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Presente Futuro
Pasado
Dirección de Desarrollo
Territorial Sostenible
Subdirección de Ordenamiento
y Desarrollo Territorial
República de Colombia
Orientaciónes conceptuales
y metológicas para la formulación
de visiones de desarrollo territorial
Pasado futuro
Pasado
dirección de desarrollo
territorial sostenible
subdirección de ordenamiento
y desarrollo territorial
república de colombia
www .dnp .gov .co Orientaciones metodológicas
para la formulación de visiones
dirección general de desarrollo territorial
Esteban Piedrahita Uribe
Presentación . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5
2.2. La articulación de las visiones de desarrollo departamental con otros procesos prospectivos . . 16
3
Departamento Nacional de Planeación
4.1. Los interrogantes que guían la elaboración del diagnóstico estratégico territorial . . . . . . . . 33
4.2. El análisis sistémico del territorio . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 42
Anexo 1. Los enfoques teóricos de desarrollo
territorial y prospectiva . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 59
Anexo 2. Criterios para interrelacionar las visiones
departamentales con la Visión Colombia II Centenario . . . . . . . . . . . . . . . . 65
Visión Colombia 2019: Una propuesta para avanzar hacia una visión compartida
de desarrollo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 65
Relaciones entre los criterios metodológicos de la Visión Colombia 2019
y de las visiones departamentales territoriales . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .66
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Presentación
La consolidación de los logros con respecto al ritmo sostenido de crecimiento económico, la reducción de
los niveles de pobreza y el mejoramiento del clima de seguridad, tanto a escala nacional como territorial,
es una tarea colectiva que necesita trascender los períodos de gobierno. Por ello, es recomendable llegar a
un acuerdo nacional sobre los objetivos, metas y estrategias que configurarán el futuro deseable y posible,
para así contar con una visión de desarrollo compartida, que oriente permanentemente las acciones de
corto y mediano plazo, conduzca a la unión de esfuerzos entre el Gobierno Nacional y las entidades
territoriales y dirija el compromiso de los diversos actores e instituciones como constructores de su
porvenir.
El Gobierno nacional elaboró en el año 2005 la propuesta de Visión Colombia II Centenario: 2019,
mediante la cual busca animar la discusión y motivar a los diversos sectores y entidades territoriales que
integran el país a tomar posiciones frente al futuro, con el fin de prepararse y constituirse en constructores
de un porvenir más promisorio. Desde 2008, la Dirección de Desarrollo Territorial Sostenible (DDTS),
en coordinación con el Grupo Visión 2019 del Departamento Nacional de Planeación (DNP), invitó a
todos los departamentos a impulsar de manera conjunta la construcción de las visiones departamentales,
lo cual fue acogido aproximadamente por 21 de ellos a los cuales se les está acompañando y asistiendo
técnicamente.
Con el fin de alcanzar una visión de desarrollo compartida es necesario adelantar un diálogo entre las
visiones nacionales, sectoriales y territoriales que contemple la diversidad regional propia del país. De
ahí la trascendencia de la participación activa de los departamentos, como instancias estratégicas para
adelantar la articulación de la perspectiva nacional con la regional y local, por lo cual se recomienda a los
que cuentan con visiones compartidas, que las consoliden; y a los que no la han trazado, a que adelanten
las acciones necesarias para dicho propósito.
Este documento elaborado por el DNP a través de la DDTS con la asesoría de Hernando González
–experto en prospectiva territorial–, contiene una propuesta de orientación conceptual y metodológica
para la elaboración de visiones departamentales de desarrollo territorial y plantea criterios generales para
relacionarlas con la propuesta de Visión Colombia 2019. Esas visiones de desarrollo territorial son un
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elemento esencial de los procesos de planificación estratégica de largo plazo que incorporan la prospectiva,
con el fin de explorar opciones de futuro y de movilizar tanto a los actores como a las organizaciones
locales para que sean constructores de su porvenir. Por lo tanto, la orientación metodológica se referirá
a las fases de un proceso de planificación estratégica de largo plazo, considerado como un método eficaz
para llegar a un acuerdo mayoritario sobre el futuro deseado y posible y sobre las acciones cruciales para
construir la visión de desarrollo.
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1. Planificación estratégica prospectiva
para la elaboración de las visiones
de desarrollo territorial
Alcanzar una visión de desarrollo compartida exige un ejercicio constante de planificación estratégica
participativo que posibilite comprender las trayectorias pasadas, presentes y posibles rumbos del
desarrollo, combinando las perspectivas económicas, sociales, políticas, institucionales y teniendo en
cuenta las condiciones del medio natural y construido, con el fin de establecer los factores de cambio y
de concebir y construir los escenarios que permitirán pasar de la situación presente al futuro deseado, a
través de estrategias que comprometan a los principales actores y organizaciones para que sean gestores
de su futuro.
Con el fin de concebir y construir una visión de desarrollo territorial es primordial disponer de conceptos e
instrumentos que permitan abordar de manera integral e integradora1 los factores básicos que estructuran
el desarrollo del territorio. Los objetivos, metas y estrategias para construir una visión de desarrollo
deben responder no solo a propósitos sectoriales y coyunturales, sino principalmente a los acuerdos
Integral por incluir de forma interrelacionada las dimensiones básicas del desarrollo territorial (natural, económica, social e institucional) e
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integradora porque el desarrollo territorial se activa a través de la intersección e interacciones de los asuntos sectoriales y entre espacios y
niveles territoriales locales, regionales, nacionales e internacionales.
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entre los actores e instituciones locales y regionales derivados del análisis de las dinámicas de cambio de
los diversos componentes del sistema territorial, interrelacionando aspectos como la productividad y la
competitividad, con las condiciones y capacidades de desarrollo social, del recurso humano, la cultura, la
tecnología, con las condiciones del medio natural y las capacidades institucionales.
El territorio no es solo un soporte físico de las intervenciones humanas; es además un factor activo de
desarrollo donde se organizan las formas de cooperación, de asociación, de construcción de cadenas de
valor (a través de la activación de las capacidades, sus actores, agentes, organizaciones e instituciones).
La construcción de una visión compartida de desarrollo necesita sustentarse en los capitales tangibles
(recursos naturales, infraestructuras, equipamientos) e intangibles (talento humano, cultura de desarrollo,
emprendedorismo, innovación, capital social) para el desarrollo territorial, porque es a través de estos
que finalmente toman forma concreta en el territorio los diversos aspectos del desarrollo y allí se teje la
mediación entre el espacio y los actores e instituciones locales y de los demás niveles, departamentales,
regionales y nacionales. Los análisis y perspectivas de tales capitales para el desarrollo deberán realizarse
considerando, de manera interrelacionada, los contextos externo e interno.
Para la construcción de las visiones de desarrollo territorial, con sus correspondientes objetivos, metas,
estrategias y planes de acción, es recomendable incorporar a los métodos de planificación estratégica
instrumentos de prospectiva territorial de manera que se puedan analizar y comprender las condiciones
de desarrollo del territorio y su organización, y explorar las tendencias y posibles futuros, llegando a
acuerdos sobre escenarios de desarrollo deseables y posibles, y sobre los objetivos y estrategias para
alcanzarlos2.
“La prospectiva es una técnica que permite planificar y gestionar el desarrollo con base en la
previsión y la anticipación. La prospectiva trasciende la realidad, en primer lugar por medio
de un acto de imaginación creativa, luego por vía de la toma de conciencia, una reflexión sobre
la situación actual y posibles futuros; finalmente mediante un proceso de participación, de
imbricación y convergencia de los deseos, las expectativas, necesidades, intereses y potencialidades
de la sociedad para alcanzar un porvenir deseable”3.
La planificación estratégica de largo plazo posee características que la hacen apropiada para establecer
acuerdos y comprometer a los actores e instituciones en relación con objetivos y metas que responden a
la complejidad y dinámicas de desarrollo4 del territorio, a saber:
• Un enfoque multidisciplinario que posibilita un análisis integral del territorio, incentiva la participación de
actores con diversos puntos de vista y facilita el intercambio de ideas y opciones de desarrollo.
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Este documento presenta de manera integrada los elementos generales del proceso de planeación estratégica prospectiva territorial que guían
la orientación técnica de la elaboración de visiones de desarrollo departamental. Con el fin de profundizar y ampliar los aspectos específicos
de los instrumentos de prospectiva que se tratarán se recomienda consultar principalmente la siguiente bibliografía: Francisco José Mojica.
La construcción del futuro. Concepto y modelo de prospectiva estratégica territorial y tecnológica. Convenio Andrés Bello, Universidad
Externado de Colombia 2005. Manual de prospectiva y decisión estratégica: bases teóricas e instrumentos para América Latina y el Caribe.
Javier Medina, Édgar Ortegón. Serie Manuales Cepal –Ilpes– 51. El campo de los estudios de Futuro. Análisis de Foresight y Prospectiva.
Raúl Trujillo Cabezas. Universidad Externado de Colombia, 2008. Javier Medina. Visión Compartida de Futuro. Universidad del Valle 2003.
La caja de herramientas de la prospectiva estratégica. Michel Godet, Prospectiva y planificación territorial. Juanjo Gabiña.
3
Miklos, T. y M. E. Tello. Planeación prospectiva. Limusa, México 1998.
4
Capriatio, Michele. “Las Ventajas y los retos en la aplicación de métodos de prospectiva en las regiones menos desarrolladas”. Universidad de Bari. Italia.
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Orientación metodológica para la formulación de visiones de desarrollo territorial
• Un enfoque de largo plazo que posibilita explorar y conocer información sobre posibles futuros y concebir
escenarios sobre la evolución de las diversas dimensiones del desarrollo territorial (económico, social,
ambiental, institucional, tecnológico).
PARA RECORDAR
“No podrá existir una acción estratégica potente a corto y mediano plazo para transformar los grandes problemas nacionales
y regionales, sin contar previamente con una reflexión prospectiva a largo plazo que relacione fortalezas y debilidades del
territorio en el contexto interno y externo”. (Gabiña, J. Prospectiva y planificación territorial. Hacia un proyecto de futuro.
Alfaomega. 1999).
Cabe señalar que la clave del éxito de un proceso de planeación estratégica de largo plazo se encuentra
en la adecuada articulación de los componentes técnico y participativo (o político) del mismo5. El
ejercicio técnico demanda la utilización del pensamiento estratégico y análisis sistémico con el fin de
identificar los asuntos críticos, y los factores de cambio clave para el desarrollo, utilizando marcos
conceptuales para entender la complejidad y heterogeneidad de los componentes del territorio, y teniendo
presentes las particularidades del medio natural y construido, así como de la organización humana que
lo habita. Por su parte, el componente participativo hace relación a la construcción conjunta de la
visión de desarrollo, de manera que se articulen los intereses de los actores e instituciones clave en torno
a los asuntos estratégicos para el desarrollo y se creen capacidades para que las entidades territoriales se
constituyan en autogestoras de las transformaciones necesarias para alcanzar los objetivos acordados.
PARA RECORDAR
La planificación estratégica territorial coloca el énfasis sobre la identificación de señales de cambio en medio del ambiente de
incertidumbre y de transformación continua que caracteriza los entornos territoriales, procurando insumos para desarrollar
estrategias de anticipación.
Los factores de cambio son los principales hechos o fenómenos que determinan la evolución,
transformación o modificaciones en las dimensiones del desarrollo de las entidades territoriales6
enfocándolos desde el entorno exterior: económico, social, político-administrativo, cultural, científico-
tecnológico y ambiental; y desde el ambiente interno: de mercados, administrativo, social, tecnológico,
financiero y de producción. Entre los factores de cambio se encuentran las fuerzas clave que definirán
los escenarios futuros.
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Los factores de cambio pueden ser catalogados como tendencias, hechos portadores de futuro y rupturas:
• La tendencia es un fenómeno verificable históricamente que presenta un comportamiento creciente
o decreciente en el tiempo (ejemplos: envejecimiento en la estructura de la pirámide poblacional,
aumento de la demanda de mano de obra calificada, formación de ciudades región).
• Las rupturas son fenómenos o hechos que se oponen a las tendencias, y las pueden debilitar, anular
o interferir, afectándolas y contrarrestando su acción (Ejemplo: reemplazo de energía derivada del
petróleo por energías alternativas: hidrógeno, eólica, solar, atómica, etc.).
• Hechos Portadores de Futuro, son fenómenos que existen como semillas en crecimiento por lo tanto
no se pueden verificar históricamente, pero en el futuro podrían provocar cambios trascendentales
(primeros automóviles movidos por energía eléctrica, transporte inteligente, libros digitales).
La construcción de la propuesta técnica para definir la visión de desarrollo territorial es un ejercicio
de análisis del pasado, del presente y especialmente de exploración de opciones de futuro y de análisis
sobre la pertinencia de estas con respecto a las características específicas de cada territorio.
PARA RECORDAR
Las condiciones históricas y culturales y el grado de desarrollo social, económico y político de cada entidad territorial
condicionan, en gran medida, las trayectorias de desarrollo y las posibilidades de alcanzar determinados objetivos y metas de
largo plazo.
La definición de estas opciones requiere el concurso de expertos en desarrollo territorial, líderes gremiales
y sociales y de los tomadores de decisión más representativos de las diversas zonas y sectores del territorio,
quienes deben contar con la capacidad para captar los intereses y percepciones de la comunidad en
general y orientar sus decisiones en función del bienestar colectivo de los habitantes de la región.
¡IMPORTANTE!
La construcción de la visión no será posible si los líderes de los principales componentes del desarrollo
territorial no participan proactivamente en el proceso de reflexión sobre el futuro y en la definición de las
estrategias para construirlo. Adicionalmente, el proceso de construcción social de futuro debe acompañarse
con la formación de la institucionalidad necesaria para que la visión de desarrollo se construya, teniendo
presente que es una tarea de largo plazo que amerita continuidad y perseverancia.
Los avances hacia la construcción de visiones de desarrollo dependen en gran medida de la madurez
político-institucional y los liderazgos existentes en las entidades territoriales. De tal manera,
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Orientación metodológica para la formulación de visiones de desarrollo territorial
Por otra parte, el carácter estratégico de la visión de desarrollo departamental también debe precisarse
con respecto a la focalización de los objetivos que se busca alcanzar con tal instrumento. La planificación
estratégica territorial puede contribuir a diversos objetivos de interés para los diferentes actores y sectores
involucrados, destacándose aquellos que propician cambios en la forma como se aborda el desarrollo,
como por ejemplo la adopción de actitudes proactivas frente al futuro, el fomento de acciones asociativas
alrededor de objetivos compartidos, y la realización de acuerdos y pactos de desarrollo. Entre los
objetivos territoriales a los cuales contribuyen los ejercicios de planificación de largo plazo, se destacan
los registrados en el siguiente cuadro:
Cuadro 1
Objetivos de la prospectiva según ámbitos de interés territorial
Ámbitos y Aportes de la Prospectiva Territorial
La prospectiva territorial contribuye de manera fundamental a alcanzar objetivos relacionados con fines
políticos, económicos, posicionamiento estratégico y formación de inteligencia colectiva, así:
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• Dotar a la entidad territorial de un proyecto colectivo de desarrollo con visión de largo plazo
que logre unir esfuerzos de los diversos sectores y actores locales, con el fin de avanzar en una misma
dirección que conduzca a un bienestar continuo.
