Tema 6.

Las administraciones territoriales locales

César Colino
Introducción: El estudio comparativo de los sistemas administrativos locales .................................... 0
La variedad de las administraciones locales ................................................................................... 0
Las tendencias hacia la descentralización del poder....................................................................... 1
La descentralización y su impacto en la democracia y la eficacia del gobierno local ....................... 2
Las tipologías tradicionales de sistema de gobierno local............................................................... 2
Tradiciones estatales y tipos de sistemas administrativos locales .................................................. 3
La estructura y organización de los sistemas de gobierno local .......................................................... 6
Niveles de gobierno local y fragmentación de las autoridades locales............................................ 6
El nivel municipal ........................................................................................................................ 10
El nivel intermedio ...................................................................................................................... 11
La organización de las grandes ciudades y las áreas metropolitanas ............................................ 12
Las tendencias hacia la regionalización ........................................................................................ 12
Poderes y funciones de los gobiernos locales................................................................................... 13
Principios de la distribución del poder local y tipos de competencias y tareas ............................. 13
Recursos, gastos y financiación.................................................................................................... 14
Los recursos humanos de los gobiernos locales ........................................................................... 17
Reformas en la administración local. ........................................................................................... 20
La configuración y el funcionamiento democrático de los sistemas político-administrativos locales. 22
Los modelos de organización de la representación política .......................................................... 22
Participación ciudadana .............................................................................................................. 25
Tendencias y reformas en las democracias locales....................................................................... 25
La relaciones intergubernamentales entre el nivel local y otros ....................................................... 26
Los principios típicos que regulan la interacción entre niveles ..................................................... 26
La tutela y supervisión del nivel local ........................................................................................... 26
Mecanismos y prácticas de interacción........................................................................................ 27
El papel de las asociaciones de municipios y provincias ............................................................... 27
Referencias ..................................................................................................................................... 29

Introducción: El estudio comparativo de los sistemas administrativos

locales
La variedad de las administraciones locales
Los gobiernos y administraciones locales han aumentado su importancia y transformado el papel
que desempeñan en los últimos 20 ó 25 años, fundamentalmente a causa de los cambios sociales,
culturales, económicos y financieros que han tenido lugar en los modos de gobernación, en el

0
sistema económico globalizado y en las reformas del Estado de Bienestar. En ese contexto, han
resurgido como entidades de gobierno a las que se exige dar respuestas a crecientes y diversificadas
demandas políticas y sociales. En los diversos estados, los sistemas político-administrativos locales
muestran rasgos diversos que responden a diferentes tradiciones estatales y a las características
sociopolíticas de cada país, pero también responden a demandas funcionales y territoriales que
comparten todos los países. Actualmente, en el marco de la crisis económica que vive Europa y el
resto del mundo, parece necesario estudiar el papel que las autoridades locales desempeñan en el
marco de las decisiones cotidianas de gobernación y en las posibles soluciones innovadoras que se
están dando a la crisis a nivel local y regional, ya que la mejora en la gobernación ha tenido a veces
sus raíces en los niveles de gobierno más cercanos a los ciudadanos.
Los diferentes países muestran diferencias en las tradiciones estatales y la importancia relativa de
los sistemas de gobierno local, en el número de niveles de gobierno, el tamaño de las autoridades, el
grado de autonomía local y regional, la forma de representación democrática, las competencias y
tareas administrativas, y las dinámicas políticas y las reformas emprendidas y conseguidas en este
nivel de gobierno (Norton, 1994; John 2001; Kersting y Vetter, 2003; Bobbio, 2004; Denters y Rose,
2005).

Las tendencias hacia la descentralización del poder

Como ha señalado Loughlin (2007), el modelo de Estado de Bienestar clásico que conocemos en el
último medio siglo determinó en gran medida las relaciones entre los niveles centrales y locales y las
estructuras y políticas territoriales de todos los países. En parte estaba basado en una centralización
que permitiera mejorar la redistribución de los recursos de los individuos, los grupos y los territorios
para elevar la calidad de vida a niveles parecidos para otros individuos, grupos y territorios. Las
relaciones entre el Estado central y las autoridades subestatales redujeron en muchos países la
autonomía de esos niveles locales, que eran regulados por el poder central. Incluso en países como
los escandinavos, donde los gobiernos locales ocupaban una posición importante en la prestación de
servicios sociales, los parlamentos y gobiernos nacionales establecían los parámetros de las
actividades de las administraciones locales, que tenían poco margen para apartarse de estas
regulaciones centrales. En el Reino Unido, donde también las autoridades locales mantenían un
cierto grado de autonomía, la tendencia fue hacia las políticas públicas definidas a nivel nacional.
Incluso en Estados federales, como Alemania y Austria, el papel de los Länder se centró
principalmente a la gestión de las políticas establecidas por el gobierno federal. En todos los países
hubo una tendencia hacia la centralización fiscal que socavó aún más la autonomía de las
autoridades subestatales.
En los últimos tres decenios, sin embargo, la globalización, el cambio económico y cultural, las
reformas en la gestión pública y otros factores sociales, han llevado a una reestructuración del
Estado del Bienestar que ha tenido como una de sus manifestaciones la descentralización de las
funciones del Estado a los niveles subestatales de gobierno, además de algunas transferencias de
funciones a entidades supranacionales como la UE. Esta tendencia ha implicado una mayor variedad
de respuestas institucionales y de política pública debido a la gran variedad de situaciones socio-
económicas, demográficas, políticas-que existe en este nivel local.
Sin embargo, el propio concepto de la descentralización puede tener varios significados,
dependiendo del período de tiempo en el que se produce y las circunstancias concretas de un Estado
en particular. En los últimos años se asiste a una tendencia general hacia la descentralización
política, en contraste con los intentos anteriores que se centraban en la descentralización
administrativa. Si el objetivo de la descentralización administrativa anterior era sobre todo aliviar la
carga excesiva propia del Estado del Bienestar clásico altamente centralizado, la descentralización
política iniciada en la década de los años ochenta y noventa se ha centrado en la delegación del
poder de decisión a las autoridades regionales y locales (Loughlin 2007).

1
 La descentralización y su impacto en la democracia y la eficacia del
gobierno local
La tendencia a la descentralización política, potenciada por organizaciones supranacionales como el
Consejo de Europa y la Unión Europea1, ha tenido otras justificaciones como la consecución de una
mayor eficacia en la gobernación y prestación de servicios públicos y una mejora de la calidad
democrática (ver Pollitt, 2005; Denters y Rose, 2005; Kuhlmann, 2006). Asimismo, esta tendencia ha
tenido efectos claros en los modelos de organización de la administración pública y las relaciones
intergubernamentales en los diferentes países y en el rendimiento de los gobiernos locales.
Como han señalado Reiter, Ebinger y Grohs (2009), no todos los países han seguido un mismo
enfoque de descentralización para conseguir los objetivos propuestos (ver también Kuhlmann 2006).
En la literatura científica sobre gobiernos locales y sus reformas se distingue entre tres modos típicos
de descentralización.
 La ya mencionada descentralización política se puede definir como la transferencia de las
funciones estatales del nivel central de gobierno al gobierno local. Con esta descentralización,
los organismos locales pueden decidir de forma autónoma sobre la planificación, la financiación
y la administración de nuevas funciones.
 En cambio, la descentralización administrativa constituye una forma más moderada de
reordenar las relaciones intergubernamentales y la posición del nivel local. Podría definirse
como la transferencia de funciones y servicios del poder central a las autoridades
administrativas locales, sin la creación de órganos locales electivos para decidir de forma
autónoma. Los gobiernos locales seguirían actuando como agentes de los gobiernos nacionales y
estarían formalmente bajo el control tanto de legalidad como de funcionalidad y eficacia de su
acción del poder central.
 Por último, la desconcentración administrativa se define como la delegación de funciones del
Estado central a órganos administrativos del nivel sub-central de gobierno. Estos órganos siguen
siendo parte de la administración central, pero no están directamente controlados por el poder
central y tiene cierta capacidad para realizar las tareas encomendadas adaptándose a las
necesidades territoriales de su jurisdicción.
Aparte de los diferentes tipos de descentralización elegidas por los diferentes Estados, los gobiernos
locales partían de muy diferentes tradiciones en cuanto a su estructura, grado de fragmentación y
relaciones con los órganos centrales. Estas diferencias han derivado en tipologías del gobierno local
que se tratan a continuación.

Las tipologías tradicionales de sistema de gobierno local

A pesar de las dificultades existentes para desarrollar el análisis comparado del gobierno local en su
vertiente institucional (local government) y su actuación (local governance), en los últimos años se
han apreciado notables avances (ver Lidstrom 1999; John 2001; Stoker 2006; Wollman 2011).
Entre las dimensiones principales de comparación destacan una dimensión horizontal, referida a las
relaciones internas de los actores políticos y administrativos locales, y otra vertical, vinculada a las
relaciones entre el nivel local y el central2. Varias tipologías ya clásicas propuestas como las de Page

1
El Consejo de Europa adoptó la Carta Europea de Autonomía Local en 1985 que comenzó a ser firmada y
ratificada por los Estados miembros a partir de 1988. Esta Carta, un documento legal que, una vez firmado y
ratificado por un Estado miembro, pueden ser utilizados para evaluar la "salud" de la autonomía y la
democracia local en ese Estado.
2
Sobre las diferentes tipologías de sistemas de gobierno y administración local puede verse Heinelt y Hlepas
(2006).

2
y Goldsmith (1987) o Page (1991) se centraban en los diferentes roles que el gobierno local
desempeña en los sistemas político administrativos. Así Page y Goldsmith señalaban dos tipos
básicos de gobiernos locales, coincidentes con el norte y el sur de Europa. Otras tipologías más
sofisticadas como las de Norton (1994) o Hesse y Sharpe (1991) identificaban al menos tres o cuatro
grupos de sistemas de gobierno local teniendo en consideración más casos y más dimensiones. En
varios de ellos se distinguen los sistemas del norte de Europa y escandinavos de los angloamericanos
y los del sur de Europa, influenciados por el modelo napoleónico, y también de los centroeuropeos
de tradición germánica.
Una dicotomía clásica distingue entre sistemas de jerarquía fusionada y de jerarquía dual. Esto se
refiere a si el Estado tiene una participación en la administración local mediante delegados o
prefectos o si la esfera de gobierno local es completamente independiente de los delegados
estatales. Actualmente, se ha usado otra distinción dicotómica entre sistemas monistas y dualistas
(Wollmann 2008a, véase también Bobbio 2004). El modelo monista se correspondería al de los
países escandinavos y al Reino Unido, donde todos los poderes pertenecen a una asamblea de
cargos electos y sus comisiones que se encargan de adoptar las decisiones y de su ejecución
administrativa. El modelo dualista es típico de los países de la Europa continental. En este modelo se
distingue entre las funciones decisorias y las funciones administrativas o ejecutivas. Las primeras
recaerían en el pleno local elegido y las segundas en un órgano ejecutivo funcionalmente autónomo
que puede tener la forma de asamblea, de órgano ejecutivo colegiado o de alcalde elegido
directamente.

Tradiciones estatales y tipos de sistemas administrativos locales

Más recientemente Hendriks, Loughlin y Lidström (2010) han aplicado el concepto de tradiciones
estatales al estudio de los sistemas de gobierno local en Europa, distinguiendo cinco grupos
(sistemas de gobierno local en los Estados de la cuenca del Rin, las Islas Británicas, los Estados
nórdicos, los Estados del sur de Europa y las nuevas democracias europeas), a los que se podría
añadir el grupo norteamericano. Estos son "tipos ideales", es decir, que tiene una correspondencia
más o menos fiel en la realidad. Como los autores señalan, incluso Francia y Alemania no se
corresponden en algunos rasgos con el modelo arquetípico tradicional de la tradición estatal
napoleónica o germánica, sino que son una mezcla de varios tipos. Además, los "tipos" pueden ser
considerados como puntos de partida del análisis en lugar de una descripción completa de un
determinado país. A ellos podría añadirse el modelo norteamericano como otro modelo peculiar
algo diferenciado del modelo británico. A continuación se describen estos modelos locales basados
en las tradiciones estatales.

