Antecedentes de la Seguridad Social

Antigüedad
En el país, los antecedentes más cercanos de la seguridad social son la Ley de Accidentes de
Trabajo del Estado de México que se expidió en 1904 y la Ley sobre Accidentes de Trabajo del
estado de Nuevo León de 1906 en las que “se reconocía, por primera vez en el país, la obligación
para los empresarios de atender a sus empleados en caso de enfermedad, accidente o muerte,
derivados del cumplimiento de sus labores”. Sin embargo, no existía todavía el reconocimiento de
la responsabilidad del Estado en la provisión de bienestar social, que hasta entonces estaba
circunscrita en su mayor parte al ámbito privado y familiar.

La Constitución de 1917 asume compromisos en materia social recogidos en los artículos 3, 73 y

123, entre los cuales se encuentran:

“garantizar la gratuidad de la enseñanza primaria impartida en los planteles públicos; aplicar

medidas sanitarias preventivas en los casos de epidemias, invasión de enfermedades exóticas,
alcoholismo y drogadicción; y fomentar, sin ninguna garantía ni procedimientos explícitos, el
establecimiento de cajas de seguros populares (de invalidez, de vida, de cesación involuntaria de
trabajo y de accidentes) y de sociedades cooperativas para la construcción de casas baratas e
higiénicas”.

Debe señalarse que México fue pionero en el tema, al mencionar constitucionalmente la seguridad
social, la educación y la vivienda, tres pilares básicos del bienestar, en una época en que la
discusión de las políticas de bienestar y de los derechos sociales era todavía un tema incipiente en
la agenda internacional.

La creación del Departamento de Salubridad en 1917 y de la Secretaría de la Asistencia Pública en

1938 (que se fusionarían en 1943 formando la Secretaría de Salubridad y Asistencia), así como de
la Secretaría de Educación Pública (SEP) en 1921, fueron avances importantes en materia de
acciones sanitarias y de educación primaria, respectivamente. No obstante, en el campo de la
seguridad social los resultados llegaron con mayor lentitud. En un principio, los empleados
públicos eran los únicos que contaban con pensiones y hasta 1922 éstas fueron manejadas por la
Secretaría de Hacienda. En 1925 se expidió la Ley de Pensiones Civiles y se creó la Dirección
General de Pensiones Civiles de Retiro. Esta Ley, que fue reemplazada en 1946 por la Ley de
Retiros, comprendía la protección de la salud, préstamos y pensiones por vejez, inhabilitación y
muerte y extendía su cobertura a los trabajadores del sector público paraestatal como los
ferrocarrileros, petroleros y electricistas. Sin embargo, la gran faltante en estas Leyes era la
cobertura de la atención médica y las medicinas.

Aunque en 1929 se plasmó en el artículo 123 de la Constitución la necesidad de una Ley del Seguro
Social (agregando el seguro de enfermedades a los seguros mencionados originalmente), fue
hasta 1943 cuando se promulgó la Ley del Seguro Social, a pesar de varios intentos con ese mismo
propósito en el sexenio cardenista. Con esta Ley se creó el Instituto Mexicano del Seguro Social
(IMSS) que se convierte en la institución más importante en materia de salud y de seguridad social,
la cual contaba con los siguientes beneficios: accidentes de trabajo y enfermedades profesionales;
enfermedades no profesionales y maternidad; invalidez, vejez y muerte, así como cesantía
involuntaria en edad avanzada. Estos seguros eran financiados mediante contribuciones tripartitas
del trabajador, el empleador y el Estado.

Dado que la cobertura se limitaba a trabajadores formales de las empresas paraestatales, privadas
o de administración social, progresivamente se hicieron reformas para incorporar a otros sectores
de la población: en 1955 se hizo obligatorio el aseguramiento de los empleados de las instituciones
de crédito y organizaciones auxiliares de seguros y fianzas de la República Mexicana y en 1974 se
modificó el artículo 123 fracción XXIX de la Constitución para incluir como sujetos de la seguridad
social a “trabajadores, campesinos, no asalariados y otros sectores sociales y sus familiares”.

