Lección 7

ADVERTENCIA PREVIA

Con la finalidad de facilitar el estudio de la asignatura y el seguimiento de las

clases se proporciona una versión escrita de las lecciones que componen el
programa, si bien debe tenerse en cuenta que se trata simplemente de un texto-guía
que ha de completarse con las explicaciones de clase, el estudio de alguno de los
manuales recomendados y la consulta directa de los textos legales.

1. La organización institucional y organizativa de las

Comunidades Autónomas
La Constitución por sí misma no establece un modelo específico de organización
territorial del estado, sino que parte (arts. 2; 137; 140 y 141) de un Estado unitario
descentralizado en entes locales. En consecuencia, un examen literal de la regulación
constitucional permitía múltiples opciones organizativas que iban desde el
mantenimiento de una organización centralizada hasta la opción finalmente triunfante
que consiste en la apuesta por la descentralización territorial y, en consecuencia, por la
creación de múltiples estructuras políticas y administrativas dotadas de autonomía. Así
pues, parece que en el fondo los constituyentes no parecían seguros de que la totalidad
de las provincias españolas accedieran a la autonomía lo que, como advierte
COSCULLUELA, constituye un error histórico fácilmente predecible por cuanto durante el
período constituyente ya se habían creado por Decreto-Ley regímenes preautonómicos
que abarcaban todo el territorio español y que accedieron incluso a la CE en su
Disposición Transitoria 1ª, concediéndoles la iniciativa para el ejercicio del derecho a la
autonomía.
El ejercicio del derecho a la autonomía tiene un presupuesto obligado: que se
trate de provincias limítrofes con características históricas, culturales y económicas
comunes, o que se trate de los archipiélagos españoles, en los que indudablemente se
dan esas mismas características. La CE no recogió ningún requisito para la
conformación de CA uniprovinciales salvo que se trate de provincias con entidad
regional histórica (art. 143.1 CE) o sin tal circunstancia cuando se autorizara por las
Cortes Generales, por motivos de interés nacional, mediante Ley Orgánica. El
reconocimiento de la entidad regional histórica se había producido por Real Decreto-
Ley para Asturias y Murcia, al establecer su régimen preautonómico, todas las demás
Comunidades uniprovinciales debieron precisar la autorización por LO, sin embargo,
este procedimiento sólo se empleó en la Comunidad de Madrid. Así pues, en el caso de
nuestra Región, el ente preautonómico, régimen provisional de autonomía anterior a la
Constitución de 1978, fue aprobado por Real Decreto-Ley 30/1978, de 27 de
septiembre. En su virtud se creó el Consejo Regional de Murcia como órgano de
gobierno y administración de la Región, que con personalidad jurídica plena podría
utilizar los medios personales y materiales de la Diputación Provincial, que le prestaría
la colaboración necesaria para la ejecución de sus acuerdos (arts. 3 y 8 del Real Decreto-
Ley 30/1978). Su extinción se produjo con la aprobación del Estatuto de Autonomía y la
constitución del actual régimen autonómico en 1982 conforme a las disposiciones
 Derecho Administrativo I

transitoria segunda del mismo que exigía la publicación en el BOE del nombramiento
del Presidente por el Rey. Por su parte, el artículo 18 del Estatuto autonómico murciano
dispone que la Comunidad asume no sólo las competencias, sino también los medios,
recursos y servicios que legalmente corresponden a la Diputación Provincial una vez
disuelta conforme a las disposición transitoria segunda del Estatuto de autonomía.
Con la perspectiva que nos ofrece el actual momento de evolución y, a salvo de
lo que pueda deparar el futuro más inmediato (en especial con la resolución de los
recursos planteados ante el Tribunal Constitucional frente a diversos Estatutos de
Autonomía) podemos afirmar que las Administraciones de las Comunidades Autónomas
se caracterizan por disponer de un acervo competencial más o menos homogéneo
aunque no uniforme, especialmente si tenemos en cuenta la disparidad que se ha
generado en los últimos años como consecuencia de los recientes procesos de reforma
estatutaria que han tenido lugar en Cataluña, Valencia y Andalucía.