Los Estados de la cuenca del Rin

Los sistemas de gobierno local de los países de la cuenca del Rin se hallan claramente influenciados
por la tradición estatal germánica. Algunos combinan esto con influencias del modelo napoleónico
(ver Tema 1 de estas unidades didácticas), que se remonta a la ocupación francesa de estos países
durante el siglo XIX. Los Países Bajos se convirtieron en Estados unitarios en este período, con
instituciones intermedias que llegaron a parecerse a los departamentos franceses y los sistemas de
prefectura. Los Países Bajos adoptaron un sistema de organización territorial similar con las
provincias (Provincies) y las comunas o municipios (Gemeenten). Bélgica, creada en 1830, siguió al
principio un modelo de Estado jacobino francés con las provincias y los municipios dominados por
los francófonos y sin concesiones a la comunidad de habla flamenca. Luxemburgo, dado su pequeño
tamaño, también adoptó el modelo unitario francés. Sin embargo, en los tres casos, también hubo
influencias “germánicas”. Los Países Bajos, aunque son un Estado unitario en términos formales,
también están muy descentralizados, influidos por la tradición federal de su época de Provincias
Unidas hasta la ocupación francesa. Bélgica ha estado dividida por el conflicto lingüístico desde sus
comienzos y ha evolucionado lentamente, primero hacia un estado unitario regionalizado en los

3
años 1960, y luego hacia un Estado federal, algo influenciado por el federalismo alemán. Es evidente
que Alemania, Austria y Suiza también pertenecen a esta tradición y son estados federales. En los
casos de Alemania y Austria, el federalismo fue impuesto por los aliados victoriosos después de la
Segunda Guerra Mundial, pero ambos países se basan de hecho en tradiciones mucho más antiguas
que se remontan al Sacro Imperio Romano y a las organizaciones políticas locales fuertes que
existían hasta a los tiempos modernos. Todos los estados de este grupo (excepto el pequeño estado
de Luxemburgo) poseen fuertes gobiernos intermedios comparativamente, con un fuerte
entrelazamiento de los niveles locales y nacionales de gobierno.

Las Islas Británicas

Este grupo contiene sólo dos casos, aunque su peculiaridad histórica justifica, según estos autores
(Loughlin et al. 2010), un tratamiento distinto. El Reino Unido e Irlanda son claras manifestaciones
de la tradición anglosajona, caracterizada por un sistema relativamente separado de dos niveles del
gobierno local, un Estado unitario relativamente centralizado, y un nivel intermedio de gobierno
relativamente débil. El Reino Unido se ha caracterizado por ser un Estado muy centralizado, que solo
ha empezado a descentralizarse con las reformas introducidas por el Nuevo Laborismo elegido en
1997, estableciéndose parlamentos en Escocia y de Gales, y asambleas en Irlanda del Norte y
Londres, pero fracasando el intento de establecer asambleas regionales en Inglaterra. Con la
devolución a Escocia, Gales e Irlanda del Norte, el Reino Unido se ha acercado en algunos elementos
a la tradición germánica federal, aunque de forma limitada. El Reino Unido, sin embargo, se
mantiene similar al clásico sistema político dualista, con una gran centralización en Londres, por un
lado, y una considerable autonomía local en las áreas asignadas por el parlamento al gobierno local.
Irlanda, por su parte, refleja un mayor grado de centralización y concentración del poder.

Los países nórdicos

El gobierno local de Suecia, Noruega, Finlandia y Dinamarca posee algunas características que lo
distinguen del resto de Europa. En estos países, el gobierno local goza de una fuerte capacidad
financiera para proveer los servicios de bienestar en unos sistemas de bienestar muy fuertes. Los
ciudadanos confían en sus autoridades locales más que en otros países y el nivel de corrupción es
bajo. La tradición estatal escandinava predominante mezcla elementos de la tradición anglosajona
(autonomía local, fuerte centralismo, nivel intermedio débil), y de la tradición germánica
(descentralización, defensa orgánica de los intereses, protección legal de los gobiernos
subestatales). A pesar de la fuerte posición de los gobiernos locales en los países nórdicos, éstos
operan dentro de los parámetros definidos por el gobierno o parlamento central. Dos tendencias
recientes son destacables en este sentido. En primer lugar, a finales de la década de los años
ochenta y principios de los noventa, se experimentó la reducción del control central mediante la
"comuna libre" (también conocida como "autorregulación municipal”). Esta reforma, comenzada en
Suecia y seguida en versiones ligeramente diferentes en Dinamarca, Noruega y Finlandia, permitió a
las autoridades locales liberarse de la tutela central en ciertos sectores como la educación o la
atención infantil. Esta experiencia se amplió lentamente y ahora forma parte del modelo de
gobierno local de estos países. El segundo acontecimiento importante, adoptado en diferentes
versiones por los países nórdicos, fue la creación de "regiones" (aunque a veces este término se
utiliza para referirse a lo que en otros países suele denominarse condados o provincias, lo que lleva
a confusión). Desde la década de los años noventa, y también influidos por las demandas de la
integración europea, los países nórdicos experimentaron con la creación de regiones. Finlandia ha
mantenido su sistema de regiones con asambleas elegidas de forma indirecta. Dinamarca creó
recientemente regiones de mayor tamaño, aunque financieramente débiles. Suecia emprendió una
sustitución gradual de sus consejos de distrito con un menor número de regiones con asambleas de
elección directa que poseen funciones más amplias (Loughlin et al. 2010).

4
 Los Estados del sur de Europa
Este grupo de Estados es internamente más diverso que los anteriores, pero aun así pueden
observarse algunas pautas generales. Los Estados del sur de Europa se desarrollaron en la tradición
del Estado napoleónico, que sigue siendo de gran influencia3. Todos ellos comparten una historia de
fuerte centralización y concentración del poder político y administrativo. A través de la
desconcentración, la descentralización, e incluso la federalización en las últimas décadas, algunos de
estos países han adoptado elementos de la tradición germánica del Estado. Esto ocurre en España,
Italia, y en menor medida en Francia. Por su parte, Portugal y Grecia se han mantenido como
Estados unitarios centralizados. Aunque la Constitución portuguesa de 1974 prevé algún tipo de
autonomía, esto sólo se ha aplicado en las islas Azores y en Madeira. Un intento de aplicar la
autonomía al Portugal continental fue rechazado en el referéndum de 1995. En Grecia, se han
centralizado las relaciones con el Estado mediante la adopción de los prefectos electos, reforma
exitosa impulsada por los socialistas griegos. Por otro lado, Grecia, al igual que Portugal, sigue siendo
muy centralizada y dominada por los partidos políticos nacionales.

El modelo norteamericano
El sistema estadounidense tiene muchos puntos en común con el británico. Se basa también en dos
niveles de gobierno dentro de cada estado federado: el condado (county) y una gran variedad de
gobiernos municipales (municipalities, towns, townships). El gobierno local no goza de ninguna
protección constitucional y depende de los estados, que pueden regularlos con sus leyes. También
están subordinados al principio de ultra vires y no pueden por consiguiente adoptar decisiones
generales que no estén fundamentadas explícitamente en una ley. No hay un sistema de prefecturas
o delegados federales en los estados. Los estados federados poseen jurídicamente un poder
absoluto sobre sus propios gobiernos locales (municipios y condados). Asimismo, junto a los
gobiernos locales de tipo general existe un gran número de organismos locales especializados en
sectores específicos (agua, transportes, residuos) llamados special districts, que en parte son
elegidos y en parte emanan de los gobiernos locales. También se reserva la gestión de las escuelas
públicas a organismos separados llamados school districts, que son dirigidos por un consejo elegido
(school board). De aquí resulta un cuadro muy complejo y variado de más de 80.000 gobiernos
locales entre condados, municipios, special districts, school districts, lo que le diferencia del caso
británico que no llega a 500 gobiernos locales (Bobbio 2004).

Las nuevas democracias de Europa del Este

En estos países también se ha dado un predominio, procedente de los tiempos anteriores a los
regímenes comunistas, de la tradición estatal napoleónica. Durante el siglo XIX, Francia era
considerada como el modelo del Estado moderno y progresista admirado por los nacionalistas en los
Balcanes y Europa Central. Asimismo, el marxismo-leninismo admiraba la tradición jacobina francesa
y esto sin duda influyó en la forma del Estado comunista. Por otro lado, también la tradición estatal
germánica ha influenciado países como Hungría y Estonia, mientras que las influencias escandinavas
se pueden apreciar en los Estados bálticos. Prácticamente todos los países de Europa del Este han
introducido reformas ambiciosas después de la caída del comunismo, con el objetivo de mejorar la
democracia y el autogobierno local. Estas reformas incluyen fusiones (en algunos casos la división)
de los municipios, el establecimiento de niveles regionales de gobierno, la descentralización de las
funciones del nivel central al local, la mejora de las capacidades de gestión, y el establecimiento de
nuevas formas de participación ciudadana. Sin embargo, las autoridades locales en estos países
disponen, por lo general, de pocos recursos y de una autonomía financiera limitada.

3
Las pequeñas islas de Malta y Chipre son casos excepcionales y especiales, habiendo sido influenciados por la
práctica administrativa británica también.

5
Una vez descritos en este apartado los grandes grupos de sistemas de gobierno local y sus
fundamentos histórico-políticos, los siguientes apartados tratan de estudiarlos comparativamente
desde el punto de vista de sus estructuras y su funcionamiento, así como sus variedades y
tendencias comunes.

La estructura y organización de los sistemas de gobierno local

Para entender la configuración, la fragmentación y la estructura de las autoridades locales, se
distingue entre el nivel básico de gobierno local, municipio u otros nombres como comuna, o villa,
de otros niveles intermedios (provincias, condados, distritos). Las competencias del gobierno se
distribuyen entre estos dos niveles según criterios funcionales. Sin embargo, en las reformas de los
últimos 30 ó 40 años, la distinción se ha vuelto más compleja, ya que, en algunos casos, los
municipios han acumulado las funciones propias y aquéllas del nivel superior. Por ejemplo, en
Alemania a los municipios urbanos (Stadt) más importantes se les otorga el estatus y las
competencias de los municipios (Gemeinde) y de las comarcas (Kreis) a la vez. En Inglaterra, esto
ocurre con el distrito y el condado. Antes de la reforma de 1972, algunas localidades tenían las
atribuciones de un condado, y tras las reformas de 1986 y 1996, ciertas zonas tienen una
administración local de un solo nivel: los distritos de las zonas metropolitanas, por ejemplo. En
España, Bélgica e Italia las competencias de las provincias han sido en algunos casos asumidas por
las regiones o comunidades autónomas y en algunos casos los gobiernos provinciales se han
fusionado con los regionales. En Francia, por el contrario, las regiones se han concebido como un
gobierno local de tercer nivel, al igual que en Polonia. Por otro lado, en los países donde no se ha
realizado una reforma territorial, se han desarrollado instituciones de cooperación intermunicipal
para asumir las funciones que los municipios demasiado pequeños no podían asegurar. En todo
caso, la existencia de un determinado número de niveles, y de autoridades locales no depende solo
de la tradición estatal, sino también del tamaño del país y su organización territorial básica, más o
menos descentralizada (Velasco 2010; Vetter y Soós 2008).

Niveles de gobierno local y fragmentación de las autoridades locales

El análisis del ámbito local a partir de los niveles existentes de gobierno no es suficiente para
conocer la realidad. Además, es frecuente encontrar una organización asimétrica, puesto que el
número y naturaleza de los gobiernos locales puede variar de una parte a otra del territorio. Los
sistemas de gobierno local, por tanto, deben analizarse tanto desde el punto de vista de la
organización territorial del Estado en su conjunto, como de las diferencias de estatus de las
instituciones en cada uno de estos niveles.
En la Tabla 1 se muestran varios tipos de países en función del número de niveles y del carácter
unitario o compuesto/federal de la organización del estado.

