
justificación para la imposición al patrimonio neto. No obstante, las restricciones
impuestas en la práctica, particularmente a las ganancias de capital, hace necesaria la
imposición del patrimonio neto como gravamen complementario a la renta (2). Si dos
personas poseen los mismos ingresos anuales, pero una de ellas tiene acumulado
ahorros por una suma considerable y la otra no tiene nada, está claro que la capacidad
contributiva de la primera es mayor. Al tener una reserva para emergencias y vejez,
podrá mantener una propensión al consumo más alta por hallarse menos obligada a
ahorrar. Los impuestos relacionados con el consumo compensan en parte esta
deficiencia del impuesto sobre la renta. Muchos gastos no son fáciles de gravar con el
impuesto al consumo y, este tipo de impuesto no le llega a las personas avariciosas (los
que acumularon gran riqueza, con exigua renta y gastan relativamente poco).
2.- La imposición a la riqueza en su forma personal y directa grava de forma más elevada
la renta de la propiedad que la proveniente de sueldos y salarios. Este argumento suele
defenderse por razones de equidad, ya que la renta de la propiedad tiene mayor
permanencia que la del trabajo y su obtención no requiere de esfuerzo humano directo.
3.- El impuesto al patrimonio neto no ejerce ningún tipo de discriminación frente a las
diversas alternativas de inversión, como si ocurre con el impuesto sobre la renta. Las
inversiones de mayor rendimiento y riesgo son penalizadas por el impuesto sobre la
renta, en favor de otras, donde la liquidez y el bajo rendimiento benefician a sus
tenedores.
4.- La imposición neta a la riqueza global y personal con tasas progresivas, es un medio de
lucha eficaz contra las grandes concentraciones de propiedades. Como apuntábamos
anteriormente, la riqueza se distribuye más inequitativamente que el ingreso, y quizás la
sociedad aspire a su mejor distribución (3).
La justificación del impuesto sobre la riqueza neta desde el punto de vista de la equidad
no debería ser exagerada. Recurrir en gran proporción al impuesto sobre el patrimonio neto,
gravaría en exceso aquellas personas que durante su vida hicieron grandes inversiones en
bienes que no producen renta o, que son propietarias de su casa, pero poseen relativamente
poca renta, como los ancianos. Una combinación de las bases de renta y riqueza neta, con
predominio de la primera y utilización parcial de la segunda, produciría efectos distributivos
más acordes con los consensos habituales de equidad, que cada uno de los impuestos por si
solo.

247
CAPÍTULO XVIII: IMPOSICION A LA RIQUEZA

Administración

La operación del impuesto al patrimonio neto conjuntamente con el impuesto a la


renta, permitiría el control cruzado de aquellos rubros de ingresos (enriquecimiento) prove-
nientes de las ganancias de capital y de cualquier otro bien de inversión que produjese renta.
De otro lado, el origen de los dividendos, intereses y otros conceptos declarados al impuesto
sobre la renta, facilitaría la aplicación del impuesto al patrimonio neto.
Si bien el argumento anterior tiene validez, no debemos olvidar que los impuestos a la
renta y al consumo son gravámenes sobre flujos y transacciones que se manifiestan en el
tiempo. Un impuesto sobre el patrimonio neto individual en cambio, es un gravamen sobre un
capital acumulado, lo que no deja de ofrecer dificultades relacionadas con la identificación y
avalúo de la riqueza neta.
1.- Uno de los principales problemas que tiene el impuesto al patrimonio neto es la
identificación, tanto de las partidas que componen el activo (tangible e intangible),
como la descripción de todas la obligaciones con terceros (deudas). Cómo comprobar la
existencia de aquella propiedad sin titulo registrado o manifestación externa de exis-
tencia: dinero en efectivo, joyas, bonos no registrados y acciones de pequeñas
sociedades familiares, crean serios inconvenientes de localización, no sin comprometer
enormes esfuerzos de despistaje.
2.- Otra dificultad, no menos compleja que la anterior es el avalúo de la propiedad. Muchos
tipos de propiedad tienen valores corrientes y comprobables: dinero en efectivo, bonos y
acciones de sociedades se cotizan en Bolsa y, hasta bienes raíces del tipo que con
frecuencia se venden en lotes (parcelas). Para el resto de las propiedades habría que
hacer una valoración aproximada que tomara en cuenta costo y depreciación; aquí
podría presentarse una enorme desigualdad de evaluación entre distintas personas.
Estas dificultades del impuesto al patrimonio neto, limitan en forma inevitable su
potencialidad de producir recursos. No seria extraño que por estos inconvenientes el impuesto
a la riqueza neta degenerara en un simple impuesto a la propiedad de bienes raíces (4).