A grandes rasgos, podemos caracterizar el modelo organizativo de la

Administración Pública en España de la siguiente manera:
* Se ha generalizado la creación de las Comunidades Autónomas, cada una de
las cuales ha desarrollado su propio aparato organizativo, de manera que las previsiones
legales de delegación competencial a favor de las Diputaciones Provinciales han
quedado sin aplicación práctica en gran medida. Incluso, se puede constatar una
tendencia a la implantación de servicios administrativos periféricos propios en las
Comunidades pluriprovinciales, con lo que las Diputaciones Provinciales parecen haber
quedado en gran medida relegadas.
* Hay una cierta uniformidad en las estructuras institucionales autonómicas y, en
particular, en las Administraciones Públicas, de manera que, salvo excepciones, todas
ellas responden a un mismo modelo basado en la existencia de un Parlamento o
Asamblea Legislativa elegida mediante sufragio universal, un Consejo de Gobierno u
órgano ejecutivo encargado de dirigir la Administración autonómica, y un Presidente
elegido por el Parlamento. No obstante, debe tenerse en cuenta que se trata de un
esquema institucional que inicialmente sólo se preveía para las Comunidades
Autónomas que hubieren accedido por la vía extraordinaria.
* No obstante, es preciso reconocer que existe una cierta diversidad en cuanto a
la creación de ciertas instituciones que, con independencia de su previsión en los
Estatutos de Autonomía, se han ido creando sólo en algunas Comunidades Autónomas y
que, por lo que respecta a la Región de Murcia, no han sido previstas. En concreto, se
trata de instituciones cuya función principal consiste en ejercer actividades control sobre
los poderes públicos autonómicos, como sucede singularmente con el Defensor del
Pueblo, el Tribunal de Cuentas o la Agencia de Protección de Datos, instituciones que
no existen en todas las Comunidades Autónomas. Asimismo, la reciente reforma del
Estatuto catalán ha previsto la creación de una Agencia Tributaria autonómica, cuya
incidencia en el modelo administrativo autonómico aún está por ver en función de cuál
sea el criterio del Tribunal Constitucional.
* Existe, por último, una cierta tendencia hacia la homogeneización
competencial máxima que, no obstante, podría quebrarse con las recientes reformas
estatutarias, a salvo de lo que pueda resolver el Tribunal Constitucional.

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 Derecho Administrativo I

A pesar de la trascendencia que objetivamente presenta, la Norma Fundamental

no regula de forma pormenorizada la organización institucional de las Comunidades
Autónomas, circunstancia que viene a confirmar la ausencia de un modelo estatal
cerrado en la mente del constituyente. Únicamente el art. 147.2 c se limita a ordenar que
los respectivos Estatutos de Autonomía habrán de contener “la denominación,
organización y sede de las instituciones autónomas propias”.

Por su parte, el art. 152 del Texto Constitucional, en relación con las
Comunidades Autónomas cuya vía de acceso fue el art. 151 establece que su
organización institucional se basará en
* una Asamblea legislativa, elegida por sufragio universal, con arreglo a un
sistema de representación proporcional que asegure, además, la representación de las
diversas zonas del territorio;
* un Consejo de Gobierno con funciones ejecutivas y administrativas, así como
un Presidente elegido por la Asamblea de entre sus miembros, al que corresponderá la
dirección del Consejo de Gobierno, la suprema representación de la Comunidad
Autónoma y la ordinaria del Estado en aquélla;
* un Tribunal Superior de Justicia que, sin perjuicio del Tribunal Supremo,
culminará la organización judicial en el ámbito territorial de la Comunidad Autónoma.

Nos centraremos, pues, en los órganos que integran específicamente el poder

ejecutivo en tanto que le corresponde la función de dirección de la Administración
Pública autonómica.

A/ El Consejo de Gobierno

Por lo que se refiere al supremo órgano colegiado gubernamental, existe una

pluralidad de denominaciones en función de la Comunidad Autónoma a la que nos
refiramos, si bien en la mayoría de los casos adopta la denominación general de Consejo
de Gobierno. Por el contrario, en el País Vasco, Canarias y Baleares se denomina
Gobierno, en Cataluña Consejo Ejecutivo, Junta en Galicia, Extremadura, Castilla-La
Mancha y Castilla y León, Diputación Foral en Navarra y Diputación General en
Aragón.