6
 Tabla 1. Organización territorial y niveles de gobierno local en Europa
Niveles Estados unitarios Estados compuestos
3 niveles: Francia, Polonia Alemania, Bélgica, España (10 CCAA),
1) municipio; Italia
2) departamento/ provincia/
condado/distrito;
3) región o entidad federada
2 niveles: 1) Croacia, Grecia, Hungría, Irlanda, 1) ninguno
Letonia, Noruega, Países Bajos, 2) Alemania (kreisfreie Städte),
1) municipio; Polonia (ciudades con estatus de Austria, Bélgica
2) provincia / departamento / distrito), Rumanía (Bruselas-Capital), Federación de
distrito / condado 2) Reino Unido (Inglaterra, País de Bosnia y Herzegovina,
Gales), Suecia España (7 CCAA uniprovinciales),
2) municipio, región o entidad 2) Albania, Dinamarca, Francia (París), Reino Unido (Escocia), Suiza
federada República Checa, Serbia (Vojvodine),
Eslovaquia, Portugal (regiones
insulares),
1 nivel: 1) Reino Unido (Inglaterra: unitary Alemania (ciudades-estado: Berlín,
municipios y agrupaciones de councils y metropolitan districts), Bremen, Hamburgo); Austria (Viena)
municipios Bulgaria, Chipre, Estonia, Finlandia,
Islandia, Lituania, Malta, Ex República
yugoslava de Macedonia,
Montenegro, Luxemburgo, Portugal
(continental), Republika Srpska,
Serbia, Eslovenia
2) algunas capitales: Bucarest,
Budapest, Praga, Zagreb
Fuente: adaptado de Marcou y Wollman 2007

Como puede observarse, se obtienen seis grandes grupos, aunque algunos países pueden aparecer
en varios de ellos en función del estatus especial de sus grandes ciudades o capitales o las asimetrías
entre diferentes estados o regiones. La mayoría de los Estados europeos son unitarios y tiene dos
niveles o uno en función usualmente de su tamaño.
Para entender la variedad de situaciones y las agrupaciones de casos, es útil el agrupamiento de
países en función del número de niveles de gobierno local, independientemente de su estructura
unitaria o federal. Las tablas siguientes presentan datos de tres grupos de países según su número
de niveles de gobierno territorial. También se presentan datos de la fragmentación de la planta
municipal, por tanto de la superficie del país y del número de municipios.

7
 Tabla 2. Países con un nivel de entes territoriales
Población Superficie 1er nivel 2º nivel 3er nivel
(miles) (km²)
Bulgaria 7547 111 002 264 municipios - -

Chipre 804 5 695 378 municipios - -

Estonia 1340 45 227 226 municipios - -

Finlandia 5363 338 145 342 municipios 2 regiones (Kainuu y -

Åland)
Irlanda 4 476 69 797 114 consejos locales - -

Letonia 2239 64 589 119 municipios - -

Lituania 3287 65 300 60 municipios - -
Luxemburgo 507 2 586 105 municipios - -
Malta 414 316 68 consejos locales - -

Portugal 10636 92 152 308 municipios 2 regiones -

autónomas
Eslovenia 2049 20 273 210 municipios (Madera
- et -
Azores)

Como se observa en la Tabla 2, con la excepción de Bulgaria y Finlandia, la mayoría de los países con
un solo nivel de gobierno local son países relativamente muy pequeños en cuanto a su superficie y
población, con un número pequeño de municipios, y pertenecientes a casi todas las tradiciones
estatales mencionadas.

En los países con dos niveles de gobierno (Tabla 3), también hay varias tradiciones estatales, con una
población (excepto Rumania) de entre 6 y 15 millones de habitantes y con gran diversidad en cuanto
al número de municipios o de entes intermedios que no parece tener que ver estrictamente con la
población o la superficie de los países ni con motivos de racionalidad funcional. Destaca el escaso
número de unidades de nivel básico municipal en Dinamarca y el elevado número en la República
Checa.

8
 Tabla 3. Países con dos niveles de entes territoriales
Población Superficie 1er nivel 2º nivel 3ème nivel
(miles) (km²)

Austria 8370 83 871 2357 municipios 9 Länder -

Dinamarca 5546 43 098 98 municipios 5 regiones -

Grecia 11305 131 957 325 municipios 13 regiones -
Hungría 10000 93 029 3177 municipios 19 condados -

Países Bajos 16611 41 528 430 municipios 12 provincias -

Rep. Checa 10538 78 868 6250 municipios 14 regiones -
Rumania 21431 238 391 3180 entidades 41 departamentos -
locales
Eslovaquia 5430 49 034 2928 municipios 8 regiones -
Suecia 9378 449 964 290 municipios 20 condados -

En los países con tres niveles de entidades territoriales (Tabla 4), la mayoría de estos países tienen
población y superficie relativamente grande, incluso continental, como EEUU y Canadá, y con una
organización federal o regionalizada del Estado. Sin embargo, dentro de este grupo también se
observan diferencias en cuanto a la fragmentación y el número de gobiernos locales en el nivel
básico y en el intermedio, que sin duda responde a la población y a razones históricas. No obstante,
también se observan algunos rasgos comunes entre las diferentes tradiciones estatales.

Tabla 4. Países con tres niveles de entes territoriales

Población Superficie 1º nivel 2º nivel 3º nivel
(miles) (km²)
Alemania 81744 357027 12104 municipios y 301 distritos rurales 16 Länder
ciudades distritos
Bélgica 10883 30528 589 municipios 10 provincias 6 comunidades y
regiones
España 46073 505997 8 116 municipios 46 provincias o consejos 17 CCAA
insulares, 2 ciudades
autónomas
Francia 64812 632834 36 682 municipios 100 departamentos 26 regiones

Italia 60468 301336 8 094 municipios 110 provincias 20 regiones 5

con estatuto
especial
Polonia 38 191 312685 2479 municipios 379 condados 16 regiones
Reino 62 195 243820 406 entidades locales 28 condados 3 naciones con
Unido devolución
Estados 308.000 9.629.091 19372 municipios 3043 condados 50 estados
Unidos 16629 ciudades
(townships)
Canadá 34000 9.984.670 4507 municipios Diversos modelos en las 10 provincias
provincias 3 territorios

9
 El nivel municipal
En el nivel básico o municipal, las estructuras y denominaciones son muy diversas, lo que hace en
ocasiones algo compleja la comparación, especialmente después de algunas reformas en los últimos
30 años. Es este nivel se da una cierta tensión entre la adecuación del espacio político y el espacio
funcional, particularmente en las zonas urbanas (Marcou y Wollman, 2007).
Tabla 5. Ejemplos de autoridades locales del nivel básico
Alemania Stadt/Gemeinde
Austria Gemeinde
Bélgica Gemeente/Commune
Dinamarca Kommune
España Municipio
Finlandia Kunnat/Kommune
Francia Commune
Grecia Demotiko/Koinotiko
Irlanda County Boroughs
Italia Comuni
Luxemburgo Commune
Países Bajos Gemeente
Portugal Freguesia
Reino Unido District/IUA/LEC County/
Suecia Kommuner

Para el análisis comparado, el primer criterio de distinción ha sido el grado de fragmentación de la

planta municipal. El segundo criterio sería la existencia o no de un régimen o estatuto municipal
único para todos los municipios (Marcou y Wollman 2007).
De este modo, puede distinguirse, en primer lugar, entre aquellos países con una fuerte
fragmentación municipal (Francia, Austria, España, Italia, Suiza, Hungría, República Checa), y
aquellos países que han realizado una reorganización municipal cuyo objetivo era constituir
unidades más grandes (Alemania, Bélgica, Grecia, Reino Unido, los países nórdicos, los países de la
Europa del Este entre la década de los años cincuenta y setenta).
Asimismo, puede distinguirse entre aquellos países con un estatuto municipal único para todos los
municipios (Europa occidental y Europa del Norte a excepción del Reino Unido), y aquellos países
donde las ciudades disfrutan de un régimen particular (Reino Unido, Europa central y oriental,
Alemania). Esta última distinción se generó en Inglaterra ante la presión ejercida por la urbanización
(previo a las reformas de la década de los años setenta); en los otros países fue una consecuencia de
las estructuras sociales que durante años han obstaculizado la introducción del régimen municipal
en las zonas rurales. En los países muy urbanizados se ha realizado una reorganización municipal
importante, con el objetivo de crear instituciones de proximidad a nivel inframunicipal (Reino Unido,
Suecia). Estas evoluciones y experiencias nos señalan la importancia de lo que en derecho español se
conoce como las “entidades locales menores”, como expresión de la democracia local, y en
particular, los casos de Portugal y Bulgaria, donde los grandes municipios se apoyan sobre
instituciones inframunicipales fuertes.
Por otra parte, la nueva fusión de gobiernos locales llevada a cabo en Dinamarca en 2007, que
redujo el número de municipios de 271 a 98 y el número de “municipios administrativos” (condados)
de 14 a 5 “regiones”, obedecía a una lógica de economía de escala, tomando en consideración el
aumento previsible de los gastos sociales (por las personas mayores en particular). Mientras que los
municipios gestionan prácticamente la totalidad de los servicios públicos, el sistema sanitario se

10
administra en los condados ampliados (regiones), los cuales asumen también otras funciones
(transporte público, desarrollo y planificación regional, y algunos servicios sociales).
En la mayoría de países, sin embargo, con competencias municipales más limitadas, la solución a
estos problemas ha sido el desarrollo de un segundo nivel de administración local para solucionar los
problemas relacionados con la ejecución de determinadas funciones por parte de los municipios, sin
cuestionar los municipios existentes.

El nivel intermedio
En el nivel intermedio se han producido los cambios más importantes en la organización territorial
del Estado a lo largo de los últimos 20 ó 30 años, tanto en el plano institucional como funcional
(Marcou y Wollman 2007). Históricamente, el nivel intermedio ha estado estrechamente vinculado a
la construcción del Estado, y, más concretamente, a lo que se denomina la función de “penetración
territorial”, es decir, al proceso político e institucional que permitió al poder central implantar su
autoridad sobre el conjunto del territorio y de su población (ilustrado de forma muy clara por
Francia, Prusia y el Reino Unido). Este proceso no se completó en todos los países europeos, o se
terminó muy tardíamente, e incluso a veces fue cuestionado en recomposiciones políticas ulteriores.
No obstante, el proceso ha determinado la formación de ciertas estructuras territoriales
permanentes (el departamento francés y las provincias en los países vecinos marcados por el
modelo napoleónico, el condado en Inglaterra o Suecia, el distrito –Kreis, powiat, okres…–, en la
mayoría de países de Europa central, el distrito –Regierungsbezirk– en Alemania) y a veces algunas
instituciones típicas (el prefecto, pero también en Alemania el Landrat –bajo distintos nombres–
cuando el Kreis adquiere el carácter de gobierno local, sin dejar de ser una autoridad administrativa
del Estado.
El nivel intermedio ha experimentado dos trayectorias típicas de evolución institucional y funcional
en los diferentes países. En primer lugar, se ha creado un gobierno local, próximo a los municipios,
en el plano institucional y en las funciones ejercidas. Esta tendencia dio origen al sistema de
administración local a dos niveles que caracteriza a la mayoría de los países europeos. La elección de
una asamblea representativa en este nivel supramunicipal se impuso progresivamente en todos los
países (por ejemplo en Francia la introducción de la elección del consejo general del departamento
en 1831; en Gran Bretaña la elección de consejos de condado, la elección indirecta de las
diputaciones provinciales en España).
En segundo lugar, se produjo una diferenciación y reducción de las funciones administrativas del
Estado. Desde fines del siglo XX, la regionalización se afirma como una tendencia nueva que
responde a las evoluciones socioeconómicas, pero también políticas en algunos países; se manifiesta
a veces por la aparición de nuevas estructuras territoriales e institucionales, pero también a menudo
por la evolución y la reforma de las instituciones existentes.
Estos gobiernos locales intermedios han asumido progresivamente las funciones que le atribuye la
ley. La asignación responde a dos necesidades: la de asegurar las funciones de interés local que
superan las capacidades y el área de los servicios municipales (carreteras, instituciones escolares,
centros de salud –según los países), y la de asumir las funciones de solidaridad y de redistribución
dentro de su territorio (servicios sociales, apoyo a los pequeños municipios). Estas funciones suelen
encontrarse en los gobiernos locales de segundo nivel en Europa central y oriental actualmente.
Sin embargo, los gobiernos locales intermedios nivel se diferencian al menos en tres dimensiones: el
tamaño, el régimen de las ciudades y la existencia de administraciones sectoriales paralelas.
Así, en los países donde la autonomía municipal se introdujo tardíamente en las zonas rurales, o que
fueron influenciados por Alemania o por Austria, los gobiernos locales de segundo nivel son de
tamaño pequeño (Kreis alemán y powiat polaco). En otros países existen gobiernos locales de mayor
tamaño (departamento francés, condado inglés o sueco, megyei húngaro, provincias en Bélgica,

