INDICE

Introducción 1

Abreviaturas 3

CAPITULO I
EL PROCESO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

I.- Breve nota histórica sobre el Proceso Contencioso Administrativo

en la Legislación Guatemalteca 4

II.- Jurisdicción Contencioso Administrativa

A. Concepto etimológico de la palabra ‘jurisdicción’ 8

B. Concepto doctrinario de la palabra ‘jurisdicción’ 8
C. Concepto de las palabras ‘contencioso’ y ‘administrativo’ 9

III.- Naturaleza jurídica del Proceso Contencioso Administrativo 10

A. Diferencias fundamentales entre recurso y proceso 10

B. Concepto del Proceso Contencioso Administrativo 13

IV.- El Tribunal de lo Contencioso Administrativo 14

A. Estructura
1. El Presidente 15
2. Los Magistrados Vocales 16
3. El Secretario 16
4. Los demás miembros del Tribunal 17

CAPITULO II
ASPECTOS PROCESALES DEL CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

I.- Principios que rigen el Proceso Contencioso Administrativo

A. De congruencia 18
B. De igualdad y contradictorio 19
C. De preclusión 20
II.- Características de la resolución administrativa para que sea susceptible
de impugnación a través del Proceso Contencioso Administrativo 22

A. Que la resolución que se impugna haya causado estado 22

1. Recurso de revocatoria 23
2. Recurso de reposición 25
3. Silencio administrativo 26
a. Silencio Administrativo Positivo 28
b. Silencio Administrativo Negativo 29

B. Que la resolución de la administración vulnere un derecho del

demandante, reconocido por una ley, reglamento o resolución
anterior 31

III.- Casos de procedencia e improcedencia del Proceso Contencioso

Administrativo

A.- Casos de procedencia 31

1. En los casos de contienda por actos y resoluciones de la
administración y de las entidades descentralizadas y
autónomas del Estado 31
2. En los casos de controversias derivadas de contratos y
concesiones administrativas 32
3. Cuando exista silencio administrativo 32
4. En los casos relacionados con la acción de lesividad 32

B.- Casos de improcedencia 33

1.- En los asuntos referentes al orden político, militar o de
defensa, sin perjuicio de las indemnizaciones que
procedan 34
2.- En asuntos referentes a disposiciones de carácter general
sobre salud e higiene públicas, sin perjuicio de las indem-
nizaciones que procedan 34
3.- En los asuntos de competencia de otros tribunales 35
4.- En los asuntos originarios por denegatorias de concesiones
de toda especie, salvo lo dispuesto en contrario por leyes
especiales 35
5.- En los asuntos en que una ley excluya la posibilidad de ser
planteados en la vía contencioso administrativa 35
IV.- Las partes en el Proceso Contencioso Administrativo 36

A.- Las partes

1.- El Demandante 36
2.- El órgano administrativo 37
3.- La Procuraduría General de la Nación 37
4.- La Contraloría General de Cuentas 38
5.- Otros interesados 38

B.- Capacidad de las partes 38

C.- Legitimación de las partes 39

V.- La demanda en el Proceso Contencioso Administrativo

A.- Definición de demanda 40

B.- Requisitos formales que debe cumplir la demanda en el
proceso Contencioso Administrativo 41
C.- Documentos que deben acompañarse a la demanda 44
D.- Errores y deficiencias 45

VI.- Trámite del Proceso Contencioso Administrativo 45

CAPITULO III
LA ACCION DE LESIVIDAD

I.- Concepto 64

II.- Características de la acción de lesividad 64

III.- Trámite 66
CAPITULO IV
CONTROL DE LA JURIDICIDAD ADMINISTRATIVA

I.- Aspectos generales 68

A.- Contralor 68
 B.- Juridicidad 68
C.- Administración pública 69

II.- La función contralora de la administración 70

III.- Realidad Nacional 71

CAPITULO V
ANALISIS DE LAS ENTREVISTAS Y LAS ENCUESTAS REALIZADAS
SOBRE LA EFICACIA DEL PROCESO CONTENCIOSO
ADMINISTRATIVO EN LA LEGISLACION GUATEMALTECA

I.- Entrevistas 73

II.- Cuestionarios 79

CONCLUSIONES 86

RECOMENDACIONES 91

REFERENCIAS BIBLIOGRAFICAS 92

ANEXO I (Trámite de los recursos de Revocatoria y de Reposición

Y del Proceso Contencioso Administrativo) 96

ANEXO II (Fallos de la Corte de Constitucionalidad) 104

Expediente 159-97 105
Expediente 209-98 120

ANEXO III (Gráficas sobre los resultados obtenidos en las entrevistas

Y en las encuestas sobre el Contencioso Administrativo) 127

ANEXO IV (Cuadro comparativo entre el Decreto 1880 y el

Decreto 119-96) 152
 El Proceso Contencioso
Administrativo como contralor
de la juridicidad de la
administración pública
 INTRODUCCION
El presente trabajo de tesis titulado “El Proceso Contencioso Administrativo

como contralor de la juridicidad de la administración pública”, realiza un análisis del

contencioso administrativo para verificar si en la práctica dicho proceso cumple con su

función.

Así, se inicia con una breve nota histórica del contencioso administrativo en la

legislación guatemalteca, su concepto; la estructura del Tribunal competente, los

aspectos procesales del mismo y su trámite hasta llegar a los medios de impugnación

de la sentencia. Además, en el capítulo tres se hace una breve referencia a la acción de

lesividad, que tan escuetamente se encuentra regulada en la legislación guatemalteca, y,

concluyendo con el aspecto doctrinario, se analiza qué se entiende por ‘contralor de

juridicidad de la administración pública’.

Para verificar la eficacia de este proceso en la práctica, se realizaron una serie

de entrevistas a expertos de la materia y cuestionarios a profesionales expertos en este

proceso y se analizaron los resultados obtenidos, que fueron impresionantes.

En los anexos, se agregaron dos fallos de la Corte de Constitucionalidad que

versan sobre asuntos muy importantes para este proceso; se adjuntó un cuadro

comparativo de la antigua ley de lo Contencioso Administrativo con la vigente, para

establecer cuáles son los cambios más relevantes que existen entre ambas leyes; en el

anexo tres se agregó un cuadro donde se establecen los trámites de los recursos de

revocatoria y de reposición y el trámite del proceso contencioso administrativo, y en el

anexo cuatro se adjuntaron las gráficas de los resultados obtenidos a raíz de las

encuestas y las entrevistas.

1
 En fin, con este trabajo se pretende ayudar al estudiante y a los profesionales

del derecho a comprender el funcionamiento de este tan importante proceso, ya que en

Guatemala no existe mucha literatura sobre este tema.

2
 ABREVIATURAS

LCA : Ley de lo Contencioso Administrativo.

LOJ : Ley del Organismo Judicial.

CPCyM: Código Procesal Civil y Mercantil.

C.T. : Código Tributario.

3
 CAPITULO I

EL PROCESO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

I. Breve nota histórica sobre el Proceso Contencioso Administrativo en la

legislación guatemalteca
La jurisdicción contencioso administrativa aparece regulada por primera vez en

la legislación guatemalteca a través de las Reformas a la Constitución de la República

de Guatemala decretadas el veinte de diciembre de mil novecientos veintisiete. En el

artículo 6º. que reformó el artículo 17 de la Constitución Política de la República de

Centro América (decretada esta última el nueve de septiembre de mil novecientos

veintiuno), se estableció que una ley determinaría lo concerniente a la jurisdicción

contencioso administrativa, tribunales que la ejercerían, su organización, competencia y

orden de procedimientos en los casos de tal naturaleza. Asimismo, el artículo 2º. de

las disposiciones transitorias de las reformas citadas, se dispuso que la Asamblea

Legislativa emitiría la ley relacionada a la jurisdicción contencioso administrativa.

En cumplimiento a dicho mandato constitucional, el veintiocho de mayo de mil

novecientos veintiocho la Asamblea Legislativa emitió la primera Ley de lo

Contencioso Administrativo a través del Decreto número 1550, que constó de 42

artículos relacionados con el objeto de la ley, la organización del tribunal de lo

Contencioso Administrativo, las partes, el procedimiento y sobre el Tribunal de

Conflictos de Jurisdicción.
Posteriormente, a través del artículo 23 de las reformas a la Constitución de la

República de Guatemala decretadas el once de julio de mil novecientos treinta y cinco,

que reformó el artículo 85 de la Constitución Política de la República de

4
Centroamérica, decretada el nueve de septiembre de mil novecientos veintiuno, se

reguló que cuando el Poder Ejecutivo procediera como parte en algún negocio, en caso

de contienda sobre actos o resoluciones puramente administrativas, conocería de ellas

el Tribunal de lo Contencioso Administrativo. Por medio de esa reforma se delimitó

constitucionalmente la competencia del Tribunal de lo Contencioso Administrativo, el

que conocería de los asuntos en los cuales el Poder Ejecutivo apareciera como parte en

algún negocio y en casos de contienda sobre actos o resoluciones puramente

administrativas.
La Constitución de la República de Guatemala, vigente hasta el veintiocho de

noviembre de mil novecientos cuarenta y cuatro, con relación a la jurisdicción

contencioso administrativa, adicionalmente a lo regulado en la Constitución anterior,

agregó lo relativo a la conducta de los miembros del Tribunal de lo Contencioso

Administrativo.

El veintiocho de septiembre de mil novecientos treinta y seis, el Presidente de la

República emitió el Decreto Número 1881, que contenía la 'Ley de lo Contencioso

Administrativo', derogando, el Decreto 1550 de la Asamblea Legislativa. Esta nueva

Ley contenía 64 artículos y 7 capítulos. A diferencia de la anterior, ésta estableció los

recursos de revocatoria y reposición previos al contencioso administrativo y reguló de

una manera más detallada el llamado ‘recurso contencioso administrativo’.

Posteriormente, a través del Decreto 851 del Congreso de la República se

eliminó la regulación del Tribunal de Conflictos de Jurisdicción de Ley de lo

Contencioso Administrativo, ya que en este nuevo decreto se creó la Ley del Tribunal

de Conflictos de Jurisdicción.

5
 La Constitución de la República de Guatemala decretada por la Asamblea

Constituyente el once de marzo de mil novecientos cuarenta y cinco introdujo dos

grandes avances en la jurisdicción contencioso administrativa: 1) otorgó la posibilidad

de impugnar las sentencias de lo contencioso administrativo por medio del recurso

extraordinario de casación (Decreto número 40 de la Junta de Gobierno). Antes de

establecerse la procedencia de este recurso en materia contencioso administrativa,

cuando el Tribunal de lo Contencioso Administrativo cometía algún error que afectara

el fondo del asunto, el administrado se quedaba en total estado de indefensión, ya que,

por ser este proceso en única instancia, contra las sentencias que dictara el Tribunal de

lo Contencioso Administrativo únicamente procedía la acción de responsabilidad. 2)

otorgó competencia al Tribunal de lo Contencioso Administrativo para conocer de

inconstitucionalidades en caso concreto. Nuevamente esta facultad ayudó a garantizar

el pleno goce del derecho de defensa del administrado, ya que a través de la

impugnación de inconstitucionalidad de leyes en caso concreto, se logra la

inaplicabilidad de una ley al caso específico. Ambas innovaciones subsisten a la fecha.

La Constitución de mil novecientos cincuenta y seis, además de normar lo

relativo a la jurisdicción contencioso administrativa, reguló lo referente a la integración

de los miembros del Tribunal de lo Contencioso Administrativo, a quienes se les dio la

categoría de los Magistrados de la Corte de Apelaciones.

En la Constitución de mil novecientos sesenta y cinco no se realizó ningún

cambio que amerite comentario.

La actual Constitución Política de la República de Guatemala promulgada el

treinta y uno de mayo de mil novecientos ochenta y cinco, establece que la función del

6
Tribunal de lo Contencioso Administrativo es de contralor de la juridicidad de la

administración pública y tiene atribuciones para conocer en caso de contienda por actos

o resoluciones de la administración y de las entidades descentralizadas y autónomas del

Estado, así como en los casos de controversias derivadas de contratos y concesiones

administrativas. Asimismo, regula que para ocurrir a este Tribunal, no será necesario

ningún pago o caución previa y que contra las resoluciones y autos que pongan fin al

proceso, puede interponerse el recurso de casación.

La necesidad de estructurar un proceso que garantizara los derechos de los

administrados y que asegurara la efectiva tutela administrativa y jurisdiccional de la

juridicidad de todos los actos de la administración pública, fueron factores

determinantes para que el Congreso de la República emitiera la actual Ley de lo

Contencioso Administrativo (Dto. 119-96).

Esta ley atiende en primer lugar, a un criterio de unidad; procura en lo posible

reunir las normas de procedimiento previo a acudir a la vía de lo contencioso

administrativo en un texto único, aplicable a todos las entidades centralizadas,

descentralizadas y autónomas del Estado, con las siguientes excepciones: 1) en los

casos en que la impugnación de una resolución deba conocerla un Tribunal de Trabajo

y Previsión Social (artículo 17 de la Ley de lo Contencioso Administrativo); 2) en

materia tributaria, ya que la aplicación de los procedimientos para la substanciación de

los recursos de revocatoria y de reposición se debe regir por los procedimientos

establecidos en el Código Tributario (art. 17 ‘bis’ de la Ley de lo Contencioso

Administrativo) y 3) en los casos en que se impugne una resolución de la

Superintendencia de Bancos, puesto que contra éstas procede el recurso de apelación

7
ante la Junta Monetaria (art. 5 de la Ley de Bancos). Ello se debe a que el artículo 5º

de la Ley de Bancos fue reformado recientemente por el Congreso de la República a

través del Decreto 26-99, en el cual se establece que contra las resoluciones dictadas

por el Superintendente de Bancos procede el recurso de apelación ante la Junta

Monetaria. Con ello, tácitamente se establece otra excepción al uso de los recursos de

revocatoria y de reposición previo a acudir al Proceso Contencioso Administrativo, ya

que por ser esta reforma una ley posterior al Decreto 119-96 del Congreso (Ley de lo

Contencioso Administrativo), derogó parcialmente, por incompatibilidad lo establecido

en el artículo 17 de la Ley de lo Contencioso Administrativo.

Fuera de las excepciones expuestas, la Ley de lo Contencioso Administrativo

estableció como únicos medios ordinarios de impugnación en materia administrativa

los recursos de revocatoria y de reposición, derogando parcialmente por

incompatibilidad las disposiciones contenidas en las leyes orgánicas de las entidades

del Estado, que establecieran el uso de otro tipo de recursos. Como referencia, véase

el expediente 209-98 de la Corte de Constitucionalidad.

II. Jurisdicción Contencioso Administrativa

A. Concepto etimológico de la palabra 'jurisdicción'
Etimológicamente la palabra jurisdicción deriva de los latinos ‘jus’ y ‘dicere’ o

‘jurisdictio’, que significan declaración del derecho al caso concreto. Ello implica que

el derecho ya ha sido tratado, lo que presupone la existencia de órganos que se

encargan de crear la ley y otros cuya función es aplicarla.

B. Concepto doctrinario de la palabra 'jurisdicción'

Doctrinariamente se encuentran varios conceptos de lo que significa

8
jurisdicción; entre los más sobresalientes destacan:

*El poder o autoridad que tiene alguno para gobernar y poner en ejecución las

leyes; más especialmente, la potestad de que se hallan revestido los jueces para

administrar justicia (Escriche en la obra de Guillermo Cabanellas titulada: Diccionario

Enciclopédico de Derecho usual. Buenos Aires: 1979, página 48, tomo IV).

*La potestad conferida por el Estado a determinados órganos para resolver

mediante la sentencia las cuestiones litigiosas que les sean sometidas y hacer cumplir

sus propias resoluciones (Alsina, en la obra de Mario Aguirre Godoy titulada: Derecho

Procesal Civil de Guatemala. Guatemala: 1973, página 80)'.

*Función pública, realizada por órganos competentes del Estado, con las formas

requeridas por la ley, en virtud de la cual, por acto de juicio, se determina el derecho de

las partes, con el objeto de dirimir sus conflictos y controversias de relevancia jurídica,

mediante decisiones con autoridad de cosa juzgada, eventualmente factibles de

ejecución (Couture. Fundamentos del Derecho Procesal Civil, página 40).

De los conceptos expuestos anteriormente se puede concluir que la jurisdicción

es la potestad o poder atribuido a los órganos competentes del Estado para dirimir los

conflictos que ante ellos se presentan. En el caso de Guatemala, dicha potestad la

ejerce con exclusividad la Corte Suprema de Justicia y los demás tribunales que

establece la ley.

C. Concepto de las palabras 'contencioso’ y ‘administrativo'

La palabra contencioso, según Lucero, significa 'contienda, litigio, pugna de

intereses' (Teoría y Práctica del Contencioso Administrativo ante el Tribunal Fiscal de

la Federación. México: 1992, página 17). Y administrativo, concerniente a la

9
administración pública (Cabanellas, ‘Diccionario Enciclopédico de Derecho Usual’).

De ello se deriva que la jurisdicción contencioso administrativa es la potestad o

el poder atribuido a los Tribunales de lo Contencioso Administrativo para resolver los

conflictos que se presenten con ocasión de actos en los cuales la administración

pública actúe como una de las partes, en los casos de procedencia expresamente
regulados en las leyes de la materia.

Doctrinariamente, la jurisdicción contencioso administrativa es una jurisdicción

especial, ya que a la jurisdicción ordinaria se acude normalmente, y a las jurisdicciones

especiales se acude en aquellos casos en que el legislador ha creído prudente excluirlos

del conocimiento de la ordinaria, debido a la especialidad que los órganos encargados

del conocimiento de dichas materias deben poseer; sin embargo, en nuestra legislación

la jurisdicción es única, al tenor de lo establecido en el art. 58 de la Ley del Organismo

Judicial.

III. Naturaleza jurídica del Proceso Contencioso Administrativo

A. Diferencias fundamentales entre recurso administrativo y proceso

Al contencioso administrativo se le ha identificado indistintamente como 'recurso'

y como 'proceso', por ello, a continuación se analizará el significado de las palabras

recurso y proceso, a fin de establecer su naturaleza jurídica.

