GUÍA PARA LA

EVALUACIÓN DE RIESGOS
EN EL SECTOR SALUD
DOCUMENTO DE TRABAJO

2014
GUÍA PARA LA EVALUACIÓN
DE RIESGOS EN EL SECTOR
SALUD
DOCUMENTO DE TRABAJO

2014
GUÍA PARA LA EVALUACIÓN DE RIESGOS EN EL
SECTOR SALUD
Documento de trabajo - 2014

Esta guía ha sido elaborada por la Oficina General de

Defensa Nacional del Ministerio de Salud y la Oficina de
Defensa Nacional de EsSalud, con el apoyo de la Organiza-
ción Panamericana de la Salud OPS/OMS, en el marco del
proyecto “Preparación, respuesta y recuperación temprana
ante escenarios multirriesgos y transversalización de la
gestión de riesgos en la planificación del desarrollo”, finan-
ciado por la Oficina de Ayuda Humanitaria y Protección
Civil de la Comisión Europea, y ejecutado en forma con-
junta con PNUD, PMA y UNFPA.

Primera edición: Diciembre 2014

Tiraje: 300 ejemplares
Diseño e impresión: SINCO diseño E.I.R.L.
Jr. Huaraz 449 - Breña. Teléfono: 433-5974
sincoeditores@yahoo.com
CONTENIDO

Introducción 5
1. Objetivo 7
2. Marco de referencia 7
2.1 Enfoque territorial de la evaluación de
riesgos en el sector salud 8
2.2 Importancia de la evaluación de riesgos
en el sector salud 9
3. El instrumento de evaluación del riesgo
de desastres en el sector salud 9
4. Preparación de la evaluación 11
5. Metodología 12

INTRODUCCIÓN

E
l Perú es un país altamente expuesto a fenómenos naturales
que al manifestarse pueden ocasionar daños y pérdidas que
afecten de forma adversa a su población y sus medios de
vida. Estos efectos pueden ser determinantes para las con-
diciones de salud de la población al punto que se pueden extender
y escalar la situación inicial de una emergencia o desastre.
En los últimos años se vienen implementando las herramientas y
procedimientos que devienen del marco jurídico del Sistema Na-
cional de Gestión del Riesgo de Desastres - SINAGERD. Concreta-
mente en materia de gestión prospectiva y correctiva se ha puesto
énfasis en la “Evaluación del Riesgo” como un procedimiento o
etapa que resulta fundamental para una adecuada gestión por parte
de las autoridades o entidades que brindan servicios a la población.
A la fecha, el sector salud está haciendo esfuerzos en pro de la
institucionalización de los procedimientos e instrumentos para la
gestión del riesgo, entre ellos la evaluación de riesgos, y adaptando
esta a los requerimientos de las organizaciones que conforman
el sector. Se considera que evaluación de riesgos de desastre es
una tarea inmediata que requiere el desarrollo e implementación
de modelos o formas uniformes que permitan su aplicación en el
sistema de salud a efectos de poder gestionar el riesgo asociado a
las actividades que realizan normalmente o eventualmente en un
escenario de emergencia o desastre.

5
1. Objetivo
La evaluación de riesgos tiene como finalidad la de inferir los ries-
gos presentes en las unidades funcionales del Sistema de Salud
con un enfoque territorial, para lo cual se ha adecuado la deno-
minación Redes de Servicios de Salud (Redes de Salud) al espacio ad-
ministrativo que corresponden a una provincia. Con base en este
enfoque el instrumento servirá para facilitar la implementación
de los procesos de preparación, respuesta y rehabilitación en la
eventualidad de situaciones de emergencia o desastre. También,
se puede adecuar al espacio administrativo de departamento y
distrito en casos que se requiera.