• Posicionar regional, nacional e internacionalmente a la entidad territorial con una imagen
atractiva para la inversión y el desarrollo, que destaque la identidad, cultura propia y fortalezca la
autonomía.
• Avanzar hacia mejores posiciones en las clasificaciones de competitividad y desarrollo.
• Aprovechar la disponibilidad de recursos extraordinarios (por ejemplo aquellos provenientes de
bonanzas económicas, regalías por hidrocarburos o minerales), estableciendo objetivos, estrategias
y proyectos integrales territoriales compartidos que permitan explotarlos sosteniblemente y generar
desarrollo local.
• Promover e instaurar instrumentos de planificación y gestión con visión de largo plazo,
que lleven a que los sucesivos planes cuatrienales de desarrollo, derivados de la Ley 152 de 1994,
se constituyan en la base para construir la visión de desarrollo por medio de acciones de corto y
mediano plazo.
• Explorar y reflexionar continuamente sobre la evolución futura de las condiciones de
desarrollo y definir con anticipación las estrategias que posibilitarán actuar proactivamente frente a
ciclos económicos recesivos, de recuperación o auge.
• Disponer de un documento sobre la visión de desarrollo de la entidad territorial, con
identificación de objetivos y metas que podrán articularse con los objetivos y metas propuestos en
otros ejercicios o procesos de planificación de largo plazo que intervienen en el desarrollo territorial.
Entre ellos, la Visión Colombia 2019, los planes de competitividad departamental, las Agendas de
CT&I, los Objetivos de Desarrollo del Milenio.
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2. Antecedentes de planificación prospectiva de
las entidades territoriales
La planificación de largo plazo no es un tema nuevo para las entidades territoriales colombianas. Desde
la década de los 70 del siglo XX se introdujo el tema en varios espacios de reflexión y debate, tanto a
escala nacional como regional1. Posteriormente, se accedió a los estudios de expertos internacionales
en prospectiva territorial como Eleonora Masini, Pierre Piganoil y Michel Godet, entre otros. En la
década de los 80 se destaca la elaboración de los planes “Antioquia Siglo XXI”, el programa ciudadano
“El Cali que Queremos” y Valle 2000. En los 90 se utilizan algunas herramientas de planeación de largo
plazo para la elaboración de los planes de ordenamiento territorial municipal, y desde el año 2000 se
destaca el impulso que ha recibido el tema en el DNP, tanto en el ámbito nacional con la elaboración de
la propuesta Visión Colombia II Centenario: 2019, como en el territorial, a través del apoyo ofrecido a
través de la DDTS a los procesos de planeación regional.
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• Plan Estratégico Nariño 2030. Este plan logró posicionarse como referente en pasadas administraciones
gubernamentales; sin embargo, ha perdido proyección y está requiriendo actualización.
• Plan Maestro del Valle del Cauca 2015. Corresponde a una iniciativa dirigida a orientar el desarrollo
integral y sostenible del Valle del Cauca y a fortalecer la planificación con visión de largo plazo. Este
proceso se ha socializado y está en proceso de actualización.
• Planes estratégicos Huila 2020, Quindío 2002, y Risaralda 2017. Esos ejercicios se han realizado en diversos
momentos de pasadas administraciones gubernamentales y están en proceso de actualización.
En la escala regional3 también existen destacadas iniciativas de planificación estratégica de largo plazo,
las cuales se constituyen en insumos para la construcción de visiones departamentales, entre las que cabe
señalar:
• Mesa de Planificación Regional Bogotá-Cundinamarca. Proceso que surgió en el 2001, con base en un
acuerdo de voluntades entre el Alcalde de Bogotá, el Gobernador de Cundinamarca y el Director de
la Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca.
• Estrategia prospectiva del Occidente Colombiano. Se elaboró entre los años 1997 y 1998 por iniciativa del
Consejo Regional de Planeación del Occidente Colombiano4.
• da y sus áreas de influencia.
• Asociación de departamentos de la Orinoquia y Amazonia Colombiana (Amazorinoquia). Este proceso inició
en abril de 2004 y reúne a los departamentos de Casanare, Meta, Arauca, Guaviare, Vaupés, Vichada,
Guainía, Caquetá, Putumayo y Amazonas.
• Región Caribe. La Fundación Universidad del Norte, con sede en Barranquilla, elaboró un documento5
que contiene diagnóstico, propuestas y recomendaciones de política que buscan relacionar la
propuesta de Visión Colombia 2019 con las condiciones de desarrollo de los departamentos de la
costa Caribe colombiana.
Adicionalmente, se identifican otros insumos en materia de planificación con perspectiva de largo plazo,
que se constituyen en referentes para la elaboración de las visiones de desarrollo:
• Los departamentos y municipios se han comprometido con la inclusión en sus planes de desarrollo
de las acciones necesarias para alcanzar las metas que permitirán cumplir con los compromisos de los
Objetivos de Desarrollo del Milenio al 2015.
• A escala nacional y territorial se dispone de ejercicios sectoriales de planeación con perspectiva de
largo plazo, que tratan, entre otros temas, los relacionados con la ciencia y tecnología, y energía. Las
cución de los proyectos estratégicos: la Agencia de Desarrollo Regional de Antioquia (ADRA) y las Unidades de Pensamiento Estratégico y
Prospectivo (UPEP), que actualmente funcionan para los temas de educación, ciencia y tecnología, desarrollo económico local y emprendi-
mientos, inversión e internacionalización.
3
Para un mayor detalle sobre las experiencias regionales ver: DNP (2007). “Visión Colombia II Centenario: 2019. Fortalecer la des-
centralización y adecuar el ordenamiento territorial. Propuesta para discusión”. Bogotá D.C. P. 43-54.
4
Los Consejos Regionales de Planificación (CORPES) funcionaron durante el periodo 1995-2002, como instancias de planifi-
cación regional con agrupaciones de departamentos que cubrían todo el país. El Corpes Occidente estaba integrado por los
departamentos de Antioquia, Valle, Cauca, Nariño, Chocó, Caldas, Quindío y Risaralda.
5
Fundación Universidad del Norte; DNP (2007). “Visiones Regionales. Capítulo Caribe”. Bogotá D.C. El documento puede con-
sultarse en: http://www.dnp.gov.co/PortalWeb/Portals/0/archivos/documentos/2019/visiones_regionales/caribe-docu-
mento-web.pdf
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Orientación metodológica para la formulación de visiones de desarrollo territorial
Agendas Regionales de Ciencia, Tecnología e Innovación, impulsadas por Colciencias, son un ejercicio
de reflexión/concertación/programación de acciones, mediante las cuales los gobernantes y demás
líderes regionales de CyT establecen compromisos y planes de acción para promover, incentivar y
acelerar el desarrollo científico-tecnológico en torno a los sectores estratégicos para el desarrollo
regional.
• En departamentos con población étnica se dispone de planes de vida concebidos por los grupos étnicos,
indígenas y afrocolombianos. Estos planes se caracterizan por identificar visiones de desarrollo que
procuran la armonía del desarrollo con el uso y ocupación del territorio y sus recursos.
• A escala subregional –dos o más municipios del mismo o de diferentes departamentos– se destacan,
entre otros, los siguientes ejercicios de planeación de largo plazo: la Agenda 21 para la subregión del
Pacífico, la Agenda 21 para la Amazonia, el Plan Estratégico Región Urabá-Darién, Plan de Acciones
Estratégicas para el desarrollo sustentable de la región de la Mojana. ica cabe destacar los procesos
adelantados en los diferentes departamentos del país para la formulación de sus Agendas Internas
para la Productividad y la Competitividad y los Planes Regionales de Competitividad. En las Agendas
Internas los departamentos hicieron propuestas iniciales sobre apuestas productivas territoriales, que
son la base para los planes de competitividad que se están consolidando actualmente, teniendo en
cuenta una perspectiva de largo plazo.
El inventario de las iniciativas de ejercicios y procesos de planeación con visión de largo plazo muestra
un importante acervo de experiencias que es básico capitalizar en este nuevo impulso que se está dando
a la reflexión y acción con visión de largo plazo.
No obstante lo anterior, la mayoría de las iniciativas de planificación de largo plazo no han conseguido
trascender más allá de los periodos de gobierno de las respectivas administraciones que las promovieron
en su momento. Sin embargo, los ejercicios técnicos y la organización institucional que lograron
constituir para el efecto, son avances valiosos que es recomendable retomar para la fase de
planeación con perspectiva de largo plazo que se está promoviendo.
El inventario y valoración de los avances existentes en las entidades territoriales, sobre ejercicios y
procesos de planeación con perspectiva de largo plazo, es necesario para que los procesos de planificación
aprovechen al máximo los insumos existentes, procurando construir sobre lo construido, y porque dicha
información es indispensable para realizar las articulaciones pertinentes entre procesos de planeación que
son referentes básicos (sectoriales y territoriales), según los contextos en los cuales se debe inscribir todo
proceso de La revisión de los principales planes prospectivos existentes en las entidades territoriales y
de los procesos que los han precedido indica el siguiente estado:
• Departamentos con planes estratégicos prospectivos en fase de implementación y/o con institucionalidad consolidada
que respalda la continuidad del proceso. En estos casos (por ejemplo Antioquia) se requerirá adelantar un
trabajo conjunto (Gobierno Nacional – gobernaciones) para examinar los puntos de encuentro y
definir la forma de articular objetivos y de integrar acciones alrededor de metas compartidas al 2019.
• Departamentos con planes estratégicos con visión de largo plazo que se están constituyendo en referentes básicos de las
administraciones gubernamentales. Al existir una visión compartida de desarrollo vigente y un plan
estratégico, impulsado por las administraciones gubernamentales, será conveniente que el Gobierno
Nacional junto con la organización interinstitucional (público – privada – social) que impulsa la
implementación de tales planes, promuevan su consolidación e identifiquen los puntos de encuentro
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Departamento Nacional de Planeación
entre las respectivas visiones y estrategias, para establecer la forma de articular los asuntos de interés
común.
• Departamentos que están retomando ejercicios de planeación estratégica realizados en pasadas administraciones
como los casos de Valle del Cauca, Quindío, Cesar y Huila. En este tipo de departamentos es
recomendable aprovechar al máximo los insumos existentes y realizar las actualizaciones que sean
indispensables. Se podrán retomar los documentos y organización precedentes para evaluar los
avances y definir la forma de retomar el proceso.
• Departamentos cuyas actuales administraciones se han comprometido a liderar la elaboración de planes estratégicos
prospectivos y así lo han contemplado en sus planes de desarrollo 2008 – 2011, y en los cuales existen
antecedentes de ejercicios de planeación estratégica con visión de largo plazo. En estos casos es
oportuno realizar un juicioso inventario y valoración de tales iniciativas, precisando sus componentes
de contenido técnico y de procesos institucionales y políticos, para que se constituyan en la base
del diseño del proceso de planificación del desarrollo territorial, previendo la articulación de las
perspectivas sectoriales existentes en una perspectiva integral de desarrollo.
• Departamentos que no han adelantado procesos de planeación de largo plazo. Es importante que todos los
departamentos incorporen la planificación y acción con visión de largo plazo en su gestión
gubernamental y privada. Con tal fin se invita a los actores e instituciones territoriales a iniciar la
elaboración de planes estratégicos prospectivos territoriales que les permita explorar participativamente
la situación actual así como prever, en el mediano y largo plazo, la evolución de los factores clave
para el desarrollo de sus territorios, ponerse de acuerdo en una visión de desarrollo y establecer los
objetivos, metas y estrategias que harán posible la construcción del futuro elegido.
Uno de los referentes clave del contexto externo es la Visión Colombia II Centenario 2019, con la cual las
visiones de desarrollo de las entidades territoriales deben buscar amplia articulación, al tener en cuenta,
por una parte, la relación gobierno nacional-gobiernos territoriales y, por otra, que las acciones que se
adelantan a través del Plan Nacional de Desarrollo están referidas a los objetivos y metas nacionales que
propone Visión 2019, y esos objetivos y metas finalmente toman forma física en las diversas entidades
16
Orientación metodológica para la formulación de visiones de desarrollo territorial
territoriales. En capítulo anexo este documento presenta una breve reseña de la Visión Colombia 2019
y plantea un cuadro que la interrelaciona, con algunas lecturas que se podrán hacer desde la visión
departamental, siguiendo las fases de planeación prospectiva territorial.
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3. La planificación prospectiva del sistema
territorial, componentes y fases
Las visiones de desarrollo territorial departamental necesitan estar respaldadas por procesos de
planificación estratégica territorial con perspectiva de largo plazo, de manera que se logre la integración
entre los elementos técnicos que componen las dimensiones del desarrollo territorial y a la vez se incorporen
los actores y organizaciones que se deben encargar directamente de la concepción y construcción de su
futuro, siguiendo el ciclo iterativo de reflexión, empoderamiento, acción y aprendizaje, propio de la
prospectiva territorial.
En este capítulo se presentan los elementos que componen un proceso de planificación estratégica
prospectiva territorial. Para el efecto se abordan los aspectos territoriales y prospectivos del proceso, la
naturaleza y estructura sistémica de los componentes del territorio, los elementos que caracterizan este
tipo de planificación y las instancias que lo desarrollan y, finalmente, se presentarán las fases del proceso
de planeación, reseñando sus principales elementos1.
En este documento de orientaciones técnicas para la elaboración de las visiones departamentales no se ha previsto desarrollar detalladamente
1
cada componente. En documentos posteriores se presentarán propuestas conceptuales y metodológicas para cada fase del proceso de plani-
ficación prospectiva.
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Departamento Nacional de Planeación
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Orientación metodológica para la formulación de visiones de desarrollo territorial
urbano-regional y natural. Cada subsistema podrá ser tratado de manera integral utilizando conceptos
como ecorregión, capital social, gobernanza, etc. Estos subsistemas a la vez se analizarán de manera
interrelacionada, articulados (sistémicamente) a través de estrategias derivadas de conceptos integradores
como desarrollo endógeno, competitividad sistémica, ejes de integración y desarrollo, desarrollo local y
sistemas productivos territoriales . el siguiente esquema muestra las dimensiones y los conceptos guía de
cada una y además los conceptos integradores que se pueden utilizar para su tratamiento sistémico.
Esquema 1
Subsistemas Territoriales Conceptos e Interrelaciones
El análisis territorial no se realiza solamente sobre los aspectos sectoriales y las respectivas dimensiones
a las cuales pertenecen de manera individual . Dicho análisis logra su propósito en el momento que
alcanza una comprensión integral del sistema territorial, sobre su evolución y sobre los factores
estructurantes que lo defi nen y que condicionan su futura evolución. Para abstraer tales aspectos de la
complejidad territorial, los marcos teóricos facilitan entender los elementos del sistema territorial y su
importancia relativa en las estrategias de desarrollo . la aplicación práctica de tales enfoques teóricos
(como por ejemplo los sistemas productivos territoriales), espacializados (mapifi cados) según las
condiciones de cada territorio en particular, permitirá reconocer la forma como los elementos sectoriales,
componentes de cada dimensión, las redes e interrelaciones existentes, están formando en la práctica
áreas de desarrollo territorial de diverso orden y grado de desarrollo2 .