Recurso:
*Acto procesal de parte que frente a una resolución impugnable pide la

actuación de la ley a su favor' (Almagro, Cortés, Gimeno y Moreno Derecho Procesal,

tomo II: 1988. Página No. 19).

*Toda impugnación, en término, de un acto o reglamento administrativo que se

10
dirige a obtener, del órgano emisor del acto, el superior jerárquico u órgano que ejerce

el control de tutela, la revocación, modificación o saneamiento del acto impugnado

(Cassagne. Derecho Administrativo II, 1991. Página No. 343)'.

*La reclamación que, concedida por la ley o reglamento, formula quien se cree

perjudicado o agraviado por la resolución de un juez o tribunal, para ante el mismo o el

superior inmediato, con el fin de que se reforme o revoque' (Cabanellas. Diccionario

Enciclopédico de Derecho Usual, 1979. Página No. 596).

De los conceptos anteriormente relacionados, se desprende que los recursos

administrativos son una garantía o defensa legal para los administrados para

impugnar una resolución o un acto administrativo ante la propia autoridad que lo

dictó, el superior jerárquico u otro órgano administrativo, a fin de que lo modifique,

confirme o revoque y se elimine con ello el perjuicio que este conlleve.

Proceso
El proceso, se ha definido como:

*Una serie o sucesión de actos que tienden a la actuación de una pretensión

fundada mediante la intervención de los órganos del Estado instituidos especialmente

para ello. (Guasp en la obra de Mario Aguirre Godoy titulada: Derecho Procesa}l Civil

de Guatemala. 1973, página 244).

*Una serie de actos coordinados y regulados por el Derecho Procesal, a través

de los cuales se verifica el ejercicio de la jurisdicción. (Calamandrei en la obra de

Guillermo Cabanellas titulada: Diccionario Enciclopédico de Derecho Usual. 1979,

página No. 437).

*Conjunto de derechos de naturaleza constitucional, obligaciones, posibilidades

11
y cargas, que asisten a los sujetos procesales, como consecuencia del ejercicio de la

acción y cuya realización ante el órgano jurisdiccional, origina la aparición de

sucesivas situaciones procesales, desde las que, en un estado de contradicción,

examinan las partes sus expectativas de una sentencia favorable y, con ella, la

satisfacción definitiva de sus respectivas pretensiones y resistencias' (Almagro, Cortés,

Gimeno y Moreno: Derecho Procesal, Tomo I. 1988, página No. 184).

De dichos conceptos, se desprende que un proceso es una serie de actos

encaminados a dirimir un conflicto sometido a la decisión de una autoridad revestida

de jurisdicción.

Por lo anteriormente expuesto y tomando en cuenta las características propias

de un proceso y de un recurso administrativo, se concluye que las diferencias

fundamentales entre un recurso administrativo y un proceso son:

a) El proceso es el conjunto de actos llevados a cabo ante un órgano jurisdiccional

independiente de aquél que dictó la resolución impugnada, con el fin de lograr

determinada pretensión; el recurso administrativo se resuelve por la propia

administración que dictó la resolución impugnada o por su superior jerárquico,

convirtiéndose este último en ‘juez y parte’.

b) El proceso se inicia a través de una demanda en la cual se debe contar con el

auxilio de un abogado colegiado; el recurso se interpone en un simple escrito en

el que no es necesario que se cuente con el auxilio de un abogado.

c) En el proceso existe una sucesión de actos; es decir, existe una fase de

conocimiento que conlleva una serie de etapas procesales; en el recurso

administrativo no existe esa fase de conocimiento.

12
d) En la mayor parte de recursos no existe un período de prueba.

El contencioso administrativo siempre ha tenido las características propias de un

proceso ya que se inicia y resuelve por un ente envestido de jurisdicción, distinto a la

autoridad administrativa que dictó la resolución recurrida; conlleva una serie de etapas

procesales, incluyendo la de conocimiento; y es susceptible de impugnación a través

del recurso de casación, razón por la cual su naturaleza jurídica es de un proceso.

B. Concepto del Proceso Contencioso Administrativo.

Según García de Enterría y Fernández, el proceso contencioso administrativo es

el “...proceso entre partes, una de las cuales es siempre la Administración Pública... (o

un particular en el supuesto excepcional de que actúe como delegado o agente

descentralizado de la propia Administración), y su objeto es decidir sobre 'las

pretensiones que deduzca la (parte) actora por razón de un acto administrativo', que

sirve de ocasión o de pretexto para formular aquellas pretensiones (Curso de Derecho

Administrativo II, 1991. Página No. 582).”

Lucero indica que el contencioso administrativo 'constituye un medio de control

jurisdiccional de los actos de la administración pública, puesto que representa una

instancia por medio de la cual los administrados pueden lograr la defensa de sus

derechos e intereses, cuando se vean afectados por actos administrativos ilegales'

(Teoría y Práctica del Contencioso Administrativo ante el Tribunal Fiscal de la

Federación. México: 1992, página 17).

La legislación guatemalteca no establece el concepto de proceso contencioso

administrativo; sin embargo, de las definiciones antes expuestas se concluye que el

contencioso administrativo es el proceso que se sigue contra el Estado, por

13
resoluciones que no se encuentran apegadas a los principios de juridicidad y legalidad.

IV. El Tribunal de lo Contencioso Administrativo

El Tribunal de lo Contencioso Administrativo, a diferencia de los órganos

unipersonales - compuestos de un solo juez - está integrado de tres magistrados

titulares y dos suplentes, electos por el Congreso de la República, de una nómina que

contenga el doble del número a elegir, propuesta por una comisión de postulación

integrada por un representante de los Rectores de las Universidades del país, quien la

preside, los Decanos de las Facultades de Derecho o Ciencias Jurídicas y Sociales de

cada Universidad del País, un número equivalente de miembros electos por la

Asamblea General del Colegio de Abogados y Notarios de Guatemala y por igual

número de representantes electos por los magistrados de la Corte Suprema de Justicia

(artículo 217 de la Constitución). Duran cinco años en sus funciones y pueden ser

reelectos (artículo 208 ibid).

Para optar al cargo de magistrado del Tribunal de lo Contencioso

Administrativo, se deben reunir los siguientes requisitos:

1. Ser guatemaltecos (art. 207 de la Constitución). Son guatemaltecos los nacidos

en el territorio de la República de Guatemala, naves y aeronaves guatemaltecas

y los hijos de padre o madre guatemaltecos, nacidos en el extranjero; los

nacionales por nacimiento de las Repúblicas que constituyeron la Federación de

Centroamérica, si solicitaren esta nacionalidad, y quienes obtengan su

naturalización, de conformidad con la ley.

2. De reconocida honorabilidad (art. 207 de la Constitución). O sea que debe

evidenciar siempre rectitud, honradez e integridad.

14
3. Estar en el goce de sus derechos ciudadanos (art 207 de la Constitución). La

Ley Electoral y de Partidos Políticos regula entre los derechos ciudadanos el de

optar a cargos públicos, razón por la cual si a una persona que desea ser

Magistrado se le suspende en el goce de este derecho, por sentencia

condenatoria firme o por declaratoria judicial de interdicción, no puede optar a

dicho cargo.

4. Ser abogados colegiados (artos.90 y 207 de la Constitución). Con este requisito

se exige que quien ejerza como Magistrado debe ser un profesional del derecho

que esté solvente en el pago de las cuotas que se hacen efectivas al Colegio de

Abogados y Notarios, de conformidad con el artículo 4º inciso c) de la Ley de

Colegiación Profesional Obligatoria.

5. Ser mayor de treinta y cinco años (art. 217 de la Constitución). Este requisito

es bastante subjetivo, ya que se supone que una persona mayor de treinta y

cinco años tiene una mayor experiencia y madurez.

6. Haber sido juez de primera instancia o haber ejercido por más de cinco años la

profesión de abogado (art. 217 de la Constitución). Con ello lo que se pretende

es también lograr que quien ejerza este cargo tenga experiencia. Aquí cabe

resaltar que los Magistrados de la Sala Segunda del Tribunal de lo Contencioso

Administrativo, además de reunir estos requisitos deben poseer especialización

en materia tributaria.

A. Estructura
En este órgano colegiado está estructurado de la forma siguiente:

1. El Presidente.

15
 De los distintos miembros titulares de un órgano colegiado, destaca la figura

del Presidente. El Presidente de la Sala del Tribunal de lo Contencioso Administrativo

es el Magistrado que designe la Corte Suprema de Justicia. Es la autoridad superior

del tribunal y se encarga, entre otras cosas, de supervisar el trámite de todos los

asuntos, substanciándolos hasta dejarlos en estado de resolver, mantener en orden el

tribunal y dictar las disposiciones que crea convenientes cuando se celebre una vista o

audiencia pública (art. 89 de la Ley del Organismo Judicial). Sus funciones están

reguladas en el Reglamento General de Tribunales.

En caso de ausencia o impedimento del Presidente, hará sus veces el

magistrado que le siga en orden numérico.

2. Los Magistrados Vocales

Los casos que deben conocer los miembros del Tribunal de lo Contencioso

Administrativo se distribuyen equitativamente entre todos sus miembros, para que

éstos los conozcan y elaboren la ponencia respectiva, misma que será discutida cuando

se reúnan en pleno (en sesión), y ésta es su principal labor.

Para ‘suplir’ las inasistencias de los Magistrados titulares, por excusa,

recusación, ausencia temporal, enfermedad, etc., las Salas del Tribunal de lo

Contencioso Administrativo cuentan con dos Magistrados suplentes.

3. El Secretario.
El Secretario es uno de los miembros cualificados de todo órgano colegiado; es

el Jefe Administrativo del Tribunal y el órgano de comunicación con el público y con

los funcionarios judiciales o administrativos de igual o inferior categoría (arts. 110 y

111 de la LOJ); su función esencial es autorizar las resoluciones que se dicten y las

16
diligencias que se practiquen (Art. 108 de la LOJ y 28 del CPCyM).

Para ser secretario se requiere ser guatemalteco, estar en el ejercicio de todos

sus derechos, tener el título de Abogado y Notario y ser colegiado activo (art. 109 de la

LOJ). En términos generales, las atribuciones del Secretario de una Sala o de un

Juzgado, se encuentran reguladas en los artículos 29 del Código Procesal Civil y

Mercantil, 53 y 59 del Reglamento General de Tribunales.

Por ausencia, impedimento o enfermedad del secretario, se actuará con otro que

se nombre específicamente o con dos testigos de asistencia.

4. Los demás miembros del Tribunal.

El Tribunal de lo Contencioso Administrativo, como cualquier otro, cuenta con

un oficial receptor (comisario), varios notificadores y varios oficiales de trámite.

El oficial receptor, como su nombre lo indica, se encarga de ‘recibir’ todos los

escritos que se presenten en el Tribunal. Es el encargado de llevar un orden

cronológico de la fecha en que se reciben los memoriales y demás documentos que se

reciban a través de un sello que se estampa tanto en el escrito que se recibe como en el

que se le devuelve a los particulares, y por medio de un libro, donde se lleva el control

de los mismos para asignarlos a los diferentes oficiales.

Los notificadores son los encargados de hacer saber a las partes las

resoluciones y mandatos del Tribunal, así como de practicar las demás diligencias que

se les ordene (art. 31 del CPCyM).

Los oficiales según establece la ley, son los encargados de tramitar los asuntos

que se dirimen ante el tribunal; en la práctica, también se encargan de realizar las

“resultas” de los procesos.

17
 CAPITULO II

ASPECTOS PROCESALES DEL CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

I. Principios que rigen el Proceso Contencioso Administrativo

El contencioso administrativo, como ya se indicó anteriormente, es un proceso,

y como tal, posee los principios de éste; sin embargo, entre los más importantes cabe

resaltar:

a) De congruencia. El principio de congruencia consiste en 'limitar las facultades

del Juez, quien no puede conocer más que sobre lo que las partes sometan a su

decisión (Aguirre, Derecho Procesal Civil de Guatemala. 1973. Página 264)'.

Las características del acto administrativo de presunción iuris tantum de

legitimidad y de haber sido emitido buscando la tutela de un interés general,

hace suponer que todo acto administrativo es dictado de buena fe y dentro del

marco de la legalidad, por lo que si la Administración es la emisora del acto, no

se justifica que, eventualmente, el Tribunal de lo Contencioso Administrativo lo

califique y que, aún cuando en parte sea consentido por el administrado,

concluya que es ilegal y que, por ello, debe dejarse sin efecto en aras de

proteger los intereses de la administración.

La actual Ley de lo Contencioso Administrativo en su artículo 45 regulaba que

‘la sentencia examinará en su totalidad la juridicidad del acto o resolución

cuestionada, pudiéndola revocar, confirmar o modificar sin que el tribunal esté

limitado por lo expresamente impugnado o el agravio invocado’. La frase

que aparece en negrillas fue impugnada de inconstitucionalidad por el abogado

Gabriel Orellana Rojas, en el expediente 159-97. El postulante de la acción

18
 señalaba en su planteamiento que el artículo 45 de la Ley de lo Contencioso

Administrativo, en su última parte, al establecer ‘sin que el tribunal esté

limitado por lo expresamente impugnado o el agravio invocado’ le otorgaba

una amplia facultad al Tribunal de lo Contencioso Administrativo para revocar,

confirmar o modificar ilimitadamente el acto o resolución cuestionada, lo cual

violaba los principios de libertad y seguridad de los habitantes y los derechos de

defensa, petición y libre acceso a tribunales.

Dicha frase se declaró inconstitucional por violar los derechos de petición, de

defensa y al debido proceso, en consideración a que las resoluciones finales

dictadas en todo proceso deben ser congruentes con lo que se discute y en

relación directa con lo pedido, de conformidad con el principio jurídico

reformatio in pejus, que establece que al tribunal no le está permitido conocer ni

más ni menos ni cosa distinta de lo que hubiere sido expresamente impugnado

en la demanda, y menos aquello que, en su caso, favorezca al administrado.

b) De igualdad y contradictorio. El principio de igualdad tiene su asidero legal

en el artículo 4º de la Constitución, del cual se desprende que todos los hombres

deben recibir un trato igual ante la ley, en igualdad de circunstancias. Cabe

resaltar que ese concepto no proclama la nivelación absoluta de los hombres,

sino su igualdad relativa, propiciada por una legislación que tienda a la

protección en lo posible de las desigualdades naturales. Así, lo que puntualiza

la igualdad es que las leyes deben tratar de igual manera a los iguales en iguales

circunstancias, sin que ello signifique que los legisladores carezcan de la

facultad de establecer categorías entre los particulares siempre que tal

19
 diferenciación se apoye en una base razonable y sea congruente con el fin

supremo del Estado.

El contradictorio, como la misma palabra lo indica, es la facultad de objetar lo

aseverado por la contraparte. Consiste en la igualdad que tienen las partes y el

Estado para debatir y contradecir lo afirmado por el contrario y aportar la

prueba que estimen pertinente; consiste en la oportunidad que tienen las partes

de defenderse. Este principio tiene su asidero legal en el artículo 12 de la

Constitución que establece los derechos de defensa y al debido proceso. Tales

derechos implican la observancia por parte del tribunal, de todas las normas

relativas a la tramitación del juicio, la posibilidad efectiva de ocurrir ante el

órgano jurisdiccional competente para procurar la obtención de justicia,

debiendo ser oído y dársele oportunidad de hacer valer sus medios de defensa,

en la forma y con las solemnidades prescritas en las leyes respectivas. Si al

aplicar la ley procesal al caso concreto se priva a la persona del derecho de

accionar ante jueces competentes y preestablecidos, de ofrecer y aportar prueba,

de presentar alegatos o de usar un medio de impugnación contra las

resoluciones judiciales, entonces se estará ante una violación a la garantía

constitucional de libre acceso a los tribunales, a la defensa y al debido proceso.

En ese caso, operaría el amparo, como instrumento para restablecer la situación

jurídica afectada.

c) De preclusión. Según el Diccionario de la Real Academia Española,

preclusión es el 'carácter del proceso, según el cual el juicio se divide en

etapas, cada una de las cuales clausura la anterior sin posibilidad de replantear

20
lo ya decidido en ella' Aguirre lo define indicando que '...El paso de una fase

procesal a otra siempre supone la clausura de la anterior, de modo que no

puede volverse a aquélla’. (Aguirre, Derecho Procesal Civil de Guatemala.

1973. Página 275).

Dentro del proceso existen diferentes etapas: ofrecimiento de la prueba,

emplazamiento, planteamiento de excepciones previas, diligenciamiento de la

prueba, etcétera. Cada una de ellas debe realizarse en un período determinado,

con el afán de lograr certeza y seguridad jurídica en los actos procesales, de tal

manera que una vez haya 'prescrito' o finalizado una de esas etapas, sea

imposible volver a revivirla. Por ejemplo, el plazo para proponer y diligenciar

la prueba dentro del Proceso Contencioso Administrativo, al tenor de lo

establecido en el artículo 41 de la ley de la materia, es de treinta días.

Supongamos que el administrado propuso y diligenció todas las pruebas dentro

del período establecido; pero la autoridad que dictó la resolución reclamada

propone una prueba fuera del período establecido, sin haber solicitado

previamente la prórroga de dicho respectiva. El Tribunal de lo Contencioso

Administrativo resuelve que con citación de la parte contraria, se tiene como

prueba la propuesta por la administración. En este caso se estaría violando el

principio de preclusión y por consiguiente también habría una infracción al

debido proceso, por dos razones: primero, porque ambas partes (el

administrado y la autoridad que dictó la resolución cuestionada) se encontraban

en igualdad de situaciones (dentro del período de prueba) y por lo tanto debían

haber contado con los mismos plazos; y segundo, porque al haber admitido una

21
 prueba fuera del período establecido para el efecto, se estaría volviendo a una

etapa procesal ya concluida.

II. Características de la resolución administrativa para que sea

susceptible de impugnación a través del Proceso Contencioso

Administrativo
De conformidad el artículo 20 de la Ley de lo Contencioso Administrativo, las

características que debe revestir la resolución administrativa para que sea susceptible

de impugnación a través del Proceso Contencioso Administrativo son: a) que la

resolución que se impugna haya causado estado, y, b) que la resolución de la

administración vulnere un derecho del demandante, reconocido por una ley,

reglamento o resolución anterior. Sin embargo, si el proceso es planteado por la

administración por sus actos o resoluciones, no será necesario que concurran los

requisitos indicados, siempre que el acto o resolución haya sido declarada lesiva para

los intereses del Estado.