En su redacción original, el artículo 123 de la Constitución no consideraba a los trabajadores al

servicio del Estado por lo que, en 1959, en el gobierno del presidente Adolfo López Mateos, se le
añade un apartado B que garantiza sus derechos laborales como la protección ante accidentes y
enfermedades profesionales, jubilación, invalidez y muerte, incluyendo también el rubro de
vivienda, entre otros. En este mismo año se promulgó la Ley del Instituto de Seguridad y Servicios
Sociales de los Trabajadores del Estado (ISSSTE) mediante la cual se creó el ISSSTE. Según Ordóñez
Barba, “los seguros del ISSSTE cubrirían accidentes y enfermedades profesionales y no
profesionales, maternidad, jubilación, invalidez, vejez y muerte. Adicionalmente, se consignó el
derecho de los familiares a recibir asistencia médica y medicinas, la apertura de centros
vacacionales y tiendas económicas y el acceso a viviendas en renta o venta”.[5] En 1972 se creó el
Fondo de Vivienda (FOVISSSTE) y su Comisión Ejecutiva.

En 1983 se aprobó la nueva Ley del ISSSTE, en la cual se amplían las prestaciones y se mejora la
organización administrativa. Entre las nuevas prestaciones se encuentran las referentes a
promociones culturales, deportivas, servicios funerarios, seguro de cesantía en edad avanzada y
servicios a jubilados y pensionados. Se aumenta la cobertura de beneficiarios dando servicios a los
hijos de asegurados hasta los 25 años y a las madres solteras menores de 18 años. Se fija un sueldo
regulador para calcular la cuantía de las pensiones, que constituye el promedio del sueldo básico
de los últimos tres años de servicio del trabajador. Posteriormente, se reformó el artículo 24 de
esta Ley para ampliar la cobertura de los servicios médicos a los esposos y concubinarios. Los
trabajadores podrían continuar inscritos de manera voluntaria en el régimen obligatorio en caso de
retiro antes de tiempo y además los estados y municipios podían incorporar a sus trabajadores a
dicho régimen.

De acuerdo al ISSSTE, algunos de los avances de esta nueva Ley con respecto a la anterior son “la
reducción de los tiempos y condiciones para el otorgamiento de pensiones; la atribución
institucional sobre la promoción y supervisión de los comités mixtos de seguridad e higiene y la
actualización de la terminología sobre los riesgos de trabajo; la pensión por cesantía en edad
avanzada; y la explicitación de las prestaciones crediticias, tales como el establecimiento de topes
máximos de porcentaje salarial del tiempo trabajado para su otorgamiento, y la posibilidad de
acceder al financiamiento para vivienda.”

Más adelante, se integraron los sistemas de tiendas y agencias turísticas y servicios, como los que
proporcionan las estancias de bienestar y desarrollo infantil que ya venían siendo operadas por
diferentes dependencias, organismos e instituciones de la Administración Pública Federal.
Originalmente, el ISSSTE otorgaba 14 prestaciones y seguros, aumentando a 20 con la Ley de 1984
y después a 21 resultado de la creación del Sistema de Ahorro para el Retiro (SAR), paralelo a las
pensiones que ya otorgaba el Instituto. El ISSSTE dispone actualmente de ocho diferentes fondos:
el fondo de pensiones, el fondo médico, el fondo de riesgos de trabajo, el fondo de préstamos
personales, el fondo de servicios sociales y culturales, el fondo de la vivienda, el fondo de ahorro
para el retiro y el fondo de administración.

Los trabajadores formales eran los principales beneficiarios de estas instituciones, debido, entre
otras cosas, a la expectativa de que el crecimiento económico, principalmente en el sector
secundario, incorporaría cada vez a un número mayor de trabajadores. Sin embargo, la
desaceleración del crecimiento económico a partir de los años setenta, la disminución del ritmo de
crecimiento del empleo y el aumento de la economía informal, revelaron las limitaciones de este
esquema que dejaba fuera a más de la mitad de la población. De esta forma, la seguridad social en
México careció desde sus inicios de la condición de universalidad en virtud de la cual se protege a
todos los ciudadanos y se circunscribió a un enfoque ocupacional que apartó a México de los
esquemas prevalecientes en los países de Europa Occidental.

