Teoría Democrática y Política Comparada

Teoría democrática y política comparada
Author(s): Guillermo O'Donnell and Leandro Wolfson

Source: Desarrollo Económico, Vol. 39, No. 156 (Jan. - Mar., 2000), pp. 519-570
Published by: Instituto de Desarrollo Económico y Social
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DESARROLLO vol. 39, N2 156 (enero-marzode 2000)
ECONOMICO,
519
TEORIA DEMOCRATICA
Y POLITICA COMPARADA*
GUILLERMO
O'DONNELL**
1. Una nota personal

Dediquebuenapartede mividaacad6micaalestudiode untemaque detesto-los
regimenesautoritarios- y mastardea otroque me produjogranalegria-la terminaci6n
de esos regimenes-.Duranteesos a-foslei bastanteacercade la teoriademocraticay
de las democraciasque existlana la saz6n, perolo hice, pordecirloasi, desde afuera;
o sea, como untema importante peroque no estabadirectamente conectadocon mis
principalesinquietudes.Basadoen esas lecturasy tambienen las grandesesperanzas
que suscit6la terminaci6n de variostiposde dominaci6nautoritaria, emprendi,como
muchosotros,el estudiode los nuevosregimenesque habiansurgido.Me centr6en
AmericaLatina,sobre todo en su regionmeridional,aunque sin dejar de prestar
estrechaatencional surde Europa;ademas,pese a graveslimitaciones en materiade
lenguaje,me mantuve razonablemente informado sobre los paises del este y centrode
Europay algunosdel este
Alcomienzode estasasi.tico.
actividades,talcomo hizola mayorpartede la bibliografia
correspondiente, partide dos premisas.Laprimeraes que existe un corpussuficien-
tementeclaroy consistentede teoriademocratica;la segunda, que este corpuss61o
exige modificacionesmenoresparaservircomoadecuadaherramienta conceptualen
el estudio de las nuevas democracias.Estas son premisasconvenientes,que le
permitena uno "viajar" en estudioscomparativossin muchapreparaci6npersonalo
preocupaci6n te6rica.Ellasse reflejanen granpartede la bibliografia que estudialas
condicionesen que las nuevasdemocraciaspueden"consolidarse" o no, las relaciones
* Entreabrily setiembrede 1999 present6versiones de este texto en la reuni6nanual de la Asociaci6n
Norteamericanade Ciencia Politica,y en seminariosrealizados en la Universidadde Carolinadel Norte, la
Universidadde Cornell,el Wissenschatszentrum de Berliny el InstitutoKelloggde la Universidadde NotreDame.
Agradezcolos valiosos comentariosque recibien esas oportunidades.Agradezcotambibnla granayuda que han
implicadolos comentariosde Juan ManuelAbalMedina(h.), MichaelBrie,Jorgen Elklit,RobertFishman,Ernesto
Garz6nValdes, JonathanHartlyn,Osvaldolazzetta,GabrielaIppolito-O'Donnell, IvanJaksic, Oscar Landi,Hans-
JoachimLauth,Steven Levitsky,Juan Linz,Scott Mainwaring, MarthaMerritt, Peter Moody,GerardoMunck,Luis
P~sara,AdamPrzeworski,H6ctorSchamis,SidneyTarrow,CharlesTilly,AshutoshVarshneyy RuthZimmerling.
**
KelloggInstituteforInternational
Studies,Universidadde NotreDame. [ IC 219 HesburghCenter/ Notre
Dame, IN46556 / USA/ E-mail:<odonnell.1@nd.edu>.]

520 O'DONNELL
GUILLERMO
de los nuevosgobiernoscon las politicasde ajusteeconomicoy las instituciones tipicas

de esos regimenes(parlamento, poderejecutivoy partidos,sobretodo).Creoque los
institucionales estan dando origena conocimientosvaliosos,aunquesuelen
analisis
limitarseestrechamentea las caracteristicas formalesde las respectivasinstituciones.
En cuanto a los estudios sobre la "consolidaci6n democratica", he manifestadomi
escepticismo frente a la vaguedady sesgo teleol6gico de este concepto, de manera
que no es necesarioque me repitaaquil. En relaci6ncon los estudios del ajuste
econ6mico,en su mayoriase hancentradoexclusivamente en las condicionespoliticas
que favoreceno entorpecen dicho ajuste, con la consecuencia de que los factores
politicos,incluido el regimen,pasan a ser una variabledependientedel ajuste-lo que en
el pasadohabriasidorotulado comouncaso flagrantede "economicismo"-. Ademas,el
foco de estos estudiosha sido tan limitadoque hastahace poco excluiancuestiones
socialesy auneconomicasrelevantesno s61odesde unaperspectivade equidadsino
tambiendel propiodesarrollo2.
Lomismoqueestas corrientes, mitrabajoinicialsobrelas nuevasdemocracias3se
bas6 en las dos premisasya mencionadas:hayun corpusclaroy coherentede teoria
democraticay con el es posible"viajar" comparativamente. Elproblema-al menos,mi
es me de
problema- que persuadi que la primera premisa err6neay, porimplicaci6n,
es
que la segunda carece de Esta
sentido. fue una conclusi6nperturbadora; me priv6de la
lentecon cuyo auxiliopense que podiadedicarmesin mas al estudiode las nuevas
democracias.Mevi entoncesprecisadoa realizarun largorodeointelectual,en cuyo
transcurso"internalice" mis lecturassobre la democraciay, por razonesque seran
clarasabajo,retomeantiguasinquietudes vinculadascon lafilosofia,lateoriamoraly el
derecho.
Otrapartede ese rodeofueque,graciasa lacoberturainstitucional y el apoyodel
InstitutoKelloggde EstudiosInternacionales de la Universidadde NotreDame, em-
prendiunaseriede estudiosen colaboraci6n. Estosestudiosabordarontemasque me
parecieronimportantes paraaclararalgunaspeculiaridades de las nuevasdemocracias,
y de algunasnotannuevas,en especialaunqueno exclusivamente de AmericaLatina.
En uno de esos proyectosrecapitulamos la situaci6ngeneral la democraciaa
de
comienzosde la decada noventa del tanto en America del Nortecomo en Americadel
Sur4.Otroproyectoexamin6lageneralizadapobrezay profunda desigualdadexistentes
en AmericaLatina5,y en un terceroanalizamosel funcionamiento de los sistemas
legalesde esta region;sobrelas conclusionesde este Oltimo, bastedecirque decidimos
modificar el titulodel volumena que dio lugar6:de TheRuleof LawinLatinAmerica[El
1 O'Donnell,1996a 1996b.
y
2 Formuloestas criticasen O'Donnell,1994y 1995.
3O'Donnell,1992b.Eneste texto,inicialmente publicadoen Brasilen 1988,hago miasmuchasideas sobrela
"consolidaci6ndemocr~tica"que, segOnadvertimas tarde,eranequivocadas.
4 Fuicoordinadorde este proyectojuntocon AbrahamLowenthal. Su principalresultadoson documentosde
trabajopublicados en 1994, en una serie especial publicadapor el InstitutoKellogg, (sus autores son Jorge
Castaieda, CatherineConaghan,RobertDahl,TerryL.Karly Scott Mainwaring).
5Este proyecto,coordinadoporVictorTokmany pormi,dioorigenal librode Tokmany O'Donnell,eds., 1998.
6 M6ndez,O'Donnelly Pinheiro,1999.Elproyectofue coordinadoporlos coeditoresde este volumen.Otros
proyectos del InstitutoKelloggen los que tuve participaci6nmenos directapero de los que me benefici6 mucho
fueronel que estudi6el estado de bienestary la politicassociales en Argentina,Brasil,Chiley Uruguayluego de la
democratizaci6n,asi como el que estudi6la actual situaci6nde los nifios,en particularde los nihos pobres, en

Y POLITICA
TEORIADEMOCRATICA COMPARADA 521
estadode derechoen AmericaLatina] pas6a ser The(Un)Rule ofLaw...[Lasdeficiencias

del estado de derecho...).
Esterodeome Ilevoa extraeralgunasconclusiones,que resumocomosigue, con
cargo de explicarlasa lo largodel presentetexto:
A. Unateoriaadecuadade lademocraciadebe especificarlas condicioneshist6ricas
de surgimiento de los distintostiposde casos, o, lo que es lo mismo,debe incluir
unasociologiapoliticahist6ricamente orientada7.
B. Ningunateoriareferidaa un objetosocial debe omitirel examen de los usos
lingOisticosde dicho objeto.Desde tiemposinmemorialesse han atribuidoal
t6rmino"democracia" fuertesconnotacionesmorales,fundadasen unavisi6nde
los ciudadanoscomo agentes.Estodeterminaque la teoriademocratica,incluso
la de orientaci6nempirica,debe abordarcomplicadasperoineludiblescuestiones
de filosofiapoliticay de teoriamoral.
C. Unateoriade lademocracia(de lademocraciaa secas) debe incluirtambien,y en
un lugarmuycentral,diversosaspectos de teoriadel derecho,en la medidaen
que el sistema legal promulgay sustentafundamentalescaracteristicasde la
democraciay, comoveremosabajo,de la ciudadaniacomo agencia*.
D. Esto entrahaque la democraciano s61lodebe ser analizadaen el piano del
regimen,sinotambienen el pianodelestado-sobre tododel estadocomosistema
legal- y de ciertosaspectos del contextosocialgeneral.
Estasconclusionessubyacenen textosque escribien los Oltimos diez afos, dedi-
cados a describiry analizarciertascaracteristicas de algunasnuevasdemocracias8.A
estas caracteristicas dificilmente se las puede considerartransitorias o marginalmente
diferentesde lo que podriaesperarsesegOnlas actualesteoriasde la democraciay la
democratizaci6n. Enesos textoscuestionolas premisase inferenciasde los estudios
que "exportan" acriticamente esas teoriasal estudiode nuevasdemocracias9.En los
mismos,sin embargo,ofrezcounpanoramamuyparcial:abordounospocos temaspor
vez y luego retomoproblemasgenerales de la teoriademocratica,sin analizaro
reconstruir esta teoriacomotal.Ahoracreoque debo emprenderesta ultimatarea,de la
cual el presentearticuloes unaprimeraetapa.Es un textosobreteoriademocraticaa
secas, cuyo modestopero indispensableobjetivoes aclararterrenoconceptualpara
trabajosfuturos.Sinembargo,los origenesintelectuales de este articuloen el estudiode
las nuevasdemocraciasse haranevidentesen algunasdigresionescomparativasque
irepresentando.
Am6ricaLatina.Estos proyectos tambi6ndieronorigena libros,que se hallanactualmenteen preparaci6n;ver,

respectivamente,Ippolito-O'Donnell,y Bartelly A. O'Donnell.
*Elautor este tbrmino
en su sentidooriginario,
emplea etimol6gico-dellatinagere:"actuar"-,
que contieneuna
implicaci6nvolitiva,no puramentemecnica o automtica. Masabajo,O'Donnelldefineel significadode este t6rmino
[N. de la R.I.
7 Entrelas obras situadasen esta perspectivaque se centrantotalo parcialmenteen Am6ricaLatinase
destacan Colliery Collier,1991, y Rueschemeyer,HuberStephens y Stephens, 1992. Pero a6n resta mucho por
hacer, tantoen relaci6ncon AmericaLatinacomo en su comparaci6ncon otrasregiones del mundo.
8 O'Donnell,1992a, 1993, 1996;estos textosfueronreunidosen O'Donnell,1997b.
9Tambi6nSartori(1995)ha criticadoeste procedimiento,
aunquediscordamosrespecto de c6mo abordarlos
problemasresultantes.

522 GUILLERMO
O'DONNELL
2. Introducci6n
El surgimientoen los tltimos tiempos de paises que son o pretendenser
democrAticos ha planteadograndesdesaflosal estudiocomparativo de los regimenes
politicosioy tambien,aunqueraravez se Ioadvierta,a la propiateoriademocratica.
Calificarun caso como "democratico" o no, no es s61loun ejercicioacademico:tiene
consecuenciasmorales,en la medidaque en la mayorpartedel mundocontempora-
neo hay consenso en cuantoa que la democracia,no importalo que este concepto
signifiquepara cada uno, es la formade gobiernonormativamente preferible.Esa
calificaci6ntiene tambienconsecuenciaspracticas,pues en la actualidadel sistema
internacional hace que el disfrutede beneficiosbastantesignificativos dependade que
un pais sea consideradodemocrAtico.
Haygranconfusi6ny discrepancias,empero,sobrela definiciOn de democracia.
Comoveremos,algunasde estas discrepanciasson ineludibles; perola confusi6nnolo
es. La necesidadde esclarecimiento conceptualse pone de manifiestoen la notable
de
proliferaci6n adjetivosy calificativos
adosados alt6rmino "democracia", documentada
y fructiferamente analizadaporDavidColliery StevenLevitsky11. Ensu mayoria,estos
calificativosse refierena las democraciasnuevasy sugierenlas vacilacionesen que
incurrenlos estudioscomparativos, asi como estudiosnacionalesy regionales,con
respectoa loscriteriossegOnloscualesuncasodadopuederotularse como"democracia".
Elprincipalmotivode talesvacilacioneses que muchasdemocraciasnuevasy algunas
antiguas,tanto en el Sur como en el Este, presentancaracteristicasimprevistaso
discordantescon aquellasque "deberiatener"una democraciade acuerdocon las
expectativasde estudiososque se basan en las corrientesprincipalesde la teoria
democraticacontemporanea.
Advirtamos que la 16gicade asignarcalificativosal termino"democracia" implica
que se presuponeque este terminotieneun significadoclaroy consistente,que luego
es parcialmentemodificadopor esos calificativos.Segt'n esto, lo Unicoque variay
puede originar vaguedado ambig0edades,son las categoriasagregadaso sustraidas
de ese significadonuclear'12. No obstante,esta presunci6nes problematicasi el
conceptonuclearno es claro.Comoha dichoH. L.Hart,"unadefinicionque nos dice
que algo formapartede unafamiliano nos sirvede muchosi nuestraidea sobre esa
familiaes vaga o confusa"'13. Estosucede con el conceptode democracia:ademasde
la recienteproliferaci6n de casos potencialmente relevantes,otromotivode la actual
confusi6nreside en que la teoriademocraticano es la firmeancla conceptualque
habitualmente se presume.Consiguientemente, abajoargumentoque las definiciones
existentesde democracia,aunaquellascon cuyaestructura basicacoincido,necesitan
ser revisadasy aclaradas.
A este problemase le anadeotrode indolehist6rico-contextual. Practicamente
todas las definicionesde la democraciaque aparecen en la bibliografiason una
destilaci6n de la trayectoriahist6ricay la situaci6nactual de los paises origina-
10 Paraun cuidadosoandlisisde esta cuesti6nver
Munck,1998.
11Colliery Levitsky,1997.
12Colliery Levitsky,1997,parauna discusi6nde estos procedimientos.
13H. L. Hart,1961, pBg. 14; este autorexaminadefinicionesdel derecho, pero lo que dice me parece
perfectamenteaplicablea las definicionesde la democracia.

TEORIADEMOCRATICA
Y POLITICA
COMPARADA 523
riosl4,perolas trayectoriasy la situaci6nde otroscasos que hoypuedenconsiderarse

democraticosdifierennotablemente de lade aqu6llos.Dadoesto, unateoriade alcance
adecuado deberiaexaminarcuidadosamenteesas diferencias,tantopor si mismas
como porquepuedengenerarcaracteristicas especificas,y eventualmente subtipos,de
democraciasen el conjuntodel universode casos pertinentes.
Enel presentearticuloargumento quelas actualesteoriasde la democracianece-
sitanser revisadasdesde un puntode vistaanalitico,hist6rico-conceptual y juridico.
Suponiendoque mi razonamiento no es muyerr6neo,se desprendeque es un serio
erroremprenderel estudiocomparativo de las democracias(en especial, aunqueno
de
exclusivamente, las surgidasrecientemente) comosi las teoriasactualesofreciesen
lafirmeanclaconceptuala que arribame referi.A su vez, si esta afirmaci6n es correcta,
es tambi6nnecesarioexaminarcriticamente la teoriade la democraciaa secas. Aunque
esto sin dudaimplicaalargarel caminoa recorrer, puede brindarinstrumentos concep-
tualesapropiadosparalograrunamejorteoriade la democraciaen sus diversasencar-
nacionesen el mundocontemporaneo. Elpresentearticulotiene el prop6sitode con-
tribuira dichatarea,aunqueadviertoque es s61ounprimerpaso, destinadoa aclararel
terrenoconceptual.Porconsiguiente,con respectoa variostemasimportantes (en parti-
cularla relaci6nde unr6gimendemocraticocon ciertascaracteristicas del estado y del
contextosocialgeneral,asicomocon diversascuestionesvinculadasa la ideade agen-
cia),me limitoa estableceraquiunaprimera conexi6ncon esos temas;estas conexiones
sirvencomo mojonesindicadoresde temasa ser desarrollados en futurostrabajos.
Enla pr6ximaseccion examinoalgunasinfluyentes definicionesde la democracia
y extraigoalgunas conclusiones que abren camino a las siguientessecciones.
3. La nota al pie de Schumpeter

Trasenunciarque "Lademocraciaes un metodopolitico[...] un ciertotipo de
paraarribar
arregloinstitucional a decisionespoliticas-legislativasy administrativas"-,
JosephSchumpeter15 su
ofrece celebredefinici6n del "metododemocratico": "elarreglo
institucional
paraarribara decisionespoliticasmediante el cuallos individuos
adquieren
el poderde decisi6nmediantelaluchacompetitiva porsus votos".Estaes laparadigmatica
definici6n"minimalista" de la democracia.Sinembargo,porIogeneral
(o."procesalista")
se olvidal6que Schumpeterno se detuvoahi.Enprimerlugar,aclaraque "eltipode
competenciapor el liderazgoque definea la democracia[exige] que sea una libre
competenciaen procurade votoslibres"'17. Inmediatamente Schumpeterintroduceuna
advertenciacuando,luegode comentarque "elmetodoelectorales practicamenteel
unicodisponibleparacomunidadesde minimotamaao",agregaque dichometodono
excluye"otrasformas[menoscompetitivas] de asegurarseel liderazgo[...]porquesi se
las excluyeranos quedariamoscon un ideal totalmentecarente de realismo"'8.Es
14Utilizoesta expresi6nparareferirmesint6ticamente
a los paises de democratizaci6ntempranasituadosen
el cuadranteNoroestedel mundo,ms Australiay NuevaZelanda.
15 Schumpeter,1975 [1942], pBg.242.
16 La
excepci6n es Nun, 1987, quiendespu6s de serialaresta omisi6nen la literatura(tambi6nnotada por
Held, 1987), critica a Schumpeterpor argumentar-inconsistentemente,como veremosque su definici6nes
minimalista.
17Schumpeter,1975,pg.
217; ver pag. 285 parauna formulaci6n semejante.
18 Schumpeter,1975,pBg. 271.

524 GUILLERMO
O'DONNELL
significativo que al finalde esta frase hay una notaal pie donde se lee lo siguiente:
"Comoocurreen el campoeconOmico, los principios
juridicos y moralesde unacomuni-
dadIlevanimplicitas ciertasrestricciones"19.Encontraste conladefinicion queSchumpeter
dio poco antes,el significadode este enunciadono es claro.Estose debe, a mijuicio,a
que su autorreparoen que estaba a puntode abriruna caja de Pandora:si la
"competenciaporel liderazgo" se relacionacon "losprincipiosjuridicosy moralesde
unacomunidad", su definici6ndel metododemocraticoo de laformaen que este opera
no es tan minimalista como puede indicarunalecturaaisladade la celebre definici6n
arribatranscripta.
Perotampocoaquise detieneSchumpeter. Agregaque,paraque exista"unalibre
en
competencia procura de votos libres",deben cumplirseciertascondicionesajenasai
proceso electoralmismo.Afirmaque "Si,al menos en principio,todos son libresde
competirporel liderazgopoliticopresentAndose anteel electorado,en la mayoriade los
casos (aunqueno en todos)esto implicaunadosis considerablede libertadde palabra
paratodos.Enparticular, esto implicanormalmente unadosis considerablede libertad
de prensa"20. Enotrosterminos,paraque hayaun"metododemocratico", deben existir
ciertaslibertades,presumiblemente ligadas a "losprincipiosjuridicosy morales de la
comunidad" y, en la mayoriade los casos, vigentesparatodos(comosubrayael propio
Schumpeter).Por ltimo,cuandorepasasu definici6ny otroenunciadoemparentado
con ella,segun el cual"lafunciOn primordial del electorado[es] generarun gobierno",
Schumpeteraclaraque "enesta fraseincluyola funci6nde derribarlo"21. Es decirque,
aunqueno lo explicita,dejaclaroque no se refierea un acontecimientopuntual-una
elecci6n- sinoa unprocedimiento paraelegiry derribar gobiernosa lo largodel tiempo.
Enotraspalabras,la definici6nde Schumpeterva allade unacontecimiento Onico
mas
(unaelecci6n)paraen realidad designara unregimenquese prolonga a lolargodeltiempo.
En las paginas que siguen a los pasajes citados,Schumpeterenumeravarias
"Condiciones parael exitodel metodo 1) Unliderazgoapropiado;2) "la
amplitud de las decisiones de democr.tico":
politicap'blica no debe ser excesiva";3) la existenciade
"unaburocraciabiencapacitada,quegoce de prestigioy tradicion,dotadade unfuerte
sentidodel debery de un no menosfuerteespritde corps";4) los dirigentespoliticos
deben ejercitar unaltogradode "autocontrol democratico"y de respetomutuo;5) debe
haberasimismo"unbuen grado de toleranciaparalas diferenciasde opini6n",con
relaciona lo cual,remitiendose a su notaal pie antesmencionada,Schumpeterarade
que es oportunocontarcon "uncaracternacionaly hbitos nacionalesde ciertotipo";y
6) "Todoslos interesesque importan [debenser]prActicamente unanimesnosolo en su
al
adhesi6n pals sino tambien a los principios estructuralesde la sociedadexistente"22
Nuevamente,estas afirmaciones estanlejosde ser claras,en si mismasy en rela-
ciOncon las consecuenciasprevistasporSchumpeteren caso de no regirlas condicio-
nes porel1enumeradas.Enprimer lugar,nonosdicesi para"elexitodel metododemocra-
tico"bastacon que prevalezcaunacualquierade esas condicioneso si, como parece
mas razonable,tienenque cumplirsetodas.Ensegundolugar,omitedecirnossi la "falta
de exito"implicaque se suprimiria el "metododemocratico", o si dariaorigena alguna
19 Schumpeter, 1975, n. 5; el subrayado es del original.
2) Schumpeter, 1975, pags. 271-72.
21 Schumpeter, 1975, pg. 272;
algo similar se lee en las pags. 269 y 273.
22 Schumpeter, 1975, pbgs. 289-96.