2. Marco de referencia
El Sector Salud es el espacio social de confluencia de personas,
organizaciones y entidades, que realizan actividades relacionadas
directamente con la salud individual o colectiva en el país o que
repercuten indirectamente en ella.
Este sistema no establece necesariamente entre sus entidades
componentes, una relación de dependencia orgánica, funcional o

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jurídica, sino de coincidencia de acciones, para la cual el marco legal vigente

lo define una instancia rectora que viene a ser el Ministerio de Salud.
Componen este sistema: el Ministerio de Salud, como ente rector del Sec-
tor Salud y los Prestadores de Servicios (los establecimientos de salud del
Ministerio de Salud, EsSalud, Sanidades de las Fuerzas Armadas, Sanidad de la
Policía Nacional del Perú, Gobiernos Regionales, Gobiernos Locales; otros
establecimientos de salud públicos y privados, servicios médicos de apoyo
públicos y privados, institucionales o individuales).
Se entiende para efectos de la presente guía, que la Red de Servicios de Salud
es un conjunto de establecimientos de salud de distinta capacidad resolutiva
y de diferentes niveles de complejidad, interrelacionados por una red vial
y corredores sociales, articulados funcionalmente, cuya complementariedad
de servicios asegura el uso eficiente de recursos y la provisión de un conjun-
to de atenciones prioritarias de salud, ubicado en un determinado espacio
geográfico que para este caso es una provincia. En este espacio geográfico
pueden existir establecimientos del Ministerio de Salud, Gobiernos Regiona-
les, EsSalud, Sanidades de las Fuerzas Armadas y Policiales, privados y otros
prestadores.

2.1 Enfoque territorial de la evaluación de riesgos en el sector salud

El enfoque territorial le permite al sistema de salud cubrir la prestación del
servicio de una forma tangible y verificable, favorece la participación y apo-
deramiento de la población del sistema y redunda en las políticas que hacen
énfasis en la preservación y cuidado de la salud más que en la atención de
enfermedades.
En términos de gobernabilidad, el enfoque territorial permite una adecuada
articulación de las unidades funcionales del sistema de salud con los niveles
de gobierno local y regional, al mismo tiempo que el gobierno local asume
un rol dinamizador, con la participación de los diferentes actores sociales de
la localidad que inciden sobre las determinantes sociales de la salud, en el
marco de su plan de desarrollo local.
En materia de Gestión del Riesgo de Desastres el enfoque territorial es
probablemente el más adecuado. Considerando que el sistema funciona y se
desarrolla sobre un espacio territorial, es evidente que situaciones anómalas
o de desastre van a tener que ser afrontadas en función de las características
y limitaciones del propio territorio a efectos que la prestación del servicio
no se interrumpa o se recupere de forma inmediata.

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 DOCUMENTO DE TRABAJO

2.2 Importancia de la evaluación de riesgos en el sector salud

La evaluación de riesgos tiene especial importancia en el ámbito del sector
salud debido a que facilita:
• Identificar actividades y acciones para prevenir la generación de nue-
vos riesgos o reducir los riesgos existentes, los cuales son incorpora-
dos en los planes de prevención y reducción del riesgo de desastres
del sector salud.
• Adoptar medidas estructurales y no estructurales de reducción del
riesgo de desastres en los establecimientos de salud, las cuales sus-
tentan la formulación de los proyectos de inversión pública a cargo
del propio sector, gobiernos regionales y gobiernos locales.
• Incorporar la gestión del riesgo de desastres en la inversión pública
y privada en materia de salud en los tres niveles de gobierno, permi-
tiendo de esta manera que los proyectos de inversión sean sosteni-
bles en el tiempo.
• Sus resultados son el insumo básico y principal para incorporar los
aspectos de salud en la gestión ambiental, la planificación territorial,
el ordenamiento y acondicionamiento territorial.
• Orientar y contribuir a la toma de decisiones informada de las auto-
ridades, para proporcionar condiciones saludables de vida a la pobla-
ción en riesgo.
• Racionalizar el potencial humano y los recursos financieros, en la pre-
vención y reducción del riesgo de desastres en el sector.

3. El instrumento de evaluación del riesgo de desastres en el

sector salud
La evaluación del riesgo de desastres es una actividad o procedimiento que
debe llevarse a cabo en cada “Red de Servicios de Salud (Red de Salud)”,
para analizar y evaluar las condiciones propias de su territorio, de la co-
munidad a la que sirve y de las capacidades con las que cuenta para revelar
sus posibilidades de funcionamiento en la eventualidad de una emergencia
o desastre.