2 en el subcapítulo 4 .2 .3 de este documento, correspondiente al subsistema económico – productivo, se propone e ilustra el desarrollo de la
siguiente cadena analítica para caracterizar los subsistemas territoriales: base conceptual, dimensiones propias del subsistema, factores, varia-
bles, actores, organizaciones y espacialización en los territorios pertinentes.
21
Departamento Nacional de Planeación
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Orientación metodológica para la formulación de visiones de desarrollo territorial
En síntesis la planificación estratégica territorial con perspectiva de largo plazo, exige utilizar
conceptos y métodos que posibiliten movilizar y articular las capacidades de desarrollo endógeno
examinadas y estructuradas interdimensionalmente, explorando diversas opciones de futuro y
asumiendo actitud proactiva, con el fin de llegar a acuerdos para comprometer efectivamente a
actores y organizaciones en la construcción social de futuro3.
El componente técnico guarda relación con los requerimientos de información y conocimiento que
se necesitan para aplicar los instrumentos propios de la planeación estratégica de largo plazo. Además,
a través del mismo ejercicio técnico es posible avanzar en la formación de un tejido social, académico e
institucional, dirigido hacia la construcción social de futuro, que incorpore en los actores y organizaciones,
conocimiento, cultura de la planificación y la acción experta con perspectiva de largo plazo.
El componente político corresponde a las formas de captar e incorporar los intereses y propuestas de
los tomadores de decisión, como líderes y representantes de las diversas organizaciones que integran el
territorio y como artífices de las políticas y acciones públicas, privadas y sociales.
Los componentes técnico y político de los procesos de planeación estratégica territorial, requieren ser
desarrollados y/o soportados por las siguientes instancias (ver esquema 2):
• Las instituciones gubernamentales, lideradas por la Gobernación y las Alcaldías, podrán promover la
gestión de largo plazo.
• Las organizaciones económicas, a través de los gremios, Cámaras de Comercio, así como de las
Comisiones Regionales de Competitividad y las organizaciones empresariales aportarían su liderazgo,
emprendimiento económico y su visión de negocios, a través de prácticas que reconozcan la
responsabilidad social y el compromiso con la sostenibilidad del desarrollo territorial.
• La academia, representada por las organizaciones educativas, universidades, instituciones técnicas y
centros de investigación, con el fin de respaldar el rigor técnico del proceso, aportar su conocimiento,
y experiencia en materia de ciencia, tecnología e innovación, así como en la formación de talento
humano.
• Las organizaciones sociales, a través de Organizaciones No Gubernamentales (ONG), Juntas de
Acción Comunal u otros grupos comunitarios, con el fin de garantizar la participación proactiva de
la base poblacional, como constructora de futuro.
Al final del documento se incluye un anexo sobre los conceptos principales relacionados con el desarrollo territorial y la prospectiva.
3
23
Departamento Nacional de Planeación
Esquema 2
Instancias clave para el proceso de planeación estratégica territorial
Instituciones Organizaciones
gubernamentales empresariales
CONSTRUCCIÓN
SOCIAL DE
FUTURO
TERRITORIAL
Organizaciones
Organizaciones
educacionales,
sociales
universitarias,
técnicas
24
Orientación metodológica para la formulación de visiones de desarrollo territorial
Esquema 3
Fases del proceso de planeación estratégica de largo plazo
A continuación se presentan los elementos generales y recomendaciones en relación con cada una de
las fases:
25
Departamento Nacional de Planeación
4
El sociograma es un instrumento en el cual se incluye un registro organizado de los principales actores e instituciones con influencia signifi-
cativa en los diversos sectores de actividad del departamento, así como el análisis de sus posiciones, relaciones, actitudes y expectativas ante
el desarrollo.
5
En el ámbito gubernamental colombiano existe cierto consenso en relacionar el corto plazo con un año, el mediano plazo con una o dos ad-
ministraciones gubernamentales (4 a 8 años) y el largo plazo con periodos mayores de 10 años. Actualmente existen tres periodos referentes
al largo plazo que es importante tener presentes: 2015, con respecto a las metas de Objetivos del Milenio, 2019 respecto a la Visión Colombia
2019 y 2032, horizonte de la visión de competitividad.
26
Orientación metodológica para la formulación de visiones de desarrollo territorial
– estructurar una organización institucional básica que garantice alta capacidad de dirección,
soporte técnico de calidad, participación abierta y recursos para adelantar el proceso . es
recomendable que la institucionalidad esté compuesta, al menos por un nivel colegiado de
coordinación (comité directivo, en el cual participen las instituciones líderes del proceso,
públicas y privadas), una dirección o gerencia del proceso (a cargo de la secretaría de Planeación
o las instancias que hagan sus veces), una instancia de coordinación técnica (comité técnico) y
un grupo técnico interdisciplinario (con funcionarios de las entidades líderes del proceso) . así
mismo, se puede prever la conformación de grupos temáticos permanentes (de acuerdo con las
particularidades de la entidad territorial), así como los requerimientos de asesores y consultores
externos6 que apoyen el proceso y un soporte logístico y de comunicaciones (ver ejemplo de
organización en el esquema 4).
Esquema 4
Organización institucional para la elaboración de las visiones territoriales
Organigrama para la elaboración visión de desarrollo
COMITÉ DIRECTIVO
Asesorías
Consultorías
Director de la
Visión
Comunicaciones,
logística
Coordinación
Subregional
6
cabe señalar que el dnP, a través del grupo visión ii centenario: 2019 y de la dirección de desarrollo territorial sostenible prestarán
acompañamiento técnico a los departamentos interesados en elaborar sus visiones de desarrollo .
27
Departamento Nacional de Planeación
Con el fin de garantizar la construcción social del diagnóstico, se pueden implementar metodologías
participativas en los análisis y debates, en los talleres o a través de mesas temáticas que permitan
compartir interdisciplinaria e interinstitucionalmente enfoques de desarrollo y puntos de vista, para
llegar a acuerdos sobre: i) los conceptos que guiarán la elaboración del diagnóstico, ii) las dimensiones
del desarrollo territorial que permitirán realizar una comprensión sistémica del desarrollo y la
organización territorial del departamento, iii) los factores explicativos de las condiciones de desarrollo
y, iv) los asuntos cruciales para transformar las situaciones negativas o deficitarias y especialmente
para potenciar fortalezas y aprovechar oportunidades (identificación de los factores de cambio).
En la elaboración del diagnóstico se debe propiciar deliberadamente los espacios para el diálogo
constructivo y propositivo entre actores e instituciones de los diversos sectores y zonas de la entidad
territorial, que podrán tener intereses, similares y en algunos casos diferentes, procurando en todo
caso llegar a acuerdos alrededor de intereses comunes, y dejando abiertos los espacios para el disenso.
En el siguiente capítulo (capítulo 4) se presenta un desarrollo ampliado de los alcances y el
contenido de la fase del diagnóstico estratégico.
Se recomienda que estos factores sean pensados y seleccionados en calidad de fuerzas de cambio o de transformación, es decir con el mayor
7
poder de influencia sobre el sistema territorial, y que pueden incorporarse en la estrategia territorial, teniendo en cuenta actuar preferencial-
mente sobre aquellos factores sobre los cuales, desde el ámbito departamental, se posea un elevado poder de gobernabilidad.
28
Orientación metodológica para la formulación de visiones de desarrollo territorial
sobre hechos nuevos o inesperados; además facilita el debate sobre sus implicaciones en el
desarrollo socioeconómico territorial y la identificación de futuros deseables.
¿Hacia dónde queremos ir? y ¿Hacia dónde podemos ir? Con base en los futuros posibles
que se plantean por los diferentes actores e instituciones participantes en el proceso de planeación
estratégica de largo plazo, se busca identificar las alternativas, reales y posibles, de la entidad territorial
para aprovechar su potencial de desarrollo. Para el efecto se procederá a realizar un ejercicio de diseño
de escenarios de desarrollo territorial.
La fase de posicionamiento ante el futuro tiene como principal finalidad dotar al departamento de
un proyecto colectivo integral de desarrollo territorial, con perspectiva de largo plazo, orientado por
expertos y retroalimentado y validado por la mayoría de representantes de los diversos sectores y
zonas del departamento; buscando que las actuaciones de sus dirigentes, de la población en general
y de sus instituciones siempre estén precedidas y presididas por una visión compartida de desarrollo.
En la fase de posicionamiento ante el futuro se recomienda emplear las técnicas de elaboración de
escenarios, dado que posibilitan colocar en interacción a los diversos actores territoriales, generar
consensos y sinergias, e imaginarse estados futuros de espacios territoriales, que son la materia
específica del desarrollo territorial, permitiendo soñar, inicialmente, para luego concretar los
sueños compartidos y convertirlos en una visión deseable y posible.
El proceso de construcción de escenarios se puede desarrollar a través de seis pasos: i) delimitación
del sistema y del ambiente territorial (contexto interno y externo del departamento), ii) análisis
estructural8, iii) identificación de condicionantes de los factores que permiten construir futuro, iv)
concepción de escenarios alternativos, v) análisis de consistencia de los escenarios y ajustes, y vi)
diseño de opciones institucionales y de planes de monitoreo para la implementación del escenario
seleccionado como el ideal y posible (Costa, 2004 y Godet, 1995).
Las fases prospectivas anteriores posibilitan comprender la estructura, evolución de las condiciones
de desarrollo y llegar a acuerdos sobre los escenarios, la visión, y la definición las acciones a seguir
para construir la visión. Esas fases son propias de la actitud preactiva, es decir comprender el
sistema territorial, concebir y advertir lo que es esencial hacer para constituirse en artífices del futuro.
Para pasar de la reflexión a la acción, buscando que el futuro acordado suceda, es necesario
asumir una actitud proactiva, y para el efecto se requieren estrategias y acciones.
Esta fase tiene como elemento fundamental el diseño de estrategias prospectivas territoriales que
le construyan la factibilidad al escenario territorial seleccionado. La estrategia se refiere a los cursos
de acción y lineamientos estratégicos para alcanzar los objetivos que se materializarán por medio de
proyectos integrales de territorio. Esto significa que la estrategia no está constituida por proyectos o
programas separados, se trata de un conjunto de acciones dirigidas a constituirle viabilidad política,
institucional, financiera, a la formación y/o consolidación de determinados modelos de organización
y desarrollo territorial que reflejen la visión de desarrollo y dentro de estos, por ejemplo, se podrá
8
El análisis estructural es una herramienta para la reflexión colectiva y comprende las siguientes etapas: i) realizar un listado de variables, ii)
describir las relaciones entre las variables, y iii) identificar las variables clave.
29
Departamento Nacional de Planeación
dar lugar a la formación de áreas de desarrollo territorial o sistemas productivos territoriales que
parten de delimitar un territorio sujeto y de combinar de manera sistémica acciones físicas y no físicas
que incluirán las diversas dimensiones del desarrollo territorial. Las estrategias buscarán articular las
intervenciones sectoriales en función del escenario y la visión de desarrollo departamental.
• El componente de organización operativa consiste en planificar y programar las etapas, recursos,
organización institucional y los medios para implementar las estrategias que permitirán concretar o
construir el modelo futuro de desarrollo territorial seleccionado. Se trata de instrumentar la forma de
alcanzar los objetivos y metas, en horizontes de tiempos definidos. El componente táctico se dirige
a ajustar el accionar regular de las organizaciones y actores y los procesos decisorios, alineándolos
con las líneas estratégicas de la visión, procurando construirle factibilidad a los diversos procesos de
cambio requeridos para la construcción de la visión de desarrollo, entre ellos el institucional.
En la transición entre la fase de posicionamiento ante el futuro y la operativa se definen las estrategias,
expresadas en líneas estratégicas que posibiliten articular los componentes de las dimensiones del
desarrollo territorial requeridos para alcanzar las metas fijadas. La estrategia integra objetivos, metas,
así como la cadena de acciones técnicas y de acuerdos político - institucionales que posibilitan ir desde
la situación actual hasta la situación deseada. Es recomendable constituir formalmente (mediante
Ordenanza/Decreto o Acuerdo de Voluntades) una organización institucional para la gestión
y ejecución del plan prospectivo, ajustando la utilizada para la elaboración del plan, con el fin de
garantizar la implementación, seguimiento y evaluación del proceso, así como la sostenibilidad del
mismo, de manera que la construcción de la visión se convierta en un propósito de toda la sociedad,
que trascienda los períodos de gobierno.
Las fases del proceso de planeación prospectiva territorial y los componentes técnico y de
proceso político-institucional
Las fases del proceso de planificación expuestas en el esquema 3, pueden identificarse y analizarse
con base en unos interrogantes lógicos que orientan sobre los resultados a obtener en el desarrollo de
cada una de ellas. Tales interrogantes siguen un razonamiento que indaga sobre la trayectoria pasada
del desarrollo territorial del departamento (¿De dónde venimos?), sobre la situación actual (¿Dónde
estamos?), sobre las dinámicas y tendencias (¿Hacia dónde vamos?), y sobre las opciones de futuro y la
manera de construir el futuro o el escenario de desarrollo territorial seleccionado (¿Para dónde debemos
y estamos dispuestos a ir?, y ¿Cómo iremos?). Además, se incluyen los interrogantes propios de la fase
de preparación para el proceso de planeación. Alrededor de cada interrogante, en las filas tres y cuatro,
se precisan los principales elementos técnicos y de proceso correspondientes a cada fase, los primeros
referidos a las alternativas de instrumentos y los segundos con relación a los resultados esperados de
acuerdo a la formación de institucionalidad prospectiva.
Adicionalmente, es preciso tener presente que tales componentes se retroalimentan e implican un proceso
de reflexión, aprendizaje y de creación de capacidades técnicas e institucionales que es indispensable
para alcanzar un buen nivel de calidad en el diseño de la visión de desarrollo y para garantizar su
implementación.
30
Cuadro 2
Componentes de un proceso de planeación estratégica territorial de largo plazo
I. Creación de Condiciones II. Diagnóstico
III. Posicionamiento ante el Futuro IV. Estrategias/Operativa-Táctica
Favorables Proceso Territorial
¿Con qué propósito se elabora la ¿De dónde venimos y dónde ¿Para dónde ¿Qué puede ¿Hacia dónde ¿A dónde queremos ¿Cómo podemos ¿Cómo
visión de desarrollo? estamos en términos de desa- vamos en ocurrir? deseamos ir? llegar? lograrlo? viabilizar
¿En qué consiste la elaboración de rrollo territorial? términos de ¿Cuáles pueden ¿Hacia dónde ¿En qué horizontes ¿Cuáles son las accio- e imple-
una visión de desarrollo? ¿A qué ritmo avanzamos? desarrollo ser las opciones podemos ir? o periodos de tiempo nes estratégicas para mentar las
¿Qué tipo de ejercicio de visión se ¿Cuáles son los factores clave territorial? de futuro? ¿Hacia dónde construiremos el construir la visión? estrategias y
requiere? para nuestro desarrollo? ¿Estudios de deseamos y escenario? acciones?