Y POLITICA
clase de democraciadeficienteo, comodicenColliery Levitsky, disminuida23. Encaso

de que la respuestacorrectafueralo primero, tendriamosque ariadira la definicionde
Schumpetertoda la serie de dimensionesque he transcripto -lo cual, por supuesto,
hariaque esa definici6ndejase de ser unadefinici6nminimalista-. Si, porotrolado,la
respuestacorrectaes que existiriaciertaclase de democraciadisminuida, Schumpeter
no nos habriaofrecidounatipologiaque diferenciaselas democraciasdisminuidasde
las plenas,a despechode su afirmacion de habercaracterizado cabalmenteel "metodo
democratico".
Estas aclaraciones,salvedades, enunciacionesde condicionesnecesarias y
alusionesa unregimen,aparecenen las paginasinmediatamente posterioresa la de la
famosadefinicion.No haydudade que Schumpetertieneunaconcepci6nelitistade la
democracia:"Losvotantesdeben respetarla divisi6ndel trabajoentre ellos y los
politicosa quieneshanelegido[...]debencomprenderque, unavez que hanelegidoa
alguien,la acci6n politicaya no es cosa de ellos sino de este `ltimo"24. Pero una
definicionelitistade la democraciano es necesariamenteminimalista. Claramente, las
salvedadesy agregadosque Schumpeterintroduceen su definici6nimplicanque esta
no es minimalista, niesta exclusivao estrechamente centradaen el "metodo" o proceso
de las elecciones,comohansupuestoeste autory sus comentaristas.
Argumentare ahoraque esto sucede tambien,implicita o explicitamente, con las
definicionescontemporaneasde la democraciaque suelen decirse o considerarse
"schumpeterianas", o sea minimalistas o procesalistas25. Entreellas se destaca porsu
contundenciala ofrecidaporAdamPrzeworski: "Lademocraciaes unsistemaen el que
los partidospierdenelecciones. Haypartidos,o sea, divisi6nde intereses,valoresy
opiniones;haycompetenciaregulada.Yhayperiodicamente ganadoresy perdedores"26.
MAsrecientemente, el mismoPrzeworski y sus colaboradoresofrecieronunadefinici6n
semejante,a la que explicitamente Ilaman"minimalista": la democraciaes "unregimen
en el cual los cargos de gobiernose cubrencomo consecuencia de contiendas
electorales.Un r6gimens61oes democraticosi se le permitea la oposicioncompetir,
ganary asumircargos.Enla medidaen que esta definici6nse centraen las elecciones,
es obviamenteminimalista [Iocual],a su vez, implicatrescaracteristicas: incertidumbre
ex ante,[...]irreversibilidad
ex post,y [...]y el hechode que son repetibles"27. Reparese
en que, pese a que se limitaa las elecciones, la irreversibilidad y, en especial, la
repetibilidad de eleccionesen las que "laoposici6ntieneposibilidadde ganarcargos
publicos[comoconsecuenciade las mismas]"28, implicanla existenciade condiciones
adicionales,similaresalas de Schumpeter, paraquetaleseleccionespuedanrealizarse.
PorIomenos,si la oposicionva a contarcon esas posibilidades,deben existiralgunas
libertadesbasicas.
23Colliery Levitsky,1997.
24Schumpeter,1975,pg. 296.
25 Algunos autores Ilaman"procesalistas"las definicionesque dicen centrarse exclusivamenteen el
"proceso"de las elecciones. Como el significadoes analogoa "minimalistas", en lo que sigue utilizar6s61loeste
t6rminoparaaludira este tipode definici6n.
26Przeworski,1991, pig. 10.
27Przeworskiet al., 1996,pbgs.50-51.
28Przeworskiet al., pig. 50. Recientemente,Przeworski
(1997)ofreci6otracaracterizaci6nde la democracia
en un textoque, pese a su titulo("Concepci6nminimalistade la democracia:una defensa"),se apartadel presunto
minimalismo de las que he transcripto.

526 GUILLERMO
O'DONNELL
Samuel Huntington, por su parte,luego de aseverarque "sigue la tradici6n

schumpeteriana", define la democraciacomo un sistema politicoque existe "en la
medidaen que sus lideresmas poderososson seleccionadosa travesde elecciones
limpias,honestasy peri6dicasen las que los candidatoscompitenlibrementeporlos
votosy virtualmente todala poblaci6nadultapuedevotar". Peroagrega-como lo hacen
Schumpeterexplicitay Przeworski implicitamente- que la democracia "tambien implica
la existenciade libertadescivilesy politicasde palabra,de prensa,de reuni6ny de
asociaci6n,indispensablesparael debatepoliticoy paralarealizaci6n de las campafas
electorales"29. AnAlogamente, GiuseppeDiPalmanos dice que la democracia"sebasa
[...] en el sufragiolibrey limpioen un contextode libertadesciviles,asi como en la
existenciade partidoscompetitivos, en la selecci6nde candidatosalternativos paralos
cargosy en la presencia de institucionespoliticasque regulany garantizan el papeldel
gobiernoy de la oposici6n"30. La definici6nque brindanLarryDiamond,Juan Linzy
SeymourM.Lipsetes mAsextensaperosimilar:"unsistemade gobiernoque cumple
con trescondicionesesenciales:competenciaampliay significativa entreindividuosy
los
gruposorganizados(en especial partidospoliticos)paraocupar cargosoficiales
los
de poderefectivo,en formaperiodicay con exclusi6ndel uso de la fuerza;un grado
'altamenteinclusivo'de participacidn politicaen la seleccionde los dirigentesy de las
politicasp'blicas, al menosa travesde eleccioneslimpiasperiodicas,de las que noes
excluidoningOn gruposocialimportante (de personasadultas);y ungradosuficientede
libertadescivilesy polfticas-libertadde expresi6n,libertadde prensa,libertadpara
crear organizacionesy para afiliarsea ellas- que asegura la autenticidadde la
competenciapoliticay la participaci6n"31. A su vez, si bienGiovanniSartoricentrasu
atenci6nno tantoen las elecciones como en "unsistema de gobiernomayoritario
limitado porlosderechosde las minorias"32, ariadeque paraque existaunademocracia
es precisoque haya"unaopinionp'blica aut6noma[y]unaestructuraci6n policentrica
de los mediosde comunicaci6ny su interacciOn competitiva"33. Por Oltimo,Dietrich
Rueschmeyer,EvelynHuberStephens y John Stephens concuerdan con estas
definiciones:la democracia"implica, primero, eleccionesperiOdicas, libresy limpiasde
representantes a trav6sdel sufragiouniversal e igualitario;segundo,la responsabilidad
del aparatoestatalcon respectoal parlamento electo [...] y tercero,las libertadesde
expresi6ny de asociaci6n,asicomola protecci6nde los derechosindividuales contrala
acci6narbitraria del estado"34
Claramente, las definicionesque he transcripto se centranen elecciones de un
ciertotipo,agregando,en lamayoria de loscasos enformaexplicita,ciertascondiciones
concomitantes, enunciadascomolibertadas o garantiasnecesariasy/o suficientespara
la existenciade ese tipo de elecciones. Algunasde estas definicionesse dicen
minimalistas, alestilode lade Schumpeter, peroen lamedidaen que debenpresuponer,
29Huntington,1991, 7.
pag.
30Di Palma,1990, pag. 16.
31Diamond,Lipsety Linz,1990,pcgs. 6-7;el 6nfasises del original.
32Sartori,1987,pag. 24.
33Sartori,1987,psgs. 98-110.
34 Rueschmeyer,HuberStephens y Stephens, 1992, pbg. 43. Con el segundo atributoestos autores
introducenun nuevo elemento,referidoal estado y no al r6gimen;pero por el momentono es necesario que nos
detengamosen esto.

Y POLITICA
al menos implicitamente, ciertas libertadesconcomitantes,tal pretensi6nparece

Porotrolado,ya sea quepretendan
injustificada. o noserminimalistas, estas definiciones
tienen la importanteventajade ser realistas:al menos en lo que se refierea las
elecciones, ellas enuncianatributoscuya presenciao ausencia podemos verificar
empiricamente.Repito:aunqueestas definicionesno se superponenpor completo,
todas coincidenen incluirdos clases de elementos:eleccioneslimpias35 paralos mAs
altos cargos gubernamentales (excluyendoa los tribunalessuperioresy las fuerzas
armadasy, crecientemente,la direcci6nde bancos centrales)y las ya mencionadas
libertadeso garantias.AdemAs,estas definicionesse refieren(aunque a menudo
implicitamente) a un regimenque perduraen el tiempo,no s61oa elecciones como
acontecimientos aislados.Masadelanteretomoestas observaciones.
Hay otras quetambienpretendenser realistasperono calificancomo
definiciones
tales porqueenunciancaracteristicas que no se encuentranen ningunademocracia
existenteo porqueproponenatributos excesivamentevagos. Entrelas primerasincluyo
lasquesontributarias de la"democracia postulando
etimol6gica"36 queel que "gobierna",
de algunamanera,es el demos,el puebloo la mayoriade la poblaci6n37. Encualquier
interpretaci6n del "gobierno"que entrariala actividaddeliberadade un agente, no es
esto loqueocurreen las democraciascontemporaneas, si bienpudohabersucedidoen
granmedida(perono totalmente) en Atenas38.Otrasdefinicionesintentansortearesta
objeci6nconservandola noci6nbasicadel demoscomoagente.Porejemplo,Philippe
Schmitter y TerryLynnKarlafirman que "lademocraciapoliticamodernaes un sistema
de gobiernoen el cual los gobernantesson responsabilizados porsus acciones en la
esfera p'blica por los ciudadanos,quienes actOanindirectamente a trav6s de la
competenciay cooperaci6nde sus representantes electos"39.Elproblemaradicaen las
dos palabrasenfatizadas:no se nos dice que significa"actuarindirectamente", nicreo
que hayamodode saberlocon razonableprecisi6n.
Las definicionesrealistasde la democraciacontrastancon las prescriptivas, las
que nos indicanc6mo deberiaser la democracia.Estasdefinicionesnos dicen poco
sobre dos asuntosimportantes: uno,c6mo caracterizar a las democraciasrealmente
existentes-o si, segOntales teorias,debe o no considerArselas democracias-y, dos,
c6mo mediarla brecha(almenosen teoria,si no en la practica)entrelas democracias
definidasde manerarealistay de maneraprescriptiva. Porejemplo,SheilaBenhabib
sefialaque la democracia es "un modelo paraorganizar el ejerciciopCblicoy colectivo
del poderen las principalesinstitucionesde unasociedadsobrelabase del principio de
que las decisionesque afectanel bienestarde la colectividadpueden considerarseel
resultadode un procedimientode deliberaci6nlibre y racionalentre individuos
35MAsadelante(Secci6n4, pbg.11) definolo que entiendoporelecciones "limpias".
36Sartori,1987, pg. 21.
37Ver,porejemplo,las siguientesdefiniciones:"Unademocraciafuertey de modalidad participativa resuelve
los conflictos [...] a trav6s de un proceso participativode legislaci6ncontinuay directa,y de creaci6n de una
comunidadpoliticacapaz de transformar a los individuosprivadosen ciudadanoslibres,y a los interesesparciales
y privadosen bienes ptblicos"(Barber,1984,pbg.151);"Elsignificadocentralde la democraciaes el controlpopular
de la tomacolectivade decisiones por partede ciudadanosiguales"(Beetham,1993, pbg. 61); "Losdem6cratas
estin comprometidoscon la idea de que el gobiernolo ejerce el pueblo... El pueblo es soberano y en todas las
cuestiones vinculadasa la vidacolectivase gobiernaa si mismo"(Shapiro,1996, pBg.224).
38Hansen, 1991.
39Schmittery Karl,1993,pag. 40; el 6nfasis es mio.

528 GUILLERMO
O'DONNELL
consideradosmoraly politicamenteiguales entre si"40.Tambienen este caso las

palabrassubrayadasson las problemAticas: no se nos dice en que sentido,hastaque
puntoy porquienes"puedeconsiderarse" que las democraciassatisfacenel requisito
estipuladoen la definici6n.Unaobjeci6nsemejantecabe al conceptode democracia
enunciadopor JurgenHabermas,pues parala caracterizaci6n y legitimaci6nde la
democraciay delderechodemocratico se basaen laexistenciade unaesferadeliberativa
no impedida,que en la practicaes extremadamente dificilencontrar41.
Invocoahoraotradefinici6nrealista,la de la poliarquiade RobertDahl42.La
prefieroa otrasde la mismaindoleporqueincluyepormenoresOtilesy porqueel termino
"poliarquia"permitediferenciarla democraciapoliticade otrasformasy ambitosde la
democracia.Encuantoa su estructura, es comOna lade otrasdefinicionesrealistas.En
primert6rmino,establece cuales son las caracteristicasde las elecciones limpias
(clausulas1 a 4); luegoenumeraciertaslibertades,que Dahlllama"derechospoliticos
primariosinherentes alprocesodemocrAtico"43(clAusulas 5 a 7)", queestimanecesarios
paraque las eleccionesposean las caracteristicas estipuladas.Antesde pasara otros
temas,debo estipularque entiendopor"eleccioneslimpias".
40 Benhabib, 1996, pag. 68; el 6nfasis es mio. Esta otras definiciones
y prescriptivasomiten referirse
explicitamentea las elecciones. Lomismocabe decirde definicionesno prescriptivasque se fundanen la teoriade
la elecci6n racional,como la de Weingast(1997),en la que el foco puestoen las restriccionesa los gobernantes
y las garantiasde los gobernados.Dado que sea cual fuere laest, evaluaci6nnormativaque hace un autorde las
elecciones, 6stas claramenteformanpartecentralde las democraciasactuales;esta omisi6nmenguaseriamentela
utilidadde dichas definiciones.
41Habermas,1996,pbg.296: "elelementocentraldel proceso
democraticoes el procedimientode la politica
deliberativa". Enotrolugar(p&g.107),Habermassostieneque "lasOtnicas normasde acci6nv lidas fentrelas cuales
se encuentranlas que "establecenun procedimientopara la elaboraci6nlegitimade las leyes" (pig. 110)] son
aquellascon las cuales todas las personasafectadasporellas podrfanconcordarcomo participantesen discursos
racionales"(el 6nfasises mio).NiklasLuhmann(1998,pbg.164)planteaunaobjeci6n,a mijuiciodecisiva, a esta y
semejantesdefiniciones:"Enesta afirmaci6n, todos los conceptos son minuciosamenteexplicadossalvo la palabra
'podrian',mediantela cual Habermasenmascarael problema.Se tratade unmodalizadorcondicionaly desde Kant
sabemos que en estos casos el enunciado debe especificarse dando las condiciones de [su] posibilidad.Sin
embargo,esto no se nos dice... LQuiendeterminalo que podriaproducirunacuerdorazonable,y de qu6 maneralo
hace?"(el 6nfasises del original).RecientementeRawlspropusounadefinici6nde la ley legitimay, por implicaci6n,
de la democracia, que tambientiene el inconvenientede proponercondiciones hipot6ticassin enunciarsus
condicionesde posibilidadni las consecuencias de que tales condicionesest6n ausentes: "Cuandoen lo relativoa
una cuesti6n constitucionalfundamentalo a una cuesti6n de justiciabbsica los correspondientesfuncionarios
gubernamentalesactOanobedeciendola raz6npdblica,y cuandotodoslos ciudadanosrazonablesse autoconciben
idealmentecomo legisladoresque se atienena la raz6npOblica,la legislaci6nque expresa la opini6nde la mayoria
es una ley legitima"(Rawls,1997, p~g.770). Paraequilibradasevaluacionesde las teorias "deliberativas" de la
democracia,verMaiz,1996;Johnson,1998,y Fearon,1998.Meapresuroa ahadirque, a mientender,la deliberaci6n,
el diclogoy el debateocupanunlugarmuyimportante en lapoliticademocrtica, y que en principiocuantomayorsea
su presencia, mejorser&la democracia.No obstante,esto no implicaque una esfera idealizadao hipot6ticade
deliberaci6nptblica deba convertirseen un componentede la definici6no en un requisitode la democracia.
42De las diversasdefiniciones,algo diferentesentresi, que ha dado Dahl,elijola incluidaen 1989,pBg. 120.
La poliarquiapresentalos siguientesrasgos: "1)Funcionarios eleclos. Elcontrolde las decisiones oficialessobre la
politicap6blica es otorgadopor la constituci6na los funcionarioselectos. 2) Elecciones libresy limpias.3) Los
funcionarioselectos son elegidos [y removidosde sus cargos por medios pacificos, pig. 2331 en elecciones
frecuentes Ilevadas a cabo con ecuanimidad,en las que la coacci6n es comparativamentepoco comOn.4)
Practicamentetodos los adultos tienenel derecho a presentarsepara ocupar cargos pOblicos.5) Libertadde
expresi6n.6) Informaci6n [incluidoel hecho de que] existanfuentesalternativasde informaci6ny sean
alternativa,
protegidasporla ley. 7) Autonomiade asociaci6n.A finde concretarsus diversosderechos, incluidoslos de la lista
anterior,los ciudadanostienentambi6nderechode crearasociacionesuorganizacionesrelativamente independientes,
entreellas partidospoliticosindependientesy gruposde intereses".
43 Dahl, 1989, pig. 170.
44Reformulando parcialmentelo expresadopor Dahl,Ilamar6a estas libertades"libertadde (acceso a la)
informaci6n(alternativa)" , "libertad
de asociaci6n"y "libertadde expresi6n".

TEORIADEMOCRATICA
Y POLITICA
COMPARADA 529
4. Elecciones limpias
Llamoelecciones"limpias" las que son competitivas, decisivas
libres,igualitarias,
e incluyentes,y en las que puedenvotarlos mismosque, en principio, tienenel derecho
de ser elegidos-o sea, los que gozan de ciudadaniapolitica-.Si las elecciones son
competitivas,los votantestienenantesi porIomenosseis opciones:votarporel partido
A;votarporel partidoB;no votar;votaren blanco;emitirunvotonulo;o adoptaralgOn
procedimientoaleatorioparadeterminar cual de las opciones anteriorespondranen
practica.AdemAs, los dos partidos (como minimo)que compitendeben contarcon
razonablesoportunidadespara hacerconocer sus posicionesa todos los votantes,
potencialesy efectivos. El voto tambiendebe ser libre,en el sentido de que los
ciudadanosno son coaccionadosal votarnial tomarsus decisionesacerca de a quien
votar.Paraque la elecci6nsea igualitaria, todoslosvotosdebencomputarseigualmente
y sin fraude,independientemente posici6nsocialu otrascalificacionesde cada
de la
votante45.PorOltimo, las eleccionesdeben ser decisivas,en variossentidos.Uno,que
los ganadorespuedanocuparlos cargoscorrespondientes. Dos, que los funcionarios
electos, basandoseen la autoridadque normalmente se asignaa sus cargos, puedan
tomarlas correspondientes decisionesde politicapublica.Tres,que esos funcionarios
concluyan sus mandatos en el plazo y/o en las condiciones estipulados por el
correspondiente marcoconstitucional.
Quelaseleccionessean competitivas, y decisivasimplica,como
libres,igualitarias
dice Przeworski46, que los gobernantespuedenperderlasy -agrego- deben acatarel
resultado.Esta clase de elecci6n es una caracteristicaespecifica de un regimen
democratico,0 poliarquiao democraciapolitica-usare estos tres terminoscomo
equivalentesa lo largodel presentetexto-.Enotroscasos tambienpuedenefectuarse
elecciones (como en paises comunistaso en otros paises autoritarios, o para la
designaciOn de un Papa, O incluso bajo ciertas juntas militares), pero s6lo en la
poliarquia hayel tipode eleccionquesatisfacetodosloscriteriosrecienmencionados47.
Adviertasequelosatributos recienespecificadosnadadicensobrelacomposici6n
del electorado.Ha habidodemocraciasoligarquicas,con un sufragiolimitado,que
satisfacianlos atributosarribaenunciados.Sin embargo,como consecuenciade los
procesoshist6ricosde democratizaci6n en los paisesoriginarios y de su difusiona otros
paises, la democraciaadquiri6otracaracteristica, la inclusividad:el derechoa votary a
ser elegidofue ganado,con pocas excepciones,portodos los miembrosadultosdel
respectivopais48.Enarasde labrevedad,de ahoraen mas Ilamare "eleccioneslimpias"
45Aquiafirmosimplementeque en el momentodel escrutiniocada voto debe contarseporuno (o, en el caso
de sistemaselectoralesde votoplural,en igualcantidadque todos los dems). Conesto paso poraltoel complicado
problema-no cuentoen este momentonicon espacio niconocimientospararesolverlo-derivadode que las reglas
paraagregarlos votos pueden Ilevara que los emitidosen ciertosdistritospesen mis (a veces muchom&s)que los
de otros distritos-con respecto a AmericaLatinay la seria sobrerrepresentaci6n de ciertos distritosen algunos
paises, verMainwaring, 1999,y Samuelsy Snyder,1998-.Comoes obvio,en algOnmomentola sobrerrepresentaci6n
puede ser tan marcadaque eliminatoda aparienciade igualdadelectoral,como ocurriaen algunos parlamentos
medievales,donde los votos se computabanporestamentos,independientementedel nOmerode representantesy
representadosde cada estamento.
46Przeworski,1991, pBg. 10.
47Sartori,1987;ver tambi6nRiker,1982,pig. 5.
48Es necesarioestipularalgo aunquese tratade unaprecondici6nestructuralde las elecciones limpias,
no un atributode 6stas. Merefieroa lamas,
existenciade undominioterritorial
indiscutido,que defineen formaunivocaal
electorado.Comorecientementevariosautoreshan analizadosuficientementeesta cuesti6n(Linzy Stepan, 1996,
pggs. 16-37;Offe, 1991, 1993;Przeworskiet al., 1996;Schmitter,1993, entreotros),no me ocupardde ella aqui.

530 GUILLERMO
O'DONNELL
a las que reOnenlas condicionesde ser libres,competitivas,igualitarias,

decisivas e
incluyentes.
5. Digresi6n comparativa (1)
Como el carActerdecisivo de las elecciones no aparece en las definiciones
existentesde la democraciay de las eleccionesdemocrAticas49, hace faltaaquiuna
explicaci6n.En un textoanteriorpropuseaiadir este atributo,argumentando que su
omisi6nes sintomdtica del gradoen que las actualesteoriasde la democraciaincluyen
supuestosno analizados,que deberianexplicitarsea fin de que tales teoriastengan
alcancescomparativos adecuados.Enlabibliografia existentese presume,simplemente,
que una vez realizadaslas elecciones y declarados los ganadores,estos ocupansus
cargosy gobiernan con la autoridad y duranteel periodo que prescribela constituci6n
del respectivopals.Sindudaesto reflejala experienciade las democraciasoriginarias,
pero no siempresucede asi. Envariospaises sucedi6 que, tras habertriunfadoen
elecciones que poselan todos los atributosmencionados,a los candidatosse les
impidi6asumirsus cargos,a menudomedianteun golpe militar. Ocurri6tambienque
gobernantes elegidos democrAticamente, como BorisYeltsiny AlbertoFujimori,
suprimieron inconstitucionalmente el parlamento y altoscargos del poderjudicial.Por
iltimo,de maneraexplicitaen casos como Chileen nuestraepoca (y con menos
formalidadpero no menos efectividaden otrospaises latinoamericanos y asiaticos),
ciertasorganizacionesaisladasdel procesoelectoral,porlocom n las fuerzasarmadas,
retienenpoderde vetoo "Ambitos reservados"50 que limitanseveramentela autoridad
de los gobernanteselectos. Entodosestos casos, las eleccionesno son decisivas:no
generan,o dejande generar,algunasde las consecuenciasbasicas que se supone
ellas conllevan.
6. Los componentes de un r6gimen democr&tico,o poliarquia

o democracia politica
Recordemosque las definicionesrealistasde la democraciacontienendos tipos
de componentes.Elprimero consistede enunciacionesde lo que se consideraeleccio-
nes limpias.Estaes unadefinici6nestipulativa51, equivalente es una
a la de "triangulo
figuraplana limitadapor tres lineas rectas";ella establece que una eleccion sera
consideradalimpiasi se cumplencada uno de los componentesenunciados.El
segundotipo,en cambio,enumeracondiciones-denominadaslibertades,o garantias,
o "derechospoliticosprimarios"- que rodeana las eleccioneslimpias.Estaslibertades
son condicionesde existenciade un objeto-las elecciones limpias-con el cual se
expost"de las elecciones democraticasde Przeworski

49Lasexcepciones son la "irreversibilidad et al., 1996,
pig. 51, asi como el anclisisde Linz(1998) sobre la democraciacomo gobiernopro tempore.Sin embargo,estos
autoresexaminans6lo algunosaspectos de Io que he denominadoel "caracterdecisivo"de tales elecciones (ver
O'Donnell,1996, paraun examenmis detalladode este tema).Obviamente,estas posibilidadesno son ignoradas
por los estudios regionaleso por paises. Peroel hecho de que ellas no han sido recogidas en las formulaciones
generalesde la teoriademocrAtica es unaindicaci6nde la tenacidadcon que sobrevivenen ellapresuposicionesque
pueden habersido correctasparalos paises originarios(y, porcierto,no siempre)peroque evidentementeno valen
paraotroscasos.
50 Acercade Chile,ver Garret6n,1987, 1989,y Valenzuela,1992.
51 Sobre definicionesen general,ver Copiy Cohen, 1998.

