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Modernizando la modernización:
Planes y políticas de modernización tecnológica
en la Provincia de Buenos Aires.
Modernizing modernization:
Tecnological modernization plans and policies
in the Province of Buenos Aires.
* Doctor en Ciencia Política por la Universidad del Salvador (USAL). Doctor en Ciencias Jurídicas
por la Universidad Nacional de La Plata (UNLP). Correo electrónico: r_piana@yahoo.es
** Candidato a Doctor en Ciencia Política por la Universidad Nacional de San Martín (UNSAM).
Licenciado en Ciencia Política y Relaciones Internacionales por la Universidad Católica de La Plata
(UCALP). Correo electrónico: mauro_solano@hotmail.com
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Ricardo Sebastián Piana y Mauro Solano “Modernizando la modernización: Planes y políticas de modernización tecnológica...”
No hay que remontarse mucho en el en España. Para la Carta ambos conceptos son
tiempo para rastrear el origen del concepto considerados como:
“gobierno electrónico” que nace de la mano
… el uso de las TIC en los órganos de la Ad-
de la New Public Management en la década
ministración para mejorar la información y los
de los ´90. A excepción de algunos estudios
servicios ofrecidos a los ciudadanos, orientar la
académicos anteriores y de los anuncios en la
eficacia y eficiencia de la gestión pública e in-
campaña presidencial de los Estados Unidos
crementar sustantivamente la transparencia del
que llevara a Bill Clinton a la Casa Blanca, el
sector público y la participación de los ciuda-
concepto hace su aparición en la escena públi-
danos (Punto 3 –Concepto de Gobierno Elec-
ca con el primer informe del ex vicepresidente
trónico– Carta Iberoamericana de Gobierno
Al Gore en 1993, en el marco de la Govern-
Electrónico. CLAD, 2007).
ment Performance and Results Act (Ley sobre el
Rendimiento y los Resultados del Gobierno) No obstante, hoy el concepto de gobierno
del mismo año3. electrónico ha pasado de moda. A partir de
De la mano de las facilidades de las tecno- la campaña a la presidencia de Barack Oba-
logías de la información y las comunicaciones, ma en 20094, la transparencia, participación
las nociones de transparencia, participación y colaboración parecen ser un leit motiv en las
ciudadana y rendición de cuentas fueron ocu- políticas de reforma del Estado. Este nuevo
pando un espacio central en la conceptuali- concepto, donde los aspectos tecnológicos pa-
zación del gobierno electrónico. La idea de recen haberse corrido del lugar central, es mu-
accountability (término que incluye tanto la cho más amplio y los ejes de responsabilidad
obligación de rendir cuentas como la respon- y rendición de cuentas (accountability), asocia-
sabilidad gubernamental hacia el electorado) ción público-privado (public-private partners-
hoy es clave para reconstruir el concepto (Pia- hip), transversalidad; implicación y empode-
na, 2007). Precisamente, la Carta Iberoame- ramiento ciudadano también son relevantes.
ricana de Gobierno Electrónico, entiende las
expresiones Gobierno Electrónico y Administra-
ción Electrónica como sinónimos; el primero es
4 El Gobierno de Barack Obama aprobó a ini-
más utilizado en Latinoamérica y el segundo
cios de 2009 la Iniciativa Open Government
como un esfuerzo de su administración para
crear niveles de apertura en el gobierno sin
precedentes. La iniciativa está basada en tres
en el contexto de los grandes cambios histó-
principios o postulados que traducimos y
ricos-ideológicos que legitiman la relación de
resumimos: El Gobierno debe ser transparen-
mando y obediencia, mientras que la segun-
te. La transparencia promueve la rendición de
da analiza las estructuras institucionales que
cuentas y provee información a los ciudadanos
ejecutan esas funciones. Pero la reforma de la
acerca de lo que su gobierno está haciendo. El
administración pública no es políticamente
gobierno debe ser participativo. El compromiso
neutra: cómo la Administración Pública cum-
público potencia la efectividad del gobierno y
pla sus funciones, va a depender de para qué
mejora la calidad de sus decisiones. El gobierno
tipo de Estado lo haga. En verdad, ambos ti-
debe ser colaborativo. La colaboración promueve
pos de reformas no son independientes.
activamente la participación de los ciudadanos
3 Ver en: http://govinfo.library.unt.edu/npr/ en la labor de su gobierno. Ver más informa-
library/nprrpt/annrpt/redtpe93/23ba.html. ción en: http://www.whitehouse.gov/open/
Fecha de consulta: 30/11/2015. about. Consultado: 31/05/2016.
