si074-00

23/05/00
corr. 24-06-00

FOMENTO DE LA GESTION AMBIENTAL EN LA

AGRICULTURA PERUANA 1

documento elaborado por

Dr. Carlos Pomareda Benel

Lima, 24 de Junio, 2000

1
Documento elaborado por el Dr. Carlos Pomareda Benel, por encargo del Proyecto PIIEA, del Ministerio de Agricultura y
Alimentación y el Instituto Nacional de Recursos Naturales (INRENA) del Perú. Se agradece la colaboración de la Ing. Mariel
Sifuentes y la Ing. Mariana Torres para la obtención y procesamiento de información; así como los comentarios del Dr. Fernando
Ezeta, Dra. Josefina Takahashi e Ing. Hugo Fano.
1
 INDICE

Introducción

PARTE I:
AGRICULTURA Y RECURSOS NATURALES
1. Importancia de la Agricultura
2. Condiciones Estructurales en la Agricultura
3. La Evolución de la Agricultura
4. Agricultura y Recursos Naturales

PARTE II.
POLITICAS E INSTITUCIONES
5. Las Políticas Sectoriales
6. El INIA y la Política Tecnológica
7. El SENASA y los Aspectos Ambientales de la Política de Sanidad
8. El INRENA y la Gestión Ambiental en la Agricultura
9. La Política de Gestión Ambiental: Múltiples Instituciones

PARTE III
PROPUESTA PARA FOMENTAR LA GESTION AMBIENTAL EN LA AGRICULTURA
10. La Gestión Ambiental en la Agricultura
11. Propuesta de Acciones Prioritarias
12. Ampliación de la Capacidad del INRENA
13. El papel del PIIEA
14. Comentario Final

2
Introducción

Conservar los recursos naturales y tener un impacto positivo en el ambiente, es

permanentemente referido como uno de los objetivos de las políticas de desarrollo de la
agricultura en el Perú. Sin embargo, es bastante conocido que gran parte de las
prácticas de producción en la agricultura resultan en un deterioro, o al menos
desperdicio, de los recursos naturales. Superar esa situación requiere de
conocimientos, capacidad de gestión, disponibilidad de tecnología, inversiones y otras
prácticas que permitan producir en forma tal que se aprovechen mejor y no se
destruyan los recursos naturales. Ello a su vez sería estimulado si existiese más
coherencia entre las políticas que fomentan la producción y las que se requieren para la
conservación de los recursos naturales, integrándolas en una, cuyo objetivo sea
fomentar la gestión ambiental en la agricultura.

En este trabajo se parte del reconocimiento de que la agricultura y lo rural en el Perú se

sustentan fuertemente en la base de recursos naturales y que, por lo tanto, se necesitan
políticas diferenciadas que creen condiciones para la competitividad en una forma
duradera. Ello requiere que esa competitividad utilice en la mejor forma posible los
recursos naturales y que ello contribuya a su vez a promover el desarrollo rural.

La frecuencia de los desastres naturales, la escasez de agua para riego en la Costa y

Sierra, la existencia del minifundio en zonas de elevado deterioro ecológico, el
aislamiento de las zonas agrícolas y las condiciones inherentes a la estructura
geográfica, agroecológica y social del país en general, hacen que la producción,
conservando los recursos naturales, sea una tarea compleja. Además, estos factores
condicionan que se confronten altos riesgos y elevados costos de transacción.

Es importante reconocer que cuando nos referimos a la agricultura, estamos incluyendo

muchas actividades, además de los cultivos y la ganadería. Se incluyen las granjas
avícolas, porcinas y de cuyes; centros de engorde y establos lecheros; mataderos y
camales; granjas acuícolas, de peces y camarones; explotaciones forestales y
aserraderos; y plantas agroindustriales, entre otras. Esta apreciación es importante al
inicio de este trabajo, para que tanto el análisis como las propuestas de acción superen
la visión tradicional de la agricultura incluyendo solo los cultivos y la ganadería. Para
propósito práctico, cada vez que en este trabajo se dice “la agricultura”, quedará
entendido entonces que se está incluyendo el referido conjunto.

La actual política sectorial agropecuaria está presuntamente orientada a crear mayor

capacidad competitiva en la agricultura, haciendo un mejor manejo de los recursos
naturales. Las principales áreas de política sectorial son: la sanidad agropecuaria, la
investigación y extensión, la información, el fomento de la organización empresarial de
los productores, titulación y catastro de tierras, manejo y conservación de los recursos
naturales y apoyo para crear mejores condiciones para la comercialización. Concentrar
la atención en estas áreas es lo acertado; sin embargo, existe la necesidad de que en
todas las áreas de política se incorpore el principio de que, en conjunto y actuando
sinérgicamente, se debe contribuir a una gestión ambiental satisfactoria a nivel de las
unidades de producción, los valles y las cuencas.

3
El propósito del documento es proponer una estrategia para fomentar el desarrollo de la
agricultura en el Perú, internalizando la gestión ambiental con una lógica empresarial.
Es decir, recurrir al criterio de que es un buen negocio hacer una gestión ambiental
positiva en todas y cada una de las actividades en la agricultura y en los predios de todo
tamaño. Aún cuando el énfasis esté en los aspectos tecnológicos, se da atención a un
asunto importante: la gestión bajo los principios de una lógica ambiental positiva, como
elemento fundamental para que la innovación tecnológica genere beneficios
económicos duraderos y aumente la competitividad.

Este trabajo reconoce que hay una relación muy fuerte entre la prosperidad de la
agricultura, el manejo racional de los recursos naturales y el desarrollo rural. Por otro
lado, se reconoce que hay una relación estrecha entre la agricultura primaria (cultivos y
crianzas) la agroindustria y la industria alimentaria, y el conjunto de proveedores de
insumos y servicios, que conforman el conglomerado agroindustrial en las distintas
regiones y valles; y que en todos estos niveles hay necesidad de internalizar la lógica
de la gestión ambiental.

El documento se presenta en tres secciones principales. En la primera se hace una

caracterización de la agricultura, de su evolución y de las relaciones entre los procesos
productivos y el impacto que tienen en los recursos naturales. En la segunda se
analizan las políticas y las acciones institucionales más directamente vinculadas al tema
de la gestión ambiental y la tecnología en la agricultura, con particular referencia al
marco normativo y las acciones del INIA, el SENASA y el INRENA y el efecto actual y
potencial de otros proyectos. Esta sección culmina con una referencia al marco
institucional para la gestión ambiental. En la tercera sección, partiendo de una breve
explicación sobre los principios de la gestión ambiental en la agricultura, se hace una
propuesta con varios componentes, para fomentar una gestión ambiental positiva en la
agricultura, dando especial atención a los requerimientos institucionales y las
responsabilidades del INRENA, INIA, el SENASA y el proyecto PIIEA.

4
PARTE I:
AGRICULTURA Y RECURSOS NATURALES

1. Importancia de la Agricultura

El propósito de esta sección es hacer explícita la importancia de la agricultura en el

Perú, como consideración fundamental para definir una estrategia para la
competitividad en esta actividad, y en particular para fomentar la incorporación de la
gestión ambiental, como un componente que contribuye a lograr condiciones para una
competitividad duradera. Sin este reconocimiento explícito no se daría importancia a la
propuesta y se corre el riesgo de no obtener el respaldo político necesario.

La interpretación usual que se hace de la poca importancia de la agricultura, se

sustenta en la apreciación de que representa sólo el 7 por ciento del PIB 2. Ese 7 por
ciento sólo refleja el valor de las cosechas y los animales vendidos a precio de chacra, y
eso es lo que reciben un millón setecientas mil familias que se dedican directamente a
la agricultura. En realidad la agricultura se ha industrializado, de modo que los ingenios
de azúcar, molinos de arroz, desmotadoras de algodón, aserraderos rurales, industrias
lácteas y de aceites, entre otros, siguen siendo parte de la agricultura, aunque las
estadísticas reporten su producción como parte de la industria, en los renglones de la
industria alimentaria, forestal, y otras. La agricultura incluye también las granjas
avícolas y de cerdos, aunque ellas usen una cantidad importante de insumos
importados para la alimentación.

Puede apreciarse entonces que la agricultura cubre un conjunto bastante amplio de

actividades. Por otro lado, los ingresos derivados de las agroindustrias los reciben en la
mayor parte de casos, otros actores que no son agricultores; y estos quedan
marginados como simples proveedores de insumos. Es decir, la agricultura es fuente de
riqueza, pero los productores no la reciben, por razones que ya han sido reconocidas
muchas veces antes.

La importancia de la agricultura como generador de riqueza no se queda en la

agroindustria, sino en el conjunto de empresas que ofrecen insumos, equipos y
múltiples servicios conexos a la actividad en sus distintos segmentos. Estas industrias y
proveedores existen porque los agricultores y agroindustriales son sus clientes, y si no
fuese por ellos no tendrían un mercado. Resulta claro entonces que está en su interés
que la agricultura sea un negocio próspero y competitivo en el mercado interno y
externo para tener capacidad de comprar los factores que estas empresas proveen. Si
en el Perú se contabilizase el valor agregado de todo este conglomerado agrícola,
pecuario, agroindustrial y de industrias y servicios directamente vinculados, su aporte al
PIB estaría fácilmente por encima del 30 por ciento, cifra mayor que cada uno de los
conglomerados minero, pesquero, turístico, metal mecánico, y otros que se cree que
son más importantes considerados individualmente.

2
Esta cifra fue obtenida de la estimación del PIB nacional y PIB agropecuario a soles constantes de
1994, diferente a la comúnmente empleada que está expresada en soles constantes de 1979.
5
Más allá de las consideraciones económicas, la importancia de la agricultura en el Perú
es también de carácter social. Reconocer un millón setecientas mil unidades
agropecuarias es valorar un segmento muy importante de la sociedad peruana.
Además, si se conoce que el 70.4 por ciento de esas unidades son de menos de cinco
hectáreas; la mayor parte sin riego y por lo menos el 40 por ciento en tierras
erosionadas;, se admite que hay condiciones difíciles que deben afrontarse porque son
parte de la estructura económico-social.

Estas condiciones estructurales también implican que en muchas zonas del país la
pobreza rural no se puede resolver y no se resolverá por la vía de los precios de los
productos primarios y la eficiencia en las actividades agropecuarias a las que esos
pobladores actualmente se dedican; a menos que se logre superar sustancialmente la
calidad de los recursos naturales, la disponibilidad de agua, la infraestructura básica de
protección, y la generación de valor agregado en las propias chacras, etc. Mas aún,
mejorar la calidad y cantidad de los recursos naturales no sólo es requisito para una
agricultura con más capacidad competitiva, sino para desarrollar otras actividades no
agrícolas en la chacras y valles, como el agroturismo por ejemplo, y para hacer al medio
rural más atractivo como espacio de vida.

Para gran parte de la población rural, o l s ingresos derivados de la agricultura y la

ganadería en muy pequeñas chacras, no son los únicos. Los ingresos se generan por la
vía de empleo estacional en otros sectores, artesanías, caza, y pesca (en la selva),
migraciones estacionales y empleo en la agricultura comercial. Muchos de los pequeños
productores han logrado producir rubros de mayor valor por hectárea, se han integrado
verticalmente en la industrialización de productos primarios como la lana, o han logrado
alianzas para vender mejor sus productos; pero son los menos. Aún cuando se han
diversificado las fuentes de ingresos, retener la tierra y continuar segregándola es una
práctica extendida, debiendo admitirse que a medida que tal segregación continúa, las
posibilidades de sostenibilidad son cada vez más limitadas.

En los valles de la Costa y los Interandinos, la agricultura no sólo es importante, sino

que es la esencia de la actividad económica y social. Es en los valles, labrados entre
desiertos, montañas y selvas, a lo largo y ancho del Perú, que la agricultura tiene su
mayor potencial por la vía del desarrollo de los conglomerados agroindustriales y de
servicios. Una articulación de la actividad primaria, la agroindustria y los servicios,
incorporando explícitamente la motivación por la gestión ambiental, será la forma más
efectiva de generar efectos multiplicadores y consolidar economías regionales robustas.

Hay otra dimensión menos referida de la agricultura y que se refiere a la cultura y a la

Peruanidad asociada a algunas actividades. Cada vez es más evidente que los
productos se comercializan asociados a una historia que enriquece las denominaciones
de origen. En el Perú hay un gran potencial para ello, debido a la diversidad
agrecológica, que permite que cientos de lugares tengan “condiciones particulares”. En
el Perú decir vicuñas, alpacas, maca, cuyes, chirimoyas, chicha morada, papa amarilla
y caballos de paso, por citar unos cuantos ejemplos, es símbolo de Peruanidad. Sin
embargo, estos productos aún no están presentes en una estrategia global para la
agricultura y menos aún identificados con zonas agroecológicas específicas con
algunas pocas excepciones. Su comercialización internacional con denominación de
6
origen será una gran fuente de riqueza para los agricultores, como lo prueban las
experiencias ya logradas.

Es fundamental que esta visión más robusta y amplia de la importancia de la agricultura

sea incorporada en el modelo de desarrollo. También es importante que se reconozca
plenamente a los agricultores y a los otros actores que hacen viable la agricultura. Esta
visión es necesaria entre las autoridades en distintos niveles de la gestión pública, entre
el sector empresarial y de la sociedad en general, por dos razones. La primera es que
son muchas las políticas que crean condiciones para la inversión privada en la
agricultura. La segunda es que en la agricultura se requiere atraer inversión desde otros
sectores, como ya se está haciendo.

A estas observaciones sobre la importancia de la agricultura desde una perspectiva

estructural, debe sumarse un análisis sobre porque atender mejor la agricultura en los
próximos años. La razón principal para ello es la incertidumbre sobre qué se espera de
los mercados internacionales de los productos de la agricultura que el Perú exporta e
importa; las inestabilidades climáticas y sus efectos en la producción; la situación
económica y financiera de los países; y las tensiones políticas internacionales. Las
razones sobran para dudar de la bondad de las condiciones internacionales y la
confianza en la estabilidad de los mercados.

Por lo tanto, en el Perú deberíamos darle más atención a la agricultura como un sector
estratégico desde el punto de vista de la seguridad alimentaria y su articulación con el
resto de la economía. Por ello no sólo es importante la orientación exportadora, sino la
mayor capacidad para competir en el mercado interno. No se trata de ninguna forma de
pretender el autoabastecimiento; pero si de tener una estrategia que asegure que
cuando los mercados se hacen más inestables y se padece de desastres naturales, el
abastecimiento y los precios sean razonables.