En relación con el Consejo de Gobierno murciano, el art. 32 EARM dispone que

se compondrá del Presidente, el Vicepresidente en el caso de existir, y los Consejeros.
En tanto que órgano colegiado, su régimen jurídico está expresamente excluido de la
regulación general prevista para los órganos administrativos colegiados, encontrándose
recogido en los arts. 23 a 28 de la Ley regional 6/2004, del estatuto del Presidente y del
Consejo de Gobierno de la CARM. Allí se establece que las reuniones del Consejo
tendrán una periodicidad quincenal o inferior, siendo necesaria la asistencia del
Presidente y del Secretario o de quienes les sustituyan y de la de la mitad del resto de los
Consejeros para la válida constitución del órgano. Los acuerdos se adoptarán por
mayoría simple y decidirá los empates el voto de calidad del Presidente, salvo que se
haya fijado una mayoría cualificada superior. Las deliberaciones del Consejo tendrán
carácter reservado y los acuerdos se recogerán sucintamente en el correspondiente acta,
si bien los miembros pueden solicitar que se hagan constar las manifestaciones que
estimen oportunas.

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Las funciones del Consejo son similares a las reservadas para el Consejo de
Ministros en el ámbito estatal. En concreto, el art. 32 EARM dispone que el Consejo de
Gobierno es el órgano colegiado que dirige la política regional, correspondiéndole la
función ejecutiva, el gobierno y administración de la Región y el ejercicio de la potestad
reglamentaria en materias no reservadas por el Estatuto a la competencia normativa de
la Asamblea Regional. Más específicamente, entre otras funciones le corresponde según
el art. 22 de la Ley 6/2004:
* aprobar los proyectos de Ley;
* aprobar los Decretos-Legislativos;
* dictar los Decretos y ejercer la potestad reglamentaria con esa forma;
* autorizar la celebración de contratos cuando supere la cuantía máxima fijada en
favor de los Consejeros o se trata de cuantía indeterminada;
* acordar el nombramiento y cese de los altos cargos de la Administración
autonómica con categoría igual o superior a la de Director General;
* acordar la interposición de los recursos de inconstitucionalidad y el
planteamiento de los conflictos competenciales en los términos previstos en la
legislación del Tribunal Constitucional.

De manera similar a lo que ocurre en el ámbito estatal, el Consejo de Gobierno

puede decidir la creación de nuevos órganos colegiados con el fin de reforzar la acción
gubernamental o, en su caso, preparar las sesiones del Consejo. Según el art. 30.3 de la
Ley 6/2004, podrán crearse Comisiones Delegadas del Consejo de Gobierno para la
preparación de asuntos que afecten a la competencia de dos o más Consejerías, la
elaboración de directrices de programas o actuaciones de interés común y, en general,
para ejercer cualquier atribución que les asigne el ordenamiento. Asimismo el Consejo
podrá delegar en estas Comisiones ciertas funciones administrativas de su titularidad
(cfr. los arts. 30.5 y 22 de la Ley 6/2004).

Asimismo, a tenor de lo dispuesto en el art. 31 de la referida Ley, existirá una

Comisión de Secretarios Generales pertenecientes a las diferentes Consejerías con el
fin de ejercer las funciones de 1) estudio y preparación de los asuntos sometidos a la
deliberación del Consejo de Gobierno o de sus Comisiones Delegadas, 2) así como de
establecimiento de criterios homogéneos en materias que sean de la competencia de dos
o más consejerías. La Comisión no podrá en ningún caso conocer de asuntos que le sean
delegados por el Consejo de Gobierno o las Comisiones Delegadas. Su Presidencia
corresponde al Secretario del Consejo de Gobierno y la Secretaría al Jefe del
Secretariado del Consejo de Gobierno.

B/ El Presidente de la Comunidad Autónoma

El modelo autonómico de organización del poder ejecutivo es similar al estatal,

es decir, se basa en un sistema parlamentario donde el Consejo de Gobierno y, en
concreto su Presidente, deben gozar de la confianza de la Asamblea Legislativa. Según
dispone el art. 31 EARM, la elección será por mayoría absoluta de los miembros de la
Asamblea en primera convocatoria, y por mayoría simple en las posteriores, debiendo
mediar entre cada una de ellas, al menos, cuarenta y ocho horas. Si transcurrido el plazo
de dos meses desde la primera votación de investidura ningún candidato hubiera

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 Derecho Administrativo I

obtenido la confianza el Presidente de la Asamblea la disolverá, convocando nuevas

elecciones.