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Ricardo Sebastián Piana y Mauro Solano “Modernizando la modernización: Planes y políticas de modernización tecnológica...”
En esta línea se está trabajando en la Alianza Hemos dicho que estudiaremos un ciclo
de Gobierno Abierto, más conocida por su de dos gestiones de gobierno en la Provincia
acrónimo en inglés, OGP (Open Government de Buenos Aires, período que iniciamos en
Partnership) que fue acordada en el marco de 2002 con Felipe Solá. El entonces vice gober-
las actividades de la 66° Asamblea General de nador ingresó en el cargo como consecuencia
las Naciones Unidas5. Los Estados están invi- de la renuncia del gobernador Ruckauf en
tados a adherir a compromisos vinculados con plena crisis de 2001-2002, quien a pedido
la necesidad de aumentar la disponibilidad de del entonces presidente Duhalde asume en la
información sobre las actividades guberna- Cancillería argentina. Si bien hasta ese mo-
mentales; apoyar la participación ciudadana; mento el sistema político bonaerense podía
aplicar los más altos estándares de integridad calificarse por una oposición legislativa débil
profesional y aumentar el acceso a las nuevas a los proyectos del Ejecutivo7, en el primer pe-
tecnologías para la apertura y la rendición de ríodo el gobernador Solá “carecía entonces de
cuentas. poder político propio y dependía de la fuerza
América Latina ha sido una de las regio- del propio presidente Duhalde, quien contro-
nes más relevantes, en términos de cantidad laba al Partido Justicialista en esa provincia”
de países y ciudadanos involucrados, para el (Godio, 2003:79). El gobernador Solá validó
crecimiento e implementación de las ideas del su mandato en 2003 con la fórmula Solá-
gobierno abierto (Oszlak y Kaufman, 2014). Giannettasio8. Y si bien el oficialismo en las
En la actualidad, hay 15 países de la región Cámaras obtuvo un fuerte triunfo9 el gobier-
que se encuentran adscritos a la Alianza por no de Solá no gozó de los beneficios de contar
el Gobierno Abierto, cada uno de ellos con con mayoría legislativa: la disciplina partidaria
planes de acción enfocados hacia la apertura se encontró en crisis y existieron conflictos en
de sus gobiernos nacionales. Sin embargo, la la relación entre el Poder Ejecutivo y el Po-
declaración a la que están adhiriendo los Es- der Legislativo como consecuencia de la lucha
tados es ambigua y con contenido poco deta-
llados pues más allá de esas directrices, no hay
en las declaraciones consignas expresas o deta- tes? ¿Será por votación secreta, audiencia pú-
lladas sobre cómo alcanzar esos compromisos blica? ¿Quién define qué se consulta, cuándo
(Oszlak, 2012)6. se consulta; cómo se consulta; podrán hacerlo
a iniciativa de los propios interesados? ¿Qué
implica “tomar en cuenta”? ¿Es más o menos
5 http://www.opengovpartnership.org/es/acer- vinculante, o no?
ca-de/declaración-de-gobierno-abierto. Con-
7 En efecto, los bloqueos y vetos se han en-
sultado: 31/05/2016.
contrando más bien dentro del partido gober-
6 En efecto, si bien es cierto que los Estados, nante por el poder de los intendentes del co-
como parte del compromiso para aumentar nurbano y de algunos legisladores del propio
la disponibilidad de información sobre las partido.
actividades gubernamentales, reconocen la
8 Duhalde, entonces en ejercicio de la presi-
carga de “solicitar comentarios del público para
dencia, se involucró de manera personal y
saber cuál información le es más valiosa” y “…
directa en la continuidad de Solá (conf. Ro-
a tomar en cuenta esos comentarios en la mayor
dríguez y Rodríguez Blanco, 2004).
medida posible”, ¿quiénes son los legitimados
para hacer esos comentarios? ¿Todos, los ciu- 9 En Diputados, obtuvo 28 de los 46 cargos en
dadanos, los usuarios, los extranjeros residen- disputa. Y en Senadores, 19 de los 23.