A continuación se desarrollarán detenidamente los dos requisitos que debe

revestir la resolución administrativa para ser susceptible de impugnación a través del

Proceso Contencioso Administrativo:

A) Que la resolución que se impugna haya causado estado.

Causan estado las resoluciones de la administración que decidan el asunto,

cuando no sean susceptibles de impugnarse en la vía administrativa por haberse

resuelto los recursos de revocatoria o reposición, o por la existencia de silencio

administrativo. Los recursos administrativos constituyen, pues, un presupuesto

22
necesario de la impugnación jurisdiccional y en este sentido tienen que ser

considerados forzosamente como un privilegio para la Administración, que impone a

los particulares la carga de someter ante ella misma los conflictos antes de presentarlos

al Juez.

A través de los recursos administrativos, la Administración Pública tiene la

oportunidad de revocar, confirmar o modificar la resolución que haya dictado, si

considera que es arbitraria a derecho. Por ello, los recursos administrativos son, sin

dudan, una garantía para los particulares, pero una garantía limitada, ya que, como se

expuso anteriormente, en esos casos la Administración Pública se convierte en juez y

parte.

A continuación se expondrá brevemente el trámite de los recursos de

revocatoria y reposición y las características del silencio administrativo, como sigue:

1) Recurso de Revocatoria. El recurso de revocatoria es el que el

administrado presenta ante el propio órgano administrativo que dictó una

resolución contraria a sus intereses, con la finalidad de que este último lo eleve

a su superior jerárquico, quien se encargará de modificar, confirmar o revocar

el acto o resolución impugnado. Este recurso procede únicamente contra las

resoluciones dictadas por autoridad administrativa que tenga superior

jerárquico dentro del mismo ministerio o entidad descentralizada o autónoma.

Por ejemplo, contra las resoluciones dictadas por las Direcciones Generales, se

interpone este recurso ante la dirección que dictó la resolución que se impugna,

recurso que será resuelto por el Ministerio de Estado que corresponda.

Trámite:

23
1. Debe interponerse dentro de los cinco días siguientes de la notificación

de la resolución que le perjudica al administrado (únicamente puede

recurrir quien haya sido parte en el expediente administrativo o tenga

interés en el mismo), mediante escrito dirigido al órgano administrativo

que dictó dicha resolución.

2. La autoridad que dictó la resolución impugnada elevará las actuaciones

al respectivo ministerio o al órgano superior de la entidad, con informe

circunstanciado, dentro de los cinco días siguientes a la interposición.

3. El órgano superior jerárquico del mismo ministerio o entidad

descentralizada o autónoma, al haber recibido los antecedentes, corre

audiencia por cinco días a:

a) Todas las personas que hayan manifestado su interés en el

expediente administrativo y hayan señalado lugar para ser notificadas.

b) Al órgano asesor, técnico o legal que corresponda, según la

naturaleza del expediente. Esta audiencia se omitirá cuando la

organización de la institución que conoce del recurso carezca de tal

órgano.
c) A la Procuraduría General de la Nación.

4. Si la autoridad que conoce del recurso considera necesario que se

realicen 'diligencias para mejor resolver', deberá realizarlas antes de

emitir la resolución y después de haberse evacuado las audiencias o de

transcurrido su plazo, dentro de un término de diez días.

5. Resolución. Dentro de los quince días de finalizado el trámite, la

24
 Administración Pública deberá dictar la resolución final. Es importante

resaltar que la administración no se encuentra limitada a resolver sobre

lo que haya sido expresamente impugnado, sino que debe examinar en

su totalidad la juridicidad de la resolución cuestionada, pudiendo

revocarla, confirmarla o modificarla.

2) Recurso de Reposición. Mediante este recurso el administrado presenta su

solicitud ante la autoridad administrativa que no tiene superior jerárquico, a

fin de que ésta revise el acto o resolución impugnada y lo confirme, modifique

o revoque. Procede contra las resoluciones dictadas por los ministerios y

contra las dictadas por las autoridades administrativas superiores, individuales

o colegiadas, de las entidades descentralizadas o autónomas.

Este recurso no procede contra las resoluciones dictadas por el Presidente y

Vicepresidente de la República ni contra las resoluciones dictadas en el

recurso de revocatoria.
Trámite:

1. Debe interponerse directamente ante la autoridad recurrida dentro de

los cinco días siguientes de la notificación de la resolución que le

perjudica al administrado.
2. El Ministerio o autoridad administrativa superior, individual o

colegiada, de las entidades descentralizadas o autónomas, correrá

audiencia por cinco días a:

a) Todas las personas que hayan manifestado su interés en el

expediente administrativo y hayan señalado lugar para ser notificadas.

25
 b) Al órgano asesor, técnico o legal que corresponda, según la

naturaleza del expediente. Esta audiencia se omitirá cuando la

organización de la institución que conoce del recurso carezca de tal

órgano.

c) A la Procuraduría General de la Nación.

3. Si la autoridad que conoce del recurso considera necesario que se

realicen 'diligencias para mejor resolver', deberá realizarlas antes de

emitir la resolución y después de haberse evacuado las audiencias o de

transcurrido su plazo, dentro de un término de diez días.

4. Resolución. Dentro de los quince días de finalizado el trámite, la

Administración Pública deberá dictar la resolución final. Es importante

resaltar que la administración no se encuentra limitada a resolver sobre

lo que haya sido expresamente impugnado, sino que debe examinar en

su totalidad la juridicidad de la resolución cuestionada, pudiendo

revocarla, confirmarla o modificarla. El escrito de interposición de los

recursos de revocatoria y de reposición, debe expresar los datos

indicados en el artículo 11 de la Ley de lo Contencioso Administrativo.

El trámite de los recursos de revocatoria y de reposición en materia

tributaria se encuentra en el anexo I del presente trabajo de tesis.

3. Silencio Administrativo. Frente a la petición del particular, la

administración puede adoptar tres posiciones, a saber: 1) conceder lo

solicitado o reconocer el derecho reclamado, en cuyo caso no hay problema (a

no ser porque afecte a derechos o intereses de terceros, en cuyo caso éste sería

26
el posible demandante); 2) desestimar la petición, contra cuyo acto

administrativo desestimatorio puede acudirse a la vía contencioso

administrativo; 3) no resolver, con lo que el particular no tiene acto

administrativo contra el cual recurrir. El silencio administrativo surge

cabalmente para remediar esta última situación de auténtica indefensión; es

decir que si, transcurrido un determinado tiempo, la Administración no

resuelve, se entiende que la petición o reclamación ha sido desestimada y que

las puertas de la jurisdicción revisora quedan abiertas para fiscalizar esa

presunta desestimación.

El silencio administrativo no es, propiamente, una forma expresa de terminar el

procedimiento, sino 'una presunción que la Ley establece en garantía del

interesado ante la pasividad de la Administración al resolver. Según la

doctrina, el silencio administrativo es una presunción legal de que se ha

desestimado el recurso, a fin de que el administrado pueda accionar ante la

jurisdicción contencioso administrativa; surge como una garantía de los

particulares, a fin de impedir que la administración pueda, con su inactividad,

dejar de resolver un asunto sometido a su competencia y obstaculizar el acceso

a los tribunales de justicia.

La Ley de lo Contencioso Administrativo (Decreto 119-96 del Congreso de la

República), en su artículo 16 establece que ‘transcurridos treinta días a partir

de la fecha en que el expediente se encuentre en estado de resolver, sin que el

ministerio o la autoridad correspondiente haya proferido resolución, se

tendrá, para el efecto de usar la vía contencioso administrativa, por agotada

27
la vía gubernativa y por confirmado el acto o resolución que motivó el

recurso. El administrado, si conviene a su derecho, podrá accionar para

obtener la resolución del órgano que incurrió en el silencio’. De la

interpretación de dicho artículo pueden aseverarse dos cosas:

1. Que ante el silencio de la administración, se tiene por confirmado el

acto o resolución que motivó el recurso, permitiendo al interesado

deducir oportunamente el Proceso Contencioso Administrativo.

2. Que ante el mismo silencio administrativo, el administrado puede

iniciar las diligencias necesarias para lograr que la administración

cumpla con su obligación de resolver las peticiones, a través de la

acción de amparo, como se analizará más adelante.

Tradicionalmente la doctrina ha distinguido dos tipos de silencio

administrativo: el negativo y el positivo.

a) Silencio Administrativo Positivo. En estos casos, la falta de

resolución o notificación de la administración, dentro del plazo

establecido, conlleva efectos estimatorios. Es importante resaltar que

en el silencio positivo, dándose los hechos previstos en la norma, nace

un acto administrativo que produce plenos efectos jurídicos Un

ejemplo de lo que constituye el silencio administrativo positivo se

encuentra en el artículo 23 párrafos cuarto y séptimo de la Ley del

Impuesto al Valor Agregado, Decreto 27-92 del Congreso de la

República, en los que se establece: 'Si la Dirección formula ajustes al

crédito fiscal solicitado, procederá a notificarlos y por el saldo no

28
ajustado emitirá la autorización para que el Banco de Guatemala haga

efectiva la devolución, o bien, la efectuará directamente mediante vales

tributarios. La petición se tendrá por resuelta favorablemente, si

transcurrido el plazo de treinta (30) días hábiles para el período

trimestral y de sesenta (60) días hábiles para el período anual,

contados a partir de la presentación de la solicitud, la Dirección no

emite y notifica la resolución respectiva... Además, el contribuyente

podrá recurrir ante juez competente, por vía incidental, paar que la

Dirección le devuelva el crédito fiscal, lo cual se efectuará mediante

compensación al pago de otros impuestos. Cuando no pueda aplicarse

la compensación, se devolverá en efectivo o con vales tributarios.’

b) Silencio Administrativo Negativo. Este tipo de silencio

administrativo ocurre cuando la falta de resolución de la

administración dentro del plazo establecido, da como resultado la

desestimación de la petición del administrado. Este tipo de silencio

constituye la presunta denegatoria por la inactividad de la

administración ante una petición deducida ante ella; y específicamente,

se encuentra establecido en la Ley de lo Contencioso Administrativo en

el artículo 16, antes transcrito.

El silencio administrativo es una ficción que la ley establece para

facilitar al administrado el acceso a una vía ulterior; debe entenderse

como una presunción legal, merced a la cual 'se habla callado, porque

sin haber dicho nada, se está diciendo mucho'. (González, Comentarios

29
 a la Ley de Procedimiento Administrativo. 1977, página 552)

El silencio administrativo se encuentra ligado indirectamente con el derecho de

petición, pues estando la administración obligada dentro de un plazo a resolver el

recurso que se le plantea, siempre existe la posibilidad de que no se cumpla con dicho

deber, lo que ha dado lugar, sin perjuicio a la responsabilidad en que pueda incurrir la

autoridad por su omisión, a que el administrado acuda a la vía del amparo, para que la

administración resuelva dentro del plazo que establece la ley (artículo 10 inciso f) de

la Ley de Amparo, Exhibición Personal y de Constitucionalidad).

Hay que tomar muy en cuenta, que el amparo no entrará a conocer sobre la

procedencia o no del recurso, sino que únicamente fijará un término prudencial para

que la autoridad administrativa emita la resolución que en derecho corresponde,

conminándola a que de exacto cumplimiento a lo resuelto, bajo apercibimiento de que

en caso de incumplimiento se le impondrá una multa (que varía según el caso

concreto), sin perjuicio de las demás responsabilidades legales. Será opción del

administrado el decidir qué vía tomar: Si espera a que la autoridad impugnada dicte la

resolución (que podría ser un tiempo indefinido); si da por agotada la vía gubernativa

para el solo hecho de plantear el Proceso Contencioso Administrativo, o si acciona a

través del amparo, solicitando que la Administración emita la resolución que en

derecho corresponde.
Asimismo, cabe resaltar que el derecho del interponente para pedir amparo no

se puede tener por caducado por el hecho de que ya haya transcurrido más de treinta

días desde la fecha en que la autoridad debió resolver y el día en que acudió a esta vía,

ya que en estos casos existe una continua violación al derecho de petición del

30
administrado, y por esa razón no corre el término de treinta días que establece la Ley

de Amparo, Exhibición Personal y de Constitucionalidad para solicitar amparo, salvo

los casos específicos de abandono previstos en la ley.

B) Que la resolución de la administración vulnere un derecho del

demandante, reconocido por una ley, reglamento o resolución anterior.

Otra de las características que debe revestir la resolución administrativa para

ser impugnada es que la misma vulnere un derecho del demandante cuando teniendo

éste una facultad lícita de reclamar determinado asunto, la Administración emite una

resolución con abuso de derecho o contraria a las leyes vigentes, de tal manera que

éste se encuentra en un estado de total indefensión.

La procedencia o improcedencia del derecho que el administrado reclama que

le asiste se determinará en el Proceso Contencioso Administrativo, de conformidad

con las pruebas que el demandante o el demandado, en su caso, presenten ante ese

tribunal (esto no es necesario cuando el asunto que se discute es un punto de derecho).

III. Casos de procedencia e improcedencia del Proceso Contencioso

Administrativo

A. Casos de procedencia
Según lo establecido en la Ley de lo Contencioso Administrativo (Decreto

119-96 del Congreso de la República), el contencioso administrativo procede:

1. En caso de contienda por actos y resoluciones de la administración y de las

entidades descentralizadas y autónomas del Estado.

Esos ‘actos’ normalmente terminan en una ‘resolución’ y para que esta última

31
 sea susceptible de impugnación a través del contencioso administrativo, debe

reunir las características establecidas en el apartado II de este capítulo.

2. En los casos de controversias derivadas de contratos y concesiones

administrativas.
Un contrato administrativo es aquél que se celebra entre la administración y un

particular; una concesión es el derecho que le otorga la administración a un

particular para que explote determinado servicio, territorio, o alguna fuente de

riqueza. En ambos casos, el contencioso administrativo procederá si después

de haberse celebrado el contrato o después de haberse otorgado la concesión

sobreviene algún desacuerdo entre las partes (por ejemplo, la Ley de

Contrataciones del Estado, en el artículo 102 establece que toda controversia

relativa al incumplimiento, interpretación, aplicación y efectos de los contratos,

fianzas y seguros celebrados con motivo de la aplicación de esa ley, se

someterán a la jurisdicción del Tribunal de lo Contencioso Administrativo).

3. Cuando exista silencio administrativo (este tema se trató en la página 29).

4. En los casos relacionados con la acción de lesividad (ver capítulo III del

presente trabajo de tesis).

Además de los casos de procedencia expuestos, la Sala Segunda del Tribunal

de lo Contencioso Administrativo, conoce en única instancia de los casos relacionados

con los incidentes de devolución de crédito fiscal del Impuesto al Valor Agregado

(Acuerdo 34-95 de la Corte Suprema de Justicia). Estos se tramitarán no a través de

un Proceso Contencioso Administrativo, sino por la vía incidental, conforme el trámite

establecido en la Ley del Organismo Judicial.

32
 Es importante resaltar que en los casos en que existan controversias entre los

administrados y terceras personas, comités, asociaciones o entidades, que actúan por

delegación de funciones de gestión administrativa y ejecución y supervisión de obra, y

servicios públicos, del Organismo Ejecutivo (en los casos regulados por el artículo 3º

de la Ley del Organismo Ejecutivo, Decreto 114-97 del Congreso de la República), los

administrados deberán hacer su reclamo ante la entidad administrativa descentralizada

o autónoma que haya delegado funciones, para que se inicie la formación del

expediente administrativo correspondiente. Si la inconformidad subsiste, se deberá

impugnar la resolución de la administración a través de los recursos administrativos de

revocatoria o de reposición, según sea el caso, para entonces dejar expedita la vía al

Proceso Contencioso Administrativo.

En términos generales, para que el Proceso Contencioso Administrativo pueda

iniciarse se requiere que la resolución que lo origina no haya podido remediarse por

medio de los recursos puramente administrativos. Esto es lo que en materia

constitucional se conoce con el nombre de definitividad en el acto reclamado y

significa que el Proceso Contencioso Administrativo será improcedente si previo a

acudir a esta vía no se intenta subsanar el agravio ocurrido a través de los recursos

administrativos que establece la ley. Es por eso que se puede afirmar que los recursos

administrativos constituyen una relativa carga para los administrados, porque si no se

agotan, el Proceso Contencioso Administrativo será improcedente.

B. Casos de improcedencia
La improcedencia del juicio es la imposibilidad jurídica que tiene el juzgador

33
para dirimir una controversia, por cuestiones de hecho o de derecho, que impidan al

órgano jurisdiccional analizar y resolver la pretensión.

Debido a que los casos de improcedencia se encuentran taxativamente

enumerados en la Ley de lo Contencioso Administrativo, Decreto 119-96 del

Congreso, se podría decir que todos los supuestos que no encajen en esos casos de

improcedencia, pueden ser susceptibles de impugnación a través del Proceso

Contencioso Administrativo. Según el artículo 21 de la ley de la materia, son:

1. En los asuntos referentes al orden político, militar o de defensa, sin

perjuicio de las indemnizaciones que procedan.

Esto se debe a que en materia política, militar o de defensa, las acciones que se

toman son aspectos generales y no casos concretos; es decir, asuntos

trascendentes dentro del ámbito general y no precisamente para ventilar

cuestiones individuales.

2. En asuntos referentes a disposiciones de carácter general sobre salud e

higiene públicas, sin perjuicio de las indemnizaciones que procedan.

Ello se debe a que de conformidad con los artículos 93 y 94 de la

Constitución, 'El goce de la salud es derecho fundamental del ser humano, sin

discriminación alguna... El Estado velará por la salud y la asistencia social de

todos los habitantes. Desarrollará a través de sus instituciones acciones de

prevención, promoción, recuperación, rehabilitación, coordinación y las

complementarias pertinentes a fin de procurarles el más completo bienestar

físico, mental y social.' O sea que si la salud es una obligación del Estado, las

decisiones que se tomen en este aspecto no pueden ser objeto de impugnación

34
a través de lo contencioso administrativo, por su misma naturaleza y por las

repercusiones que tienen las decisiones que en esa materia toma la

administración.