Edad media
La decadencia y desintegración del Imperio Romano de Occidente a finales del siglo V d.C. supuso
una era de insignificante comercio a nivel continental, y la aparición de pequeñas comunidades
aisladas, limitadas y autosuficientes. Se esfumó la protección de las rutas comerciales, lo que
eliminó toda corriente de tránsito de cierta importancia. El seguro no dejó de existir, pero sus
rescoldos apenas ardían.
Los Collegia romanos evolucionaron hacia las Guildas del medievo. En el siglo VII aparecen las
primitivas guildas anglosajonas, asociaciones familiares unidas débilmente en el propósito común
de obtener ayuda mutual. Cuando un joven alcanzaba la edad de catorce años, los conquistadores
normandos, como sistema para garantizar que se mantuviera en paz, le pedían una fianza. Con el
fin de hacer frente a esta exigencia fueron creadas las primeras guildas. Por lo tanto, funcionaban
como asociaciones de defensa mutua ante la opresión del feudalismo.

Con el tiempo, las guildas ampliaron sus funciones para proporcionar ciertos beneficios a los
artesanos, artistas y profesionales. El Gremio desempeñó el papel central de la economía, y las
guildas se transformaron en organizaciones gremiales, políticas y religiosas. Hacia el siglo VIII, las
guildas comerciales y sociales de Dinamarca, Flandes y Alemania ofrecían protecciones mutuas
para muchas situaciones de infortunio, desde las pérdidas originadas por incendios, hasta las del
ganado. Las primitivas Guildas Teutónicas, establecidas en zonas costeras, más expuestas a ciertos
peligros, negociaron contratos de inspiración griega, fenicia y romana, de seguro marítimo. Sin
embargo, en una sociedad agraria formada por comunidades pequeñas y aisladas, había escaso
margen para el desarrollo de este tipo de seguros. El Seguro es más bien instrumento de una
sociedad comercial, y hasta el resurgimiento del comercio en Europa y Asia existieron pocos
ejemplos de instituciones de seguro en sentido moderno. Pero en estos precedentes medievales
del seguro, del que existen testimonios también en Japón, y muchos siglos antes en la India, ya
encontramos un grupo de personas allegadas, pertenecientes generalmente a la misma profesión,
que movidas por un sentimiento de inseguridad personal y de comunidad fraternal, se asocian
para afrontar en común los peligros. El mismo espíritu corporativista caracterizó a las
Hermandades de Socorro Mutuo y Cofradías Gremiales en España, que sobre la base de los
gremios profesionales y con tintes netamente religiosos, contienen una auténtica sistemática de lo
que hoy en día llamamos Seguridad Social. Así, practicando la caridad y la beneficencia, prestaban
a sus miembros, a sus familias, y a veces incluso a extraños: auxilios de enfermedad (subsidios en
metálico, asistencia médico-farmacéutica, atención en hospitales propiedad de la Cofradía,…);
auxilio por accidentes; subsidios por desempleo, invalidez o vejez; gastos de entierro y ayuda para
los parientes de la víctima; indemnización por supervivencia; y auxilios varios (dotal, prisión y
cautividad); etcétera. De esta manera se llevó a cabo una gran labor de previsión social en la Edad
Media española y europea.