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un amplio margen respecto a la segunda fór- Este contexto, el de introspección con re-
mula más votada. Pese a los ambages de rup- formas administrativas primero y de ejecución
tura, Scioli se mantuvo encolumnado detrás de estas reformas en segundo lugar, dificultaría
del proyecto político de la entonces presidenta identificar verdaderos paradigmas en las refor-
Cristina Fernández de Kirchner. Aún con crí- mas. En efecto, en la gestión de los procesos
ticas de los sectores más kircheneristas, contó administrativos, los criterios de eficiencia y
con acompañamiento legislativo15. En materia eficacia suelen identificarse como los prin-
de reforma del Estado y de la Administración, cipios clave para instrumentar las reformas
antes de asumir, contó con el apoyo de las Cá- meramente administrativas en torno a ciertos
maras para aprobar una nueva Ley de Ministe- fines del Estado, definidos en un contexto
rios16 y Ley de Administración Financiera17, y político superior. La tecno-burocracia apela
a dos años una nueva ley de contrataciones18, a estos postulados para legitimar su accionar.
sustituyendo estas dos últimas a la vetusta pero Pero detrás del velo hay política o como mejor
tradicional Ley de Contabilidad de la Provin- ha dicho Aguilar Villanueva (2006), bajo toda
cia del año 197119. A grades rasgos, analiza- teoría de la gestión pública ha de encontrarse
do en contraposición con el período anterior, siempre una cierta visión del Estado que res-
y aún reconociendo que ha habido mucha ponda por ella.
modificación normativa, éste período puede Entendemos que con el estudio de las ló-
caracterizarse como de implementación de gicas de las reformas de modernización tecno-
muchas de las políticas de reforma adminis- lógica, podremos advertir los cambios habidos
trativas ya existentes20 aunque, como veremos, en esos trece años. Estas idas y vueltas serán
modificándose las lógicas políticas. una muestra de las orientaciones y sus cambios
junto a la ausencia de consensos entre los acto-
res gubernamentales sobre una política que ha
15 Este proceso de ralentizó con la asunción de sido considerada esencial por todos.
Mariotto en el Senado, pero no por ello se
detuvo. 1. El Plan Estratégico de
16 Promulgada antes de la asunción, el 27/11/07. Gobierno Electrónico
La primera Ley de Ministerios del gobernador
17 Ley N º 13767, promulgada el día de su Solá, Ley Nº 12.856, creó con rango de Se-
asunción. cretaría de Estado un área de Modernización
18 Ley N º 13981, promulgada el 8/4/09. Sin del Estado21. Dicha normativa preveía como
embargo, no ha entrado en vigencia por la
falta de reglamentación.
pertos en Gestión Pública (conf. Decreto Nº
19 Decreto-Ley Nº 7.764/71. 209/2013). El Decreto Nº 47/03 Programa
“Carta compromiso con el Ciudadano”, si
20 Puede verse en la nota 11 un listado de los
bien está vigente se discontinuó.
proyectos que durante la actual gestión no se
modificaron. El único caso es el Decreto que 21 Es dable destacar que en la fundamentación
creó la figura de los Agentes de Moderniza- de la Ley de Ministerios elevada al Poder Le-
ción que tenía un plazo de vigencia. Actual- gislativo por el propio Poder Ejecutivo, se la
mente, se encuentra vigente el Programa de llamaba “Secretaría para la Reforma del Es-
Especialización en Gestión Pública, creado tado” y se señalaba como responsabilidad la
mediante Decreto Nº 2133 del año 2009 de elaborar políticas y propuestas de refor-
que actualmente cuenta con 23 cargos de Ex- ma y apoyar al gobernador en el proceso de
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Gráfico 1
Estructura institucional del Decreto Nº 1.824/02
secretaría de la Gestión Pública (antes Fun- ción e innovaciones en el ámbito público (por
ción Pública)26, conjuntamente con el Insti- ejemplo Carta Compromiso); y c) formación
tuto Provincial de la Administración Pública para el cambio cultural dentro del cual el rol
(IPAP). Sin embargo, como veremos, no to- del Instituto Provincial de la Administración
das las competencias pasaban a depender de Pública y sus cursos era el eje del componente.