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Con los resultados de esta evaluación se pueden tomar las mejores deci-
siones que permitan reducir el riesgo presente y prepararse para tener una
adecuada respuesta cuando la necesidad lo demande.
Conviene recordar que el análisis se aplica a un contexto territorial, es decir
extramuros del establecimiento de salud, como tal complementario con los
resultados que surjan de la aplicación del Índice de Seguridad Hospitalaria.
La aproximación al nivel de riesgo parte de la fórmula básica que relaciona
los peligros presentes en un área territorial con la vulnerabilidad del sujeto
de análisis, esto permite estimar o calcular el riesgo al que está expuesta la
unidad “Red de salud”.

Dónde:

R= ƒ(P,V)
R = Riesgo
ƒ = Función
P = Peligro
V = Vulnerabilidad

Es una evaluación de índole cualitativa y recoge los elementos e información

básica más accesible, de modo que pueda ser ejecutada por el personal téc-
nico que labora en las redes de salud.
En lo posible se trata que la evaluación se realice de forma participativa, tra-
tando de aprovechar los conocimientos y experiencia del personal que está
familiarizado con el medio donde desempeña sus labores.
La metodología1 propuesta está basada en los lineamientos e instrumentos desa-
rrollados por la entidad oficial competente , en materia de estimación, prevención
y reducción del riesgo de desastres, siguiendo la misma lógica de los instrumentos
referidos plantea cuatro etapas de manejo e ingreso de información y una final
que consolida en una matriz de doble entrada el nivel de riesgo estimado.
Es importante mencionar que al tratarse de un análisis cualitativo, el abordaje
de los peligros es de forma individual, análisis multirriesgos o multivariables
requieren el establecimiento de modelos numéricos, para los cuales aún no
se dispone de referencias oficial.

1 Centro Nacional de Estimación, Prevención y Reducción del Riesgo de Desastres – CENEPRED.

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Gráfico No 1
Etapas en la evaluación del riesgo de desastres en el sector salud

CARACTERIZACIÓN • Cuál es el área de cobertura?

DE LAS UNIDADES • Qué componentes tiene el servicio?
• Qué elementos tiene el servicio
DE ANÁLISIS • Cuales son las relaciones jerarquicas?

IDENTIFICACIÓN • Qué peligros están presentes?

DE LOS • En que áreas estan presentes?
PELIGROS • Qué peligros son mas importantes

DETERMINACIÓN DE • Caracterizacion de peligro

NIVELES DE • Factores condicionles
PELIGRO • Factores desencadenantes

• Dimensión social - poblacional

ANÁLISIS DE
• Dimensión físico - intraestructural
VULNERABILIDAD • Dimensión funcional - operativa

CÁLCULO
• Nivel de Riesgo
DE (Cuantitativo)
RIESGO

Las cartillas que sirven para la evaluación han sido desarrolladas para ser
aplicadas de forma separada por cada peligro y en su conjunto constituyen
una especie de “Toolkit” o caja de herramientas del cual se pueden extraer
según sea el caso a analizar.
Para cada peligro se tienen dos hojas formulario, en la primera se evalúa el
peligros y en la segunda la vulnerabilidad, pueden ser llenados manualmente
sin embargo tienen un aplicativo Excel en el que se ha automatizado los
resultados que se muestran en la parte inferior. La interacción final para el
nivel de riesgo también se ha automatizado.

4. Preparación de la evaluación
La evaluación del riesgo de desastres de una “Red de Salud” es una actividad
importante cuya ejecución arrojará resultados para la toma de decisiones y
acciones concretas, como tal puede ser realizada las veces que sea necesario
según varíen las condiciones que se presentaron al momento de la evalua-
ción inicial.
Siendo tan importante conviene que no sea una actividad improvisada, de
modo que se pueda contar con la mayor información posible y con la par-
ticipación de los colaboradores que puedan aportar a la misma. Estas dos
condiciones se darán en la medida que la evaluación sea oportuna y adecua-
damente planificada.