Y POLITICA
encuentran en unarelacioncausal.Laslibertades complementan ladefinici6nestipulativa

con unaenunciaci6ndel tipo"Paraque existaX,deben existirtambi6nlas condiciones
A... N".Lomismoque vimosen Schumpeter,que yo sepa ningunade las definiciones
realistasaclarasi las condicionesque proponenson necesariasy/o conjuntamente
suficientes,o si simplementeaumentanla probabilidad de que hayaeleccioneslimpias.
Esta vaguedad nos indica la presenciade algunos problemasque examino mas
adelante,luegode senalarunterceraspecto de estas definiciones.
Antes dije que un supuesto,a menudoimplicito,de estas definicionesde la
democraciaes que no se refierena un acontecimientoaislado sino a una serie de
elecciones que se prolongaduranteun futuroindeterminado. Deciresto equivalea
hablarde una instituci6n. Laselecciones a las que se refierenestas definicionesson
institucionalizadas:practicamente todoslosactores,politicoso no, danporsentadoque
se seguirdnrealizandoeleccioneslimpiasduranteun futuroindeterminado, ya sea en
fechaslegalmentepreestablecidas(en los sistemaspresidencialistas) o de acuerdocon
circunstanciastambienlegalmentepreestablecidas(en los sistemasparlamentarios).
Estoimplicaque los actoresdantambienporsentadoque las libertadesconcomitantes
continuaran en vigor.Siestas expectativassonampliamente compartidas porlapoblacion,
laseleccioneslimpiasse institucionalizan52.Estoscasos nos61lodifierende los regimenes
y de aquellosen que las eleccionesno son limpias,sinotambiende casos
autoritarios
en losque,pormasquehuboalgunaeleccionlimpia,noexistelaexpectativageneralizada
de que las continuarahabiendoen el futuro.S610o en el primertipo de situaci6nlos
agentes relevantesajustanracionalmente sus estrategiasa la expectativade que
seguirAhabiendoeleccioneslimpias.Normalmente, laconfluenciade esas expectativas
aumentala probabilidad de que continuenrealizandosedichas elecciones53.De lo
contrario,las elecciones no son "el jnicojuego existente"54 y los agentes relevantes
inviertenen recursosno electoralescomo medio de acceder a los altos cargos de
gobiernoque estableceel regimenrespectivo55.
Este iltimot6rminoexige aclaracion.Modificando levementela definici6nque
con
propuse Philippe Schmitter56,entiendo por"regimen" pautasformalese informales,
las
explicitase implicitas,que determinan los canalesde acceso a los principalescargos
de gobierno,las caracteristicas de losactoresadmitidosy excluidosde talacceso, y los
recursosy estrategiasque se les permiteemplearparalograrel mismo57.Cuandolas
52Paraotrosargumentosver O'Donnell,1996.
53 La probabilidadde esta continuidadno significaque despu6s de "n"elecciones de esta indole una
democraciaest6 "consolidada" (comoaduce, porejemplo,Huntington,1991),nique otrosaspectos del r6gimen(tal
como se los supone existentesen los paises originarios) o en proceso de estarlo.Paraand-
est6n institucionalizados
lisis de estas cuestiones,ver O'Donnell,1996,asi como la r6plicade Gunther,Puhley Diamandouros,1996.
54Comodicen Przeworski,1991,peg. 26, y Linzy Stepan, 1996,pbg.5. Enrigor,estos autoresno se refieren
a las eleccionescomo "el inicojuegoexistente" sinoa la democracia,perono puedoocuparmeaquidel matizimplicado
poresta diferencia.
55Pormis que los agentes preveanque entret, y t2las elecciones seran limpias,si piensan que existe una
altaprobabilidadde que no lo sean en t3,ya acudircna este tipode recursosextraelectoralesen t1,en unaregresi6n
anticipatoria que es bien analizadaen los estudiosdel dilemadel prisionerocon un nimero fijode iteraciones.
56O'Donnelly Schmitter,1989,peg. 73, n. 1.
57 Advi6rtaseque esta definici6nse refiereexclusivamentea los patrones de acceso a las superiores
posiciones de gobiernoy nada dice acerca de las modalidadesde ejerciciode la autoridadderivadade esas
posiciones. Mazzuca(1998) argumentaconvincentementesobre la convenienciade trazaresta distinci6n,que se
remontaa Arist6teles;no obstante,en el presentearticulos6lo tratode un modo muygenerico las modalidadesde
ejerciciode la autoridad.

532 GUILLERMO
O'DONNELL
eleccioneslimpiassoninstitucionalizadas,ellasson uncentralcomponentedel r6gimen,

ya que son el Unicomedio de acceso (con las excepciones ya anotadas) a los
principalespuestosde gobierno.Porlo tanto,en la democraciapoliticalas elecciones
Estaclase de elecci6n,ademasde
no s6lo son limpias;son tambieninstitucionalizadas.
las libertadesconcomitantesque ain debemosanalizar,definenuntipode regimen",
la poliarquiao democraciapolitica.
Trasestas acotacionesacerca de un regimenque incluyeelecciones limpiase
pasamosahoraa un asuntomas complicado:el de las libertades
institucionalizadas,
concomitantes.
7. Una primeramiradaa las libertadespolifticas

Pareceobvioque parala institucionalizaciOn de elecciones limpias,sobre todo
dadoque ellasimplicanexpectativasde duracionindefinida, esas eleccionesno bastan
porsi solas. Debenexistirademasciertaslibertadeso garantiasconcomitantesa las
elecciones que, hecho 6ste muy importante,continOanvigentes entre una y otra
eleccidn.De otromodo,el gobiernode turnopodriafacilmentemanipular o incluso
anularlas futuraselecciones.Recordemosque paraDahllas libertadesrelevantesson
de expresi6n,asociacione informaciOn, y que otrosautorespostulan,ma~so menos
expresamentey en mayoro menordetalle,libertadessimilares.Advirtamos en primer
lugarque el efectocombinadode las libertadesenumeradasporDahly otrosautoresno
garantizaplenamenteque las eleccionessean limpias.Porejemplo,el gobiernopodria
prohibirque los candidatosde la oposici6n viajen por el palis, o someterlos a
encarcelamientosarbitrarios por razonessupuestamenteajenas a su condici6nde
candidatos;en tales casos, aunque rigieranlas libertadesenumeradaspor Dahl,
dificilmenteconcluiriamos que las elecciones son limpias.Dichode otro modo, las
condicionespropuestasporDahly otrosno son suficientesparagarantizar este tipode
eleccion.En realidadellas son condicionesnecesariasque en conjuntosustentanun
juicioprobabilistico:si dichas condicionesse cumplen,hay, ceterisparibus,buenas
probabilidades de que las eleccionessean limpias.
Losatributosde laseleccioneslimpiassonestipuladospordefinicion; las libertades
"politicas"59,en cambio,se derivanpor induccion:son resultadode una razonada
evaluacionempiricaacerca del impactode diversaslibertadesen la probabilidad de
que las eleccionessean limpias.Estaevaluaciones regidaporel evidenteprop6sitode
encontrar unconjunto basicoo nuclearde libertades,en el sentidode quesu enumeraci6n
nose convierta en unintitil de todaslaslibertades
inventario quepodrianconcebiblemente
en la limpiezade las elecciones.Elproblemaresideen que, comolos criteriosde
influir
inclusi6nde algunaslibertadesy exclusionde otrasestanbasadosen juiciosinductivos,
no puedehaberunateoriaqueestablezcaunaclaray s61lida lineademarcatoria entrelas
condicionesincluidas(necesariase, idealmente,en conjuntosuficientes),porunlado,y
las excluidas,por el otro.Estees uno de los motivos-aunque,como veremos,no el
58Talvez un buensimilsea el de unacadena de montaiasde distintasalturasen la que hay un6nico camino
que conduce a la cumbre.Elmapade estas montariases el de las organizacionesque componenel aparatoestatal,
cada unade las cuales esti conectadacon las demis peroes relativamente independientede ellas. Locaracteristico
de la democraciaes que, con las excepcionesya comentadas,s6lo funcionarioselectos ocupanlas cumbresde esas
montaras,desde donde ejercenuna autoridadlegalmentedefinidasobre el restode la configuraci6n.
59Abajoresultaraclarala raz6nporla cual utilizoeste tbrminoentrecomillas.

Y POLITICA
Onico-de que no exista acuerdogeneralacerca de cuales serianesas libertades

y de que sea muyimprobableque algunavez se alcance dicho acuerdo.
"politicas",
Esta,a su vez, creo que es la principalraz6nde la persistenteatracci6nque ejercenlas
definicionesminimalistas de la democraciay de su no menospersistenteimposibilidad
de limitarsea las elecciones;la cajade PandoraqueSchumpetertrat6de evitarperono
pudosigue con nostros.
Hasta ahora he examinadolo que podriamosIlamarlos limitesexternos del
conjuntode libertadeso garantiasconcomitantesde las elecciones limpias;o sea, la
cuestionde que libertadesincluiry cuales excluirde dicho conjunto.Pero hay otro
problema,que robustecela conclusi6nescepticaa que antes Ilegue;lo denominareel
problemade los limitesinternosde cada unade estas libertades.Todasellascontienen
una "clAusula de razonabilidad" que, nuevamente,suele quedarimplicitaen la teoria
democratica,al menos tal como la han producidola mayoriade los politdlogosy
soci6logos60.La libertadde asociacicn no incluyecrear organizacionescon fines
la libertadde expresi6nesta limitada,entreotrascosas, porlos delitosde
terroristas;
calumniaso injuria;la libertadde informaciOn no impideque la propiedadde los
principalesmedios de comunicacioneste oligopolizada,etcetera.LC6mopodemos
determinar si estas libertadesson o no efectivas?Loscasos que se aproximan a unou
otroextremono planteanproblemas,pero otroscaen en una zona gris entreambos
polos.Enestos casos, la respuestadepende-nuevamente-de juiciosinductivossobre
el gradoen que ladebil,parcialo intermitente existenciade ciertaslibertadessustentao
no la probabilidad de que hayaelecciones limpias61. Unavez mas, no existenbases
te6ricasparadar una claray firmerespuestaa esta cuestibn:los limitesexternose
internosde las libertadespoliticassonte6ricamente indecidibles.Estaes unaimportante
conclusi6nsobrela que volver6porque,aunquees sorprendentemente ignoradaporla
teoriademocraticacontemporanea, esta cargadade consecuencias.
Otradificultad derivade que los limitesinternosde las libertadesenumeradaspor
Dahl,y de otras libertadespotencialmente relevantesparalas elecciones limpias,han
sufridocambiossignificativos a lolargodeltiempo.Bastesenalarqueciertasrestricciones
de la libertadde expresi6ny de asociaci6n,que en los paises originarios eranjuzgadas
aceptables hasta no hace mucho, hoy parecerianclaramenteantidemocraticas62
Teniendoesto presente,Acuanexigenteshande ser los criteriosque aplicamosa las
democraciasnuevas (y a las viejas democraciasque no pertenecenal cuadrante
noroccidentaldel mundo)? ,Debemosaplicarlos criterioshoy prevalecientesen los
60Encontraste,esta cuesti6nha generadounaenorme entrelos juristas.Masadelanteme referir6
bibliografia
a ciertos aspectos de esta bibliografia,asi como a su infortunadoapartamientorespecto de la mayorparte de la
ciencia politicay de la sociologiapoliticacontemporaneas.
61 Lasclasificacionesde paises en funci6nde este tipode atributos(sobretodolas de FreedomHouse)estn
muy difundidas,aunque son operacionalizacionesbastantegroseras de los conceptos subyacentes. Es evidente
que estas clasificacionesno escapan a los problemasde limitesexternose internosque serialoen el texto.AdemBs,
otros actores aplicancriteriosmuydiferentes.Porejemplo,los gobiernosde los paises originariossuelen utilizar
criterios muy indulgentes (bbsicamente,que se realicen elecciones nacionales, sin preocuparse mucho por
averiguarsi son limpias)para otorgara otros paises el titulode "democr&ticos", sobre todo si mantienencon sus
gobiernosrelacionesamistosas.Encambio,otrosactoresexigen el respetoefectivoy generalizadoa toda una serie
de derechos humanos,sin importarsu influenciambso menos directasobre las elecciones libres(ver,porejemplo,
los capitulosde JuanM6ndezy PauloS6rgioPinheiroen M6ndez,O'Donnelly Pinheiro,eds., 1999).
62Holmesy Sunstein(1999,pbg.104)sostienen,por
ejemplo,que "loque hoy significala libertadde palabra
parala jurisprudencianorteamericana contemporaneano es lo que significabacincuentao cien afos Estos
autoresagregan que "losderechos se ampliany se restringenpermanentemente" atras".
(ibid.).

534 GUILLERMO
O'DONNELL
paises originarioso los empleadosen su pasado, o debemos hacer en cada caso,

nuevamente,una razonadaevaluaci6ninductivade esas libertadesen funci6nde la
probabilidadde que permitano impidanla realizaci6nde elecciones limpias?Me
parecequela 1ltima posibilidades lamdsrazonable,peroellanosreenviaredondamente
al problemadel carActer indecidiblede estas libertades,ahoracomplicadoaOnmas por
su variabilidad hist6rica.
Porestas razones,he Ilegadoa la conclusi6nde que hay y seguirahabiendo
discrepanciasen los circulosacad6micosy, por cierto,en el ambitode la politica
practica,acerca de donde trazarlos limitesexternose internosde las libertades
concomitantesde las elecciones limpias.Esto no es productode una fallade las
tentativasde enumeraci6n de esas libertades.Ellasson muyimportantes -condiciones
necesariasparala existenciade un regimencentradoen elecciones limpias-y como
tales merecen ser enumeradas.AdemAs,es intuitivamente evidente,y puede ser
verificadoempiricamente, quela ausenciade algunasde estas libertades(digamos,de
expresi6n,o de asociaci6n,o de movimiento) suprimela probabilidad de que haya
eleccioneslimpias.Pero,porotrolado,el caracterinductivo de esas enumeracionesy el
problemaconexo de sus limitesinternosy externos,muestransus limitacionescomo
enunciadoste6ricos,per se y en su capacidadde persuasi6nintersubjetiva. Estas
limitaciones implicanqueestacuesti6nes rigurosamente indecidible. Consecuentemente,
en vez de ignorarlas o de tratarde fijarartificialmentelos limitesinternosy externosde
esas libertades,uncaminomasfructifero consisteen tematizar te6ricamente las razones
e implicacionesde esa indecidibilidad63.
Aunquetodavianos quedamuchoterrenoporrecorrer, con el andlisisprecedente
hemosalcanzadoun puntoimportante en si mismoy porquenos ubica,pordecirloasi,
en un promontorio desde el cual se puedenvisualizarlos caminosque aun debemos
transitar.Un comentarionecesarioa esta alturade mi analisises que he coincidido,
aunqueconalgunassalvedadesy agregados,conlosautoresque proponendefiniciones
realistasde lademocracia o, masprecisamente, de unregimendemocratico, o democracia
o en
politica poliarquia; terminos del texto de Collier y Levitskyya citadohe "precisado"
esas definicionesmedianteel agregadode algunoselementosqueellasdejanimplicitos.
Me parece convenienteincluirde maneraexpresaen esta definici6ndos clases de
componentes.Uno,unregimencentradoen eleccioneslimpiase institucionalizadas; y
dos, pese a ser indecidibles,el conjuntobasico de libertadesque razonablemente
-porquederivadasde unacuidadosainducci6n-parecenecesarioparaque la proba-
bilidadde taleseleccionessea alta.Otrocomentario es que este no es un criteriomini-
malista:no centrala atencionexclusivamente en las elecciones,haciendocaso omiso
de las libertadesconcomitantes. Sostengoque unadefinicion apropiadadebe centrarse
en un regimenque incluye,perono se reducea, un tipoespecificode elecciones. En
otras palabras,el objetopropiode una teoriade la democraciapoliticano son las
eleccioneslibresperse sinoel r6gimen.Porotrolado,el criteriodefinicional que propon-
go es restringido, ya que rechazaincluiruna enumeracionpormenorizada (en Oltima
instanciainagotabley analiticamente est6ril)de las libertadespotencialmente relevantes.
Acabo, por Io tanto,de proponeruna definici6nrealistay restringida,pero no
minimalista,de la democracia politica.Creo que ella es Otilpor varias razones. Una, de
63Aunquecon referenciaa otrotema (conceptos de igualdad),AmartyaSen (1993, pags. 33-34) expresa
acertadamente:"Siuna idea b~sica posee una ambigOedadesencial, la formulaci6nadecuada de esa idea debe
procurarcaptartalambig0edaden lugarde ocultarlao eliminarla"
(el 6nfasis es del original).

TEORIADEMOCRATICA
Y POLITICA
COMPARADA 535
indoleconceptual,es que permitegenerarunconjuntode casos diferentesde la amplia

y variadagama de casos que son no-democracias, ya se tratede distintostipos de
regimenes abiertamenteautoritarioso de otrosen loscuales si biense realizanelecciones,
estas no son limpiase institucionalizadas64. La segunda raz6n,empiricay tambien
conceptual,es que unavez generadodichoconjuntode casos, quedaabiertoel camino
para el analisisy comparaci6nde similitudesy diferenciasentreesos casos y sus
subconjuntos65. Laterceraraz6nes a la vez prActica y normativa: la existenciade este
tipo de r6gimeny sus libertadesconcomitantes,pese a las deficienciasque pueden
existiren otras esferas de la vida social y politica,implicaun enormeprogresoen
relaci6ncon la arbitrariedadde todotipode dominaci6n Almenos,el
politicaautoritaria.
acceso a esas libertadesgenerala posibilidad de utilizarlascomo bases de protecci6n
y potenciaci6nparael logroo ampliaci6n de otraslibertades.Lacuartaraz6nes que a lo
largode la historiamuchosse movilizaron y corrieron grandesriesgosen demandade
este tipo de regimeny sus libertadesconcomitantes.Parece claroque, mas allade
esperanzas a veces miticassobre otros beneficiosque conllevariael logro de las
libertadespoliticas,la demandapor estas libertadesfue el motorde las grandes
movilizaciones que a menudoprecedieronla terminaci6n de regimenesautoritarios66.
Enmuchasde las nuevasdemocraciashaydatosque muestranque unaaltaproporci6n
de sus poblacionesreconocey valorapositivamente estas libertades67.AdemAs,si
olvidaramos que esas mismas libertadesimportan a muchos seres humanos,nos seria
imposibleentenderel altogradode apoyoa la democraciaque existe hoy en todo el
mundo,a pesardel desempenocon frecuenciadeficientede los gobiernos68.Lasexta
y iltimaraz6nes, lo mismoque las inmediatamente anteriores, practicay normativa.Los
datos de los estudios ya citados, asi como innumerablesobservacionesimpresio-
nisticas,sugierenque, sean cualesfuerenlos significadosadicionalesque adjudiquen
al t6rmino"democracia", la mayorpartede la gente en la mayoriade los paises incluye
ciertaslibertadespoliticasy eleccionesque,a su juicio,son razonablemente limpias.En
el lenguajecorriente,en el del periodismoy en el de muchospoliticos,y tambi?nde
64 Algunoscasos se sittan, empero, en una zona gris entre estos
polos. No obstante, dado el car&cter
indecidiblede las libertadespoliticas,no veo c6mo puede evitarseeste problema,aunqueuna mejorelucidaci6nde
la definici6nde la democraciapuede minimizarlo o al menos aclararen cada caso cubles son sus aspectos mis
problemAticos.
65Porejemplo,en su definici6nde "democracialiberal",Diamond(1999, ademcs de los
pag. 11) incluye,
atributoshabitualmentepostuladospor las definicionesrealistas,otras caracteristicas, tal como la existencia de
rendici6nde cuentas horizontal, de igualdadantela ley,y de unpoderjudicialindependientey no discriminatorio. No
dudo de que 6stos son rasgos muypositivos,perocreo tambienque en lugarde convertirlosen componentesde la
definici6nde democracia,seria mcs provechosoestudiarel grado en que 6stas y otras caracteristicasestin
presentes o no en el conjuntode casos generados por la definici6nrealistay restringidaque propongo. Este
procedimientofacilitariael estudio,a lo largodel tiempoy de diversoscasos, de diferenciasy cambios producidos
en las caracteristicasque postulaDiamond,entreotras.
66La conclusi6na que IleganKlingemany Hofferbert (1998, peg. 23) en su estudiode encuestas realizadas
en paises poscomunistasse aplica tambi6na otrasregiones:"En1989 y 1991 los habitantesde paises de Europa
centraly orientalno ganaronlas calles en busca de comida,sino de libertad".Sobre la base de otroestudio que
examina un ampliobanco de datos de encuestas, Welzel(1999) por su parte afirmaque las "aspiracionesa la
libertad"son predominantesen la mayoriade los ciudadanosde las nuevas democracias.
67Ver Rose y Mishler,1996.
68 En Klingeman(1998) se hallandatos de encuestas sobre apoyo de la democracia "como formade
gobierno",recogidosen las democraciasoriginariasy muchasde las nuevas;las mediasregionalesque obtuvoeste
autor (pbgs.22-23) son las siguientes:Europaoccidental,90%;Europaoriental,81%;Asia, 82%;Africa,86%;
Am6ricadel Nortey Central,84%;Americadel Sur,86%;y Australia/Oceania, 83%.

536 O'DONNELL
GUILLERMO
acuerdocon los criteriospropuestosporlas definicionesacad6micasque (en partepor

este motivo)Ilame"realistas", esas caracteristicas bastanparacalificara unpals como
"democratico". Este calificativotiene una connotaci6nnormativapositiva,como lo
evidenciaque Ilamar"democratico" a "unpals"es una metonimia; designa al todo, el
pals,con el atributo positivamente connotadode unade sus partes,el regimen69.
Deseo subrayarlos argumentosprecedentesporquehemos Ilegadoa un punto
que prestafacilmentea malentendidos.
se Porunlado,confiohaberdejadoen claroque
unregimendemocrAtico es extremadamente importante perse. Estoexige formular una
definici6nadecuadade dichoregimen;poreso propuseque unr6gimenque satisface
los criteriosrealistasy restringidos ya enumeradospuedeIlamarsedemocraciapolftica,
o equivalentemente, poliarqufa regimendemocratico:repitoque uso estos tres
o
terminos como sin6nimos. AdemAs,si se aceptael uso prevaleciente tantodentrocomo
fuerade los circulosacad6micos,dicho regimenpuede rotularsesimplementeuna
democracia,peroen este caso debe recordarseque se tratade unametonimia,o sea
que el terminotieneunaextensi6n70 mayorque la de "regimen".
Porotrolado,aunqueel niveldel r6gimenes una partefundamental de nuestro
tema,este noterminaahi.Eneste puntomeapartode loste6ricosque prefierenrestringir
el conceptode democraciaexclusivamente al niveldel regimen.Enel restodel presente
textoemprendounanAlisispreliminar de algunasconexionesdel regimendemocratico
con otrostemasque, argumento, tambienpertenecena la probl6matique generalde la
democracia.Pero antes recapitulomediantealgunas proposicioneslos principales
argumentosque he expuestohastaahora:
1. Las eleccioneslimpiase institucionalizadas, juntocon ciertaslibertadescon-
comitantes,conformanunadefinici/nrealistay restringida de unregimendemocrdatico
(o poliarqufa, o democracia polftica).
2. Las definiciones"minimalistas", "procesalistas" o "schumpeterianas", que se
limitan a mencionar las elecciones limpiascomo Onica de
caracteristica la democracia,
presuponenla concomitante existenciade ciertaslibertadeso garantfasfundamentales
paraque taleseleccionespuedanexistir.Consecuentemente, estas definicionesno son
minimalistas o procesalistas.
3. Las libertadesconcomitantesde las elecciones limpiase institucionalizadas
sd61o pueden derivarseinductivamente, tantoen lo que se refierea cuales deben ser
incluidascomoa los limitesinternosde cada una.Porconsiguiente,en esta materiaes
imposibleIlegara unamplioacuerdo,fundadoen criterioste6ricossdlidosy claros71
4. A pesar del caracterindecidiblede las libertadesconcomitantes, en tantoellas
generan una alta de
probabilidad que haya elecciones es
limpias, conveniente expli-
citarlas,tantoparalograrunaadecuadadefinici6ndel regimendel que esas libertades
69Si bienen los Cltimostiemposel valorde la democraciaen el mercadomundialde las ideologiaspoliticas
ha aumentado,sus connotacionespositivasya se manifestaron en que los regimenescomunistasse autocalificaban
"democraciaspopulares",en el esplendido oximoronque Pinochetinvent6en Chile para designar su r6gimen
y en las contorsionesrealizadas,en el pasado y en el presente,pordiversosgobernantes
("democraciaautoritaria"),
paraIlevara cabo alg0ntipode elecci6n, en la esperanzade legitimarsus respectivosregimenes.
autoritarios
70Se entiendepor "extensi6n", segOnCopiy Cohen(1998, p~g.690), "losdiversosobjetosa los que puede
aplicarsecorrectamenteun termino;su denotaci6n".
71 Doy una raz6n,de ordenepistamico,sobre el caracterindecidiblede esta cuesti6n;hay otras razones
concurrentesque discutoabajo.