esta Subsecretaría, en especial las de gobierno La funcionaria definió prontamente la estrate-
electrónico. Aún cuando el Plan Estratégico gia de la Subsecretaría con un claro viraje de
de Gobierno Electrónico se mantiene vigente, las funciones e ideologías subyacentes, pues la
un cambio teórico-ideológico se advierte con modernización como tal deja de ser el aspecto
la modificación de los actores: como veremos, central. En efecto, allí sostiene la Subsecretaria
de ser uno de los pilares de la reforma pasa a que:
ser un elemento más.
… la apuesta fuerte de la Subsecretaría de la
Hasta el fin del mandato de Solá, la Sub-
Gestión Pública es la de ser un organismo rec-
secretaría de la Gestión Pública estará a cargo
tor al servicio de la planificación y gestión es-
de la Ing. Agr. Claudia Bernazza quien pro-
tatal de la provincia de Buenos Aires, que sea
pició la adopción de un Plan Trienal de la
capaz de orientar, acompañar y asistir al Estado
Gestión Pública27. En rasgos generales, el Plan
provincial en el diseño de sus planes de acción,
se estructuraba en tres componentes: a) for-
sus estructuras, sus procesos organizacionales y
talecimiento del Estado como proyecto polí-
comunicacionales, como así también en el de-
tico-social y como organización, aspectos que
sarrollo de las bases para una carrera (tanto de
incluían la planificación estatal con enfoque
los agentes como de los funcionarios) de la que
estratégico, el diseño de la organización esta-
hoy carece el Estado provincial (Subsecretaría
tal y empleo público y carrera; b) moderniza-
de la Gestión Pública, 2004, Documento Nº
1: 9).
lo, se incorporó el concepto de reforma admi- mas de Innovación, pero como una de las tres
nistrativa que, según esta Subsecretaría (Sub- grandes líneas de acción.
secretaría de la Gestión Pública, 2004b), se En cuanto a las acciones que el Plan Trie-
transformó en un fin en sí mismo. Y se afirma: nal 2004/2007 propicia, las que dan muestras
de sus principales orientaciones, la Subsecre-
La reforma administrativa, tal como fue con-
taría buscó focalizarse en aquellos proyectos
cebida en la Argentina, y a partir de las expe-
que tuvieran impacto en el funcionamiento de
riencias, ha funcionado como un proceso bá-
los organismos de cara a la ciudadanía, y, en
sicamente normatizador, que se realiza de una
la medida de lo posible, que impacten trans-
sola vez, y que intenta mejorar aspectos rela-
versal y positivamente en varios ámbitos de
cionados con los sistemas administrativos de
la Administración Pública. Entre las acciones
apoyo, o sistemas transversales, que inciden en
de innovación propuestas por la Subsecretaría
el funcionamiento de toda la Administración
(2005, Documento 1) se señala el acompaña-
Pública. Estos procesos han tenido su basa-
miento al Plan Estratégico de Gobierno Elec-
mento en la necesidad de dotar de una mayor
trónico, entre otras acciones29.
eficiencia a la administración, han operado fun-
No obstante, y como ya adelantáramos, las
damentalmente ante la necesidad de disminuir
políticas de gobierno electrónico no sólo que-
el gasto público, y en líneas generales, se puede
dan fuera como una acción más del Plan Trie-
decir que no han logrado con éxito su cometi-
nal30; las competencias en materia de gobierno
do (Subsecretaría de la Gestión Pública, 2005,
Documento Nº 2: 5).