2. Condiciones Estructurales en la Agricultura

Resulta indispensable reconocer las condiciones estructurales más importantes en la

agricultura Peruana, de modo que se valoren en su adecuada dimensión la estrategia y
las políticas para la innovación tecnológica y la gestión ambiental. El análisis más
común que se hace de la agricultura se refiere a la evolución de las áreas sembradas,
los rendimientos y el valor de la producción, con algunos supuestos. En forma más
acuciosa se reportan las estadísticas de comercio exterior provistas por las instituciones
pertinentes. De estas estadísticas se derivan las conclusiones sobre la evolución de la
agricultura; pero en realidad detrás de esas estadísticas hay cambios bastante
importantes.

De acuerdo a Eguren (1994) en el Perú habría aproximadamente 1.74 millones de

productores. Las cifras del último censo no difieren de estas citas; pero también se ha
referido que existen cerca de 2.5 millones de parcelas, ya que ha continuado la
fragmentación de la propiedad, especialmente en la Sierra. En todo caso, las cifras
globales y la distribución de la propiedad según el tamaño, nos dicen poco de la
capacidad competitiva que existe en la agricultura, asociada a la calidad de los recursos
naturales y la capacidad que poseen las personas. Es posible, que ni siquiera el uno
7
por ciento de las unidades agropecuarias (léase 17,400) estén establecidas y funcionen
como empresas. Además, no solo son pocas las que tienen riego, sino que la escasez
de agua en momentos críticos limita mucho la productividad de la tierra.

Se refiere con frecuencia que la Reforma Agraria de los años 70’s en el Perú aniquiló la
capacidad empresarial existente y desincentivó el surgimiento de nuevas iniciativas. El
terrorismo de los años 80’s terminó por ahuyentar no sólo a los empresarios, sino a
cualquier productor que pretendiese ser próspero en la agricultura y dispuesto a
disfrutar de los beneficios. La generación de ingresos por la vía de empresas
agropecuarias no se alentó. Esta visión ha comenzado a cambiar y ello se deduce de
las nuevas inversiones en la agricultura por parte de empresas que han generado
recursos y experiencia en otros sectores.

Aparejado a lo anterior, es usual hacer referencia a la población rural en una cifra global
de siete millones. Una gran parte de esta población es pobre y afectada por problemas
de nutrición; sin embargo, es preciso valorar sus capacidades: su talento innato para
producir, su tolerancia a las inclemencias del clima, a las largas jornadas y al hambre.
Por otro lado, es poco lo que se documenta sobre las aptitudes de quienes se
desempeñan como trabajadores de pala y pico, manejan yuntas y chaquitacllas, pueden
esquilar alpacas con destreza, seleccionan frutas y hortalizas o crían cuyes. Estas
cualidades innatas constituyen un gran recurso sobre el cual construir. También
debemos reconocer que la capacidad de la población ha disminuido porque se ha
envejecido, ya que los más jóvenes han migrado y los que quedaron han sido
agobiados por la desnutrición.

Un cambio estructural no documentado es el deterioro de la calidad de los recursos

naturales y los impactos negativos de las actividades productivas en el medio ambiente.
En este sentido tienen que reconocerse tanto las fuerzas como sus efectos resultantes.
En la subsiguiente sección se aborda este aspecto, reconociendo las particularidades
de las distintas actividades, así como algunos factores positivos que merecen
destacarse.

En otro orden de cosas, se discute con frecuencia el tema de la ausencia de crédito

para la agricultura; sin embargo, tenemos poco documentado y analizado cómo se han
descapitalizado las unidades agropecuarias y cómo ello ha traído consigo una
disminución de la capacidad para endeudarse y hacer nuevas inversiones como medio
para tener mayor capacidad competitiva. Además de la pérdida de capacidades
gerenciales y disminución de aptitudes físicas, se han deteriorado los suelos y la
infraestructura de riego y drenaje, los cercos y las casas y no se dispone de maquinaria,
herramientas y equipos, especialmente adecuados a la pequeña propiedad. Debe
admitirse que en cuanto a los animales, se ha producido una capitalización en la calidad
genética en prácticamente todas las especies, incluyendo cuyes, ovejas, alpacas,
vacas, caballos, etc. y también se han incrementado las áreas de árboles frutales, los
cuales constituyen un importante activo.

El capital de trabajo es un recurso indispensable y es necesario plantear que la mejora

de las condiciones de rentabilidad y competitividad se da necesariamente por la vía de
una formación de capital. No se trata pues solamente de necesidades de crédito para
8
producción, sino también de una estrategia para la capitalización, la cual incluye la
infraestructura física, los equipos, la arborización, etc.

En este mismo campo, el debate sobre la ausencia de crédito requiere replantearse

tomando en consideración la capacidad real de endeudamiento de las unidades
agropecuarias. Lo que se observa es que ante esa baja capacidad de endeudamiento
hay un desencuentro de preferencias entre la banca y los agricultores y la ausencia de
mecanismos que cambien tal situación.

Y por último, en éste mismo ámbito se han dado cambios en las formas de financiar la
agricultura. Es usual asumir que en una agricultura medianamente desarrollada,
aproximadamente el 30 por ciento de los gastos anuales se financian con recursos
externos a las chacras. Si el PIB agrícola del Perú es de 7000 millones de US dólares,
la inyección anual de recursos habría sido de por lo menos 2100 millones de US
dólares. Resulta evidente la necesidad de saber de dónde salen cada año esos
recursos, cómo han cambiado las distintas fuentes de financiamiento a través del
tiempo, cuánto se ha dedicado a la adquisición de insumos y cuánto a la adquisición de
bienes de capital y a infraestructura?. Estas posibles fuentes incluyen el crédito
bancario, de las cajas rurales, los prestamistas, las agroindustrias y las tiendas de
insumos, maquinaria y equipos, además del capital accionario en el caso de las
empresas más grandes.

Otro tipo de condiciones estructurales tienen que ver con las actitudes de las personas
y la medida en que dichas actitudes se modifican o no, por la vía de acciones del
Estado. A partir de 1990 los agricultores en el Perú recibieron el mensaje de que la
responsabilidad del Estado es la de mantener el orden macroeconómico y la seguridad,
y que la población tenía que esforzarse más y esperar menos de las instituciones
públicas. Desaparecería así la intervención directa generalizada en el manejo de la
comercialización de productos e insumos, y el crédito por la vía del Banco Agrario. Sin
embargo, el Estado ha mantenido su intervención directa para apoyar a los agricultores
mas pobres -especialmente en la Sierra-, y es oferente de servicios e insumos gratuitos,
habiéndose reconocido que lamentablemente, los beneficios generados para los más
pobres están acompañados de importantes distorsiones en el mercado; y la
consecuente desmotivación para la participación de los sectores privados proveedores
de servicios.

Aunque en general se percibe que los agricultores peruanos reconocen un cambio

positivo en la acción del Estado para ser menos intervencionista, muchos sectores
productivos aun esperan del Estado una política para cada rubro; por ejemplo, una
política para el arroz, para el azúcar, etc. Ello ocurre además porque el Estado ha
cedido en sus planteamientos originales y con frecuencia ha tomado cartas en el asunto
definiendo políticas por producto y, por lo tanto, ha creado expectativas sobre el posible
respaldo Estatal. Cuando surgen los problemas de excedentes, se espera entonces que
el Estado resuelva el problema, que fuerce a los industriales a comprar los excedentes,
que busque compradores en el exterior; y cuando hay déficits, que no reduzca los
aranceles a las importaciones para que aumenten los precios internos; con los
consabidos conflictos de interés. Luego de la reducción de las instituciones del sector y
los cambios en la política económica, a principios de la década de 1990, el Estado ya
9
no dispone de las organizaciones ni medios económicos para resolver estas
situaciones. Por lo tanto, debe procurarse que el Estado se abstenga de definir políticas
para productos específicos y que la estrategia para cada sector la definan los actores
privados de la cadena de producción, transformación y mercadeo. De hecho varios
sectores ya lo están haciendo.

Es oportuno reconocer también que aún hay una parte importa nte del sector productor
que muestra una renuencia a pagar por los servicios estratégicos (investigación,
extensión, información, laboratorios, etc.), bajo la creencia de que éstos deben ser
gratuitos y ofrecidos por las instituciones públicas. Ello se debe en parte a que no
siempre existe claridad sobre la función del Estado y de la empresa privada que puede
ofrecer servicios a los productores. De hecho, como se refirió antes, el Estado continúa
ofreciendo varios de estos servicios en forma gratuita a través de las instituciones y
proyectos del sector. Clarificar estas relaciones será fundamental para desarrollar el
mercado de servicios de asistencia tecnológica y gerencial, de información, de sanidad,
para desarrollar la capacidad de gestión, etc.

El argumento de que los productores son muy pobres para pagar por los servicios no es
válido, ya que el conocimiento y la información tienen a veces más valor que algunos
insumos y son la base del progreso. De hecho, la propia experiencia, a través del
Proyecto FEAS, demuestra que los productores más pobres, aprecian los servicios y
están dispuestos a pagar por ellos. Se requiere que todos los productores -los que
tienen recursos y los más pobres- cambien su actitud en cuanto a la valoración de los
servicios estratégicos, y que poco a poco el Estado deje de ser un proveedor directo y
juegue más el papel de promotor del mercado de servicios.

Por último, aunque de extrema importancia, es la actitud pesimista sobre la agricultura

en el Perú. Muy poca gente dice que la agricultura es un buen negocio; por el contrario,
la opinión generalizada es que es un pésimo negocio. Esto no se limita al Perú ya que
se puede encontrar en todos los países de América Latina. No se desconoce que es
una ardua labor, plena de riesgos y en muchos casos de baja rentabilidad; pero también
es cierto que es una actividad que permite capitalizar y que para muchos ha sido y es
rentable. Una actitud positiva hacia la agricultura será indispensable para que la gente
se dedique a ella con optimismo creativo y sin ser desdeñados como los menos
capaces de la sociedad, y también para atraer inversión.

3. La Evolución de la Agricultura

La agricultura del Perú ha pasado por un largo proceso de cambio a raíz de los
vaivenes en las medidas de política global y sectorial. En cuanto a los cambios
estructurales, los más significativos se dieron durante los años de 1969 a 1980 durante
la reforma Agraria, cuando se modificó sustancialmente la estructura de la propiedad y
de conducción. En este período se reemplaza la empresa privada por la empresa
asociativa y se crea una dependencia sustantiva del Estado. La inversión privada y la
productividad disminuyen notablemente; pero más importante que eso fue la pérdida de
la capacidad de gestión. Como se puede apreciar en el Cuadro 1, los síntomas más
notables de deterioro se observan en este período.

10
Entre 1980 y 1985 se trató de retornar a una economía de mercado; sin embargo, las
reformas no progresaron en forma notable; pues se mantuvieron los monopolios
estatales para la comercialización y el crédito agrario. Estas medidas de apoyo
permitieron una recuperación en la producción de los rubros básicos para la Canasta
Alimentaria para los cuales se ofrecieron crédito y se garantizaban los precios y se
inició un proceso de inversión. Este proceso de recuperación se vio truncado por el
surgimiento de la actividad subversiva.

La situación entra en una nueva fase de retroceso a partir de 1985, cuando el modelo
populista profundiza la participación del Estado en la comercialización; pero
especialmente para hacer importaciones de alimentos, utilizando tasas de cambio
preferenciales. A ello se sumaron los créditos a tasa de interés cero en un período de
alta inflación, lo cual condujo a una situación financiera insostenible del Banco Agrario.
El resultado neto de este conjunto de medidas y del terrorismo en el medio rural, fue el
deterioro significativo de la agricultura.

A partir de 1990 se crean condiciones de estabilidad macroeconómica, poco después

se elimina el terrorismo y se disminuye temporalmente la intervención del Estado en los
mercados. El cierre del Banco Agrario se subsana parcialmente con la creación de las
Cajas Rurales y las líneas de crédito a través de COFIDE; pero en este terreno no se
han dado soluciones duraderas. Así mismo, se hicieron privatizaciones de algunas de
las coopertaivas y se logran algunas inversiones por parte de corporaciones hasta
entonces ubicadas en la industria y el comercio. Como resultado de este conjunto de
medidas, la agricultura peruana ha crecido en forma notable en los últimos años según
lo revelan las estadísticas oficiales.

Algunos sectores de la agricultura han mostrado tasas de crecimiento sin precedentes,

como el caso de la producción y exportación de mango, espárragos, y otros rubros de
menor importancia relativa. En los productos tradicionales como la papa, el arroz, el
camote y el maíz no se observan grandes cambios y continúan los tradicionales
problemas de estacionalidad. Después del salto en productividad y producción logrado
en los primeros tres años de esta década, por la vía de la intensificación de uso de
insumos y aumentos de áreas, no se observan innovaciones tecnológicas importantes
que se hayan extendido en forma generalizada; pero si se han dado algunos casos que
merecen un reconocimiento especial.

Los casos exitosos se dan en forma aislada en distintos lugares del país. En todos ellos
el factor determinante del éxito ha sido la capacidad de gestión, las innovaciones
tecnológicas y las alianzas estratégicas con otros actores en la cadena agroalimentaria.
Mas aún, en muchos casos no ha habido una acción directa del Estado, aunque se
reclama que para haberlas hecho extensivas se habría necesitado una mayor
participación del Estado.

En el Cuadro 1, se puede apreciar uno de los cambios más notables de la agricultura

en el Perú en los últimos diez años, y que tiene un gran significado: el uso de la tierra y,
por lo tanto, de los otros recursos. Se puede apreciar el incremento de las áreas
sembradas de los culti vos, cuyo valor de producción por hectárea es más alto (los
productos en los grupos 1 y 2). Destacan el espárrago, los frutales y las hortalizas. Los
11
dos primeros ofrecen el beneficio adicional de formación de capital y las últimas, la gran
ventaja de proveer ingresos en forma más rápida, dado el corto ciclo de producción.
Además de una alta generación de empleo por unidad de área. La disminución de áreas
de papa y cultivos básicos de la Sierra se debe, entre otros factores, a la
descapitalización del agro regional, a las secuelas de la inestabilidad social como
producto de la violencia, y a una nueva tendencia -aún no reflejada en las estadísticas-
de una tímida reconversión productiva por nuevos productos como alcachofas, ajo,
plantas medicinales, maca, entre otros.