Transición a la época moderna

El Instituto Mexicano del Seguro Social, nos convoca a la Conferencia Interamericana de Seguridad
Social, cuyo tema general trata de las Opciones para la Reforma de la Seguridad Social. Esta
importante convocatoria, que reclama el concurso de una diversidad de especialistas, incluye el
tema trascendental de la "La Seguridad Social en la Transición de la Administración Pública

La invitación, sin embargo, se hace en una época extraordinariamente peculiar de la historia

moderna, principalmente por las reconcepciones del mundo de nuestros días. Uno de los
conceptos de la vida humana que ha sido objeto de mayores pensamientos, es el Estado, cuyos
deberes sociales han sido significativamente analizados. Hoy en día, el Estado se encuentra en una
de sus etapas más radicales de transformación, por motivo del cambio internacional de las
relaciones entre las naciones, la propensión hacia la globalización de la economía, la formación de
bloques comerciales interestatales, la disolución de varios sistemas políticos en Europa y el declive
generalizado de los regímenes socialistas en este Continente. Por su parte, América Latina sufre la
más grande crisis del siglo, manifiesta por una pérdida muy sensible en los niveles de vida, el
incremento de la pobreza y el declive de los programas y las instituciones de bienestar,
principalmente las dedicadas a la educación, salud, asistencia social, trabajo y seguridad social.

Dentro de estos cambios, destacan aquellos que han incidido principalmente en la administración
pública, que se encuentra en una fase de transformación que exige un replanteamiento de su
perfil, función y objeto. Una de las opciones más serias, y debidamente fundada, es aquella que se
refiere a la Gerencia Social, como un prospecto de reformulación del uso actual y futuro de los
programas sociales masivos.

Así pues, la administración pública moderna se encuentra inmersa en condiciones sociales

mutantes, inherentes a la actualidad, especialmente caracterizadas por los siguientes rasgos:

Tipo del Cambio Social

Tendencia a la Integración Planetaria

Aumento de la Tasa de Innovación Tecnológica

Expansión de las Comunicaciones

La Explosión de Complejidad

l. EL PROBLEMA DEL CAMBIO.

"Las tendencias al cambio son inherentes a todas las sociedades humanas, en• la medida en que
ésta han de enfrentarse a problemas esenciales para los cuales no existe globalmente una solución
constante" ; dijo Samuel Eisenstadt, hace más de un cuarto de siglo. Y, sin embargo, el cambio en la
época actual está determinado por ingredientes peculiares, principalmente los siguientes:

El grado de aceleración del cambio.

La turbulencia social que provoca, principalmente por efecto de la movilización social.

El efecto de incertidumbre.

TENDENCIA A LA INTEGRACION PLANETARIA.

Los países que integran al planeta son cada día más interdependientes, están formando lo que se
llama una Aldea Global, cuyo signo más visible es la interdependencia universal. Sucesos de gran
trascendencia impactan la vida entera de millones de seres humanos, que habitan en países
distintos y distantes. Sin embargo, el entramado de la vida cotidiana no está menos ligado, pues los
hábitos sociales tienden a uniformarse por el impulso de modos de vida cada vez más similares y
formas de consumo también iguales.
III. AUMENTO DE LA TASA DE INNOVACION TECNOLOGICA.

La tasa de innovación científica y tecnológica, ha aumentado como nunca en ia historia de la

humanidad. La actividad científica es patente en la electrónica, biotecnología, robótica, genética,
ecología, informática, telemática e ingeniería espacial. Tal como ha sido expuesto por una
diversidad de científicos, hoy en día existen más investigadores trabajando, que en todas las etapas
de la humanidad precedentes.

EXPANSION DE LAS COMUNICACIONES.

Existe una gran multiplicación de las comunicaciones, que han facilitado el correo electrónico, las
telesiones de trabajo, el fax, la transferencia de información y la información instantánea. Se trata
de una red de información que, de manera instantánea, comunica a los seres humanos del Planeta
y los hace ser copartícipe de los sucesos de sus vidas, desde las más trascendentales, a las más
sencillas y cotidianas, como Io advertimos.

v. LA EXPLOSION DE COMPLEJIDAD.

El mundo actual representa un horizonte de desempeño de la administración pública, que está

constituido como un conjunto de factores cuyo número se ha multiplicado, y se enlazan de
manera múltiple y bajo nuevas combinaciones.

Este horizonte de desempeño se caracteriza por la reducción de la escala del tiempo de previsión
de los acontecimientos, provocando que:

El futuro se transforme rápidamente en presente.