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Una revisión inicial de los formularios a utilizar puede ayudar para el acopio
de información y la búsqueda de referencias válidas.
Será preciso verificar las siguientes condiciones antes de iniciar una evalua-
ción de riesgo para que esta sea fluida, constructiva y eficiente en la utiliza-
ción del tiempo y recursos:
• Disponer de la mayor cantidad de información referida a las caracte-
rísticas de la “Red de Salud”, cobertura, servicios, estado de la infraes-
tructura, disponibilidad de registros, etc.
• Un plano del territorio de la Red de Salud es muy importante y si
se disponen de mapas de peligros, aunque fueran parciales, resultan
elementos de mucha utilidad para el propósito.
• Identificar entidades de referencia oficial y sus páginas web, una ex-
ploración general de los portales de internet puede facilitar el acceso
a información actualizada.
• Revisión de los reportes e inventarios de recursos con los que cuenta
la Red de Salud, de modo que se pueda tener la mayor consistencia
respecto de la capacidad de prestación real del servicio.
• Revisión del monitoreo epidemiológico del área de servicio de la red.
• Identificar y comprometer la participación de profesionales y perso-
nal con conocimientos y experiencia especializada en alguno de los
tópicos de evaluación.

5. Metodología
La metodología de evaluación desarrollada es bastante sencilla y resumida en
dos formularios por cada peligro, cada una de estas fichas para la evaluación
de riesgo han sido previstas para su llenado de forma directa, ya sea con la
incorporación de datos (en las fichas de caracterización) o con el marcado
de uno de los niveles por cada parámetro analizado.

Paso 1: Caracterización de la red de salud

Para la caracterización se utiliza la ficha A-01, la cual es de tipo informativo
y debe ser llenada con la mayor prolijidad y minuciosidad, no obstante su
complementación no redunda en el nivel de peligro o riesgo.

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 DOCUMENTO DE TRABAJO

Es importante que esta sección sea acompañada de un mapa en el que se

pueda diferenciar las diferentes áreas o sectores que presenta el territorio
de la Red de Salud: debe definirse con precisión los linderos del área de co-
bertura, también las unidades vecinas (Redes, Microrredes).
Inicialmente corresponde la caracterización de la unidad de análisis, la “Red
de Salud”, esta información debe ser tan detallada como sea posible, consi-
derando que el propio personal de la Red conoce las características de su
organización.
La caracterización debe evidenciar la potencial demanda de servicios, en
términos de población servida o área geográfica cubierta, del mismo modo
resulta determinante revelar la máxima capacidad de atención, en razón de
los recursos efectivos con los que se cuenta
Por otra parte, la caracterización debe describir la estructura de la Red, los
establecimientos que la componen y los recursos de atención de los que se
dispone, en lo posible indicar el estado de operatividad del equipamiento
existente. En el mismo sentido, es importante identificar aquellos aspectos
que resultan determinantes para que la Red pueda mantener la prestación
del servicio incuso en situaciones de emergencia o desastre, tales como:
• Accesibilidad al área de atención, por medio de carreteras, puentes,
caminos de herradura, puertos fluviales, etc.
• Medios de comunicación, convencionales (telefonía, VoIP) y específi-
cos como radio-comunicación (HF, UHF,VHF, SATCOM, etc.).
• Provisión de energía, eléctrica, permanente, eventual y alterna; tam-
bién dotación de combustibles e hidrocarburos.
• Medios de transporte, terrestre, fluvial o aéreo, según corresponda,
propios y para rentar.
• Sistemas logísticos, para el suministro de insumos médicos, equipo y
medicinas y también agua, alimentos y enseres.
• Disponibilidad y posibilidad de desplazamiento hacia zonas críticas
dentro del área de cobertura.
Finalmente, en esta sección se deben identificar, a las entidades de gobierno,
privadas, de cooperación o aquellas organizaciones de carácter civil o gre-
mial, que se encuentran dentro del área de cobertura, con las cuales tendrá
que interactuar la Red de salud.