3. En los asuntos de competencia de otros tribunales.

Según el artículo 6o del Código Procesal Civil y Mercantil, es obligación de

los tribunales conocer de oficio de las cuestiones de competencia, bajo pena de

nulidad de lo actuado y responsabilidad del funcionario. Por ello, si ya existe

un procedimiento establecido, será a éste al que se debe acudir. Por ejemplo,

el artículo 2 de la Ley de Tribunales de Familia, establece que corresponde a la

jurisdicción de los Tribunales de Familia los asuntos relacionados con

alimentos. Por consiguiente, dicho proceso se ventilará en un Juzgado de

Familia, en juicio oral. Si se pretendiera plantear este proceso ante un Tribunal

de lo Contencioso Administrativo, éste se declararía incompetente.

4. En los asuntos originados por denegatorias de concesiones de toda

especie, salvo lo dispuesto en contrario por leyes especiales.

La denegatoria de una concesión no es susceptible de ser impugnada a través

de este proceso, ya que la administración deniega las concesiones en uso de sus

facultades legales; sin embargo, si una ley especial establece que en ese caso

concreto la denegatoria de una concesión puede discutirse en los tribunales de

justicia, entonces y únicamente en ese caso por disposición legal expresa,

podrá hacerse uso de este proceso.

5. En los asuntos en que una ley excluya la posibilidad de ser planteados

en la vía contencioso administrativa.

35
 Por ejemplo, la Ley de Servicio Civil en el artículo 80 establece que en las

reclamaciones relacionadas con casos de despido, si la Junta Nacional de

Servicio Civil no resuelve en un término de treinta días a partir de la recepción

de actuaciones, se tendrá por agotada la vía administrativa y por resuelta

negativamente la petición, a efecto de que los apelantes puedan acudir a las

Salas de Trabajo y Previsión Social, a plantear su acción. En pocas palabras,

contra esas resoluciones no procede el Proceso Contencioso Administrativo, ya

que ese asunto debe dilucidarse ante un Tribunal de Trabajo.

IV. Las partes en el Proceso Contencioso Administrativo

A. Las partes
Según Cabanellas, parte es 'cada una de las personas que por voluntad,

intereses o determinación legal interviene en un acto jurídico plural (Diccionario

Enciclopédico de Derecho Usual, tomo V, página 109)'.

Alsina, indica que parte es 'quien en nombre propio o en cuyo nombre se

pretende la actuación de una norma legal y aquel respecto del cual se formula esa

pretensión (Derecho Procesal Civil de Guatemala, página 368)'.

‘Parte’ son las personas físicas o jurídicas que con capacidad y legitimación

intervienen o participan en el procedimiento administrativo, con el fin de obtener o

impedir la obtención de determinada pretensión. En el Contencioso Administrativo

son partes:

1. El Demandante.
El demandante es la persona que pretende hacer efectivo un derecho o que se

36
declare que le asiste. Cuevas, citado por González (1977), afirma que el administrado

es el 'particular público', esto es, el particular 'en cuanto queda ligado, objetiva o

subjetivamente, a los sujetos oficiales para algo de carácter público, y por un enlace en

que interviene más o menos inmediatamente el Poder público' (Comentarios a la Ley

de Procedimiento Administrativo, página 173)".

Los demandantes deben contar con el auxilio de un abogado para iniciar este

proceso; no se le da trámite a los escritos que no lleven patrocinio letrado.

En la mayoría de los casos, el particular es el interesado principal; es decir, el

que inicia el procedimiento; sin embargo, en los casos relativos a la acción de

lesividad, es la Procuraduría General de la Nación.

2. El órgano administrativo.
Normalmente, el órgano administrativo aparece como demandado en el

Proceso Contencioso Administrativo; sin embargo, como anteriormente se expuso, la

autoridad administrativa también puede figurar como el interesado principal, cuando

plantea el Contencioso Administrativo en los casos relativos a la acción de lesividad.

3. La Procuraduría General de la Nación

Según el artículo 35 de la Ley de lo Contencioso Administrativo, en la

resolución de trámite de la demanda se emplazará a la Procuraduría General de la

Nación, quien no puede dejar de pronunciarse sobre el fondo del asunto. Esto se hace

debido a que la Procuraduría General de la Nación debe defender los intereses del

Estado.

Cuando recién entró en vigencia la actual Ley de lo Contencioso

37
Administrativo, los Tribunales de Justicia se vieron en la encrucijada de resolver a

quién se le notificaba, si a la Procuraduría General de la Nación, o al Ministerio

Público. Este problema se dio principalmente en la Corte Suprema de Justicia, cuando

los contenciosos llegaban en casación. Al respecto la Corte de Constitucionalidad

resolvió que la entidad competente era la Procuraduría General de la Nación y no el

Ministerio Público (véase: expediente de la Corte de Constitucionalidad No. 469-97,

Gaceta 46, página 140).

4. La Contraloría General de Cuentas

Cuando el proceso se refiere al control y fiscalización de la hacienda pública,

debe correrse audiencia a la Contraloría General de Cuentas, ya que la función

esencial de esta institución es la fiscalización de la hacienda pública.

5. Otros interesados
Son los titulares de derechos o intereses legítimos que puedan resultar

afectados por la resolución que pueda adoptarse en el procedimiento.

La Ley de lo Contencioso Administrativo establece que en el escrito de

demanda debe identificarse a las personas que aparezcan con interés en el expediente y

del lugar en donde éstas pueden ser notificadas (art. 28, inciso V. de la LCA).

B. Capacidad de las partes

Para ser parte dentro del Proceso Contencioso Administrativo se debe tener

capacidad. La capacidad para el ejercicio de los derechos civiles se adquiere por la

mayoría de edad; los incapaces pueden ejercitar sus derechos y contraer obligaciones

por medio de sus representantes legales; las personas jurídicas pueden apersonarse por

38
medio de sus presidentes, gerentes o directores, o por medio de mandatarios judiciales.

En todo caso, tendrán capacidad para litigar las personas que tengan el libre ejercicio

de sus derechos.

C. Legitimación de las partes

Aunque, en principio, todo administrado civilmente capaz puede accionar ante

los tribunales de justicia, para ser parte dentro del proceso se necesita estar legitimado

activamente; es decir, encontrarse en una determinada relación previa con un acto o

disposición administrativa que haga legítima la presencia de un determinado sujeto

con el proceso concreto en el que se impugna ese acto o disposición. Legitimación es

entonces, la idoneidad que tiene la parte para plantear, iniciar o contradecir un proceso

determinado. En el contencioso administrativo tiene legitimación para accionar ante

el órgano jurisdiccional todo aquél que se considere que le asiste un derecho; será el

tribunal el que se encargará de determinar si se encuentra o no realmente legitimado

para hacerlo.

Si el proceso es planteado por la administración, por sus actos o resoluciones,

no será necesario que concurran los requisitos indicados, siempre que el acto o

resolución haya sido declarado lesivo para los intereses del Estado, en Acuerdo

Gubernativo emitido por el Presidente de la República en consejo de Ministros. Esta

declaración sólo podrá hacerse dentro de los tres años siguientes a la fecha de la

resolución o acto que la origina. La acción de lesividad a que se refiere este artículo se

analizará más adelante.

V. La demanda en el Proceso Contencioso Administrativo

39
A. Definición de demanda.
El Proceso Contencioso Administrativo se inicia con un simple memorial

llamado 'demanda'. Según Ossorio, demanda es el 'escrito que inicia el juicio y tiene

por objeto determinar las pretensiones del actor (Ossorio, Diccionario de Ciencias

Jurídicas, Políticas y Sociales, 1981, página 221).

La demanda es el acto jurídico a través del cual el administrado pone en

movimiento la actividad jurisdiccional del Estado con el fin de que se le conceda

determinada pretensión que cree le asiste.

Por regla general, no puede haber resolución sobre una demanda si no es oída,

o debidamente citada para serlo, la parte contra quien ha sido propuesta (principio de

audiencia bilateral 'audiatur et altera pars'); por ello, la demanda judicial existe en el

momento en que es notificada debidamente a la parte contraria, y en ese mismo

momento existe la relación procesal.

Para que el proceso prospere, es necesario que la demanda exponga en

términos claros el objeto de la pretensión, ya que una demanda que no pidiera

resolución alguna frente a nadie, que tan solo pidiera abrir el proceso, no produciría la

litispendencia, y por consiguiente, no abriría el proceso. Si el interesado se

equivoca e interpone la demanda contencioso administrativa ante una Sala que no es

competente, ambas Salas del Tribunal de lo Contencioso Administrativo se inhibirán

de conocer y se declararán incompetentes con una variante: En el criterio actual de la

Sala Primera, el escrito se rechaza; en la Sala Segunda, se inhiben y si el administrado

lo solicita, remiten el expediente a la Sala Primera, para el solo hecho de no afectar al

administrado con el plazo para la interposición del proceso.

40
B. Requisitos formales que debe cumplir la demanda en el Proceso

Contencioso Administrativo
En nuestra legislación, la demanda debe interponerse por escrito, con la

asistencia de abogado y debe cumplir con los requisitos establecidos en el artículo 28

de la ley de la materia, que son:

1. Designación de la Sala del Tribunal de lo Contencioso Administrativo a la

cual se dirige. Esto debido a que actualmente existen dos Salas del Tribunal de

lo Contencioso Administrativo, con competencias diferentes. La Sala Primera

del Tribunal de lo Contencioso Administrativo conoce de todos los asuntos que

no se relacionen con materia fiscal; y la sala Segunda, por consiguiente,

únicamente conoce de asuntos relacionados con materia fiscal y de los

incidentes de devolución de crédito fiscal (Acuerdos 30-92 y 34-95 de la Corte

Suprema de Justicia).

2. Nombre del demandante o su representante, indicación del lugar donde

recibirá notificaciones y nombre del abogado bajo cuya dirección y

procuración actúa. La Ley de lo Contencioso Administrativo no establece que

el accionante deba cumplir con indicar sus datos de identificación personal,

como lo son la edad, el estado civil, la nacionalidad, profesión u oficio y el

domicilio, ni con indicar el fundamento legal de su escrito; sin embargo, en la

práctica y en cumplimiento al artículo 26 de la Ley de lo Contencioso

Administrativo, que indica que en lo que fuere aplicable, el Proceso

Contencioso Administrativo se integrará con las normas del Código Procesal

41
Civil y Mercantil, los administrados siempre incluyen estos datos en el escrito

inicial de demanda.

3. Si se actúa en representación de otra persona, la designación de ésta y la

identificación del título de representación, el cual acompañará en original o en

fotocopia legalizada. En el artículo 23 inciso 1o de la Ley de lo Contencioso

Administrativo contenida en el Decreto 1881, señalaba que tal personería debía

acreditarse con el testimonio de dicha escritura. Tal exigencia es insostenible,

ya que en muchas ocasiones los administrados se ven en la necesidad de

plantear varios procesos contencioso administrativos simultáneamente. Por

ello, la Ley de lo Contencioso Administrativo, en consonancia con el artículo

45 del Código Procesal Civil y Mercantil, que establece que los representantes

deberán justificar su personería en la primera gestión que realicen,

acompañando el título de su representación, estableció que dicho requisito

puede satisfacerse al acompañarse fotocopia legalizada del documento que lo

contiene.

4. Indicación precisa del órgano administrativo a quien se demanda y el lugar

donde puede ser notificado. Anteriormente, la impugnación se realizaba contra

la resolución que supuestamente causaba agravio. Ahora, debido a que se

establecen los requisitos que debe llenar una ‘demanda’, debe indicarse el

órgano administrativo que dictó la resolución que se impugna, ya que no se

podría interponer una demanda contra una resolución.

5. Identificación del expediente administrativo, de la resolución que se

controvierte, de la última notificación al actor, de las personas que aparezcan

42
con interés en el expediente y del lugar en donde éstas puedan ser notificadas,

todo ello cuando fuere el caso. La identificación del expediente debe ser

precisa, para que se pueda remitir al tribunal competente; asimismo, una

errónea identificación de la resolución que causa agravio provocará la

desestimación del proceso, por el erróneo señalamiento en el acto reclamado.

Debe, asimismo, expresarse quiénes tienen interés en el asunto, y dónde

pueden ser notificados, ya que de lo contrario, si se sigue un proceso sin citar a

todas las partes que tienen interés, se deja libre la vía del amparo, el cual

dejaría todo lo actuado sin efecto, a fin de que se emplace a todos los

interesados.

6. Relación de los hechos y los fundamentos de Derecho en que se base la

demanda. Si se desea conseguir una sentencia favorable, la relación de los

hechos debe ser clara y concisa, y la demanda debe de ir bien fundamentada,

con bases legales aplicables al caso que se trate.

7. El ofrecimiento de los medios de prueba que rendirá. En este proceso se

admiten como medios de prueba la declaración de partes, la declaración de

testigos, el dictamen de expertos, el reconocimiento judicial, los documentos,

los medios científicos de prueba y las presunciones. Deben ofrecerse todas las

pruebas que se van a proponer en el período correspondiente, ya que de lo

contrario, no serán admitidas para su diligenciamiento.

8. Lugar y fecha. Es necesario incluir la fecha, a efecto de establecer si el

proceso se interpuso en tiempo. Sin embargo, lo que realmente tendrá validez,

será el sello de recepción del documento, que plasma el oficial receptor del

43
 tribunal en el escrito, al momento de presentarlo ante el tribunal.

9. Firma del demandante. Si éste no sabe o no puede firmar, lo hará a su ruego

otra persona, cuyo nombre se indicará, o el abogado que lo auxilie. Se

considera que este requisito es innecesario, ya que el Abogado podría muy bien

firmar el escrito inicial a ruego del demandante.

10. Firma y sello del abogado director o abogados directores.

C. Documentos que deben acompañarse a la demanda.

Los documentos que se deben acompañar al memorial de demanda en el

Proceso Contencioso Administrativo son:

1. El documento que acredite la representación con que actúa el accionante, si

fuere el caso (primer testimonio de la escritura que contiene el mandato

respectivo, debidamente inscrito en el Archivo General de Protocolos de la

Corte Suprema de Justicia y en el Registro Mercantil, éste último únicamente

en caso de que el demandante sea comerciante; acta notarial de nombramiento,

etc.)

2. Los documentos en que funde su derecho, si los tiene en su poder; en caso

contrario, deberá indicar con la mayor individualización posible el lugar donde

se encuentren, o la persona que los tenga en su poder, para que el tribunal los

requiera en la resolución que le da trámite a la demanda. Con estos

documentos, el actor demostrará la procedencia de su acción, ya que de no

presentarse no habría lugar a que se admitiera la demanda, ya que no se

demostraría la legitimación activa del promoviente.

44
 3. Copias del memorial, tomando como base el artículo 63 del Código Procesal

Civil y Mercantil que establece que 'de todo escrito y documentos que se

presenten deben entregarse tantas copias claramente legibles, en papel común o

fotocopia, como partes contrarias hayan de ser notificadas', más una copia

adicional para reposición de los actos en caso de extravío.

D. Errores y deficiencias.
Si el memorial de demanda presenta errores o deficiencias que a juicio del

tribunal sean subsanables, se señalará plazo para que el demandante lo enmiende. Si

la demanda presentare errores, deficiencias u omisiones insubsanables a juicio del

\tribunal, éste la rechazará de plano (art. 31 LCA).

VI. Trámite del Proceso Contencioso Administrativo

1. Plazo para la interposición del Proceso Contencioso Administrativo. El

plazo para el planteamiento del Proceso Contencioso Administrativo en

materia tributaria es de noventa días hábiles, contados a partir del día hábil

siguiente a la fecha en que se hizo la última notificación de la resolución del

recurso de revocatoria o de reposición en su caso.

En todos los demás casos que no se refieran a materia tributaria, el plazo es de

tres meses, contados a partir de la resolución que concluyó el procedimiento

administrativo, del vencimiento del plazo en que la administración debió

resolver en definitiva o de la fecha de publicación del acuerdo Gubernativo que

declaró lesivo el acto o resolución en su caso. En este supuesto, sí se incluyen

días hábiles e inhábiles, y el plazo termina en la víspera de la fecha en que

45
 principió a contarse.

2. Presentada la demanda, el Tribunal de lo Contencioso Administrativo

pedirá los antecedentes directamente al órgano administrativo

correspondiente, dentro de los cinco días hábiles siguientes a la presentación de

la misma, con apercibimiento de que en caso de incumplimiento se le

procesará por desobediencia, además de que el tribunal entrará a conocer del

proceso teniendo como base lo dicho del actor.

3. El órgano administrativo requerido envía los antecedentes, con el informe

circunstanciado, dentro de los diez días hábiles siguientes a aquel en que haya

recibido el pedido de remisión. Si la autoridad no los envía, el tribunal

admitirá para su trámite la demanda, sin perjuicio de que la administración

pueden presentarse en cualquier etapa procesal y presentar el expediente

respectivo. Si no remite los expedientes en tiempo, se tendrán por ciertas las

aseveraciones del acto, pero la Administración puede presentar el expediente

en cualquier momento.

4. Encontrándose los antecedentes en el tribunal, éste procede a examinar la

demanda y si la encuentra arreglada a derecho, la admitirá para su

trámite en resolución que dictará dentro de los tres días siguientes a aquel en

que se hayan recibido los antecedentes o vencido el plazo para su envío.

5. Providencias precautorias. Si la falta de declaración judicial o contractual

puede poner en riesgo los resultados del proceso, impidiendo en todo o en parte

la adquisición de la pretensión a la cual se aspira, se deben tomar medidas

especiales, llamadas providencias cautelares. Toda medida cautelar tiene por

46
objeto asegurar que el tiempo que necesariamente se requiere para substanciar

el proceso y dictar sentencia no pueda ser utilizado por el demandado para

provocar una situación que pueda burlar los derechos que en la misma se

puedan declarar, estando limitada la pretensión del demandante a obtener de la

demanda únicamente indemnización por daños y perjuicios. El derecho a la

cautela, es pues, un puro derecho procesal, por el que el demandante pide que

se asegure la plena efectividad de la futura sentencia de condena durante el

tiempo que se tarde en tramitar el procedimiento (periculum in mora).