IMPUESTO A LA PROPIEDAD

El impuesto a la propiedad es esencialmente un gravamen in rem (sobre cosas, en


lugar de personas), aplicado a la propiedad en si, sobre el valor bruto, sin considerar derechos
de terceros sobre ella, ni las circunstancias personales de los propietarios.

Naturaleza del impuesto

El impuesto a la propiedad es un gravamen de naturaleza general, ad-valorem sobre


toda forma de propiedad: Bienes inmuebles: tierra o terrenos sea cual fuere su uso, mejoras o
bienechurias en forma permanente (edificios, residencias, etc.). Bienes muebles tangibles e
intangibles: los bienes muebles tangibles son propiedades móviles con valor intrínseco, e. g.
mobiliario y equipos, automóviles, joyas, inventarios, ganado, etc.; y los intangibles
corresponden a propiedades con valor de cambio, e.g. acciones, títulos de créditos, bonos,
dinero, etc. En los países en donde existe el impuesto a la propiedad (EE.UU.), constituye una
fuente importante de recursos para el fisco municipal, originada principalmente por ingresos
provenientes de gravámenes o contribuciones sobre bienes raíces.

Incidencia del impuesto a la propiedad (5)

Los efectos distributivos del impuesto a la propiedad son controversiales. De un lado,


existe la llamada posición de la doctrina tradicional que trata al impuesto como si fuera un

248
CAPÍTULO XVIII: IMPOSICION A LA RIQUEZA

gravamen a la renta del capital; por el otro, el análisis de los efectos distributivos del impuesto
se estudian enfatizando más que todo, el tipo de bien y las imperfecciones del mercado.

Impuesto a la propiedad como gravamen a la renta del capital

La doctrina tradicional de la incidencia del impuesto a la propiedad, en mercados


perfectamente competitivos, sobre todo en los últimos años, ha venido ganando aceptación
entre los economistas.

Impuesto nacional. Supongamos que hay un impuesto sobre la propiedad de carácter


nacional sobre los activos tangibles (vivienda, tierras, equipos, etc.). Un impuesto sobre los
activos tiene la misma incidencia que un gravamen sobre la renta del capital: reduciría el
rendimiento neto del capital y recaería sobre los propietarios del mismo.
Un impuesto a la propiedad del 5% sobre el valor de los activos tangibles, en un
mercado de capitales perfectamente competitivo, rápidamente se transformaría en un impuesto
sobre la renta del capital. Veamos esto mediante un sencillo ejemplo. Sea un activo cuyo valor
es de Bs. 240.000.000 y produce como ingreso anual (rendimiento) Bs. 30.000.000,
equivalente a un costo de oportunidad del capital del 12,5%; la obligación tributaria que
crearía el impuesto seria de Bs. 12.000.000, cifra que representa el 40% del ingreso total que
produce el activo. Por lo tanto un impuesto del 5% sobre el valor del activo (impuesto a la
propiedad) resulta igual a un impuesto sobre el ingreso de la propiedad (impuesto sobre la
renta) del 40%. Si se le da tratamiento general a la conclusión anterior, el valor del activo en
un mercado perfectamente competitivo seria igual a: I = (V) (i), por lo que: V = I/i; donde V
es el valor del activo, I su ingreso anual e i, la tasa de interés del mercado alternativa para
otras inversiones. Si ha de obtenerse el mismo ingreso tributario con un gravamen a la
propiedad cuya tasa sea Tp, que con un impuesto a la renta de tasa Ty, entonces:

(Tp)(V) = (I) (Ty) pero V = I/i, donde


(I/i)(Tp) = (I) (Ty) ;
Tp = (i) (Ty)

En un mercado donde el capital rinda el 12,5%, la incidencia de un impuesto general sobre el


valor del activo (propiedad) del 5%, seria similar a un impuesto sobre el ingreso del activo del
40%. Por lo tanto a corto plazo, en un mercado de capitales perfectamente competitivo, un
impuesto a la propiedad reduciría el rendimiento neto del capital al disminuir los ingresos
percibidos por los propietarios. De allí que al no trasladarse el impuesto, éste reduce el precio
de la propiedad en un monto equivalente al valor capitalizado del impuesto. Tomando el
ejemplo anterior, el valor en el mercado de capitales de una propiedad que produzca ingresos
anuales (I) por Bs. 30.000.000, representativos de una tasa de interés del 12,5% en el
mercado, seria igual a Bs. 240.000.000 (30.000/0,125); ahora bien, al establecer un impuesto
sobre el valor de la propiedad general y uniforme del 5%, seria lo mismo que si graváramos al
ingreso de la propiedad con una tasa del 40%. La disminución en el ingreso (pérdida
impositiva), capitalizada al 12,5% (12.000.000/0,125), reduciría el valor de la propiedad en
Bs. 96.000.000. Ello significa que si el propietario decidiese vender su propiedad, debería
absorber la pérdida impositiva, ya que el comprador aspira por su dinero un rendimiento del
12,5%, similar al que obtendría en oportunidades alternativas de inversión. Por lo tanto la
carga del impuesto recaerá sobre el propietario original, aquél que poseía la propiedad antes
del impuesto. Los siguientes propietarios que compraran el activo, lo harían a un precio más
bajo, escapando por lo tanto del impuesto.