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Paso 2: Identificación de peligros

Para la identificación de peligros en el área a cargo de la Red de Salud se
tiene la lista de verificación (formulario siguiente), en ella se pueden destacar
las amenazas o peligros presentes y asignar un orden de importancia y /o
prioridad, así mismo indicarse los antecedentes u ocurrencias pasadas que
sustentan la decisión.
Para asignar un nivel de prioridad en los peligros se puede tener en cuenta
factores como:
• Importancia del fenómeno en términos de daños potenciales
• Magnitud y alcance de los efectos adversos
• Disponibilidad de recursos y medios asociados a un peligro en par-
ticular
• Políticas regionales o sectoriales enfocadas en algún peligro en par-
ticular
• Factibilidad de alianzas estratégicas con entidades que aborden peli-
gros específicos

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DOCUMENTO DE TRABAJO

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 GUÍA PARA LA EVALUACIÓN DE RIESGOS EN EL SECTOR SALUD

Paso 3: Determinación de los niveles de peligro

Una vez identificados los peligros presentes en el área territorial de la Red
de Salud, corresponde determinar si estos resultan relevantes para la misma,
es decir, si es que la manifestación del peligro pueda y en qué medida afectar
la prestación del servicio.
En general los peligros presentes sí tienen algún grado de afectación –con-
siderando que el análisis está dirigido a la unidad funcional y no solo a la
infraestructura– por ejemplo, al producirse una inundación es probable que
no hayan heridos o afectados inicialmente, no obstante la pérdida de cultivos
o el deterioro de las viviendas tendrá efectos en la salud de la población del
sector inundado.
No obstante lo , cabe la posibilidad de que los fenómenos tengan manifesta-
ciones muy puntuales o de poca severidad, o incluso que la población pueda
tener un grado de preparación suficiente de modo que la red de salud no
sea susceptible a un peligro en particular, en tal caso se descarta del análisis
el peligro presente.
Para la determinación del nivel de peligrosidad corresponde, entonces, carac-
terizar el peligro en términos de magnitud (área de afectación, alcance) y de
severidad o intensidad de daños (la intensidad es relativa a las características
del afectado), para ello se utilizan parámetros o descriptores técnicos muy
sencillos por cada peligro.
Seguidamente se analizan los factores condicionantes y desencadenantes
para la manifestación del peligro o amenaza.
Los factores condicionantes son aquellos que están presentes de forma na-
tural o permanente en el territorio, es decir son propios de la naturaleza o
de las actividades económicas predominantes y como tal indesligables del
análisis que se pretende realizar.
Por ejemplo: la presencia de quebradas y de terrenos en pendientes pronun-
ciadas son un factor condicionante para la ocurrencia de deslizamientos o
movimientos en masa, mientras no ocurran alteraciones o desencadenantes,
que cambien la consistencia del terreno, es decir la variación de la humedad
del suelo producto de precipitaciones pluviales o la perdida de la cobertura
vegetal que ocasione alta infiltración, las cuales detonarán o desencadenarán
la manifestación del peligro.
Se llaman factores desencadenantes a aquellas situaciones intensas o puntua-
les ya sean de origen natural o por causa inducidas por la actividad humana

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 DOCUMENTO DE TRABAJO

que precipitan la manifestación adversa, es decir los efectos dañinos de un

peligro.

Gráfico No 2
Identificación de los peligros presentes en la Red de Salud

N
Factores I P
Condicionales V E
IDENTIFICACIÓN
Evaluación E L
DE PELIGROS
de la L I
PRESENTES
susceptibilidad G
Factores
R
Desencadenantes D O
E

Las fichas referidas a peligros presentan los factores condicionantes y desen-

cadenantes por separado, con parámetros sencillos que permiten su catego-
rización para la determinación de niveles de peligro.

Paso 4: Análisis de la vulnerabilidad de la red de salud

El análisis de la vulnerabilidad de la Red de Salud se hace en tres dimensiones
que involucran a la organización que presta el servicio y a los receptores o
población objetivo del servicio:
• Dimensión social - poblacional:
Referida fundamentalmente a la población objeto del servicio presta-
do por la Red de Salud, es evidente que la dinámica poblacional tiene
relación directa con el funcionamiento del sistema.
Pese a los grandes esfuerzos que se desarrollan desde el propio ente
rector y demás componentes, la demanda por servicios asistenciales
se mantiene aun por encima de la oferta real. En situaciones de crisis
y emergencia la demanda se multiplicará inevitablemente y es muy
probable que los recursos puedan ser más escasos aún, por ello la
vulnerabilidad de la población frente a los peligros identificados en la