La función propia y el objeto fundamental de la medida cautelar, permite que

se tome sin oír al demandado, pero esa falta de notificación previa no afecta el

derecho de defensa, ya que el demandado goza de todo momento del derecho

de solicitar que se levante dicha medida cautelar o pedir que se caucione. De

acuerdo a lo anterior, el actor está legitimado para solicitar la medida cautelar

(legitimación activa) y el demandado es el único que está legitimado para

soportarla (legitimación pasiva).

El artículo 34 de la Ley de lo Contencioso Administrativo faculta al Tribunal

de lo Contencioso Administrativo para adoptar las medidas que estime

oportunas para asegurar la eficacia de la resolución que pudiera recaer, al

establecer que 'El actor podrá solicitar providencias precautorias urgentes o

indispensables. El tribunal resolverá discrecionalmente sobre las mismas en la

resolución que admita para su trámite la demanda'. En materia tributaria, la

administración tributaria podrá solicitar todas las medidas de garantía o

precautorias que establece la ley, con excepción del arraigo personal.

47
 La medida de cautelar, dada su estricta finalidad, se extinguirá a la terminación

del procedimiento (momento en el que quedará revocada o se elevará a carácter

definitivo) o a través de la constitución de una 'contragarantía', al tenor de lo

establecido en el artículo 533 del Código Procesal Civil y Mercantil. Tómese

nota de que el Estado, a través de la administración tributaria, cuando solicite

estas medidas está relevado de constituir garantía, prestar fianza o caución de

cualquier naturaleza, pero será responsable de las costas, daños y perjuicios

que se causen.

6. el Tribunal de lo Contencioso Administrativo en la resolución de trámite

emplazará al órgano administrativo o institución descentralizada

demandado, a la Procuraduría General de la Nación, a las personas que

aparezcan con interés en el expediente, y cuando el proceso se refiera al

control y fiscalización de la hacienda pública, también a la Contraloría

General de Cuentas, dándoles audiencia por un plazo común de quince

días.

El emplazamiento es el acto por el cual se pone en conocimiento del

demandado una determinada demanda. La falta de emplazamiento personal

implica violación del debido proceso y del derecho fundamental a la tutela

judicial efectiva, razón por la cual con ello se deja expedita la vía del amparo.
Χ La Notificación. El derecho de defensa en juicio se inicia, en nuestro medio, a

través de la audiencia debida; la que, a su vez, da oportunidad a que surja la

bilateralidad en el proceso y genere el contradictorio entre partes con intereses

opuestos. La notificación es la institución encomendada de esa elemental

48
 función; Eduardo Pallares la define como el ‘medio legal por el cual se da a

conocer a las partes o a un tercero, el contenido de una resolución judicial’.

En el proceso no basta que exista formalmente la notificación; o sea el hecho

de aparecer simplemente asentada como hecha a la contraparte, sino es preciso

que ésta se haya efectuado real y legalmente para que la parte notificada -según

sea su interés y si lo desea- asuma la actitud que a su juicio estime adecuada o

pertinente en defensa de los intereses que le son inherentes; en esencia, que la

notificación verdaderamente cumpla su función legal. Las notificaciones

dentro del Proceso Contencioso Administrativo se realizan de conformidad con

lo establecido en el Código Procesal Civil y Mercantil.

7. Actitudes de los Demandados

Chacón en su obra titulada 'las Excepciones en el Proceso Civil Guatemalteco',

expone que la posición o conducta del demandado para ejercer su derecho a la

asumida por el demandante es variada, de acuerdo con el grado de interés que

pueda manifestar en su derecho de contradicción y en busca o no de obtener

una sentencia favorable. Continua manifestando que por ello, el demandado

puede asumir las siguientes actitudes frente a la demanda:

A) Actitud pasiva total o meramente negativa: Esta ocurre cuando el

demandado no comparece o se apersona al proceso; no nombra apoderado ni

representante, en cuyo caso se da la rebeldía. La 'rebeldía' se encuentra

regulada en el artículo 37 de la Ley de lo Contencioso Administrativo, que

establece que 'Transcurrido el emplazamiento, se declarará la rebeldía de los

emplazados que no hayan contestado la demanda, la que se tendrá por

49
contestada en sentido negativo'. El demandado puede apersonarse al proceso

después de que se le haya declarado rebelde, pero en este caso, deberá tomar el

proceso en el estado que se encuentre, sin la posibilidad de regresar a una etapa

procesal, debido al principio de preclusión.

B) Actitud menos pasiva: que se presenta cuando el demandado comparece

al juicio y contesta la demanda pero no aporta pruebas, ateniéndose a un fallo

adverso si la pretensión es acogida. Este supuesto se encuentra regulado en el

artículo 38 de la Ley de lo Contencioso Administrativo, que dice que la

demanda puede contestarse negativa o positivamente; la contestación negativa

de la demanda deberá ser razonada. Cabe resaltar que la prueba es el alma de

todo proceso. Por esta razón, si el demandado se apersona al proceso pero no

aporta pruebas, a pesar de que no le corresponde a él la carga de la prueba, se

estaría arriesgando a que se dicte un fallo en su contra.

C) Actitud desfavorable: cuando se apersona al proceso, ya fuere confesando

o bien allanándose, de donde la pretensión del actor resultará estimatoria. Este

postulado también se encuentra establecido en el artículo 38 ibid, que en su

parte conducente dice: 'La demanda puede contestarse... positivamente. Si

todos los emplazados se allanarse, se procederá a dictar sentencia. El

memorial de allanamiento podrá presentarse con firma legalizada. En caso

contrario deberá ratificarse.' Aquí se puede formular una pregunta muy

interesante, que quizá podría constituir un punto de tesis... ¿puede allanarse el

Estado? Porque normalmente es él el demandado...

Si todos los emplazados se allanan, el proceso finaliza; obviamente en caso

50
contrario, si falta uno solo de los emplazados, el proceso continúa hasta que se

dicte sentencia. En todo caso, como en cualquier tipo de proceso, para que el

allanamiento proceda, debe presentarse con firma legalizada, o deberá

ratificarse.

D) Oposición y defensa relativa: cuando se opone a la demanda, niega el

derecho material del actor y los hechos en donde pretende deducirlos,

ofreciendo pruebas para desvirtuarlos nuevamente el fundamento de este

supuesto lo constituye el artículo 38 de la Ley de lo Contencioso

Administrativo. Esta es la actitud más normal que toman los demandados,

después de haber hecho uso de las excepciones previas.

E) Excepciones de forma, previas o dilatorias: con las cuales busca depurar

el proceso y dilatar la contestación de la demanda. La Ley de lo Contencioso

Administrativo regula las siguientes excepciones previas:

e.1. Incompetencia. Según el artículo 6º del Código Procesal Civil y

Mercantil, es obligación de los tribunales conocer de oficio de las

cuestiones de jurisdicción y competencia, bajo pena de nulidad de lo

actuado y de responsabilidad del funcionario. La competencia se trata

pues de un presupuesto procesal que el juez debe examinar de oficio, en

la primera resolución. En el supuesto de que el juez o el tribunal que

conozca del asunto no se percate de su incompetencia, será la parte

demandada la que deberá hacérselo saber a través de esta excepción.

e.2. Litispendencia. Existe litispendencia si plantea una demanda

cuando ya existe otra anterior con identidad de partes, causa y objeto.

51
Esta excepción no impide que se accione, sino que tiende a evitar

duplicidad de fallos en un mismo asunto, que a la final, haría incurrir en

incongruencia al órgano jurisdiccional.

e.3. Demanda defectuosa. Una demanda es defectuosa cuando no

cumple con los requisitos formales establecidos en la ley. La parte

demandada puede utilizar esta excepción cuando el juez no haga uso de

la facultad que la ley le confiere para repeler de oficio las demandas

que no llenen los requisitos establecidos en la ley, o para mandar al

accionante que previo a darle trámite a la demanda subsane los errores

o deficiencias en que hubiere incurrido, si considera que son

subsanables.

e.4. Falta de capacidad legal. La capacidad legal se refiere a la los

casos en que se carece de capacidad de ejercicio, o sea, de la aptitud

necesaria para comparecer en juicio personalmente (mayores de 18

años, o a través de representante legal en el caso de las sociedades, de

los menores, incapaces, etc.).

e.5. Falta de personalidad. La personalidad se refiere propiamente a

la legitimación de las partes. Sobre legitimación, véase el apartado de

'legitimación' del presente trabajo de tesis (página 38).

e.6. Falta de personería. Esta excepción se refiere al caso en que

determinada persona alegue un título de representación sin tenerlo o

bien cuando, teniéndolo, sea defectuoso.

e.7. Caducidad. Según Aguirre, se entiende por caducidad el

52
decaimiento de una facultad procesal que no se ejercita dentro de un

determinado plazo, como sucede por ejemplo cuando no se interpone

un recurso en tiempo o cuando no se ejercita una acción dentro del

lapso fijado por la ley. Entendida en términos generales la caducidad

tiene íntima relación con todos aquellos plazos llamados preclusivos, o

sea que los actos procesales deben realizarse precisamente durante su

transcurso, ya que de otra manera se produce la preclusión con su

efecto de caducidad (Aguirre. 'Derecho Procesal Civil de Guatemala'

página 508).

e.8. Prescripción. La prescripción se da cuando se deja de accionar en

un transcurso de tiempo, con lo cual se extingue o libera una

obligación. La finalidad de la prescripción es poner fin a un derecho

que, por no haberse hecho valer, se considera abandonado por su titular.

e.9. Cosa Juzgada. La cosa juzgada se ha definido como 'la autoridad y

eficacia de una sentencia judicial cuando no existe contra ella medios

de impugnación que permitan modificarla (Chacón. 'Las Excepciones

en el Proceso Civil Guatemalteco' página 28). El artículo 155 de la

Ley del Organismo Judicial dice que hay cosa juzgada cuando la

sentencia es 'ejecutoriada, siempre que haya identidad de personas,

cosas, pretensión y causa o razón de pedir'.

Por su naturaleza, las excepciones previas son resueltas in limine lite,

es decir, previamente al examen y decisión de la cuestión de fondo

planteada, y por tal razón impiden que el proceso siga su curso.

53
 F) Contestación de la demanda y excepciones de fondo o perentorias: 'son

las que atacan el fondo del asunto o negocio, de acuerdo con la pretensión

jurídica invocada por el demandante y cuya decisión hará el juez en la

sentencia'. No suspenden el juicio y por regla general se resuelven en la

sentencia definitiva.

G) Contrademanda o reconvención: que puede ser consecuencia de la

anterior, por la cual ambas partes adquieren una doble calidad, pues el

demandado a su vez emplaza al actor.

8. La prueba. Contestada la demanda y la reconvención en su caso, se abrirá a

prueba el proceso por el plazo de treinta días, salvo que la cuestión sea de puro

Derecho, caso en el cual se omitirá la apertura a prueba, la que también se

omitirá cuando a juicio del tribunal existieren suficientes elementos de

convicción en el expediente. La resolución por la que se omita la apertura a

prueba será motivada.

Según Couture, la prueba es 'un medio de verificación de las proposiciones que

los litigantes formulan en el juicio (Fundamentos del Derecho Procesal Civil,

Buenos Aires, 1958, página 217)’. Es, pues, el medio a través del cual se valen

las partes dentro del proceso para respaldar la veracidad de sus pretensiones.
Mucho es lo que se ha dicho y escrito sobre este tema, de tanta importancia; sin

embargo, como el presente trabajo de tesis no trata sobre este asunto en

particular, su estudio se limitará al Proceso Contencioso Administrativo

únicamente en cuanto a sus aspectos más importantes.

Así las cosas, la prueba que puede aportarse en el Proceso Contencioso

54
 Administrativo es la regulada en el artículo 128 del Código Procesal Civil y

Mercantil, '1º. Declaración de las partes; 2º. Declaración de testigos; 3º.

Dictamen de expertos; 4º. Reconocimiento judicial; 5º. Documentos; 6º.

Medios científicos de Prueba; y 7º. Presunciones'

El diligenciamiento y la valoración de la prueba dentro del Proceso

Contencioso Administrativo se realizará de acuerdo a las reglas establecidas en

los artículos 123 a 195 ibid. En el capítulo V del presente trabajo de tesis se

analizará cuál es el medio de prueba que más utilizan los administrados para

convencer al Tribunal de lo Contencioso Administrativo sobre sus

aseveraciones.

9. La vista. Vencido el período de prueba, se señalará día y hora para la vista

(artículo 43 de la Ley de lo Contencioso Administrativo). El trámite de la

audiencia deberá concederse a todos los interesados.

El trámite de la vista, es aquel que se da una vez instruido el expediente e

inmediatamente antes de la propuesta de resolución, para que los interesados, a

la vista del mismo, puedan alegar lo que estimen pertinente. Es la última

oportunidad que se les da a las partes para hacer un resumen de todo lo

ocurrido en el proceso y presentar las conclusiones que estimen pertinentes.

10. El auto para mejor fallar. Luego de haberse evacuado la audiencia para la

vista, la Sala del Tribunal de lo Contencioso Administrativo podrá dictar auto

para mejor fallar en un plazo que no exceda de diez días; así lo establece el

artículo 44 de la Ley de lo Contencioso Administrativo que dice: 'Auto para

mejor fallar. Transcurrida la vista, el tribunal podrá, si lo estima necesario,

55
 dictar auto para mejor fallar por un plazo que no exceda de diez días, para

practicar cuantas diligencias fueren necesarias para determinar el derecho de

los litigantes, indicando en dicho auto las que habrán de practicarse, las que se

efectuarán con citación de parte'.

Como se señala en el artículo anteriormente transcrito, el auto para mejor fallar

es meramente discrecional; es decir, la Sala del Tribunal de lo Contencioso

Administrativo puede acordarlo cuando lo estime necesario, sin incurrir su

omisión en ningún tipo de ilegalidad.

Es muy importante señalar que la Sala del Tribunal de lo Contencioso

Administrativo no puede llenar cualquier vacío en la prueba caprichosamente,

y aunque tiene la facultad para dictar 'autos para mejor fallar', ello sólo puede

hacerse para determinar el derecho de los litigantes; es decir, que si al estudiar

las pruebas presentadas resulta algún punto dudoso u obscuro, se puede por

medio del auto para mejor fallar hacer luz en el proceso. El Tribunal no tiene,

pues, la facultad de traer nuevas pruebas, sino de aclarar, cuando sea el caso,

los puntos dudosos u obscuros.

11. Modos anormales de terminar el Proceso Contencioso Administartivo

A. El desistimiento.
El desistimiento, Según Cabanellas, es la ‘dejación, abandono del

propósito, intento o plan que se tenía’. El Estado no puede desistir de

los procesos que plantee, al tenor de lo establecido en el artículo 584

del Código Procesal Civil y Mercantil, que dice: ‘Quiénes no pueden

desistir del proceso: No pueden desistir del proceso ni de un recurso o

56
 excepción que afecte el fondo del asunto... los que defiendan intereses

del Estado o municipalidades’.

El desistimiento se encuentra regulado por lo establecido en los

artículos 581 a 587 del Código Procesal Civil y Mercantil. Entre sus

características más relevantes, cabe destacar las siguientes:

1. Puede ser total o parcial.

2. No es necesaria la conformidad de la parte contraria.

3. Impide renovar en el futuro el mismo proceso y supone la renuncia

del derecho respectivo.

4. La firma de la persona que lo solicita debe de estar legalizada por un

notario o reconocida ante el juez en el momento de presentar la

solicitud.

5. No impide las demandas que pueda promover la parte contraria por

los daños y perjuicios causados por el proceso desistido.

6. El pago de las costas corre a cargo del que desiste.

B. La caducidad. Art. 595 CPCyM

La caducidad consiste en la inercia de la parte demandada por el

transcurso de determinado tiempo. Según el artículo 25 de la Ley de lo

Contencioso Administrativo, en el Proceso Contencioso Administrativo

la instancia caduca por el transcurso del plazo de tres meses sin que el

demandante promueva, cuando para impulsar el proceso sea necesaria

la gestión de parte. El plazo empezará a contarse desde la última

actuación judicial.

57
 La petición de caducidad se tramitará en forma de incidente, y dentro

de la dilación probatoria podrá rendirse la que corresponda al legítimo

impedimento de la parte que no promovió. El que quiera aprovecharse

de la caducidad debe pedir la declaración judicial respecto de la

caducidad antes de que se reanude el proceso, pues de lo contrario se

tiene por renunciada.

La caducidad restituye las cosas al estado que tenían antes de la

demanda, hace ineficaces los actos procesales realizados e impide

replantear el proceso, a no ser que el derecho reclamado aún no haya

prescrito. El que diere lugar a la caducidad de la instancia será

condenado en costas.

Si algún funcionario del Estado da lugar a la caducidad de la instancia,

será responsable personalmente de los daños y perjuicios que cause y

quedará sujeto a las responsabilidades penales consiguientes.

La caducidad de la instancia puede ser declarada de oficio o a solicitud

de parte. Cabe resaltar que únicamente la Sala Primera del Tribunal de

lo Contencioso Administrativo puede hacer uso de la caducidad de la

instancia, ya que al tenor de lo preceptuado en el artículo 162 del

Código Tributario, la caducidad de la instancia no procede en los casos

relacionados con materia tributaria.

C. La Transacción.
El Código Civil establece en su artículo 2151 que la transacción es un

contrato por el cual las partes, mediante concesiones recíprocas,

58
 deciden de común acuerdo algún punto dudoso o litigioso, evitan el

pleito que podría promoverse o terminan el que está principiado.

Para que se pueda hacer valer en el Proceso Contencioso

Administrativo, se debe contar con autorización o aprobación del

Organismo Ejecutivo a través de un Acuerdo Gubernativo (art. 40 del

Código Tributario).

12. La sentencia
El estudio de la sentencia merece, sin duda, atención principal, en virtud de que

en ella culmina el proceso como instrumentos de satisfacción de las

pretensiones de las partes y se hace efectiva la tarea de administrar justicia.