249
CAPÍTULO XVIII: IMPOSICION A LA RIQUEZA

A largo plazo, la reducción de la rentabilidad del capital puede afectar negativamente


la demanda de fondos (inversión real) y por lo tanto a la productividad de la mano de obra, la
cual en alguna medida podría compartir la carga impositiva.

Impuesto municipal. Si el impuesto fuese administrado por el gobierno municipal en lugar


del gobierno central, las conclusiones sobre la incidencia serian similares al impuesto
nacional, sólo si las tasas impositivas locales fuesen iguales para todas las comunidades. Pero,
la realidad es bien distinta. Cada comunidad posee su propia tarifa impositiva y fija sus
criterios particulares de como valorar las propiedades, lo supone entre ellas, divergencias
impositivas más o menos importantes. Consideremos el caso de una comunidad cuyas tasas
impositivas se elevan por encima del promedio nacional. ¿Qué consecuencias acarrearía tal
situación?
A corto plazo, como la oferta de factores es fija, el impuesto se capitalizaría y
reduciría el valor de la propiedad; esto es válido, tanto en viviendas como en terrenos. La
carga del impuesto seria soportada por los propietarios al momento de elevar los tipos
impositivos, quiénes no podrían trasladar el impuesto vendiendo el activo.
A largo plazo, en caso de tratarse de activos como terrenos, sus propietarios no
podrían escapar del impuesto, ya que su oferta es fija. Tanto a corto como a largo plazo los
dueños de tierras sufrirán una pérdida impositiva permanente.
La situación cambia cuando se trata de capital invertido en mejoras de los activos. A
largo plazo el capital se trasladará a aquella jurisdicción donde las tasas impositivas sean más
bajas. Tanto el gasto por mantenimiento de los activos como las nuevas inversiones
disminuirán en aquellas comunidades de elevada presión impositiva.
La intensificación de los flujos de capital de un sitio a otro, dependerá en gran medida
de la movilidad de la mano de obra. Si la movilización del empleo es rápida y puede
trasladarse de un lugar a otro sin que ello signifique una desmejora salarial, entonces es
bastante probable que la salida de capitales se agrave. Pero, si el empleo es poco móvil, el
capital lo será también, reflejándose el impuesto en una reducción salarial, para así mantener
al mismo nivel los rendimientos del capital, forzándolo a quedarse. El impuesto será por tanto
regresivo sobre aquella parte del empleo con menor movilidad: la mano de obra no
especializada.

Efectos distributivos según el tipo de propiedad (6)

El impuesto a la propiedad grava principalmente la propiedad inmobiliaria: la tierra y


los edificios (viviendas), éstos últimos divididos en comerciales y residenciales. El problema
de la incidencia es complicado por el hecho de que el impuesto se compone en esencia de
varios elementos, cuyos respectivos efectos distributivos son diferentes.

Tierra. Por definición la oferta de tierra es fija, por consiguiente, como la oferta no se reduce,
el impuesto no puede trasladarse hacia adelante, por ello el propietario no puede escapar a la
incidencia del impuesto. Podríamos suponer razonablemente que el patrón distributivo seria
similar al de un gravamen sobre la renta del capital.

Edificios. Los efectos distributivos del impuesto serán diferentes, según se trate de edificios
comerciales o residenciales.
1.- Edificios comerciales. La incidencia del impuesto a la propiedad sobre las
edificaciones comerciales e industriales coincidirá con la de un impuesto sobre la renta
de las sociedades de capital (Capítulo XIV). Dentro del esquema de condiciones de
competencia imperfecta, es probable, la traslación en parte del impuesto hacia los
consumidores en forma de precios más elevados.

250
CAPÍTULO XVIII: IMPOSICION A LA RIQUEZA

2.- Edificios residenciales.


A.- Vivienda ocupada por el propietario. Como el pago del impuesto a la propiedad
no se relaciona con la renta que gana una persona, esta parte no puede trasladarse a
nadie, reduciendo por tanto la renta del propietario. Como consecuencia el dueño
de casa recibiría un menor valor locativo por su vivienda, en relación con otras
oportunidades de inversión.
B.- Vivienda en alquiler. Otra parte importante del impuesto recaerá sobre los edificios
en alquiler. Dada una determinada tasa de retorno del capital invertido en viviendas
para alquiler, el impuesto a la propiedad reducirá su oferta, lo que en un mercado
perfectamente competitivo, hará aumentar a su vez los alquileres, de modo que
parte del impuesto se trasladará a los inquilinos. Es probable que parte del impuesto
se traslade hacia atrás, al propietario de terrenos, porque la demanda de terrenos
para construir viviendas en alquiler disminuirá. Aunque el traslado hacia adelante
puede tomar bastante tiempo: si existe superávit de viviendas en alquiler, los
arrendadores no podrán aumentar los alquileres. Ellos no sólo pagarán el impuesto,
sino que bajarían los precios de venta de sus edificios, coincidiendo con la pauta
distributiva de un gravamen sobre la renta del capital.