11
España, Italia, Países Bajos, nomos en Grecia, “regiones” checas o eslovacas). A excepción de la
República Checa y Eslovaquia, estas divisiones territoriales son de origen antiguo y están vinculadas
a las circunscripciones de las instituciones centrales del Estado que han precedido la creación de
gobiernos locales. A las diferencias de tamaño no siempre corresponden diferencias de funciones.
De hecho, existen otros factores que influyen el tipo y número de funciones ejercidas a este nivel,
tales como las competencias ejercidas a nivel municipal, el papel de las administraciones del Estado
y la existencia de administraciones sectoriales (Marcou y Wollman 2007).

La organización de las grandes ciudades y las áreas metropolitanas

En algunos países, las ciudades no se integran en este nivel territorial intermedio y absorben sus
atribuciones como consecuencia de la diferenciación institucional del régimen municipal entre rural
y urbano. En estos países, las ciudades que acumulan las funciones del nivel intermedio disfrutan de
un estatus reforzado en el sistema administrativo. Encontramos esta situación en Alemania (con las
116 ciudades libres de condado o kreisfreie Städte), también en el Reino Unido entre 1888 y 1972
(los burgos-condados borough-county) y nuevamente, tras la supresión, en 1986, de los consejos de
condado en las zonas metropolitanas, y la constitución a partir de 1996 de los unitary councils;
también se encuentran en Hungría (22 ciudades tienen el rango de megyei), y en Polonia (65
ciudades tienen el rango de powiat) (Le Galés 2002; Marcou y Wollman 2007).
En las grandes áreas metropolitanas que abarcan a más de un municipio, los problemas de
organización se han solucionado con la creación de un segundo nivel de administración, puesto que
el desarrollo urbano ignora la división municipal y los límites administrativos (Hoffmann-Martinot y
Sellers 2007; Le Galès 2002, Bobbio 2004). Así, en Francia existe la fórmula de mancomunidad
urbana (communauté urbaine) para las aglomeraciones más importantes y para las aglomeraciones
menos importantes, la mancomunidad de aglomeración (communauté d’agglomération). En los
Países Bajos, la cooperación voluntaria reemplaza la fracasada tentativa de crear regiones urbanas
en las 7 aglomeraciones más grandes del país, dotándolas de un establecimiento público de
cooperación –pero sin fiscalidad propia, a diferencia de la fórmula francesa. En Alemania, algunas
leyes de los Länder han instituido en algunas ocasiones este tipo de organismos de aglomeración
(para Frankfurt, Munich y Stuttgart). En cambio, en Italia, la Città Metropolitana introducida por la
ley en 1990 sigue siendo un fracaso, a pesar de ser incorporada en la revisión constitucional de 2001.
En varios países, por último, las capitales nacionales tienen un estatus particular que las sitúa en una
relación directa con el poder central (Berlín, Bucarest, Budapest, París, Praga, Viena).

Las tendencias hacia la regionalización

En muchos países se ha constatado una tendencia a las reformas territoriales no solo debido a
motivaciones funcionales sino también con el objetivo de fortalecer políticamente a los gobiernos
locales básicos y garantizar su autonomía. En cuanto a los niveles intermedios se ha observado la
tendencia a la regionalización, aunque la constitución de fuertes regiones políticas se haya
producido solo en una minoría de Estados, donde los fuertes poderes regionales se han establecido
en detrimento de los municipios, como en España.
La regionalización se manifiesta a través de una gran diversidad institucional. En muchos casos se
limita a una regionalización administrativa, es decir se apoya sobre instituciones subordinadas al
poder central (por ejemplo: Inglaterra, Grecia, Portugal continental, Bulgaria y Hungría). En otros
países ocurre lo contrario, es asumida por las autonomías regionales (España, Italia y estatuto de
Escocia). En muchos Estados, la regionalización se traduce en las competencias de los gobiernos
locales o de las instituciones que dependen de ellos (Finlandia, Irlanda, Países Bajos, Rumanía…).
(Vetter y Kersting 2003, Wollman 2004; Kuhlmann 2006).
Desde el punto de vista funcional, estas tendencias a la regionalización responden a la creciente
importancia que se atribuye al territorio en el desarrollo económico. Desde el punto de vista

12
institucional, la regionalización consagra el cambio de las funciones de los niveles intermedios. Así, la
regionalización se manifiesta en Estados de tamaño, constitución e instituciones territoriales
extremadamente variadas que ejercen funciones distintas a aquéllas que están vinculadas al
desarrollo regional. En otros casos, como Francia, la reforma territorial se ha hecho mediante el
establecimiento de la cooperación entre municipios (intercommunalité). En un país con 36.000
municipios, la cooperación ha permitido gestionar los servicios públicos que un municipio aislado no
podría asumir. Pero a partir de la ley de 1999, gracias a un fuerte compromiso del Estado y a
incentivos financieros, se han desarrollado con rapidez entidades públicas de cooperación
intermunicipal dotadas de capacidad impositiva propia, que concentran las competencias
estratégicas (ordenación del territorio, desarrollo económico, principales equipamientos…) y
disponen de un poder fiscal independiente al de los municipios. A principios de 2007, 2.588
mancomunidades –tal y como han sido nombradas– reagrupaban 33.414 municipios y 54,2 millones
de habitantes (Marcou y Wollman 2007).

Poderes y funciones de los gobiernos locales.

En lo que respecta a los poderes y las funciones de los gobiernos locales, aquí también encontramos
una cierta variedad y pautas comunes (Council of Europe 2007b). La mayoría de las competencias
ejercidas por los gobiernos locales vienen determinadas por la ley. En los últimos años se ha
constatado una tendencia general a la extensión del volumen de las competencias locales, a veces
bajo forma de "competencias para fines específicos" (según la terminología de la Carta de
autonomía local: art. 4), las cuales son ejercidas en nombre del poder central del Estado o de las
regiones o estados federados y bajo su dirección. En este apartado se repasan algunos de los
principios típicos que regulan la asignación de poderes y tareas al gobierno local y algunas de sus
funciones principales en la mayoría de los países, a la vez que se observan sus recursos, personales y
financieros, y las formas de actuación.

Principios de la distribución del poder local y tipos de competencias y

tareas
En muchos países, se ha generalizado la llamada “cláusula general de competencia”, prevista por el
artículo 4.2 de la Carta Europea de la Autonomía Local, al menos en el nivel municipal (Council of
Europe, 2007b). Como han señalado Marcou y Wollman (2007), esta cláusula general de
competencia no es un principio de distribución de competencias sino un principio de libertad; de ahí
su importancia, aunque las actividades que autoriza siguen siendo modestas en términos
presupuestarios. La mayoría de los Estados europeos que pertenecen al Consejo de Europa
reconocen jurídicamente el principio de la cláusula general de competencia de los municipios. Sin
embargo, hay algunas excepciones (Reino Unido, Portugal y algunos países de Europa central y
oriental), mientras que otros países plantean cuestiones de interpretación (España e Italia).

Las tareas del gobierno local

Muchas de las funciones del gobierno local son ejercidas por los municipios o sus agrupaciones y,
cuando procede, por sus subdivisiones (caso de las freguesias en Portugal). En los municipios
europeos, las principales funciones ejercidas son:
 en materia de urbanismo (planificación, mejora y autorización de la utilización del suelo),
 la asignación de ayudas sociales y la gestión de instituciones sociales destinadas a ciertos grupos
de población (para las personas mayores en particular),
 el servicio de vías y obras, así como el transporte público (en función del tamaño del gobierno
local),
 agua potable (con excepción de Inglaterra),
 vivienda y hábitat (con excepción de los Países Bajos, Reino Unido, Italia y Suiza),

13
 construcción y mantenimiento de los edificios escolares –a los cuales en todos los países
europeos se añaden actualmente unas actividades de acompañamiento educativo-, y
 el desarrollo económico.
Las principales variaciones las encontramos en las competencias en materia de educación, sanidad y
protección o ayuda social. Estas competencias son, en general, ejercidas por los gobiernos locales en
los países nórdicos sobre la base de la legislación nacional. Por ejemplo, en Dinamarca, los condados
administran desde 2007 el sistema sanitario y el seguro de enfermedad. En Suecia, la gestión de la
seguridad social compete al nivel nacional, mientras que los condados gestionan los hospitales. En
Alemania, Francia, Italia y España, los gobiernos locales ejercen en estos ámbitos solamente
competencias parciales o marginales. Lo mismo sucede en el ámbito de la educación: la contratación
y la gestión del personal son, en general, competencia del Estado o los poderes regionales (Länder
alemanes y austriacos, comunidades autónomas españolas, comunidades en Bélgica –pero no en
Italia). No obstante, en los países nórdicos, y también en gran medida en el Reino Unido, éstas son
competencias propias de los municipios.
Además, existen situaciones diferentes en cuanto a las competencias en materia de policía y orden
público. En algunos países se trata de competencias importantes tradicionalmente en manos de los
alcaldes y de las autoridades locales (Bélgica, Países Bajos, Reino Unido). En cambio, en otros países
están prácticamente ausentes de las competencias locales (Alemania, Hungría, Suecia) (Council of
Europe, 2007b; Marcou y Wollman 2007).

Recursos, gastos y financiación

El gasto y los ingresos de las entidades locales se suele medir habitualmente como proporción del
PIB de cada país. En este apartados se aportan algunos datos comparativos sobre la situación de las
haciendas locales en varios países (ver también United Cities and Local Governments, 2009).

El gasto de las autoridades locales

A pesar de las peculiaridades y el número de niveles implicados en cada uno de los países (que hace
difícil a veces la comparación, ya que algunos datos incluyen tres niveles subestatales y otros no),
destacan varias tendencias claras que permiten agrupar los diferentes sistemas de gobierno local en
relación con el gasto público de este nivel. Así, en Europa:
 Los países nórdicos (sobre todo Dinamarca, Finlandia y Suecia), así como Suiza, destacan por un
gasto público local superior al 20% del PIB.
 Un segundo grupo de países en el que el gasto público local se encuentra entre el 13% y el 6%
del PIB. En Italia, los gastos de los municipios, sus agrupaciones, y de las provincias representan
aproximadamente el 6,3% del PIB (en 2003), y en los Países Bajos el 8,5% del PIB (2003). Entre
estos países encontramos solamente por debajo del 8 o 8,5% del PIB, a países de tamaño
relativamente pequeño para mantener cierta centralización financiera, y los Estados federales o
con autonomías regionales, en la medida en que una parte de los gastos que corresponden a los
gobiernos locales en los Estados unitarios, quedan integrados en los presupuestos regionales.
 Finalmente, un pequeño grupo de países en los que los gastos públicos locales se sitúan a un
nivel inferior al 5% del PIB: Grecia, Chipre, la ex República yugoslava de Macedonia y Malta.
Para caracterizar la autonomía financiera real de los municipios no basta con examinar el porcentaje
de gasto sobre el PIB sino que debe analizarse el tipo de gasto que hacen, si es de inversión o no, y a
qué dedican su gasto, es decir a qué funciones o tareas del gobierno. La Tabla 6 presenta algunos
datos sobre la distribución del gasto en diferentes funciones de los gobiernos locales europeos. Los
datos de gasto confirman las principales tareas y funciones desempeñadas por la mayoría de los
países y que se señalaban en el apartado anterior.