Cuadro 1. Area sembrada de los principales cultivos 1969-1997

(Hectáreas)

Grupo Subgrupo 1969 1979 1989 1997 1997/69

%
1 A. Hortalizas 41,349 37,591 41,564 69,502 67,7
B. Espárragos 940 1,363 8,256 22,420 260,2
2 A. Frutales perennes 58,922 64,737 78,256 110,324 65,7
B. Industriales perennes 196,798 239,144 309,755 340,750 46,5
3 A. Básicos Costa y Selva 160,798 184,939 270,225 326,454 61,4
B. Básicos Sierra 581,155 494,879 476,747 493,533 -18,4
C. Papa 303,515 242,003 192,309 248,546 -28,6
D. Menestras 92,645 83,848 93,846 110,168 18,7
4 Industriales 365,062 362,337 507,984 381,008 3,1
5 Alfalfa 126,215 119,245 103,742 121,661 -4,4
Gran Total 1,531,051 1,504,235 1,796,529 1,865,652 18,6

Fuente: Elaborado por el autor con datos del OIA, Ministerio de Agricultura.
1.A Hortalizas: Achiote, Ajo, Cebolla, Choclo, Tomate
1.B Espárragos
2.A Frutales perennes: Limón, Mandarina, Mango, Manzana, Olivo, Pecano, Vid, Papayo, Naranjo, Palto
2.B Industriales perennes: Cacao, Palma Aceitora, Café, Cocotero, Piña, Plátano, Té
3.A Básicos Costa: Arroz, Camote y Yuca
3.B Básicos Sierra: Quinua, Olluco, Trigo, Cebada, Maíz Amiláceo
3.C Papa
3.D Menestras: Pallar, Frijol
4. Industriales: Algodón, Caña de Azúcar, Marigold, Maíz Amarillo Duro, Sorgo
5. Alfalfa

Aunque de acuerdo a las estadísticas disponibles en los últimos años la agricultura ha

tenido un crecimiento razonable, ello no ha sido suficiente para disminuir las
importaciones de productos de la agricultura. El país continúa incrementando las
importaciones de los insumos para la agroindustria, la industria de alimentos como el
maíz amarillo, soya y leche en polvo. En este caso el efecto en la balanza comercial no
ha sido tan significativo debido a que los precios han tenido una tendencia a la baja.

Por otro lado, también han aumentado las importaciones de los alimentos,
especialmente los procesados y con alto valor agregado. Las cadenas de
supermercados de Lima muestran la amplia gama de productos al alcance de los
consumidores con mejores ingresos, mientras que en los mercados municipales y
especialmente los de provincias, los productos locales son los más destacados. En el
desarrollo agroindustrial las tareas que requieren más atención son construir alianzas
con los productores nacionales y empresas de la agroindustria transnacional y crear
una red de distribución en la que haya más competencia. Las iniciativas en curso para
12
crear dos grandes mercados mayoristas privados en Lima (Grupo Romero y Grupo
Wong) son un paso en la dirección correcta pero se requiere más iniciativas privadas y
evitar los oligopolios y monopolios.

De las cifras sobre productividad se puede deducir que en los cultivos y en la

ganadería se ha logrado una recuperación de los niveles de productividad comparables
a los de hace veinte años. Ello se debe a dos factores básicos: el uso de semillas
mejoradas y la intensificación del uso de insumos, especialmente fertilizantes; pero no
puede asociarse a un proceso de innovación generalizada. Sin embargo, en muchos
cultivos y crianzas se han logrado innovaciones tecnológicas importantes. Algunas de
estas innovaciones se refieren por ejemplo, a la calidad genética de papa, arroz, maíz,
chirimoyas y paltas; la producción de mango y espárragos con estándares de calidad
internacional; la tecnología de riego por goteo y fertiriego; el manejo y desarrollo
genético en la crianza de cuyes y alpacas; la industrialización de varias frutas y
hortalizas; el uso de tecnología avanzada en el manejo de lecherías de alta
productividad; el aprovechamiento de estiércol y residuos para fabricar abono orgánico
y lombricultura; etc.

Los ejemplos brevemente referidos señalan que en la agricultura del Perú se han
producido algunas innovaciones tecnológicas relevantes, pero no extendidas. Sus
beneficios son evidentes para los agricultores que lograron hacer estas innovaciones,
como también resulta claro es que éste no ha sido un proceso generalizado, la mayor
parte de los agricultores aún se desempeñan en la agricultura con tecnologías limitadas
para incrementar en forma razonable los rendimientos, la calidad de los productos y el
valor unitario de los mismos. Por otro lado, una gran parte de los productores
permanece dedicada a los rubros tradicionales genéricos de baja rentabilidad por
hectárea. Al respecto es importante comentar que no solo es necesario aumentar la
productividad y la calidad de los productos primarios para bajar los costos de modo de
aumentar significativamente los ingresos.

Las innovaciones tecnológicas hechas por los agricultores tienen tres orígenes. En unos
casos se trata de iniciativas privadas desarrolladas individualmente en base a
conocimiento adquirido por los actores a título personal y obteniendo bienes y servicios
en el mercado. En otros casos, las innovaciones son el resultado de joint ventures con
empresas, usualmente en la fase industrial y de comercialización, que han aportado la
tecnología, han ofrecido capacitación, compromiso de compra del producto y, en
algunos casos, parte del financiamiento. En otros casos, la innovación es el resultado
de la acción del Estado en cooperación con los Centros Internacionales del CGIAR que
han aportado el material genético, la asistencia técnica y la capacitación, como en el
caso del desarrollo de variedades de papa.

4. Agricultura y Recursos Naturales

La agricultura peruana es tan diversa en productos como lo son sus condiciones

agroecológicas. Sin perjuicio de reconocer otras clasificaciones agroecológicas más
detalladas, la Figura 1 y el Cuadro 2 muestra la diversidad de zonas ecológicas y una
estimación del área relativa que cubren a nivel nacional.

13
Figura 1. Corte Transversal de las Zonas
Agroecológicas en el Perú

14
La Costa cubre solo el 8.47 por ciento del total del territorio y de ella la mayor parte es
desierto, pero representa el 18.39 por ciento del área cultivada; y es aquí donde se
obtienen la mayor productividad y rentabilidad por hectárea. Los problemas ambientales
en esta zona, están asociados al drenaje, la salinidad y la erosión eólica; la escasez de
agua de riego y los desastres naturales (en la zona norte). La intensidad del uso de
agroquímicos es un factor que contribuye en algunas zonas al deterioro de las aguas
superficiales y subterráneas y la alteración de la biodiversidad. La urbanización y la alta
concentración de población (49.16 por ciento del total nacional) ejercen también presión
sobre el medio ambiente.

En la Sierra se diferencian por lo menos cuatro zonas; de las cuales las laderas
representan la mayor parte; contabilizando el 22.76 por ciento del área total y el 32.09
por ciento del total del área cultivada. El minifundio, la erosión y la escasez de agua
cierran el círculo vicioso de factores que explican en gran parte la pobreza andina y la
dificultad estructural para salir de ella. En esta zona las principales causas del deterioro
ambiental son las sequías y heladas, el sobre pastoreo.

La Selva que cubre la mayor parte del territorio nacional (60.43 por ciento) contribuye
con el 37.04 por ciento de la superficie cultivada, sin incluir las áreas de coca y las
plantaciones forestales. Tampoco se reportan las áreas boscosas en explotación. En
esta región los problemas ambientales mas directamente relacionados a la agricultura
incluyen la deforestación, las tecnologías de tumba y quema y la insuficiente estructura
de drenaje e el inadecuado uso y manejo de los suelos. Desde luego que hay otros
problemas ambientales de impacto agregado.

Cuadro 2. Distribución (porcentual) de la Superficie y Población

por Zona Agroecológica en el Perú

Zona agroecológica Superficie total Superficie Superficie Población

agropecuaria cultivada
censada
Costa 8.67 5.89 18.39 49.16
Sierra 30.90 62.40 44.57 35.87
Ladera andina 22.76 44.45 32.09 23.46
Valles interandinos 3.33 8.01 9.72 8.79
Páramos 2.80 7.32 0.44 1.30
Ladera húmeda 2.01 2.61 2.32 2.33
Selva 60.43 31.71 37.04 14.97
Selva alta 10.46 10.03 20.97 7.51
Selva baja 49.96 21.69 16.07 7.46
Fuente: El autor con información del Ministerios de Agricultura y el INRENA.

El deterioro de los recursos naturales es una apreciación bastante extendida en todas

las regiones del Perú, aunque se reconoce que a ello contribuyen en diverso grado
múltiples procesos y actividades. En algunos casos es evidente el efecto de la minería y
la industria, y en otros casos el propio crecimiento urbano y la falta de educación de la
población; pero estos temas no son abordados en este trabajo. En varias regiones del

15
país los efectos nocivos de la agricultura misma sobre el medio ambiente son bastante
evidentes y se refieren a continuación; aunque también se encuentran casos muy
valiosos de un buen aprovechamiento de los recursos y de una gestión ambiental
ejemplar.

En el caso particular de la agricultura es preciso reconocer los procesos a través de los

cuales se causa un efecto sobre los recursos naturales, de alguna manera asociados a
las distintas categorías de actividades. Estos se refieren a continuación en forma muy
resumida. Es oportuno apreciar que en general hay una tendencia de efecto negativo
sobre los recursos en todos los casos; sin embargo, también se ha tomado
conocimiento de casos positivos que requieren emularse.

En el Cuadro 3 se aprecia la ubicación de los distintos grupos de actividades en las

regiones y zonas agroecológicas. Dada la intensidad de cada actividad y las tecnologías
usadas; así como su ubicación; puede intuirse el tipo de efecto que tendría sobre el
medio ambiente.

Cultivos. Estas apreciaciones se basan en la información obtenida para arroz, papa,

maíz amarillo, café, espárragos y hortalizas, a manera de ejemplos. Los principales
procesos a través de los cuales se causan efectos negativos en el ambiente, y que a su
vez a la larga tienen efectos negativos para la economía del agricultor, incluyen la
labranza, el uso de agroquímicos, el manejo del agua de riego y el manejo inadecuado
de los residuos de cosechas. Los efectos son muy variables entre cultivos y regiones
del país.

Un aspecto que requiere particular atención es el uso de agroquímicos. Las tecnologías

más extendidas en la agricultura Peruana en los últimos treinta años han insistido
sobremanera en el uso de agroquímicos, lo cual se ha dado sin mayor conocimiento
sobre los efectos nocivos y sin control. Eso ha resultado en contaminaciones de aguas
y suelos, resistencia de las plagas y pérdida de biodiversidad positiva. Si bien en
muchas regiones la pobreza de los agricultores solo les permite adquirir los
agroquímicos más necesarios y en cantidades reducidas por unidad de área, lo usual es
que usen los mas nocivos y mas baratos, lo cual hace el problema mas severo entre los
productores con menos recursos.

El empobrecimiento de los agricultores también llevó a un agotamiento de los recursos

naturales en las chacras, en muchos casos por insuficiente infraestructura como
drenajes, terrazas, cortinas rompevientos, etc. Ello ha contribuido a hacer más serios
los problemas de erosión y a tener menor capacidad de manejo ante la ocurrencia de
desastres. En tal sentido, la disponibilidad de tecnología usada por los Incas constituye
un patrimonio de extraordinario valor. Por ello es muy apreciada la orientación y
resultados del proyecto PRONAMACHs, que permite la recuperación de infraestructura
básica, arborización y manejo de suelos en la sierra. En la Costa, el deterioro de la
infraestructura de riego y drenaje es en gran parte responsable de los problemas de
ensalitramiento y pérdida de tierras de cultivo en varios valles.

Si bien aun hay mucho por hacer en el aspecto de manejo de residuos de cosechas, se
considera que en general, en este campo hay efectos positivos importantes, que surgen
16
de la incorporación de dichos residuos en los suelos, así como el efecto sinérgico entre
distintos cultivos y crianzas. La creación de suelos en base a residuos orgánicos en los
arenales de la Costa es un esfuerzo muy valioso y que merece un reconocimiento
especial en el campo de la innovación tecnológica y el manejo de los recursos
naturales.

Ganadería. Esta referencia se sustenta en la información obtenida para animales de

varias especies en la Sierra y ganado bovino bajo pastoreo en alfalfa en la Costa y
Sierra baja. En el caso de la Sierra, el efecto del sobre pastoreo en la degradación de
los recursos es sustancial. Debe admitirse que la poca precipitación y la irregularidad de
la misma es un factor que hace esta situación mas grave. Se estima que más del
noventa por ciento de los pastizales de la Sierra están expuestos a este proceso de
deterioro y que, lamentablemente, la severidad de las sequías no permite un
aprovechamiento de los guanos recolectados en los corrales, con contadas
excepciones. Los logros alcanzados en Cajamarca para la reformación y recuperación
de tierras en Porcon son un ejemplo digno a imitar.

La ganadería bovina para producción de leche, utilizando alfalfa bajo pastoreo y a

estaca, en la Costa Sur y en la Sierra genera innumerables efectos ambientales
positivos. Entre ellos se cuenta la protección del suelo, minimizando la erosión, la no
utilización de agroquímicos, aunque puede darse algún control ocasional, y la
incorporación de nitrógeno y materia orgánica al suelo. Además, por su sistema
radicular profundo, la alfalfa permite secuestrar agua desde napas freáticas a las que
no pueden llegar otros cultivos. Las rotaciones de potreros de alfalfa, después de cinco
o más años, con siembras de maíz y papas, permiten obtener cosechas récord de estos
rubros.

El aprovechamiento de residuos de cosechas para la producción de animales menores

incluyendo cuyes, es ejemplo de otra práctica que genera ingresos y beneficios
ambientales positivos. Los trabajos hechos por la Universidad Agraria y el INIA proveen
abundante evidencia de los beneficios potenciales en este terreno. Otros ejemplos
valiosos se están mostrando por parte de CODESU con ganado bovino en la selva y
con CODESAN con camélidos en la Sierra.

Mataderos de Ganado y Aves. Estas actividades son señaladas entre las más
contaminantes, debido especialmente a su inadecuada ubicación y mal manejo de los
residuos sólidos y aguas de sangrado. Aunque la normativa existe y la posibilidad de su
aplicación no tiene excusa, es incalculable el número de estas instalaciones que operan
sin el mínimo cumplimiento de las normas. La situación se agrava en los casos en que
están ubicadas en centros poblados, en donde su incidencia en los criaderos de
moscas es foco de infecciones y riesgos de transmisión de enfermedades.

En la medida que los temas de impacto ambiental e inocuidad de alimentos vayan

cobrando más importancia; este sector será uno de los más afectados. La aplicación de
las leyes; la innovación tecnológica y la educación de los responsables de estos
negocios es una tarea prioritaria.

17
Agroindustrias. Esta referencia se basa en el caso de los molinos de arroz,
desmotadoras de algodón e ingenios de azúcar. Estas actividades cubren una gama
muy amplia de tecnologías, procesos y distintos efectos sobre el ambiente y, en
general, estos efectos son muy variables. Los impactos negativos sobre el ambiente
ocurren en aquellos casos en que se dio la instalación desordenada y donde hay un
manejo inadecuado en aquellas agroindustrias cuyos desechos no se aprovechan y
contaminan suelos, aguas subterráneas, ríos y aire. En general los impactos negativos
son reducidos, pero existe un alto potencial para el mejor aprovechamiento de
subproductos.