Equidad

La aplicación del impuesto a la propiedad puede ser justificada desde la concepción


del principio del beneficio. En efecto, el incremento de valor de la propiedad como resultado
de los servicios públicos que presta el estado, le concede a éste derecho para gravar a los
propietarios. Este argumento tiene su origen en la Teoría del Estado como protector de la
propiedad, formulada por el filósofo inglés J. Locke a finales del siglo XVII. Según esta
teoría, uno de los principales deberes de todo Estado es la protección de la propiedad; como
resultado, los propietarios deben pagar para sufragar los diversos gastos públicos que tal
misión amerita: protección, aplicación de la ley, administración de justicia y legislación.
Según este enfoque seria lógico gravar la propiedad individual, intangible o real, por distintas
formas impositivas. Como aplicación más específica del principio del beneficio
especialmente a nivel municipal, se justificaría que los propietarios pagasen por aquellos
servicios locales como: construcción de calles y aceras, parques y jardines, cloacas y
alcantarillados y alumbrado público, que incrementaren directa o indirectamente el valor de
sus propiedades. Como medida del beneficio que recibe cada quién, suelen emplearse índices
específicos como por ejemplo la situación o frente de la propiedad; en otros casos, la alícuota
puede ser establecida de acuerdo al valor que tenga el bien inmueble (7).
Si bien suele justificarse el impuesto a la propiedad por razones de equidad, su
existencia no está exenta de críticas. Se le condena por injusto y regresivo, principalmente
por parte de los propietarios de viviendas, por el excesivo gravamen que pesa sobre ellos. El
impuesto a la propiedad resulta gravoso y provoca quiebras, ejecuciones de hipotecas y ventas
forzosas en periodos en que el ingreso disminuye con brusquedad: la obligación impositiva
no varia, en oposición a lo que ocurre con los impuestos a la renta y a las ventas.
La regresividad del impuesto a la propiedad surge, en lo que respecta a la vivienda
(propia o alquilada), cuando la parte destinada a los gastos de vivienda en términos
porcentuales, disminuye a medida que crece el ingreso corriente familiar. El grado de
regresividad del impuesto a la propiedad depende del tipo de incidencia que provoca el
impuesto (8):
1.- La parte del impuesto que recae sobre las edificaciones comerciales es regresiva,
porque su patrón distributivo se asemeja a la de un impuesto a la renta de las sociedades
de capital en el caso de mercados imperfectos. Tiende a afectar más a los consumidores
de bajos ingresos.

251
CAPÍTULO XVIII: IMPOSICION A LA RIQUEZA

2.- Cuando el impuesto grava la vivienda ocupada por el propietario, es altamente


regresivo a niveles de ingresos bajos, más o menos proporcional en los ingresos medios
y poco regresivo en los niveles altos.
3.- La parte que recae sobre los inquilinos parece ser altamente regresiva.

El impuesto a la propiedad en Venezuela

Los gravámenes sobre la propiedad que existen en Venezuela son de distintos tipos:
impuestos territoriales, por mejoras, sobre vehículos y, tributos relacionados con las
negociaciones de inmuebles.

Impuestos territoriales

Esta forma impositiva del impuesto a la propiedad tiene por objeto gravar a los bienes
inmuebles, sean rurales o urbanos, según se localicen en el campo o la ciudad.