¿Qué tipo de enfoque metodológi- ¿Cuál es el modelo actual de futuro sobre estamos dis- ¿Con qué recursos ¿Cómo
co interesa adoptar? desarrollo territorial? factores críti- puestos a ir? contamos? hacer se-
¿Qué tipo de proceso de planea- ¿Tendencias? cos de cam- ¿Cuál es el ¿Cómo podemos ir? guimiento y
ción se quiere impulsar, fases y ¿Identificación de los factores bio? escenario de evaluación?
componentes? de cambio que influyen sobre desarrollo ¿Cómo
¿Cuáles son los elementos básicos el futuro del territorio? territorial darle con-
técnicos y político – institucionales compartido? tinuidad
requeridos para el éxito del proce- ¿Con quién al proceso
so de planeación? podemos de cons-
Componente Técnico
–– Sociograma inicial de tendencias y hechos –– Modelos de organización territorial
actores e instituciones portadores de futuro
–– Acuerdo sobre los
asuntos críticos para
el desarrollo futuro
del departamento.
31
Orientación metodológica para la formulación de visiones de desarrollo territorial
–– Factores de cambio
32
I. Creación de Condiciones II. Diagnóstico
III. Posicionamiento ante el Futuro IV. Estrategias/Operativa-Táctica
Favorables Proceso Territorial
–– Sensibilización sobre la –– Articulación institu- –– Pedagogía sobre construcción de –– Acuerdo sobre los objetivos y metas estratégi-
importancia y la utilidad cionalidad sectorial futuro. cos para construir la Visión de desarrollo.
de la construcción de alrededor del análisis –– Superar resistencia al cambio. –– Acuerdo sobre agenda estratégica. Pactos
futuro. Liderazgo político. integral territoria. –– Proactividad. territoriales
–– Liderazgo técnico. –– Asumir territorio –– Actos locales y regionales con pen- –– Prever la posibilidad de crear la institucionali-
–– Recursos financieros. como sujeto y factor samiento divergente. dad para la implementación y seguimiento de
–– Recursos logísticos. de desarrollo. –– Pensamiento con visión de largo la visión, así como de un sistema de monitoreo
–– Acuerdo de compromisos –– Participación plural e plazo. y evaluación del proceso.
políticos e institucionales interdisciplinaria. –– Incentivo a la creatividad e innova- –– Fortalecimiento de la planeación y gestión
para realizar la formula- –– Acuerdos intersecto- ción. territorial incorporando el tema de la prospec-
Departamento Nacional de Planeación
ción del plan estratégico riales e interinstitu- –– Imaginación de territorios de futuro. tiva territorial.
prospectivo territoria.l cionales sobre asun- –– Impulso a formación de grupos de –– Planificación y gestión de desarrollo territorial
–– Acto público de compro- tos estratégicos. pensamiento sobre el futuro. articuladora de acciones de corto y mediano
miso institucional con el –– Conocimiento com- –– Fomento de grupos de prospectiva. plazo en función de objetivos de largo plazo.
proceso de planificación. partido. –– Programas y proyectos de planes de desarrollo
–– Comprensión del cuatrienales que desarrollan plan de acción de
modelo territorial la visión.
El diagnóstico busca dar respuesta a tres interrogantes básicos sobre el desarrollo territorial del
departamento: ¿Cuál ha sido la trayectoria histórica? ¿Cuáles son las condiciones actuales? y ¿Cuál es
la dinámica de desarrollo existente, fortalezas, debilidades? El reconocimiento y análisis del Pasado,
Presente y las Tendencias suministrarán los elementos básicos para entender las capacidades para el
desarrollo e identificar los factores críticos o fundamentales para promover el desarrollo sustentable.
En este capítulo se trata de dar respuesta a los principales interrogantes sobre la fase de diagnóstico
de la planificación estratégica territorial, aplicada a los departamentos y delinear la forma de elaborarlo
por dimensiones del desarrollo territorial. Los equipos técnicos que orienten y asesoren la elaboración
de las visiones deben disponer de criterios para definir el marco conceptual y analítico que utilizarán y
que permitirá seleccionar la información y estudios pertinentes para elaborar los análisis de las diversas
dimensiones del desarrollo territorial.
33
Departamento Nacional de Planeación
A través de la planificación estratégica se busca, construir consensos sobre agendas de desarrollo que le
suministren marcos de acción de largo plazo a las entidades territoriales, estimulando la convergencia de
las iniciativas de los actores públicos, privados y sociales.
El proceso de planificación estratégica para el desarrollo territorial integra elementos técnicos y político-
institucionales. El proceso técnico, en la fase del diagnóstico, involucra soportes de estudios, análisis,
información calificada, conocimiento tácito, facilitación de espacios para la comprensión de los factores
de desarrollo que caracterizan al territorio, y la provisión de técnicas de planificación al servicio de
los actores y las organizaciones, para que ellos mismos conciban sus procesos de desarrollo. Por su
parte, el proceso político-institucional está dirigido a vincular y comprometer proactivamente a quienes
toman decisiones, y a la ciudadanía en general, para diseñar participativamente el plan estratégico y su
correspondiente visión de desarrollo, previendo crear las condiciones institucionales necesarias para que
los tomadores de decisión y las organizaciones implementen las estrategias que posibilitarán construir el
futuro seleccionado.
Apropiarse y liderar los procesos de desarrollo desde lo local y regional significa que actores e instituciones
territoriales pasan a ser sujetos de su propio desarrollo y los territorios dejan de ser solo producto de las
relaciones sociales de producción, para transformarse en gestores de su porvenir. Por lo tanto, es básico
que los propios actores locales, con base en las orientaciones y los documentos técnicos necesarios para
el efecto, se constituyan en parte activa de los análisis y de la definición de objetivos, metas y estrategias
de desarrollo.
Teniendo en cuenta lo anterior, se recomienda incluir de manera específica en los diagnósticos estratégicos
los componentes técnico y de procesos de construcción sociopolítica del desarrollo territorial, previendo
su desarrollo en cada una de las fases del proceso de planificación. Para el efecto es recomendable
identificar procesos y agentes de desarrollo para la construcción sociopolítica – técnica del futuro1.
Para realizar tales análisis se podrán utilizar herramientas técnicas como el sociograma de actores e
instituciones, el juego de actores y el Software Elite del ILPES2.
1
Entre los instrumentos de apoyo a la elaboración de las visiones territoriales, el DNP coloca a disposición de los departamentos el documento:
Criterios metodológicos para incorporar actores y organizaciones en la elaboración de visiones de desarrollo departamental. DDTS-SODT.
2
CEPAL-ILPES. Manual de uso software Tarea-Elite. http://moodle.eclac.cl
34
Orientación metodológica para la formulación de visiones de desarrollo territorial
A partir de la descripción y reflexión sobre las condiciones de las dimensiones del desarrollo territorial se
espera establecer las diversas perspectivas sobre la evolución económica, social, ambiental, institucional,
y sobre la forma como se interrelacionan tales dimensiones para generar determinadas condiciones para
el desarrollo sustentable, procurando identificar los factores explicativos que serán la base para el diseño
de las siguientes fases del proceso de planificación.
Desde el punto de vista de la prospectiva se plantea que el análisis de las dinámicas de desarrollo se puede catalogar sincrónica y diacrónica-
3
35
Departamento Nacional de Planeación
• ¿Qué está dinamizando o restringiendo el desarrollo del territorio internamente? Por tratarse de
un diagnóstico estratégico se necesita captar la evolución del desarrollo (inercias, tendencias, factores
de cambio), que advierten posibles rumbos futuros (¿para dónde se va si las condiciones actuales
se mantienen? ¿Qué pasaría si ocurrieran determinadas rupturas o se multiplicaran determinados
hechos portadores de futuro?). Es recomendable realizar proyecciones con respecto a los principales
indicadores de desarrollo disponibles, procurando establecer los factores explicativos de dinámicas
(altas, bajas o negativas), asociando condiciones pasadas y presentes. (Prognosis)4.
• ¿Qué está influenciando el desarrollo territorial desde el contexto externo? Los países, regiones,
departamentos y municipios están cada vez más influenciados por lo que sucede en el contexto
externo, particularmente al tener presente los flujos e interrelaciones que se mantienen con el entorno
nacional e internacional de tipo económico, social, financiero, cultural, etc. Es importante establecer,
por ejemplo, los posibles impactos de ciclos económicos globales, como la reciente crisis financiera
internacional, sobre las dimensiones del desarrollo departamental y sobre las diversas zonas del
departamento5. Igualmente, es recomendable examinar las relaciones y posibles impactos de grandes
estrategias de integración regional como la Iniciativa para la Integración Regional Suramericana
– IIRSA, y el Plan Puebla Panamá (Mesoamericano) y su articulación hacia Suramérica. Desde el
contexto interno nacional, las políticas y planes nacionales y las infraestructuras para la competitividad
son un referente indispensable de los aspectos externos que deben considerar los territorios.
• ¿Cuáles son las dinámicas y ritmos de crecimiento? Además de examinar la evolución pasada
y de establecer la situación actual, es indispensable precisar los ritmos o tasas de crecimiento, con
el fin de conocer si las principales variables que registran el desarrollo de las dimensiones están en
crecimiento, estancadas o en retroceso.
El diagnóstico no es tal si se limita a la mera descripción puntual de la realidad; su verdadero
valor radica en su capacidad explicativa y en la habilidad para interrelacionar los fenómenos
propios del desarrollo territorial de manera evolutiva, facilitando identificar los factores de
cambio. Para su elaboración es necesario seleccionar y relacionar un conjunto de información relevante,
útil, guiándose por enfoques conceptuales sobre el desarrollo territorial, destinados a comprender el
funcionamiento de la estructura territorial.
Es fundamental tener presente que se trata de un diagnóstico estratégico para diseñar y construir la
visión de desarrollo futuro, por lo tanto los énfasis de los análisis deberán concentrarse más en las
condiciones actuales y tendencias, reconociendo los factores históricos que las explican y las tendencias
que aún influyen. No es un diagnóstico sobre las necesidades básicas y las urgencias.
mente. La sincronía se refiere al examen en un momento fijo del tiempo (la fotografía de las condiciones de desarrollo) y la diacronía se
refiere al análisis de la evolución temporal, observando tendencias, inercias, tasas y ritmos de crecimiento o decrecimiento.
4
La identificación y definición de impactos territoriales de las políticas, planes, programas y proyectos que actualmente se están realizando es
fundamental para establecer las dinámicas departamentales.
5
La crisis financiera internacional que está superándose junto con la caída en los precios del petróleo (de US$140 a US$40 por barril), está
señalando a los países y regiones que se han propuesto, por ejemplo, expandir el cultivo de la palma africana y la producción de biodiésel,
incertidumbre con respecto a la demanda inicialmente estimada y a la sustitución de energías fósiles, con los consecuentes impactos en el
crecimiento general del país y de las regiones que le han apostado a la agroindustria de la palma.
36
Orientación metodológica para la formulación de visiones de desarrollo territorial
El enfoque de lo estratégico, con respecto a lo importante para las generaciones actuales y futuras, y no
necesariamente lo urgente, en un horizonte temporal de largo plazo, buscará, en particular, mejorar los
indicadores sociales, productivos, ambientales, etc., que expresarán los logros derivados de las grandes
transformaciones integrales que se pretenden. Esta prioridad estratégica y con perspectiva de largo
plazo no debe desvalorizar la importancia de identificar acciones de mediano y corto plazo,
para construir la visión desde el presente. Lo importante es que tales acciones estén siempre
precedidas por una reflexión sobre la manera como contribuirán a la construcción de la visión
de largo plazo.
Identificar lo esencial para el desarrollo territorial significa llegar a acuerdos, entre los tomadores de
decisión de los sectores interesados, sobre factores estructurales para el desarrollo del departamento,
con perspectiva de largo plazo. Lo estructural es aquello que está en la base, en los cimientos de
las dimensiones del desarrollo territorial y de los sectores que las componen; sobre los cuales las
intervenciones son complejas y difíciles y requieren amplios periodos de maduración; sin embargo, si
estas se logran encauzar y/o ajustar en una dirección favorable, impactan y le dan mayor dinamismo y
estabilidad a todo el conjunto de los elementos que estructuran el desarrollo territorial6.
Un ejemplo de tales transformaciones estructurantes se puede percibir en los diversos planes integrales de movilidad y accesibilidad que se
6
están emprendiendo en las principales ciudades del país y que tienen como uno de sus componentes principales cambios profundos en los
sistemas de transporte público masivo. La movilidad y accesibilidad urbano-regional se prioriza como factor crítico para el desarrollo territo-
rial de las grandes ciudades y sus regiones de influencia porque condiciona estructuralmente el presente y futuro del crecimiento económico,
el desarrollo social, la calidad de vida, y la sostenibilidad del desarrollo. Alrededor de las acciones estructurantes viales y de transporte están
ocurriendo profundas transformaciones en la organización urbana y regional, en la localización de las empresas, en la accesibilidad de la po-
blación a sus sitios de trabajo, en la economía de tiempos de viaje, calidad de vida, renovación urbana, recuperación y generación del espacio
público, en la relocalización de actividades económicas, etc. Estos planes integrados territoriales demandan enormes recursos y más de una
década para consolidarse.
37
Departamento Nacional de Planeación
Para actuar sobre lo estructural para el desarrollo del territorio se requerirán acciones, medidas legales,
cambios sociales, económicos, físicos, culturales, que exigen grandes decisiones políticas y/o elevados
recursos financieros y que generalmente demandan para su realización un elevado periodo de años.
A través del diagnóstico estratégico se busca ponerse de acuerdo sobre los asuntos críticos para el
desarrollo, evitando sostener que todo es igualmente importante o que lo único importante es lo que
está haciendo y/o proyectando un determinado sector o zona del departamento.
Los anteriores objetivos de los planes estratégicos llevarán a diseños diferentes de los procesos de planificación
y de los contenidos de cada componente. Según el tipo de plan se establecerán los alcances y amplitud del
diagnóstico, tanto en contenido, recursos requeridos y en términos de tiempo para su elaboración.
7
Se retoman los objetivos registrados en el capítulo 1, página 11 de este documento.
38
Orientación metodológica para la formulación de visiones de desarrollo territorial
El diagnóstico estratégico debe incluir la información, conocimiento y definición sobre los factores,
oportunidades y amenazas del contexto externo que es necesario tener presente porque impactan
de manera trascendental las dimensiones del desarrollo territorial, condicionando la concepción y la
construcción de la visión de desarrollo.