En la sentencia contencioso administrativa se reflejan, pues, todas las

virtualidades y todas las insuficiencias de un sistema jurisdiccional

específicamente construido para controlar los actos del Poder público y para

asegurar y hacer efectivo el principio de legalidad que constituye la clave del

arco del Estado de Derecho. A continuación se realizará un análisis de la

misma.

Según Couture, la sentencia, como acto, es 'aquel que emana de los agentes de

la jurisdicción y mediante el cual deciden la causa o punto sometidos a su

conocimiento'; para Chiovenda, sentencia es el 'acto mediante el cual el juez da

cumplimiento a la obligación que nace para él de la demanda judicial; con la

sentencia, consuma su función (functus officio); salvo que haya resoluciones

accesorias que dictar... (Chiovenda, 'Curso de Derecho Procesal Civil', página

498).

59
De los conceptos relacionados, puede decirse que sentencia es el acto

jurisdiccional a través del cual el juez emite su juicio sobre la conformidad o

inconformidad de las pretensiones de las partes.

El artículo 45 de la Ley de lo Contencioso Administrativo, regula que: la

sentencia examinará en su totalidad la juridicidad del acto o resolución

cuestionada, pudiéndola revocar, confirmar o modificar. Anteriormente, el

artículo 45 ibid señalaba que la sentencia se dictaría 'sin que el tribunal esté

limitado por lo expresamente impugnado o el agravio invocado'. Esa parte del

artículo se eliminó de nuestro sistema jurídico a través de la sentencia de la

Corte de Constitucionalidad dictada en el expediente 159-97, que sobre el

asunto expresó que las resoluciones finales dictadas en todo proceso, debe ser

congruentes con lo que se discute y en relación directa con lo pedido. En

protección de este derecho aplica el principio jurídico reformatio in pejus, en

virtud del cual, al tribunal no le está permitido conocer ni más ni menos ni cosa

distinta de lo que hubiere sido expresamente impugnado en la demanda, y

menos aquello que, en su caso, favorezca al administrado. Las características

del acto administrativo de presunción iuris tantum de legalidad y de haber sido

emitido buscando la tutela de un interés general, citadas anteriormente, hace

suponer que todo acto administrativo es dictado de buena fe y dentro del

marco de la legalidad. Actualmente, pues, la sentencia debe limitarse al estudio

de lo que se discute.
Según el artículo 147 de la Ley del Organismo Judicial, la sentencia debe

redactarse expresando:

60
A. El nombre completo, razón social o denominación y domicilio de los

litigantes; en su caso, de las personas que los hubieren representado; y

el nombre de los abogados de cada parte. Esto es de sumo importante,

ya que el erróneo señalamiento de alguna de las partes que intervienen

en el proceso hace ineficaz la sentencia, y deja expédita la vía para el

uso de los recursos que proceden contra la misma.

B. Clase y tipo de proceso, y el objeto sobre el que versó, en relación a

los hechos. Aquí se consigna una especie de resumen de los hechos,

que servirá de guía para verificar, de un vistazo, de qué se trató todo el

proceso.

C. Se consignará en párrafos separados resúmenes sobre el memorial de

demanda, su contestación, la reconvención, las excepciones

interpuestas y los hechos que se hubieren sujetado a prueba. Los

párrafos deben ser concisos, claros y deben resaltar lo más importante

de cada etapa procesal.

D. Las consideraciones de derecho que harán mérito al valor de las

pruebas rendidas y de cuales de los hechos sujetos a discusión se

estiman probados; se expondrán, asimismo, las doctrinas fundamentales

de derecho y principios que sean aplicables al caso y se analizarán las

leyes en que se apoyen los razonamientos en que descanse la sentencia.

Esta es la parte más importante de toda sentencia y es que si se hace

una interpretación errónea de las leyes o doctrinas legales aplicables, o

si existe un error en la apreciación de las pruebas, por ejemplo, la

61
 sentencia podrá atacarse a través del recurso extraordinario de casación.

E. La parte resolutiva, que contendrá decisiones expresas y precisas,

congruentes con el objeto del proceso. Finalmente, llegamos al final de

la sentencia, a su objeto, al final del juicio. La parte resolutiva de la

sentencia es el ‘Por tanto’. Esta parte de la sentencia debe ser

congruente con los considerandos. Sería incongruente que en todos los

considerandos se exprese que es el administrado el que tiene la razón, y

en el ‘por tanto’ se indique que con base en lo considerado y leyes

citadas, ‘el tribunal resuelve sin lugar el Proceso Contencioso

Administrativo promovido por...’

Como puede observarse, la sentencia debe decidir todas las cuestiones

controvertidas en el proceso y sólo las controvertidas, congruentes con el

objeto del proceso.

Los efectos de la sentencia quedan restringidos normalmente a las personas

que han sido partes en el proceso y sólo a ellas.

13. Recursos.
A. Contra las resoluciones y autos que pongan fin al proceso, puede

interponerse el recurso de casación (art. 221 de la Constitución Política de la

República). El término para interponer el recurso de casación es de quince

días, contados desde la última notificación de la resolución respectiva (art. 626

del Código Procesal Civil y Mercantil).

B. Cuando los términos de un auto o de una sentencia sean obscuros, ambiguos

o contradictorios, podrá pedirse que se aclaren. Si se hubiere omitido resolver

62
 alguno de los puntos sobre que versare el proceso, podrá solicitarse la

ampliación.

La aclaración y la ampliación deberán pedirse dentro de las cuarenta y ocho

horas de notificado el auto o la sentencia (art. 596 del Código Procesal Civil y

Mercantil).

14. Ejecución.
Firme la resolución que puso fin al proceso, se devolverá el expediente al

órgano administrativo con certificación de lo resuelto. La sentencia señalará

un plazo prudencial al órgano administrativo que corresponda para que ejecute

lo resuelto. La sentencia es ejecutable en vía de apremio ante los tribunales

competentes del ramo civil o ante la competencia económico coactiva, según

sea el caso.

63
 CAPITULO III

La acción de lesividad

I.- Concepto
La acción de lesividad es el proceso planteado por la administración dirigido

a destruir presunción de legalidad de anteriores actuaciones administrativas por haber

sido declaradas lesivas para los intereses del Estado, declaración que sólo podrá

hacerse efectiva dentro de los tres años siguientes a la fecha de la resolución o acto

que la origina.

Esta acción conforma un proceso administrativo especial, entablado por la

propia administración en demanda de que se anule un acto administrativo que otorgó

derechos a favor de un particular, pero que es perjudicial a los intereses del Estado.

La lesividad se encuentra regulada en el artículo 20 último párrafo de la Ley de lo

Contencioso Administrativo, que establece que si el proceso es planteado por la

administración por sus actos o resoluciones, no será necesario que la resolución

administrativa haya causado estado, ni que vulnere un derecho reconocido por una

ley, reglamento o resolución anterior, siempre que el acto o resolución haya sido

declarado lesivo para los intereses del Estado, en Acuerdo Gubernativo emitido por

el Presidente de la República en Consejo de Ministros.

II.-. Características de la Acción de Lesividad

Las características de la acción de lesividad son:

A. La acción de lesividad constituye un límite a la potestad general de la

autotutela de la Administración, a la que el ordenamiento prohibe

64
 formalmente revocar de oficio sus propios actos declarativos de derechos,

obligándola en consecuencia a postular ante los Tribunales la anulación de

aquéllos que considere lesivos al interés público (García de Enterría y

Fernándes. 'Curso de Derecho Administrativo II' Madrid: 1993, página 667).

B. La administración pública no está obligada a agotar la vía administrativa que

exige el artículo 20 literal a) de la Ley de lo Contencioso Administrativo. La

declaración administrativa previa de lesividad es un presupuesto esencial y

especialísimo que atañe a la naturaleza de la institución. Importa un acto

administrativo previo mediante el cual, y con miras a un proceso judicial

ulterior, la administración declara que un acto suyo anterior es lesivo a sus

intereses. La declaración de lesividad no tiene más valor que el de autorizar

la admisión y tramitación de la acción, pero es el órgano jurisdiccional el que

tendrá que declarar si efectivamente existe lesión y, en consecuencia, anular

el acto objeto de ella. Por tanto, si la declaración de lesividad padece de

algún vicio que afecte el objeto, competencia, voluntad o forma del acto

administrativo, no producirá sus efectos normales y, de este modo, el tribunal

deberá declarar la inadmisibilidad de la acción procesal administrativa, de

oficio o a instancia de la parte demandada. Tal defecto procesal hará

inadmisible el proceso.
C. La administración no puede 'per se' accionar el proceso de lesividad, sino que

debe contar con la 'autorización' o 'visto bueno' del Presidente de la

República. Ello se desprende del párrafo que indica que 'El acto o resolución

impugnado debe haber sido declarado lesivo para los intereses del Estado en

65
 Acuerdo Gubernativo emitido por el Presidente de la República en Consejo

de Ministros'.

D. Existe un plazo declarar lesivo el acto o resolución impugnados: debe hacerse

dentro de los tres años siguientes a la fecha de la resolución o acto que la

origina. El plazo establecido existe debido a razones de seguridad o certeza

jurídica, ya que de no existir tal plazo, cualquier acto o contrato que realizara

la administración podría ser susceptible de impugnación en cualquier

momento; es decir, nunca se estaría seguro que pasado cierto tiempo

prudencial, el acto cobró estabilidad.

E. Existe un plazo para interponer la acción de lesividad: tres meses contados a

partir de la fecha de publicación del Acuerdo Gubernativo que declaró lesivo

el acto o resolución, en su caso.

F. Al interponer la demanda se puede solicitar todo tipo de medidas precautorias

(embargo, anotación de demanda, etcétera).

III.- Trámite
Las etapas de la acción de lesividad son:
A. La entidad que emitió la resolución que se considera lesiva, o el ente que

ejerza funciones de revisión o supervisión, inicia el procedimiento, a través

de un dictamen en el cual se señala que la resolución es lesiva a los intereses

del Estado.

B. Se solicita dictamen a la Procuraduría General de la Nación y si éste respalda

la acción, recomienda la redacción del proyecto del Acuerdo Gubernativo.

66
C. El expediente se traslada a la Presidencia de la República; y es el Presidente

de la República quien, en Consejo de Ministros, emite el Acuerdo

Gubernativo correspondiente.

D. El Acuerdo declara la lesividad de la resolución y ordena a la Procuraduría

General de la Nación que promueva el proceso contencioso administrativo

correspondiente.

E. El acuerdo relacionado se publica en el Diario Oficial.

F. El expediente se envía a la Procuraduría General de la Nación.

G. La Procuraduría General de la Nación inicia el Proceso Contencioso

Administrativo, en el cual se declara que el acto administrativo cuestionado

es lesivo y se revoca la resolución, o confirma el acto impugnado.

El trámite de la acción de lesividad se lleva muchos años. Por ejemplo, el

expediente 140-91 de la Sala Primera del Tribunal de lo Contencioso Administrativo,

promovida por el Estado de Guatemala en contra de las actas 'por las que el Instituto

Nacional de Transformación Agraria adjudicó a título gratuito tierras propiedad del

Estado de Guatemala a favor de la Fundación para el Ecodesarrollo y la

Conservación -FUNDAECO-. Dicha demanda se promovió en 1991 y a la fecha no

se ha dictado sentencia (nótese que desde el inicio la acción se promovió contra ‘las

actas’, cuando lo correcto debió haber sido ‘las resoluciones emitidas por el

instituto’.

67
 CAPITULO IV

CONTROL DE LA JURIDICIDAD ADMINISTRATIVA

I. Aspectos Generales
Como se expresó en los capítulos anteriores, el Proceso Contencioso

Administrativo es reconocido como el contralor de la juridicidad de la administración

pública, por lo que a continuación se establecerá qué se entiende por ‘contralor de la

juridicidad de la administración pública’, como sigue:

A. Contralor
La palabra ‘contralor’ procede del francés controleur, que a su vez significa

‘inspector o revisor’.

El Diccionario de la Real Academia Española no expresa a ciencia cierta qué

significa esta palabra, pero de lo expuesto por Cabanellas, en el Diccionario

Enciclopédico de Derecho Usual, se extrae que en los países sudamericanos, contralor

significa inspector, revisor.

Así pues, cada vez que se habla de ‘contralor’ en asuntos relativos a la

Administración Pública se entiende que se hace referencia al ente encargado de vigilar

y fiscalizar el cumplimiento de las leyes en los actos de la administración.

B. Juridicidad
La palabra juridicidad proviene de ‘jurídico’, que a su vez significa ajustado al

derecho.

Todos los diccionarios y enciclopedias consultados (Omeba, Diccionario de la

Real Academia Española, Diccionario de Ciencias Jurídicas y Sociales y el Diccionario

Enciclopédico de Derecho Usual), coinciden en definir a la juridicidad como la

68
‘tenencia o criterio favorable al predominio de las soluciones de estricto derecho en los

asuntos políticos y sociales’; asimismo, Ossorio en el Diccionario de Ciencias Jurídicas

y Sociales destaca que la juridicidad presenta importancia jurídica por cuanto

sobrepone el imperio del Derecho ante el uso de la fuerza.

Los términos de juridicidad y legalidad no deben confundirse. Legalidad

significa que las resoluciones deben basarse en la ley; en cambio, la juridicidad es un

término mucho más abarcador, porque además de que las resoluciones estén basadas en

ley, deben estar apegadas a los principios y las doctrinas que informan al Derecho

Administrativo. La juridicidad elimina el uso de la discrecionalidad y de la fuerza.

C. Administración Pública.
La palabra administración etimológicamente viene del latín de la preposición

“ad” y el verbo “ministro-as-are”, administrar, servir, ejecutar, etc., y más

singularmente del sustantivo ‘ministratio-ministrationes’ servicio, acto de servir.

Tomando frases de autores latinos significa dirigir, gobernar, gestionar, etc.

Administración significa servir, administrar, ejecutar. Estas significaciones

tienen un sentido objetivo (desde el punto de vista de la función que se realiza); sin

embargo, se ha llegado a considerar a la administración como un conjunto de órganos;

a concebirla en sentido orgánico más que de actividad y esta será entonces la forma de

concebir a la administración desde un punto de vista subjetivo.

Por su parte, la Administración pública es la parte de la autoridad pública que

cuida de las personas y bienes en sus relaciones con el Estado, haciéndolos concurrir al

bien común y ejecutando las leyes de interés general; es el poder ejecutivo en acción,

con finalidad de cumplir y hacer cumplir cuanto interesa a la sociedad en las

69
actividades y servicios públicos.

A través de la historia, surgieron dos sistemas para dirimir las controversias que

se suscitan entre la administración y los particulares, siendo estos:

2.1. Sistema Francés

Según este sistema, debido al principio de separación de poderes, no es posible

que el Organismo Judicial se entrometa en las funciones del Organismo

Ejecutivo, de tal manera que si existe una controversia entre la Administración

Pública y los particulares, esta debe resolverse por un órgano perteneciente a la

Administración Pública, denominado Consejo de Estado, el cual tiene aneja la

actividad jurisdiccional que le corresponde al Organismo Judicial, razón por la

cual se le denomina justicia delegada o justicia administrativa. La justificación

se hace sobre el principio que dice ‘juzgar a la Administración sigue siendo

administrar’.

2.2. Sistema Anglosajón.

En este sistema todas las controversias que existan entre la Administración

Pública y los particulares se ventilan en los tribunales. Este es el sistema que

sigue Guatemala; es decir que los asuntos que se deriven de las controversias

entre los administrados o contribuyentes y la Administración Pública, se

tramitan y resuelven en las Salas del Tribunal de lo Contencioso

Administrativo.

II. La función contralora de la administración

De lo anteriormente relacionado, se concluye que la función primordial del

contencioso administrativo es garantizar el derecho de defensa del particular frente a la

70
administración pública en desarrollo de los principios constitucionales y lograr la

emisión de fallos en los que se establezca que el control de juridicidad de los actos

administrativos no está subordinado a la satisfacción de los intereses particulares.

Para cumplir con su función, se han establecido tribunales especializados que

forman parte del Organismo Judicial, ya que de conformidad con el artículo 203 de la

Constitución, corresponde a los tribunales de justicia la potestad de juzgar y promover

la ejecución de lo juzgado. Así, cuando el administrado se sienta afectado por una

resolución o un acto administrativo, podrá acudir a un ente distinto a ésta, para lograr

un emita un fallo justo.

La actividad encomendada al contencioso administrativo es muy importante, ya

que a través de ella y en ejercicio de la función jurisdiccional, el Estado cumple con su

fin primordial, plasmado en el artículo 2o. de la Constitución Política de la República,

que es garantizarle a los habitantes la justicia.

III. Realidad Nacional

Actualmente el contencioso administrativo es un proceso de extrema relevancia

en el país, ya que a través de él los administrados logran que sus pretensiones se

conozcan por un tribunal compuesto de magistrados independientes en el ejercicio de

sus funciones y únicamente sujetos a la Constitución de la República y a las leyes,

logrando obtener con ello fallos apegados a derecho.

71
 CAPITULO V

ANALISIS DE LAS ENTREVISTAS Y LAS ENCUESTAS REALIZADAS

SOBRE LA EFICACIA DEL PROCESO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

EN LA LEGISLACION GUATEMALTECA
Para establecer si el proceso contencioso administrativo cumple con su función de

contralor de juridicidad de la administración pública, se realizaron entrevistas a

expertos en la materia y varios cuestionarios a profesionales del derecho conocedores

de la misma. Previo a realizar el análisis de los resultados obtenidos, es necesario

hacer las siguientes aclaraciones:

1. Como se explicó anteriormente, el Tribunal de lo Contencioso Administrativo

cuenta actualmente con dos salas. La Sala Primera conoce de todos los

contenciosos administrativos que no tengan relación con materia fiscal. La Sala

Segunda, por su parte, conoce únicamente de los asuntos relacionados con esta

materia. Por ello, se podría decir que son dos salas iguales y diferentes a la vez, ya

que los Magistrados de la Sala Segunda del Tribunal de lo Contencioso

Administrativo deben poseer especialización en materia tributaria (artículo 162 del

C. T.); se rigen por lo establecido en el Código Tributario, y utilizan

supletoriamente el procedimiento establecido en la Ley de lo Contencioso

Administrativo; en la Sala Primera, en cambio, se rigen única y exclusivamente por

lo preceptuado por la Ley de lo Contencioso Administrativo, ley que se integra, en

lo que fuere aplicable, por lo establecido en el Código Procesal Civil y Mercantil y

la Ley del Organismo Judicial.