El procesamiento de subproductos para generar mayor valor agregado y para la

generación de energía se ha iniciado hace algunos años, con evidentes resultados
positivos en la economía de las empresas y en el medio ambiente. Es de esperarse que
este sector sea el que absorba mas rápidamente los principios de la gestión ambiental
positiva, no solo porque son menos unidades productivas, sino por que tienen mas
recursos ya capacidad de gestión.

Granjas avícolas y porcinas. Estas actividades han sido identificadas con importantes
efectos negativos sobre el ambiente; sin embargo, ese es el caso solamente cuando
hay una inadecuada ubicación y no se recurre a la tecnología disponible para el
manejo de desechos. La generación de malos olores y moscas y la contaminación de
las aguas y aire por mal manejo de los residuos, son los problemas más comunes en el
caso de las granjas de cerdos. La clandestinidad y el uso de basura para su
alimentación afortunadamente ha disminuido; sin embargo, aún requiere atención.

En el caso de las granjas avícolas, el aprovechamiento de la gallinaza en las siembras

de cultivos, y en algunos casos en la alimentación de ganado de engorde es una
práctica común y con buenos resultados, aunque requiere mayores controles sanitarios
y exigencias de tratamiento de las camas. También ya hay algunas granjas porcinas
que están aprovechando la cerdasa.

Explotación del Bosque Natural. La explotación forestal en la Selva es, sin lugar a
dudas, una de las actividades más asociadas al deterioro integral de las condiciones
ambientales con efectos muy negativos en la biodiversidad, y con efectos trascendentes
para otras actividades productivas que se instalan en esas tierras. La colonización
asociada al concepto de tierras vírgenes con potencial productivo es el origen de un
proceso masivo de destrucción y empobrecimiento sistemático. Sin embargo, también
debe admitirse que la extracción de madera sin planes de manejo forestal, con fines
estrictamente extractivos, es tanto o mas dañina. La extracción de madera sin planes de
manejo forestal y las prácticas de destrucción del bosque amazónico traen consigo la
creación de condiciones inapropiadas para otras actividades con potencial muy limitado
en dichas condiciones agrecológicas

En esta sección se ha ofrecido una breve referencia a la naturaleza diversa de los

problemas ambientales asociados a distintas actividades productivas. Para los rubros
aquí referidos las matrices están disponibles en el trabajo de Sifuentes (2000). En dicho
trabajo se reporta que los efectos sobre los diferentes recursos son muy variados a

18
través de los distintos procesos y, en general, estos efectos son entre moderados y
negativos, con pocas excepciones.

Los casos con altos efectos ambientales negativos, son la destrucción del bosque
natural, sin planes de manejo, los mataderos y camales y el uso de agroquímicos en
cultivos. Estos sectores requieren una atención especial. E los otros casos, se trata más
bien de incorporar una visión renovada, con el propósito de generar más ingresos
donde ahora hay desperdicio..

19
PARTE II
POLITICAS E INSTITUCIONES

El propósito de esta sección es referirse brevemente a las áreas de política que tienen
mayor influencia en la agricultura peruana dando atención especial a las políticas
actuales y valorarlas en cuanto a su contribución para crear condiciones propicias para
fomentar la innovación tecnológica e inducir la gestión ambiental en la agricultura. Se
considera que ambos elementos son claves para la mayor rentabilidad y la
competitividad duradera.

Se reconoce que además de las políticas sectoriales, muchas otras tienen influencia
directa en las decisiones y desempeño de los agricultores peruanos; sin embargo, en
este caso particular solo se analizan aquellas de carácter ambiental. Para una
referencia a la influencia de las políticas macroeconómicas, comerciales, de fomento de
la inversión y otras, en la agricultura, el lector es referido a otros trabajos (Pomareda,
1999).

5. Las Políticas Sectoriales

La política agrícola en el Perú cubre varios campos, dentro de lo que se conoce como
“la política sectorial”. Dentro de ella las áreas mas importantes son tecnología, sanidad,
manejo de recursos naturales, titulación, comecialización y manejo post cosecha. Estas
políticas se refieren brevemente a continuación. En las próximas secciones se hace
mayor hincapié en las de tecnología y manejo de recursos naturales, para referirse a las
instituciones responsables, el INIA y el INRENA.

La política Tecnológica está a cargo del INIA y cubre los campos de la investigación
para la generación de tecnología y la difusión de la misma. Esta última función se ha
manejado con algún grado de indefinición en cuanto a los limites de injerencia del INIA,
para hacer difusión o para hacer extensión agropecuaria. Sin embargo, debe admitirse
que esta última función la cumplen, en estrecha relación con el INIA, los proyectos
especiales, cuya atención focaliza en los agricultores con menos recursos. En la
próxima sección se aborda con mayor amplitud el caso de la política tecnológica.

La política de Sanidad Agropecuaria está a cargo del SENASA y se concentra en el

reforzamiento del programa de cuarentena y vigilancia fito y zoo sanitaria, el control y
erradicación de la mosca de la fruta, dirige y gestiona el control del programa nacional
de control de la Fiebre Aftosa y los controles de enfermedades y plagas que afectan a
los animales y los cultivos. Es importante reconocer que el SENASA también tiene
responsabilidad por la normativa para la producción y comercialización de semillas y en
la normativa, control de comercialización y uso de agroquímicos. En los últimos años el
SENASA ha cumplido un papel muy importante en cua nto a las negociaciones
comerciales en el marco de la OMC, en cuanto al Tratado de Medidas Sanitarias y
Fitosanitarias. Más adelante se ofrecen comentarios sobre las funciones del SENASA
en relación a la interacción entre ambiente y sanidad.

20
La política de Conservación de los Recursos Naturales la conduce el INRENA. Se
orienta a la conservación y mejor aprovechamiento del sector forestal, los suelos, aguas
y la biodiversidad. También promueve el desarrollo de áreas protegidas. Dentro del
marco de la política de racionalización del uso de los recursos naturales se ejecuta el
Proyecto Subsectorial de Irrigación, que apoya el desarrollo de capacidad en las Juntas
de Regantes, operación y monitoreo de los reservorios, rehabilitación de la
infraestructura de riego y drenaje, y el Proyecto PRONAMACHS, orientado a la
conservación de los recursos naturales y protección de cuencas en áreas de pobreza
asociadas al deterioro ambiental. Por su importancia central para este trabajo el tema
es tratado en la sección subsiguiente.

La política de Rehabilitación de áreas afectadas por desastres naturales es de

responsabilidad directa del Ministerio de Agricultura. Tiene como objetivo atender las
necesidades de los pueblos rurales y zonas agrícolas afectadas por catástrofes. A partir
de 1998 los recursos asignados para la rehabilitación post Niño, han constituido uno de
los rubros más importantes del presupuesto sectorial.

La política de Titulación de Tierras ha recibido atención prioritaria y se ejecuta a

través del Proyecto Especial de Titulación de Tierras (PETT), que cubre aspectos del
saneamiento físico legal de tierras erizas, levantamiento y actualización del catastro
rural, titulación de la propiedad y registro de predios.

La política de Información Agropecuaria está a cargo de la OIA del Ministerio de

Agricultura. Tiene por objeto captar y difundir la información relacionada con la
agricultura en cuanto a avances de siembras y cosechas y precios de productos e
insumos a varios niveles. Además, a través de los vínculos con otras instituciones capta
información sobre clima, indicadores económicos y de comercio exterior.

Acompañando a la política sectorial, pero con énfasis en el desarrollo rural y atendiendo

a la población rural más pobre, el Estado asigna y administra directamente una cantidad
considerable de recursos a través de proyectos y programas especiales. Algunos de
estos proyectos como PRONAMACH y MARENASS tienen como propósito explícito
mejorar la calidad de los recursos naturales y la infraestructura para su manejo, como
condición indispensable para superar las condiciones estructurales de la pobreza.

En cuanto a las políticas sectoriales, su efectividad está dada por la capacidad de las
instituciones responsables. Al respecto, en varios casos se observan mejorías; pero en
general, aún persiste una apreciación extendida entre productores y otros actores
vinculados a la agricultura, de que se requiere hacer una modernización considerable
en las instituciones. Algunas de ellas, como el SENASA por ejemplo, han obtenido
recientemente recursos que les permitirán mejorar el desempeño de sus funciones
normativas y la eficiencia en la prestación de servicios. Otras como la OIA, que ha
incorporado muchos aspectos positivos en su gestión, esta en proceso de preparar un
proyecto para captar recursos externos.

Para lograr un mayor desarrollo de la capacidad institucional del sector público

agropecuario se requiere reconocer tres aspectos. Primero, la capacidad institucional es
diferenciada para instrumentar las distintas medidas, siendo evidente que se logran
21
mejores resultados cuando dicha capacidad institucional está mejor establecida.
Segundo, la disponibilidad de recursos humanos, de capital y operativos es
indispensable para una aplicación efectiva de las medidas de política. Y tercero, la
mayor claridad de los límites de responsabilidad del Estado, el sector gremial y la
empresa privada, permite que se desarrolle el mercado y que se produzca la sinergia
necesaria por efecto de la relación de los distintos actores.

Con estas observaciones se concluye esta sección destacando dos aspectos. El

primero es que existe un marco adecuado de políticas que, en principio, tienen el
propósito de crear condiciones favorables para la inversión privada pero que también en
varios casos persisten las distorsiones, dadas las intervenciones del Estado. El segundo
es que aún hace falta un aumento considerable en la capacidad para instrumentar estas
políticas en forma efectiva. El esfuerzo que se viene haciendo para reducir y hacer más
eficientes las instituciones públicas, debe ser redoblado por la vía de proyectos de
desarrollo institucional. Ellos son indispensables para darles la capacidad necesaria
dentro de un nuevo papel del Estado.

Por su importancia para este trabajo, a continuación se hace referencia explícita a los
casos del INIA, el SENASA y el INRENA y las acciones que desarrollan para
instrumentar las políticas de tecnología, de sanidad agropecuaria y de recursos
naturales. Para cerrar esta sección se incluye un acápite sobre la política ambiental.

Como marco de referencia para las próximas secciones, la Figura 2 muestra las
interacciones y complementariedad requerida entre las referidas tres instituciones, para
fomentar una gestión ambiental positiva en la agricultura del Perú.

Figura 2. Las Instituciones del SPA y el Fomento de la Gestión Ambiental en la

Agricultura del Perú

INIA

Gestión Ambiental
en la Agricultura

INRENA SENASA

22
6. El INIA y la Política Tecnológica

En las actividades de generación y transferencia de tecnología para la agricultura

participan muchas organizaciones, entre ellas instituciones públicas, universidades,
centros de investigación, gremios y empresas privadas. Más aún, en las acciones de
transferencia de tecnología participan también empresas que venden insumos y
equipos, y que recurren a la promoción tecnológica como parte de su estrategia de
acercamiento a los productores, para aumentar la demanda por los bienes que ofrecen.

La política para la investigación y extensión agropecuaria en el Perú está establecida en

el Decreto Ley 25902 y el Decreto Supremo 054-92-AG, y el INIA es el ente rector de
esta política. En él se refiere que la investigación agraria y la transferencia tecnológica
están orientadas al desarrollo de una agricultura tecnificada, productiva, sostenible y
competitiva, que sea rentable y promueva el bienestar social del sector rural,
contribuyendo asimismo al mejoramiento de los niveles de vida de la población
nacional.

Aunque la investigación desarrollada en el INIA en general a tomado en cuenta el

impacto sobre los recursos naturales y el medio ambiente; no existe una política
explícita para tal propósito; ni mecanismos de orientación y de evaluación que permitan
evaluar los beneficios que las innovaciones tecnológicas generadas, tendrían sobre los
recursos naturales. De los párrafos que siguen, extractados de la documentación oficial
se puede apreciar con claridad que el tema ambiental no es central en la agenda del
INIA.

De acuerdo con lo establecido en la Ley se promoverá la activa participación de

personas jurídicas y naturales del Sector Público y del Sector Privado, a efecto de
desarrollar y ejecutar actividades concordantes con las demandas tecnológicas de los
procesos productivos agrarios a nivel nacional y regional. Asimismo, se promoverá a
nivel estatal la elaboración y ejecución de programas y proyectos de investigación
agraria y transferencia tecnológica orientados a la solución de los problemas prioritarios
en los ámbitos regionales de mayor significación socio-económica, especialmente de la
Sierra y Selva, complementando la actividad privada en la Costa.

A la luz de una renovación del papel del Estado en cuanto al fomento del mercado de
servicios, se ofrecen dos observaciones: La primera concierne al hecho que se destaca,
de que se fomentará la creación de un mercado de servicios de asistencia técnica. Este
sería un aspecto que requiere mucha atención, precisamente para definir qué
instrumentos de política se usarán para fomentar este mercado de servicios. La
segunda observación se refiere a la interpretación que se haga del servicio de
“extensión”. En tal sentido es deseable interpretar esto con la mayor amplitud, para que
la extensión pueda recurrir a medios como la información, la asistencia técnica y la
capacitación, y para que cubra aspectos temáticos de orden tecnológico, de gestión, de
comercialización, etc.

Las limitaciones para aplicar la política tecnológica para la agricultura no parecen estar
en la naturaleza de los dispositivos legales, sino en la capacidad para su
instrumentación. Esta capacidad requiere valorarse no solamente en el ente rector, sino
23
en el funcionamiento del sistema o conglomerado de actores que participan en la
provisión de bienes y servicios, que hacen factible la innovación tecnológica y la
competitividad creciente. Dicho sistema se ha constituido como el SINITTA; sin
embargo, su funcionamiento dista bastante de lo deseable.

El INIA es, por ley, la institución gubernamental responsable de fomentar la innovación

tecnológica en la agricultura. También por ley tiene una responsabilidad directa por
conducir la investigación en aquellos rubros, disciplinas y espacios geográficos en los
que no lo hace la empresa privada o las entidades gremiales privadas por interés
propio. El INIA ha disminuido notablemente sus actividades de investigación básica, ha
focalizado en alguna investigación adaptativa y ha dado mayor atención a la producción
comercial de semillas y reproductores. Se ha creado un vacío de liderazgo en cuanto a
la investigación y en la movilización de iniciativas que resulten de un esfuerzo
complementario entre actores públicos y privados dentro del país y con terceros fuera
del país.

El INIA posee nueve estaciones experimentales, un total de 12,457 hectáreas de tierras,

de las cuales aproximadamente mil son tierras de cultivo; el resto son pastos y
forestales. Desarrolla las actividades de investigación y transferencia de tecnología en
once programas nacionales, mantiene colecciones de germoplasma y dispone de
laboratorios de cultivos de tejidos, sue los y otros. En general, el estado de los equipos e
instalaciones están muy por debajo de lo deseable en una institución líder en la
investigación. Su mayor limitación está en los recursos humanos para conducir
investigación de excelencia. Del total de 1,283 empleados, (de los cuales 449 son
estables y 834 son contratados) 146 son profesionales y de ellos tres tienen el grado de
PhD y 12 Maestría. Los bajos salarios cuentan entre los factores que limitan la retención
de personal calificado para la investigación de carácter estratégico.