Impuesto territorial rural. Este gravamen tiene por finalidad pechar tanto las tierras en
producción como aquella parte de la propiedad inmobiliaria rural que no se encuentra
destinada a actividades productivas. La intención aquí es suficientemente clara: inducir a los
propietarios de terrenos a darle una mejor utilización o una utilización más extensiva a la
tierra, y en cierta medida, provocar una fragmentación de grandes extensiones de tierras. En
Venezuela, la Constitución de 1999 en su artículo 307 establece que el régimen latifundista es
contrario al interés social y la respectiva ley dispondrá lo conducente en materia tributaria
para gravar las tierras ociosas, llenando el vacío legislativo que existía desde la promulgación
de la Ley de Reforma Agraria en 1960. Es así como la Ley de Tierras (G. O. N° 37.323 del 9-
11-2001) grava la propiedad (arts. 55 y 101 ejusdem) privada y pública de tierras rurales
infrautilizadas (ociosas) con la tarifa II. Se entiende por tierras infrautilizadas, aquellas con
vocación agrícola, pecuaria o forestal que no alcancen el rendimiento idóneo calculado según
las disposiciones contenidas en la presente ley (art. 106 ejusdem). Asimismo, el impuesto se
aplicará a la propiedad de acuerdo a una tarifa múltiple por clase de tierras, que grava la base
imponible entre 0% y 70%, con alícuotas que oscilan entre 0% y 12,5 % (art. 114 ejusdem).
De igual manera, la base imponible del impuesto se define como la diferencia entre el
rendimiento idóneo de la tierra rural y su rendimiento real obtenido en el ejercicio fiscal
correspondiente. El rendimiento idóneo para una tierra rural de una determinada clase se
obtendrá multiplicando el promedio de producción anual nacional idóneo del producto o rubro
producido por el contribuyente, por el precio promedio anual nacional de dicho producto, por
la totalidad de hectáreas de la clase respectiva. (Art. 109 ejusdem). El propósito del
constituyente fue muy explicito: condenar de la manera más categórica el mantenimiento de
tierras ociosas con fines exclusivos de venta o especulación, en otras palabras, el latifundio
(10)
. Finalmente, aún cuando no es el propósito deslindar cuestiones jurídicas de las normas, a
nuestro parecer existe un conflicto de competencias entre la aplicación del impuesto predial
rural por el Poder Nacional contemplado en la Ley de Tierras y la norma constitucional
establecida en el artículo 179, numeral tercero, que se refiere a los ingresos municipales y sus
fuentes de recursos y en particular al impuesto territorial rural o sobre predios rurales.

Impuesto a la propiedad urbana. La Constitución Bolivariana consagra a los Municipios la


facultad de gravar la propiedad inmobiliaria urbana, conforme a lo dispuesto en el artículo
179, numeral segundo. El impuesto sobre inmuebles urbanos es un tributo sobre el valor de la
propiedad de la tierra y de las edificaciones. Toda propiedad inmobiliaria ubicada dentro del
perímetro del municipio será gravada con tasas progresivas. El cálculo del valor del inmueble
le corresponde hacerlo a la oficina de catastro municipal, la cual además, deberá llevar un

252
CAPÍTULO XVIII: IMPOSICION A LA RIQUEZA

registro actualizado de los inmuebles existentes (11). El rendimiento de estos impuestos es muy
precario.

Impuesto sobre mejoras

La mayor parte de los autores consideran este tributo como una contribución especial
y así lo analizamos en el Capitulo VIII, al comentar el tema de las contribuciones por
mejoras. Estos gravámenes encuentran amplia justificación por el método del beneficio,
porque representan un medio apropiado de recuperar parte de los costos incurridos en la
construcción de infraestructuras públicas nacionales y locales. Están previstas en la
Constitución Bolivariana (art. 179, numeral 2), en la Ley de Expropiación artículos 15 y 17 y
en la Ley Orgánica del Poder Público Municipal, artículo 140, numeral 2. Sin embargo, la
regulación de esta materia por ordenanzas municipales está sujeta a lo que determine la Ley
Nacional, la cual aún no se ha dictado.

Impuestos sobre vehículos

Los tributos que recaen sobre los vehículos y su circulación tienen su fundamento
legal en las siguientes leyes: Orgánica del Poder Municipal, Tránsito Terrestre, Aviación Civil
y Navegación. La mayoría de los impuestos tienen por objeto el patrimonio o las actividades
para incrementarlo. El resto de ellos, son tasas por certificaciones de conocimientos o
aptitudes o, de condiciones de circulación. No tienen mayor significación dentro del cuadro
general de los ingresos públicos nacionales.
Los hechos generadores de tributos son:
1.- En el caso del tránsito terrestre, existe un impuesto sobre la propiedad de los vehículos,
que se conoce como derecho por matriculación y expedición de placas, y una tasa por
revisión de vehículos; asimismo existe una tasa por la expedición de la licencia para
conducir, de monto variable según la experiencia y habilidad del conductor. El impuesto
sobre la propiedad del vehiculo varia, conforme a una escala de acuerdo al tipo de
vehiculo registrado. Este impuesto se cobra tanto por el registro inicial como por
cualquier traspaso o cesión de la propiedad. La circulación propiamente dicha es
competencia municipal según lo dispone la Constitución Nacional en su artículo 179,
numeral segundo. El uso de las vías publicas municipales por los vehículos de los
propietarios domiciliados en su jurisdicción, se grava con un impuesto anual de suma
global, según el peso y tipo de vehiculo, liquidado y cobrado por trimestres adelantados.
Su rendimiento es muy bajo, ya que la falta de control estimula la evasión, ocasionando
grandes pérdidas de recursos en perjuicio del fisco municipal.
2.- La propiedad de aeronaves se grava con un impuesto que se cobra al efectuarse el
registro inicial, así como cualquier otra transacción que involucre la propiedad del
avión. Existe también un impuesto a la circulación aérea bajo la forma de un permiso de
vuelo, cuyo monto varia de acuerdo al tonelaje de los aviones.
3.- La navegación y circulación acuática se gravan con impuestos a la circulación de naves
por aguas venezolanas bajo la forma de patentes o licencias de navegación.