14
 Tabla 6. Principales áreas de gasto del sector público local (en % del presupuesto en 2007)

Educación Protección Servicios Sanidad Asuntos Otros

Social Generales Económicos
Alemania 20.7 25.0 22.0 3.1 11.6 17.5
Austria 18.0 19.5 15.5 21.5 14.4 11.0
Bélgica 32.1 17.0 18.4 1.8 15.6 15.1
Bulgaria 30.4 7.2 4.6 10.0 14.1 33.6
Chipre 0.0 0.0 42.9 0.0 0.0 57.1
Dinamarca 10.9 53.7 4.0 22.5 4.2 4.7
Eslovaquia 39.3 7.2 14.9 0.5 14.6 23.5
Eslovenia 41.4 9.7 17.9 10.9 8.7 11.4
España 19.9 6.5 17.6 25.0 12.9 18.1
Estonia 39.5 6.4 6.3 15.1 12.3 20.3
Finlandia 20.2 23.8 13.7 28.5 6.5 7.3
Francia 16.4 15.7 19.0 0.7 12.3 35.8
Grecia 2.9 11.0 40.2 0.0 17.8 28.1
Hungría 29.2 12.5 18.0 14.4 7.2 18.7
Irlanda 15.4 3.5 10.8 0.0 28.0 42.3
Italia 8.4 4.6 13.9 44.9 14.3 14.0
Letonia 37.0 6.6 10.1 9.5 13.3 23.5
Lituania 37.8 6.3 6.5 21.1 10.8 17.5
Luxemburgo 24.1 3.8 20.8 0.5 15.8 35.0
Malta 0.0 0.0 59.3 0.0 8.7 31.9
Países Bajos 27.6 14.3 15.7 1.7 16.9 23.8
Polonia 28.6 13.0 9.3 15.3 15.1 18.8
Portugal 8.3 2.6 35.0 5.5 19.2 29.3
Reino Unido 31.8 27.9 6.5 0.0 8.6 25.2
Republica Checa 29.3 11.7 12.2 2.2 21.5 23.1
Rumania 27.5 13.2 11.5 0.5 25.5 21.9
Suecia 21.4 26.8 11.3 26.9 6.0 7.7
Fuente: CEMR- Dexia (2009)

Asimismo, el grado de discrecionalidad con que los municipios pueden gastar y controlar sus propios
recursos debe medirse también por la capacidad de endeudamiento, gasto y consumo públicos y por
la capacidad de invertir, es decir, la llamada formación bruta de capital fijo. La Tabla 7 presenta
algunos datos comparativos.

15
 Tabla 7. Deuda, gasto y consumo público y formación bruta de capital de las entidades locales
CC.LL./AA.PP. Deuda gasto consumo FBC
Alemania 7,8 15,8 20,3 55,0
Austria 3,1 15,8 19,7 51,8
Bélgica 5,9 14,2 20,9 57,9
Bulgaria 2,0 18,3 31,3 33,7
Chipre 3,3 4,7 5,5 21,0
Dinamarca 17,4 64,7 72,3 72,3
Eslovaquia 5,3 17,6 27,0 61,9
Eslovenia 3,2 19,5 27,6 48,6
España 7,1 16,2 19,1 33,1
Estonia 57,3 25,4 35,3 36,4
Finlandia 13,7 40,2 63,1 70,1
Francia 11,1 20,8 24,5 72,1
Grecia 0,7 6,7 Nd 23,5
Holanda 15,9 33,3 40,1 66,2
Hungría 3,6 24,9 43,0 45,4
Irlanda 9,0 19,9 22,2 76,6
Italia 7,8 31,2 57,2 81,0
Letonia 27,1 27,4 44,6 42,3
Lituania 4,9 25,1 38,7 28,1
Luxemburgo 34,7 13,2 17,3 43,2
Malta 0,1 1,5 2,5 3,9
Polonia 5,1 30,8 49,8 66,3
Portugal 5,5 13,0 17,6 65,9
Reino Unido 10,9 29,0 39,1 58,0
República Checa 8,9 27,4 37,1 50,4
Rumania 9,4 24,0 34,5 33,2
Suecia 12,5 45,0 72,8 52,9

Fuente: Utrilla de la Hoz (2008)

Aparte del porcentaje de gasto sobre el producto interior bruto, dada las diferencias en tamaño y
población de los países, resulta también útil como indicador el gasto per cápita que hacen diferentes
gobiernos locales. La Tabla 8 presenta los dos indicadores para 2007 en los países mayores de la UE.
Tabla 8. Gasto público municipal en algunos países
% de gasto de los municipios en Gasto local por habitante (en
el total de Gasto Público euros)

Alemania 11,7% 1.498 €

Francia 8,2% 1.211 €
Reino Unido 29,5% (los dos niveles) 3.930€ (los dos niveles)
Suecia 27,1% 4.923 €
Italia 8,8% 1.040 €
España 12,0% 1.000 €
Fuente: Wollman a partir de datos proporcionados por Dexia (2008)

16
 Los ingresos de las administraciones locales
Los sistemas de gobierno local se diferencian en la configuración de sus haciendas y financiación,
sobre todo por razones históricas, en función del origen de los ingresos de los presupuestos locales.
Todos los gobiernos locales suelen poseer impuestos propios (por ejemplo sobre bienes inmuebles),
transferencias de otros niveles de gobierno (central y regional), impuestos compartidos y tasas sobre
servicios públicos locales. Los países se diferencian en función del peso de estos ingresos sobre los
ingresos totales y las características de los recursos más importantes. Por consiguiente, las
haciendas locales se comparan en función de si dominan los tributos propios o las transferencias,
incluyendo la participación en la recaudación de los impuestos nacionales.
En la mayoría de los Estados europeos, por ejemplo, los ingresos fiscales de los gobiernos locales son
parte de la recaudación de los impuestos compartidos, cuya regulación corresponde al poder
central. La participación en impuestos estatales o regionales compartidos por parte de las entidades
locales equivale así, política y económicamente, a la financiación mediante transferencias de los
niveles superiores. La única diferencia es que la parte correspondiente al gobierno local a veces se
calcula sobre las rentas obtenidas en una localidad por el impuesto (por ejemplo, la participación de
los municipios alemanes en el producto del impuesto sobre la renta). En este caso se supone que el
contribuyente se siente satisfecho de saber que una parte de su contribución se utiliza para financiar
los servicios públicos locales, aunque los cargos electos no tienen ningún poder sobre el grado de
presión fiscal y no existe relación alguna entre el nivel de la imposición y el nivel de los servicios
prestados.
Además de esta participación, casi todos los gobiernos locales tienen también una cierta capacidad
fiscal sobre algunos tributos propios y sobre las tasas que cobran por algunos servicios públicos a los
usuarios. Dado que ingresos por la explotación de los servicios públicos dependen mucho del modo
de gestión (directa o mediante concesión a una empresa), la capacidad fiscal mediante impuestos
propios es la variable más importante para determinar la evolución de sus recursos mediante sus
propias decisiones.
El producto de los tributos locales propios es superior a la suma de las participaciones en la
recaudación de impuestos nacionales compartidos y transferencias del nivel central o regional en
ocho países europeos: Bélgica, Dinamarca, Finlandia, Francia, Islandia, Noruega, Suecia y Suiza. En
todos ellos, los ingresos por tributos locales propios representan más de un 40% del total de los
recursos de los presupuestos locales. En todos los demás países, los tributos propios se encuentran
por debajo del 35% del total de los recursos. Globalmente, se ha constatado una erosión continua de
los ingresos por tributos propios en el conjunto de los recursos de los gobiernos locales, en beneficio
de los recursos controlados por el poder central.
Otras fuentes de financiación local, sobre todo para financiar inversiones, son las distintas fórmulas
de colaboración público-privada (Public-Private Partnership- PPP). Bajo formas jurídicas diversas,
muchos países han adoptado una legislación sobre las PPP desde finales de la década de los años
noventa, pero el principio de las PPP es el mismo: la autoridad pública confía a una empresa o a un
consorcio una misión global de concepción, realización, financiación y explotación o mantenimiento
de una obra pública. Las PPP amplían las posibilidades tradicionalmente ofrecidas por las
concesiones, pero la verdadera razón del desarrollo de las PPP es de carácter presupuestario. Estas
fórmulas, sin embargo, plantean algunos problemas, ya que si bien permiten acelerar la financiación
de algunas operaciones, también introducen algunos inconvenientes.

Los recursos humanos de los gobiernos locales

Las capacidades administrativas de los sistemas de gobierno local dependen del personal que
emplean y de los métodos de gestión, que a lo largo de los últimos años han sufrido importantes
transformaciones. Las diferencias en cuanto al personal empleado por los gobiernos locales se
relacionan con las competencias ejercidas. Los países donde los gobiernos locales, y los municipios

17
en particular, administran los servicios públicos básicos emplean el mayor número de personal
(Kuhlmann y Bogumil 2007; Marcou y Wollman 2007).

Diferencias y semejanzas en la función pública local

En los países nórdicos, en el Reino Unido y en Suiza, el personal empleado por los gobiernos locales
representa en torno al 80% del conjunto de los empleados públicos (63% solamente en Noruega). Se
trata, en su mayoría, de empleados del sector de la educación y de la sanidad. Los gobiernos locales
de Europa del Este, a pesar de la extensión de sus competencias, emplean un número de personal
menos elevado (en torno al 40%) a excepción de Hungría (69%) y Eslovaquia (90%) (Pollitt y
Bouckaert 2004).
La organización territorial del Estado, es decir su carácter unitario o federal no parece tener un
efecto claro sobre la cantidad de empleados públicos del gobierno local. Así, en los Estados unitarios
encontramos proporcionalmente un mayor número de empleados de los gobiernos locales. Aparte
de los casos precedentes, las situaciones son más bien comparables: 35% en Alemania, 30% en
Francia, 24% en España, 34% en Bélgica, 14% en Italia y 18% en Portugal. La Tabla 9 muestra datos
sobre algunos países y presenta el porcentaje de empleados públicos que trabajan para cada uno de
los dos o tres niveles de la organización del estado y aquellos que trabajan para agencias
independientes en los casos donde la sanidad tiene sus propios empleados.
Tabla 9. Porcentaje de empleo público por niveles de gobierno
Local Regional central Agencias Públicas

Alemania 35 53 12
Francia 30 51 19,0 Hospitales públicos

Reino Unido 56 16,9 26 National Health Service

Suecia 83 17
Italia 13,6 3,8 54,7 20,3 Servizio Sanitario
Nazionale
España 23,6 49,9 22,5
Fuente: Wollman 2009 basado en Dexia (2008)

La naturaleza del empleo público local no sólo está vinculada con el empleo público nacional, sino
con las características específicas del sistema local de gobierno. La estructura y cualificación de los
funcionarios públicos locales dependen en gran medida de las funciones de los gobiernos locales. Las
diferencias entre países se derivan principalmente de factores y trayectorias históricas. Por ejemplo,
los municipios en el Reino Unido han tenido un gran tamaño y una gran densidad de empleados
públicos que reflejaba el dualismo del sistema y el alto grado de self-government de las entidades
locales. En Francia, por su parte, el centralismo napoleónico y la tradición jacobina siguen siendo
influyentes, lo que se refleja en un tamaño más pequeño del empleo público local en comparación
con el empleo público central. En EEUU, Suecia y Canadá, por ejemplo, el empleo del nivel local es
también muy superior al de los otros niveles. En otros países, como Grecia e Irlanda, el reducido
número de empleados de los gobiernos locales es un reflejo de las escasas competencias de que
disponen estos gobiernos.