Por otra parte, el carácter territorial del plan estratégico y de la visión exigen que se utilice
información espacializada, en mapas, que muestre la localización y las condiciones de las
principales variables de cada dimensión del desarrollo. Uno de los posibles alcances de la visión
de desarrollo es la elaboración de escenarios de organización territorial referidos al diseño del
ordenamiento territorial que facilitará la construcción de la visión.
Una de las propiedades del planificador estratégico es saber seleccionar lo esencial y descartar lo que no
tiene importancia decisiva para el desarrollo. Entre los aspectos que distinguen la planificación estratégica
se destaca su concentración en el diseño de la visión y las estrategias con base en pocos asuntos vitales
que producen a la vez un impacto multiplicador sobre los demás componentes del sistema territorial.
39
Departamento Nacional de Planeación
decisiones. El diagnóstico debe sistematizar y jerarquizar los problemas y potencialidades para orientar
la definición de acciones prioritarias.
Además de seleccionar y de priorizar los asuntos estratégicos para el desarrollo es fundamental realizar
análisis cruzados entre dimensiones del desarrollo y sintetizar o sacar conclusiones sobre los asuntos que
guiarán el desarrollo de las siguientes fases del proceso de planificación.
Las metodologías más utilizadas para sintetizar y seleccionar los asuntos o variables clave para el desarrollo
son: El análisis de Debilidades, Oportunidades, Fortalezas y Oportunidades –DOFA–; Método ZOOP
Planificación de proyectos orientada por objetivos; Marco Lógico; Metaplan y Árbol de problemas.
Entre las herramientas más utilizadas por la prospectiva para identificar los factores motrices se destaca
el análisis estructural8.
En el desarrollo territorial intervienen prácticamente todas las actuaciones de la sociedad, que desde
diversas perspectivas e intereses toman lugar en determinados lugares e interactúan y afectan directa o
indirectamente los otros elementos del territorio. Para seleccionar entre esos múltiples factores aquellos
que son más determinantes para la productividad, equidad, gobernabilidad y sostenibilidad del territorio
departamental, es esencial disponer de teorías interpretativas.
Un diagnóstico realizado sin tener presente un marco conceptual llevará a revisar y acumular
todos los datos existentes y posiblemente relacionados con el desarrollo territorial. Es decir,
no se tendrán criterios para discriminar lo relevante y no relevante para analizar y explicar las
condiciones de desarrollo. El diagnóstico debe proveer criterios para identificar los asuntos críticos del
desarrollo y para definir las formas más apropiadas para actuar con relación a las condiciones de desarrollo.
Una orientación para la acción que no se fundamente en el conocimiento producido críticamente y
con rigor científico, corre el riesgo de tomar las apreciaciones o percepciones de sentido común como
conocimiento válido sobre fenómenos sociales. Tales apreciaciones pueden estar contribuyendo a ocultar
fenómenos o a confundir las causas con los efectos.
Las teorías sobre el desarrollo permiten distinguir las variables que caracterizan determinada
condición de desarrollo y sus relaciones, y se constituyen en un medio para la reflexión que
organiza el examen de la problemática.
Es fundamental que las personas que orientan y realizan el diagnóstico del desarrollo territorial
conozcan y comprendan las principales teorías relacionadas con el desarrollo territorial. Las
teorías de desarrollo territorial han sido fruto de rigurosos estudios sobre el desempeño de la sociedad
en sus diversas actividades, buscan encontrar elementos comunes que caractericen determinados tipos
de desarrollo, y tratan de asociar factores para encontrar las claves de la transformación productiva,
social, cultural institucional, etc. Por ejemplo, uno de los referentes conceptuales más utilizados para
la planificación del desarrollo territorial es el desarrollo sustentable; este orienta sobre la realización
El análisis estructural es una herramienta de la prospectiva que posibilita, a través de matrices que interrelacionan las variables que componen
8
los subsistemas territoriales, establecer la motricidad y dependencia entre ellas, facilitando el cruce sistémico y la identificación de los factores
clave para el diseño de escenarios y estrategias (Godet. La caja de herramientas de la prospectiva).
40
Orientación metodológica para la formulación de visiones de desarrollo territorial
Las teorías de desarrollo generalmente están en la base de los modelos de desarrollo que, por fuerzas
del mercado y/o por intervención gubernamental, caracterizan a un país y sus regiones. En el caso
colombiano se reconoce un modelo de desarrollo que en los últimos años se caracteriza por poseer
un elevado crecimiento económico que no ha logrado avanzar con la misma celeridad en la reducción
de la pobreza, encontrándose grandes brechas en los niveles de desarrollo regional. Esto indica
que se requiere impulsar planes, políticas y estrategias que logren transformar más ampliamente el
crecimiento económico en desarrollo territorial sustentable.
Con el fin de transformar el crecimiento económico, también en desarrollo, los enfoques de desarrollo
territorial relacionados con el desarrollo local y regional, con base en la movilización de los capitales
endógenos, han mostrado en varias regiones potenciales para generar valor agregado local, retener y
difundir territorialmente los efectos del crecimiento, generar impulsos tecnológicos propios, y crear
condiciones para un desarrollo sustentable.
Las relaciones entre crecimiento y desarrollo muestran que el desarrollo territorial (local y regional)
es resultado de las sinergias entre las fuerzas de crecimiento exógeno y autodesarrollo dentro de
los territorios. El crecimiento económico es definido como un fenómeno cuantitativo, mientras el
desarrollo económico es cualitativo; este se refiere a la calidad de vida, la justicia en el acceso a recursos
y oportunidades, el emprendedorismo, etc.
Las relaciones entre crecimiento y desarrollo se pueden entender de la siguiente forma: el crecimiento
de los territorios tiende a depender cada vez más de factores exógenos, de acumulación de capital,
de conocimiento y progreso técnico, de la demanda externa y de la política macroeconómica nacional
y del contexto global. Las decisiones de inversión son cada vez más de origen externo, a través de
multinacionales, grandes corporaciones transnacionales, inversión extranjera directa, etc. El desarrollo a
su vez, exige crecientes sinergias entre los diversos factores de la economía que tienen asiento local, se
localizan en las diversas zonas del territorio (Sergio Boisier).
El análisis de contexto externo para el desarrollo cobra más importancia en momentos de crisis o auges
mundiales. Así surge la pregunta: ¿Ante una recesión mundial y la relación que posea la economía con
determinados mercados externos, cómo se afectarán las exportaciones y la propia demanda interna?
¿Cómo articular los impulsos externos de crecimiento con la generación de capacidades de autodesarrollo
territorial para alcanzar un desarrollo sustentable?
Esta reflexión es central en el momento de realizar los diagnósticos y de definir las estrategias que
respaldarán la construcción de las visiones de desarrollo. Con respecto al contexto nacional, y en
particular siguiendo las acciones que adelanta el Gobierno Nacional basadas en la Visión Colombia 2019,
cabe considerar: ¿Cómo aprovechar los impulsos de crecimiento y desarrollo que se pueden generar a
través de la Visión Colombia 2019 y cómo potenciarlos desde los territorios con una visión que busque
consolidar un desarrollo local y regional endógeno?
En el anexo 2 se presentan, como referencia general, algunas definiciones de los principales conceptos relacionados con el desarrollo territorial.
9
41
Departamento Nacional de Planeación
Es primordial prever la definición de unas variables y unos indicadores, según las dimensiones de desarrollo
examinadas, que se constituyan en la línea de base del plan estratégico y que faciliten el seguimiento
y evaluación del plan. Por la perspectiva territorial del plan es necesario contar con análisis de las
características de heterogeneidad y homogeneidad que existen en el territorio, procurando que la visión
de desarrollo se sustente en una caracterización subregional. Es indispensable que los participantes en la
elaboración del diagnóstico perciban los perfiles y dinámicas espaciales diferenciales del desarrollo. Para
el efecto el uso de cartografía con la visualización de las variables e indicadores a escala departamental y
subregional proveerá criterios para el diagnóstico correspondiente.
La planificación del desarrollo territorial debe sustentarse en una mirada integral que propicie la articulación
de las distintas políticas sectoriales con impacto territorial. Esta planificación tendrá en cuenta tanto de
relaciones interinstitucionales verticales (multinivel municipal, subregional, departamental, etc.) como
horizontales (multisectoriales, entre territorios de un mismo nivel y entre actores).
Por otra parte, es importante tener presente que el diagnóstico estratégico interdimensional es un medio
para identificar y llegar a consensos sobre los asuntos críticos para el desarrollo del territorio, que
implican actuaciones intersectoriales e interinstitucionales, por lo cual, desde el punto de vista del proceso
político-institucional, es necesario que refleje la coordinación y los acuerdos con los actores clave con
el fin de comprometerlos con la visión y con las estrategias de desarrollo. Por lo tanto, las estrategias de
participación y consulta deben propiciar la vinculación de los representantes de las principales entidades
públicas, privadas y sociales, procurando crear capital social y sinergias.
En el siguiente cuadro se muestra, en la columna derecha, la manera tradicional como se examinan los
elementos del territorio, prevaleciendo una perspectiva sectorial, de inventario de dotaciones y descripción
de características, entendiendo implícitamente al territorio como una plataforma física-geográfica pasiva.
En la columna de la izquierda se aborda el territorio bajo la concepción de subsistemas y de capitales
para el desarrollo; se trata de hacer una lectura dinámica y de interrelaciones entre los elementos que lo
42
Orientación metodológica para la formulación de visiones de desarrollo territorial
componen, bajo el entendimiento que el desarrollo territorial se produce en las interrelaciones internas
y externas y no solamente por la dinámica específi ca de cada factor.
Cuadro 3
Los elementos de los subsistemas territoriales y las formas de analisarlos
COMPRENSIÓN DEL SISTEMA TERRITORIAL ANÁLISIS TRADICIONAL
Natural: Ecosistemas, fuente de factores productivos, medio de Usos del suelo, tierra, fauna, flora, bosques, hidrografía,
vida, riqueza natural, energía, paisaje, ecorregión. agua, minerales, clima
Construida: Sistema urbano regional, hábitat construido, Centros urbanos, infrestructuras viales, ferroviarias,
economías externas y de aglomeración, vínculos y accesibilidad, hidroviarias, aeropuertos, puertos, comunicaciones,
funciones urbanas para el desarrollo sistema logístico, transportes, servicios públicos, equipamiento social,
organización del espacio para la interacción económica, ordenamiento territorial
social, política, entorno innovador Desarrollo
Territorial
Sociocultural: organizacional social y competencias para el Evolución demográfica, niveles educativos, nivelez de
desarrollo, educación, calidad de vida, conocimiento, innovación, aprendizaje, pobreza, mortalidad, participación, rasgos
valores, institucionales, comportamientos y sociedad, capital social culturales y étnicos, asociatividad
Política-institucional: Gobernanza del desarrollo territorial, Eficiencia fiscal, desempeño administrativo integral,
capacidad planificación, gestión estratégica del desarrollo, políticas rendición de cuentas, participación electoral, programas de
públicas con base en proyectos políticos con visión de largo plazo gobierno, alizanzas públicas-privadas
TEMPORAL: PASADO-PRESENTE-FUTURO
El diagnóstico territorial analiza la realidad del desarrollo departamental en función de las cinco
dimensiones que se esquematizan en la siguiente ilustración (natural, construida, económica, social e
institucional), que a la vez serán articuladoras de los sectores de actividad. Se tendrá en cuenta que cada
dimensión posee una lógica y dinámica propias, que produce impactos diferenciales . además de la faceta
analítica interdimensional, la mirada técnica debe cruzarse con dos perspectivas complementarias: la
temporal que examinará el ritmo y formas de evolución de las dimensiones en el tiempo y el intercambio
de infl uencias actuales y futuras. Igualmente, se debe prever el abordaje interespacial, las interrelaciones
e infl uencias entre lo global, lo regional y lo local. La siguiente ilustración muestra las dimensiones o
subsistemas y la forma como se interrelacionan para constituir el sistema territorial .
Metafóricamente se trata de comprender, de tener una mirada global del bosque, de identifi car los elementos estructurantes fundamentales y a la
10
vez entender la manera como los árboles y los diversos elementos que forman el bosque se interrelacionan alrededor de los ejes estructurantes.
43
Departamento Nacional de Planeación
Esquema 5
Componentes del sistema territorial
Escenario
Desarrollo Territorial
Político institucional
Contextos espaciales locales - Regional - Global
Sociocultural
Económico - productivo
rgía
ine
S - regional (rural), redes de
Sistema urbano
Infraestructura, Equipamientos, funciones urbano - regionales
Es esencial entender el territorio como un sistema, integrado por subsistemas que refl ejan los múltiples
procesos económicos sociales, político-institucionales que se materializan en los espacios urbanos y
regionales de las entidades territoriales. La comprensión sistémica del territorio fi nalmente se debe
expresar en el reconocimiento del modelo de desarrollo y ocupación territorial que caracteriza al conjunto
del departamento y a las subregiones que lo integran, atendiendo sus particularidades . Para el efecto se
podrá realizar un análisis funcional que permite determinar la contribución de los subsistemas y de
sus componentes principales a la funcionalidad del conjunto departamental. El análisis de la estructura
identifi ca los ejes centrales de cada dimensión y sus interrelaciones en función del nivel de organización
del territorio, y el análisis de procesos, facilita la explicación e identifi cación de los mecanismos que rigen
la evolución y los cambios del sistema .
el análisis de la forma del sistema territorial, de la ubicación, despliegue y manera de interrelacionarse los
elementos del los subsistemas confi guran el modelo territorial, entendido como la distribución espacial
del sistema de asentamientos, la utilización del medio físico, los procesos de transformación (en los usos
y ocupación del suelo y recursos naturales y construidos, equilibrios, desequilibrios sociales, ambientales,
etc .) que se expresan en los atributos físicos y en las condiciones socioeconómicas de la sociedad . el
sistema territorial departamental será objeto de análisis entendiéndolo como la integración de espacios
geográfi cos dinámicos con características específi cas, compuestos por dimensiones, factores, nodos,
fl ujos e interacciones.
44
Orientación metodológica para la formulación de visiones de desarrollo territorial
El esquema anterior buscó refl ejar las dimensiones del desarrollo departamental que posibilitan darle el
carácter territorial a la elaboración de la visión de desarrollo departamental. Junto con la especifi cidad
territorial que se busca también es imperioso utilizar análisis, información, referentes, que introduzcan
explícitamente el componente de futuro y de prospección territorial desde la elaboración del diagnóstico
estratégico . las dimensiones del desarrollo territorial y los subsistemas territoriales necesitan ser
examinados y pensados en función de la construcción de territorios de futuro .