Al Presidente de la Comunidad Autónoma le corresponde la dirección efectiva

del aparato ejecutivo, por lo que dirige el Consejo de Gobierno, nombra y cesa a los
Consejeros y, por extensión, es el máximo responsable en la labor de dirección de la
Administración autonómica. Así pues, no puede considerarse que el sistema de gobierno
de las Comunidades Autónomas tenga carácter presidencialista ya que, a diferencia de lo
que sucede con el Jefe del Estado, la máxima autoridad autonómica está revestida de
auténticas competencias materiales.

A tenor de lo dispuesto en los arts. 2 y ss. de la Ley regional 6/2004, de 28 de

diciembre, del Presidente y del Consejo de Gobierno de la Región de Murcia, a la
máxima figura unipersonal le corresponde una triple dimensión:
* es el supremo representante de la Comunidad Autónoma, especialmente en las
relaciones con otras instituciones, correspondiéndole igualmente la convocatoria de las
elecciones, la disolución de la asamblea o el nombramiento de altos cargos (art. 3 Ley
6/2004);
* también le corresponde la representación ordinaria del Estado, perspectiva que
constituye una manifestación de la integración de la Comunidad Autónoma en el
conjunto del Estado; en concreto, promulga las normas con rango de Ley y ordena la
publicación oficial del nombramiento del Presidente del Tribunal Superior de Justicia
(art. 4 Ley 6/2004);
* dirige el Consejo de Gobierno, correspondiéndole el nombramiento y cese del
Vicepresidente y los Consejeros, la convocatoria, dirección y fijación del orden del día
de las sesiones del órgano colegiado, así como la resolución de los conflictos entre las
Consejerías y la firma de los Decretos aprobados por el Consejo de Gobierno, entre
otras funciones (art. 5 Ley 6/2004).

C/ El Vicepresidente

Por lo que se refiere al Vicepresidente, las previsiones sobre su número y las

funciones a asumir, aun variando entre las distintas Comunidades Autónomas, vienen a
ser similares a las previstas en la LG para el Estado. En la CARM, tanto el art. 32.2
EARM, como el art. 32 de la Ley 6/2004, de 28 de diciembre, limitan su número a uno.
Este último precepto dispone que deberá ser nombrado y cesado del mismo modo que
los Consejeros y con los mismos requisitos —siéndole de aplicación el estatuto de éstos
y pudiendo ser titular de una Consejería—. Al Vicepresidente le corresponden las
siguientes funciones:
* Sustituir al Presidente en los casos previstos por la Ley;
* Ejercer la vicepresidencia del Consejo de Gobierno, supliendo al Presidente en
casos de ausencia a sus sesiones;
* Ejercer las funciones ejecutivas y de representación que el Presidente le
atribuya o le delegue.

2. Las Administraciones Públicas autonómicas. Especial referencia a la

Comunidad Autónoma de la Región de Murcia

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 Derecho Administrativo I

Descendiendo ya al análisis de las organizaciones administrativas autonómicas,

la principal característica que podemos destacar de ellas es su mimetismo con el modelo
estatal, de manera que, partiendo del principio de jerarquía, se estructuran en
departamentos sectoriales, disponiendo normalmente de estructuras centrales y
periféricas, especialmente en el caso de las Comunidades pluriprovinciales. Asimismo,
las Comunidades Autónomas también han creado sus propios entes institucionales con
el fin de que determinadas funciones se lleven a cabo de manera descentralizada.

La asunción del esquema organizativo estatal ha obedecido en primer lugar a la

inicial pretensión nacionalista de que las Administraciones autonómicas fueran
plenamente equiparables a la estatal, de ahí que los modelos propios de las
Comunidades Autónomas del art. 151 CE hayan sido asumidos por el resto. Asimismo,
la lógica del proceso descentralizador ha determinado que, con ocasión de las diversas
transferencias competenciales, se asumieran las materias, los bienes y el personal
procedentes de un sector departamental. Finalmente, no puede descartarse la ausencia de
imaginación por parte de los responsables políticos autonómicos para instaurar una
estructura organizativa propia adaptada a las singularidades propias de la respectiva
Administración.