2. En materia tributaria no procede la caducidad de la instancia, y,

72
3. En materia tributaria el plazo para la interposición del contencioso administrativo

es de noventa días hábiles (en concordancia con lo establecido en el artículo 45

inciso d) de la Ley del Organismo Judicial que dice: ‘en los plazos que se

computen por días, no se incluirán los días inhábiles’), y en los que no se

relacionen con esa materia. es de tres meses, de lo que se concluye que el término

para la interposición del contencioso administrtivo en materia tributaria es más

largo que el que rige para todos los demás casos.

A continuación se analizarán los resultados obtenidos, como sigue:

I. Entrevistas.
1. ¿Qué tipo de procesos son los que más conoce el Tribunal de lo

Contencioso Administrativo?
A esta pregunta el 50% de las personas entrevistadas contestó que son procesos

en materia tributaria y el otro 50% restante contestó que son procesos

relacionados con marcas, patentes y el transporte extraurbano. La razón por la

cual se inclinaron el de una manera tan marcada un 50% de los entrevistados a

una respuesta y el otro 50% a otra, se debe por la separación que existe de las

Salas del Tribunal de lo Contencioso Administrativo. Así las cosas, se

sobreentiende que la Sala Primera del Tribunal de lo Contencioso

Administrativo conoce más de asuntos derivados de conflictos referentes a

marcas, patentes y transporte extraurbano, y la Sala Segunda del Tribunal de lo

Contencioso Administrativo, de asuntos derivados de conflictos referentes a

tributos.

73
2. ¿Cuáles son las causas recurrentes que hacen que en la práctica el proceso

contencioso administrativo sea declarado sin lugar?

En esta pregunta el 20% de los entrevistados indicó que el Contencioso

Administrativo se declara sin lugar mayormente cuando las peticiones de fondo

no están bien redactadas, y el 80% restante manifestó que el Contencioso

Administrativo se declara sin lugar cuando la administración pública ha actuado

apegada a los principios de legalidad y de juridicidad. Agregaron, además, que

la mayoría de procesos que se plantean en contra de la administración pública

los gana el administrado.

3. ¿Recibe algún tipo de capacitación el personal del Tribunal de lo

Contencioso Administrativo? Si su respuesta es afirmativa, ¿qué tipo de

capacitación recibe?
En lo que se refiere a los Magistrados del Tribunal de lo Contencioso

Administrativo, no reciben ningún tipo de capacitación por parte del Organismo

Judicial, a pesar de que el Código Tributario en su artículo 162 establece que

los Magistrados que integran las Salas de lo Contencioso Administrativo (léase

Sala Segunda) deberán poseer especialización en materia tributaria. Sin

embargo, comentaron los entrevistados que algunas veces los invitan a cursos

por parte de la iniciativa privada, referentes a materia tributaria y que ellos en la

mayoría de los casos asisten a los mismos.

Por otra parte, en lo que se refiere al demás personal del Tribunal de lo

Contencioso Administrativo, se encontraron marcadas diferencias entre ambas

Salas. Así, informaron los entrevistados que en la Sala Primera del Tribunal de

74
 lo Contencioso Administrativo, el personal no recibe ningún tipo de

capacitación; y que en la Sala Segunda el personal sí la recibe, pero no

especilizada, ya que esos programas se relacionan con cursos de computación y

de ortografía.

4. ¿Considera usted que los casos de procedencia del Proceso Contencioso

Administrativo están suficientemente regulados o cree que deberían existir

otros?
Los entrevistados coincidieron en indicar que los casos de procedencia

establecidos en la Ley de lo Contencioso Administrativo se encuentran

correctamente regulados, ya que en ellos se encierra la materia sobre la cual

debe versar este proceso.

5. ¿Considera que la regulación de la demanda de lo contencioso

administrativo está suficientemente provista de requisitos formales o existe

exceso de ellos?
El 100% de los entrevistados manifestó que actualmente la demanda de lo

Contencioso Administrativo se encuentra suficiente provista de requisitos

formales; sin embargo, sería conveniente que la Ley de lo Contencioso

Administrativo no se integrara con el Código Procesal Civil y Mercantil, ya que

esto crea confusiones. Por ejemplo, el artículo 28 de la Ley de lo Contencioso

Administrativo no regula que en la demanda se deba indicar las generales del

administrado; sin embargo, debido a que el artículo 26 ibid establece que 'en lo

que fuere aplicable, el proceso contencioso administrativo se integrará con

las normas de la Ley del Organismo Judicial y del Código Procesal Civil', los

75
 administrados siempre lo agregan.

En la Sala Segunda del Tribunal de lo Contencioso Administrativo la omisión

de dichas generales no tiene ningún efecto; es decir, la demanda se admite para

su trámite y sigue su curso; sin embargo, en la Sala Primera del Tribunal de lo

Contencioso Administrativo dicha omisión debe subsanarse, según ellos, al

tenor de lo establecido en los artículos 26 y 31 de la Ley de lo Contencioso

Administrativo.

6. ¿Considera usted que los casos de improcedencia que contempla la ley en el

Proceso Contencioso Administrativo son restrictivos o enumeran

correctamente la materia sobre la que debe versar el conocimiento del

Tribunal de lo Contencioso Administrativo?

Nuevamente en esta pregunta todos los entrevistados coincidieron en indicar

que los casos de improcedencia del Contencioso Administrativo contemplados

en la ley se encuentran apegados a la realidad, ya que excluyen del

conocimiento de este Tribunal materias que no son de su competencia.

7. ¿Considera que la regulación actual del Contencioso Administrativo es

congruente con la normativa constitucional?
Los entrevistados respondieron en forma unánime que la regulación actual

del Proceso Contencioso Administrativo es congruente con la normativa

constitucional, a pesar de que tiene ciertas lagunas y errores de forma.

8. ¿Considera que el Proceso Contencioso Administrativo cumple con su

función de contralor de la juridicidad de la administración pública?

Nuevamente los entrevistados coincidieron en manifestar que el Proceso

76
 Contencioso Administrativo sí cumple con su función de contralor de la

juridicidad de la administración pública, aunque en algunos casos lo hace

muy lentamente.

9. Normalmente ¿cuánto tiempo se tarda el Tribunal de lo Contencioso

Administrativo en emitir sentencia, contando desde al fecha en que se

interpuso la demanda?
La respuesta que se obtuvo a esta pregunta también fue unánime: depende.

Depende no solamente del tamaño del expediente (que ya es por sí mismo un

factor determinante) sino que también de las partes, ya que si hacen un uso

abusivo de todos los medios, recursos y remedios que establece la ley, el

proceso puede tardar una infinidad. Sin embargo; en términos generales, si el

proceso es pequeño y se lleva un trámite normal, se tardaría al rededor de seis

meses.

10. ¿Cree que la Procuraduría General de la Nación cumple con su papel de

defender los intereses del Estado en este proceso?

El 20% de los entrevistados respondió que la Procuraduría General de la

Nación sí participa activamente en el proceso, cumpliendo con su función de

proteger los intereses del Estado; el 80% restante manifestó que la

Procuraduría General de la Nación no cumple con proteger los intereses del

Estado, ya que se limita a realizar un resumen del expediente y solicitar que

se dicte la resolución que en Derecho corresponde, lo que se debe que esa

institución cuenta con muy poco personal y con una gran cantidad de trabajo.

11. ¿Qué tipo de prueba considera que es la idónea en el Proceso

77
 Contencioso Administrativo?
El 60% de los entrevistados expresó que la prueba idónea para ellos en este

proceso es la documental. El 40% restante añadió que además de la prueba

documental, es de sumo importante el reconocimiento judicial y los informes,

y que en casos extraordinarios podría hacerse uso de los otros medios de

prueba establecidos en el artículo 128 del Código Procesal Civil y Mercantil,

a excepción de los medios científicos de prueba.

12. Si pudiera cambiar algo en la actual Ley de lo Contencioso

Administrativo, ¿qué modificaría y por qué?

El 20% respondió que no cambiaría nada en la actual Ley de lo Contencioso

Administrativo, ya que a su parecer todo se encuentra perfectamente

regulado; otro 20% manifestó que adoptaría el sistema de juicio oral, para

lograr celeridad en los asuntos que allí se tramitan; un 20% respondió que

agregaría en la ley que en este tipo de proceso no puede hacerse uso de la

nulidad y por último, el 40% restante expresó que crearía dos instancias y una

nueva ley, en donde se regulara en su totalidad toda la materia relativa al

Contencioso Administrativo, para evitar la aplicación supletoria del Código

Procesal Civil y Mercantil.

Por lo anteriormente expuesto, puede concluirse lo siguiente:

a. El Proceso Contencioso Administrativo se declara sin lugar cuando las

peticiones de fondo no están bien formuladas (como en cualquier otro

proceso) y cuando la administración ha actuado apegada a los principios de

juridicidad y legalidad.

78
 b. Los casos de procedencia/improcedencia del Contencioso Administrativo

se encuentran debidamente regulados en la actual Ley de lo Contencioso

Administrativo.

c. En el Proceso Contencioso Administrativo la demanda está suficientemente

provista de requisitos formales.

d. La regulación actual del Proceso Contencioso Administrativo es

congruente con la normativa constitucional, de tal manera que este proceso

cumple con su función de contralor de la juridicidad de la administración

pública.

e. La Procuraduría General de la Nación no cumple con su papel de defender

los intereses del Estado en este tipo de proceso, debido a que tiene muy poco

personal y una gran cantidad de trabajo.

f. Dentro del Proceso Contencioso Administrativo puede hacerse uso de todas

las pruebas que establece el Código Procesal Civil y Mercantil; sin embargo,

la reina de todas las pruebas en el caso concreto es la documental.

II. Cuestionarios.
Asimismo, se realizó un cuestionarios sobre este mismo tema, que se le

solicitó contestar a Profesionales conocedores de la materia. Las respuestas

obtenidas son muy interesantes.

1. ¿Considera que la regulación actual del proceso contencioso

administrativo es un mecanismo de defensa procesal eficaz contra los

actos de la administración pública?

79
 El 12.5% de los profesionales contestó que la regulación actual del Proceso

Contencioso Administrativo no es un medio de defensa procesal eficaz contra

los actos de la administración pública debido a su excesivo formalismo. El

87.5% restante respondió que la regulación actual de dicho proceso sí es un

medio de defensa eficaz contra los actos de la administración pública, ya que

si este proceso no existiera, se dejaría en estado de indefensión al

administrado, violando con ello el principio al debido proceso. Además, está

mucho mejor regulado en la ley actual que en la anterior.

2. ¿Considera que el plazo establecido en la ley para que proceda el silencio

administrativo es corto, largo o apegado a la realidad?

El 12.5% respondió que es un plazo excesivamente largo, ya que si la

resolución debe emitirse a partir de la fecha en que el expediente se encuentre

en estado de resolver, un término prudencial sería de 10 días.

El 37.5% de los profesionales indicó que es un plazo corto, ya que en la

mayoría de los casos se necesita más tiempo de estudio. Para ellos el término

prudencial sería de 60 días.

El 50% restante expresó que ese plazo se ajusta a la realidad. Sin embargo,

ellos nunca hacen uso del silencio administrativo ya que o esperan a que la

administración dicte su resolución para tener suficientes argumentos en su

contra al plantear el Contencioso Administrativo o plantean un amparo para

lograr que la administración se manifieste al respecto.

3. ¿Considera que la regulación del contencioso administrativo se ajusta a

la naturaleza de un recurso o de un proceso, y por qué?

80
 El 12.5% de los abogados manifestó que es más un proceso que un recurso,

pero que su resultado es de un recurso ya que a través de la sentencia se

modifica, confirma o revoca la resolución dictada por la administración.

El 25% expresó que la regulación del contencioso se ajusta a la naturaleza de

un recurso, ya que se tramita, conoce y resuelve por un tribunal colegiado,

equiparado a una Sala de Apelaciones.

El 62.5% restante indicó que la regulación del contencioso se ajusta a la

naturaleza de un proceso, ya que reúne todas las fases o etapas características

de un proceso, y porque la Ley de lo Contencioso Administrativo establece en

su artículo 26 que 'En lo que fuere aplicable, el proceso contencioso

administrativo se integrará con las normas de la Ley del Organismo

Judicial y del Código Procesal Civil y Mercantil.'

4. ¿Considera usted que los requisitos que debe llenar la demanda dentro

del proceso contencioso administrativo son suficientes? ¿Por qué?

El 100% de los profesionales expresó que los requisitos que debe llenar la

demanda en del Proceso Contencioso Administrativo son más que suficientes,

al extremo que podrían calificarse de excesivos.

5. ¿Considera que los casos de improcedencia del proceso contencioso

administrativo se encuentran apegados a derecho? ¿por qué?

El 75% de los abogados indicó que los casos de improcedencia del

Contencioso Administrativo se encuentran apegados a derecho; sin embargo,

el 25% restante manifestó que esos casos no se encuentran apegados a

derecho, ya que la Constitución Política de la República regula qué debe

81
 conocerse a través de este proceso. Por ello, las excepciones establecidas en

la Ley de lo Contencioso Administrativo se crearon por pura conveniencia.

6. ¿Estima procedente el hecho de darle audiencia a la Contraloría General

de Cuentas en los casos referentes al control o fiscalización de la

hacienda pública? ¿por qué?

Nuevamente el 25% de los profesionales indicó que no estima procedente el

hecho de darle audiencia a la Contraloría General de Cuentas en este proceso

y en esos casos, ya que emite opiniones carentes de fundamento.

El 75% restante manifestó que sí es conveniente darle audiencia a la

Contraloría General de Cuentas en este Proceso, porque según el artículo 232

de la Constitución Política de la República, ésta es ‘una institución técnica

descentralizada, con funciones fiscalizadoras de los ingresos, egresos y en

general de todo interés hacendario de los organismos del Estado, los

municipios, entidades descentralizadas y autónomas, así como de cualquier

persona que reciba fondos del Estado o que haga colectas públicas’.

7. ¿Considera usted que la regulación actual del proceso contencioso

administrativo es eficaz?
Aquí, el 25% de los cuestionados indicó que la regulación actual del

Contencioso Administrativo no es eficaz debido a la carga civilista que le

introduce la aplicación supletoria del Código Procesal Civil y Mercantil y de

la Ley del Organismo Judicial. Aquí, hubo cierta contradicción ya que con

anterioridad, en la pregunta número uno de este cuestionario se hizo la misma

pregunta y únicamente fue un 12.% de los profesionales quienes indicaron

82
 que la regulación actual del contencioso no es eficaz.

El 75% restante expresó que el Contencioso Administrativo sí es eficaz, ya

que lo que realmente falta es la aplicación de la ley y no ésta por sí misma.

8. ¿Qué tipo de prueba considera que es la idónea dentro del proceso

contencioso administrativo?
El 100% de los abogados respondió que la prueba idónea en este tipo de

procesos es la documental, pero no descartan la exhibición de libros, el

reconocimiento judicial, expertos, los informes, las presunciones y en casos

muy especiales la declaración de parte.

9. ¿Considera usted que el proceso contencioso administrativo cumple con

su función de contralor de la juridicidad de la administración pública?

¿por qué?
El 25% de los cuestionados indicó que no, porque existe un largo camino

para llegar al Proceso Contencioso Administrativo y un camino aún más largo

para lograr que se dicte sentencia. El 75% restante expresó que el

contencioso administrativo sí cumple con su función de contralor de la

juridicidad de la administración pública, y que si éste no existiera, el asunto

se quedaría en la fase en la cual la Administración Pública es juez y parte, lo

cual constituiría un abuso de poder.

10. ¿Cree usted que la Procuraduría General de la Nación cumple con su

papel de defender los intereses del Estado en este proceso? ¿por qué?
El 100% de los profesionales coincidió en indicar que la Procuraduría

General de la Nación no cumple con su papel de defender los intereses del

83
 Estado en este proceso, ya que en las defensas que se hacen en estos

procesos, debido al poco personal con que cuentan y por el número

considerable de los mismos, no se analizan a fondo los casos que se

presentan.

11. ¿Considera que la acción de lesividad está regulada adecuadamente en la

ley?
El 12.5% respondió que la acción de lesividad sí se encuentra adecuadamente

regulada en la ley, ya que establece los pasos a seguir antes de plantear el

contencioso y después se sigue el procedimiento establecido para el

Contencioso Administrativo.

El 87.5% restante manifestó que esta acción no se encuentra debidamente

regulada en la ley, y que esta acción debería de tener un procedimiento

especial dentro de la propia Ley de lo Contencioso Administrativo.

12. Si pudiera cambiar algo de la regulación actual del Proceso

Contencioso Administrativo, para lograr que este fuera más eficaz, ¿qué

cambiaría?
En esta pregunta hubo varios criterios, pero resumiendo se podría decir que

en su mayoría los aspectos que resaltan son:

El 37.5% respondió que crearía más Salas del Tribunal de lo Contencioso

Administrativo, para no recargar a las salas existentes con tanto trabajo.

El 50% indicó que regularían de una manera adecuada la acción de lesividad.

El 12.5% restante mencionó que no cambiaría nada.

84
 En conclusión, de lo expuesto anteriormente se deduce que el Proceso

Contencioso Administrativo sí cumple con su función de contralor de la juridicidad

de la administración pública.

85
 CONCLUSIONES

1. El proceso contencioso administrativo es la serie o sucesión de actos que se sigue

entre los particulares y la administración pública – o entre la Procuraduría General

de la Nación y la administración pública, en los casos de acción de lesividad – para

que se determine la juridicidad de los actos y resoluciones de esta última.

2. La regulación actual del contencioso administrativo se ajusta a la naturaleza de

‘proceso’ y no de ‘recurso’, por las siguientes razones:

- La Ley de lo Contencioso Administrativo (Dto. 119-96 del Congreso de la

República), así lo denomina en su título II.