El régimen de función pública de la administración local

A lo largo de los últimos años, las autoridades locales en muchos países se han visto obligadas a
reducir su personal por razones presupuestarias y por la externalización de numerosas actividades,
respondiendo a las estrategias inspiradas en la "Nueva Gestión Pública". El estatuto del empleado
público es también un elemento importante de la calidad de la función pública local: debe asegurar

18
una contratación basada sobre criterios de mérito y debe proteger la neutralidad del servicio
público. Asimismo, también debe permitir la movilidad de los empleados entre los gobiernos locales,
para facilitar que los municipios pequeños y medianos puedan atraer empleados (Marcou y
Wollman 2007).
Según estos autores, dentro del régimen del empleado de los gobiernos locales, como en el régimen
general del empleado público, distinguimos dos tipos de régimen:
 Un régimen de carrera, de derecho público, caracterizado esencialmente por el nombramiento y
la garantía del empleo.
 Un régimen contractual, vinculado al derecho privado, en base a un contrato y sin implicar
garantía de empleo.
En la mayor parte de los casos hay una mayor diversidad y una combinación de regímenes diferentes
de función pública. En algunos casos, los regímenes de derecho público y de carrera no van
necesariamente juntos ya que en los Países Bajos, por ejemplo, prevalece un régimen contractual en
el marco de un estatus de derecho público, mientras que los empleados públicos de los gobiernos
locales de Italia y República Checa tienen acceso a un sistema de carrera gracias a una serie de
acuerdos colectivos. La Tabla 11 resume la situación de los diferentes países en Europa con respecto
al régimen de los empleados públicos.
Tabla 11. Regímenes de la función pública local en Europa

Régimen de carrera de derecho Régimen de carrera de derecho Régimen de contratación de

público o derecho privado para público de aplicación general derecho privado o de derecho
los cargos directivos público
Albania Bélgica Bulgaria
Alemania Chipre Dinamarca
Austria España Ex República yugoslava de
Bosnia-Herzegovina Francia Macedonia
Croacia Grecia Noruega
Estonia Hungría Países Bajos
Finlandia Irlanda Polonia
Italia Letonia Reino Unido
República Checa Lituania Eslovaquia
Serbia Luxemburgo Suecia
Suiza Malta
Montenegro
Portugal
Rumanía
Eslovenia
Fuente: Marcou y Wollman 2007

En todo caso, los regímenes del empleado público local han evolucionado hacia una flexibilización de
las condiciones de empleo y la introducción de incentivos económicos, inspirados en los principios
de la "Nueva Gestión Pública", pero siguen diferenciándose en función de las tradiciones nacionales
específicas. Mientras que algunos países se han orientado más claramente hacia el "régimen
contractual", a veces mucho antes de la difusión de estas doctrinas, otros han mantenido la primacía
del régimen de carrera. No obstante, en numerosos casos hay un tipo "híbrido", que mezcla
elementos de los dos modelos (Véase la Tabla).
La equiparación de los empleados de los gobiernos locales con los del sector privado se ha intentado
conseguir en el Reino Unido, donde no es tradicional la distinción jurídica entre sector público y
sector privado desde el punto de vista del empleo, y en otros países que han introducido un régimen
contractual: Suecia (1974), Dinamarca (1969) e Italia (1993). En la mayoría de los países se ha
introducido parcialmente el régimen de empleo contractual manteniendo al mismo tiempo un

19
régimen de carrera para las funciones de dirección. Este tipo de sistemas "mixtos", con un fuerte
componente del régimen de carrera, se encuentra, en particular, en Alemania, Finlandia y Suiza. En
Alemania, éste es el régimen que caracteriza desde hace tiempo a los gobiernos locales. La mayor
parte del personal está empleado bajo el régimen contractual, aunque es necesario precisar que los
dos sistemas han acabado por converger ya que después de quince años bajo contrato, los
empleados pasan a ser funcionarios (Marcou y Wollman 2007).

Reformas en la administración local.

En este apartado se hace referencia a las reformas, algunas de carácter estructural, y otras más bien
transformaciones en los modos de acción, que han tenido que ver con la gobernanza y la búsqueda
de una mayor eficacia y economía en la gestión pública. Estas reformas se han aplicado con
intensidad variable en los diferentes sistemas.

Las reformas de la Nueva Gestión Pública (NGP) en el nivel local

Desde principios de la década de los años ochenta, el proceso de modernización de las
administraciones locales en muchos países anglosajones y del continente europeo se ha inspirado en
los conceptos de la Nueva Gestión Pública (NGP). Más recientemente estos conceptos parecen
haber alcanzado un cierto agotamiento y se ha producido algunas reacciones contra ellos (véase, en
general, Kersting y Vetter: 2003; Pollitt y Bouckaert: 2004; Wollmann y Thurmaier 2012).
La idea central de la NGP se fundaba en la superación de la rigidez e ineficacia atribuida a la
Administración pública mediante el slogan (“dejar que los gestores gestionen”) y la sustitución del
control jerárquico por una gestión basada en indicadores y el rendimiento organizativo. En el Reino
Unido, a partir de 1979, las reformas impusieron a las autoridades locales que en su organización
separaran las funciones de comprador y proveedor, y abriesen sus servicios a la competencia de
proveedores externos. Estos principios se revisaron parcialmente a partir del año 2000 con el nuevo
programa conocido como “mejor valor” (best value), haciendo mayor hincapié en las prestaciones
que en los costes. La separación de las funciones de comprador y proveedor se introdujo también en
el gobierno local sueco. En Alemania, esta evolución quedó manifiesta con el “nuevo modelo de
dirección” (Neues Steuerungsmodell), que ponía en entredicho la primacía tradicional de la legalidad
y el control jerárquico. En Francia, las elecciones de 1983 permitieron la elección de alcaldes que
introdujeron una nueva concepción en la gestión municipal, asimilando el municipio a la empresa.
Las elecciones municipales siguientes se caracterizaron por la pérdida de atracción de ese modelo,
pero no por las técnicas modernas de gestión.
En los países de Europa central y oriental, la creación de las nuevas estructuras administrativas
siguió en primer lugar el modelo tradicional, mientras que el modelo de gestión moderno fue
penetrando más lentamente. En el debate sobre la modernización del sector público, se
promovieron las privatizaciones y la filosofía del mercado. Por un lado, se defendió la privatización
como un medio para reducir el peso de las funciones centrales del Estado de bienestar permitiendo
que las fuerzas del mercado tomaran el relevo. Desde la década de los años ochenta, la idea del
"Estado modesto" (lean state, schlanker Staat) se difundió, tanto a nivel nacional como
internacional.
Por otro lado, se impulsó el mercado para el suministro de los servicios con la idea de que las
autoridades públicas se limitaran a una función capacitadora (enabling function), mientras que la
ejecución de estas funciones sería confiada por contrato a empresas privadas sobre una base
competitiva. Estas doctrinas han tenido mayor impacto en el Reino Unido y en Suecia, ya que el
monopolio del sector público estaba más extendido en estos países. Sin embargo en Suecia, sólo se
externalizó el 15% de los servicios municipales aproximadamente. En Alemania, tradicionalmente la
mayoría de los servicios sociales están garantizados por organismos privados sin ánimo de lucro

20
(freie Wohlfahrtsverbände), y los gobiernos locales se concentran en las funciones de organización y
control.
En general, las repercusiones de la NGP en el gobierno local han sido bastante limitadas, y sólo han
conducido a una diversificación de los "proveedores". En países como Francia o España, donde
desde hacía tiempo era habitual delegar al sector privado la explotación de los servicios públicos
locales, este discurso resultó poco pertinente, aunque más recientemente se crearon nuevos
instrumentos para facilitar la participación del sector privado en los servicios públicos. No obstante,
el imperativo de mejora de resultados ha ido avanzando, tanto a través de las intervenciones del
Estado como por las iniciativas de los mismos gobiernos locales (Marcou y Wollman 2007, Wollmann
y Thurmaier 2012).

Otras reformas estructurales locales

Una de las reformas estructurales más frecuentes en los gobiernos locales europeos han sido el
aumento o la reducción de la escala de gobierno. En algunos casos, la fusión de municipios
pequeños, o la descentralización o desconcentración en entidades inframunicipales se ha
considerado que da lugar a una gobernanza más eficiente bien en términos de capacidad decisoria
del sistema o de eficacia de los ciudadanos. Como han señalado Schaap et al (2010), las unidades
más grandes se adaptan mejor a la escala y la complejidad de los actuales problemas sociales.
Asimismo, la ampliación de la escala de los gobiernos llevaría a producir economías de escala. Se ha
citado ya como ejemplo la reforma en Dinamarca, que fusionó 271 municipios en unidades más
grandes creando 98 nuevos municipios, aboliendo los condados y creando cinco grandes regiones.
Con esta reforma, Dinamarca ha mostrado una notable capacidad para implementar programas
integrales e innovaciones administrativas estructurales. En otros casos también ha habido reformas
de este tipo, pero los resultados no han sido siempre los esperados en términos de capacidad del
sistema y de eficacia ciudadana.
Otras reformas estructurales más dirigidas a aumentar la eficacia ciudadana han sido, por ejemplo,
la introducción del alcalde elegido por sufragio directo en Londres, que acompañaba a la creación de
la Great London Authority, y trataba de conseguir una mayor legitimidad democrática del gobierno
regional y de las políticas regionales.
Por otro lado, una mayor capacidad del sistema también puede obtenerse mediante la reducción de
la escala. De acuerdo con el argumento de una gestión eficaz, las unidades de gobierno más
pequeñas son a la vez más eficaces y más eficientes, ya que se ajustan mejor a las necesidades
locales y permiten considerar mejor el contexto local haciendo frente a los problemas de manera
más adecuada. La desconcentración administrativa y la descentralización política son las principales
formas de reducción de escala.
Mucho más frecuente es, sin embargo, el uso de la reducción de la escala de gobierno para
aumentar la eficacia de los ciudadanos. Se cree que la reducción de escala aproxima el gobierno y la
formulación de políticas a los ciudadanos y, por tanto, hace que sean más reconocibles y más
accesibles. Además, los ciudadanos estarían más inclinados a participar en los procesos de
formulación de políticas en los niveles administrativos inferiores. La eficacia de los ciudadanos en
consecuencia aumentaría. Esto hace que la reducción de escala sea una típica estrategia de reforma
en varios países. Uno de los principales ejemplos es el establecimiento de varias entidades
desconcentradas del ejecutivo local en el nivel inframunicipal, por ejemplo en los diferentes distritos
de las grandes ciudades. Casos interesantes se pueden encontrar en Italia (Bolonia), el Reino Unido
(Birmingham), Eslovaquia y, en varios países escandinavos.

21
La configuración y el funcionamiento democrático de los sistemas
político-administrativos locales
En casi todos los países, los gobiernos municipales son elegidos por sufragio universal directo, libre y
secreto. La situación es más diversa en los gobiernos locales de nivel intermedio. En algunos casos,
se ha optado por el sufragio indirecto para mantener los lazos entre las funciones del nivel
intermedio y las competencias municipales, evitando así el surgimiento de legitimidades
contrapuestas, y para proteger la autonomía de los municipios (por ejemplo: las diputaciones
provinciales en España, las autoridades regionales en Irlanda, los consejos regionales en Finlandia).
En España se considera que las diputaciones provinciales forman parte del nivel local y están al
servicio de los municipios. En Noruega y en Hungría, por el contrario, se ha renunciado al sufragio
indirecto para los consejos de departamento.