Por lo que se refiere a la regulación jurídica de las Administraciones

autonómicas, resultan plenamente aplicables los principios consagrados en el art. 103
del Texto Constitucional, así como el resto de los preceptos constitucionales y las
respectivas disposiciones estatutarias. En concreto, el art. 44 de la norma institucional
básica autonómica contempla que en su organización y actuación se atenderá a los
principios de objetividad, eficacia, economía, publicidad, jerarquía, descentralización,
desconcentración y coordinación, con sometimiento pleno a la Ley y al Derecho.

De conformidad con lo dispuesto en el art. 149.1.18ª del Texto Constitucional,

corresponde al Estado dictar las bases del régimen jurídico de las Administraciones
Públicas, expresión en la que se incluyen las autonómicas. En concreto, las principales
normas básicas se contienen en la Ley 40/2015, prescripciones que en el caso de la
Región de Murcia han sido desarrolladas fundamentalmente a través de la Ley 7/2004,
de 27 de diciembre, de Organización y Régimen Jurídico de la Administración Pública
de la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia, aunque los órganos superiores de
la Administración regional (los Consejeros) se regulan también en la ya citada Ley
6/2004, de 28 de diciembre, lo que refleja precisamente su carácter mixto político-
administrativo. Ambas leyes han venido a derogar la anterior Ley 1/1988, de 7 de enero.

Al igual que sucede en el caso estatal, la dirección de cada uno de los sectores
político-administrativos de carácter sectorial corresponde a los integrantes del Consejo
de Gobierno, es decir, a los Consejeros.

Los Consejeros, al margen de su pertenencia al máximo órgano colegiado

ejecutivo, ostentan la jefatura de su respectiva Consejería, siendo nombrados y cesados
libremente por el Presidente. Sus funciones varían en función de que actúen como
miembros del Consejo de Gobierno o como cabezas de sus respectivos departamentos.
En la primera condición les corresponde, entre otras funciones (art. 37 de la Ley

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6/2004):
* proponer y presentar al Consejo anteproyectos de Ley y proyectos de Decreto
relacionados con las materias de su competencia, así como refrendar estos
últimos, una vez aprobados;
* desarrollar la acción del Gobierno regional en el ámbito de sus consejerías, de
conformidad con las directrices del Presidente o del Consejo de Gobierno;
* proponer al Consejo de Gobierno el programa de actuación de su Consejería;
* proponer al Consejo de Gobierno los nombramientos y ceses de los altos
cargos dependientes de su Consejería.
* formular ante la Consejería competente en materia de Hacienda y de acuerdo
con las directrices emanadas de la misma, la propuesta de anteproyecto del
presupuesto anual de su Consejería;
* cualesquiera otras que les atribuya la normativa vigente.

Por el contrario, en su condición de titulares de un departamento, corresponde a

los Consejeros, entre otras funciones (arts. 16 de la Ley 7/2004 y 38 de la Ley 6/2004):

* la representación de la Consejería;
* la superior dirección e inspección de la misma y de los organismos públicos
que le están adscritos, así como la superior autoridad sobre el personal de la
Consejería;
* la potestad reglamentaria, en los términos previstos en la Ley del Presidente y
del Consejo de Gobierno de la Región de Murcia;
* la ejecución de los acuerdos del Consejo de Gobierno en el marco de sus
competencias;
* la resolución de los recursos administrativos y reclamaciones que les
correspondan, la declaración de lesividad de los actos administrativos anulables,
la revisión de oficio de los actos nulos, todos ellos emanados de los órganos
integrados en la Consejería, así como la resolución de los procedimientos de
responsabilidad patrimonial;
* la resolución de los conflictos de competencias entre los órganos de su
Consejería, así como suscitar los que procedan con otros departamentos;
* las que le corresponden como órgano de contratación de la Administración
General, celebrando en su nombre los contratos que, en el ámbito de su
competencia, le correspondan, de conformidad con la legislación de contratos de
las administraciones públicas;
* la concesión de subvenciones, sin perjuicio de la autorización del Consejo de
Gobierno, cuando proceda;
* la propuesta de ejercicio de acciones en vía jurisdiccional, así como del
desistimiento y allanamiento.
* las demás atribuciones que le confieran las leyes y reglamentos.