Y el presente se haga pasado de inmediato.

Cada vez más, resulta difícil el ejercicio de la planeación a largo plazo, e incluso a mediano plazo, y
hasta la programación y la presupuestación están reduciendo sus horizontes de certidumbre. Esto
ha traído consigo el colapso del modelo de política pública racional, basado en la formalidad 62

y la jerarquía, paralizándose los procesos de trabajo de muchos gobiernos, incapaces de introducir

innovaciones en ellos.

Al mismo tiempo, la explosión de complejidad, refleja condiciones de desempeño gubernamental

signadas por:

La incertidumbre

La inestabilidad

El riesgo

Las contingencias

Su efecto en la capacidad de desempeño en la administración pública, se ha hecho patente en el

esquema de gestión tradicional, caracterizado por:

La jerarquía
 El procesalismo ritualista

La uniformidad

La idolatría de la planeación y la estructura

Concepto incremental del funcionamiento administrativo Noción de renovación

La índole del paradigma antiguo, es inoperante ante las condiciones narradas, se requiere de la
administración pública moderna, caracterizada por los siguientes atributos:

Configuración a modo de redes de organizaciones

Desempeño mediante procesos de decisiones y elaboración de políticas públicas

Imaginación y versatilidad

Valoración del ser humano (formación y carreras administrativas)

Prospección en futuros razonables previsibles

Capacidad de desempeño en escenarios alternos

Las condiciones actuales, demandan de manera imperativa, un nuevo papel del Estado, el cual,
alejándose ya de las etapas del ajuste económico y tos grandes programas de privatización,
desempeñe un papel intensamente protagónico de los nuevos quehaceres públicos. Entre estos
quehaceres, destaca la gerencia social de programas sociales masivos, cuya administración, por su
elevada complejidad y fortificado concepto de lo público, debe ser asumido por nuevas
organizaciones gubernamentales alejadas del paradigma tradicional e incrementalista.

El grave nivel de incertidumbre y riesgo, hace inviable la asunción de estas responsabilidades por
parte de los particulares, y reclama del

Estado su asunción plena, pero bajo un nuevo modelo de gerencia pública para lidiar, con éxito,
ante situaciones signadas por la incertidumbre.

La seguridad social, que en nuestro país cubre beneficiosamente tantos mexicanos, constituye uno
de los mejores laboratorios para la gerencia social moderna, cuya configuración, con base en la
noción de redes organizativas y administración de programas sociales masivos, posibilitará un
nuevo enfoque, más moderno y progresivo, de la administración pública mexicana.

Antecedentes en México
Los únicos antecedentes verdaderos de la legislación moderna sobre aseguramiento de los
trabajadores y de sus familiares, se encuentran a principios de este siglo, en los últimos años de la
época porfiriana: en dos disposiciones de rango estatal: la Ley de Accidentes de Trabajo del Estado
de México, expedida el 30 de abril de 1904, y la Ley sobre Accidentes de Trabajo, del Estado de
Nuevo León, expedida en Monterrey el 9 de abril de 1906. En estos dos ordenamientos legales se
reconocía, por primera vez en el país, la obligación para los empresarios de atender a sus
empleados en caso de enfermedad, accidente o muerte, derivados del cumplimiento de sus
labores. Para 1915 se formuló un proyecto de Ley de Accidentes que establecía las pensiones e
indemnizaciones a cargo del empleador, en el caso de incapacidad o muerte del trabajador por
causa de un riesgo profesional.

La base constitucional del seguro social en México se encuentra en el artículo 123 de la Carta
Magna promulgada el 5 de febrero de 1917. Ahí se declara "de utilidad social el establecimiento de
cajas de seguros populares como los de invalidez, de vida, de cesación involuntaria en el trabajo,
de accidentes y de otros con fines similares".