Los modelos de organización de la representación política

Por lo que respecta a la legitimidad democrática, la evolución reciente más significativa es la
tendencia creciente a la elección directa de los alcaldes observada, por ejemplo, en Alemania, Italia y
el Reino Unido (Wollmann 2009; Schaap et al. 2009a; 2009b). Asimismo, cabe destacar la
parlamentarización de las asambleas locales. En este apartado se hace referencia a las cambiantes
relaciones entre los ejecutivos y las asambleas locales y sus consecuencias sobre la democracia y los
ciudadanos.

Ejecutivos y liderazgo político y formas de elección del alcalde.

Como han señalado Velasco et al. (2010), los gobiernos municipales se estructuran habitualmente
como mínimo en dos órganos: el alcalde y el Pleno o consejo. Ésta es la forma de gobierno de los
entes locales británicos, que cuentan con dos órganos: council y mayor, cuya constitución es
necesaria de acuerdo con la legislación nacional. Lo mismo sucede en la mayoría de los municipios
en Alemania que cuentan con dos órganos de gobierno, un Gemeinderat, de tipo asambleario, y un
Bürgermeister, unipersonal y con funciones de dirección. No obstante, en el Land de Hessen, el
órgano ejecutivo es colegiado, denominado Magistrat, debido a la influencia del régimen local
prusiano. En cualquier caso, el sistema de gobierno municipal se regula detalladamente por las
legislaciones regionales, de modo que el margen para la autoorganización municipal es muy
limitado. En Italia y en algunos Länder de Alemania existe una distribución del poder municipal a tres
bandas entre tres órganos legalmente reconocidos: el Pleno, el alcalde y la Junta de Gobierno. Esta
misma fórmula se ha aplicado en la nueva organización introducida en España de forma obligatoria
por la Ley 57/2003 para los municipios con más de 5.000 habitantes.
En Estados Unidos, se ha distinguido entre dos modelos de gobierno local: el “alcalde fuerte”
(strong-mayor) y el “manager” (council-manager). En el primer caso, el alcalde es el ejecutivo
municipal, a la vez que “jefe” de la administración municipal; en el otro modelo, en cambio, el
alcalde constituye la figura política, y la administración está dirigida por un gerente profesional.
Mientras en Estados Unidos los municipios tienen cierta independencia para elegir el modelo de
gobierno local, en la mayor parte de los países, la distribución de competencias y funciones entre
ejecutivo, pleno y administraciones municipales están fijadas por las normas constitucionales y otras
derivadas de ella. Por ello, se han ido generando otras clasificaciones para dar cuenta de otras
realidades (Rouquaud 2010).
Para entender los tipos de ejecutivos existentes y las relaciones entre la política y la administración
local, Mouritzen y Svara (2002) han distinguido cuatro tipos de gobierno local:
 Modelo de alcalde fuerte (strong mayor) basado en un ejecutivo electo como figura central del
gobierno que gobierna la dimensión política y administrativa del municipio;

22
 Modelo de “líder de comisión” (committee-leader), basado en un poder ejecutivo compartido
entre el alcalde y los miembros de diversas comisiones sectoriales conformadas por concejales
que tienen el poder decisorio;
 Modelo “colectivo” de gobierno local (collective form), en la que el ejecutivo está conformado
por un pleno municipal integrado por concejales; y
 Modelo de “gerente” (council-manager), donde el pleno municipal es encabezado por un alcalde
sin funciones ejecutivas, pues éstas son desarrolladas por el gerente ejecutivo (el “city-
manager”).
Estos tipos de ejecutivo local propuestos por Mouritzen y Svara (2002) se han puesto en relación con
las tipologías clásicas aludidas en el primer apartado, basadas en la dimensión vertical de las
relaciones intergubernamentales, como la ya mencionada de Hesse y Sharpe (1991), basada en las
relaciones entre el gobierno central y el local. Combinando estas dos tipologías, y con el objeto de
comprender mejor los estilos de liderazgo en los gobiernos locales, Heinelt y Hlepas (2006: 33-34)
han propuesto una tipología llamada “POLLEADER” que diferencia cuatro tipos de líderes locales:
 Alcalde político (political mayor): los alcaldes son representantes políticos de su comunidad, y
cuentan también con cierta responsabilidad sobre la administración municipal. Se incluyen en
este tipo los países del Sur de Europa: Grecia, Francia, Portugal y España.
 Alcalde ceremonial (ceremonial mayor): en este caso, los alcaldes ejercitan una función
principalmente ceremonial, dado que no hay líder local elegido como cabeza del municipio y la
administración municipal es dirigida por un gerente profesional. Es un modelo que,
básicamente, se da en Irlanda.
 Líder colegiado (collegial mayor): este tipo requiere la cooperación colegiada de otros actores o
cuerpos poderosos. Si bien existen algunas variaciones entre los países, en general no son
elegidos directamente y ofrece diferentes opciones para la conformación de los plenos. Con las
diferencias de cada caso, incluye países del Norte de Europa: Inglaterra, Dinamarca, Suecia,
Alemania, Bélgica o República Checa.
 Alcalde ejecutivo (executive mayor): el alcalde es formalmente la cabeza de la administración
municipal, posee una amplia responsabilidad en la provisión de servicios y también es
responsable de su administración. El alcalde es elegido de forma directa en países del centro de
Europa como Hungría, Polonia, Alemania, y Austria.

Por lo que respecta a la elección directa del alcalde, en la mayoría de los casos se plantea el
fortalecimiento del liderazgo político de los gobiernos locales y, sobre todo, del nivel municipal. Por
supuesto esta cuestión no se ha planteado en aquellos países, como Francia o los Länder del sur en
Alemania, donde existe desde hace tiempo la tradición de un alcalde fuerte. Este sistema influyó
directamente en los nuevos Länder surgidos tras la Reunificación, que debieron aprobar sus propias
leyes de régimen local durante la década de los 90. Desde el Este, el modelo se fue extendiendo por
el resto de Länder al considerarlo una manera de reforzar la democracia en el ámbito local.
En muchos países de Europa occidental no existía hasta la fecha ningún órgano ejecutivo distinto del
pleno. En Europa del Este, la aspiración a la democracia impuso la elección directa del alcalde en la
mayoría de los países. En la mayoría de los casos, la elección directa del alcalde se considera la
fórmula que mejor garantiza la responsabilidad política, en la medida en que el mandato del alcalde
es renovable. Pero en los Países Bajos, y probablemente en el Reino Unido, se busca este mismo
liderazgo político a través del fortalecimiento del papel político del consejo (Marcou y Wollman
2007). En España también se ha debatido recientemente esa posible reforma, que luego se ha
abandonado. Este modelo significa el reconocimiento por los niveles superiores de gobierno de la
verdadera naturaleza política de los entes locales. El alcalde ve reforzados su liderazgo y su
capacidad de dirección de la política local, estableciendo una conexión más directa con la
ciudadanía. El Reino Unido fue el último país en asumir la elección directa del alcalde, aunque

23
limitada a Inglaterra y Gales. Escocia e Irlanda del Norte mantienen un sistema de elección del
alcalde por y de entre los miembros del pleno.

El pleno y sus relaciones con el ejecutivo

En muchos sistemas, el pleno se configura como el órgano de control y regulación compuesto por el
alcalde y los concejales. Sin embargo, en algunos modelos, el alcalde deja de ser el presidente del
pleno –en Italia, sólo en los municipios con más de 15.000 habitantes–. Además, en Italia se exige
que la presidencia de las comisiones recaiga sobre un miembro de la oposición municipal. De este
modo se produce una cierta separación entre el ejecutivo municipal y su órgano de control. En
cuanto a las relaciones entre el alcalde y el Pleno, hay que destacar que tanto en Italia como en
Alemania (por regla general), el Pleno puede presentar una moción de censura al alcalde. De modo
que sólo la primera elección, pero no la permanencia del alcalde, depende de la voluntad popular.
En el mismo sentido, es llamativo que en Italia el alcalde pueda provocar la disolución del Pleno
mediante la presentación de su dimisión. No se produce, por tanto, una disociación real entre la
legitimidad del Pleno y del alcalde, en cuanto que ambos pueden influir recíprocamente en su propia
existencia.
Por lo que se refiere a los plenos locales, por tanto, parece producirse una cierta
"parlamentarización", caracterizada por el refuerzo de los derechos de los concejales y la posibilidad
de cuestionar la responsabilidad política del ejecutivo. Esta evolución se observa especialmente en
España, y se acompaña de la transferencia de funciones del consejo al alcalde, en aras de reforzar la
capacidad de acción del ejecutivo, en particular en las ciudades más importantes (leyes de 1999 y de
2003). La posibilidad de cuestionar la responsabilidad del alcalde puede ir, en algunos países, hasta
un procedimiento de revocatoria por parte de los ciudadanos (en la mayoría de los Länder alemanes
y en algunos países de Europa central, como Polonia, donde ya se han dado varios casos). De manera
más general, se observa la oficialización de los grupos políticos en las asambleas locales de los
gobiernos locales de mayor tamaño, y, en algunos casos, como en Francia, la ley les reconoce
algunos derechos. Esta tendencia corresponde asimismo a una determinada oficialización del papel
de los partidos políticos en el funcionamiento de las instituciones locales.
Heinelt y Hlepas (2006: 30) también han propuesto una tipología para entender los tipos y el papel
de las asambleas o los plenos municipales combinando la tipología que distingue entre tipos
monista-dualista de Wollman (2008) y la tipología de Bäck (2005) que distinguía entre forma
mayoritaria frente a formas consociacionales de adopción de decisiones en los sistemas
democráticos locales. Combinando estas dos tipologías surgen cuatro modelos de gobierno
democrático del pleno y su relación con el ejecutivo:
a) Gobierno del pleno (Assembly Government): el poder ejecutivo está en manos de una junta
formada proporcionalmente, combinando monismo con consociacionalismo;
b) Parlamentarismo: (parliamentarism): un ejecutivo colectivo designado por el consejo sin usar
técnicas proporcionales, pero con alguna variación del principio de la mayoría; combina monismo
con mayoría.
c) Presidencialismo (presidentialism): el alcalde elegido separadamente se apoya en su propio
consejo de gobierno y con independencia de la composición de partidos del pleno. En este modelo
se combina la forma dualista y el principio de la mayoría; y
d) Semipresidencialismo (Semipresidentialism): el alcalde está rodeado por un ejecutivo colectivo
apoyado por el pleno. Combina dualismo con consociacionalismo mayoría, dependiendo de cuánto
apoye el pleno al ejecutivo colectivo.

24
 Participación ciudadana
También en términos de legitimidad democrática de los gobiernos locales cabe referirse a la
participación ciudadana, tanto en los procesos electorales locales como a través de otros
mecanismos. A pesar de las distintas reformas, se ha observado la reducción de la participación en
las elecciones locales, o su estabilización en un nivel relativamente bajo de participación. Podría
decirse, sin embargo, que esta constatación es signo de cierta desafección hacia la política, más que
hacia los gobiernos locales propiamente dichos. En los países de Europa del Este, en las elecciones
locales se da un nivel de participación bastante más bajo que en las elecciones nacionales, lo cual se
traduce en el sentimiento difuso de que los gobiernos locales tienen pocas responsabilidades.
Cuatro países escapan a esta tendencia: Hungría, Irlanda, Reino Unido (a partir de una tasa de
participación muy baja) y Suiza, mientras que en España la evolución es incierta.
Esta evolución de la participación electoral ha ido paralela a un notable desarrollo de las formas de
participación institucional de los ciudadanos en las decisiones de los gobiernos locales. La forma más
visible de participación ciudadana es el referéndum, en particular bajo la forma de referéndum de
iniciativa popular, previsto en algunos países por la ley. Su utilización parece sin embargo más bien
excepcional, excepto en los países donde es una institución tradicional, como Suiza y Alemania (en
menor grado). A la vez, debemos destacar la importancia creciente de las ya mencionadas entidades
inframunicipales, que permiten garantizar la representación y participación de los ciudadanos en el
nivel más cercano a su residencia. Estas entidades existen principalmente en los países que tienen
municipios de gran tamaño. En varios países se han establecido consejos de barrio en
representación de los habitantes. Por ejemplo, son obligatorios en Francia en las ciudades de más de
80.000 habitantes y facultativos en las ciudades menos importantes. En Italia los consejos de barrio
conocieron una cierta popularidad en la década de los años setenta, pero entraron en declive
posteriormente. En temas sectoriales se han detectado ciertos progresos en la participación
ciudadana, por ejemplo: en cuestiones de urbanismo, de protección del medio ambiente y de
calidad de vida.