La prognosis del desarrollo departamental permitirá identifi car y priorizar aquellas dinámicas y
evoluciones de las dimensiones y factores territoriales con relación a las tendencias e inercias, como
también a la identifi cación de factores de cambio. Con tales elementos y con información, conocimiento
y sesiones de debate sobre estudios de futuro y megatendencias se podrá contar con criterios para
elaborar un capítulo de transición entre el diagnóstico estratégico y la concepción de escenarios, que
tratará sobre posibles evoluciones futuras del desarrollo territorial departamental (direccionadores de
futuro). Para el efecto es recomendable identifi car e ilustrar las megatendencias globales y relacionarlas
con las condiciones y tendencias nacionales, regionales y departamentales; esto con el fi n de tener una
primera percepción sobre el grado de impacto o de transformación posible derivado de dichos entornos
futuros. El enfoque analítico de las dinámicas territoriales, con visión de futuro llevará a refl exionar e
identifi car los posibles impactos o transformaciones territoriales inducidas por los cambios mundiales
y la ineludible transnacionalización de los territorios, y el impacto de procesos internos económicos,
sociales, políticos, ambientales, nacionales, regionales y locales, como se muestra en el siguiente esquema
Esquema 6
Construcción de Territorios de Futuro
• Megatendencias globales
CONSTRUCCIÓN DE
TERRITORIO EN • Tendencias regionales - nacionales
ESCENARIOS
ESCENARIOS DE •Tendencias emergentes SELECCIÓN
FUTURO •Hipótesis de cambio ESCENARIO APUESTA
•Incertidumbre
Cambios inducidos por las nuevas Crecimiento poblacional, Cambios por crisis regionales
infraestructuras y tecnologías flujos migratorios y procesos de reconversión
Fuente: Las perspectivas del desarrollo a partir de la capacidad organizativa del territorio Juan Roccatagliata. 2000 (Ajustado)
45
Departamento Nacional de Planeación
A manera de ejemplo, esa mirada sobre las posibles transformaciones del territorio departamental,
considerando la influencia de las megatendencias en la conformación de los sistemas urbano-regionales,
llevaría a considerar, entre otras, la megatendencia hacia la formación de ciudades región. Es decir, hacia
la consolidación de centros metropolitanos y ciudades intermedias, articuladas en red con su entorno
regional, buscando formar en conjunto una integración urbana-rural-regional con funciones urbanas
especializadas para el desarrollo regional y que se constituya en un sistema articulado de centros de diversa
jerarquía, comunicados a través de ejes y corredores de desarrollo (internamente y con el exterior). Así será
posible aprovechar las diversas ventajas comparativas urbanas, suburbanas, rurales, en relación armónica
con el medio natural, y proyectarse como territorios organizados y altamente competitivos, nacional e
internacionalmente. ¿Cuál es la actual conformación del sistema urbano regional del departamento y
cuáles son los elementos de ciudad-región que existen? ¿Cómo se compara la actual configuración urbana
regional departamental con la imagen de ciudades región referida como megatendencia? ¿Es pertinente
ese tipo de configuración (modelo) para el departamento? ¿Cómo construir ese tipo de configuración,
ajustada a las particularidades departamentales? ¿Cuáles son las tendencias y los factores de cambios
favorables? Alrededor de las diversas dimensiones del desarrollo territorial será posible examinar esas
opciones de futuro, según sus elementos pertinentes y contextos, con el fin de disponer de un primer
referente sobre los posibles rumbos futuros del sistema territorial departamental.
¿Cuál es el estado actual y cuál ha sido la evolución de los ecosistemas y de los elementos estructurantes
medioambientales?
¿Cuáles han sido las formas de uso (explotación) y ocupación del territorio?
¿Cuáles son los factores críticos para la sostenibilidad ambiental, bajo una concepción de conservación y
aprovechamiento de los recursos naturales para las actuales y futuras generaciones?
46
Orientación metodológica para la formulación de visiones de desarrollo territorial
Esquema 7
Medio ambiente y desarrollo territorial
SOCIEDAD HUMANA
Interrogante 1
FUERZAS MOTRICES
ESTADO Y TENDENCIA
Fuente: Taller de capacitación para la elaboración del Informe GEO República Dominicana
El análisis sistémico del medio natural junto con el construido debe llevar a relacionar los sistemas que
lo componen, teniendo en cuenta los siguientes aspectos:
Sistema biofísico (clima, hidrografía, orografía, biodiversidad, áreas naturales protegidas, uso y aptitud
del suelo, riesgos naturales, etc.).
Sistemas de infraestructuras y servicios como redes y sus relaciones con el medio natural
(redes viales, de transportes y de comunicaciones, sistemas departamentales de agua y de saneamiento
ambiental, etc.).
Sistema urbano y asentamientos poblacionales: Red de centros urbanos y sus relaciones rurales y
regionales. Asentamientos poblacionales, localización, equilibrio ambiental, riesgos naturales.
47
Departamento Nacional de Planeación
y económicas. Este subsistema se podrá comprender de manera más integral, analizando la organización
urbano-regional .
la transición entre crecimiento económico y desarrollo socioeconómico tiene entre sus principales
limitantes defi ciencias para la difusión del desarrollo, que son atribuidas en parte a la inadecuada
articulación e integración del sistema de asentamientos, a través de los cuales se propicia la difusión de
innovaciones y la generación de economías de aglomeración . un sistema bien articulado e integrado de
centros de crecimiento de diferente tamaño, con una elevada capacidad funcional facilita la difusión del
desarrollo regional11 .
Esquema 8
La estructura analítica del sistema urbano-regional
Vínculos Accesibilidad
Interregionales y comunicaciones
Fuente: Anális regional de los sitemas urbanos. Seminario red de ciudades y desarrollo regional. Santiago de Chile, noviembre 2008.
El análisis del grado de centralidad de los asentamientos urbanos (jerarquía urbana), junto con los vínculos
y accesibilidad, suministrará el panorama sobre el escenario actual y los posibles escenarios de sistemas de
ciudades que debería sustentar la visión de desarrollo . de esa manera se reconocerán los desequilibrios
en la disponibilidad y acceso a las funciones urbanas y se identifi carán los factores para fortalecer las
centralidades existentes y además facilitar la integración de las diversas zonas del departamento alrededor
de tales centralidades, propiciando así el acceso a tales funciones, sin que necesariamente deban estar
Con el fi n de analizar la capacidad funcional del sistema urbano se recomienda utilizar la metodología de Funciones Urbanas para el Desa-
11
rrollo regional .
48
Orientación metodológica para la formulación de visiones de desarrollo territorial
Esto significa que los análisis deberán ir más allá de la mirada sectorial, de los encadenamientos
productivos y avanzar hacia la formación de clúster territoriales, identificando la manera como las
empresas se articulan con el entorno territorial y la forma de generación de alianzas público-privadas para
proveer las infraestructuras, equipamientos y servicios necesarios y los recursos humanos e instituciones
indispensables para transformar las ventajas comparativas en competitivas13. Para el efecto el marco
teórico contemplará los enfoques de la competitividad sistémica, de las ventajas competitivas regionales,
derivados del diamante de Porter y del Desarrollo Económico Local, DEL.
12
Banco Mundial. Una Nueva Geografía Económica. 2009 informe sobre el desarrollo mundial. Washington, D.C.
13
El enfoque analítico sistémico de desarrollo económico territorial se realizará con respecto a la formación de Sistemas Productivos Locales y
Regionales, agregando a la perspectiva económica de la formación de clúster, la constitución de cadenas de valor territorial, permitiendo así
que el crecimiento económico se transforme igualmente en desarrollo socioambiental sustentable.
14
Fuente: Reunión de Trabajo Interregional (Lima, 10-11 de febrero de 2003).
49
Departamento Nacional de Planeación
urbanos, el acervo de capital social (cultura empresarial; calidad de asociaciones y redes empresariales); el
buen gobierno (municipal y departamental) y la efi cacia de la organización institucional nacional.
Esquema 9
El Marco Analítico Territorial para el Subsistema Económico Productivo
Desarrollo Integración
Territorios competitivos
talento humano comercial
TEJIDO
EMPRESAS -
TERRITORIO
Recursos
naturales Financiamiento
aprovechamiento estabilidad jurídica
sostenible Clima de negocios
La mencionada competitividad territorial tomará forma en el territorio bajo la concepción de los medios
territoriales innovadores que permiten articular los diversos elementos constitutivos que la defi nen. El
medio o entorno innovador es una red territorial, externa a las empresas, capaz de marcar las diferencias
locales y regionales de innovación y competitividad y clave para el desarrollo socioeconómico . dicho medio
territorial puede tomar la forma específi ca de distritos industriales, clúster o sistemas productivos locales.
los principales insumos existentes para la elaboración del diagnóstico sobre las condiciones territoriales
departamentales y las ventajas comparativas y competitivas económicas del departamento son el Plan
de competitividad regional y las agendas de ciencia tecnología e innovación c&ti . los resultados
de dicho plan se complementarán con el análisis del Ranking de competitividad de la cePal y con los
recientes informes nacionales de competitividad regional. Estos insumos se deben examinar a la luz de
conceptos y estrategias de desarrollo económico regional y local como los citados anteriormente .
A manera de ejemplo sobre la forma de realizar el análisis sistémico del subsistema territorial
económico-productivo se recomienda utilizar la siguiente cadena de relaciones: base conceptual,
dimensiones, factores, variables, actores, organizaciones y espacialización en los territorios
pertinentes15 .
15
este esquema analítico se puede aplicar igualmente en cada una de las dimensiones territoriales propuestas, para la comprensión sistémica del
desarrollo y organización territorial departamental.
50
Orientación metodológica para la formulación de visiones de desarrollo territorial
La competitividad de un territorio puede ser caracterizada por el conjunto de ventajas que ofrece
internamente para la eficiencia y eficacia de la base productiva, considerando no solo los factores
económicos sino también los demás factores que posibilitan la sustentabilidad de tales condiciones.
Por lo tanto, también se integran a la noción de competitividad los elementos sociales, culturales,
tecnológicos, ambientales, institucionales y en general el entorno territorial, local, regional, nacional
e internacional que rodea la organización empresarial. Sustentar una estrategia de competitividad
considerando únicamente el ambiente interno empresarial (micro) no es posible en un mundo cada vez
más globalizado e interdependiente, donde el territorio se constituye en factor decisivo para alcanzar
ventajas competitivas sustentables. Por tanto, el enfoque de competitividad territorial, con el que se
examinarán las condiciones de competitividad departamental, asume que quienes compiten directamente
son las empresas; sin embargo la competitividad que estas alcancen será sostenible en la medida que
se articule con la competitividad de los territorios, posibilitando convertir el crecimiento en desarrollo
sustentable. Las interrelaciones entre la competitividad empresarial y territorial se podrán examinar
utilizando dos marcos conceptuales complementarios: el enfoque de competitividad sistémica, y el
diamante de competitividad de Porter16.
Con base en tales enfoques conceptuales se podrán establecer las dimensiones, los factores y las variables
que es recomendable considerar. Desde el punto de vista de la competitividad sistémica se plantean las
dimensiones Meta, Macro, Meso y Micro y en cada una de estas se pueden identificar factores y variables que
tiene relación directa o indirecta con el desarrollo territorial: por ejemplo la dimensión Meso, referida a la
formación de estructuras relaciones y entornos para la competitividad, considerada como la más estratégica
para el territorio, comprende entre otros factores la asociatividad, la formación de redes, encadenamientos
y ejes. Estas a la vez pueden cuantificarse, y espacializarse en mapas, a través de variables e indicadores
como: formación de redes de empresas conglomerados productivos, alianzas público-privadas, cadenas
productivas y cadenas de valor territorial, sistemas departamentales de ciencia y tecnología, redes de
logística, infraestructuras, equipamientos, ordenamiento territorial y servicios económicos.
Adicionalmente estas dimensiones, factores e indicadores deben analizarse con referencia a territorios
correspondientes a áreas de desarrollo económico, tipo clúster territoriales, y de manera más apropiada, para
contemplar claramente las interrelaciones red empresarial-territorios, utilizando el concepto de sistemas
productivos territoriales, estableciendo además la trama de actores y de organizaciones que soportan tales
estructuras. El resultado de este análisis estratégico de la competitividad territorial se podrá complementar
utilizando el concepto del Diamante de Porter, que permite examinar las ventajas competitivas de regiones y
territorios en general. Esta noción plantea las dimensiones relacionadas con las condiciones de los factores
productivos; las condiciones de la demanda; las estrategias, estructura y rivalidad de las empresas, y las
condiciones del entorno territorial para la formación de clúster. Además, agrega una mirada sobre el papel
del gobierno como coordinador y facilitador para la interrelación y retroalimentación de tales dimensiones
(creador de condiciones para la generación de sinergias), en el sentido, por ejemplo, de buscar la articulación
entre los nuevos factores productivos y los requerimientos específicos de mercados innovadores de talla
mundial, previendo a la vez promover el fortalecimiento del tejido empresarial y la formación de cadenas
productivas. Igualmente, en su rol de proveedor y fomentador de los entornos territoriales innovadores
requeridos para que el crecimiento se transforme en desarrollo socioeconómico sustentable.
Competitividad sistémica: Nuevo desafío a las empresas y a la política Klaus Esser / Wolfgang Hillebrand / Dirk Messner / Jörg Meyer-
16
Stamer. Revista de la CEPAL, Santiago 1996. Michael Porter. La Ventaja Competitiva de las Naciones. Ser competitivo. Nuevas aportaciones
y conclusiones. Deusto 1999. Bilbao.
51
Departamento Nacional de Planeación
El desarrollo social del territorio está directamente asociado al desarrollo local, entendido como
el conjunto de procesos sociales, culturales y económicos que promueven en un territorio el dinamismo
productivo y el mejoramiento continuo de la calidad de vida de la población. Para lograrlo se debe
constituir una serie de competencias para el desarrollo (emprendedorismo, creatividad, capacidad de
innovación, capital social) en los actores locales y sus organizaciones.
Con el fin de incorporar en la visión de desarrollo la dimensión social, desde una perspectiva integral,
se propone tomar como eje principal los Objetivos de Desarrollo del Milenio, ODM18, cuyas metas se
dirigen a: i) Erradicar la pobreza extrema y el hambre, ii) Lograr la enseñanza primaria universal, iii)
Promover la igualdad entre los sexos y la autonomía de la mujer, iv) Reducir la mortalidad infantil, v)
Mejorar la salud maternal, vi) Combatir el VIH/SIDA, el paludismo y otras enfermedades, vii) Garantizar
la sostenibilidad del medio ambiente.
El desarrollo social tiene como foco la erradicación de la pobreza y el hambre con base en la
generación de condiciones en el capital humano (educación, salud, ingresos) y en el marco de igualdad
de oportunidades de género y de un desarrollo ambientalmente sostenible, fomentando una asociación
mundial para el desarrollo.
El país y los diversos departamentos y municipios han adquirido el compromiso de alcanzar unas
metas al 2015, en cada una de las variables que componen los ODM, por lo cual su incorporación en la
visión de desarrollo permite una primera coordinación necesaria con estrategias de mediano plazo que
deben articularse para propiciar la unión de esfuerzos en direcciones comunes. La visión de desarrollo
territorial agregará una perspectiva del desarrollo social integrada con las diversas dimensiones
del desarrollo humano, con lo cual es más factible alcanzar las metas que se propone alcanzar a
través de los ODM. Por lo tanto, la identificación de los factores críticos para el desarrollo social
territorial se establecerá no solo desde la perspectiva interna del área social, en particular de los ODM,
sino considerando también los componentes de crecimiento económico, desarrollo institucional y
sostenibilidad ambiental que deben concurrir para integrar el desarrollo humano sustentable. En la
siguiente ilustración se exponen tales interrelaciones.