A finales de 1925 se presentó una iniciativa de Ley sobre Accidentes de Trabajo y Enfermedades
Profesionales. En ella se disponía la creación de un Instituto Nacional de Seguros Sociales, de
administración tripartita pero cuya integración económica habría de corresponder exclusivamente
al sector patronal. También se definía con precisión la responsabilidad de los empresarios en los
accidentes de trabajo y se determinaba el monto y la forma de pago de las indemnizaciones
correspondientes. La iniciativa de seguro obrero suscitó la inconformidad de los empleadores que
no estaban de acuerdo en ser los únicos contribuyentes a su sostenimiento y consideraban que
también otros sectores deberían aportar. En 1929 el Congreso de la Unión modificó la fracción XXIX
del artículo 123 constitucional para establecer que "se considera de utilidad pública la expedición
de la Ley del Seguro Social y ella comprenderá seguros de Invalidez, de Vida, de Cesación
Involuntaria del Trabajo, de Enfermedades y Accidentes y otros con fines análogos. Con todo,
habrían de pasar todavía casi quince años para que la Ley se hiciera realidad.

En 1929 el Congreso de la Unión modificó la fracción XXIX del artículo 123 constitucional para
establecer que "se considera de utilidad pública la expedición de la Ley del Seguro Social y ella
comprenderá seguros de Invalidez, de Vida, de Cesación Involuntaria del Trabajo, de Enfermedades
y Accidentes y otros con fines análogos. Con todo, habrían de pasar todavía casi quince años para
que la Ley se hiciera realidad.

Constitución de 1917
La Constitución de 1917 reviste una gran importancia histórica porque inaugura la era del
constitucionalismo social y del trabajo en América Latina1 o, como también se ha dicho, la
transición hacia el establecimiento de derechos constitucionales de segunda generación, es decir
derechos colectivos garantizados por el Estado, frente a la tradición liberal de establecer derechos
individuales frente al Estado.2 En otras palabras, la excepcionalidad de la Constitución de 1917
consiste en el surgimiento de una responsabilidad estatal proactiva frente a los derechos de los
trabajadores, como también se ha señalado en distintos lugares: de una concepción liberal en la
que los individuos son protegidos por garantías frente a la acción del Estado, se transita a otra de
corte social en la que el Estado interviene para garantizar los derechos colectivos de los
trabajadores.3

Pero, ¿este valor trascendental ha mantenido su vigencia en la actualidad en materia de seguridad

social?

El derecho social, como se dijo, debe entenderse como aquella normativa jurídica en la que los
sujetos centrales son los grupos o colectivos y no ya los individuos, como sucede en los derechos
políticos; adicionalmente, los derechos sociales están encaminados a proporcionar beneficios cuyo
objetivo es el nivelar las desigualdades sociales o proveer de bienestar a la población.4 Esta visión
contrasta con una posición recurrente entre los juristas mexicanos a identificar el derecho social
con el derecho del trabajo5 y, más específicamente, a identificar el derecho de la seguridad social
con el derecho laboral.

Nos dice Nugent, con razón, que históricamente se ha venido produciendo una transformación de
la noción de los seguros sociales a la forma más avanzada de la seguridad social, por ende este
cambio también explica la consecuente aparición del derecho de la seguridad social como una
rama autónoma del derecho social, a partir de principios específicos fundamentales como la
universalidad, la integralidad y la solidaridad, entre otros. Para que esta transformación del
concepto restrictivo de seguro social en un precepto más amplio de seguridad social pueda tener
efecto sobre la sociedad, esta disciplina jurídica autónoma debería comenzar por enunciarse al
interior de la ley fundamental, es decir la Constitución, con preeminencia sobre todos los
ordenamientos jerárquicamente menores como las leyes y reglamentos de los seguros sociales o
de la seguridad social y, evidentemente también, respecto a los contratos colectivos o incluso las
normas internacionales. No importa si dentro de este marco constitucional dicha normatividad
tenga un carácter programático, es decir de aplicación, concreción legislativa y reglamentaria
ulterior, o bien mediante una modalidad preceptiva y detallada (como la Constitución brasileña de
1988), de aplicación inmediata.6

La elaboración de nuevas Constituciones latinoamericanas, posterior a la Constitución mexicana de