Tendencias y reformas en las democracias locales

Se podrían resumir algunas de las reformas y tendencias que afectan a los sistemas de gobierno local
en su vertiente democrática en los tres siguientes puntos.

El incremento de la participación ciudadana en la adopción de decisiones

Como han señalado Schaap et al (2010), en la mayoría de los países se ha producido un impulso o
tendencia a involucrar a los ciudadanos en la adopción de decisiones. Para ello se ha desarrollado
una creciente variedad de instrumentos como los jurados de ciudadanos, los paneles ciudadanos, los
presupuestos de distrito y así sucesivamente (ver Colino y Del Pino 2008). La participación ciudadana
se ha utilizado tradicionalmente en la planificación urbana y regional y cada vez se utiliza más en las
políticas sociales y de seguridad. En este sentido, pueden encontrarse grandes diferencias entre las
democracias locales de los distintos países. Hay una tradición de por lo menos veinte años con la
participación ciudadana en la Europa occidental y nórdica. En el sur de Europa, como España,
Portugal, Francia e Italia, los gobiernos reconocen la urgencia de un enfoque más democrático,
además de la democracia representativa. Sin embargo, la participación ciudadana aún no ha sido
aplicada de manera sistemática y está en muchos casos fase experimental.

El uso creciente de los referendos locales

Los referendos constituyen un instrumento basado en la democracia directa y aplicado en muchos
países. Tiene como objetivo básico la obtención de legitimidad para una decisión concreta o una
política pública prevista. La experiencia de los referendos en Europa es diversa. Suiza y, en menor
medida, Austria tienen una larga tradición y variedad de referendos. En otros países, como Holanda,

25
los referendos son utilizados de forma selectiva. Los holandeses los han utilizado más a nivel local
que a nivel nacional. En Alemania, se observa un aumento significativo en el uso de referendos
desde la década de los años noventa tanto en el nivel de los Länder como en el nivel local (Schaap et
al. 2010).

La relaciones intergubernamentales entre el nivel local y otros

La interacción entre las autoridades locales y centrales (estatales y regionales) se rigen por una serie
de principios, la mayoría de los cuales están establecidos en las leyes nacionales o en la propia carta
Carta Europea de Autonomía Local, y que regulan el modo de distribución de las competencias
separadas y compartidas y los mecanismos para facilitar la interacción o la supervisión del nivel local
por los niveles superiores en su caso. Asimismo, en todos los países se desarrollan mecanismos de
comunicación y negociación informal que habitualmente sirven a la coordinación de las políticas
compartidas entre los niveles de gobierno.

Los principios típicos que regulan la interacción entre niveles

La relación entre niveles y la asignación de responsabilidades en la mayoría de los países se suelen
basar en los principios siguientes: autonomía, legalidad, la cláusula de competencia general,
subsidiariedad y la delegación de competencias (Council of Europe 2007a). Un segundo grupo de
principios, que podrían llamarse instrumentales, son los que regulan las relaciones adecuadas y el
respeto de cada esfera de nivel, una vez que los poderes y las responsabilidades se han distribuido.
Estos son los principios de colaboración, información, consulta, suficiencia financiera, supervisión,
etc. Mientras que los primeros principios establecen la posición de cada autoridad y su esfera de
responsabilidades, los segundos regulan las interacciones entre ellos.
 El principio de autogobierno o de autonomía local, como se le llama en varios Estados,
constituye la base de la dimensión política de las autoridades locales. El principio de autonomía
local diferencia a una autoridad local como ente territorial elegido con competencias propias de
una simple unidad administrativa. Sin embargo, un autogobierno efectivo depende de la
atribución de una esfera de responsabilidades con el apoyo financiero suficiente y que no esté
limitado por los mecanismos superiores de tutela.
 El principio de cooperación entre las autoridades centrales y locales está presente en las
disposiciones constitucionales o legales de muchos Estados (por ejemplo, Finlandia, Lituania,
Portugal, España). Produce un mandato general de comprensión mutua y de apoyo en beneficio
de los ciudadanos. Implica el respeto por el ejercicio legítimo por otras autoridades de sus
responsabilidades, teniendo en cuenta toda la gama de los intereses públicos en el ejercicio de
competencias propias y, especialmente, los correspondientes a otras autoridades públicas, así
como la necesidad de facilitar el acceso de otras autoridades a la información relevante para el
desarrollo de sus responsabilidades.
 El principio de información y consulta mutua (presente en Lituania, Noruega, Eslovaquia, España,
Suiza) subyace en la mayoría de las buenas prácticas identificadas en las interacciones entre las
autoridades locales y centrales. Supone que las autoridades locales deben ser informadas y
consultadas en el proceso de decisión de políticas centrales y regionales, lo que favorece la
adecuada implantación local de esas políticas.

La tutela y supervisión del nivel local

Por lo que respecta a la capacidad de supervisión de los poderes del gobierno local o la tutela de la
actuación local por parte del nivel central o regional, ésta suele limitarse al control de la legalidad
"ex post". La mayoría de los países tiene la posibilidad de una jurisdicción administrativa o judicial
para controlar la legalidad de las decisiones de las autoridades locales (España, Portugal). En
Dinamarca, la supervisión legal se asigna a los órganos regionales del Estado, que suelen ofrecer

26
asesoría legal a los municipios e incluso pueden sancionar sus incumplimientos de la ley, a pesar de
que rara vez lo hacen. Las sanciones que pueden imponerse son la anulación, suspensión, multas por
omisión y la acción por daños y perjuicios (Council of Europe 2007a).
En los Estados federales, son normalmente las entidades federadas o las comunidades autónomas
las que realizan los controles de legalidad o la supervisión de ciertas decisiones. En estos países
también existe una tendencia general a limitar la supervisión a un control de legalidad, al menos en
relación a las competencias propias, y a atribuir este control a los tribunales. Esta evolución es
favorable a la autonomía local, pero se puede constatar que, en la mayoría de los Estados, la
autoridad administrativa dispone del poder de censurar los actos controvertidos e inclusive de
suspenderlos al presentarlos ante los tribunales; y sólo después el gobierno local puede acudir al
juez para apelar ese acto de control. Son pocos los países que reducen el poder de control: Francia,
España, o Hungría, donde las resoluciones del gobierno local siguen aplicándose hasta la decisión del
juez (Marcou y Wollman 2007).

Mecanismos y prácticas de interacción

Por lo que respecta a los mecanismos y prácticas de interacción o relaciones interadministrativas
más frecuentes entre el nivel local y otros, cabe destacar tres mecanismos básicos:
 Las estructuras y los mecanismos bilaterales de consulta: Casi todos los países practican la
consulta como modo más frecuente de interacción. En los casos de reforma del régimen local, la
consulta suele ser obligatoria y suele hacerse con las Asociaciones de Autoridades Locales. La
interlocución suele llevarse a cabo entre estas Asociaciones de Municipios y los altos
funcionarios del poder central.
 La información y el asesoramiento a las autoridades locales: las autoridades centrales también
pueden desempeñar un papel importante en el asesoramiento a las autoridades locales. Por lo
general, las relaciones de información son más informales y tienden a tener como interlocutores
a los altos funcionarios del poder central y de los distintos municipios, en lugar de contactos
institucionalizados a nivel político. En los Estados compuestos o descentralizados, los gobiernos
autonómicos son a menudo los responsables de este tipo de interlocución, ya que la proximidad
es muy importante para el éxito de esta tarea. En algunos casos, la orientación y la información
se complementa también con formación o capacitación de los empleados públicos locales, en un
intento de ayudar a los municipios a mejorar su rendimiento.
 Las interacciones para garantizar la suficiencia financiera y la definición negociada de los
ingresos locales: otra forma de interacción tiene que ver con la definición de los mecanismos de
apoyo financiero para que las autoridades locales dispongan de recursos suficientes para ejercer
las tareas bajo su responsabilidad. En muchos casos -sobre todo en los Estados nórdicos- existen
mecanismos para negociar los presupuestos locales con el poder central. Estos procedimientos
también se ocupan a menudo de la definición de los tributos locales, los límites o porcentajes de
gasto o la formulación de otros acuerdos para garantizar la suficiencia financiera y una adecuada
coordinación de los presupuestos. Estas interacciones se suelen llevar a cabo a nivel político,
habitualmente con los ministros o los altos funcionarios y tienen a las asociaciones de
municipios como interlocutores locales.

El papel de las asociaciones de municipios y provincias

En la mayoría de los países, al menos en Europa, pero también en EEUU, las asociaciones de
municipios se constituyen en el principal interlocutor en la mayoría de las interacciones que se dan
entre los niveles central y local. Esto se produce especialmente cuando se trata de cuestiones como
las reformas legislativas y las negociaciones presupuestarias. En muchos Estados, las leyes de
régimen local y aquellas que afectan a la financiación local se someten a consulta previa preceptiva
con los órganos de representación municipal.

27
Estos órganos y las asociaciones permiten unificar la posición de los municipios y representan los
intereses de las autoridades locales. La existencia de estructuras representativas de los municipios
(es decir, las asociaciones) conviene también a las propias autoridades centrales, ya que mediante
ellas puede llevar a cabo consultas y negociaciones de una manera más ordenada, y pueden confiar
en que los compromisos alcanzados pueden ser asumidos por un número significativo de
autoridades locales. Las asociaciones permiten, especialmente a las municipalidades más pequeñas,
participar en el proceso de toma de decisiones e influir así de algún modo en el resultado final, lo
que no sería posible sin la asociaciones (Council of Europe 2007a).
Las asociaciones de gobiernos locales ocupan un lugar muy destacado en Europa, aunque su
relevancia difiere de un país a otro. Una de las dimensiones de la construcción de la autonomía local
en Europa central y oriental consistió precisamente en la creación de asociaciones de gobiernos
locales capaces de representar los intereses colectivos de los gobiernos locales ante el poder central.
El papel de estas asociaciones en los países europeos puede abordarse de dos maneras: por su
estatuto y por sus funciones. Desde el punto de vista de su estatuto, en todos los casos son
asociaciones de derecho privado, que tienen un nivel de oficialización más o menos reconocido. En
la mayoría de los países, existe una única organización representativa de los municipios, o
respectivamente de los gobiernos locales de nivel intermedio (Bélgica, Dinamarca, España, Italia,
Países Bajos, Suecia –una única asociación representa desde 2005 los municipios y los consejos de
condado). En Alemania y Austria, existe una marcada diferenciación entre las ciudades y los
municipios que queda reflejada en dos asociaciones diferentes, a las cuales se añaden la asociación
representativa de los distritos (Landkreise). En cambio, Austria es el único país donde el papel de las
asociaciones queda enmarcado en la constitución. En efecto, según el artículo 115.3, la Federación
Austriaca de Municipios y la Federación Austriaca de Ciudades deben representar los intereses de
los municipios. Algunas otras constituciones reconocen el derecho de asociación de los municipios
para representar sus intereses (Bulgaria, Estonia y Hungría). Por último, varios países han
experimentado cierta multiplicación de las asociaciones, en función de las categorías de gobiernos
locales o de consideraciones partidistas (Francia y Hungría) Marcou y Wollman (2007)

28
Referencias
Bäck, Henry (2005) “The institutional setting of local political leadership and community
involvement”, en Haus, Michael y Stewart, Murray (eds.) Urban Governance and Democracy.
London, 65-101.
Bobbio, Luigi (2004) I governi locali nelle democrazie contemporanee, Roma/Bari: Laterza.
CEMR- Dexia (2009) EU sub-national governments: 2008 key figures. Paris.
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