Ladislau Dowbor. Tendencias de la gestión social. Pontifica Universidad Católica Sao Paulo. Economía social en el Brasil. 2001.
17
Los Objetivos de Desarrollo del Milenio, ODM, constituyen la principal agenda global del desarrollo al proponerse reducir, para el 2015, por
18
lo menos a la mitad la pobreza, sus causas y manifestaciones. Estas metas mundiales fueron acordadas por los Jefes de Estado y de Gobierno
de todo el mundo en la Cumbre del Milenio (septiembre 2000).
52
Orientación metodológica para la formulación de visiones de desarrollo territorial
Esquema 10
El contexto de desarrollo territorial de los Objetivos de Desarrollo del Milenio (ODM)
Instituciones gobernanza
- Responsabilidad social
Fuente: Desarrollo social y territorio. Seminario pobreza y desarrollo regional. Lima, septiembre 2007.
- Asociación empresarial
4 .2 .5 . el subsistema institucional
- Organización de la producción
Las instituciones, como valores y reglas de juego para el desarrollo socioeconómico, y las organizaciones
que hacen posible la gestión institucional, son esenciales para que el territorio logre constituirse en el
medio articulador y generador de sinergias socioeconómicas .
La articulación institucional se entiende como el conjunto de esfuerzos por parte de las organizaciones
gubernamentales, no gubernamentales y privadas para la realización de acciones conjuntas que posibiliten
el desarrollo integral territorial .
53
Departamento Nacional de Planeación
La gobernanza territorial hace referencia a la forma en que los territorios departamentales y municipales
son administrados y las políticas y los planes son aplicados, de manera que se logre una acción coordinada
en que las instancias gubernamentales, privadas y sociales unen esfuerzos alrededor de objetivos
compartidos de desarrollo, que garantizan un control y avance constante en las condiciones de desarrollo.
Idealmente, gobierno y sociedad civil deberían unir esfuerzos, según sus respectivos roles, alrededor
de una visión territorial compartida, sustentada en la identificación, valorización y movilización de las
capacidades endógenas requeridas para conseguir la cohesión territorial sostenible en los diferentes
niveles. El reto principal para una buena gobernanza territorial es generar las condiciones más favorables
para poder desarrollar acciones territoriales conjuntas que les permitan ser artífices de su futuro, por lo
cual el instrumento de la prospectiva territorial contribuye de manera fundamental a tal propósito.
En el contexto anterior la gobernanza para el desarrollo territorial se puede analizar desde el punto de
vista del conjunto de los procedimientos institucionales, de las relaciones de poder y de los modos de
gestión públicos o privados, formales e informales, que regulan la acción de los organismos políticos y
que posibilitan constituir sistemas y redes para el desarrollo económico, social, la sostenibilidad ambiental
y en conjunto sistemas territoriales de desarrollo. En tal sentido el diagnóstico institucional examinará
las capacidades institucionales (públicas, sociales o privadas) como el liderazgo, la participación social, la
coordinación y cooperación, la eficiencia y eficacia administrativa, la prevención y gestión de conflictos,
el acceso a la información y al conocimiento útil y en general aquellos aspectos derivados de los valores,
reglas de juego institucionales y formas de organización que propician o dificultan el desarrollo territorial;
con énfasis en la manera como dicha institucionalidad promueve el crecimiento y simultáneamente
posibilita transformar el crecimiento en desarrollo sustentable.
Un primer análisis institucional que es recomendable realizar se relaciona con el mapeo o sociograma
de actores estratégicos en los procesos decisorios para el desarrollo territorial (los que tienen poder real)
considerando el rol que juegan en las decisiones fundamentales relacionadas con cada dimensión del
desarrollo territorial, las reglas de interacción explícita o implícitamente adoptadas, los recursos de poder
que controlan, su solidez interna, el tipo de alianzas estratégicas con otros actores, sus expectativas, los
liderazgos, visiones y/o proyectos estratégicos que impulsan.
Entre las variables que condicionan el cambio institucional local y regional y la gestión del territorio se
recomienda examinar: i) la diversidad y densidad de las principales organizaciones existentes: sociales,
productivas, políticas, asociativas, etc., ii) el tipo de relaciones que se establecen entre ellas y con sus
respectivos gobiernos: de cooperación o de conflicto, de diálogo o de confrontación, unilaterales o
multilaterales, puntuales, coyunturales o de mediano plazo, iii) las principales fortalezas y debilidades
de la institucionalidad local, iv) el grado de formalidad o informalidad de las organizaciones existentes,
v) las redes institucionales y organizacionales existentes (internas y con el exterior), vi) los espacios y
mecanismos de participación y concertación existentes y en funcionamiento, vii) la existencia de agendas
políticas y planes de interés temático, sectorial y territorial; viii) el carácter de la cultura política cívica:
54
Orientación metodológica para la formulación de visiones de desarrollo territorial
Los análisis por dimensiones del desarrollo territorial, con sus respectivos referentes teóricos, deben
tomar forma en los principales indicadores y parámetros estadísticos, cuantitativos y cualitativos que
las caracterizan, procurando, espacializar en mapas tal información. En cada dimensión es importante
concluir con la identificación de los factores críticos para el desarrollo territorial, entendiendo
que inicialmente se a llegará una lista amplia de variables que registra cada subsistema y que podrán
seleccionarse y priorizarse utilizando el análisis de Fortalezas y Debilidades (desde la mirada interna) y
de Oportunidades y Amenazas (desde la perspectiva externa) –DOFA–19 . Las variables resultantes serán
la base para identificar los hechos o fenómenos que indican transformaciones o cambios en el sistema
territorial que podrán definir el futuro desarrollo del departamento.
Es importante que las variables seleccionadas se definan y describan de manera precisa para
facilitar la comprensión común sobre su significado, importancia y evolución, ya que sobre ellas
se sustentará una parte fundamental del diseño estratégico de la visión de desarrollo. Dicha definición
comprenderá la denominación de la variable, el subsistema territorial en el que se inscribe, una definición
corta, una definición detallada, retrospectiva, situación actual, prospectiva al 2019, actores y proyectos.
Ejemplo:
Esta diferenciación entre factores internos y externos para el desarrollo territorial es indispensable porque los factores de cambio, escenarios
19
y las estrategias tendrán como base los factores endógenos de desarrollo, teniendo en cuenta que son aquellos sobre los cuales se tiene un
mayor grado de gobernabilidad para el desarrollo local.
55
Departamento Nacional de Planeación
3. Definición corta: Persona pobre es aquella que no está en condiciones de satisfacer sus necesidades
vitales y no logra acceder a una vida digna. El indicador para medirla es el índice de Necesidades Básicas
Insatisfechas (NBI).
4. Definición detallada: Hogar pobre es aquel que tiene al menos una de las siguientes limitaciones:
• Hacinamiento: más de 3 personas por cuarto.
• Materiales de construcción de la vivienda inadecuados.
• Ausencia de servicios sanitarios adecuados.
• Inasistencia escolar de los niños entre 6 y 12 años.
• Alta dependencia de los ingresos del jefe de hogar.
Retrospectiva: en el 2005 el NBI era 60% y en el 2008 fue 50%. En dicho periodo la pobreza se redujo 10%.
5. Elementos para establecer evolución prospectiva al 2019. Tendencias: la evolución indica que si se
mantienen las condiciones del entorno se podrá llegar en el 2019 a un nivel de 20% de pobreza, según
el indicador de NBI.
Evoluciones inciertas, rupturas posibles: si las estrategias gubernamentales para alcanzar el compromiso
con los Objetivos de Desarrollo del Milenio son exitosas, es probable que en el 2015 se reduzca el nivel de
pobreza hasta un nivel de 10%. Es necesario tener presente que la reducción del crecimiento económico
que experimenta el país y la falta de estrategias para transformar crecimiento en desarrollo indican poca
probabilidad de reducciones significativas o rupturas en el ritmo de reducción de la pobreza.
6. Actores, organizaciones, políticas, planes, proyectos relacionados con la pobreza: Gobierno Nacional,
gobiernos de las entidades territoriales, ONG, sector privado, Objetivos de Desarrollo del Milenio, Red
Juntos, Familias en Acción, Sisbén, programas de responsabilidad social, etc.
Para elaborar dicho análisis estratégico es necesario un abordaje sistémico del desarrollo territorial e
identificar las causalidades que están por detrás de los hechos, de las manifestaciones del desarrollo
territorial. Esos hechos no son fortuitos, están interrelacionados a través del territorio (lo económico,
con lo social y lo ambiental, lo ambiental con lo económico y social, etc.) formando sistemas, redes y
estructuras, en que los factores explicativos producen efectos y en que un acontecimiento conduce a
otro (la transformación productiva como respuesta a la competitividad, el desplazamiento de la mano de
56
Orientación metodológica para la formulación de visiones de desarrollo territorial
obra, la afectación ambiental, el incremento de los ingresos fiscales, la formación de clúster, el sistema
logístico, etc.). Esa percepción de causalidad se trata de registrar a través de tendencias y patrones que se
reconocen como factores que permanecen, que cambian, que están surgiendo. Los estudios de futuro, y
en particular la vigilancia prospectiva, permiten avizorar las rupturas y movimientos emergentes.
Con el fin de concluir el diagnóstico estratégico y de iniciar la fase de posicionamiento ante el futuro,
se recomienda utilizar el análisis de matrices interdimesionales, en particular el análisis estructural. Este
análisis facilita la compresión interdimensional de la complejidad del territorio y permite describir el
sistema territorial, colocando en interrelación los factores críticos de cada dimensión, a través de los
actores más representativos de tales dimensiones. Se logrará así comprender el sistema territorial y ubicar
las variables clave, tanto las externas motrices, como las internas dependientes, que serán la base para el
diseño de escenarios de desarrollo territorial.
57
Anexo 1. Los enfoques teóricos de desarrollo
territorial y prospectiva
A través de los diversos documentos que se han elaborado para apoyar la formulación de planes
estratégicos de desarrollo territorial se ha reiterado la importancia de disponer de enfoques teóricos para
facilitar la organización y estructuración de las ideas y elementos que concurren alrededor del desarrollo
territorial y conseguir elaborar el “mapa mental” analítico que orientará el diagnóstico estratégico y la
definición y priorización de los factores de desarrollo. Esa estructura analítica generalmente combina
varios conceptos, que se deben ajustar a las condiciones de cada territorio y a las expectativas e intereses
de los actores locales y regionales. A continuación, como referencia preliminar1, se citan suscintamente
algunos conceptos o teorías del desarrollo territorial y de la prospectiva que sirven para disponer de
lenguajes asimilables y ponerse de acuerdo sobre los enfoques de desarrollo que guiarán la elaboración
del plan estratégico prospectivo de desarrollo territorial.
Desarrollo
59
Departamento Nacional de Planeación
mediante el óptimo aprovechamiento del potencial humano, material y organizativo que posee
el territorio, propicia el mejoramiento continuo del bienestar poblacional. Cuando los actores y
organizaciones locales y regionales son capaces de liderar procesos de cambio, con base en sus propias
capacidades, con visión de futuro, se alcanza un estado de desarrollo endógeno.
“El objetivo del desarrollo se relaciona con la valoración de las libertades reales que disfruta la gente en
una población determinada. La discusión sobre los medios y los fines del desarrollo nos llama a colocar
la perspectiva de la libertad en el centro del escenario. Las personas deben ser vistas, bajo este enfoque,
como agentes activamente involucrados –dada la oportunidad– en la construcción de su propio destino y
no solamente como receptores pasivos del fruto de ingeniosos programas de desarrollo” (Sen, 1999 p. 53).
Bajo la noción de construcción social de futuro, uno de los enfoques conceptuales más utilizados
en los planes estratégicos de entidades territoriales, desde el punto de vista de estrategias regionales
dirigidas a la construcción de capacidades de autodesarrollo, es el de desarrollo endógeno3. Desde dicha
perspectiva el reto que se coloca el plan estratégico consiste en lograr movilizar las potencialidades y
ventajas comparativas locales para elevar la productividad y competitividad, simultáneamente con la
multiplicación de los efectos sobre el mejoramiento de la calidad de vida y la sustentabilidad ambiental.
Se trata específicamente de transformar el crecimiento en desarrollo sostenible.
La concepción de desarrollo endógeno valoriza lo local y regional y se sustenta sobre la noción integral
de territorio como factor de desarrollo, y por lo tanto en la activación de los capitales para el desarrollo
endógeno. El desarrollo endógeno se constituye en un factor estratégico para el desarrollo local; los
actores y emprendedores dinamizan las ventajas comparativas constituyéndolas en competitivas y
las instituciones y el entorno territorial empresarial simultáneamente se constituye en factor activo
de desarrollo, generando sinergias entre el tejido empresarial y la organización territorial. Cabe tener
presente que no se trata de una estrategia territorial autárquica; por el contrario se trata de fortalecer
las capacidades internas para aprovechar y/o enfrentar de la manera más óptima posible los impulsos
externos.
El concepto de desarrollo endógeno y desarrollo local como articuladores de las dimensiones del
desarrollo territorial lo expresa Antonio Vásquez Barquero4 como la combinación simultánea (relación
sistémica) en un territorio determinado de capital y progreso tecnológico, dando lugar a crecimiento y
desarrollo a través de la creación y difusión de las innovaciones en el sistema productivo, la organización
flexible de la producción, la generación de economías de aglomeración, la densificación institucional y el
fortalecimiento de las funciones urbanas, articuladas regionalmente.
Desarrollo humano
“El desarrollo humano puede describirse como proceso de ampliación de las opciones de la gente.
Más allá de las necesidades de infraestructuras y servicios físicos, la gente valora además beneficios que
3
En el documento: Caracterización del desarrollo territorial departamental se propone un enfoque analítico basado en el concepto de
desarrollo endógeno. Documento DNP – DDTS SODT. Agosto de 2008.
4
Antonio Vásquez Barquero. Desarrollo endógeno. Universidad Autónoma de Madrid. 2002.
60
Orientación metodológica para la formulación de visiones de desarrollo territorial
son menos materiales. Entre ellos figuran, por ejemplo, la libertad de movimiento y de expresión y la
ausencia de opresión, violencia o explotación. La gente quiere además tener un sentido de propósito
en la vida, además de un sentido de potenciación. En tanto miembros de familias y comunidades, las
personas valoran la cohesión social y el derecho a afirmar sus tradiciones y cultura propia”. (Informe de
Desarrollo Humano PNUD del año 1996 (55/56)).
Desarrollo regional
El desarrollo regional consiste en un proceso de cambio estructural localizado (en un ámbito territorial
determinado) que se asocia a un permanente proceso de progreso del territorio, de la comunidad o
sociedad que habita en ella y de cada individuo miembro de tal comunidad y habitante de tal territorio.