- Conlleva todas las etapas propias de un proceso uni instancial de conocimiento:

se inicia con la demanda, existe el emplazamiento, un período para la

aportación de las excepciones previas, de las excepciones perentorias,

contestación de la demanda y reconvención en su caso, apertura a prueba, día

para la vista, auto para mejor fallar y sentencia.

- Es susceptible de impugnación a través del recurso extraordinario de casación.

- A través del contencioso administrativo se logra fiscalizar la actuación de la

Administración Pública para establecer si ésta se encuentra apegada a derecho,

ya que se tramita ante un tribunal independiente, que no favorece a ninguna de

las partes sino que busca lograr un fallo justo y apegado a los principios de

juridicidad y legalidad.

86
3. El Proceso Contencioso Administrativo, tal y como está regulado en la ley, dota de

todos los elementos necesarios para que las Salas del Tribunal de lo Contencioso

Administrativo ejerzan a cabalidad la función que la Constitución Política de la

República le asigna a este proceso: ser el contralor de la juridicidad de la

administración pública, lo que significa que el Proceso Contencioso Administrativo

fiscaliza los actos y resoluciones de la Administración Pública, para someterlos al

principio de juridicidad.

4. La Ley de lo Contencioso Administrativo estableció como únicos medios ordinarios

de impugnación en toda la Administración pública, descentralizada y autónoma,

los recursos de revocatoria y de reposición, derogando parcialmente por

incompatibilidad las disposiciones contenidas en las leyes orgánicas de las

entidades del Estado, con las siguientes excepciones:

- En los casos en que la impugnación de una resolución deba conocerla un

tribunal de Trabajo y Previsión Social (art. 17 de la Ley de lo Contencioso

Administrativo).

- En materia tributaria, ya que la aplicación de los procedimientos para la

substanciación de los recursos de revocatoria y de reposición se debe regir por

los procedimientos establecidos en el Código Tributario (art. 17 “Bis” de la Ley

de lo Contencioso Administrativo).

87
 - En los casos en que se impugne una resolución del Superintendente de Bancos,

ya que dichas resoluciones admiten el recurso de apelación ante la Junta

monetaria (art. 5 de la Ley de Bancos).

Esto se debe a que el artículo 5º. de la Ley de Bancos fue reformado

recientemente por el Congreso de la República a través del Decreto 26-99, en el

cual se establece que contra las resoluciones dictadas por el Superintendente de

Bancos procede el recurso de apelación ante la Junta Monetaria. Con ello,

tácitamente se establece otra excepción para el uso de los recursos de

revocatoria y de reposición previo a acudir al Proceso Contencioso

Administrativo, ya que por ser esta reforma una ley posterior, al tenor de lo

establecido en el artículo 8 inciso c) de la Ley del Organismo Judicial, leyes se

derogan ‘parcialmente, por incompatibilidad de disposiciones contenidas en

leyes nuevas con las precedentes’.

5. La jurisdicción contencioso administrativa es la función pública realizada por las

Salas del Tribunal de lo Contencioso Administrativo en virtud de la cual, por acto

de juicio se determina el derecho de las partes, una de las cuales siempre será la

administración pública, con el objeto de dirimir sus conflictos y controversias

mediante decisiones de autoridad de cosa juzgada, eventualmente factibles de

ejecución.

6. El Proceso Contencioso Administrativo procede en los siguientes casos:

88
 - Cuando exista contienda por actos y resoluciones de la administración y de las

entidades descentralizadas y autónomas del Estado.

- En casos de controversias derivadas de contratos y concesiones administrativas.

7. En los casos en que exista controversias entre los administrados y terceras personas,

comités, asociaciones o entidades que actúan por la delegación de funciones de

gestión administrativa y ejecución y supervisión de obra y servicios públicos, el

Organismo Ejecutivo (en los casos regulados en el artículo 3 de la Ley del

Organismo Ejecutivo, Decreto 114-97 del Congreso de la República), los

administrados deberán hacer su reclamo ante la entidad administrativa

descentralizada o autónoma que haya delegado funciones, para que se inicie la

formación del expediente administrativo correspondiente. Si la inconformidad

subsiste, se deberá impugnar la resolución de la administración a través de los

recursos administrativos de revocatoria o reposición, según sea el caso, para

entonces dejar expedita la vía del Proceso Contencioso Administrativo.

8. El recurso de revocatoria es una defensa legal que tienen los administrados para

impugnar una resolución o un acto administrativo de la autoridad administrativa

que tenga un superior jerárquico.

9. El recurso de reposición es la defensa legal que tienen a su alcance los

administrados para impugnar una resolución o un acto administrativo de la

autoridad administrativa que no tenga superior jerárquico.

89
10. El silencio administrativo es una presunción que la ley establece en garantía del

interesado ante la pasividad de la administración al resolver; puede darse en sentido

positivo, en cuyo caso se producen efectos estimatorios y nace un acto

administrativo que produce plenos efectos jurídicos, o, en sentido negativo, que da

como resultado la desestimación de la petición del administrado.

11. En el Proceso Contencioso Administrativo se pueden hacer uso de todos los medios

de prueba establecidos en el Código Procesal Civil y Mercantil; sin embargo, en la

práctica se consideran como medios de prueba idóneos para este proceso la prueba

documental y el reconocimiento judicial.

12. En el Proceso Contencioso Administrativo se pude hacer uso de todos los recursos

establecidos en el Código Procesal Civil y Mercantil, en los plazos allí establecidos,

a excepción del recurso de apelación, ya que este proceso es uni instancial.

90
 RECOMENDACIONES

1. Crear más salas del Tribunal de lo Contencioso Administrativo, para agilizar los

expedientes que ante ellas se tramitan y lograr con ello que se cumpla con el

principio de economía procesal.

2. Impartir cursos de especialización a los oficiales del Tribunal de lo Contencioso

Administrativo, para que lleguen a ser verdaderos asistentes de los Magistrados del

referido tribunal.

3. Crear un procedimiento especial dentro del Proceso Contencioso Administrativo en

el que se establezca cuándo una resolución o un acto de la autoridad administrativa

es lesivo a los intereses del Estado, y se regulen adecuadamente los pasos a seguir

desde su iniciación hasta que se dicte sentencia.

91
 Expediente 209-98 de la Corte de
Constitucionalidad
Solicitante : Banco Granai & Towson, Sociedad Anónima
Autoridad impugnada : Superintendencia de Bancos

A continuación se realizará un breve resumen de los argumentos,

consideraciones y motivos que tuvo la Corte de Constitucionalidad para resolver
la acción planteada:

De conformidad con el artículo 17 del Decreto 119-96 del Congreso de la

República (Ley de lo Contencioso Administrativo), “los recursos de revocatoria y
reposición serán los únicos medios de impugnación ordinarios en toda la
administración pública centralizada y descentralizada y autónoma. Se exceptúan
aquellos casos en que la impugnación de una resolución deba conocerla un Tribunal de
Trabajo y Previsión Social”.

Como se aprecia, este artículo estableció como únicos medios ordinarios de

impugnación en materia administrativa los referidos y, siendo ésta una ley ordinaria
posterior a la Ley Orgánica del Banco de Guatemala, derogó parcialmente el artículo
44 de ésta por incompatibilidad de disposiciones contenidas en la nueva ley con la
precedente, y por regular en forma completa lo relativo a los medios de impugnación
ordinarios que deberán ser utilizados en toda la administración pública (la cual
evidentemente forma parte de la Superintendencia de Bancos) de acuerdo a las literlaes
b) y c) del artículo 8o. De la Ley del Organismo Judicial.

Consecuentemente, el recurso procedente en el caso concreto es la revocatoria

regulada en el artículo 7o del Decreto 119-96 del Congreso de la República.

120
121
 Expediente 159-97 de la Corte de
Constitucionalidad
Solicitante : Grabriel Orellana Rojas
Norma impugnada : Artículos 1o, párrafo 1o. Y última oración del párrafo
segundo; 17, 19, 21 incisos 1), 2), 4), y 5); 45 y 46 del
Decreto 119-96 del Congreso de la República, Ley de lo
Contencioso Administrativo.

A continuación se realizará un breve resumen de los argumentos,

consideraciones y motivos que tuvo la Corte de Constitucionalidad para resolver
la acción planteada en cada uno de los artículos impugnados:

Artículo 1o.
Las peticiones de los administrados deben quedar resueltas y notificadas con
observancia de los procedimientos y dentro de los plazos que fijen las normas
reguladoras del acto; únicamente en ausencia de éstas, deben serlo en el término de los
treinta días que señala el artículo 28 de la Constitución.
Sin embargo, dicho plazo constitucional no puede entenderse como límite
máximo para la tramitación, conclusión y notificación de los negocios promovidos ante
la Administración, porque ello significaría situarla dentro de un marco temporal que,
para determinados asuntos, podría resultar muy reducido, con perjuicio de los intereses
que está llamada a proteger. Por ello, es propio suponer que el término para producir
una decisión definitiva no puede exceder de treinta días, pero computados a partir de la
fecha en que los expedientes se encuentren en estado de resolver.

Artículo 1o. Segundo párrafo

La gama de solicitudes y la variedad de su contenido, imposibilita que el
legislador pueda prever todos los supuestos de hecho que se le formulen, y así, en aras
de extremado positivismo, quedara cercenado el ejercicio del derecho de pedir por

105
insuficiencia de la misma ley limitada por un numeros clausus de requisitos, cuando, en
la práctica, las peticiones obedecen a diversos intereses personales de los
administrados.
La administración, ante la falta de regulación, no puede dejar de resolver
peticiones, sino que, en aplicación del principio jurídico de la plenitud hermenéutica
del derecho, está obligada a conocer de cualquier petición y resolverla haciendo la
integración del derecho que sea necesaria. De esa cuenta, al establecer que la autoridad
debe elaborar una lista de requisitos a cumplir, de carácter informativo o
complementario de lo contenido en las leyes, está viabilizando y facilitando el ejercicio
del derecho de petición, quedando claro que los requisitos deben ser legales y
razonables.

Artículo 17 último párrafo

De conformidad con el artículo 108 de la Constitución, las relaciones del Estado
y sus entidades descentralizadas o autónomas con sus trabajadores se rigen por la Ley
de Servicio Civil, con excepción de aquellas que se rijan por leyes o disposiciones de
dichas entidades. Para la resolución de algunos casos laborales, la Ley de lo
Contencioso Administrativo los remite a la jurisdicción ordinaria de trabajo, lo que
significa que dentro de las relaciones del Estado con sus empleados, ciertos casos son
objeto de conocimiento y decisión por parte de los tribunales de trabajo no sólo por lo
previsto en la ley, sino en aplicación del mandato constitucional contenido en el
segundo párrafo del artículo 103, que establece que todos los conflictos relativos al
trabajo serán sometidos a la jurisdicción privativa de trabajo. El hecho de que algunas
impugnaciones sean conocidas por los tribunales de trabajo, no significa que el acto de
autoridad relacionado con esta materia no sea objeto de fiscalización, porque lo es, pero
por un tribunal privativo, como lo ordena el artículo 103 ibid.

Artículo 19, último párrafo

Esta norma lo que establece es un presupuesto procesal de admisibilidad de las
cuestiones sometidas al control del Tribunal de lo Contencioso Administrativo. La
disposición tiene sentido, ya que será hasta que el asunto se haya discutido plenamente

106
y que la decisión de la autoridad esté firme, que se pueda acudir al Tribunal de lo
Contencioso Administrativo. Obviamente, el agotamiento a que se refiere este artículo
no es aplicable cuando es la administración pública la que promueve el proceso
contencioso administrativo, como consecuencia de la declaratoria de lesividad.

Artículo 21, incisos 1), 2), 4) y 5)

Si bien el Tribunal de lo Contencioso Administrativo debe velar por la
juridicidad de los actos de la administración pública, su jurisdicción está limitada a
aquellos asuntos que no pueden ser fiscalizados por otras vías conforme a la
Constitución y la ley. De esa cuenta, aquellos asuntos que conforme a la ley no son
materia de lo contencioso administrativo, lo son de otras acciones que tienen el mismo
fin.

Artículo 45, parte final

Las resoluciones finales dictadas en todo proceso, deben ser congruentes con lo
que se discute y en relación directa con lo pedido.
Siendo la Administración la emisora del acto, no se justifica que,
eventualmente, el Tribunal de lo Contencioso Administrativo lo califique y que, aún
cuando en parte sea consentido por el administrado, concluya que ese ilegal y que, por
ello, debe dejarse sin efecto en aras de proteger los intereses de la Administración. De
consiguiente, la disposición que dice: “sin que el tribunal esté limitado por lo
expresamente impugnado o agravio invocado”, viola los derechos de petición, defensa
y al debido proceso, por falta de la necesaria congruencia que debe prevalecer en las
decisiones judiciales.

Artículo 46
El conocimiento de las acciones de responsabilidad civil invocadas contra
dignatarios, funcionarios y trabajadores del Estado compete a los tribunales del orden
civil, o bien, si la conducta de aquéllos hubiese tipificado una figura delictiva podrá
deducirse como acción reparadora ante el juez que conoce de la responsabilidad penal.
Tal acción, por lo tanto, no es de la incumbencia del Tribunal de lo Contencioso

107
Administrativo y, por lo tanto, este artículo es inconstitucional.

108
 REFERENCIAS BIBLIOGRAFICAS

1. Aguirre, M. “Derecho Procesal Civil de Guatemala”, Tomo 1, Centro Editorial

Vile. Guatemala: 1973.

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edición, volúmenes 1 y 2. Editorial Tirant lo blanch. Valencia: 1988.

4. Alvarez-Gedín, S. “Tratado General de Derecho Administrativo” tomo IV.

Editorial Bosch. Barcelona: 1977.

5. Cabanellas, G. “Diccionario Enciclopédico de Derecho Usual”. Tomos I a VI. 14

edición. Buenos Aires: 1979.

6. Chiovenda, G. “Curso de Derecho Procesal Civil”. Biblioteca Clásicos del

Derecho, volumen V. Editorial Harla. México: 1997.

7. Calamandrei, P. “Derecho Procesal Civil”. Biblioteca Clásicos del Derecho,

volumen V. Editorial Harla. México: 1997.

8. Carnelutti, F. “Instituciones de Derecho Procesal Civil”. Biblioteca Clásicos del

Derecho, volumen V. Editorial Harla. México: 1997.

9. Cassagne, J. “Derecho Administrativo II”, tercera edición. Editorial Abeledo-

Perrot. Buenos Aires: 1991.

10. Castillo, J. “Derecho Administrativo”, octava edición. Centro de Impresiones

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11. Díez, M. “La Jurisdicción Contencioso Administrativa en Panamá”. Panamá: 1946.

12. Diccionario de la Lengua Española. Vigésimo primera Edición. Madrid: 1992.

13. Dromi, R. “Derecho Administrativo”, tomo II. Editorial Astrea de Alfredo y

Ricardo Depalma. Buenos Aires: 1992.

14. Enciclopedia Jurídica Omeba, tomo XVII. Bibliográfica Omeba. Buenos Aires:

15. Fuentes Destarac, M. “Comentarios a la Nueva Ley de lo Contencioso

Administrativo”, reportaje tomado de la Revista de la Facultad de Derecho de la

Universidad Francisco Marroquín, número 14, año VII, segunda época, páginas 11

a 16.

16. García de Enterría, E. y Fernández, T. “Curso de Derecho Administrativo”, tomos I

y II. Cuarta Edición. Editorial Civitas. Madrid: 1993.

17. González, J. “Comentarios a la Ley de Procedimiento Administrativo”, Editorial

Civitas. Madrid: 1977.

18. Hutchinson, T. “El Problema de la Legitimación e el Código Contencioso

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Administrativo, Editorial Depalma. Buenos Aires: 1989.

19. Lucero, M. “Teoría y Práctica del Contencioso Administrativo ante el Tribunal

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20. Marcos, F. “La Ley Común de Procedimiento Administrativo. Antecedentes,

93
 Principios y Aspectos Generales a la Ley 10/1992, de 26 de noviembre” Editorial

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21. Marienhoff, M. “Tratado de Derecho Administrativo”, tomo I, segunda edición.

Buenos Aires: 1977.

22. Pallares, E. “Diccionario de Derecho Procesal Civil”, 17 edición. Editorial Porrúa.

México: 1986.

23. Serra, A. “Derecho Administrativo, doctrina, legislación y jurisprudencia” novena

edición, segundo tomo. Editorial Porrúa, México 1979.

24. Villegas, H. Curso de Finanzas, Derecho Financiero y Tributario” quinta edición.

Editorial Depalma. Buenos Aires: 1993.

LEYES CITADAS

1. Constitución Política de la República de Guatemala.

2. Convenios Internacionales en materia de Derechos Humanos, ratificados por

Guatemala.

3. Ley de Amparo, Exhibición Personal y de Constitucionalidad (Decreto 1-86 de

la Asamblea Nacional Constituyente).

4. Código Tributario, Decreto 6-91 del Congreso de la República.

5. Código Procesal Civil y Mercantil, Decreto Ley 107.

6. Ley de lo Contencioso Administrativo, Decreto 119-96 del Congreso de la

República.

94
 7. Ley del Organismo Judicial, Decreto 2-89 del Congreso de la República.

OTROS DOCUMENTOS

1. Colegio de Abogados y Notarios de Guatemala. “Digesto Constitucional 1977

y 1978”.

2. Corte de Constitucionalidad de Guatemala, Gacetas de la No. 1 a la No. 50.

3. Recurso contencioso administrativo número 140-97 de la Sala Primera del

Tribunal de lo Contencioso Administrativo (acción de lesividad).

4. Recurso contencioso administrativo número 26-96 de la Sala Segunda del

Tribunal de lo Contencioso Administrativo; oficial tercero.

5. Proceso contencioso administrativo número 35-97 de la Sala Segunda del

Tribunal de lo Contencioso Administrativo; oficial primero.

6. Recursos de casación acumulados números 70-97 y 71-97 de la Corte Suprema

de Justicia.

7. Recursos de casación acumulados números 80-97 y 81-97 de la Corte Suprema

de Justicia.

95