Y POLITICA
son parte,comoporquecontribuye a aclararlas discrepanciasque inevitablemente

se
planteanen cuantoa los Ifmitesexternose internosde esas libertades.
5. Unadefinicidn del regimendemocrd
realistay restringida ticogeneraunespacio
empiricoy analiticoque permitedistinguira este tipo de r6gimende otros, con
importantesconsecuenciasnormativas, practicasy te6ricas.
A continuaci6n,sin dejar de tener presente nuestroobjetivo-la discusibny
elucidaci6nde ciertos aspectos de la teoriademocraticay de sus implicaciones
comparativas-,cambiamosde perspectiva.
8. Una apuesta institucionalizada
Vimosque en unregimendemocraticocadavotantecuentaporlo menoscon seis
opciones.Recordemosque este no es el Onicoderechoreconocidoporla democracia
a practicamentetodos los adultosen el territorio de un estado. Cada votantetiene
ademAsel derechode ser elegido a posicionesgubernamentales. Que quierao no
ejercerloes irrelevantecon relaci6nal hecho de que, al gozar de ese derecho,cada
adultoportaconsigola autoridad potencialde participar en las decisionesde gobierno.
Los votantesno s6lo votan;pueden ademas compartirla gran responsabilidadde
adoptardecisiones vinculantespara toda la sociedad, y eventualmenteaplicarla
coacci6nestatal.Loimportante del derechoal sufragioy a ocuparcargos electivoses
que defineun agente.Estaes unadefinici6n juridica;esos derechosson asignadospor
el sistemalegala la mayoriade los adultosque habitanen el territorio delimitadoporun
estado,con algunasexcepcionesque a su vez tambi6nson definidaslegalmente.Esta
asignaci6n es universalista;esos derechos corresponden a todos los adultos
independientemente de su condici6nsocial y sus caracteristicasadscriptivas,salvo
edad y nacionalidad. Enun regimen el reconocimiento de todo adultoen
tantoagente implicaadjudicarle democratico,
la capacidadde tomardecisionespersonalesque se
juzgansuficientemente razonablescomo paratenerimportantes consecuencias,tanto
en terminosde la agregaci6nde sus votos como de su eventualdesempeno en
posiciones gubernamentales.Quizalos individuosno ejerzantales derechos o las
actividadespoliticascorrespondientes tenganparaellosescaso interes;peroel sistema
legal de la democracia concibe a todos los individuoscomo igualmentecapaces de
ejercitaresos derechosy hacersecargode las obligacionescorrespondientes(p. ej.,
abstenersede actos de fraudeo de violenciaen el momentode votar,o actuaren los
cargos piblicos dentrode los limitesque imponela ley).
Esto es agencia, al menos en las relacionesdirectamentevinculadascon un
regimenque se basa en elecciones limpias:presunci6nde suficienteautonomiay
razonabilidad de cada adulto(a)como paratomardecisiones cuyas consecuencias
entrafanobligacionesde responsabilidad. Talvez porqueesta presunci6nse ha hecho
tancorrienteen los paisesoriginarios,solemosolvidarcuanreciente,extraordinario y, en
algunospaises, incompletoes el logroporellaimplicado.
Vistadesde este angulo,lademocraciapoliticano es el resultadode algOntipode
consenso, o decisi6nindividual, o contratosocial,o procesodeliberativo.Es el resul-
tado de una apuesta institucionalizada.Elsistema legal asigna a cada individuociertos
derechos y obligaciones. Los individuosno los eligen; desde su nacimiento(y, en varios
sentidos, antes de ello)se hallaninmersosen una densa tramade derechos y obligaciones

538 O'DONNELL
GUILLERMO
que son promulgadosy sustentadosporel sistemalegal del estado en el que viven.

Somosseres socialesmuchoantesde quetomemoscualquierdecisi6nconsciente,y en
las sociedadescontemporAneas unaparteimportante de nuestroser sociales definida
Este
y reguladalegalmente. hechotambien es obvio y tieneimportantes consecuencias;
sin embargo,suele ser ignoradoporlas actualesteoriasde la democracia.
Laasignaci6nde derechosy obligacioneses universalista: se suponeque cada
uno debe aceptarque, con ciertasexcepcionesque el propiosistema legal detalla
cuidadosamente,todos los demAsgozan de los mismosderechos y obligaciones72.
Algunosde estos derechosse refierena unapeculiarmanera-democratica- de adoptar
decisiones colectivamentevinculantesmedianteindividuoselegidos en elecciones
limpiase institucionalizadas.
lQuees la apuesta?Es que, en una democracia,cada ego debe aceptarque
practicamentetodos los otros adultos(as)participen-con su voto y tal vez al ser
elegidos(as)-en el acto -elecciones limpias-que determinaquienlos gobernaradu-
ranteuntiempo.Cadaego debe aceptaresto auncuandopienseque permitir a ciertos
individuosvotaro ser elegidoses un graveerror.A cada ego no le queda otraopci6n
que correrel riesgode que sean elegidaslas personas"equivocadas". Cadaego debe
correreste riesgo73porquees promulgado y sustentadoporel sistemalegal.
Insistoque bienpuede ocurrir que a ego le molesteque se concedana alterlos
mismosderechosa votary ser elegidocon que cuenta1e74.Peroesto no esta libradoa
ladiscreci6nde ego. Si biena lolargode su vida6ste puedeelegirmuchosaspectosde
su ser social,no puedeevitarque se le asigne,antesy con independenciade su volun-
tad, uncomplejoconjuntode derechosy obligaciones.Egoesta inmersoen unsistema
legalqueestableceesos mismosderechosparatodootroalteryprohibea ego descono-
cerlos, negarloso violarlos.Por lugarde nacimientoo nacionalidad,y en muchos
sentidosporel solo hechode residiren un palsdeterminado, ego adquierederechosy
obligacionestantocon respectoa altercomoalestado.Insistoque esto noes materiade
opci6n individual:ego es un ser social constituidoy configuradopor derechos y
obligacionesque el estadopromulga y sustenta,si es necesarioa travesde la coacci6n.
Enterminosde las libertadespoliticas,existeunaobviaexcepci6na lo que acabo
de decir,cuandosurgeunademocracia.Hayentoncesunmomentode opci6n,cuando
se crean derechos y obligacionesque, en la medidaen que son promulgadospor
convencionesconstitucionales limpiamente porreferendoslimpios),
elegidas(o ratificados
expresan el acuerdo mayoritarioexistenteen ese momento para la institucionalizaci6n
de la apuesta democratica.Pasado ese momento,las sucesivas generacionesson
configuradasab initioen y porunavasta red de relacioneslegales, entrelas que se
incluyenla que entraiala apuestademocratica: cada sujetotieneque correrel riesgo
de que las eleccionespuedandarresultadosa su juicioequivocados.
72A esto deben ariadirsesalvedades en funci6nde leyes civiles y sociales promulgadascon vistas a
beneficiara sectores desfavorecidos.Volver6sobre este punto.
73Sin embargo,mas abajoveremosque en los paises originarioseste riesgo fue atemperadopor diversas
garantiasinstitucionales.
74 En algunos paises estos egos pueden ser legi6n, aunque estin legalmenteconstreriidosa aceptar la
apuesta.Enunaencuesta que realic6en la zonametropolitana de San Pablo,Brasil,entrediciembrede 1991y enero
de 1992, un Ilamativo79%de los encuestados respondi6"No"a la pregunta"iSaben los brasilerFos votar?";este
porcentajese elev6a 84%entrelos que tenianunnivelde instrucci6nsecundarioo superior.(Enel contextoresultaba
claroa los encuestadosquela preguntano se referiaal conocimientode la mechnicadel sufragio,sinoa la evaluaci6n
de los criterioscon que otrosvotantesdeciden entrepartidosy candidatos.)

Y POLITICA
Este tema es importante porqueacabamosde descubrirque, ademas de las

elecciones limpiase institucionalizadas, existe otra caracteristicaespecifica de la
democraciapoliticacontemporanea: es el Onicoregimenresultantede una apuesta
institucionalizada,universalistae incluyente. Todoslos demasregimenes,celebreno no
elecciones,imponenalguOn tipode restricci6n a esta apuestao la suprimen.
Losregimenesdemocraticos son,mas allade su momentofundacional, el resultado
permanentey cotidianode esta apuesta.Estodeja en ellos una profundaimpronta.
Reitero:la apuestaes institucionalizada75: nodependede las preferenciasde los indivi-
duos,nide la agregaci6nde sus preferencias76, nide algOnmiticocontratosocialo pro-
ceso deliberativo. Laapuesta es unainstituci6n legalmentepromulgaday
democr.tica
sustentada,que todosdeben respetar dentrodelterritoriodelimitado porunestado.Aun-
que en si mismaesta expectativano entranra la obligaci6nmoralde aceptarel regimen
democrAtico y obedecersus leyes y autoridades77, no dejade ser unaexigenteexpec-
tativa,entramadaen el sistemalegaly sustentadaporel podercoactivodel estado.
Esta apuesta legalmente sancionada establece parametrosamplios, pero
operativamenteimportantes,para la racionalidadindividual:por lo comon, el
desconocimiento,negaci6no violaci6nde los derechosque la apuestaasigna a alter
genera gravesconsecuenciasnegativasparaquienasi procede.Aunquea ego no le
guste, en sus interaccionescon alter(al menos en el Ambitopoliticodelimitadopor
elecciones limpiase institucionalizadas) le conviene,porsu propiointeres,reconocery
respetar los derechos de este. Este interespuede verse robustecidopor motivos
altruistasu orientadosal bienestarcolectivo,peroen si mismoentrariael reconocimiento
de que los demasson portadores de derechosidenticosa los de ego. Estees el germen
de unaesferap'blica, consistenteen unsistemade reconocimientos mutuosbasados
en la asignaci6nuniversalista de ciertosderechosy obligaciones.
Recapitulemos: en lapresentesecci6nvimosquedentrodelterritorio de unestado
dotadode un r6gimendemocratico,la apuestaconcede ciertosderechossobrebases
incluyentesy universalistas. Son derechos positivos,referidosa la participaci6nen
elecciones limpias,incluidovotary ser elegido;a su vez, estos derechos son prote-
gidos porel tipode libertad(de expresi6n,de asociaci6n,de movimiento, etcetera)que
ya he analizado.De esta manera,hemosIlegadoa dos conclusiones.Unade ellas es
unadefinici6nde la ciudadaniapolitica:ellaconsisteen la asignaci6nlegaly el efectivo
disfrutede los derechosy libertadesque acabo de resumir.Laotraconclusi6nes que
esa definici6nnos IlevamAsalli del regimeny noscolocaen el pianodel estado,en dos
sentidos.Unoes el del estadocomoentidadterritorial queencuadraa los titularesde los
derechosy obligacionescorrespondientes a la ciudadaniapolitica.Elsegundo sentido
es el del estado como un sistema legal que promulgay respalda la asignaci6n
universalista e incluyentede esos derechosy obligaciones.Vemos,entonces, que la
75ErnestoGarz6nVald6s (conversaci6n,Bonn,mayo de 1999) me advirti6que aqui estoy invocandodos
tipos de institucionalizaci6nque no coincidenexactamente.Uno de ellos, el de elecciones limpias,si bien est&
respaldadopor reglasjuridicas(inclusoconstitucionales),depende para su efectividadde las expectativasde los
actores relevantes.En cambio,como pone de manifiestoel ejemplobrasilefiomencionadoen la nota anterior,la
institucionalizaci6n
de la apuestademocrtica dependedirectamente de esas reglasyes relativamente
independiente
de opinionesy expectativasindividuales.
76Aunquela aceptaci6ngeneralde estos derechos
contribuyea su perduraci6ny, presumiblemente,a su
expansi6n;pero en este puntode mirazonamiento esto es irrelevante.
77 Aunquees un s6lido puntode partida;dejo para posteriorestrabajosla justificaci6nnormativade la
democracia.

540 GUILLERMO
O'DONNELL
apuestademocraticay la ciudadaniapoliticase implicanmutuamente, y que ambas

presuponenal estadocomodelimitacion territorial
y comoun sistemalegal.
Elandlisisprecedenteha introducido complicacionesque debemos manejarcon
cuidado. Recordemosque la Proposicidn1 estipulaque un regimendemocratico
consistede eleccioneslimpiase institucionalizadas, juntoconciertaslibertades"politicas"
concomitantes.Ahora,con los aspectos del estado que acabo de mencionar,hemos
encontradodimensionesque no pertenecenal regimen(almenostalcomo arribalo he
definido).En realidad,esos aspectos del estado tienendos caras. Porun lado, ellos
estanimplicadosporel regimendemocratico, en el sentidode que ambos(territorialidad
y una legalidadque sostiene a los derechosy obligacionesdirectamente vinculadosa
ese regimen)son condicionesnecesariaspara su existencia.En otrosentido, que
discutomasabajo,esos aspectosson caracteristicas de la democraticidadde algunas
dimensionesdel estado,no s61odel regimen.
Antesde internarnos en este terrenopuedeserCitil resumirladiscusi6nprecedente
mediantelas siguientesproposiciones:
6. Laciudadaniapoliticaconsistede la asignacibnlegaly el goce efectivode los
derechos y obligacionesimplicadospor la apuesta democrdtica:participacibnen
eleccioneslimpiasy libertades"polfticas" concomitantes.
7. Unregimendemocraltico (o democraciapolftica,o poliarqufa)presupone:a) un
estado que delimitadentrode su territorio qui/nes son consideradosciudadanos
polfticos,y b) unsistemalegalde ese mismoestado que asignala ciudadanfapolitica
sobre unabase universalista e incluyente.
9. Agencia y derechos
Dadoque la adopci6nde la apuestademocraticaque asignaderechospoliticos
universalistases reciente,tenemosque emprenderuna excursi6nhistOrica. Ellanos
permitira rastrearlos origenesprepoliticosde la idea de agencia y vincularloscon la
democraciacontemporanea.
En los paises originarios
diversascategoriassociales fueronexcluidasdurante
del ni
largotiempo sufragio, que decirde la posibilidadde ser elegidos:campesinos,
obreros,empleadasdomesticas(y,en general,los individuos que noeranpropietarioso
que tenianun bajonivelde instrucci6n), negrosen EstadosUnidos,indigenasen este
pals y otros,y, porcierto,mujeres.Losderechosde la ciudadaniapoliticase tornaron
incluyentess61loen el siglo XXy, respectode las mujeres,en muchos paises solo
despues de la SegundaGuerraMundial78. Porsu parte,diversospaises del Sury del
Este adoptaronen distintosmomentosel sufragioincluyente,a menudode manera
abruptay en algunoscasos antes de que lo hicieranlos paises originarios.Perolas
multiplesvariantesde democracias"tutelares" que surgieronen aqu6llos,asi como por
supuestolosregimenesabiertamente autoritarios,
implicaronlanegacionde laselecciones
limpias,asi como del universalismo y de la inclusividadde la apuestademocratica.En
esos paises la apuestano fue institucionalizaday en algunosaOnno lo ha sido.
78Pese a frecuentesaseveracionesen contrario,ni siquieraen t6rminosdel sufragiouniversalmasculinoes
EstadosUnidosuna excepci6n a esto. Latempranaexistenciadel sufragioa nivelnacionalse volvi6allipuramente
nominala rafzde las numerosasy severas restriccionesimpuestasa los negrosy los indios,en especial en el Sur.De
ahi que algunosautores,a mijuicioconvincentemente, remontana la SegundaGuerraMundialo auna la d6cada del
sesenta (comoconsecuencia de los movimientospor los derechosciviles)el logrode la democraciaincluyenteen
este pais;ver Hill,1994, Bensel, 1990,y Griffin,1996,asi como el libropionerode Key, 1949.

Y POLITICA
Entodaspartes,lahistoria de lademocraciaes lahistoriade lareticenteaceptaci6n

de laapuesta.Lahistoriade los paisesoriginarios estuvosignadaporanticipacionesca-
tastr6ficas79 y a veces porla resistenciaviolenta8s,de sectores privilegiadosque se
oponian a la extensi6nde losderechos politicosa otrosen losque "nose podiaconfiar" o
eran"indignos" de esos derechos.Enotraslatitudes, pormedioscon frecuenciaaunmas
violentosy excluyentes,esa mismaextensi6nfueresistidaen reiteradasoportunidades.
LCualeseranlos fundamentosde esta negaci6n?Tipicamente,el argumentode
que esos sectorescareciande autonomia y de responsabilidad; en otraspalabras,se
les negaba la condici6nde agentes.Se suponiaque s61loalgunosindividuos(los mAs
instruidos y/oacaudalados,o unavanguardia politicacapazde discernirel sentidode la
historia,o una juntamilitarque comprendialas exigenciaspropiasde la seguridad
nacional,etcetera)contabancon la capacidad morale intelectualnecesaria para
participar en lavidapolitica.S61oa ellosse losconsiderabasuficientemente capacitados
(en materiade educaci6n,propiedad,trabajorevolucionario o designios patri6ticos)
como paratenerla motivacion necesariaparatomarresponsablemente, en
o participar
la formulaci6n de, decisiones colectivas.Porsupuesto,vanguardiasrevolucionarias,
juntasmilitares, etcetera,generaronregimenesautoritarios, mientrasque en los paises
originarioslos privilegiadosgeneraron,en la mayoriade los casos, democracias
oligarquicas(es decir,no incluyentes)paraellosy exclusi6npoliticaparael resto.
Enla secci6n anterior atisbamoscudles la ideacentralsubyacenteen todoesto:
agencia.Estaideainvolucra complicadascuestionesfilos6ficas, moralesy psicologicas1.
Sinembargo,a losfinesdel presentetextobastadecirque unagentees alguiendotado
de raz6nprActica, o sea que cuentacon suficientecapacidadintelectual y motivacional
paratomardecisionesqueson razonablesen funcibnde su situaci6ny sus metas,de las
cuales, salvopruebaconcluyenteen contrario, se entiendeque es el mejorjuez82.Esta
capacidad hace del sujetoun agente moral,en el sentidode que normalmentese
considera(y es consideradoporotros)responsablede sus opcionesy, al menos,de las
consecuenciasdirectasque emanande estas. Porcierto,las obrasde filosofia,teoria
moraly psicologiaque abordaneste temaintroducen diversassalvedadesy maticesa
79Acercade estas resistenciasverHirschman,1991,Hermet,1993,y Rosanvallon,1992.Unpoliticobritinico
que se oponiaa la Leyde Reformade 1867lo expres6asi: "Comosoy liberal[...] consideroque una propuesta[...]
destinadaa transferir el poderque est&en manosde lapropiedady lainteligenciaparaponerloen manosde hombres
cuya vida esta dedicada necesariamentea la luchacotidianapor la subsistenciaes uno de los mayorespeligros"
(RobertLowe,citadoen Hirschman,1991,pig. 94).
80VerespecialmenteGoldstein,1983.
81Mehan resultadoparticularmente Otilesalgunasobras que prestanexpresa atenci6na los nexos entrelas
cuestiones moralesy filos6ficasque planteala idea de agencia, porun lado,y la teoriajuridicay politica,porel otro;
verRaz, 1986,1994,Gewirth,1978,1996, yDagger, 1997.Peroen losampliost6rminoscon quela heenunciadoaqui,
desde diversosenfoqueste6ricosmuchosautorescompartenesta visi6nde la agencia (o autonomia)del sujeto.Ver
Benn, 1975;Crittenden,1992;Dahl,1989;Dworkin, 1993;Garz6nVald6s,1993a;Habermas,1996;
1988;Fitzmaurice,
Held, 1987;Kuflik,1994;Rawls,1971;Taylor,1985;Touraine,1994;Waldron,1993;y, porsupuesto,Weber,1968.Es
interesanteserialarque coincidencon esta visi6n,desde su propiaperspectiva,las psicologiasevolutivasde Piaget
(1932, 1965)(vertambi6nGrubery Von6che,1977,y Reis, 1984)y Kohlberg(1981, 1984), entreotros;ver tambi6n
el interesanteanclisissobreeste autory otrospsic6logosevolutivosen Habermas,1996,pbgs.116-94.Porotraparte,
mis allc de las diferenciasentreellas y de sus variadasterminologias,no son pocas las teoriasde la personalidad
que tambi6ndestacanel conceptoy el desarrollode la agenciacomo fundamental en sus respectivasconcepciones
(Hall,Lindzeyy Campbell,1998).
82Comodice Dahl(1989, 108):"Elpeso de la prueba[sobrela faltade autonomia]siemprerecaerc en
pag. excepci6nseriamoralo
el reclamode unaexcepci6n,y ninguna admisibleen ausencia de evidencias
juridicamente
contundentes".

542 GUILLERMO
O'DONNELL
lo que acabo de enunciar;peroen el pianode teoriapoliticaen el que me he colocado

esto no nos impideseguiravanzandoy plantearotrotema descuidadopor la teoria
contemporanea.
democr•.tica
10. La construcci6n legal y prepoliticade la agencia
La presunci6nde agencia83es otrohecho institucionalizado, que en los paises
originarioses aun antiguoy estAmas s61lidamente establecidoque la apuesta
democrAtica m.s
y laselecciones limpias.Estapresunci6n noes meramenteunaformulaci6n
o
moral,filos6fica psicol6gica; es unconceptopromulgado y sustentadoporel sistema
legal.Lapresunci6nde agenciaconstituyea cada individuo comoun sujetojuridico,un
portadorde derechossubjetivos.Elsujetojuridicodecideentreopcionesporlas cuales
es responsableporqueel sistemalegallo presuponeun ser aut6nomo,responsabley
razonable:unagente,no unaut6matao algOnotrotipode ser heter6nomo.
Estaconcepci6nde agenciacomoportaci6nde derechossubjetivosse convirti6
en el n'cleo centraldel sistema legal de los paises originariosmuchoantes de la
democracia politica.El reconocimientoinstitucionalizado (vale decir, legalmente
promulgado y sustentado,y generalizadamente presupuestopormulItiples egos) de un
agenteportador de derechossubjetivosfueproductode unlargoy complicadoproceso,
que tuvosus antecesoresen algunossofistas,en Cicer6ny en los estoicos84.MAstarde
recibi6aportesdecisivosmediantela detalladaelaboraci6njuridicaemprendidaporla
IglesiaCat61lica y las universidadesmedievales.Estatrayectoriaencontr6importante
expresi6n en el nominalismo de Guillermo de Ockam85,y despu6s recibi6influyente
formulaci6n en los escoldsticosespaioles del sigloXVIy, sobretodo,en Grocio(1583-
1645),Pufendorf (1632-1694)y otroste6ricosdel derechonatural86. Enesta 6poca esa
visi6nencontromaduraexpresi6nen la "teoriaconsensualdel contrato"; segOndice
JamesGordley:"Losescolasticostardiosy los juristasdel derechonaturaladmitieron el
principio fundamental de que en uncontratolas partesactOanIlevadasporsu voluntad
o consentimiento... [encontrastecon las concepcionesde Arist6teles y de SantoTomas
de Aquino]aquellosentendieronque un contratoera simplementeel resultadode un
actode voluntad,nodel ejerciciode unavirtudmoral.Laspartess6loestabanobligadas
a lo que habianacordadovoluntariamente, no a obligacionesderivadasde la esencia o
indoledel contrato"7.
Porsu lado,Hobbesformul6unateoriamuyelaboradade la agenciafundadaen
derechos subjetivosy la transpusoespecificamenteal ambitopolitico.Esta misma
83A partirde aquiusar6el t'rmino"agencia"paraindicarla presunci6ny/o atribuci6n(segin el contexto)de
autonomia,responsabilidady razonabilidad del individuo.
84Sobre este periodo,ver Villey,1968.
85Sobreeste periodo,ver Berman,1993y Villey,1968.
86Sobre este periodo,verVanCaenegem, 1992, Gordley,1991,y Berman,1993.
87Gordley,1991,pig. 7;vertambienLieberman,1998.Loshistoriadoresdel derecho concuerdanen que en
los paises en que rige el derechocivilla teoriadel contratobasada en la voluntadcobr6 decisiva influenciaen los
siglos XVIy XVII,
perohaydiscrepanciaen cuantoa lo sucedidoen los paises donderigeel derechoconsuetudinario
(commonlaw),especialmenteGranBretafiay EstadosUnidos.Hamburger(1989), quienen una ampliareseriade
este tema sostiene que en estos 6ltimosdichainfluenciaya se hizo sentirfuertementeen el siglo XVII,transcribeun
pasaje que sintetizamuybienesta teoria,tomadode unlibroescritoen 1603porel juristaingl6sWilliamFulbecke:"La
base principalde los contratoses el consentimiento,de modoque las personasque lo celebrandeben ser capaces
de otorgardichoconsentimiento;[...] el consentimientoderivadel conocimientoy la librevoluntadde un individuo,
directamentede su suficienteentendimiento..." (pag. 257);en el mismosentidover tambi6nLieberman,1998.