El sistema universitario nacional agrupa 68 universidades, dentro de las cuales 37

ofrecen grados académicos en las ciencias agrarias y relacionadas, con una tendencia
creciente en los agronegocios. Estas universidades poseen recursos humanos con
elevada formación académica, ya que 17 por ciento tiene PhDs y 61 por ciento tienen
Maestría. Dentro del sistema universitario, destaca la Universidad Agraria La Molina, la
cual tiene una razonable capacidad básica instalada y, a pesar de las dificultades
salariales, ha podido retener personal calificado y mantiene algunos proyectos de
cooperación internacional y otros con instituciones nacionales, dentro de ellos, tres con
el INIA.

Otros actores en el sistema de investigación incluyen al IVITA, al IIAP y a algunos

programas en las universidades en provincias como la de San Agustín y la Universidad
Nacional de la Amazonía. En general, todas las instituciones desarrollan programas de
limitado alcance y poco impacto. Por otro lado, la iniciativa de establecer un mecanismo
de cooperación vía el Proyecto SINITTA no ha prosperado. Se argumenta que la
insuficiente disponibilidad de fondos y la actitud individualista de las organizaciones
están entre los factores que limitan su mayor efectividad. En realidad el SINITTA
requiere una revisión considerable de sus funciones, para encontrar un papel relevante
en el contexto de un proceso de cambio muy considerable en cuanto al negocio de la
investigación.
24
La participación del Estado y los actores privados en la agricultura está normada por
una serie de dispositivos legales que definen las reglas del juego. Estos se resumen en
el trabajo de Manrique (1999). Un análisis detallado de estos dispositivos revela que, en
general, no están orientados con el fin explícito de inducir la inversión privada en el
campo de la innovación tecnológica; mas bien tienen la tónica usual de las leyes de
exigir y ofrecer la sanción. Este es un tema de profundo significado y de implicaciones
directas para fomentar el ingreso de los actores privados nacionales y extranjeros en el
negocio de la inversión en investigación, para generar bienes y servicios para la
agricultura peruana, y para la exportación de los mismos.

En el sector privado gremial agropecuario se distinguen por lo menos dos limitantes

para una participación más efectiva en la investigación agropecuaria. La primera
limitante es que no se percibe una voluntad de esfuerzo complementario con el sector
público para conducir acciones de investigación y extensión, y se observa mas bien una
actitud de separación de funciones y territorios. Los eventos recientes de retorno de
algunas estaciones experimentales al sector público, han creado un mayor
distanciamiento de posiciones y han disminuido la actitud de cooperación. Y la segunda
limitante está en la reducida escala de operación de los proyectos de investigación. Son
excepcionales los casos del sector privado gremial en los que se asignan recursos
propios y se crean fondos permanentes para acciones de investigación. También debe
reconocerse que su tímida participación se debe, en no pocos casos, a la debilidad de
las instituciones que conforman el sector privado gremial.

En cuanto a la prestación de servicios de extensión para fomentar la transferencia

tecnológica, estos son muy dispersos. Estos servicios se ofrecen a través de las
instituciones y programas del SPA, unas 400 ONG's vinculadas a la agricultura, los
gremios, las universidades y las empresas privadas. Entre estas últimas destacan las
que venden semillas, reproductores y plantones, las casas comerciales que venden
insumos, maquinaria y equipos y algunas agroindustrias. Recientemente han surgido
algunas iniciativas privadas para provisión de servicios mixtos de asistencia técnica y
gestión. Los estudios encargados por el PIIEA proveen mas información al respecto y,
en particular, sobre las modalidades utilizadas para ofertar mezclas de servicios.

Como resultado de las condiciones vigentes en el Perú, el mercado de servicios básicos

de Investigación y Asistencia Técnica para la agricultura es muy limitado. Por el lado de
la oferta, el Estado atiende a través de programas gubernamentales a un segmento
social que se considera que no puede pagar por los servicios; pero que en realidad no
se le ha educado y motivado para hacerlo, de modo que no se ha creado una demanda
real a partir de la necesidad. El proyecto FEAS constituye un caso de excepción por
cuanto ha demostrado que aún los productores pobres son capaces de valorar la
asistencia técnica y pagar por ella . En la práctica se ha creado un subsistema de
servicios de investigación y extensión del sector público y otro del sector privado, lo cual
no es lo deseable.

Dentro del subsistema privado las empresas y gremios han incursionado tímidamente
como oferentes de servicios agropecuarios, a través de una mezcla de servicios que los
productores necesitan y que no los está ofreciendo el Estado. Para estas empresas
25
privadas ofertar una mezcla de servicios o de servicios/insumos/gestión parece haber
sido una forma eficaz de lograr que los agricultores paguen por los servicios. De los
estudios de casos comisionados por el PIIEA entre 18 organizaciones privadas de tipo
gremial y empresas, se concluye que hay algunos casos exitosos de venta de servicios
privados en los que la asistencia técnica es uno de los componentes; pero no hay casos
en que sea el único servicio ofrecido y pagado en su totalidad por los productores.
Respecto a las principales limitantes para la expansión de la oferta de servicios se
señala la falta de incentivos para cubrir los costos administrativos requeridos para llegar
a áreas remotas; las condiciones de riesgo en la producción; la competencia del Estado
quien entrega servicios, semillas y otros insumos regalados o a precios menores que
los del mercado; y la ausencia de una valoración de los servicios por parte de los
productores.

Aún cuando de este análisis, queda claro que el tema de recursos naturales y medio
ambiente, no ha sido central al que hacer de la investigación agrícola del Perú; si debe
reconocerse que dentro del propio INIA y en otros centros de investigación se han
conducido investigaciones muy valiosas que revelan los beneficios potenciales de
innovaciones tecnológicas orientadas por los principios de la conservación y el mejor
manejo de los recursos. Este es el caso de las investigaciones sobre sanidad, drenaje y
recuperación de tierras en la costa; las de aprovechamiento y uso de camellones,
andinos y terrazas en la sierra; las de sistemas silvopastoriles en la Selva, entre otras. A
la luz del peso creciente que adquieren los temas ambientales en la agenda
internacional; apoyar las pocas iniciativas en curso en el Perú, tendrá un alto retorno.

7. El SENASA y los Aspectos Ambientales de la Política de Sanidad

Es importante destacar que las acciones del SENASA cubren un ámbito bastante
amplio en el campo de la Sanidad Agropecuaria. Su responsabilidad no solo está en lo
que concierne a la instrumentación de las políticas a nivel nacional sino también en el
campo internacional. Esto último es particularmente importante en lo que concierne a
plagas como la mosca de la fruta, enfermedades como la Fiebre Aftosa, y a la
participación en la instrumentación del Acuerdo sobre Medidas Sanitarias y
Fitosanitarias en la OMC. Sin embargo, en esta sección se hace referencia solamente a
las acciones del SENASA mas vinculadas a los aspectos ambientales, respondiendo al
objeto de este documento.

Uno de los aspectos de mayor importancia para la conservación de los recursos

naturales y de la salud humana está dado por la Ley de Promoción del Manejo Integral
de Plagas (ley 26774), generada como un esfuerzo de cooperación entre el INRENA, el
SENASA y el INIA. Complementaria a ella se tiene el Reglamento sobre Registro,
Comercialización y Control de Plaguicidas Agrícolas, y su reciente modificación.

Las dos actividades del SENASA directamente vinculadas al tema ambiental en la

agricultura son la regulación del comercio de plaguicidas y la promoción del control
biológico de plagas. A su vez, dentro de estas dos grandes áreas de acción, se
desarrollan múltiples actividades que contribuyen a una producción agropecuaria mas
compatible con los criterios ambientales. En ambos casos también se responde a una
preocupación central, la salud humana.
26
En cuanto al control del comercio de plaguicidas, el SENASA ha establecido el control
de plaguicidas clorados y la restricción y prohibición de producción, comercio y uso de
productos altamente tóxicos. Mediante el Reglamento para el Registro y Control de
Plaguicidas (DS 16-200-AG) se perfeccionan las normas y disposiciones previas en tal
sentido y se armoniza la normativa nacional con la decisión 436 de la Comunidad
Andina. La nueva normativa establece la participación interinstitucional para la
evaluación de producción comercio y uso de plaguicidas y promueve el manejo
integrado de plagas. En este último campo, las acciones del SENASA promueven el
control de plagas vía los enemigos naturales.

Los efectos positivos sobre el ambiente se fomentan tratando de evitar el desarrollo de

resistencias de las plagas, mejorar las poblaciones de controladores biológicos, reducir
la fitotoxicidad, mejorar la estructura y biodiversidad de los suelos, crear condiciones
favorables para la fauna benéfica y evitar la contaminación de las aguas y aire. En el
aspecto de la salud humana se persigue evitar la exposición directa de los obreros,
eliminar la posibilidad de residuos de productos químicos en los alimentos, minimizar la
transmisión de enfermedades por medio de insectos vectores (zancudos, pulgas,
moscas) y eliminar el riesgo de contaminación de aguas de consumo humano

Dada la naturaleza de la gestión del SENASA, la instrumentación de la política de

sanidad agropecuaria, requiere una elevada coordinación y complementariedad de
acciones con otras instituciones. Entre ellas se incluye INRENA, Ministerio de Salud,
MITINCI, INDECOPI, entre otras.

De lo brevemente expuesto puede anticiparse que promover la gestión ambiental en la

agricultura requerirá que las referidas relaciones institucionales se desarrollen con la
máxima eficiencia. Mas aún, cualquier programa de fomento de la gestión ambiental en
la agricultura deberá incluir acciones para apoyar el fortalecimiento de las relaciones
entre las instituciones.

8. El INRENA y la Gestión Ambiental en la Agricultura

La principal institución involucrada en la definición y aplicación de la legislación

ambiental para la agricultura es el INRENA. En el caso del INRENA, si bien la institución
en conjunto tiene la mayor responsabilidad para emitir opinión técnica para todos los
sectores, es la autoridad competente del sector agrario. Al respecto es oportuno anotar
que sus funciones sectoriales las cumple en relación con el SENASA y el INIA y los
Proyectos antes referidos.

Su responsabilidad transectorial es de suma importancia pues no solo es útil para

orientar la gestión ambiental en otros sectores, sino que le permite actuar cuando las
actividades en otros sectores tienen impacto en la agricultura. Además, aún cuando es
una institución del SPA, en la práctica tiene mandato y responsabilidad en el medio
rural. Lo anterior hace del INRENA una institución de alta relevancia y gran potencial
para fomentar la gestión ambiental en la agricultura.

27
En su organización, destacan el consejo directivo, la jefatura, y sus cinco direcciones
generales: Aguas y Suelos, Forestal, Areas Naturales Protegidas y Fauna Silvestre,
Estudios y Proyectos de Recursos Naturales y de Medio Ambiente Rural. Para cada una
de ellas se han definido políticas específicas y objetivos concretos. El cumplimiento de
tales objetivos y de metas está limitado por la disponibilidad de recursos.

En esta sección no se trata de hacer una análisis integral del funcionamiento del
INRENA. Mas bien, dado el propósito de este trabajo en cuanto al fomento de la gestión
ambiental en la agricultura, se destaca a continuación el papel actual y potencial de la
Dirección General de Medio Ambiente Rural. En ella se ejerce la evaluación de los
impactos ambientales de los programas y proyectos del sector público agrario, y de
todas aquellas actividades privadas que tienen efecto sobre los recursos naturales
renovables; y se hace un seguimiento y evaluación de las nuevas inversiones.

Una de las responsabilidades principales de la DGMAR es desarrollar, instrumentar y

promover la normativa ambiental que rige la actividad de los actores privados en el
sector agrario. En forma complementaria es responsable de normar y requerir las
evaluaciones de impacto ambiental de los nuevos proyectos de inversión privada, como
un requisito para autorizar dichas inversiones. Estas funciones se cumplen con el apoyo
de empresas privadas acreditadas ante la institución. Estas funciones se cumplen con
una cobertura muy reducida.

Los recursos de operación y la estructura regional operativa del INRENA son limitados
(seis unidades regionales) si se comparan con la cobertura de la responsabilidad que se
le ha dado. Es importante por lo tanto que se considere un proyecto de desarrollo
institucional del INRENA en su conjunto. Con esta observación, en la sección final de
este documento se plantea solamente la mejora de la capacidad del INRENA para
cumplir una función mucho mas efectiva en el fomento de la gestión ambiental en la
agricultura.

A manera de comentario final, en esta sección es oportuno reconocer que se requiere

un esfuerzo de todas las instancias involucradas en este tema para definir y
comprometerse en la aplicación de un plan integral de fomento de la Gestión Ambiental
en la Agricultura. Como un primer aporte a dicha iniciativa, en la tercera parte del
documento se ofrecen algunas sugerencias al respecto.

9. La Política Ambiental: Múltiples Instituciones

La labor del INRENA está estrechamente vinculada a un marco normativo y acciones

institucionales amplias. La Política de Gestión Ambiental se enfatiza a partir de 1990, a
través de una serie de reformas en la legislación hasta entonces vigente, la cual daba
atención casi exclusiva a la conservación de los recursos naturales. Al mismo tiempo
que se dan las reformas legislativas, se crean instituciones y mecanismos para mejorar
la relación entre ellas. Todo lo anterior ha contribuido a que en la actualidad exista un
complejo enjambre legislativo y numerosas instancias para la aplicación de las leyes
sobre los asuntos ambientales.

28
En cuanto a la legislación sobre medio ambiente, es oportuno separar dos niveles. En
primer lugar, aquellos dispositivos legales de cobertura amplia y que tienen influencia
directa para la agricultura y para otras actividades productivas. En segundo lugar, los
dispositivos legales del y para el sector agropecuario y forestal. Asimismo, en el campo
institucional muchas instancias tienen competencia en cuanto a la aplicación de las
leyes; pero dos de ellas tienen responsabilidades globales: por un lado el CONAM; y
por otro, el INRENA.

En cuanto a la legislación sobre medio ambiente y recursos naturales, los dispositivos

más importantes son el código de medio ambiente y recursos naturales (decreto ley
613) la ley del consejo nacional del ambiente (ley 26410), la ley de creación del FONAM
(ley 26793), la ley de modificación del Código de Medio Ambiente (ley 26913), y la ley
de evaluación de impacto ambiental (Ley 26786). Estos dispositivos legales contribuyen
al objetivo de orientar, y establecer las penas por incumplimiento de las leyes en cuanto
al uso de los recursos naturales y la contaminación del medio ambiente.