Impuesto a las negociaciones de inmuebles

En Venezuela, al igual que otros países, los actos relacionados con la transmisión
onerosa de la propiedad son gravados mediante el empleo de timbres o sellos móviles y papel
sellado o timbres fijos, conforme a lo dispuesto por la Ley de Timbre Fiscal. La mayor parte
de los tributos por concepto de circulación jurídica de bienes, derechos y acciones son
gravámenes que recaen sobre el patrimonio, en cuanto éste requiere, para una mayor

253
CAPÍTULO XVIII: IMPOSICION A LA RIQUEZA

seguridad jurídica, del cumplimiento de ciertos requisitos de publicidad en cuanto a la


constitución o transmisión de la propiedad, o de autorizaciones especiales en los casos de
patentes de invención y marcas comerciales. No es posible discriminar para fines de análisis,
los ingresos tributarios por concepto de actos relacionados con la transmisión de la propiedad,
ya que estos rubros hacendísticos se encuentran consolidados en una partida denominada
Renta del Timbre Fiscal.

254
CAPÍTULO XVIII: IMPOSICION A LA RIQUEZA

NOTAS AL CAPÍTULO XVIII

(1) DUE, John et al., Government Finance: Economics of the Public Sector. Ed. Irwin, 7
ed. Ill. 1981, pp. 435-41
(2) MUSGRAVE, Richard et al., Public Finance in Theory and Practice, Ed. Mac Graw
Hill, 5 ed. New York 1989, pp. 411-12
(3) Ibid. p. 412
(4) Ibid. p. 426-27
(5) Ibid. pp. 419-25
(6) DUE, John et al., Op. cit. pp. 444-46
(7) MUSGRAVE, Richard et al., Op. cit. 411-12
(8) DUE, John et al., Op. cit. 447, 456
(9) Comisión de Estudio y Reforma Fiscal. La Reforma del Sistema Fiscal Venezolano, N°
4, Caracas 1987, El Ingreso Público en Venezuela por varios autores, pp. 58-60
(10) Ministerio de Agricultura y Cría. Exposición de Motivos del Proyecto de Ley de
Reforma Agraria. Col. Est. Agrarios N° 1, Caracas 1961. pp. 26-27
(11) Comisión de Estudio y Reforma Fiscal, Op. cit. pp. 258-59

255
XIX

IMPUESTO SOBRE SUCESIONES Y DONACIONES

Los impuestos sobre la transmisión gratuita de la riqueza gravan el enriquecimiento


proveniente de herencias, donaciones y legados por causa de muerte o acto entre vivos.
Existen dos formas principales:
1.- Impuestos sucesorios. Son exacciones sobre la transmisión del patrimonio por causa
de muerte. El sistema de aplicación del impuesto puede dar origen a dos formas
tributarias distintas:
A.- Impuestos sobre el patrimonio sucesorio. Son gravámenes que recaen sobre el
patrimonio, o sea sobre el acervo de bienes dejado por el causante (difunto), sin
tomar en cuenta, quiénes ni cuántos heredan, ni las partes en que se divide la
herencia. Por tanto, su naturaleza es impersonal y de allí su carácter indirecto.
B.- Impuestos sobre la herencia (hijuela). Se aplica por separado a la cuota
hereditaria (hijuela) que le corresponde a cada heredero o legatario. La tasa es
progresiva, estructurada según la cuantía heredada por cada beneficiario y el grado
de parentesco existente entre el causante y los herederos o legatarios. Se grava con
mayor intensidad en la medida en que el parentesco con el causante es más alejado
o extraño. De allí su carácter directo, porque personaliza al impuesto de acuerdo la
situación particular del contribuyente.
2.- Impuestos sobre donaciones. Tributos que recaen sobre la transmisión gratuita
inter vivo del patrimonio del donante. En este capítulo se estudiará en primer lugar
la fundamentación del impuesto y sus principales efectos económicos. Luego, en
otra sección, describiremos las principales características del impuesto sobre
sucesiones y donaciones en Venezuela.

Equidad

Un impuesto sobre la transferencia de la propiedad en caso de muerte o por donación


se justifica a todas luces, de acuerdo con los principios de imposición prevalecientes:
beneficio y capacidad de pago. El impuesto, con las exenciones habituales, recae ante todo en
los grupos superiores de renta y puede ser un eficaz instrumento para fragmentar las grandes
fortunas. Aún así, existen fuertes críticas en contra de los impuestos sucesorios.
Especialmente, cuando el ingreso que ha servido de base para acumular el patrimonio ya ha
sido gravado y, por lo tanto, no habría razón para pecharlo nuevamente.