La nueva consigna no era cambiar el Estado 29 En verdad, de la lectura de los primeros do-
sino recuperarlo. Se partía del siguiente su- cumentos emanados de la Subsecretaría de
puesto: el Estado refleja los valores y la con- la Gestión Pública se advierten algunas su-
cepción que la sociedad tiene del mismo; la tiles críticas: “Se han producido avances en
sociedad había producido el desmantelamien- una guía única de trámites sin que se cuente
to del Estado de los ´90 con funestas conse- aún con un reglamento unificador. En este
cuencias; refortaleciendo el Estado sería posi- orden de cosas debe repensarse cómo los nue-
ble reconstituir el tejido social y relegitimar, vos instrumentos electrónicos pueden llegar
consecuentemente, al Estado. Las acciones de a mayor cantidad de gente” (Subsecretaría de
modernización del Estado son asociadas ahora la Gestión Pública, 2004:14. El destacado es
a la innovación, descartando el término “re- nuestro). En el documento final de la Subse-
forma” por identificarlo a la concepción del cretaría (Subsecretaría de la Gestión Pública,
Estado vigente en la década del ´90. Se define 2007) no se señala ninguna acción vinculada
la modernización como “una posibilidad de con el gobierno electrónico.
mejora continua de la capacidad de gestión… 30 Es difícil explicar en este momento, en pleno
la mejora no será considerada como tal si no auge de las políticas de gobierno electrónico,
favorece la inclusión social” (Subsecretaría de esta capitis diminutio de las políticas de go-
la Gestión Pública, 2005, Documento Nº 1: bierno electrónico dentro del Plan Trienal, el
20). Vemos entonces que el cambio no fue plan de referencia en materia provincial de re-
meramente de nombre. La modernización ini- forma e innovación en la gestión pública. La
ciada por la entonces Secretaría para la Moder- dependencia del Plan Trienal de la Subsecre-
nización del Estado continúa, asumido ahora taría de la Gestión Pública y el Plan Estraté-
por una Unidad de Coordinación de Progra- gico de Gobierno Electrónico de la Secretaría
Ejecutiva de Gobierno Electrónico puede ser
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Ricardo Sebastián Piana y Mauro Solano “Modernizando la modernización: Planes y políticas de modernización tecnológica...”
Cuadro 1
Competencias en materia de modernización tecnológica de las Subsecretarías de la Secretaría
General de la Gobernación
SUBSECRETARÍA PARA LA
SUBSECRETARÍA GENERAL
MODERNIZACIÓN DEL ESTADO
9. Planificar y coordinar las políticas en materia 3. Entender en la formulación, diseño,
de tecnologías de la información y de las aprobación e implementación de una agenda
comunicaciones de aplicación en el ámbito de la para la innovación en la gestión pública
Administración Pública Provincial. provincial y colaborar con la Subsecretaría
General en formulación de la estrategia
10. Entender en la coordinación, aprobación, digital del gobierno de la Provincia, y en su
seguimiento y evaluación de planes, programas y seguimiento y actualización anual, conforme
proyectos que tengan por objeto la incorporación y los lineamientos estratégicos que orientan la
difusión de uso de tecnologías de la información política para la modernización del Estado
y de las comunicaciones en el ámbito de la provincial.
Administración Pública Provincial.
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Ricardo Sebastián Piana y Mauro Solano “Modernizando la modernización: Planes y políticas de modernización tecnológica...”
En febrero de 2014, se produce otro cambio realiza un crítica al Plan Estratégico de Go-
en la Secretaría General de la Gobernación, bierno Electrónico que finalmente deroga; se
una muestra más de la volatilidad de los car- plantea la necesidad de dar sustentabilidad a
gos vinculados a las políticas de moderniza- estas políticas, mediante la generación de un
ción. Martín Ferré y Santiago Cafiero asumen espacio más amplio de debate tomando como
como Secretario General y Subsecretario para modelo el caso exitoso de Chile. Pero más allá
la Modernización del Estado, respectivamen- de la necesidad de incorporar más actores al
te. Estos funcionarios completarán el mandato proceso de decisión, no dice por qué aquél
con Scioli y nuestro período de estudio. Sin Plan no era sustentable. Esta falta de evalua-
embargo, a pesar de estar a más de un año de ción pública de los resultados, tanto por los
finalizar el período de gobierno, no se produ- equipos técnicos que se van como de los que
cirán más modificaciones normativas ni dise- llegan, dificulta evidentemente los cambios,
ñarán nuevos programas en materia de gobier- los procesos y, consecuentemente, aprender de
no y tecnologías. los errores y de los aciertos.