TEORIADEMOCRATICA COMPARADA
Y POLITICA 543
concepci6nde agenciaimpregn6la visi6nde la Ilustraci6n88, cuandofue proseguiday

reelaboradapor Locke, Rousseau,Kant,Milly otros, a pesar de las importantes
diferenciasentreestos autoresacerca de otrascuestiones.Ademds-y esto interesa
centralmenteparamianalisis-,esta concepci6nde agenciafue incorporada al nuicleo
de la teoriadel derechoporjuristascomo Jean Domat(1625-1695)y RobertPothier
(1699-1772),cuyaobrainfluy6grandemente en Blackstone,Benthamy otrosjuristasde
la tradici6ndel derechoconsuetudinario, asi como en las codificacionesfrancesasy
alemanasde la primeramitaddel sigloXIX89.
Estaconcepci6nde la agenciaindividual y su corolario,la teoriaconsensualdel
contrato,contradiceotraconcepci6ndel derechoque se remontaa Arist6telesy Santo
Tombsde Aquinoy que en su visi6norganicistade la sociedadsigue siendoinfluyente
en variasculturasquenopertenecenalcuadrantenoroccidental. SegQnesta concepci6n,
la ley estf referidaal justoordenamiento de la polis,que se logramedianteasignara
cada parte su lugary proporci6nadecuados. El axiomasuum cuiquejus tribuere,
expresaesta concepci6narquitect6nica de la justiciay de la ley como su instrumento:
no existenen ella propiamentederechos individuales,sino derechos y obligaciones
que, en aras de un ordenamiento justode la totalidad,se asignana cada categoriao
estamentointegrantede una sociedad concebida organicamente(ciudadanos,ex-
tranjerosy esclavos,o, en otroscontextos,reyes,nobles,burgueses,plebeyos,etc.)9.
Laemergenciade la ideade agenciay sus derechossubjetivosimplic6unarevo-
luci6ncopernicana:la misi6nde la ley dej6 de ser concebida como la asignaci6n
adecuadade las partesde unatotalidadsocialorganicamente concebida.Encambio,
comoya se inferiadel nominalismo de Ockamy mastardede Hobbes,la ley se refierea
las Onicasentidadesverdaderamente existentes,los individuos.Seguinesta nueva
visi6n, el sentidode la es
ley promulgar y protegerlapotestasde los individuos, es decir
su capacidadde ejercersu voluntadentodoslosambitosnoprohibidosporlamismaley.
Elobjetoy lafinalidad de laleyes el individuo,concebidocomoportador de los derechos
subjetivos quesustentansu potestas91; de acuerdoconestaconcepci6n,sieventualmente
se obtienecomoresultadounbuenordensocial,esto es unproductocolateral(comose
afirmara mastarderespectodel mercado,en consonanciacon esta mismavisi6n)de la
agregaci6nde lasconsecuenciasde lavigenciade los derechossubjetivosindividuales.
88 Laprofundainfluencia
ejercidasobreestas concepciones duranteeste periodoporlas ideas cientificasde
Bacon, Galileo,Descartes y sobre todo Newton,merecenmuchomis que la pasajerareferenciaque puedo hacer
aqui.Trassefialarla revoluci6ncontrael aristotelismo que implicaronlos nuevosm6todoscientificosanaliticosy expe-
rimentales,VonWright(1993,pbg.177)comentaqueen consecuencia "laNaturalezaes objeto,el hombrees sujeto
y agente"(6nfasisdeloriginal);sobreestos temassiguensiendofuentesindispensablesCassirer,1951,y Gay, 1969.
89 Sobre estas influenciasver Gordley,1991,y Lieberman,1998.
90ComoSantoTomBsde Aquinodijo:"Dadoque toda parteguardacon la totalidadla mismarelaci6nque lo
imperfectocon to perfecto,y dado que cada hombrees partede esa totalidadperfectaque es la comunidad,sigue
quela leydebe tenercomoobjetoapropiadoel bienestardelconjuntode la comunidad.[...]Entendidarigurosamente,
la ley tiene como objetoprimeroy principalel ordenamientodel bien comnn"(citadoen Kelly,1992, pbg. 136).
91Refiri6ndosea la concepci6n de Hobbes (y Spinoza)sobre los derechos subjetivos,Kriegel(1995, pbgs.
38-39)expresa acertadamente:"Dichadefinici6n,que vinculalos derechoscon los individuosy su libertas,rompede
maneradecisivacon el aristotelismo y el antiguoderechonatural,que concebia los derechosy la leycomo relaciones
de equidaddentrode una sociedad politicanatural,o como expresi6nlegalizadade la distribuci6nmis justasegOn
el ordende las cosas. Hobbes,en cambio,concibelos derechoscomoatributosde unindividuo,como manifestaci6n
de sus potencialidadesen el estado de naturaleza.Enlugarde unateoriarealistay objetivistadel derecho,estamos
aquiante unaconcepci6n subjetivistay naturalista" (el subrayadoes del original).Paraunexcelente andlisisde esta
cuesti6nver Habermas,1996.

544 O'DONNELL
GUILLERMO
Por supuesto, lo que acabo de bosquejares un capitulode la historiadel

liberalismo.Muchosautoreshan sehaladoque como doctrinapoliticael liberalismo
destil6las cruelesleccionesque dejaronlas guerrasreligiosasde los siglosXVIy XVII;
pero debe aiadirse que buena partede la tareade construcci6ndel individuoque
describieronHobbes, Locke,Kanty otros ya habia sido realizadapor las teorias
filos6ficasy, especialmente,juridicas,que acabo de mencionar.Elagente portadorde
derechos subjetivosya estaba prefiguradoen esas teorias,casi listo para que los
grandesautoresdel liberalismo lo trasladaranal Ambitopolitico.
Aunqueestas reflexiones puedenparecerdistantesde unateoriade lademocracia
contempornea,no es asi. Paramostrarlo, nada mejorque invocara MaxWebery su
colosal esfuerzopor explicarel surgimientoy caracteristicasdel capitalismoen el
Noroeste.SabemosqueWeberno atribuy6 statusexplicativoprivilegiadoa ningunade
las dimensionesque utiliz6.Sus ideasson particularmente relevantesen el contextode
mi presente andlisisporque, en contrastecon gran parte de la ciencia politica
contempordnea, prest6granatenciona losfactoreslegales,queen esa regionoperaron
contrapuntalmente con la formaciondel estado, el capitalismo,las clases y diversos
de
tipos autoridad politica.Eneste contexto,Weberargument6que la emergenciade lo
que Ilam6 el "derecho racional-formal" (unverdaderodepOsitode derechossubjetivos,
me apresuroa aradir)no puede atribuirse principalmente a las demandaso intereses
de la burguesia,ya que en el comienzode ese procesoapenas existiaunaburguesia
plenamentecapitalista92. Dichaaparici6nse explicaen realidadporla pacienteobra
previa elaboraci6njuridicaque acabo de esbozar,porlos interesescorporativos
de de
los profesionalesque la Ilevarona cabo y, en especial, por los intereses de los
principalesempleadoresde esos profesionales:los gobernantesinvolucradosen la
formaci6nde estados y porende interesadosen mejorarsu creditoy la recaudaci6n
asi como en sometera su controldirectola poblacionde los territorios
tributaria, que
pretendiangobernar.Paraello era fundamental eliminarlos estamentosconcebidos
organicisticamente (sobretodo los feudalesy los de las ciudadesaut6nomas)y, junto
conellos,lasconcepcionesaristot6lico-tomistas delderecho.Esosgobernanteshallaron
en el caracteruniversalista de los derechossubjetivosun medioeficazparaafirmar su
dominaci6nsobretodos los individuos que vivianen sus aunque
territorios93; hizofalta
muchaviolencia,a la postrequedaronasi trazadoslos contornosbasicos del actual
mapapoliticode esa partedel mundo94.
El proceso de construccionjuridicade la agencia individualno fue linealni
pacifico.Se despleg6 en unarelaci6nmutuamente dinamizadora con otroproceso:el
surgimientoy desarrollo del capitalismo. Como nuevamente nos recuerdaWeber,y
tambienMarx, el refuerzomutuo de los procesos de formacion del estado,de desarrollo
del capitalismo y de expansi6n del derecho racional-formaltuvo, entre otras
consecuencias,laabolici6nde laservidumbre95 y laemergenciadel trabajo"libre".Esta
92Weber,1968, p. 847 y passim.
93DiceWeber(1968,pg. 852):"Elinternspoliticoporla unificaci6ndel sistemajuridicodesempei6 unpapel
predominante[enla adopci6ny expansi6ndel derechoformal-racional]". Sobreesto, ver Dyson, 1980;Poggi, 1978;
Spruyt,1994,y Tilly,1975, 1985y 1990.
94Enesos tiempos,el principiocuiusregioeius religio,que propuls6las guerrasde religi6n,fue sustituidopor
el principio"unsolo estado y un solo c6digo legal"(VanCaenegem, 1992, p. 125).
95Peroesto es s6lo ciertoen los paises del cuadranteNoroestedel mundoy, entreellos, con la importante
excepci6n de la subsistenciade la esclavituden EstadosUnidos.Mastarde,en otraspartesdel mundo,la formaci6n
de estados y la expansi6ndel capitalismotuvieronconsecuenciasbastantemenosben6ficasque en aquellaregi6n.

Y POLITICA
libertadconsisteen el derechosubjetivode celebrarcontratosporlos cuales individuos

carentesde mediosde producci6nvendensu fuerzade trabajo.Eltrabajador de las
relacionescapitalistas es un precozsujetojuridico,portador de los derechos (escasos,
al principio)y de las obligacionesacordadas"libremente" con su empleador,como
cuadraa un individuo juridicamente concebidocomo agente. Estoes validoasimismo
paralas responsabilidades criminales, que dejaronde ser atribuidas alclan,la familiao
a
la aldea y fueronimputadas los respectivosindividuos, nuevamente de acuerdocon
su condici6nde agentes96.
Subrayoque la tempranaconstrucci6nde los derechossubjetivos,sobretodoen
la ley de contratosde intercambio de bienesy servicios,es el legado del capitalismoy
de la formaci6ndel estado, no del liberalismo o ia democracia,que surgieroncuando
esa construcci6nya estabamuydifundidaen los paises originarios y se expresabaen
doctrinasjuridicassumamenteelaboradas97. Lomismocabe decir,desde luego,de la
construcci6nde la propiedadcomounderechoindividual, exclusivoy comerciable98. Si
observamosesta historiadesde un Anguloconvergente,debemos recordarque los
estados y el capitalismogeneraronmercadosterritorialmente delimitados,con Ioque
tambienasi contribuyeron a generarunadensatramade derechossubjetivos,incluidas
redesde tribunales que aplicabanesos derechosbastanteantesde que el liberalismo y
la democraciaentraranen escena99.
Porotraparte,comomuchosautoreshansefialado,la construcci6njuridicade un
agente portadorde derechos subjetivos,al omitirlas condicionesefectivas de su
ejercicioy excluirotrosderechos,aval6y contribuy6 a reproducir relacionessumamente
desigualesentrelos capitalistas y lostrabajadoreso00.Peroesta construcci6n conllevaba
ciertoscorolariosexplosivos.Enprimerlugar,si se le atribuyea ego agencialegalmente
promulgada en ciertasactividadesqueson extremadamente importantes parably en su
conjuntoparatodala sociedad,unapreguntaque se planteanaturalmente es: ,porque
negar dicha atribuci6n en otras esferas,y en todo caso, quien deberia tener autoridad
paradecidirlo?Unsegundocorolario es nomenosexplosivo,aunquehastahoysiga mas
irresueltoque el anterior: si la agencia implicaopci6n, ,queopciones reales pueden
considerarserazonablemente consistentescon el caracterde agentede ego?
96 Este es otroimportantetema de la Ilustraci6n,que fue volcado a la legislaci6npenal por influenciade

Bentham,Montesquieu,Voltairey, sobre todo, Beccaria.
97Tilly(1997,p.87) comentaque ya duranteeste periodomodernotemprano"eltrabajoasalariadodesplaz6
los sistemas de servidumbre,aprendizaje,esclavitudy trabajodomiciliario bajo el cual hasta entonces casi todos
habiantrabajado". Concurrentemente, verHabermas,1996,Rosanvallon,1992,Steinfeld,1991,Tilly,1990,y Tomlins,
1993.
98Janowski(1998, p. 200) anotaque en los siglosXVIIy XVIII "losderechosuniversalistassobre la propiedad
eran protegidosporlos tribunalesbien antes que lo hicierancon los derechos politicosy sociales".
99Friedlandy Alford(1988, p. 240) agregan que "Laemergenciadel estado constituy6progresivamenteal
individuocomo unsujetolegalabstractoportadorde derechosespecificadosindependientementede su posici6nen
la estructurasocial, y responsablepor sus accciones"(por mi parteagrego que esto fue productono s6lo de la
expansi6ndel estado sino tambi6ndel capitalismo).Rosanvallon(1992)concuerda:"Lahistoriade la aparici6ndel
individuodebe entendersecomo partede la historiade los derechos civiles (p. 107)... [ya antes de la Revoluci6n
Francesalla noci6nde la autonomiaindividualhabiasido formuladaen el derecho civil"(p. 111).
100"Porlo tanto,el resultadode la libertadcontractual
es en primerlugarla oportunidadde usaresos recursos,
mediantela astutautilizaci6nde los derechos de propiedaden el mercado,paraejercerpoder sobre otros [...] la
coerci6nes usada principalmente porlos propietarios privadosde los mediosde producci6ny adquisici6n,a quienes
la ley garantizasu propiedad[...] Enel mercadode trabajo,se dejaa la 'libre'discreci6nde las partes aceptarlas
condicionesimpuestasporlos que son econ6micamentemis poderososgraciasa la garantialegal que amparasu
propiedad."Talvez interesesehalarque el autorde estas lineas es Weber(1968, p. 730/1), no Marx.

546 GUILLERMO
O'DONNELL
La respuestaa la primerapreguntaes la historiade la ulteriorexpansi6nde

derechossubjetivos,incluidoel del sufragio,hastaalcanzarsu inclusividad actual.Esta
historiafue escritapormOltiples conflictosa cuyo termino,tras haberaceptadomorir
masivamente en la guerraen defensade sus respectivospaises0ioy trocarla revoluci6n
porel estadode bienestar102, las classes dangereuxfueron finalmente
admitidascomo
participes de la apuesta democratica -obtuvieronla ciudadaniapolitica103-. Mientras
esto sucedia,otrosprocesossegulansu cursoen los paisesoriginarios. Uno,que ya he
apuntado,fuequecomoresultadode laexitosa,y a menudocruel,formaci6n del estado,
el mapa de Europaoccidentaly de Americadel Nortequed6 trazado bastante
firmemente'04. Otroproceso fue la expansi6nde derechos en la esfera civil,al que
algunos teoricos alemaneshanIlamadode "juridificaci6n", en el doble sentidode que
derechosy deberes ya reconocidosse especificaronen crecientedetalley de que se
les agregaronotros'5.
Al interactuar expansi6ndel capitalismo,estos procesos juridicos
con la ulterior
significaron que, cuandoen algOnmomentodel sigloXIXla mayoriade los paises del
Noroesteadoptarondemocraciasno incluyentes,ya se habiaasignado a una gran
proporci6nde su poblaci6nmasculina(y, en un grado mas limitado,tambiende la
femenina)unaseriede derechossubjetivosque regulabangranpartede su vida106.No
eran6stos -todavia-los derechospoliticosde la apuestademocratica.Eranderechos
civiles,correspondientes a actividadessocialesy econ6micas"privadas". T.H.Marshall
los sintetiz6en el conceptode "ciudadania civil"y recientementeHabermaslos Ilam6
"derechosburgueses"107. En un trabajoanteriorhe discutidoeste tema, formulando
algunasreservassobre las tipologiassecuencialespropuestaspor estos autores108
Aquiquierodestacarque,cuandocomenz6a debatirselaplenainclusionpolitica,en los
paises originarios ya existiaun ricorepertorio de criterioslegalmentepromulgadosy
101Ver
especialmenteLevi,1997,y Skocpol,1992.
102Estageneralizaci6npasa poraltovariacionesentreestos paises que no son relevantesparamiargumento.
Entrela vasta bibliografia
que existe sobreeste temaverespecialmenteEsping-Andersen,1985y 1990,Przeworski,
1985,Przeworski,y Sprague,1988,Rothstein,1998,Rueschemeyer,HuberyStephens, 1992,y Offey Preuss, 1991.
103A ello se agregaronvigorosascampaniaseducacionales,destinadasa
asegurarque los nuevos parti-
cipantesen la apuestademocrcticafueran"ciudadanosconfiables."Estosesfuerzostuvieron,a la larga,importantes
consecuencias democratizantes,peroparasu inicialintenci6ndefensivaen Francia(que, que yo sepa, no difiri6en
este sentidode los otrospaises originarios)
ver Rosanvallon,1992.Eneste respecto es tambieninteresantela gran
atenci6n que Condorcet,Locke, Rousseau,AdamSmithy otras grandes figurasde la Ilustraci6nprestarona la
educaci6n como medioparahabilitargeneralizadamente sus concepciones de agencia en la esfera politica.
104Ver
Tilly, 1985 y 1990.
105Eneste sentidoMarshall (1950,p. 18)comentaque "Lahistoriade los derechos civilesen su periodode
formaci6nes la de unaprogresivaagregaci6nde nuevosderechosa unstatusque ya existiay que se atribuiaa todos
los miembrosadultosde la comunidad".SegOnel mismoautorlos derechos civilesson "Losderechos necesarios
parala libertadindividual -libertadde la persona,libertadde palabra,pensamientoy religi6n,derechoa la propiedad
y a celebrarcontratosvlidos, y el derechoa la justicia".(pp. 10/11).
106TalcomoTilly(1994,p. 7) dice acerca de Francia,"Conla Revoluci6n,practicamentetodos los franceses
lograronacceso a los tribunales.Duranteel siglo XIX,los derechos se expandieronjuntocon las obligacionesde
asistira la escuela, serviren las fuerzasarmadas,pagar impuestosindividualesy satisfacerotros deberes para
entonces ya comunes a todos los ciudadanos".Estotambi6nocurri6,unpoco antes o despu6s que en Francia,en
los otrospaises originarios.Valelapena comentarqueandlisisneoinstitucionalistas -como los de North,1981y 1991,
y Northy Weingast,1989- prestanmuchaatenci6na esta juridificaci6n de las esferas civily econ6mica.
107 a estos derechos, Habermas(1996, p. 28) comenta que "Desde Hobbes, el prototipo
deRefiriendose
la ley han sido las reglas del derecho privadoburgu6s,basado en la libertadde celebrarcontratosy
genericopropiedad".
adquirir
108O'Donnell,1999b.

Y POLITICA
elaboradossobrela asignaci6nde agenciaa grannOmero de individuos.Ciertamente,

de acuerdo con nuestrospatronescontemporaneosel alcance de esos derechos
"privados" era bastantelimitado. Perotambienes ciertoque, merceda este procesode
expansi6nde la asignaci6nde derechossubjetivos,se prepar6el terrenoparahacer
extensivosa la ciudadaniapoliticalos conceptos, leyes, jurisprudencia e ideologias
originadosen la ciudadaniacivil109
Aestaalturade lahistoriaqueestoyresumiendo seriaartificial
separaralliberalismo
comodoctrinapoliticade lasteoriasjuridicasquehe esbozado.Muchosde los derechos
que el liberalismo protegeson los mismosderechossubjetivosque ya habianrecibido
detalladaelaboraci6ny vastaimplantaci6n legal.Claroque con el tiempoel liberalismo
los ampli6,pero cada vez que lo hizolos defini6como derechos subjetivos,en con-
cordanciacon sus propiaspremisas.Fueen su caracterde defensoresde esta clase de
derechos,asimismo,que los liberaleslograronla aprobaci6nde constitucionesque, no
importaqu6otrascosas contienen110, promulgan y protegenderechossubjetivos.Estas
fueronlasconstituciones que institucionalizaron
porprimera vez laapuestademocratica,
aunquesobrela base -oligarquica,comola he Ilamado-de un sufragiono incluyente.
En los paises originarios,estos procesos implicaronque cuando a la largase
acept6 la apuestaincluyente,muchos(aunqueporciertono todos) sintieronque esta
decisi6nnoeraunsaltoen el vacio.Porentonceslos gobiernosya estabanconstrehidos
porderechos subjetivosmuyelaboradosy difundidos,algunosde ellos consagrados
como reglasconstitucionales111. Ademas,ya se tratabade sistemasrepresentativos,
cuyofuncionamiento atenuabalostemoresa la democraciadirectay el "gobierno de las
masas",provocadosporexperienciasque comenzabanen Atenasy Ilegabanhastala
Revoluci6nFrancesa.Tambienya se habianadoptadoo estabanen trende serlootras
medidasde salvaguardia con hondasraicesen el pasado(si biensu historiadifierede
la que narreaqui),en particularlafijacionde plazosa los mandatosde los funcionarios
electos y la divisi6nde poderesdentrodel regimen112. Estos arreglosinstitucionales
confluyeron paraconfigurarel principiocentraldel liberalismo:todogobiernodebe ser
un gobiernolimitado,puesto que estA referidoa agentes, portadoresde derechos
promulgados y sustentadosporel mismosistemalegalque el gobiernodebe obedecer
y del cual derivasu autoridad.Insistoen que esta idea fundacionalde agencia como
portaci6nde derechossubjetivosque generanunapotestasdel individuo que no puede
o09Regh (1996, pp. xxi/xxii)comenta:"Enla tradici6ndel contratosocial que se originaen TomBsHobbes, la
constituci6njuridicade la sociedad sobre la base de los derechos individualesapareci6 como una extensi6n
verosimilde las relaciones contractualesque regian la economia burguesa. Las institucionesecon6micas del
contratoy la propiedadya implicabanunavisi6nde la personalegal como libree igual,y porlo tantoportadorade
derechos iguales".Comentandoa Weber,Kronman (1983,p. 144)agrega:"Tantoel concepto del trabajolibrecomo
la idea del contratoconsensualy voluntariose basanen la mismaconcepci6nde la personacomo sujetolegal, unser
dotado de la capacidad de crear derechos [por medio de los contratos] y de adquirirpropiedad... [esas
concepciones] dependenenteramentede laposesi6nde unafacultadque puede ser indistintamente descriptacomo
la capacidad de acci6n de acuerdoa fines,paralaautorregulaci6n o paraactuarde acuerdocon reglas".
voluntaria,
110Enel presentetextono puedo discutirotro
aspecto fundamentalde las constituciones,el de organizaci6n
y potenciaci6nde la autoridadque ellas consagran.Sobre el temaver Hardin,1989, Holmes,1995, Bellamy,1996,
Habermas,1996, y Preuss, 1996.
1" Una vez mas, estoy exponiendode maneramuysumaria(aunqueespero sin grandes distorsiones)una
complicadahistoria.Los librosde pr6ximapublicaci6nde Alexandery de Gould(1999) se ocupan en interesante
detallede las diversassecuencias y ritmosque siguieronestos procesos en variospaises europeos.
112Paraun excelente andlisisde estos
procesos institucionalesver Manin,1995.