Fundamentación (2)

El impuesto sucesorio puede ser justificado por el principio del beneficio recibido, en
cuanto a que los recursos que percibe el Estado por su recaudación le permitirán sufragar
todos aquellos gastos indispensables para resguardar la validez de las transacciones sociales.
Gracias a su apoyo, a su policía, a sus tribunales, las propiedades pueden transmitirse
hereditariamente con seguridad, según lo afirmaba Paúl Leroy-Beaulieu. El impuesto es
entonces el precio de un servicio de primer orden que sólo el estado puede procurar. Los

256
CAPÍTULO XIX: IMPUESTO SOBRE SUCESIONES Y DONACIONES

herederos le pagan su garantía y el concurso eventual que les brindaría si fuesen turbados en el
goce de la herencia.
Otros autores como A. Wagner, Seligman, Graziani y Ehebereg, consideran como
fundamento del impuesto al principio de la capacidad contributiva. Al aumentarse la riqueza
del heredero (donatario) con motivo de la transmisión de la riqueza por causa de muerte o acto
entre vivos, se incrementa su capacidad económica y por consiguiente, tendrá mayor
oportunidad de contribuir con los gastos del Estado.

Estructura óptima del impuesto sucesorio

Un impuesto sucesorio debería satisfacer cuatro objetivos principales, conforme a los


principios de imposición generalmente aceptados.
1.- Los impuestos deberían ser progresivos en relación con la magnitud del patrimonio o
herencia. Este objetivo encuentra justificación por el argumento de que la capacidad
contributiva aumenta con mayor rapidez que la suma del legado o donación, y en parte,
en el deseo premeditado de la sociedad de fragmentar las grandes fortunas.
2.- Los tipos impositivos deberían ajustarse sobre la base del parentesco entre el heredero
y causante (difunto o donante). El bienestar económico de los herederos directos (viuda
e hijos) no aumenta con el legado, el de un pariente lejano o persona extraña si.
3.- El monto del impuesto debería ser el mismo, independientemente de la forma de
transmisión de la propiedad (herencia o donación). Caso contrario se afectaría la
elección del método de transmitir la propiedad.
4.- La estructura del impuesto debería minimizar los efectos económicos adversos, como
por ejemplo, la liquidación forzada del patrimonio (empresas de familia o fundos
agrícolas) para poder pagar el impuesto.

Efectos económicos

Las consideraciones económicas de los impuestos sucesorios comprenden tanto los


aspectos relacionados con la eficiencia económica, como sus posibles efectos distributivos.

Eficiencia económica

Pareciera que existe poca posibilidad de que el impuesto afecte el estimulo de


trabajar más, dado que la obligación tributaria se crearía en un futuro remoto. Por ello podría
tener menores efectos adversos sobre la oferta de mano de obra que un impuesto sobre la
renta de similar rendimiento.
Los impuestos sucesorios reducen de manera más drástica el ahorro que cualquier
otro tipo de impuesto, ya que es de esperar que el impuesto sea pagado de la suma del
patrimonio transferido a los herederos. Al respecto opinaba David Ricardo (3): Si un legado
de £ 1.000 debe cubrir un impuesto de £ 100, el legatario considera que su legado es sólo
de £ 900 y no estima necesario ahorrar de sus gastos las £ 100 detraídas por el impuesto,
con lo cual disminuye el capital del país. Si, por el contrario, hubiera ya recibido las £
1.000 y se le requiere el pago de £ 100 como impuesto sobre el ingreso, sobre caballos,
sobre el vino o sobre los sirvientes, probablemente habría disminuido, o más bien no
habría incrementado su gasto por esa suma, dejando así sin merma el capital del país.
Los impuestos sucesorios pueden modificar también los hábitos de ahorro durante la vida de
las personas, aún cuando a este respecto existe mucha discrepancia entre los planteamientos,
dependiendo de los motivos por los cuales se ahorra. Si la razón principal del ahorro de una
persona es dejar una determinada suma a sus herederos, se ahorraría más en lugar de menos,
porque ella sabría que debería compensar la detracción al momento de pagar el impuesto

257
CAPÍTULO XIX: IMPUESTO SOBRE SUCESIONES Y DONACIONES

sucesorio. Pero el impuesto puede ejercer además un efecto en sentido contrario,


desestimulando a la persona de ahorrar más, ya que la acumulación de un patrimonio no
valdría la pena. El efecto neto no puede ser predecible.
Los impuestos sucesorios incrementan la demanda por inversiones que ofrecen mayor
liquidez y provocan también, desplazamientos en dirección de inversiones más conservadoras
y menos riesgosas:
1.- La obligación futura que el impuesto crearía estimularía a las personas pudientes a
convertir sus carteras de valores en instrumentos de más fácil realización.
2.- La movilización hacia inversiones más conservadoras y menos riesgosas podría
acentuarse cuando existen hijos menores de edad de por medio. Efectos distributivos
Poco se conoce de la incidencia de los impuestos sucesorios. Hemos visto que la riqueza
está peor distribuida que la renta, por lo que cabria suponer que en las categorías
superiores de ingresos habría gran concentración de riqueza heredada; de allí que sea
probable que la incidencia sea progresiva, pero arbitraria entre las personas de elevados
ingresos, en parte, porque algunas personas aprovechan mejor que otras las posibles
vías de evasión.