(Sergio Boisier). Esta definición asocia tres dimensiones del desarrollo una espacial, una social e individual;
el progreso de la región es resultado de una transformación sistémica del territorio regional en sujeto
colectivo. El progreso de la sociedad se entiende como el fortalecimiento de la sociedad civil y el logro de
un sentido de pertenencia, y el progreso de cada individuo se entiende como la superación de toda clase
de barreras que impiden a una persona de la comunidad regional alcanzar su plena realización humana.
Desarrollo local
“Es un proceso de crecimiento económico y de cambio estructural que conduce a una mejora del nivel
de vida de la población local, en el que se pueden identificar tres dimensiones: una económica, en
la que los empresarios locales usan su capacidad para organizar los factores productivos locales con
niveles de productividad suficientes para ser competitivos en los mercados; otra, sociocultural, en que los
valores y las instituciones sirven de base al proceso de desarrollo; y, finalmente, una dimensión político-
administrativa en que las políticas territoriales permiten crear un entorno económico local favorable,
protegerlo de interferencias externas e impulsar el desarrollo local”. (Antonio Vásquez Barquero).
El Banco Mundial, por ejemplo, define al desarrollo local como un fenómeno “relacionado con personas
que trabajan juntas para alcanzar un crecimiento económico sustentable que traiga beneficios económicos
y mejoras en calidad de vida para todas en la comunidad. La ‘comunidad’ se define aquí como una ciudad,
pueblo, área metropolitana o región subnacional.”
Prospectiva territorial
La prospectiva territorial se dirige hacia el análisis de las alternativas de futuro de un espacio geográfico
determinado (municipio, departamento, país, región, subregión, provincia, etc.), tratando de proveer
referentes de cambio con respecto a, bienes, servicios, tecnologías, conocimientos que podrán adoptar
los actores y organizaciones territoriales con el fin de lograr un desarrollo sustentable con respecto a las
dimensiones del desarrollo territorial (competitividad, equidad, desempeño institucional, sostenibilidad).
La prospectiva territorial se utiliza cada vez más como una herramienta privilegiada para pensar sobre el
futuro de los territorios, y como un instrumento de gobernabilidad local en las ciudades o en las regiones;
en su mayoría quienes están a la cabeza de estos ejercicios son en esencia colectividades locales (regiones,
departamentos, establecimientos públicos)5.
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Departamento Nacional de Planeación
Foresight
“El foresight se define como el proceso que busca, sistemáticamente, explorar el futuro en el largo
plazo para la ciencia, la tecnología, la economía, el medio ambiente y la sociedad, con el fin de
identificar las tecnologías genéricas emergentes y las áreas estratégicas con potencial para producir
los mayores impactos y beneficios económicos y sociales”6. Bajo esa concepción la utilización del
foresight, a través de las estructuras institucionales territoriales y de la vinculación de los tomadores
de decisiones públicos y privados, se constituye en herramienta potente para apoyar la planificación y
gestión del desarrollo territorial.
La definición más utilizada en la literatura prospectiva sobre escenario es la de Michel Godet (1987)
“Escenario es un conjunto formado por la descripción coherente de una situación futura y por la cadena
de acontecimientos que permiten pasar de la situación de origen a la situación futura”. Desde el punto
de vista del desarrollo territorial el escenario consiste en la descripción de las propiedades y la forma
como se perfila a futuro un determinado modelo de desarrollo y organización territorial, basado en la
evolución integral de las dimensiones de desarrollo en un espacio geográfico determinado, previendo
la cadena de acciones (estrategias) que es necesario emprender desde la situación actual para alcanzar el
modelo territorial futuro.
6
Antônio Luís Aulicino Isak Kruglianskas. A contribuição de foresight tecnológico na formulação de políticas públicas de CT&I do
país Estudio de caso: MCT - Estudio Prospectar do Brasil 2004.
7
Raúl Trujillo Cabezas. El campo de los estudios del futuro. Análisis de Foresight y prospectiva. Universidad Externado de Colombia, 2008.
62
Orientación metodológica para la formulación de visiones de desarrollo territorial
La perspectiva sistémica del territorio departamental y la idea de pensar y gestionar el territorio por zonas
o áreas de desarrollo, requiere de referentes conceptuales que posibiliten estructurar el sistema territorial,
no como la sumatoria de las dimensiones del desarrollo o de intervenciones sectoriales, sino como la
integración de estas buscando constituir territorios organizados. La promoción del desarrollo local y
regional que subyace en la noción de desarrollo territorial exige que las diversas zonas del territorio
departamental estén dotadas de entornos territoriales, con propiedades como las siguientes:
• Infraestructuras y equipamientos adecuados para facilitar determinadas actividades productivas, de
manera que propicien la formación de cadenas productivas y cadenas de valor territorial.
• Existencia de un sistema de valores compartidos, se destaca el capital social y la identidad cultural.
• Densidad y calidad institucional y alianzas público-privadas.
• Recursos humanos calificados y entornos territoriales innovadores.
• Condiciones básicas para formar clúster productivos territoriales.
• Medio natural sostenible.
Los sistemas productivos territoriales, o áreas territoriales de especialización flexible, son formas de
organización empresa-territorio que promueven actividades económicas y sociales, que favorecen la
generación de sinergias público-privadas-sociales, procurando potenciar las ventajas comparativas y
constituirlas en ventajas competitivas, dando lugar a la creación de empleos y a la reestructuración del
sistema territorial de manera sustentable.
63
Anexo 2. Criterios para interrelacionar las visiones
departamentales con la Visión Colombia II
Centenario
Visión Colombia 2019: Una propuesta para avanzar hacia una visión compartida de
desarrollo
Las visiones de desarrollo de las entidades territoriales necesitan articularse con ejercicios o procesos de
planificación similares, sectoriales y de escalas subregionales, regionales y nacionales, al tener presente
que las acciones y estrategias que permiten la construcción de las respectivas visiones trascienden los
límites político administrativos. Igualmente, desde el punto de vista de la dimensión temporal de dichos
planes, es conveniente que estos se articulen en varios momentos de sus horizontes temporales teniendo
en cuenta que los objetivos y metas son interdependientes y por lo tanto el logro de determinados
resultados en un año dado exige la convergencia de acciones sectoriales y territoriales.
Las visiones de desarrollo territorial departamental deben articularse con los diversos planes
prospectivos relacionados. Con el fin de suministrar criterios para la articulación con la Visión
Colombia II Centenario, a continuación se realiza una reseña metodológica general de dicha visión.
Por iniciativa presidencial, en agosto de 2004, se solicitó al DNP coordinar un ejercicio de elaboración
de la Visión Colombia 20191. El gobierno nacional fue consciente de que en un mundo en constante
transformación, donde países y regiones enfrentan grandes retos para estar a la vanguardia del desarrollo,
es necesario que existan propósitos compartidos sobre los objetivos de desarrollo de largo plazo que
guíen la acción conjunta, de manera que la Nación y sus diversas entidades territoriales no se limiten a ser
espectadores del cambio. El ambiente económico favorable necesitaba orientarse alrededor de una visión
compartida de desarrollo, que permitiera aprovechar las dinámicas de crecimiento y para capitalizar y
Visión Colombia II Centenario 2019. Propuesta para discusión. Documento DNP, agosto de 2005.
1
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Departamento Nacional de Planeación
articular los esfuerzos de diversos sectores y entidades territoriales, de manera que se logren grandes
avances cuantitativos y cualitativos en las condiciones de desarrollo.
PARA RECORDAR
Concebir y construir un acuerdo colectivo sobre el futuro deseable y posible es un acto de imaginación y de creación que debe llevar
a que los diversos actores e instituciones que integran el país comprendan las fortalezas y debilidades de sus ámbitos territoriales
en relación con los nuevos contextos para el desarrollo e identifiquen las oportunidades y riesgos, con el fin de llegar a acuerdos
sobre una visión de desarrollo compartida y sobre los objetivos, estrategias y metas que posibilitarán hacerla realidad.
Relaciones entre los criterios metodológicos de la Visión Colombia 2019 y de las visiones
departamentales territoriales
Desde el punto de vista del componente técnico de la planificación, en la elaboración de la Visión Colombia
II Centenario se utilizaron los elementos básicos de la planificación estratégica como la identificación
de problemas, objetivos, metas y estrategias, sin recurrir a instrumentos de la prospectiva, tales como
el diseño de escenarios. De tal forma, los documentos correspondientes tanto a la Visión Colombia
2019 como a las cartillas sectoriales que desarrollan cada área temática, abordan los siguientes aspectos
generales: i) ¿De dónde venimos y dónde estamos? (diagnóstico); ii) visión y principios fundamentales;
iii) metas y acciones requeridas (parte estratégica); y iv) plan de inversiones (recursos públicos y privados,
sección que corresponde a la parte operativa del ejercicio).
Para la elaboración de la propuesta de Visión Colombia II Centenario: 2019, el equipo técnico del DNP
preparó un primer borrador que fue presentado al Presidente de la República el 27 de diciembre de
2004, y al Consejo de Ministros el 14 de enero de 2005. Con base en el primer documento, ajustado con
las observaciones y complementaciones que realizó el equipo de gobierno, se adelantó un proceso de
concertación de metas y de políticas del Gobierno Nacional, realizando talleres y reuniones de trabajo
con la participación de los técnicos del DNP y de cada uno de los Ministerios. Además, el equipo
coordinador del DNP contó con la colaboración de un destacado grupo de analistas, consultores
internacionales y líderes políticos, de quienes se recogieron opiniones y puntos de vista sobre aquellas
variables y necesidades de política que consideraban críticas para la elaboración de la propuesta.
66
Orientación metodológica para la formulación de visiones de desarrollo territorial
Los anteriores principios, a su vez, se desarrollan por medio de cuatro grandes objetivos:
1. Una economía que garantice mayor nivel de bienestar.
2. Una sociedad más igualitaria y solidaria.
3. Una sociedad de ciudadanos libres y responsables.
4. Un Estado eficiente al servicio de los ciudadanos.
Para el cumplimiento de estos cuatro objetivos, cada una de las estrategias cuenta con diagnósticos, a
partir de los cuales se plantearon metas específicas y las acciones necesarias para alcanzarlas, así como
las respectivas líneas de base.
Los foros sectoriales tuvieron como insumo principal los documentos estratégicos sectoriales2 que
desarrollan a profundidad cada una de las estrategias consignadas en el documento Visión Colombia
II Centenario 2019. Los foros regionales, que se han celebrado en más de veinte ciudades del país,
buscan dar a conocer la propuesta Visión Colombia II Centenario 2019 y crear espacios para motivar
a la reflexión y acción sobre el futuro, a partir de las dinámicas y perspectivas regionales, procurando
retroalimentar y complementar la visión del país que queremos para el 2019.
“Que lo cotidiano no nos absorba, no nos prive de tener una visión de largo plazo. Que los propósitos
de largo plazo nos aviven nuestras responsabilidades como integrantes de ese ser social que es la Nación
colombiana. Y que el país, además de trabajar con planes cuatrienales de desarrollo, cuente con puentes
que vinculen un plan con otro, basados en aquello que ha discutido y acordado el colectivo nacional en el
sentido del las transformaciones de largo plazo3”.
Como se ha expuesto en los capítulos anteriores es fundamental que la articulación de las visiones
territoriales con la visión nacional se realice alrededor de conceptos, principios, visiones, objetivos y
metas de desarrollo que reflejen las perspectivas y anhelos propios de cada sector y entidad territorial.
Los enfoques de desarrollo y las metodologías de planeación que utilicen el nivel nacional y
las diferentes entidades territoriales serán diversos e igualmente lo serán los objetivos y metas
que se acojan. Sin embargo, es fundamental que la reflexión y el debate se den alrededor de criterios,
lenguajes y conceptos compartidos o de interés común, y “homologables”, que además reconozcan la
diversidad regional y pluralidad de pensamiento que caracteriza al país.
2
Los documentos temáticos se pueden consultar en http://www.dnp.gov.co/PortalWeb/PolíticasdeEstado/ VisiónColombia2019/Docu-
mentos2019/tabid/775/Default.aspx
3
Visión Colombia II Centenario propuesta para discusión. Prólogo del señor Presidente de la República.
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Departamento Nacional de Planeación
En el cuadro siguiente se hace una lectura de la Visión Colombia 2019 (Columna 1), en el esquema de las
fases propuestas para la elaboración de la visión de desarrollo departamental (columna 2), identificando
algunos de los conceptos y objetivos correspondientes a cada fase y que permiten hacer una primera
reflexión sobre las interrelaciones existentes entre los dos procesos de planificación. Con esta comparación
se trata de orientar la forma de prever puntos de encuentro entre las visiones territoriales de largo plazo
con los elementos de la Visión 2019.
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Orientación metodológica para la formulación de visiones de desarrollo territorial
2. Fase de Diagnóstico
¿De dónde venimos? ¿De dónde venimos? ¿Dónde estamos?
Líneas de base Es importante tener presente que la perspectiva de desarrollo
que corresponde a las entidades territoriales para articularse a la
Estabilidad institucional, economía estable, logros sociales propuesta de Visión Colombia 2019 es de naturaleza territorial.
¿Dónde estamos? Eso contrasta con la mirada nacional del conjunto del país que
tiene la Visión 2019.
Social: Pobreza y distribución del ingreso, salud, educación, empleo.
La perspectiva territorial e intersectorial es el complemento re-
Institucional: Gobernabilidad, estabilidad normativa, transpa- querido para la construcción de una Visión compartida de de-
rencia, eficiencia. sarrollo.
Económico: Factores de competitividad. Atendiendo las características descentralizadas del país, la inicia-
La aproximación que hace el nivel nacional al diagnóstico del tiva de construcción de visiones de desarrollo territorial corres-
desarrollo es de tipo temático y en los cuatro temas tratados se ponde a las entidades territoriales.
incorporan los diversos sectores de actividad. El concepto guía principal para el análisis territorial es la noción
La perspectiva territorial, por agrupaciones de departamentos, de territorio y de desarrollo territorial. El territorio es un siste-
se contempla en el tema de Estado eficiente al servicio de los ma integrado por subsistemas naturales, construidos y organiza-
ciudadanos, en el subcapítulo: Fortalecer la descentralización y ciones socioeconómicas e instituciones públicas. El desarrollo
adecuar el ordenamiento territorial. territorial es el resultado un proceso de transformación social,
económica, institucional, armónico con el medio ambiente, lide-
rado por los actores e instituciones locales, lo cual se traduce en
desarrollo humano sustentable.
Diagnóstico estratégico territorial participativo
El desarrollo territorial necesita analizarse integralmente y en
sus interrelaciones. Comprensión integral (de las diferentes di-
mensiones del desarrollo: económica, social, político-institucio-
nal, ambiental) e integradora (desde las escalas local, regional,
nacional, global).
El abordaje del diagnóstico se hará sustentado en un enfoque
conceptual acordado sobre territorio y desarrollo territorial que
podrá comprender conceptos como desarrollo local y regional y
desarrollo endógeno.
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