548 GUILLERMO
O'DONNELL
ser negada o violadasalvorazonescuidadosamente especificadasporla ley,ya tenia

raices muydesarrolladasen teorlasjuridicassumamenteinfluyentes.Estasteoriasse
desarrollaron contrapuntalmente con el capitalismoy el estado, y mas tarde con el
liberalismo,bien antes de la adopci6nde la apuestademocrAtica incluyente.Como
resultadode esta largay complicadatrayectoria hist6rica,ia democracia contempordnea
y su apuesta incluyentese basan en la idea de agencia legalmentepromulgaday
respaldada.El gobierno,regimeny estado resultantesexistenen funci6nde y para
individuosque son portadoresde derechossubjetivos113
Estaes, en sintesis,la arquitectura juridicae institucionaldel estado democratico
contemporaneo. Elhechode que en los paisesoriginarios este entramadode derechos
y garantlasya estuvierabAsicamente construido cuandose adopt6la apuestaincluyente,
mitig Ilosriesgos percibidos de esta decisi6n.Comosefala Sartori,"Noes porcierto
casualque la democraciavolvieraa serconsideradaunbuensistemapolitico(despues
de habersidocondenadadurante milenios) despues[delaaceptaci6n]delliberalismo"114;
en el mismosentido,JohnDunncomentaque graciasa estos procesos la democracia
acab6 siendo"amigable" al estado(y,agregoyo, al capitalismo)115
Vemos,pues, que la apuestademocratica,ademas de ser incluyentey univer-
salista,es unaapuestaatemperada: el arraigode los derechossubjetivos(incluidala
incorporacion de muchos de ellos a las constituciones),la limitacion temporalde los
mandatosde muchosde los altosfuncionarios, la divisionde poderesy la periodicidad
de las elecciones limpiasatemperanlo que esta en juego en cada elecciOn-la
democraciapoliticacontemporanea aceptala apuestaincluyentey sus implicaciones
mayoritarias pero,mediantesus resguardosliberales,amortigua sus riesgos.
11. Digresi6ncomparativa(2)
He expuesto en formamuy compendiadaalgunosprocesos historicosde los
palses originarios,hasta Ilegaral periodoen que adoptaronla apuesta incluyentey
universalista.
ComoWebernuncase cans6de repetir, estascircunstancias hist6ricamente
singularesdel Noroestemarcaron profundamente de las economias,
las caracteristicas
los estadosy los regimenesde esos paises.Enla mayoriade las restantesdemocracias,
nuevasy viejas,del Estey del Sur,estos procesosfueronmAstardios,ocurrieron en
secuenciasdiferentes(o simplemente no ocurrieron)y sus consecuenciasde homoge-
neizaci6nsocialy juridica estuvieronen granmedidaausentes.Estasdiferencias,sobre
las que hayabundantespruebasen los respectivosregistroshist6ricos,gravitaron fuer-
tementeen las caracteristicas actualesde estos paises, incluidossus estados y, cabe
presumirlo, tambi6nsus regimenes,democrAticos o no. Noobstante,el sesgo antihist6-
ricoy la focalizacionestrechaen losaspectosformales delr6gimen,propiosde lamayoria
de las teoriasactualessobrela democracia116, obstaculizael estudiode esos factores
Sinembargo,en la medidaen que ellosejercenfuerteinfluencia
historico-estructurales.
113Jones (1994, pig. 88) lo dice bien: "Laautoridad

politicaes ejercidasobre, y en beneficio de, seres
humanoscon derechos".
114Sartori, 1987, pbg. 389.
115Dunn, 1992, psg. 248.
116Ya he serialadocon respectoa Am6ricaLatinaalgunasexcepciones a esta afirmaci6n.

Y POLITICA
en las caracteristicas
de muchasdemocraciascontemporaneas, esa omisiones unse-
rioimpedimento paraquelateoria adquieraapropiadoalcancecomparativo.
Hastaque se Ilevena cabo democr.tica
las investigacionesque remediaran esta omisi6n,s61o
puedo presentaralgunoscomentariospreliminares, que proseguiremas abajoen otra
digresi6ncomparativa. Aunqueen muchasnuevasdemocraciaspoliticas,porladefinici6n
mismade talesdemocracias,se Ilevana cabo eleccioneslimpiasy tantolas elecciones
comolaapuestauniversalista estaninstitucionalizadas,en ellasexisteescasa efectividad
de los derechosciviles,a lo largode su territorioy a travesde sus clases y sectores
sociales. Ademas,cuando se adopt6la apuesta incluyenteen no pocos de estos
paises, ain no se habianimplantado las salvaguardiasliberales.Consecuentemente,
los privilegiados
vieronen la extensi6nde la apuestaunaseriaamenaza,con Ioque a
menudodesencadenaronunadinamicade represi6ny exclusi6na la que se contrapuso
unaprofundaalienaci6npopulary, a veces, unaradicalizaci6n que obstaculiz6aunmas
la extensi6nde los derechoscivilesy de las salvaguardiasliberales.Hastahace poco,
esta dinAmicaaliment6la aparici6nde diversostiposde regimenautoritario, tantoen
America Latinacomo en otrasregiones117
12. La ciudadanfa politica y sus correlatos

El analisisrealizadoen la Secci6n 8 me permitioestablecerque la ciudadania
politicaes una condici6nlegalmentedefinida,asignadapor un estado dentrode su
territorio,como partey consecuenciade la apuesta institucionalizada, a individuos
concebidos como portadoresde derechos referidosa un regimenque se basa en
elecciones limpiase institucionalizadas y en ciertaslibertadesconcomitantes.Esta
condici6n es compleja. Es adscriptiva"8, porcuanto(salvoel caso de naturalizaci6n)
correspondeporel merohechode habernacidoen unterritorio (iussolis)o familia(ius
sanguinis).Es universalista, en el sentidode que dentrode lajurisdicci6n del estadose
asigna en iguales terminosa todos los adultosque cumplencon el criteriode la
nacionalidad. Estambienunacondici6nformal,pues es establecidapornormaslegales
que en su contenido,promulgacion y aplicaci6ndeben satisfacercriteriosestipulados,
a su vez, porotrasnormaslegales.PorUltimo, la ciudadaniapoliticaes pOblica.Conesto
quiero decir, primero,que es resultadode leyes que deben cumplirexigencias
cuidadosamenteexplicitadasen cuantoa su publicidady, segundo,que los derechosy
obligacionesque se asignana cada ego implican(y demandanlegalmente)unsistema
de reconocimiento mutuode todos los individuos, independientemente de su posici6n
social,como portadoresde igualesderechosy obligaciones.
Recalcoahoraque estas caracteristicas de la ciudadaniapoliticason homologas
a los derechossubjetivosciviles"privados" cuyaelaboracion originalesboce arriba.Mas
precisamente,esas caracteristicasson partede estos derechos.Es importante com-
prenderesto. Ensus origenes,en su concepci6nde la agenciay en su definici6nlegal,
las libertadespoliticasquemencionealexaminar diversasdefinicionesde lademocracia
son partede los derechosciviles.Si es correctodecirque estos definenen conjuntola
ciudadaniacivil,entonceshayentrelaciudadaniacivily la politicaunaconexi6nmucho
117He discutidoesta cuesti6nen variostextos, sobre todo O'Donnell,1972 y 1988.
118Paraargumentoscoincidentesver Brubaker,1992,y Preuss, 1996.

550 GUILLERMO
O'DONNELL
mas intima,tantohist6ricacomo conceptual,de lo que reconocenlas definiciones

actualesde lademocracia,realistaso no119.Estasobservacionestienenconsecuencias
empiricas.Algunasdemocraciascontempordneas incluyenun conjuntode derechos
politicosrodeados,apuntalados y fortalecidos por densaredde derechosciviles.En
una
otrasdemocracias,en cambio,aunqueincluyen(pordefinici6n) esos derechospoliticos,
la tramacircundantede derechoscivileses tenuey/o estAdistribuida desigualmente
entredistintascategoriasde individuos, clases socialesy regiones.Volveresobre este
tema;porel momentoquierodestacarque esas diferencias,que puedentrazarseentre
diversoscasos y en cada caso a lo largodeltiempo,seguramenteinfluyenfuertemente
sobre lo que podriamosIlamarla profundidadde la democracia,o el grado de
democratizaci6n o la calidadgeneralde la democracia,de cada caso.
civily juridica,
Eneste puntorecordemosque otrade las cuestionesplanteadasporla idea de
agenciase refierea las opcionesdisponiblesparacada individuo, tantoen terminosde
su capacidad de optarlibrementecomo de su gama de opciones efectivamente
disponibles120.Enlos paisesoriginarios, larespuestaa esta cuesti6nse ramific6en dos
direcciones.Porun lado,se centr6en los derechosprivadosindividuales, sobre todo
(aunqueno exclusivamente) en el ambitode los contratosdefinidosen sentidoamplio.
Surgi6entonces una serie de criterioslegislativosy de jurisprudencia para invalidar,
enmendaro impedirsituacionesen las que existe una relaci6n"manifiestamente
desproporcionada"121 entrelas partesy/o dondeno es razonablesuponerque unade
estashaprestadoconsentimiento verdaderamente aut6nomo alcontrato(porincapacidad
mental,fraude,coacci6n,etc6tera)122. Estasmedidastutelaresse fundanen uncriterio
bAsicode equidad,que a su vez es un corolariode la idea de agencia:se presupone
que los agentesse relacionanentresi comotales,o sea sin que hayataldesigualdado,
poralgunaraz6n,algunaagudaincapacidad, queanulenlaautonomia y/odisponibilidad
de unagamarazonablede opcionesporpartede algunode los sujetos.Medianteestas
construccionesjuridicas, se incorpor6 a los sistemaslegalesde los paises originarios
la
cuesti6nde la equidadde asegurarcondicionesminimamente equilibradasentrelos
agentes123. Porende, a la impronta juridicaanterior(hist6ricay analiticamente)de las
119 Una
excepci6n es Habermas,1988 y 1996, aunque ya indiqu6que discrepo con su enfoque general
deliberativo.Otrostrabajosimportantesque ponen de manifiestola estrecha relaci6nexistenteentre los factores
juridicosy politicosson Bobbio,1989y 1990;Garz6nVald6s,1993;Linz,1998;Preuss, 1988, 1996,y Sartori,1987.
No es casual que tantoestos autorescomo el que esto escribehayansido formadosen la tradici6njuridicay politica
europea,donde no existi6la profundadivisi6nentrela teoriadel derechoy la teoriapoliticaque se origin6,sobretodo
en EstadosUnidos,en la "revoluci6n conductista"de las d6cadas de 1950y 1960.
120De aquien adelante,cuandohablode "opciones"me refieroconjuntamente a la capacidad subjetivade
efectivamenterealizaropciones que son razonablemente aut6nomas,y a la gama de opciones de la que realmente
dispone cada individuo.Enel presentetextomianclisisde este complejoasuntoes rudimentario, pero confioque
suficientepara destacar la parte de la historiadel derecho que me interesa;para un cuidadoso anlisis de las
opciones y su conexi6nnecesariacon la idea de agencia (que denominaautonomia),ver Raz, 1986, pbg.204 y
pissim.
121Talcomo enunciala Secci6n 138 del C6digoCivil
aleman.
122Esta fue otra larga y complicadaevoluci6n,que tuvo en los paises originariosvariacionesbastante
significativas,en especial en lo tocanteal timingde las respectivasdecisiones;ver especialmenteAtiya,1979;Van
Caenegem, 1992,yTrelbicock,1993;elanlisis pionerode este temase encuentra,nuevamente,en Weber(1968).Va-
le la pena serialarque, acompafiandoy apoyandoesta evoluci6n,la concepci6n estrictamenteindividualista de la
teoriaconsensualdel contrato(y de los derechosen general)fuerevisadaen el sentidode adoptaruna concepci6n
mcs relacionalde los derechos;ver sobre todoDagger, 1997, pgs. 21 y passim.
123Asicomo en los sistemasjuridicosde otrospaises; no obstante,paraampliossectores de las respectivas
poblacionesesta tramaes en granmedidas6lo nominal(vermbsadelante).

Y POLITICA
concepciones universalistasde la agencia se agregarondiversas consideraciones

sustantivasbasadasen dichaconsideraci6n de equidad.Estosagregadoscontradijeron
las anterioresconstrucciones de laagencia,ya queintrodujeron criteriosnouniversalistas
para la asignaci6nde derechosen diversostipos de situaci6n.Porotrolado, dichos
agregadosfueroncongruentescon las construccionesjuridicaspreviasde la agencia,
en el sentidode que reflejaron el reconocimiento que esta no puede darse porsentada
sino que debe examinarseen su efectividad,al menoscuandoes presumibleque ha
sido violadao seriamentetransgredida. Estaambivalencia -en partecontradiccion con
las premisasuniversalistas, en partecongruenciacon la concepci6nsubyacentede la
agencia- ha contribuido grandementea conferira los sistemas legales de los paises
originarios,y de otrosinspiradosen ellos,su enormecomplejidadactual.
Lasegunda direcci6nen que se ramific6la cuesti6nde la agenciay su relaci6n
con las opciones es mejorconocidapor los polit6logosy sociOlogos:me refieroal
surgimiento y desarrollode la legislaci6nsocial.Tambienaquise destaca el valorde la
equidaddebidaa laagencia,aunqueenfocadoen categoriassocialesy noen individuos
como en el derechoprivado.Merceda unlargoy complicadoprocesoque no necesito
detallaraqui124, los nuevosparticipesde la apuestademocraticatrocaronsu adhesi6n
a lademocracia-incluidoel atemperamiento de laapuestaporlas salvaguardiasque ya
mencion&-por su participaci6nen los beneficiosdel estado de bienestar.Estos
beneficios no son s61lomateriales;a trav6sde la representacioncolectivay otros
mecanismos,esos actores redujeronla aguda desigualdadde facto que sufrianen
relaci6ncon los capitalistasy el estado,talcomo Marxy otrosdenunciaronque existia
delformalismo y universalismo de lossistemaslegalesentoncesvigentes.Mediante
atr.s
las leyes socialesdel estadode bienestar,y convaivenesen Iotocantea las respectivas
relacionesde poder125, se fueronincorporando al sistemalegalalgunasconcepciones
de equidadconstruidassobrela base de, y en partetransformando, las concepciones
previasde la agenciaindividual. Talcomoocurri6en el derechoprivado,aunqueporIo
comtin con referenciaa categoriasde agentes colectivamentedefinidos,las leyes
socialesexpresaronlaideade que, si se va a presumir razonablemente que los agentes
son realmentetales,lasociedad,especialmenteel estadoy su sistemalegal,no pueden
ser indiferentesante la gama de opcionesque cada uno enfrenta.Enconsecuencia,
esas leyes crearonpoliticaspreventivas y correctivas,que fuerondesde apoyarniveles
basicos de bienestarmaterialhastaautorizar diversosmecanismosde representaci6n
colectivaparalos que de otramaneraseriandemasiadod6bilescomo parapresumir
que tienenvoluntadaut6nomay opcionesadecuadas.
124Veren particular
las obrasmencionadasen la nota102.Talvez deba aclararque de esta bibliografia surge
que la motivaci6nprincipalde algunasde estas politicassociales fue prevenircuestionamientospopulareso lograr
beneficios sectorial/corporativos
estrechamentedefinidos.Sin embargo,esas iniciativasno habrianexistidosi no
hubiesenrespondidoa sentimientosintensos,biendocumentadosy muydifundidossobrela inequidadpropiade las
agudas desigualdadesy de los riesgos que corrianmuchosindividuosa lo largode su vida laboral.Refiri6ndoseal
caso paradigmiticode la sanci6nde leyes sociales desde arriba,en Alemania,dijoBismarck:"Sino hubiese existido
la social democraciay si muchaspersonas no la temiesen,no se habrialogradosiquierael modesto progresoque
hemos alcanzadoen el campo de la reformasocial"(citadopor Goldstein,1983, pag. 346).
125Porejemplo,laactualofensivaneoconservadora pretende,precisamente,anularestas politicasparcialmente
igualizantes.En Am6ricaLatinacontemporinea, sacudida por graves crisis econ6micas y dotada de d6biles
sistemas legales y de bienestarsocial, las consecuencias de esta ofensivahan sido particularmente devastadoras.
Ladesigualdadno s6lo aument6agudamenteen t6rminossocioecon6micossino tambienen relaci6ncon los recur-
sos de acci6n y representaci6ncolectivos,incluidosloslegales,alalcancede las clases y sectores subordinados.Con
respectoa Brasily el ConoSur,puedehallarseunexamende estacuesti6ny conexasen Ippolito-O'Donnell (en prensa).

552 GUILLERMO
O'DONNELL
Si bien estos cambios, incorporadosal derecho pt'blicoy privado,tuvieron

aspectos negativos126,en generalfueroncambios democratizadores; ellos dieron
mayordensidad la a textura legal que promulgay sustenta la misma agencia que la
democraciapresupone.Vemos asi que en los paises originarioshubo un largo y
complejoprocesoque, principalmente mediantenormaslegales,impregn6lasociedad,
la economlay el estadocon unaconcepci6nuniversalista de la agencia,que mastarde
fue parcialmentetransformadapor valores de equidad fundados en esa misma
concepci6n.Mcs adelanteme ocupo de algunasimplicacionesde este proceso;por
ahoraquierorecalcarque,al menosen t6rminos 16gicos,lacuesti6nde la relaci6nentre
la agencia y las opcionesen la esferapoliticatieneestrecharelaci6ncon esa misma
cuesti6ncuandose la planteaen el Ambito del derechoprivadoy de las leyes sociales.
Dichode otromodo,plantearesta cuesti6nen la esferapoliticaimplicairmas allade
-aunque no negar- la concepci6nuniversalista de las libertadesy derechos politicos
que examinamosen secciones precedentes:Ileva a preguntarseacerca de las
condicionesque permiteno no el ejercicioefectivode esos derechos.
Vimosque, con respectoa los derechos civilesy sociales, la cuestibnde las
opcionesde la agenciano pudoser ignoradaporel derechoprivadoniporel estadode
bienestar.No es en absolutoclaroparamic6moniporque esta mismacuesti6npuede
ser ignoradaen lo que se refierea los derechospoliticosde un regimendemocratico.
Dadoque existe,como'hemostrado,unestrechonexoconceptuale hist6ricoentrelos
derechos civiles y politicos(y en los Oltimostiempos,tambiencon los derechos
sociales), me parece inconsistenteomitirla cuesti6nde la efectividadde la agencia
implicadaporlaciudadaniapolitica,sobretodocuandose refierea individuos carentes
de numerososderechos civiles y sociales y, consiguientemente,presumiblemente
desprovistosde opciones minimamente razonables.Es cierto que en un regimen
democrdticoa estos individuos se les asignanlos derechospoliticosuniversalistas que
hemosexaminado.Tambienes ciertoque esta asignacibnentranaen si mismaungran
avance respectode los regimenesautoritarios. Sin embargo,ver s6lo esta cara de la
monedaimplicasuprimir de lateoriademocrAtica la mismisima cuestionde la agenciay
sus opciones que, como hemos visto, ni el derecho privadoni las leyes sociales
pudieronignorar.Estame pareceunalimitaci6n indebiday profundamente esterilizante.
Enlugarde ello,lateoriademocrcticadeberiahaberselascon algunoshechos basicos:
1) desde Atenas,aunquelimitada allia pocos,y hastahoy,cuandoabarcaa muchos,la
premisa basica de la democracia politicaes la agencia;2) esta idea fue incorporada,
muchoantesde la democraciacontemporanea, a mOltiples aspectosdel sistemalegal,
tantoen sus aspectos universalistas como en sus correccionesen base a criteriosde
equidad debida a agentes; 3) los derechos y libertadesciviles y los politicosson
estrictamente homOlogos; y 4) el origenhistorico, juridicoy conceptualde los derechos
politicosse encuentraen los derechoscivilesy su concepcionoriginaria universalista
del ser humanocomo un agente.Estoshechosconducenineluctablemente a plantear
126Weber(1968)llam6a estos procesos de "materializaci6n de la ley",porcuantointrodujeron en el derecho
racional-formal
normasy criteriosnouniversalistas
dejusticiasustantiva.Recientemente,las criticasa la "contaminaci6n
jurldica"(Teubner,1988,y Preuss, 1988)producidaporestos procesos legales han sido abundantes,tantodesde
la derecha como la izquierda,aunquecon argumentosy 6nfasis diferentesen los paises anglosajones y los del
continenteeuropeo.Dado que se tratade unabibliografia bienconociday que no es esencial paramiandlisis,no la
examinoaqui.Sehialoemperoque estas criticasdesestimangravementelos avances igualizanteslogradosa raizde
esos procesos. Elargumentocontraf&cticoque deberiamoderaresas criticases que en los paises en los que dichos
procesos no tuvieronlugaro s61ofueronimplementadosparcialmente,la situaci6nactuales ain m~sdesfavorable.

Y POLITICA
en la esferapoliticala cuesti6nde las opcionesrealmentedisponiblesa los agentes en

esa esfera-los(as)ciudadanos(as) politicos-.Estoa su vez explicaeltenazresurgimiento,
tantoen la teoriacomoen la practica,de la cuestiOnde las condicionesde efectividad
de la ciudadaniapoliticacomoagudapreocupaci6nprActica y moral.
Vemosahorala raz6nde fondodel problemade ia indecidibilidad de los limitesde
los derechospoliticos.Laideade agenciatieneimplicacionesdirectasy concurrentes
en la esferacivily en la politicaporquees el aspecto legalmentepromulgadode una
concepci6n moral del ser humano como un individuoaut6nomo, razonable y
responsable127. Estaconcepci6n,o presunci6n,no puede ser validamenteseparada
-16gica, moral o legalmente-del temade las opcionescon que cuentacada uno,tanto
en terminosde su capacidadsubjetivacomode su gamaefectivade opci6n.Es poresto
que noveo modode exorcizarde la teoriay la practicade la democracialos problemas
relacionadoscon la efectividadde la ciudadaniapolitica.Lacajade Pandoraresultaser
aunmayorde Ioque temibSchumpeter, aunqueno porelloes inmanejable si se latrata
de maneraintelectualmente disciplinada.
Convienea esta alturaagregaralgunasproposiciones:
8. Un regimendemocratico,o una democraciapolftica,o una poliarquia,es
resultadode una apuesta universalistae incluyente,aunque (en algunos palses)
atemperadapordiversasgarantfasinstitucionales.
9. Enlos palses originarios, la ciudadanfapolfticatuvorafcesdirectas(incluidos
conceptosy prdacticas muy desarrollados y difundidos)en un prolongadoproceso de
construcci/nde la idea de agencia, concebida como un sujetojuridicodotado de
derechos civiles subjetivos.Esta concepcidnde agencia es el aspecto legalmente
promulgadode una visidnmoraldel individuocomo un ser aut6nomo,razonabley
responsable.
10.Lasreglasquepromulgan la ciudadaniapolfticason partede unsistemalegal
basado en la concepcidnde agenciade unsujetojuridico.A su vez, esta concepci/n
sustentayjustifica16gicamente la apuestademocradtica.
11. Ciertasfilosoffasy teorfasmoralescuestionanla validezo utilidadde esta
concepcidnde agencia, en tantoque otrasque la aceptandiscrepanacerca de sus
fundamentos o implicaciones.Estoes interesantee importante; perono debe olvidarse
que en los palses originariosesta concepcidnqued6profunday profusamente impresa
en sus sistemaslegalesy, en consecuencia,en el conjuntode su estructurasocial.
12. Fue en y a travesde esos sistemaslegales que, contradiciendo en partesu
orientaci/nuniversalista, se reconocidla cuesti6nrelativaa las opciones de cada
agente.Comoresultadode ellose adoptaron diversaspoliticasparcialmenteigualizantes
en el ambitodel derechocivily el social.Estaspolfticas,inspiradasen consideraciones
de equidad debida a una adecuada consideraci/nde la agencia de cada uno(a),
impulsaron,en los palses originarios, aunquecon algunasconsecuenciasnegativas,
unamayordemocratizaci/n.
Enla seccion siguienteme ocupode algunascuestionescomparativas.
127A partir la Declaraci6n los DerechosHumanos las NacionesUnidasen 1948
de de por y de las numerosas
convenciones y declaracionesinternacionalesque la siguieron,esta concepci6n de la agencia tambi6nqued6
inscriptaen el derecho internacional,generando un derecho internacional,suerte de ius gentium basado en
concepciones de agencia, que la mayoriade los gobiernosse ha comprometidonominalmentea respetar.