El resto de los órganos departamentales guardan una similitud muy intensa con
los ministeriales. En algunas Comunidades se ha instaurado la figura del Viceconsejero
con una finalidad análoga a la del Subsecretario, correspondiéndole funciones de ámbito
doméstico y la jefatura del personal de la Consejería. Por su parte, el Secretario General
se concibe como una figura similar a la del Secretario General Técnico, de manera que
sus funciones básicamente se refieren a la realización de labores de asesoramiento y
proposición de reformas normativas y organizativas. En el caso de la Región de Murcia,

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 Derecho Administrativo I

los Secretarios Generales están asistidos por un Vicesecretario con las funciones
enunciadas en el art. 20 de la Ley 7/2004.

Los Secretarios Sectoriales tienen carácter excepcional por cuanto sólo podrán
constituirse cuando el volumen de responsabilidad política o de gestión de una
determinada Consejería exija la agrupación sectorial de algunas de sus Direcciones
Generales, o cuando lo requieran la dirección y coordinación de acciones sectoriales.
Así pues, presenta una configuración similar a sus homónimos estatales y a los
Secretarios de Estado, justificándose como instrumentos para la intensificación de la
acción política en un área departamental. En la CARM se les denomina Secretarios
Autonómicos, de conformidad con lo dispuesto en el art. 18 de la Ley 7/2004.

Por su parte, corresponde a los Directores Generales la dirección y gestión de

los servicios a su cargo, además de la resolución de los asuntos de la Consejería
pertenecientes a su ámbito sectorial propio, así como la tramitación y la proposición de
los asuntos cuya resolución corresponda al Consejero. En la CARM vienen previstos en
el art. 19 de la Ley 7/2004, ley en la que se contempla igualmente la figura de los
Subdirectores Generales (art. 21 de la Ley 7/2004). Por último, el art. 22 de este cuerpo
legal contempla las restantes unidades administrativas (Servicios, Secciones y
Negociados).

Finalmente, resulta preciso hacer una referencia a la creciente instauración de

servicios autonómicos periféricos, especialmente a partir de la generalización del
proceso descentralizador materializado con las sucesivas transferencias competenciales
a favor de las autonomías del art. 143 CE. En principio dichas estructuras organizativas
se dan únicamente en las Comunidades Autónomas pluriprovinciales, singularidad
justificada tanto por su amplitud territorial como por el mayor nivel competencial propio
de las mismas. Normalmente estos servicios se articulan en torno a delegaciones
aisladas de las respectivas Consejerías, aunque en algunos casos se agrupan en torno a
una sola figura unipersonal de ámbito general, tal y como sucede singularmente en el
caso andaluz o el aragonés, que incluso puede estar asistido por un órgano colegiado
provincial integrado por los representantes de las diversas Consejerías.

3. La distribución competencial entre el Estado y las Comunidades Autónomas:

aspectos generales

A pesar de la aparente simplicidad que ofrece la distribución competencial que

realiza la Constitución en relación con la Administración Pública, la adecuada
interpretación de las reglas recogidas en el apartado 18º del art. 149.1 nos sitúa ante una
operación hermenéutica ciertamente compleja por cuanto aparecen combinados dos
criterios de naturaleza diversa para hacer referencia a un mismo objeto: de una parte, la
regulación de las Administraciones públicas resulta fraccionada en sectores materiales
aparentemente diferenciados e independientes, de manera que resulta imprescindible
precisar el ámbito que corresponde a cada uno de ellos en la medida que, por otro lado,
el precepto constitucional transcrito atribuye al Estado una competencia de distinto
alcance según el ámbito al que nos refiramos, por lo que, correlativamente, las
facultades que corresponden a las Comunidades Autónomas también habrán de variar en
función del alcance que se les otorgue a la competencia estatal tanto desde el punto de
vista tanto de la materia sobre la que verse como de la amplitud de las potestades que se