Además de estos dispositivos específicos sobre lo ambiental, otras leyes tienen

artículos específicos en relación al tema ambiental. Tal es el caso de la ley de política
nacional de población, la ley marco para el aumento de la inversión privada, y el código
penal en relación a los delitos sobre la ecología.

En cuanto a los dispositivos legales generados y/o emitidos en el sector agropecuario,

estos también son abundantes. El más comprensivo es el decreto legislativo 02 del 17
de noviembre de 1980, conocido como la Ley de Promoción y Desarrollo Agrario.
Directamente asociado a ellos, y con el propósito de hacer más efectiva la labor del
Estado en este ámbito, entre 1990 y 1992 se dieron la Ley Orgánica del Ministerio de
Agricultura (decreto ley 25902) y el Reglamento de Organización y Funciones del
INRENA (decreto supremo 055-92).

En cuanto a la legislación intrasectorial, se aprecia el énfasis en los aspectos forestales,

como por ejemplo, la Ley Forestal y de Fauna (ley21447), el Reglamento de las
Unidades de Conservación (decreto supremo 160-97), la Ley de Prohibición de Tala de
Bosques en los Departamentos de la Libertad, Lambayeque, Piura y Tumbes (ley
26258), y la Ley de Areas Protegidas (ley 2834). Complementarias a ellas destacan la
Ley de Comunidades Nativas y de Desarrollo Agrario (decreto legislativo 26167), y la
Ley Orgánica para el Aprovechamiento Sostenible de los Recursos Naturales (ley
26821). Uno de los aspectos de mayor importancia para la conservación de los recursos
naturales y de la salud humana está dado por la Ley de Promoción del Manejo Integral
de Plagas (ley 26774), ya referida con anterioridad.

Algunos dispositivos legales están orientados a normar el funcionamiento y gestión

ambiental en actividades productivas específicas. Tal es el caso del Reglamento
Tecnológico de Carnes (decreto supremo 22.95) y el de Instalación y Funcionamiento
de Granjas Avícolas (decreto supremo 019-97).

Un campo importante de acción del Estado, pero expuesto a alta polémica concierne a
los dispositivos para certificar que la empresa privada cumple con las normas
establecidas sobre minimización del impacto ambiental. Este es el caso de la
29
reglamentación de empresas calificadas para realizar la Evaluación de Impacto
Ambiental (resolución ministerial 0369-94-ag). Aunque definida en otra instancia
pública, la resolución de la Comisión de Reglamentos Técnicos de INDECOPI, emitida
en 1998, es de gran importancia para la certificación de sistemas de gestión de calidad
y ambiental. Este tipo de dispositivos, con un sentido más práctico, irán cobrando
creciente importancia para orientar la actividad privada. Las negociaciones
internacionales, en el campo de los servicios, es de esperarse que el tema de la
certificación ambiental, cobrará creciente importancia y por lo tanto debe ser
cuidadosamente atendido.

Respecto a los mecanismos financieros para apoyar la aplicación de las leyes, éste está
representado básicamente por el FONAM, con aportes del Estado para financiar planes,
programas y proyectos, para la protección del ambiente y el fortalecimiento de la
gestión ambiental. Sin embargo, el énfasis en este caso está en el apoyo a las
inversiones públicas. Por razones diversas el FONAM aun no constituye un programa
significativo de apoyo financiero. Una iniciativa que ha logrado mayor expansión es el
FONAMPE, para apoyar el manejo de áreas protegidas.

Como aportes del Estado, con endeudamiento externo, deben incluirse también los
proyectos como el Sectorial de Irrigación, con un préstamo del BID, el PRONAMACHS
con un préstamo del Banco Mundial y el MARENASS con un préstamo del FIDA. Todos
ellos contribuyen directamente a la conservación de recursos naturales.

No se conoce que en la banca privada peruana se ofrezcan recursos en condiciones

preferenciales, para apoyar la incorporación de la gestión ambiental en la empresa
agropecuaria. En el campo de las ONG’s, y especialmente en respuesta a los aportes
internacionales, se observa que está surgiendo el interés por tener una participación en
programas para apoyar a los pequeños productores agropecuarios interesados en
incorporar los criterios de conservación de los recursos naturales.

En relación a la aplicación de la legislación, se han apreciado varias limitaciones que

tienen su origen en tres aspectos básicos: la abundancia de legislación, su orientación
hacia la sanción, y las reducidas capacidades de las instituciones responsables de la
aplicación.

La abundancia de legislación se evidencia en lo referido en párrafos anteriores,

debiendo reconocerse además, que cada dispositivo legal tiene una cantidad
considerable de artículos cada uno de los cuales tiene implicaciones específicas sobre
las exigencias establecidas. Este exceso de legislación y la insuficiente difusión de la
misma ha llevado a que exista un elevado grado de desconocimiento por parte de los
actores privados, e inclusive de las instituciones públicas. Estas últimas tienen
“personas especializadas” en determinado dispositivo legal; pero no hay una visión de
conjunto que permita un análisis de congruencia de los distintos dispositivos.

La orientación hacia la sanción es una regla general por cuanto las leyes han sido
concebidas con esa filosofía, y no con la de fomentar un proceso de cambio. Esto tiene
dos implicaciones: la primera es que los actores privados identifican la ley como algo
indeseable y entonces las prácticas de evasión, y de intento de soborno se convierten
30
en la reacción lógica para evitar el cumplimiento. La segunda es que se pierde la
oportunidad de fomentar una actitud positiva hacia la gestión ambiental, con el propósito
de generar mayores ingresos por valor agregado, bajar costos, ahorrar energía y, en
general, favorecer procesos que tienen efectos positivos sobre el ambiente.

La capacidad de las instituciones es un tema de permanente referencia y que requiere

analizarse a la luz de tres factores. El primero es que cuanto más abundante la
legislación, mayores las obligaciones que se le imponen a una institución para vigilar y
sancionar el cumplimiento de la ley, siendo de particular importancia el caso del
INRENA. Segundo, cuanto menores los recursos humanos y económicos con que
cuenta la institución, mayor la presión para hacer más cosas menos bien. Y tercero, que
cuanto más abundante la legislación y más numerosas las instancias involucradas,
mayor es el riesgo de indefiniciones sobre límites de responsabilidad, áreas grises de
injerencia y conflictos interinstitucionales.

31
PARTE III

PROPUESTA PARA FOMENTAR LA GESTION AMBIENTAL EN LA

AGRICULTURA

10. La Gestión Ambiental en la Agricultura

Los procesos de cambio, la internacionalización de la economía y la preocupación por

la conservación del medio ambiente van creando gradualmente condiciones que exigen
la transformación de las empresas. Esta transformación a su vez está siendo inducida
por las oportunidades en los mercados, las exigencias de la sociedad, los ajustes en las
medidas de política y los acuerdos internacionales de comercio. Las oportunidades son
muy significativas para la pequeña y mediana empresa en todos los sectores, y en
especial para aquellas en la etapa de despegue.

En el mercado van surgiendo oportunidades cada vez mayores para “productos

limpios”; es decir, sin residuos tóxicos. Ello se da particularmente en el caso de la
agricultura, ya que se prefieren productos libres de agroquímicos u otros elementos
residuales indeseables. Crece también la preferencia por productos alimenticios
orgánicos y otros presentados en empaques biodegradables, y por productos
industriales no contaminantes. Estas preferencias son más notorias en las sociedades
que van adquiriendo más conciencia ambiental y con mayores preocupaciones por la
salud. Por otro lado, el mercado ya ofrece una cantidad considerable de insumos,
materiales, equipos y tecnologías para quienes están interesados en producir en mayor
armonía con la conservación de los recursos naturales y haciendo una gestión
ambiental positiva en diversos sectores.

En el campo de las relaciones sociales, son crecientes las exigencias para minimizar
los conflictos de interés entre actores. Este es el caso de los usuarios de aguas
contaminadas por empresas que tiran sus desechos a los ríos; los centros urbanos
cercanos a las plantas que generan olores desagradables; los agricultores vecinos que
discrepan en el uso de tecnologías por no ser ambientalmente compatibles con los
cultivos que cada uno ha seleccionado; etc. Los conflictos tienden a agudizarse y sería
preferible preverlos y darles temprana solución, antes que se conviertan en casos
judiciales que afectan los costos de las empresas.

Por su parte, las políticas tenderán a ser mas enérgicas en sus exigencias a los
contaminadores y se extenderá el principio “el que contamina, paga”. Esto llevará por
un lado, a la reforma de la política tributaria; y por otro, las políticas encontrarán formas
innovadoras de motivar e inducir al cambio hacia la transformación empresarial
congruente con el interés social de conservar y mejorar las condiciones ambientales.
Como resultado, se afectarán en forma diferenciada los ingresos netos de las empresas
en función de su cumplimiento de las exigencias.

En el ámbito del comercio internacional, si bien el GATT´94 no incluyó acuerdos

específicos sobre medio ambiente, estos aspectos ya se están incorporando en algunos
tratados de grupos de países, y se anticipa que sean un tema central en la próxima
32
ronda de negociaciones de la OMC. Asimismo, muchos acuerdos internacionales sobre
biodiversidad y protección ambiental tienen implicaciones de carácter comercial. Estos
dos aspectos cobrarán fuerza en las relaciones comerciales y políticas internacionales,
y exigen que las empresas estén preparadas para cumplir los requisitos de estos
acuerdos.

Estos aspectos ofrecen a las empresas en la agricultura un nuevo orden de desafíos.

Por un lado, significan crecientes exigencias que es preciso cumplir; y por otro, ofrecen
oportunidades que es necesario aprovechar. Evidentemente tendrán mayor éxito las
empresas que puedan internalizar estos temas en sus planes de transformación.

Las empresas dedicadas a la producción en la agricultura confrontan el desafío de ser

cada vez mas competitivas, conservar sus propios recursos naturales y no contaminar
el medio ambiente. Asimismo, las exigencias de calidad en los mercados para los
productos de la agricultura irán creciendo día a día. Es aquí donde están los desafíos y
oportunidades más importantes para competir, por cuanto los consumidores están
siendo cada vez mas selectivos y los países están ampliando sus exigencias de calidad.

En algunos productos como café, banano, hortalizas y otras frutas hay crecientes
exigencias en el mercado internacional para reducir el uso de agroquímicos. En el
sector cárnico y el avícola hay que producir carne de calidad sin residuos tóxicos y
hormonas; y en el sector avícola y porcino es necesario minimizar olores y procesar los
desechos sólidos. A todas las plantas agroindustriales, mataderos, beneficios de café,
etc. (especialmente los ubicados cerca a los centros poblados), cada vez se les tolera
menos la contaminación de las aguas superficiales y los acuíferos. Es decir, es difícil
que alguna actividad no esté expuesta a la presión del cambio.

Si bien los mercados darán las señales apropiadas, es muy importante definir un
conjunto de medidas de políticas y acciones estratégicas del sector público y de las
organizaciones gremiales del sector privado para inducir el cambio en la dirección más
conveniente. Sin embargo, lo más importante es que a nivel de cada empresa y grupo
de empresas que mantienen relaciones comerciales y contractuales en las cadenas
agroalimentarias, se adquiera el compromiso de “hacerse cada vez más limpias”. Si los
ajustes en los aspectos tecnológicos, gerenciales y en inversión no se dan en forma
rápida, las empresas en forma individual y los grupos de empresas que actúan en
consorcio, entrarían en un proceso irreversible de pérdida de competitividad.

Las normas ambientales tienden a convertirse en reglas universales, que tendrán que
cumplir todas las empresas, especialmente dentro del marco de los acuerdos
multilaterales. Entre tanto, hay numerosas normas con grados variables de tolerancia y
en algunos casos específicas para determinados sectores. A continuación se refieren
algunas de ellas con fines ilustrativos, recordando que las exigencias son variables en
las distintas actividades productivas y en la agroindustria; y los temas que deben ser
objeto de atención, varían según la naturaleza de los procesos. Asimismo, la severidad
de los efectos negativos sobre el ambiente es también muy variable.

33
El Banco Mundial maneja algunos estándares ambientales que se exigen para otorgar
préstamos a sectores industriales y agroindustriales en países menos desarrollados.
Hay que destacar que estos estándares son menos rigurosos que los estándares de los
países desarrollados. Puede anticiparse así que, a mediano y largo plazo, una industria
que no cumpla con ellos tendrá problemas para financiar su crecimiento con cualquier
banco, una vez que los bancos hayan incorporado en sus criterios de evaluación de
proyectos estas exigencias del Banco Mundial. Por otro lado, según su grado de
desarrollo relativo y según la importancia que se le otorga a las cuestiones ambientales,
los países definen sus propios estándares. Por ejemplo, en cuanto a la industria láctea,
las exigencias del Banco Mundial y las que han establecido Costa Rica y Guatemala
son variadas. Las del Banco son las más severas, y luego las de Costa Rica. En el caso
de Guatemala las exigencias iniciales son menores; pero se puede apreciar la voluntad
del país de hacer estas normas cada vez menos tolerantes a medida que pase el
tiempo. Esta consideración es muy importante para permitir que las empresas se
adapten gradualmente.

La experiencia en otros países muestra que las presiones para no hacer más estrictos
los estándares son grandes y podrían convertirse en problemas serios de aplicación de
las normas ambientales. Por otro lado, algunas empresas ubicadas en países
desarrollados crean, por medio de sus gobiernos, presión sobre los organismos
multilaterales para que exijan a los países el cumplimiento de estas normas. Se ha
señalado que ello es -en algunos casos- una forma de restar competitividad al corto
plazo, cuando se obliga a las empresas a hacer inversiones.

Las normas pueden convertirse en exigencias que son rechazadas por la empresa
privada, por ello es deseable en muchos casos ofrecer recomendaciones con un
espíritu constructivo, demostrando los beneficios de aplicar determinadas medidas. Lo
importante es reconocer que las buenas prácticas son beneficiosas para las empresas y
que aquellas que no se preocupan por estos estándares de buena práctica ambiental
crean más desechos de lo necesario y despilfarran productos y energía. Como
consecuencia, sus utilidades serán menores que las de sus competidores y al final
tendrán que desaparecer del mercado.

Algunas empresas han tratado de cumplir con normas de forma voluntaria, para mejorar
su eficiencia, bajar sus costos y para poder tener acceso a nuevos mercados. Una de
estas normas en la industria alimenticia en general, es el Análisis de Riesgos y Control
de Puntos Críticos (HACCP, por su nombre en inglés). Siguiendo los mismos principios
del HACCP es posible cumplir con procedimientos similares, una vez que se han
detectado los riesgos que significan los desechos mal manejados para el ambiente y
la salud.