554 O'DONNELL
GUILLERMO
13. Digresi6ncomparativa(3)
Cuandolos paises originariosimportaron, en el pasado recienteo lejano,la
parafernalia institucionalde un regimendemocratico(elecciones, constituciones,
parlamento, partidos),hicieronalgo mAsque eso: importaron asimismosistemaslega-
les fundadosen concepcionesuniversalistas y sus consecuen-
de la agenciaindividual
tes derechossubjetivos.Sinembargo,la tramasocialde esos paises puede no incluir
una extensa y elaboradaimplementaci6n de aquellosderechos;mas bien pueden
prevalecer en ellos concepciones organicaso tradicionales -o inclusomafiosas-de la
justiciay el derecho128. Si tales el caso, la adopci6nde la democraciay de las liberta-
des politicasconcomitantestiendea generaruna aguda disyunci6nentreesas liber-
tades y la tramageneralde la sociedad, incluidala maneraen que se concibeny
concretanlos derechosy las obligaciones,politicoso de otraindole.Enotrosterminos,
la ciudadaniapoliticapuede implantarse en mediode una ciudadaniacivil-para no
hablar,en estos casos, de los adn mas problematicosderechos sociales- debil,
intermitente o sesgada.
Aunqueestos paises contenganregimenesdemocraticos,es probableque el
funcionamiento de esos regimenes,asi comosus relacionescon el estadoy la sociedad,
sea significativamente diferenteque en los paises originarios129. Cabe suponer,al
menos, que la eficacia general del sistema legal, incluidossus derechos civiles y
sociales,influyefuertemente sobrelaextensi6ny el vigor,porasi decir,de laciudadania
politica.Enel estado actualde nuestrosconocimientos,estas son s6lo hipOtesisque
deberanser exploradasempiricamente; pero sl61opodremoshacerlosi tomamosen
cuenta ciertos aspectos hist6ricosy legales que demasiado a menudo la teoria
democraticaignora.
14. iLibertades"politicas"?
Aunno hemos concluidoel analisisde las libertadespoliticas.Vimosque hay
algunosderechoscorrespondientes a las elecciones limpias:votary ser elegido, asi
como, en general,participar en acciones conducentesa la realizacionde elecciones
limpias. Estos son derechos positivos, protegidos por las libertades politicas
concomitantesque ya examiney a las que ahoradebemosretornar. Si volvemosa las
libertadespropuestaspor Dahl, notamosque hay diferenciasentre ellas. Una, la
existenciade informacion es una caracteristicadel contextosocial,
librey pluralista,
independientede las decisiones de individuosaislados. En cambio, las otras dos
libertades,de expresi6ny de asociaci6n,son derechossubjetivosque formanpartede
128VerO'Donnell,1994,paralas innumerablesdiscusionesque gener6esta disyunci6nentreel pays r6ely
el pays I6gal,tantoen el Estecomo en el Sur.Estees otrocomplejoprocesohist6ricoal cual s61opuedo hacerbreve
alusi6n.Enalgunos palses colonialeso semicoloniales,historiadoresy antrop6logosdel derechohan estudiadolas
fascinantesambig0edades derivadasde la adopci6nde sistemas legales europeos y sus interrelacionescon los
preexistentes(sobre Egipto,por ejemplo,ver Brown,1995);no obstante,queda mucho por hacer acerca de este
importantetema. Un librode JAksic(en preparaci6n)sobre Andr6sBelloy la gran influenciaque 6ste tuvoen la
adopci6ny adaptaci6nde diversascorrienteslegales europeasen variospaises latinoamericanosdel siglo XIXes
tambienrelevante.
129Paraargumentosen este sentidover DaMatta,1987;Fox, 1994a, 1994b;Neves, 1994, 1997;Schaffer,
1998,y O'Donnell,1993, 1996y 1999b.

Y POLITICA
la potestadde ego:su derechoa no ser obstaculizado en su intentode realizar,o no, las

acciones de expresarseo de asociarsecon otros.
Una vez mAs nos encontramosante un problemade limites:es indecidible
determinar cuales actos de expresi6no de asociaci6nson "politicos" y cuAlesno. La
razon,que a esta alturade mianalisis seguramente sorprenderd lector(a),es que
no al
estas libertadesson en realidadpartede los derechosciviles.En efecto, los lugares
sociales en los cuales tienenrelevanciay protecci6nlegallos derechosde expresi6ny
asociaci6nson muchomasampliosque la esferapolitica,no importac6mo se ladefina.
En este sentido,las definicionesrealistasde la democracia,asi como muchasotras,
realizan,aparentemente sinconcienciade ello,unadobleoperaci6n:primero,"adoptan"
algunas de esas libertades,en el sentidode que las entiendendirectamente referidasa
unregimendemocratico130; segundo,"promueven" esas mismas libertadesal rangode
condicionesnecesariasde dicho regimen.No obstante,a raizdel problemade los
limitesinternosque he comentado,esta adopci6ny promoci6nresultainexorablemente
arbitraria:
es dificilimaginar,porejemplo,que las libertadesde expresi6ny asociaci6n
puedanestarvigentesen el ambitode la politicaperosean groseramentereprimidas en
otrasesferas de la vidasocial.Las libertadespoliticasse diluyenen un conjuntomas
ampliode libertadescivilesporquela mayorpartede su practicaefectiva,sus origenes
hist6ricosy sus formulaciones juridicasprimariascorrespondena estas Oltimas.La
libertadde expresarsey la de asociarseson tipicaslibertadesciviles;fueronderechos
legalmentepromulgadosmuchoantes de ser reconocidos,ademas, como derechos
"politicos"relevantes.Porconsiguiente,no haynipuede haberunaclaray s6lidalinea
demarcatoria entreel aspectocivily el aspectopoliticode estas libertades.Ellastienen
en comin la concepci6nde la agenciay de sus derechossubjetivos,con el anadido,
insisto,de que los derechos politicosson una extensi6njuridicae historicade los
derechos civiles. De esta manera,a partirde un angulo de miradiferente,nos
reencontramos con los problemasde limitesapuntadosen la Secci6n5131
15. Sobre el estado y su dimensi6nlegal

Hayotraconclusion,hastaahoraimplicita, que surgede lo ya dichoy que ahora
quieroexplicitar.Elladerivade que todosestos derechos-civiles,politicosy sociales-
son promulgadosy sustentadospor un sistemalegal que, a su vez, es una parteo
aspecto fundamentaldel estado. Normalmente,el estado extiende su autoridad,
generalmenteexpresadaen la gramaticade las leyes, sobre todo el territorio que
abarca.Si afirmamos, comopareceobvio,que paralas eleccioneslimpiasdebenexistir
que las promulgany algunas libertades"politicas",
reglas juridico-constitucionales
hemos desplazado el analisisde la democraciadel regimenal estado. En otros
trabajos132sostengo que es err6neoconcebiral estado s61ocomo un conjuntode
burocracias:el estado incluyetambienel sistemalegal,que promulgay normalmente
130Paraun argumentocoincidentever Flathman,1972.

131 A esta alturano debe sorprendernos
que, en su minuciosareseia de muchas definiciones de la
democracia,Colliery Levitsky(1997, pag. 433) Ileguena la conclusi6nde que "haydiscrepanciasen cuanto a los
atributosnecesarios paraque la definici6n[de la democracia]sea aceptable".
132Examinoesta cuesti6nen O'Donnell,1993 1999b.
y

556 GUILLERMO
O'DONNELL
respaldacon su supremaciade coerci6nen el territorio que abarca133.Este sistema

legalcircundajuridicamente y constituyeen tantosujetoslegalesa los individuos que se
encuentranen el territorio sobreel cualese sistemapretendejurisdicci6n. Deesto sigue
que, en la medidaen que el sistemalegalsostienela apuestademocraticaasi como un
regimenbasado en elecciones limpiasy sus libertadesconcomitantes,ese sistema
juridicoy el estado del cual es parte,son democrAticos. Consecuentemente,la de-
mocraticidad es un del
atributo estado, no solo del regimen.Se tratade un Rechtsstaat
de un estadodemocraticode derecho,en tantopromulgay sustentalas
democr.tico,
reglaslegalesrelativasa la existenciay persistenciade unregimendemocratico134.
Perodebemoscontinuar esta, admito,complicadaexploracion. Antescomentela
diferenciaentreel derechoa una informaci6n librey pluralistay otrosderechos,tales
como los de expresiony asociaci6n.Por ser de uso corriente,empleareahora la
distinci6nentre derechos positivosy negativos,aunqueha sido convincentemente
criticadaporvariosautores'35.Perolo hago porquees heuristicamente sobretodo
IUtil,
para advertirque, al contrariode Io que suele suponerse,no todas las libertades
politicasson negativas.Hayal menosunderecho,implicito en ellas, que es positivo:el
de acceso expeditivoy ecudnimea los tribunalesde justicia.Este es un derecho
positivo,pues entrahra la expectativade que ciertosagentes del estado emprenderan,
en caso de ser legalmenteapropiado,acciones tendientesa la protecci6nde las
mencionadaslibertades136. Lanegaci6nde este derechoimplicaria que esas libertades
correnserioriesgode volversepuramente nominales. Adviertaseque con estaaseveraci6n
hemosvueltoa encontrarnos conel estadocomosistemalegalque promulgay sustenta
ciertas libertadesque -a pesar de ser Ultimamente indecidibles-son componentes
basicos de un r6gimen democratico. Asi pues, ademas de las normaslegales ya
comentadas,tambienhemosidentificado ciertasinstituciones del estado, al menoslos
tribunales de justicia,comoelementosnecesariosparael funcionamiento y persistencia
de un regimendemocratico.
Podemosahoracompletarel cuadrodel sistemalegal:no se tratade un mero
agregado de normas sino propiamenteun sistema, consistente en el complejo
entrelazamiento de redesde reglaslegalesy de instituciones reguladasporesas reglas.
A su vez, unaespecie de este genero,el sistemalegaldemocratico,no sOlopromulgay
sustenta,como ya indique,los derechosy libertadescorrespondientes a un regimen
democratico,sinoque ademases unsistemamarcadoporotracaracteristica: no hayen
el estado,el regimenniel gobierno(nien la sociedad)ningunpoderque sea de legibus
solutus,o sea que puededeclararseporencimadelsistemalegalo exentode las obliga-
ciones que este determina.Enunsistemalegaldemocratico-o, Ioque es lo mismo,en
un Rechtsstaatdemocraticoo un estado democraticode derecho- ningin poder
escapa de estarsometidoa la autoridad legalde otrospoderes'137.Unsistemalegalde
133Un autorque tieneconcienciade que el sistemajuridicoconstituyeunadimensi6nintrinsecadel estado lo
dice adecuadamente:"Elestado es tambidn,a trav6sde la ley,unaformade organizaci6nsocial,y como talno puede
disocibrselode la sociedad ni de las relacionessociales subyacentes"(Bobbio,1989, pbg.47).
134Paraun examenmis detalladover O'Donnell,1999a.
135Veren especial las criticasde Shue, 1996,y de Holmesy Sunstein,1999;verasimismoRaz, 1986;Skinner,
1984, y Taylor,1993.
136Sobre este puntover
F~bre,1998.
'37Algunoste6ricosalemanes(especialmentePreuss, 1996b,y Habermas,1988)han denominadoa esto la
"indisponibilidad"del sistema legal para los gobernantes;para una elaboraci6nde este tema ver Elster,Offe y

Y POLITICA
este tipo"cierra",
en el sentidode que nadie,pormAsencumbradaque sea su posici6n,
esta porencimao mas allade sus reglas'38
HemosIlegadoa otraconclusi6n.Antesindiqu6que la democraciapoliticatiene
dos caracteristicasespecificas,no compartidaspor ningusn otroregimen:elecciones
e
limpias institucionalizadas,y una apuestaincluyentey universalista.Acabamosde ver
que a esto hayque agregarotrasdos caracteristicas especificas:una,porimplicaci6n
16gicade la definici6nde un regimendemocr~itico, un sistemalegal que promulgay
respaldala vigenciaefectivade los derechosy libertadesnecesariosparala existencia
y perduraci6n de ese regimen;y otra,el "cierre"de ese sistemalegalde modoque nadie
es de legibussolutus139. Ladiferenciaresideen que las dos primerascaracteristicas
correspondenal niveldel regimen,en tantoque las dos que acabo de explicitar
correspondenal niveldel estado, sobretodo de su sistemalegal. Quedapor lo tanto
claro, espero, que centrarsede modo exclusivoen el regimenes insuficientepara
caracterizaradecuadamente a lademocracia, aunsiqueremoslimitar laconceptualizaci6n
de la mismaal piano,a su vez restrictivamente definido,de lo politico.Resumoestas
conclusionesen la siguienteproposici6n:
13.Lademocracia polfticatienecuatrocaracteristicasespectficasquela diferencian
de todos los demrs tipospolfticos:1) eleccioneslimpiase institucionalizadas; 2) una
apuesta incluyentey universalista; 3) un sistemalegal que promulgay respalda-al
menoslos derechosy libertadesincluidosen la definicidn de unregimendemocrdatico;
y 4) unsistemalegalque excluyela posibilidadde de legibussolutus.Lasdos primeras
caracteristicascorrespondenal regimen,la terceray la cuartaal estado, en especialel
sistemalegalque es partedel mismo.
Otroaspecto de un sistema legal es su efectividad(o, segOn la terminologia
empleadaporalgunosautores,su validez),vale decirel gradoen que efectivamente
ordenalas relacionessociales. La efectividadde un sistema legal es funci6nde su
entrelazamiento. Enunnivelque podriamosIlamar vertical,el caso de unjuez,digamos,
que debe resolverunasuntocriminal, su autoridadserianulasi nofueraacompanadaen
diversasetapas del procesoporla policia,los fiscales,defensores,etcetera,asi como
eventualmente portribunalessuperioresy el sistemacarcelario140. Horizontalmente,
ya
he apuntadoque, en lo que respectaa las relacionesinternasal regimeny al estado,un
sistemalegaldemocraticoimplicaque ningtnfuncionario publicopuede escapar del
Preuss,1998.EnO'Donnell,1999a,examinoestacuesti6nbajoel rubrode horizontalaccountability. Estacaracteristica
esta intimamenteligada a la vigencia de los derechos y libertadesde un regimendemocrctico;de lo contrario,
existirianpoderes Oltimamente incontrolablesque podriancancelardiscrecionalmentetales derechos y libertades.
Estetemase abreen interesantesramificaciones que no puedoseguiraqui;porotrolado,estoy soslayandoel hecho,
no directamenterelevantepara mi presente andlisis,de que en ciertos paises este "cierre"del sistema legal se
alcanz6en democraciasno incluyentes.
'38Versobre este tema los siguientesautores,cuyas perspectivasson diversaspero coincidentesen este
aspecto: Alchourron y Bulygin,1971;Fuller,1981;Habermas,1996;Hart,1961;Ingram,1985,y Kelsen, 1945. Para
una elaboraci6nde mis propiospuntosde vista,ver O'Donnell,1999b.
139 Entodos los demis tipospoliticos,siemprehayalguien(undictador,unrey,unpartidode vanguardia,una
juntamilitar,una teocracia,etcetera)que puede anularo suspenderlas reglas legales existentes,incluidaslas que
regulansu propiaautoridad.
140Volviendoa una comparaci6ncontrastante,los capitulosde Chevigny(sobre la policia),Brody(sobre el
sistemacarcelario)y Garroy CorreaSutil(ambossobreel acceso a los tribunales)del librode Mendez,O'Donnelly
Pinheiro,1999, demuestranconcluyentementeque en Am6ricaLatinaeste entrelazamientoes interrumpidoen
reiteradasocasiones y, en consecuencia, con igualreiteraci6nla ley se tornaineficaz;ver tambienDomingo,1999.

558 GUILLERMO
O'DONNELL
controlde la legalidadde sus acciones(y a veces omisiones),talcomo son definidas

por otras institucionespOblicaslegalmentehabilitadaspara ejercerlos respectivos
controles.En ambas dimensiones,la verticaly la horizontal, el sistema legal de un
regimen democrdtico lo
presupone que Linzy Stepan141 han denominado un "estado
en
efectivo"; mis t6rminos,no es s6lo cuesti6nde adecuada
legislaci6n sinotambiende
que hayaunavastay complejaredde instituciones estatalesque operan,en general,
con vistas a asegurarla efectividadde un sistemalegal que es democrAticoen el
sentidoya definido.Veremosque la debilidadde este tipode estado es uno de los
rasgosmas desconcertantesy perturbadores de muchasdemocraciasnuevas.
16. Una mirada al contexto social general

Unavez examinadoel sistemalegal,pasamosa la libertadde informaci6n. Senale
que este no es un derechopositivoni negativo,sino un datosocial,unacaracteristica
generaldel contextosocialindependiente de lavoluntadde cada individuo. Lalibertad
de informaci6n es un rasgogeneralbeneficiosode la sociedad,un bien pOblicoque
comotales indivisible y no excluible142
Como muestrala enormeatenci6nque se le prestaen la teoriay la practica
juridicas,la libertadde informaci6n y otraslibertadesemparentadascon ella (inclusola
de expresi6n)son relevantesen todoslos espacios sociales,incluyendo
pr.cticamente
a, pero muchomAsallade, el r6gimenl43. Paraser efectiva,esta libertadpresupone
tantouncontextosocialque sea razonablemente y tolerante,comounsistema
pluralista
legal que la respalde. Si coincidimos en que la libertad de informacion es una de las
libertadesconcomitantesnecesariasde un regimendemocrAtico, nuevamentehemos
ido mAsallAdel niveldel regimenhastainternarnos no s6lo en el estado y su sistema
legal, sino tambi6nen ciertosrasgos del contextosocial general.En este sentido,el
tema de la democracia,aunel del regimendemocratico,ataneno s61loal estado sino
tambiena -al menos- algunascaracteristicas de la sociedaden general.
Debido a estas conexiones,nos encontramoscon otroproblemade limites:es
indecidibled6nde,y sobrela base de qu6 criterioste6ricos,trazarunaclaray s61ida
lineademarcatoria entreciertosaspectosde la libertadde informaci6n relevantespara
la democraciapoliticay otrosque no lo son.Porejemplo,en uncaso dadopuede existir
activodebateacercade cuestionespoliticas,peroestas cuestionespuedenhabersido
estrechamentedefinidas.Si se censurarael debatepOblicosobrecuestionesde genero
o de diversidadsexual,o si se prohibiera el acceso a los mediosde comunicaci6na
grupos que promuevenla reformaagraria,tendriamosserias dudas en afirmarque
dicha libertadexiste en grado suficientecomo para calificarcomo democraticoel
regimenrespectivo.Porotrolado,hastahace no muchotiempoestas restriccionesno
eranconsideradasproblematicas en los paises originarios.Comovimosen el caso de
los problemasde limitesrelativosa otraslibertades,tambien6sta presentauna dificil
141 Linz
y Stepan, 1996,pig. 37.
142VerRaz, 1986 y 1994,paraun excelente andlisisde esta libertadcomo bien ptblico que caracterizaal
contextosocial general.Parala definici6ncldsica de bien p~blico,ver Samuelson,1954.
143Enrealidadla definici6nde Dahl(vernota42) hablade libertadde acceso a la informaci6n;
peroparaque
existaesta libertadde acceso, la informaci6n
tiene que ser difundidalibremente;como afirmael propioDahl(1989,
pig. 221), debe haber"fuentesalternativasde informaci6nprotegidasporlas leyes".

TEORIADEMOCRATICA
Y POLITICA
COMPARADA 559
cuestion comparativa:,seriate6ricay normativamente justo aplicara las nuevas

democraciaslos criteriosque hoy los paises originariosse aplicana si mismos,o
tendriamosque aceptarcriteriosmasrestrictivos, comolos empleadosporestos paises
decadas atras,o acaso habriaaunotroscriterios? Nopuedoresolveresta cuesti6nen el
presente texto; s6lo serialoque al plantearlaestamos aludiendoa cierto grado o
condici6nde democraticidad del contextosocial general,no s6lo del regimeny del
estado. Me parece, menos, vAlidoafirmarque los paises en los que grupos y
al
movimientoscomo los que acabo de mencionarpueden librementeexpresarsus
opinionesy acceder a los medios de comunicaci6nson mas democrAticosque los
paises en los que esto no sucede. Esto,insisto,se refierefundamentalmente al contexto
socialgeneral,no al regimennial estado.
Incluyoahoraalgunasproposiciones:
14.Enlas definicionesrealistasde la democracia,las libertadesconcomitantesde
las eleccioneslimpiasse consideran"politicas" en virtudde unaoperaci6nde adopci6n
y promocibnde libertadesque originariamente son derechos civiles.Si bien
clasicos adn
esto es Otil
para caracterizara unregimendemocrdatico, complica maslosproblemas
de /Imitesde estas libertadespoliticasy su consecuentecaracterindecidible 144
15. Cuandose examinanlas libertadesenumeradaspor Dahl,y con mayoro
menordetalleporotrosautores,ellasresultanser de diferentenaturaleza. Algunasson
derechospositivosde participaci6n en eleccioneslimpias.Otras,como la libertadde
expresi6ny de asociaci6n,son consideradascomonmentecomo derechosnegativos,
aunquesu efectividadimplicaal menos un derechopositivo:el acceso expeditivoy
ecuanimea los tribunalesde justicia.Por Oltimo,la libertadde informaci6n y, por
implicaci6n de esta un
libertad, contexto socialrazonablemente pluralista
y tolerante,no
es un derechopositivoni negativo,sino un bien pOblicoque caracterizaal contexto
socialgeneral.
17. Digresi6n comparativa (4)

Heanalizadolaslibertadesenumeradas pordiversasdefiniciones de lademocracia
y seialado los problemas de limites
que ellaspresentan. requiereunexamenmas
Esto
detallado,que comienzotrayendoa colaci6nsituacionesque hoydia son rarasen los
paises originarios,pero frecuentesy difundidasen muchasdemocraciasnuevas. En
estas, pordefinici6n,existeneleccioneslimpiase institucionalizadas asi como ciertas
libertadespoliticas.Sin embargo,no rigenotras importanteslibertadesy garantias,
incluidaslas que formanpartedel repertorio
clasicode los derechosciviles.Merefieroa
situacionesen las que las mujereso diversosgruposminoritarios son discriminados
aunqueel textode la leylo prohiba;en que se niega,de jureo de facto,el derechode
sindicalizaci6na trabajadoreso campesinos;en que la policiay variosgruposmafiosos
violanrecurrentemente derechosde los pobreso de gruposdiscriminados; en que el
acceso a lajusticiaes muysesgado, etc6teral45.Estosgruposgozan-si es que el caso
en cuesti6ncalificaverdaderamente como un regimendemocratico-de los derechos
politicosque correspondena ese regimen,perosus derechoscivilesestanseveramente
144 Recordemosemperoque esto no desmerece la utilidadde enumeraresas libertadespoliticas.
145VerMendez,O'Donnell
y Pinheiro,1999,paraun inventarioy analisisminucioso(y desolador)de estos y
otrosproblemasafinesen la Am6ricaLatinacontempor&nea.