Los cambios en los ámbitos de toma de de-
Conclusiones cisión son también manifiestos. En el período
Si bien puede parecer que un ciclo finalizó en de Solá tenemos un doble espacio, el Consejo
2008 cuando se crea el Consejo para la So- de Gobierno Electrónico, ámbito político de
ciedad de la Información y se deroga el Plan máximo nivel45 y un Comité técnico, el Comi-
Estratégico de Gobierno Electrónico, la falta té Ejecutivo Intersectorial de Gobierno Elec-
de nominación de las políticas de uso intensi- trónico46. En todo caso, son ámbitos internos;
vo de TICs para la modernización del Estado son espacios intra-administrativos de actores
y la administración no puede hacernos caer en estatales. Con Scioli, el Consejo de la Socie-
el error de que éstas ya no existan: se conti- dad de la Información tiene otra estructura,
núan, solapadas, con otros nombres. Como más política, pero también más transversal.
hemos visto, los planes no parece ser supera- Acá son también los actores privados, entre
dores… apenas se referencian con su anterior. ellos las Cámaras empresariales relacionadas al
Justamente, esta parece ser otra nota común: sector TICs, pero también las Universidades,
no detectamos una etapa de evaluación de entre otros, los que tienen como función “Pro-
los resultados de las políticas para justificar poner la Agenda Digital de la Provincia de
los cambios. El Plan Estratégico de Gobierno Buenos Aires…” quedando como competen-
Electrónico no reconoce como antecedente
más que acciones aisladas y descoordinadas y
tiene en este sentido una pretensión fundacio- 45 Recordemos su integración dada por el Mi-
nal, desconociendo todo lo que (bien o mal) nistro de Economía, el Ministro de Gobierno,
había antes. El Plan Trienal de Gestión Públi- el Secretario General de la Gobernación y el
ca 2004-2007 apenas reconoce el componente Secretario para la Modernización del Estado
de Gobierno Electrónico y aunque reniega de con la asistencia de un Secretario Ejecutivo de
los postulados de la modernización (de donde Gobierno Electrónico.
surge aquél) no lo modifica. Con la gestión 46 Coordinado técnicamente por el Director
de Scioli, vuelve al ruedo la idea de Moder- Provincial de Informática e integrado por los
nización que da nombre a la Subsecretaría en- máximos responsables de informática de las
cargada de la reforma estatal y administrativa jurisdicciones del Poder Ejecutivo Provincial
y el Decreto N° 110/08, que crea el Consejo y un representante por la Secretaria para la
Provincial de la Sociedad de la Información no Modernización del Estado.
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cia del Secretario General de la Gobernación, de una clara línea en materia de gobierno y
presidente Consejo Provincial de la Sociedad tecnologías desde la implementación del Plan
de la Información, la gestión de las decisiones Estratégico de Gobierno Electrónico en 2002
tomadas en ese ámbito plural. Si bien esta hasta 2015. Finalmente, nos resta señalar que
apertura puede implicar más participación en los cambios de actores, estrategias y competen-
el proceso de toma de decisiones, puede ge- cias que hemos reseñado son un claro ejemplo
nerar una licuación de las responsabilidades de las ideas refundacionales que atentan con-
políticas del Estado, mero ejecutor47. tra la consolidación, el incrementalismo y el
Otra gran diferencia parecen ser los desti- aprendizaje necesarios en los procesos de mo-
natarios de estas políticas: el Plan Estratégico dernización estatal.
de Gobierno Electrónico es ciertamente una
política intra-jurisdiccional; busca apoyar Referencias bibliográficas
procesos internos y transversales mejorando, Aguilar Villanueva, L. (2006). Gobernanza y
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