También son muy conocidas las normas ISO (International Standard Organization). ISO
es una organización no gubernamental para la estandarización establecida en Ginebra.
No es parte de Naciones Unidas o de alguna organización de la comunidad europea;
pero está conformada por representantes del sector privado de cada país miembro. Los
representantes de cada país también pueden ser de organizaciones ligadas a los
gobiernos. La certificación del SGA con la norma ISO14001 para el Sistema de Gestión

34
Ambiental se registra en la sede central de ISO en Ginebra. La certificación es para
cualquier tipo de empresa o institución y puede ser auditada.

En 1987 se publicaron las normas de calidad ISO9000 de sistemas de gestión de

calidad. El objetivo de estas normas es alcanzar cero errores de producción bajo todas
las circunstancias. Una empresa certificada también tiene que exigir a sus proveedores
que se certifiquen con las mismas normas. En muchos casos, el cumplimiento con las
normas ISO9000 es un requisito para poder exportar. Las normas ISO14000 para
sistemas de gestión ambiental son más recientes y no exigen cero contaminación, ni
que los proveedores sean certificados. Es muy importante saber que las normas
ISO14000 no prescriben niveles de contaminación, y no exigen “cero contaminación”.
Como consecuencia, una empresa que tiene su sistema de gestión ambiental
certificado ISO14000, no necesariamente ha logrado bajos niveles de contaminación, y
ni siquiera tiene que estar cumpliendo con la legislación nacional.

Es poco probable que un sistema de gestión ambiental sea implementado sin un

sistema de gestión de calidad. La instrumentación de un SGA implica una
documentación exhaustiva. Sin una gestión sistemática de calidad y ambiente una
inversión en tecnología limpia (o tecnología verde) no puede producir los resultados
deseados. Un SGA es parte de un sistema de gestión de una empresa que incluye las
estructuras de organización, el planeamiento, la actividades, las responsabilidades, las
prácticas, los procedimientos, recursos y procesos para implementar, lograr, revisar y
mantener una política ambiental.

El requisito de etiquetado está en proceso de cobrar mayor vigencia a raíz de las

preocupaciones sobre el consumo de productos transgénicos. En tal caso, si la Unión
Europea lograse que estas exigencias se conviertan en norma internacional, el desafío
y las complicaciones serán considerables dado que los productos transgénicos son
primarios, y de ella se derivan alimentos que pueden contener cantidades muy variables
de uno o más transgénicos.

Los Convenios Ambientales entre Estado y Empresas normalmente dan acceso a

ventajas especiales para los signatarios. Por lo general, los sectores que invierten en la
negociación de similares convenios son las industrias que tienen problemas muy graves
y complejos para financiar su reducción de contaminación; como por ejemplo, la
industria química. Esta no es la situación de la mayoría de las agroindustrias; pero
deben conocerse sus alcances en caso de que el tema se ponga en discusión.

Los Premios Ambientales se han constituido en estímulo para que las empresas se
esfuercen por realizar una gestión ambiental satisfactoria. Su contribución principal es
orientar el desempeño de la empresa con criterios de conservación ambiental, pero
también les ofrece a las empresas una mejor imagen cuando se hacen acreedoras a un
premio. En Costa Rica se ha establecido el premio de Bandera Ecológica para las
industrias que han reducido su contaminación. A diferencia de ISO14000, este premio
certifica, entre otras cosas, que la empresa cumple con la normativa nacional.

35
Aparte del deseo de cumplir con la legislación, ciertas empresas obtienen ventajas
económicas y financieras directas de sus programas ambientales. Tradicionalmente se
piensa que, para cualquier empresa, las medidas para reducir el impacto ambiental
representan nada más que costos y no traen beneficios. En 1995, el profesor Michael
Porter de Harvard Business School desmintió esta tesis y demostró que existen muchos
beneficios para empresas que implementan un programa ambiental de forma
sistemática. Los beneficios se dan en cuanto al proceso de producción, así como en
cuanto al producto.

11. Propuesta de Acciones Prioritarias

Dado el análisis hecho sobre la situación sobre la agricultura y sus relaciones con el
manejo de los recursos naturales; del marco normativo y las instituciones responsables
de su aplicación; y de los desafíos que se confrontan para desarrollar una agricultura
más competitiva que internalice la gestión ambiental como uno de sus principios
básicos, en esta sección se proponen las acciones prioritarias para fomentar y apoyar
un proceso de cambio significativo en la agricultura del Perú.

La propuesta está organizada en varias áreas de acción, las cuales giran alrededor de
tres ideas fuerza: La ampliación del conocimiento, la renovación de actitudes y el logro
de capacidades. Con dicha consideración el énfasis está puesto en las personas y las
organizaciones.

Reconocimiento de Actores

Con el propósito de inducir y lograr que la gestión ambiental se convierta en un principio

bajo el cual se desarrolle la agricultura, es indispensable reconocer que en ella
participan muchos grupos de actores, y que todos deben estar interesados y
comprometidos en este tema.

Evidentemente que los clientes últimos son los productores agropecuarios, forestales y
agroindustriales, con responsabilidad en la conducción directa de pequeños, medianos
y grandes negocios en la agricultura. Además de ellos, otros miembros de su familia y
los trabajadores en las diversas unidades de producción, requieren estar enterados y
motivados para participar en una forma diferente en las distintas actividades en la
agricultura.

Alrededor de los agricultores existe un conglomerado importante de personas y

empresas que proveen asistencia técnica, insumos, equipos y servicios. Todos ellos
deben irse involucrando en esta visión renovada, con la intención de generar mayores
ingresos ofreciendo los bienes y servicios que hacen posible una gestión ambiental
satisfactoria en la agricultura. Estos actores pueden constituirse en una fuerza
dinamizadora, creando demanda por los bienes y servicios que ofrecen y compitiendo
entre ellos.

Las Universidades, gremios, ONG’s, municipalidades y gobiernos locales son actores

importantes para participar en las múltiples actividades que contribuyen a la difusión del
conocimiento, renovación de actitudes y desarrollo de capacidades. De hecho, algunas
36
ya lo hacen; sin embargo, se requiere una mayor complementariedad entre ellas. En el
caso particular de las municipalidades, comunidades campesinas y gobiernos locales,
ellos son los principales aliados para recibir de las comunidades la valoración de los
problemas, para generar soluciones y para lograr el cumplimiento de las leyes.

Las instituciones públicas directamente involucradas en la instrumentación de las leyes

(INRENA, Ministerio de Agricultura, INIA y SENASA) son los entes de mayor relevancia
para poner en marcha un Programa de Fomento de la Gestión Ambiental en la
Agricultura. En tal sentido el desarrollo de sus propias capacidades, la habilidad para
trabajar juntas y un espíritu de servicio hacia el sector privado y la sociedad civil, se
convierten en las metas más importantes.

Lo brevemente expuesto justifica que el programa que se diseñe para fomentar la

gestión ambiental positiva en la agricultura incluya mecanismos que faciliten la
participación de todos los actores y el fortalecimiento de los vínculos comerciales y de
cooperación entre ellos. Lo menos deseable es que se piense en el programa como uno
que incluya solo la relación entre las instituciones públicas y los productores

Acciones Prioritarias

Las áreas identificadas como prioritarias para poner en marcha el programa incluyen la
simplificación legislativa, investigación aplicada, difusión de información y capacitación,
asistencia técnica y para la gestión empresarial, nuevos mecanismos financieros y
reformas en las instituciones responsables. A continuación se discuten las propuestas
en cada una de estas seis áreas:

Simplificación legislativa. El diagnóstico ha revelado que la abundancia de legislación

y la confusión para su aplicación constituyen uno de los principales factores limitantes
para que la gestión ambiental se internalice con un espíritu positivo en la agricultura.
Esta situación no solo inhibe el interés, sino que desestimula los esfuerzos privados.
Desde luego que también se admite que esta legislación debe seguir siendo rigurosa y
aplicarse con la máxima energía y honestidad para sancionar a quienes transgreden lo
establecido y desarrollan acciones que tienen impactos negativos en el medio ambiente
y nocivos para la salud de las personas.

La propuesta en este caso, es que se adopte un compromiso político al más alto nivel
para crear un marco normativo ambiental coherente, que estimule la participación de la
sociedad y de la empresa privada dentro de una economía de mercado, para resolver
problemas ambientales y crear condiciones de ganar-ganar. La realización de este
trabajo con participación del CONAM e INRENA debe asegurar la participación de
distintos representantes de la sociedad y de la empresa privada, y un equipo técnico
multidisciplinario. Además, requiere definir un plan de trabajo con tiempos y calendarios
explícitos. Su responsabilidad será, no sólo la de simplificar el marco legislativo, sino
resolver los aspectos técnicos de dispositivos legales que han quedado pendientes
como la ley de aguas y la ley forestal.

37
Investigación aplicada. El análisis ha revelado que las acciones de generación de
tecnología, incluyendo nuevos conocimientos, material genético, equipos, etc. no ha
valorado en una forma adecuada los aspectos pertinentes a la conservación de los
recursos naturales. Por otro lado, algunas investigaciones orientadas desde la visión de
los recursos naturales no han generado propuestas de solución atractivas para los
actores privados que recurren a las actividades productivas con fines de generación de
ingresos.

La propuesta en este caso, es que los procesos de generación de tecnología se den

con plena participación de los actores privados, e internalizando los principios de la
gestión ambiental con un sentido pragmático. Para ello es indispensable que participen
los gremios representativos de las distintas actividades productivas, y representantes
gremiales y de las comunidades locales en distintas regiones. La participación de entes
públicos, actores privados, universidades, etc., debe fomentarse a través del acceso a
fondos competitivos, lo cual será referido en la próxima sección. Los vínculos
internacionales con los centros miembros del CGIAR, y con empresas privadas
involucradas en la producción de material transgénico, agroquímicos, equipos e
insumos es indispensable.

Los requerimientos de conocimiento y tecnología para hacer una buena gestión

ambiental son muy variados según las actividades productivas en la agricultura,
ganadería, forestal y agroindustria. Igualmente variados son los impactos que los
distintos procesos tienen sobre los recursos (aguas superficiales y subterráneas,
suelos, etc.). Estos últimos varían en cuanto a su disponibilidad haciéndose más severo
el impacto, cuanto mayor es la escasez. Por ello la investigación tiene que definirse con
precisión para generar soluciones y no solamente conocimientos interesantes.

Un área de investigación que requiere atención especial es la que concierne a las

perspectivas en los mercados para los productos “más limpios” orgánicos y certificados.
Complementario a ello es la participación en la definición de las agendas sobre
agricultura y medio ambiente en la Organización Mundial de Comercio.

Difusión de información y capacitación. El análisis ha revelado que tanto los actores

privados como los técnicos de las instituciones públicas tienen insuficiente conocimiento
sobre el marco legislativo, aspectos tecnológicos para la producción con conservación,
y oportunidades de negocios, cuando se expone el principio de la gestión ambiental en
la agricultura. Se ha señalado también la necesidad de modificar actitudes, tanto en las
instancias públicas como entre los actores privados, de modo que el tema sea visto en
forma positiva, más que como una exigencia y una obligación que acarrea costos,
dificultades operativas y exigencias burocráticas.

La propuesta en este caso, es la de crear redes para diversos temas, reconociendo los
niveles técnicos y gerenciales de los posibles participantes, y que a partir de estas
redes se alimenten otros medios de difusión como mensajes radiales, televisivos y
material impreso. En estas redes pueden participar actores institucionales como los
entes públicos, universidades, gremios, empresas privadas y profesionales
independientes. Es oportuno advertir que el nivel de conocimiento y capacidades de los
distintos clientes es muy variado, así como lo son sus áreas de interés. Por ello la
38
recomendación es que estas redes y otros medios de difusión valoren adecuadamente
estos aspectos.

Asistencia técnica y gestión empresarial. En el análisis no se ha encontrado que la

asistencia técnica y la gestión empresarial que internalizan los criterios ambientales
esté bien establecida. Algunos proyectos del Estado ofrecen estos servicios en forma
gratuita, pero no se ha desarrollado un mercado de servicios de asistencia técnica y
para la gestión empresarial, con participación de los gremios y de las empresas
privadas. Los pocos casos disponibles de iniciativas privadas tienen un mayor énfasis
en la productividad y la rentabilidad alcanzables al corto plazo; pero no con una visión
de inversión en recursos naturales, manejo de desechos y gestión ambiental.

La propuesta en este caso es que se fomente un mercado de servicios con amplia

participación de actores privados, universidades e instituciones públicas. La labor
principal del Estado será la de fomentar la demanda y apoyar la organización de los
productores para concretar esa demanda. Además, deberá apoyar el surgimiento de la
oferta de los servicios, con participación amplia de profesionales, gremios, empresas
privadas que ofrecen servicios y otras empresas que ofrecen, tanto servicios como
insumos y equipos.

Mecanismos Financieros. Este es un problema recurrente y se ha señalado en el

diagnóstico que es un factor limitante para hacer una buena gestión ambiental en la
empresa privada en la agricultura. Se percibe que es un problema de insuficiente oferta
de recursos y condiciones que no se pueden cumplir. Sin perjuicio de reconocer que
eso es importante, también hay poca capacidad de demanda porque no se generan
buenos proyectos en las empresas, la capacidad de endeudamiento es limitada, y la
capacidad para conducir proyectos exitosos es también limitada. Por otro lado, existen
numerosos fondos internacionales e inclusive bancos privados que ofrecen recursos
financieros en condiciones muy favorables para financiar iniciativas privadas sensatas,
que demuestran una gestión ambiental positiva.

La propuesta es que se actúe desde el lado de la oferta y del lado de la demanda de

recursos. Que se difunda mas información entre todos los actores del sistema financiero
nacional para tomar conocimiento de las oportunidades y los recursos internacionales, y
para evaluar los proyectos de inversión en la agricultura con una mejor apreciación de
los costos y beneficios de la gestión ambiental. Desde el lado de la demanda es
necesario preparar a los actores privados para generar proyectos empresariales y
planes de inversión en los que se mejore la rentabilidad, la minimización de riesgos y la
capitalización por la vía de la gestión ambiental satisfactoria.

Reformas institucionales. El análisis realizado revela la gran importancia que tiene

disponer de instituciones públicas en las que los principios expuestos estén claramente
entendidos e internalizados en la lógica de funcionamiento, en la definición de
actividades, en la cultura de los empleados y en los criterios para la relación con el
sector privado. Además, se ha hecho claro que las instituciones requieren disponer de
recursos para poder cumplir mejor las funciones que se les encomienda.

39
Por lo menos tres instancias del sector público requeriría importantes modificaciones en
su organización, preparación del personal y ampliación de los recursos para participar
en forma efectiva en esta iniciativa: el INRENA, el INIA y el Ministerio de Agricultura. Se
trata de tres instituciones importantes en la estructura del sector público agrario, y en
las cuales las modificaciones y capacidades tienen que construirse, tanto a nivel central
como en sus agencias regionales y locales en todo el país.