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 GUÍA PARA LA EVALUACIÓN DE RIESGOS EN EL SECTOR SALUD

sección anterior, tendrá directa implicancia en la vulnerabilidad de la

Red de Salud.
• Dimensión física - infraestructura
Esta dimensión corresponde a la infraestructura y equipamiento con
los que cuenta la unidad funcional “Red de Salud”, precisándose las
características y estado de conservación de las diferentes edificacio-
nes con las que se cuenta, ya sea a nivel de establecimientos de salud,
así como aquellas que sirven para las labores administrativas o de
tipo complementario.
Corresponde también en esta parte analizar la infraestructura que
soporta el funcionamiento del sistema fuera de las instalaciones o
edificaciones propiamente dichas (extramuros).
Tal es el caso de la infraestructura de accesibilidad (carreteras, puen-
tes, caminos de herradura, puertos fluviales, etc.); infraestructura para
los medios de comunicación como estaciones, torres de telefonía o
radio comunicación, etc. y no menos importante la infraestructura
que garantiza la dotación de servicios básicos como agua, alcantari-
llado, energía, etc.
Del mismo modo se precisa conocer la cantidad, estado y disponibili-
dad de equipos fijos o móviles que resultan importantes para la pres-
tación del servicio, tales como vehículos, embarcaciones, generadores
de energía, purificadores de agua y equipo médico especializado.
• Dimensión funcional - operativa
El abordaje del funcionamiento u operación de la unidad funcional
de salud se debe hacer identificando el recurso humano con que
cuenta el sistema de salud, tanto en cantidad como en las diferentes
posiciones de desempeño.
Adicionalmente a ello, también cuentan las estructuras organizaciona-
les o asignación de tareas y responsabilidades al interior de la unidad
funcional, los mecanismos de abastecimiento y provisión de recursos
y el nivel o fluidez de relaciones institucionales con otros estamentos
del Estado, con entidades privadas y con la propia población.

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 DOCUMENTO DE TRABAJO

Gráfico No 3
Análisis de la vulnerabilidad de la Red de Salud

FRAGILIDAD
EXPOSICIÓN Social-poblacional
V
social-
RESILIENCIA U
poblacional
Social-poblacional L
N
FRAGILIDAD
E
ANÁLISIS DE LOS EXPOSICIÓN Estructural-infraestructural R
COMPONENTES DE LA estructural- A
VULNERABILIDAD infraestructura RESILIENCIA B
Estructural-infraestructural I
L
FRAGILIDAD I
EXPOSICIÓN Funcional-operativa D
funcional- A
operativa D
RESILIENCIA
Funcional-operativa

Paso 5: Determinación del nivel de riesgo

Habiéndose identificado los peligros presentes dentro del ámbito geográfi-
co de la Red de Salud, de acuerdo al modelo cualitativo que sigue la lógica
propuesta en el Manual del CENEPRED, se propone una escala valorativa
cualitativa la misma que establece cuatro niveles: Peligro Muy Alto, Peligro
Alto, Peligro Medio o Moderado y Peligro Bajo.
Se plantea como paso final la interacción en la clásica matriz de doble en-
trada, en la que por una parte se tiene los niveles de peligro y por la otra los
niveles de vulnerabilidad, como se plantea en el gráfico siguiente:

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 GUÍA PARA LA EVALUACIÓN DE RIESGOS EN EL SECTOR SALUD

Gráfico No 4
Matriz de doble entrada para la determinación de niveles de riesgo

VULNERABILIDAD
Baja Media Alta Muy alta
P Baja
E
Medio
L
I Alto
G
R Muy Alto
O
De la matriz desarrollada se pueden inferir al menos cinco niveles de riesgo,
los mismos que de forma concordante con el Manual del CENEPRED se
categorizan de la siguiente forma:

Riesgo muy alto no mitigable

Riesgo muy alto

Riesgo alto

Riesgo medio

Riesgo bajo

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COMISIÓN EUROPEA

Ayuda Humanitaria y Protección Civil