EL IMPUESTO SOBRE SUCESIONES Y DONACIONES EN VENEZUELA

La vigente de Ley de Impuesto sobre Sucesiones, Donaciones y Demás Ramos


Conexos (G. O. N° 5391 del 22-10-1999), regula los impuestos sobre transmisiones gratuitas
por causa de muerte (herencias y legados) o actos entre vivos (donaciones).
La base imponible del impuesto sobre sucesiones se forma por el patrimonio neto
dejado por el causante, el cual se determinará restando de la universalidad de los bienes que
forman el activo, la totalidad de las cargas que constituyen el pasivo. No forman parte de la
herencia a los fines de la determinación del impuesto los siguientes bienes: la vivienda que
haya servido de asiento permanente del causante y se transmita con estos fines a los
ascendientes, descendientes, cónyuges, etc.; las cantidades percibidas por concepto de
prestaciones o indemnizaciones sociales y los libros, efectos personales y el mobiliario de la
casa del causante.
El sujeto del impuesto lo constituye los herederos, legatarios y donatarios, pero con
estos últimos aparece el donante como corresponsable del pago del impuesto.
La ley prevé una exención minina para las cuotas liquidas percibidas por los
ascendientes, descendientes, cónyuge e hijos por adopción, hasta por la cantidad de 75
unidades tributarias. Las donaciones gozan de una exención de base de 25 unidades
tributarias Adicionalmente, se contempla la posibilidad de conceder exoneraciones decretadas
por el ejecutivo nacional por razones de carácter económico y social. Destaca entre ellas, el
beneficio de no pagar impuesto sucesorio a aquellos herederos o legatarios cuyo único activo
esté constituido por fundos agrícolas en explotación, considerados éstos dentro de la categoría
de pequeña y mediana propiedad.
La ley venezolana acoge el sistema de la cuota líquida o hijuela para aplicar sobre
ella una tarifa progresiva graduada entre 1 y 55%, de doble entrada: monto y
parentesco. Los herederos, legatarios y donatarios se clasifican en cuatro grupos; el monto, se
estructura en ocho tramos que van desde 15 UT hasta 4.000 UT en adelante.
La obligación impositiva de los herederos o legatarios podrá ser reducida en los
siguientes porcentajes: La cónyuge sobreviviente tiene por ejemplo una rebaja del impuesto
sucesorio a pagar del 40%; los incapacitados parcial y permanentemente para trabajar y
ganarse la vida, 25 %; los menores de 21 años, 40 %; los mayores de 60 años, 30%; etc.
El rendimiento del impuesto sobre sucesiones y donaciones en Venezuela es bajo, lo
que evidencia evasiones o fallas en su administración. Esto ha hecho pensar en su posible
eliminación, como en el caso de México, o en la conveniencia de integrarlo al impuesto sobre

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CAPÍTULO XIX: IMPUESTO SOBRE SUCESIONES Y DONACIONES

la renta. Esta última posibilidad ha sido sugerida por la Comisión de Estudio y Reforma Fiscal
(5)
. De igual manera se ha recomendado estudiar un tratamiento especial en materia de
impuestos sucesorios a determinadas personas que traigan capitales al país, a fin de atraer
recursos para mejorar la balanza de pagos. Algunos países latinoamericanos, han obtenido
resultados interesantes al haber atraído patrimonio de personas de edad avanzada, procedentes
de países industrializados en los cuales las tarifas del impuesto sucesoral son muy elevadas.

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CAPÍTULO XIX: IMPUESTO SOBRE SUCESIONES Y DONACIONES

NOTAS AL CAPÍTULO XIX

(1) DUE, John et al., Government Finance: Economics of the Public Sector. Ed. Irwin, 7
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(2) VILLEGAS, Héctor, Curso de Finanzas, Derecho Financiero y Tributario. Ed.
Depalma, Buenos Aires 1972. pp.280-82
(3) RICARDO, David Principios de Economía y Tributación. Ed. FCE. 1 ed. México
1959. p. 116
(4) FARIÑAS, Guillermo, Temas de Finanzas Públicas, Derecho tributario e Impuesto
sobre la Renta. Ed. Edime, 2 ed. Madrid 1980. pp. 197-202
(5) Comisión de Estudio y Reforma Fiscal, La Reforma del Sistema Fiscal Venezolano:
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