1917, ha permitido desarrollar los derechos sociales en nuevas dimensiones acordes con el
objetivo de extender los derechos sociales de los trabajadores al resto de la población y, por tanto,
condicionando la naturaleza de las reformas a la seguridad social a los preceptos constitucionales.
Así ha sucedido en la mayoría de las naciones iberoamericanas, pero no en el caso de México.7

Algunos juristas mexicanos han tenido la certeza de que el derecho a la seguridad social estaría
avanzando en la dirección universalista que implica este beneficio, porque en la evolución de la Ley
del Seguro Social se observa que se venía ampliando la población sujeta de aseguramiento. Según
Rojas Roldán, por ejemplo, México estaría evolucionando hacia la era del derecho social porque
está abarcando cada vez más a todos los sectores de la sociedad y no sólo a los trabajadores
asalariados.8 Sin embargo, en materia de seguridad social ese proceso ha quedado claramente
rezagado o interrumpido, en el mejor de los casos, porque no ha logrado superar el marco laboral.
Carrillo Prieto considera que la inadecuación de la norma constitucional a la realidad de una nueva
seguridad social podría estarse corrigiendo desde la incorporación en la Constitución de la
extensión del derecho al seguro social a “trabajadores no asalariados y otros sectores sociales y sus
familiares”,9 pero se trata de una definición que sigue estando diseñada para proteger solamente a
quienes sostienen una relación personal de trabajo, por tanto se trata de una reforma atrapada en
la camisa de fuerza del derecho laboral y no una puerta para crear un nuevo derecho social, por
naturaleza universal. Kurczyn identifica claramente el problema nodal de la seguridad social en
México: el carácter laboral que la estructuró a partir del artículo 123, fracción XXIX, no ha
evolucionado para ampliar el alcance de la protección social a toda la sociedad mexicana; y como
resultado tenemos una desvinculación entre el sistema de seguridad social y de asistencia social,
así como la fragmentación de diversos esquemas de protección social e nivel federal y estatal.10

Es interesante, sin embargo, preguntarse por qué los defensores del derecho de la seguridad
social, como una expresión autónoma del derecho laboral, no han seguido la pauta de un jurista
laboral tan importante como Mario de la Cueva, quien desde los años sesenta advertía de la
necesidad de actualizar la versión mexicana de la seguridad social de 1917, al señalar que la
definición constitucional de la previsión social (“del trabajo y la previsión social”) ya resultaba
inadecuada porque sólo abarcaba el concepto de trabajador asalariado, en tanto que la seguridad
social abarcaría a otros grupos de trabajadores, extensión que efectivamente ocurrió sobre todo
en la reforma a la Ley del Seguro Social de 1973, pero que según De la Cueva debería llevar en el
futuro a extender el derecho “a toda la población mexicana”, independientemente de la
“prestación actual de un servicio”.11

Para De la Cueva, la seguridad social abarca diversos derechos sociales como la educación básica,
la vivienda y, para nuestros fines, los seguros sociales que ya no se limitarían a los trabajadores
asalariados y no asalariados, sino que tenderían a extenderse al conjunto de la sociedad. La
previsión social es una versión limitada de esos derechos sociales que sólo “al extenderse a toda la
nación se está convirtiendo en seguridad social”. O bien, que al extender los seguros sociales a
“personas que no son sujetos de una relación de trabajo, principia a efectuarse el tránsito de la
previsión a la seguridad social”. Mario de la Cueva nos precisa que desde la Ley del Seguro Social
de 1943 las categorías de trabajadores se han venido ampliando, comenzando con los trabajadores
asalariados, pero más adelante también se ha inscrito a los trabajadores del campo: campesinos,
ejidatarios y pequeños productores, algunos de los cuales no están sujetos a una relación de
trabajo. El jurista pensaba que la Ley se extendería progresivamente a todas las personas y en
todos sus ramos, en la medida que las circunstancias lo permitieran, y que, de esta forma,
transitaríamos de la previsión social a la seguridad social.12 Evidentemente, no se ha cumplido
esta expectativa, pero tampoco debe perderse de vista que al momento de la promulgación de la
Constitución de 1917 sólo se tenía como referencia el modelo previsional de Bismarck, y que el
esquema universalista de Beveridge vendría más adelante; por ello, el problema que enfrenta el
sistema de previsión social mexicano no es consecuencia directa o estática de su limitada
expresión en 1917, sino de su incapacidad para evolucionar hacia una nueva dimensión de derecho
social.