En este caso se recomienda que para cada una de estas tres instituciones se defina un
Proyecto de Modernización Institucional. En los últimos años se han hecho algunos
avances en las reformas, incluyendo la reducción, transferencia de funciones,
simplificación de procesos, etc.; pero no ha habido un plan de inversión para mejorar la
capacidad de cada institución. En esencia, un proyecto de modernización institucional
es un plan de inversión para mejorar la capacidad, e incluye capacitación de personal,
equipos, mecanismos de remuneración por desempeño, simplificación de procesos etc.,
de acuerdo con las funciones que se le asignan.

Una de las tareas que tendrán las instituciones, o por lo menos el Ministerio y en el
INRENA, es generar proyectos para captar recursos externos y monitorear y evaluar los
avances que se logran en cuanto a los resultados de una gestión ambiental positiva en
la agricultura. El papel potencial del Proyecto PIIEA será muy importante en todos y
cada uno de los seis componentes del Programa, no sólo desde el lado de la
generación de demanda por recursos financieros, sino también informando y
capacitando a los actores en el sistema financiero. Por ello a continuación se hace una
breve referencia al PIIEA y sus componentes. Se puede encontrar mayor información al
respecto en los documentos preparados por dicho proyecto.

12. Ampliación la Capacidad del INRENA

El INRENA se encuentra en proceso de definir su plan estratégico institucional para el

período 2001-2005. Este es por lo tanto el momento oportuno para definir como y con
que recursos la institución asumirá funciones y compromisos para fomentar la gestión
ambiental en la agricultura. Lo expuesto en este documento, y en particular en la tercera
parte del mismo, ofrece a la institución un conjunto de ideas y una motivación para
hacer los cambios requeridos.

En la Dirección General de Medio Ambiente Rural ya se ha avanzado en forma

considerable definiendo algunas acciones en la dirección aquí señalada, sin embargo
es necesario darle mayor precisión a las propuestas y hacer algunas ampliaciones. Se
han definido varios programas, entre ellos, Gestión Ambiental, Legislación Ambiental,
Evaluación Ambiental, Información Ambiental, Capacitación y Monitoreo de Impacto
Ambiental. En cada uno de estos programas se han definido las respectivas
actividades, metas y recursos requeridos.

Tal como se ha definido el plan de trabajo para la DGMAR, implicaría que se duplique la
disponibilidad de recursos. Dado el avance ya logrado es importante y prioritario que se
discuta las propuestas, que se defina un plan integral y que se dimensiones en forma
consistente con la magnitud del desafío. Al respecto es importante que se considere la
posibilidad de estructurar un proyecto de financiamiento externo. Se anticipa que tal
40
proyecto provea recursos en mucho mas cuantía que la ahora definida para el período
2001-2005. El apoyo del PIIEA sería de gran utilidad en este sentido.

13. El papel del PIIEA

Las limitaciones identificadas para ejecutar la política de fomento de la innovación

tecnológica y la internalización de la gestión ambiental en las unidades productivas
requieren ser resueltas con recursos para desarrollar la capacidad institucional en el
sector público y para fomentar las iniciativas privadas. En tal sentido el proyecto PIIEA,
definido por el Gobierno del Perú como un mecanismo facilitador de la innovación
tecnológica y la competitividad, sería el instrumento más adecuado para tales fines.

El proyecto se ha diseñado con dos componentes. El primero, el Fondo de Tecnología

Agropecuaria (FTA), para financiar acciones descentralizadas, orientadas a resolver
problemas inmediatos. El segundo, el Programa de Fomento de Servicios Estratégicos
para la Agricultura (PROFOSE), que está orientado a apoyar a algunas instituciones
públicas para la generación de propuestas de proyectos de desarrollo institucional, y
para solicitarles la prestación de servicios estratégicos que contribuyen en forma directa
a la innovación tecnológica en la agricultura.

El FTA se ha concebido como un instrumento para desarrollar el mercado de servicios

para la agricultura. El Fondo será administrado para apoyar a organizaciones
(empresas privadas, gremios, ONG’s e instituciones públicas) que ofrezcan servicios a
los agricultores. El apoyo se ofrecerá para la expansión de su propio mercado (clientes)
hacia aquellos segmentos con mayor necesidad de servicios para resolver sus
problemas técnicos, de gestión y de economía de escala, entre otros, identificados
mediante mecanismos participativos en función de la demanda. La reglamentación de
uso de los recursos del Fondo y mecanismos de seguimiento y evaluación, asegurarán
que los aportes de recursos se hagan en forma escalonada y ante la evidencia de la
eficacia en la prestación del servicio.

En relación al PROFOSE, éste está orientado a las instituciones públicas vinculadas a

la investigación y extensión agropecuaria, como por ejemplo: el INIA, INRENA, OIA,
SENASA, y CONACS, en el Ministerio de Agricultura. También está orientado a
Universidades Agrarias e institutos como el IIAP, IVITA y otros similares con dos fines:
primero, se les proveerá de recursos por contrato para la prestación de servicios muy
específicos, que requieren esfuerzos de mediano plazo. La prestación de estos
servicios permitirá generar conocimientos, materiales, y metodologías con carácter de
bien público no apropiable.

Además el PROFOSE del PIIEA ofrecerá apoyo a las entidades referidas para la
generación de proyectos de desarrollo institucional. Se considera que ello es una tarea
fundamental por cuanto las instituciones públicas no pueden desempeñar un papel
renovado y cumplir con eficacia las funciones encomendadas, si no disponen del
personal calificado y adecuadamente remunerado, si no reforman sus procesos
administrativos, y si no disponen de equipos y suficientes recursos de operación. Se
estima que los recursos para esta transformación son cuantiosos y no pueden ser
aportados directamente por el PIIEA como parte de un esfuerzo de mediano plazo. Por
41
ello el PIIEA apoyará a las instituciones en la generación y negociación de sus
propuestas de desarrollo institucional.

Dado el potencial del PIIEA, es de esperarse que la acción que reciba atención
prioritaria sea la definición de los proyectos de desarrollo institucional del INRENA y del
INIA. Ambas instituciones requieren renovarse en forma sustantiva para desempeñar un
papel más efectivo en el fomento de la innovación tecnológica y la gestión ambiental en
la agricultura. Por lo tanto, considerando las sugerencias hechas en la sección anterior,
la preparación del proyecto para fortalecer la capacidad de la DGMAR del INRENA
sería un primer paso altamente justificado en tal sentido.

14. Comentario Final

La agricultura del Perú ha evolucionado a través del tiempo en función de las

condiciones de los mercados (siendo muy importante el mercado interno y la relación
entre los precios domésticos y los internacionales); las condiciones de entorno creadas
por las políticas económicas de seguridad y otras de carácter multifuncional; y las
políticas sectoriales. Todas estas condiciones han contribuido a modificar los patrones
de cultivo, la productividad y la rentabilidad; pero también han causado cambios
estructurales y la utilización de los recursos naturales. En los próximos años, este último
aspecto cobrará una importancia especial como principio básico de una competitividad
duradera, y exigirá que las unidades de producción internalicen la gestión ambiental en
su lógica funcional.

El proceso de globalización de las economías exige a las empresas en la agricultura;

sin distinción de tamaño, el reto de adquirir capacidad competitiva. Mas aún, esta
capacidad debe lograrse como una condición permanente y para ello son necesarias
dos condiciones: primero, que al tratar de ser más competitivo no se destruya la base
de los recursos naturales. Y segundo, que el proceso genere beneficios directos e
indirectos para todos los actores involucrados. Sólo en esta forma se puede tener una
competitividad duradera.

Para hacer estos cambios posibles, lo mas importante es tener una visión de largo
plazo, un marco de políticas adecuadas y las instituciones capaces de instrumentarlas.

42
 Cuadro 3. Distribución (porcentaje) de Actividades por Zonas Agroecológicas
Subsector Actividad Unidad Costa Sierra Selva
C N C S VI LA P LH SA SB
U Algodón rama ha 32 60 2
l Arroz cáscara ha 40 1 6 1 5 ---
T Cacao ha --- --- 33 15
I Café ha --- 97 2
V Caña de azúcar ha 84 15 1 94 ---
O Espárrago ha 55 42 3
S Maíz amarillo duro ha 26 19 1 6
Papa ha 1 3 2 1 64 12 30 17
A Desmotadoras de algodón unidad 13.6 72.7 09.1 01.5 ---
G Algodón fibra qq 28.7 66.1 02.0 02.09 ---
R Molinos de arroz unidad 53.7 41.0 1.7
O Arroz pilado t 50.8 01.1 10.5 08.4 23.4 05.8
I Ingenios azucareros unidad 67.0 25.0 08.0
N
D
U Azúcar comercial t 80.3 18.6 01.0
S Planta de espárragos unidad 20.6 79.4
T Espárrago procesado t 42.9 56.8 ---
R Planta alimentos balanceados unidad 7.9 76.9 4.4 03.5 07.1
I Alimentos balanceados t 16.8 79.3 01.5 01.5
A
Maíz amarillo duro molido t 14.2 82.0 --- 01.9
G Ganado vacuno cabezas 2.9 3.3 2.1 9.1 2.7 3.3 4.6
A Ganado ovino cabezas 0.4 0.8 1.5 7.3 12.9 1.1 0.3
N Pastos naturales ha 0.8 --- --- 2.9 61.6 2.7 0.7
A Pastos cultivados ha 1.5 1.3 0.2 5.3 19.2 2.8 14.7
D
E
R
I
A
A Trucha TMB 53.4 22.1 4.2
V Camarón TMB 11.3 11.8 19.1 9.1
I Peces tropicales y camarones TMB 47.3 8.9
C Peces tropicales TMB 4.83 58.0
O
L
A
F Reforestación has 2.0 0.0 0.4 8.1 5.0 5
O Extracción (contratos) 80.6
R Extracción (permisos) 32.3
E
S
T
A
L

= Norte P= Páramos
C= Centro LH= Ladera húmeda
S= Sur SA= Selva Alta
VI= Valles interandinos SB= Selva Baja
LA= Laderas
 15. Bibliografía

AGREDA, Víctor y GRANDA, Arturo. 1999. Análisis social de los potenciales usuarios
del PIIEA en el Valle de Chincha, Proyecto PIIEA, Lima (Perú), 27 de Mayo de 1999

CLACDS/INCAE. 1999. La agenda agroindustrial para Centroamérica, Instituto

Centroamericano de Administración de Empresas, San José (Costa Rica), 1999

FANO, Hugo et al. 1999. Informe de los estudios de caso, resultados preliminares -
Documento de trabajo, Proyecto PIIEA, Lima (Perú), 26 de Mayo de 1999

FANO, Hugo et al.1999. Evaluación de impacto de los programas de investigación del

INIA -Documento de trabajo, Proyecto PIIEA, Lima (Perú), Marzo de 1999

GINOCCHIO, Luis.1999. El rol de las empresas proveedoras de servicios agropecuarios

en la reactivación del sector agropecuario peruano, Proyecto PIIEA, Lima (Perú), Mayo
de 1999

MANRIQUE, Kurt.1999. Descripción y diagnóstico institucional del actual sistema de

investigación agraria, Proyecto PIIEA, Lima (Perú), 24 de Mayo de 1999

MINISTERIO DE AGRICULTURA.1999. El presupuesto y el plan de trabajo institucional,

Oficina de Planificación Agraria/Oficina de Políticas y Planificación, Lima (Perú),
Febrero 1999

MINISTERIO DE AGRICULTURA.1999. Informe del Ministro de Agricultura al Congreso

de la República, Lima (Perú), 28 de Enero de 1999

MINISTERIO DE AGRICULTURA.1996. Revitalizing Peru's agriculture sector, a

program proposal, Ministry of Agriculture, Lima (Peru), December 1996

MINISTERIO DE INDUSTRIA, TURISMO, INTEGRACION Y NEGOCIACIONES

COMERCIALES INTERNACIONALES.1998. Programa de fomento de la innovación y
competitividad, MITINCI, Lima (Perú), 1998

POMAREDA, Carlos.1992. La modernización de la agricultura de América Latina, IICA,

San José (Costa Rica)

POMAREDA, C. y VILLASUSO, J.M. Servicios para la agroexportación en

Centroamérica, CAC/RUTA III, San José (Costa Rica), 1996

POMAREDA, Carlos.1998. Los servicios y la modernización de la agricultura de Costa

Rica, Fundación Friedrich Ebert, San José (Costa Rica)

POMAREDA, Carlos.1999. Las Políticas Públicas y el Sector Agropecuario. MIDEPLAN,

Costa Rica.

POMAREDA, Carlos.2000. Evaluación del Proyecto FEAS. FIDA. Roma, Italia.

POMAREDA, Carlos, SCHRAM, Albert.2000. La Gestión Ambiental en la Empresa
Agropecuaria. Servicios Internacionales para el Desarrollo Empresarial. San José,
Costa Rica.

PORTER, Michael, The competitive ability of nations, Harvard Institute of International

Development, Harvard University, Boston, Massachussets (E.U.A.)

RISI, Juan, Fondo de tecnología agraria - Documento de trabajo, Proyecto PIIEA, Lima
(Perú), 15 de Mayo de 1999

VON HESSE, Milton, Lineamientos básicos para una estrategia de desarrollo rural en el
Perú. - Documento Interno de Trabajo. Lima (Perú), 19 de Diciembre de 1998

45
 GLOSARIO DE SIGLAS

CGIAR Grupo consultivo de la Investigación Agraria Institucional (siglas en

inglés)
CODESAN Consorcio para el Desarrollo A ndino
CODESU Consorcio para el Desarrollo de Ucayalí
CONACS Consejo Nacional de Camélidos Sudamericanos
FEAS Proyecto de Fortalecimiento de la Extensión Agraria en la Sierra
FIDA Fondo Internacional de Desarrollo Agrícola
GOP Gobierno del Perú
IIAP Instituto de Investigación de la Amazonía Peruana
INIA Instituto Nacional de Investigación Agraria
INRENA Instituto Nacional de Recursos Naturales
IVITA Instituto Veterinario de Investigación Tropical y de Altura
MARENASS Manejo de Recursos Naturales en la Sierra Sur
MINAG Ministerio de Agricultura
OIA Oficina de Información Agraria
OMC Organización Mundial de Comercio
ONG Organizaciones No Gubernamentales
PETT Proyecto Especial de Titulación de Tierras
PIB Producto Interno Bruto
PIIEA Proyecto de Información, Investigación y Extensión Agraria
PRONAMACHS Proyecto Nacional de Manejo de Cuencas Hidrográficas y
Conservación de Suelos
PSI Proyecto Subsectorial de Irrigación
SENASA Servicio Nacional de Sanidad Agraria
SINITTA Sistema Nacional de Investigación, Transferencia de Tecnología
Agraria
SPA Sector Público Agropecuario
UOPE Unidad Operativa de Proyectos Especiales

46