560 GUILLERMO
O'DONNELL
menoscabados.Losmiembrosde estos gruposson ciudadanospoliticos,perotienen,

en el mejorde los casos, una ciudadanlacivil truncadao intermitente. El hecho
descarnado,suficientemente importante como paraconsiderarloalgo mas que una
observaci6najenaa lateoria,es que en muchasdemocraciasviejasy nuevas,del Sury
delEste,los individuos que padecenel cercenamiento de su ciudadaniacivilconstituyen
unagranproporci6n de la poblaci6ndel paiscorrespondiente, si no la mayoria.
Estaes unadiferenciafundamental con respectoa los paises originariosdonde,
comovimos,en la mayorpartede los casos los derechosde la ciudadaniaciviltuvieron
extensay elaboradaimplantaci6n antesde que se adoptarala apuestademocratica,y
donde mas tardese extendieron esos mismosderechoscivilesy se promulgaron nue-
vos derechossociales.Estadiferenciase vinculaestrechamente con otra.Coment6que
en los paisesoriginariosel procesode formaci6n delestadoy surgimiento delcapitalismo
ya habiasido emprendidocon6xito-en general,y con excepcionescuya significaci6n
empalidecesi se la comparacon la historiade muchasdemocraciasnuevas-antesde
la adopci6nde la apuesta democrAtica incluyente.En estos paises, el exito de la
formaci6n del estado de
y la expansi6n capitalismoimplic6que en practicamente
del
todo el territorio
de cada estado (con la excepci6nya anotadadel Surde los Estados
Unidos)rigieraun sistemalegal basadoen la concepci6nde la agenciaindividual. En
cambio,en muchospaisesdel Estey el Suresos procesosde homogeneizaci6n social,
econ6micay legalocurrieron escasamente.Enno pocos de estos casos su geografia
incluyeagudas desigualdades sociales,asi como regionesen las que el sistemalegal
promulgadoporel estadotieneescasa vigencia.Este no es s61oun problemade las
zonas rurales;tambi6nexiste en muchasciudades,en cuya periferia(y, paraciertos
sectores discriminados, en toda su extension)hay asimismouna endeble legalidad
estatal146.Estas"zonasmarrones" crecieron,en lugarde disminuir,en losOltimosveinte
ahos, a menudocuandoya se habiainstaurado un regimendemocratico.
Otramanerade mirarel mismoproblemaes considerarla formamuydesigualen
que expandi6el capitalismo
se en estos paises.Enellosexisteunacomplejamezclade
relacionescapital-trabajo, en particularenormesy crecientesmercadosinformales que
no s6lo son el lugarde una profundapobrezasino tambiende relacionessociales
protocapitalistas,y aun serviles147.Debemosteneren cuentaademasque muchade
146Hablode una "legalidadefectiva del estado"

porqueestas "zonasmarrones"(definidasen O'Donnell,
1993) son sistemas de dominaci6nde base territorial en los que existen otros sistemas legales, incluso de tipo
mafioso,que se entrelazancomplejamentecon la legalidaddel estado. Algunasde estas regionespueden abarcar
hasta70.000 kil6metros cuadrados,como sucede en Brasil(cr6nicaen la revistaVeja,1994,dondese informaacerca
de unazona del estado de Pernambucoconocidacon el significativo r6tulode "Poligonode la Marihuana"). Pueden
hallarseeximenes de estas cuestionesen Holston,1991;Pisara, 1998,y O'Donnell,1993.AlainTouraineha insistido
en variasde sus obras (especialmente1988)sobre estas caracteristicasde Am6ricaLatina.
147Se haestimadoquea comienzosde la d6cadadelnoventa,el 41%de la poblaci6nurbanaecon6micamente
activade AmericaLatinaperteneciaal mercadoinformal(Frank,1994).Este no es un fen6menotemporario; Portes
(1993, pbg. 121) afirmaque el sector informal"no ha disminuidoen muchos paises con el aumento de la
sinoque se mantuvoconstanteo inclusoaument6su proporci6nde la fuerzalaboral.[...]AIlcontrario
industrializaci6n,
de toocurridoen los paises avanzados,el empleo porcuentapropiano disminuy6con la industrializaci6n sino que
permaneci6esencialmenteconstanteduranteeste periodode treintaahios[1950-1980]".Sobreel temaver tambien
Portesy Schauffler,1993;Rakowski,1994;Roberts,1994,y Tokman,1992, 1994. PorIo dems, a comienzos de la
d6cada de 1990,el 46%de la poblaci6nlatinoamericana (untotalde 195millonesde personas)viviaen la pobreza,
y aproximadamente la mitadde ellos en la indigencia,definidacomo la faltade recursosparala ingesta alimenticia
minimanecesaria;adembs,en 1990la cantidadde pobres de AmericaLatinacreci6 76 millonesrespecto de 1970
(datos extraidosde O'Donnell,1998;paramayoresdetallesver Altimir,1998).

Y POLITICA
esta gente vive en tal pobrezaque su preocupaciOn excluyenteno puede sino ser la
supervivencia; notienenlaoportunidad, los recursosmateriales,laeducaci6n,el tiempo
o la energiaparahacermuchomas.Estascarenciashablande unapobrezamaterial, en
tantoque las antesenumeradasse refierena unapobrezalegal.Lapobrezamaterialy
legales la condici6nrealde buenapartede la poblaci6nde las democracias,viejasy
nuevas,del Estey del Sur.
Hayque preguntarsesi estos hechos son o no pertinentesparaunateoriade la
democracia,al menosparaunaque pretendeincluircasos dondeimperancondiciones
como las que acabo de esbozar.Algunosobservadores,especialmenteen paises que
sufrenesta clase de problema,sostienenque ellosdemuestranque la "democracia" es
unamerafachadaparaenmascararenormesdesigualdadese injusticias; 6sta es unade
las razonesde la proliferaci6n de adjetivosy calificativosdocumentadosporColliery
Levitsky148. Paraalguiencomoyo, que cree que,pese a sus limitaciones, la democracia
politicaes unvaliosologro,estas opinionesson preocupantes. Tambienes preocupante
comprobarque en muchospaises, gobiernosdemocrdticamente elegidos han sido
de
incapaces mejorar esta situaci6nmoralmente repugnante, y aunaveces laempeoraron.
Porotrolado,antela preguntasobrela relevanciade esta situaci6notrosobservadores
respondencon un"no"tajante:lateoriade lademocraciadebe estarreferidaal regimen,
y el regimenconsistede instituciones que el analisisdebe separarcuidadosamentede
variableslegales, sociales y econ6micas.Entodo caso, dicen, hay que dejarque se
ocupende esas condicioneslos especialistasrespectivos,e ide6logosy moralistasde
toda laya.
Elintimonexo que he trazadoentrelos derechospoliticos,civilesy sociales, asi
como su comOnsustentoen las concepcionesde agenciay del tratamiento equitativo
que 6sta demanda,muestranque esta posici6nes insostenible.Contraella, creo que
hayal menosdos problemasque lateoriademocraticadebe abordarfrontalmente. Uno
es, simple pero tragicamente, el de los centenares de millones de individuos cuyo
desarrollofisico e intelectuales cruelmenteatrofiadopor la desnutrici6ny las
enfermedadestipicasde la extremapobreza149. Elotroes el problemade la vidavivida
bajo el temorconstantea la violencia,sobre el cual tan elocuentementeha escrito
Shklar150, que en estos paisesatormenta a muchos,en especiallos habitantesde zonas
marronesy/o miembrosde grupos discriminados.Salvo en el caso de individuos
realmenteexcepcionales,ambosproblemas,el de la miseriay el del temorconstante,
impidenla existenciao ejerciciode aspectos bAsicos de la agencia, incluidala
disponibilidad de unagama de opcionesminimamente coherentecon ella;esa es "la
vida de opcionesforzadas"que Razconsideraintrinsecamente opuestaa la agencia.
148Colliery
Levitsky,1997.
149Entreotras fuentes,ver los abundantesdatos y excelente andlisisde Dagupta, 1993, quien concluye:
"Sueledecirse que aun cuando una personacarezca de bienes materiales,posee un bien inalienable,que es su
fuerzade trabajo.He demostradoque esto es falso.[...] Laconversi6nde la fuerzade trabajopotencialen un poder
efectivopuede hacerse si la personatienelos mediosparaello, no de otromodo.Yentrelos medios indispensables
estAnla nutrici6ny el cuidado de la salud"(el subrayadoes del original).Sobre este tema ver tambienlas obras,
merecidamenteinfluyentes,de Sen, en especial 1992y 1993. Paradatos y antlisis relativosa Am6ricaLatina,ver
Bor6n,1995y, desde un puntode vista m6dico-biol6gico,A. O'Donnell(en prensa).Acercade un pais relativamente
rico,la Argentina,que sin embargosufreestos males,verStillwagon,1998.Ellibrode Scheper-Hughes(1992)es un
estudio antropol6gicoque describe en detallelas devastadorasconsecuencias, tantofisicas como psicol6gicas,
provocadasporla pobrezaextremaen una ciudadbrasilefia.
150Shklar,1989.

562 O'DONNELL
GUILLERMO
Estascuestionesson soslayadasporla mayoriade las teoriasde la democracia'15. Pero

en la medidaen que democraciaimplicaagencia,y que 6sta carece virtualmente de
sentidosinungradominimorazonablede opcionesnoforzadas,no entiendoc6moesas
cuestionespuedenser ignoradaso, paradecirlode otramanera,expulsadasdelAmbito
propiode la teoriademocrAtica. Al menos, ya vimos que no hay razones 16gicas,
juridicaso hist6ricasparadesprenderla agenciay sus opcionesen el pianopoliticode
laagenciaen lo civily lo social.Que,en general,laextremapobrezay el temorconstante
no sean problemasque afectanseriamentea los paises originarios no es buenaraz6n
parasoslayarlos en las nuevas democracias. En estas queda por investigarun tema
decisivo,tal vez el mas importante desde la perspectivaque he adoptado:en que
medida y en que condicioneslos pobres y los discriminadosusan las libertades
politicasde un regimendemocrAtico como plataforma de protecci6ny potenciaci6n
para luchar exitosamente la
por ampliaci6n de sus derechos civilesy sociales152
18. Algunasproposicionesfinales
Aunquepreliminar,hemosrealizadounalargay complejaincursiOn en el campo
Comohe dejadouna serie de t6picospendientesde futura
de la teoriademocrAtica.
discusi6n,puedeserconvenienteque resumaen algunasproposicionesel territorio
que
hemosrecorrido.
16.Aceptandoel uso corriente,la existenciade un regimendemocraltico puede
bastar(metonfmicamente) para calificara un pals como democratico,aunqueen el
mismoexistanseriasdeficienciasenlo quese refierea la efectividadde variosderechos
civilesy sociales.
17 Unregimendemocrdatico presuponeunestadoque acotaterritorialmente a los
que son ciudadanospoliticos,es decirportadoresde los derechos y obligaciones
incluidosen ese r6gimen.Tambidn presuponeun sistemalegal que, a pesar de sus
eventualesdeficienciasen otros respectos,promulgay respaldaefectivamentelos
derechospositivosde votary ser elegido,asfcomolas libertades"polfticas" incluidasen
la definici6nde dichoregimen.
18. Sin embargo,el cardacterUltimamente indecidiblede esas libertadesentrania
que, aun al niveldel r6gimeny sin todavfa considerarotrosnivelesrelevantes,salvo
casos claramentecolocadosen los polos de plena vigenciao completanegacidnde
dichaslibertades,surgiraninevitablemente disputasacercadel caracterdemocraticoo
no de los respectivoscasos.
19. Siguiendoal niveldel r6gimen,un altogradode vigenciade los derechosy
libertadesincluidosen el mismo,juntocon medidasque aumentan,por un lado, las
posibilidadesde participaci6nde los(as)ciudadanos(as) y, porel otro,la transparencia
151Estonoes validoparatodaslas corrientesde la teoriademocrctica.Sinembargo,segOnmisconocimientos

las obras que tomanen cuentala pobrezaextremade unagranpartede la poblaci6nde un pais no van muchomis
alla de su denuncia,a menudoacompariadade la negaci6nlisa y Ilanade la democraticidaddel r6gimen.
152Para algunas especulaciones en tornode este tema, ver O'Donnell.1998. La abundante,variaday
desigual bibliografiasobre los movimientossociales generada por las transicionesdesde un r6gimenautoritario
contienericainformaci6n sobreeste punto.Peronoconozco estudiosque se hayancentradoespecificamentemente
en la cuesti6nque aquiplanteo.

TEORIADEMOCRATICA
Y POLITICA
COMPARADA 563
juiciosacerca del mayoro menorgrado

de los gobernantes,justifican
y accountability
de democratizaci6n politicade cada caso.
20. Mis alli del regimen,diversascaracteristicasdel estado (especialpero no
exclusivamentede su sistema legal)y del contextosocial general,justificanjuicios
acerca del mayoro menorgradode democratizaci6n civily socialde cada caso.
21. La concepci6ndel ser humanocomo agente vinculaindisolublemente los
diversosnivelesmencionadosen lasprecedentesproposiciones.Lamismaconcepcidn
sustentala relevanciade todos estos nivelesparala teorfademocrd tica, en especial
debidoa que esa concepci6nes tejidapor el sistemalegal en todoslos lugaresde la
sociedad,incluidosu regimenpolitico.
19. Haciafuturasindagaciones
Hay un tema al que apenas he aludido,porquees demasiadoimportantey
complejocomo paradiscutirlo en el presentetexto.Quiero,sin embargo,talcomo hice
con otrostemas,dejaraquiun moj6nque sefialafuturasindagaciones.Eltemaes que,
exactamentetal como vimoscon ciertaslibertadesy derechos, la cuesti6nde que
opcionesrealmentehabilitan laagenciaes indecidible. y en base a que criterios
podriamostrazarunafirmey claralineaa partirde la cual seriaposibleafirmar
.,D6nde que la
agenciatienecondicionesrealesefectivasde existirparacada uno?Podemos-pero,
nuevamente,s61oinductivamente- establecercondicionesde talprivaci6nque con alta
probabilidad truncan la agencia de los que la sufren.Pero esta determinaci6nes
puramentenegativa:no nos dice en que puntolas opciones de la agencia han sido
positivamente satisfechas.Ademas,y talcomo vimosocurri6con diversosderechosy
libertades,los criteriospotencialmente relevanteshansufridoimportantes cambiosa lo
largodel tiempo,tantoen los paises originarios comoen los restantes.
Ensintesis,todaslas dimensionesde lademocraciase conectanentreellasy con
la cuestionde la agencia. Esto puede molestara una mentalidadgeometrica,que
posiblementetratarade taparla cajade Pandoramediantela reducci6ndel temade la
democraciaal nivel,por lo demas estrechamentedefinido,del regimen.Pormi parte
creo que esas conexiones dan a la democraciasu peculiardindmicay apertura
hist6rica.Laindecidibilidad de las libertadespoliticas,la siempreposibleexpansi6no
retracci6nde 6stas y de los derechoscivilesy socialesy, en el fondo,subyaciendoa
todas las anteriores,la cuestiontambienindecidiblede las opciones de la agencia,
generanel terrenodonde, en democracia,la competici6npoliticaocurrey siempre
seguiraocurriendo.Es cierto-e importante-recordarque muchasde las reglasque
regulanesa competicionson provistasporel regimen.Peroes tambienciertoque las
luchasporexpandiry limitar derechos,asi comoparadecidirsi va a habero no,y en qu6
a
gradosy que costo, politicasapuntadasa habilitar las opcionesde agencia,ocurren
tantodentrocomo muchomAsalla del regimen.En este sentido,algo que serale al
pasar al comienzode este texto adquiererelevancia:la asignaci6nuniversalistade
libertadespoliticasy la apuestaincluyentegeneranal menosel germende unaesfera
pOblica.Esta esfera, basada en los mutuosreconocimientosque el sistema legal
demanda de todos al menos en su condici6n de ciudadanos politicos,y conectada con
diversos pianos de lucha politicay social, puede ser una itil base para luchas por la
expansi6n de la ciudadania civily social.

564 GUILLERMO
O'DONNELL
20. Coda
Eneste textome he ocupadode variosaspectoscontenidosen, o implicadospor,
algunasdefinicionesde la democracia,en especiallas realistas,con las que coincido
en t6rminosgeneralesaunqueme pareci6necesarioprecisaralgunosaspectos de las
mismas.Al proponerunadefinici6nrealistay restringida de un r6gimendemocratico,
examin6las implicaciones 16gicasy algunasconsecuenciasempiricasde sus atributos
y senal6 algunos aspectos que desbordanen cuestiones mas ampliasy en rigor
indecidibles.Analic6esos aspectos primeroen relaci6ncon el regimen,luego, de
maneramuysumaria,en relaci6ncon ciertascuestionesmorales,mAsadelantecon
referenciaalestado(enespecialel sistemalegal)yfinalmente con respectoa ciertasca-
del contextosocialgeneral.Duranteestas exploracionesdescubrimossu
racteristicas
nexocomOny fundante,la concepci6nmoraly juridica del ser humanocomounagente.
Enla Introducci6n advertique en el presentetextoestas conexionesson mojones
que sehalantemasa perseguiren el futuropormiy, espero,porotros.Megustariacreer
que, apoyandonosen el terrenoconceptualprovistopor una definici6nrealistay
restringidadel regimendemocrdtico, esos mojonesquizamarquenel caminoa trav6s
delcualpodriaexpandirseunateoriade lademocraciaque,a pesarde lascomplejidades
que esa expansi6nlaconfronta, sea te6ricamente disciplinada.Creoqueesta expansi6n
es indispensabletantoparalateoriademocrdtica a secas comoparaorientar la enorme
agenda de investigacionesque aon tiene pendiente el estudio comparativode la
democracia.
Entretanto, talvez puedasintetizar buenapartede miargumentaci6n recordando
que el promontorio al que hemos Ilegado-una definici6nrealistay restringidade un
regimendemocratico-se aplicametonimicamente a paisesenteros.Estonos sugierela
importancia del regimeny de su definici6n; tambiennos indicaque variosimportantes
senderosquedanportransitar.
Traducci6n de LeandroWolfson
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RESUMEN
Elpresentetextoes, bdsicamente,unarevisidn caracteristicasdel contextosocial en general. El
de la teorfademocr4ticadesde la perspectivade principalfactorsubyacentea estas exploraciones
su incapacidadde darcuentade la situaci6nde resultaser la concepcidnmoraly juridicadel ser
muchas de las democracias recientemente humanocomo un agente, en especial tal como
surgidas, asi como algunas mis antiguas, esta concepci6nfueplasmadaen el sistemalegal
ubicadas afueradel cuadrantenoroccidentaldel de las democraciasoriginarias-aunque la efec-
mundo.El textocomienzacon un examencritico tividadde este sistemay de las concepciones de
de varias definiciones de democracia, es- agencia registra importantes variaciones en
pecialmentelas que, argumentando que siguena diversoscasos-. Eltextorecalcaalgunosfactores
Schumpeter,dicen ser "minimalistas" o "proce- hist6ricosy legales, al mismotiempoque traza,
salistas".Sobre esta base, se proponeaqui una mediantedigresionescomparativas,algunas im-
peronominimalista,
definici6nrealistay restrictiva, portantesdiferenciasentrediversos tipos de de-
del r6gimendemocrdtico.Vinculadocon ello, el mocracias.Lasprincipalesconclusionesson resu-
texto explora determinadas conexiones del midas en proposiciones,cuyo sentido principal
rtgimen con variostemas, incluyendolos dere- apunta a lograr una ampliaci6n tedricamente
chos politicos, civiles y sociales; el estado, disciplinadadel Ambitoanaliticoy comparativo
especialmente su dimensi6n legal; y algunas de la teoriademocrdticacontempordnea.
SUMMARY
The present text is, basically,a revisionof andsome characteristicsof theoverallsocial con-
democratic theory from the perspective of its text. Themaingroundingfactorthatresults from
inadequaciesforincludingintoits scope manyof these explorationsis the conceptionof agency,
the recentlydemocratizedcountries,as well as especiallyas itis expressed inthe legal systemof
some older democracies located outside of the existingdemocracies-althoughthe effectiveness
Northwesternquadrantof the world.Thepaper of thissystemand of its underlyingconceptionsof
begins by criticallyexaminingvariousdefinitions agency vary quite widely across cases. The
of democracy,especially those that,claimingto approachof the textemphasizes legal and histo-
followSchumpeter,are deemedto be "minimalist, " ricalfactors,whilealso tracing,in severalcompa-
or "procesualist."On this basis, a realisticand rativeexcursi,some important differencesamong
restricted, but not minimalist,definitionof a variouskindsof cases. Themainconclusionsare
democraticregime is proposed. Afterthis step, stated in severalpropositions,the majorthrustof
the connectionsof this topic withseveral others whichentailsan invitationtowarda theoretically
areexplored,includingpolitical,social,andwelfare disciplinedbroadeningof the analyticaland com-
rights;the state, especiallyin its legal dimension; parativescope ofcontemporary democratictheory.
REGISTROBIBLIOGRAFICO
O'DONNELL, Guillermo
"Teoriademocratica y politica comparada".DESARROLLO ECONOMICO - REVISTA DE CIENCIAS
SOCIALES(Buenos Aires),vol. 39, N2 156, enero-marzo2000 (pp. 519-570).
Descriptores:<Cienciapolitica><Teoriapolitica><Democracia><Teoriademocratica><Politicacompa-
rada><"Agencia">.


Teoría Democrática y Política Comparada

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Teoría democrática y política comparada

Author(s): Guillermo O'Donnell and Leandro Wolfson

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1. Una nota personal

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de los nuevosgobiernoscon las politicasde ajusteeconomicoy las instituciones tipicas

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estadode derechoen AmericaLatina] pas6a ser The(Un)Rule ofLaw...[Lasdeficiencias

Am6ricaLatina.Estos proyectos tambi6ndieronorigena libros,que se hallanactualmenteen preparaci6n;ver,

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riosl4,perolas trayectoriasy la situaci6nde otroscasos que hoypuedenconsiderarse

3. La nota al pie de Schumpeter

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clase de democraciadeficienteo, comodicenColliery Levitsky, disminuida23. Encaso

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Samuel Huntington, por su parte,luego de aseverarque "sigue la tradici6n

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al menos implicitamente, ciertas libertadesconcomitantes,tal pretensi6nparece

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consideradosmoraly politicamenteiguales entre si"40.Tambienen este caso las

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a las que reOnenlas condicionesde ser libres,competitivas,igualitarias,

6. Los componentes de un r6gimen democr&tico,o poliarquia

expost"de las elecciones democraticasde Przeworski

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encuentran en unarelacioncausal.Laslibertades complementan ladefinici6nestipulativa

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eleccioneslimpiassoninstitucionalizadas,ellasson uncentralcomponentedel r6gimen,

7. Una primeramiradaa las libertadespolifticas

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Onico-de que no exista acuerdogeneralacerca de cuales serianesas libertades

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paises originarioso los empleadosen su pasado, o debemos hacer en cada caso,

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indoleconceptual,es que permitegenerarunconjuntode casos diferentesde la amplia

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acuerdocon los criteriospropuestosporlas definicionesacad6micasque (en partepor

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son parte,comoporquecontribuye a aclararlas discrepanciasque inevitablemente

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que son promulgadosy sustentadosporel sistemalegal del estado en el que viven.

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Este tema es importante porqueacabamosde descubrirque, ademas de las

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apuestademocraticay la ciudadaniapoliticase implicanmutuamente, y que ambas

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Entodaspartes,lahistoria de lademocraciaes lahistoriade lareticenteaceptaci6n

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lo que acabo de enunciar;peroen el pianode teoriapoliticaen el que me he colocado

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concepci6nde agenciaimpregn6la visi6nde la Ilustraci6n88, cuandofue proseguiday

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Por supuesto, lo que acabo de bosquejares un capitulode la historiadel

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libertadconsisteen el derechosubjetivode celebrarcontratosporlos cuales individuos

96 Este es otroimportantetema de la Ilustraci6n,que fue volcado a la legislaci6npenal por influenciade

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La respuestaa la primerapreguntaes la historiade la ulteriorexpansi6nde

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elaboradossobrela asignaci6nde agenciaa grannOmero de individuos.Ciertamente,

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