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 Derecho Administrativo I

reservan al Estado.
La determinación de la amplitud que deba concederse al título competencial
ahora analizado debe partir de una interpretación que nos permita integrar de manera
conjunta la noción de bases y la extensión material del régimen jurídico de las
Administraciones públicas, teniendo en cuenta la finalidad constitucional que justifica la
reserva de esta función en favor de las instancias centrales. Partiendo de estas
coordenadas podemos afirmar que la competencia estatal debe limitarse a la fijación de
los aspectos esenciales de la organización, potestades, relaciones y funcionamiento de
las diversas Administraciones públicas que resulten imprescindibles para garantizar un
tratamiento similar a todos los administrados en los aspectos fundamentales de su
relación con cualquier persona jurídico-administrativa o, en palabras del propio Tribunal
Constitucional, los elementos esenciales que garanticen un régimen jurídico unitario
aplicable a todas las Administraciones públicas1.
Al hilo de la formulación propuesta debemos resaltar en primer lugar que el
término esencial como equivalente a lo básico debe entenderse en un sentido relativo
que plantearía la necesidad de reducir la competencia estatal a aquellos aspectos del
régimen jurídico de las Administraciones públicas que, de no recibir una regulación
unitaria con independencia del ámbito administrativo al que se refieran, imposibilitarían
el tratamiento común que reclama el Texto Constitucional. No obstante, este último
condicionante no ha de valorarse como una exigencia absoluta por cuanto en las
materias donde hayan asumido competencias las Comunidades Autónomas no puede
garantizarse una radical igualdad de trato, pues de hacerlo se estaría vulnerando su
autonomía para dictar, respetando los límites constitucionales y estatutarios, la
regulación que consideren más apropiada para satisfacer sus intereses peculiares, de ahí
que deba limitarse a los aspectos más relevantes que garanticen una misma posición
jurídica en los aspectos fundamentales de su relación con cualquier Administración
Pública.
Por lo que se refiere al ámbito material sobre el que debemos proyectar la
necesidad de una regulación idéntica en sus aspectos esenciales, parece imprescindible
que en todo caso se extienda a la composición, estructura y funcionamiento de las
Administraciones públicas, especialmente en lo referente a la configuración de las
diferentes clases de personificación administrativa que se admitan con una correlativa
fijación del tipo de régimen jurídico aplicable y de las potestades que, en cada caso
pueden asumirse, potestades cuya configuración elemental también debería ser precisada
con carácter básico. Sin embargo, tal y como ha precisado el Tribunal Constitucional, el
alcance de la normativa estatal básica no puede ser el mismo en todas las materias
referidas por cuanto la intensidad de dicha regulación debe guardar proporción con la
incidencia externa que cada una de ellas puede tener sobre las esfera jurídica de los
administrados, debiendo ser menor “en aquellas cuestiones que se refieren
primordialmente a la organización y al funcionamiento interno de los órganos de las
Administraciones públicas [...] aunque ciertamente no cabe trazar una distinción tajante
entre unos aspectos y otros”2. No obstante, aunque es preciso reconocer la corrección de
este razonamiento, en la medida que viene exigido por la finalidad constitucional que
justifica una cierta uniformidad en la regulación del régimen jurídico de las
Administraciones públicas, el Alto Tribunal debería al menos haber intentado precisar el

1
STC 50/1999, de 6 de abril, f.j. 3.
2
STC 50/1999, de 6 de abril, f.j. 3.

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 Derecho Administrativo I

criterio en base al cual debe realizarse la discriminación sobre el ámbito interno o

externo de la regulación, ya que su actitud inhibicionista limitándose únicamente a
manifestar la dificultad de esta tarea y aludir genéricamente a la esfera de los derechos e
intereses de los administrados no contribuye precisamente a fortalecer la seguridad
jurídica. A efectos de paliar esta insuficiencia, podría considerarse que la normativa
estatal básica tendrá un menor alcance en aquellos aspectos que, de ser alterados, sólo
afectarían a la posición jurídica sustancial del administrado de un modo indirecto,
debiendo negarse la capacidad básica para regular los aspectos del régimen jurídico que
carecieran incluso de esa incidencia indirecta. No obstante, la precisión concreta de esta
regla general sólo puede de manera particularizada en cada caso a la vista del objeto de
la regulación y de las características de esta última, tarea que se aborda a continuación
en relación con los órganos administrativos colegiados.

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