Sin tratar de profundizar en las razones que llevaron a crear el sistema de seguridad social
mexicano bajo las bases ideadas en 1917, sí podemos comenzar por observar que México optó por
un modelo de seguros sociales afín a los creados desde finales del siglo XIX en la Alemania de
Bismarck. Esto no representa ninguna novedad desde luego, pero lo que se trata de enfatizar es
que el surgimiento y la evolución del Seguro Social mexicano provino del interés del Estado por
arbitrar el conflicto entre capital y trabajo, ofreciendo además al movimiento obrero una
institución que pudiera atender ciertas necesidades de salud y previsión social. No existe en la
historia de la seguridad social de México un verdadero interés por universalizar los beneficios de la
seguridad social, como tampoco se aprecia la configuración de un ámbito de responsabilidad
estatal ajeno a la intención de los gobiernos por controlar el movimiento obrero. Así, nuestro país
se limitó a crear distintos esquemas de seguro social para la protección de los sectores de la clase
trabajadora más vinculados al proyecto de desarrollo nacional del Estado, sin que existiera el
propósito de proteger al conjunto de la población como correspondería a un orden jurídico basado
en los principios del derecho social universal.

Los derechos laborales constituyen el origen de los derechos sociales actuales, y evidentemente
forman parte de ellos, pero entre unos y otros existe una distinción fundamental: los primeros
revisten prestaciones sociales destinadas a favorecer la situación de los trabajadores, de cualquier
tipo, dentro de una relación personal que implica la prestación de un servicio; en tanto los
segundos suponen el acceso de las personas a ciertos esquemas de protección social por el solo
hecho de ser ciudadanos o por su pertenencia a esa comunidad que denominamos sociedad. Los
derechos laborales son restringidos porque atañen a grupos de personas específicos: los
trabajadores, en tanto los derechos sociales actuales son universales porque son aplicables a
cualquier ciudadano.

Los derechos laborales contenidos en la Constitución son bastante amplios, el artículo 123 posee
un carácter prescriptivo muy detallado en cuestiones de la jornada laboral, el salario mínimo, el
descanso obligatorio, la seguridad y las condiciones de trabajo, la prohibición del trabajo nocturno
para mujeres y niños, las instancias de arbitraje laboral y, desde luego, el tema de los accidentes de
trabajo y las indemnizaciones.13 El problema es que los beneficios de los seguros sociales
señalados en la fracción XXIX de dicho artículo no se extienden al conjunto de la sociedad y no
pueden hacerlo en tanto no sean colocados en un contexto de derechos sociales universales.

Moctezuma Barragán, como todos los juristas mexicanos contemporáneos, asume que la carta
constitucional mexicana tiene un papel sobresaliente en el incipiente desarrollo del derecho social
en prácticamente todos los países; sin embargo, también piensa que la sacralización de la
Constitución de 1917, y su evidente carácter avanzado en ese inicio del siglo XX, ha prevenido la
actualización de un pacto social y constitucional para la sociedad mexicana contemporánea, y
resultado de ello ha sido el actual rezago en la normativa sobre los derechos sociales,
particularmente de la seguridad o protección social de la población en su conjunto.

A partir de esta argumentación, nos parece sostenible la posición de que la normativa

constitucional del derecho mexicano a la seguridad social se quedó estacionada en el marco del
derecho laboral, induciendo o reforzando su carácter restrictivo, no universal, aún hasta nuestros
días, pese a que en su momento la Constitución de 1917 inauguró a nivel internacional la era del
constitucionalismo social, a través del artículo 123.