Los Poderes del Juez Contencioso Administrativos a la Luz de la nueva Constitución

LOS PODERES DEL JUEZ CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO A LA LUZ DE LA NUEVA

CONSTITUCIÓN

María Amparo Grau

Profesora de Derecho Administrativo
Universidad Católica Andrés Bello
Universidad Central de Venezuela.
Ex Presidente de la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo

En primer lugar quiero agradecer a la Fundación Procuraduría General de la República, y en especial, a su Presidente,
el Procurador General de la República, Dr. Heitel Alvarado Rotundo, por la gentil invitación que me formularan para
intervenir en este Foro sobre "El Contencioso Administrativo a la Luz de la Constitución de 1999.

El tema de los Poderes del Juez Contencioso Administrativo, que es el que específicamente me corresponde analizar,
debe estudiarse considerando los orígenes mismos de la justicia administrativa y su vinculación con el principios de
separación de los poderes, legalidad y responsabilidad del Estado, bases fundamentales de moderno Estado de
Derecho.

1.- Orígenes de la Justicia Administrativa:

La justicia administrativa es tan sólo un aspecto de la función jurisdiccional pero además una garantía del principio
de la legalidad que vincula no sólo la actuación de la Administración sino la del propio juez que ha de juzgarla.

En efecto, como parte de la función jurisdiccional, el estudio de la justicia administrativa está íntimamente vinculado
a la conceptualización de las funciones públicas y su división como principio de organización del Estado.

En este sentido, la justicia administrativa ha sido concebida de manera diferente en los distintos países, precisamente,
teniendo en cuenta las diferencias que se presentan en la manera como se concibe la división de los Poderes del
Estado.

Así encontramos en el derecho comparado una justicia administrativa de corte no judicialista, una justicia
administrativa independiente o autónoma y una justicia administrativa judicialista. Estos son en efecto, los tres
sistemas que el derecho comparado nos ofrece en materia de organización del contencioso administrativo.

El contencioso administrativo como parte de la actividad de la propia Administración –sistema no judicialista- fue
consecuencia específica de la realidad política francesa, pues es sabido razones de índole política ocasionaronque el
juzgamiento de la legalidad de las actuaciones de la Administración no fuesen parte de la función asignada a la rama
Judicial, sino que, un siendo función jurisdiccional se mantuviese en el ámbito del Propio Poder Ejecutivo,
traicionándose así –diría el profesor Luis H. Farías Mata- las ideas que dieron lugar a la elaboración del principio de
separación de los poderes con vista a una repartición meramente de las funciones del Estado.

Y este situación es muy importante porque ello determinó un sistema de control de la actividad administrativa de
naturaleza eminentemente objetiva, lógicamente la circunstancia de que el juzgamiento de la legalidad administrativa
lo realizase la propia Administración, imponía un sistema de "recursos" más que de "acción", es decir, un sistema de
impugnación del acto más que un sistema de demanda contra la Administración como sujeto de derecho.

Luego, encontramos el sistema de dualidad jurisdiccional o de justicia administrativa independiente, también de raíz
francesa, pues es producto de la evolución del contencioso francés, el cual de un sistema de justicia retenida (ejercido
por la propia administración) se pasa a un régimen de justicia delegada (es decir, a cargo de órganos independientes
de ésta, pero que a su vez no forman parte tampoco de la rama judicial).

Finalmente, tenemos el sistema judicialista, que es el que rige entre nosotros y conforme al cual el contencioso
administrativo no es propiamente una jurisdicción –término que aún se utiliza en el Texto Fundamental- sino parte de
las competencias que corresponde ejercer a la rama judicial.

En este sentido, de particular relevancia es que aún siendo parte del sistema judicial, la justicia administrativa
encuentre especial regulación en el texto Constitucional.
La Constitucionalización del contencioso administrativo por ello debe verse, más que como un aspecto vinculado al
principio de la separación de los poderes –con el cual obviamente lo está- como un aspecto que atañe a la importancia
de la legalidad como principio rector de un Estado que se proclama como Derecho y de Justicia, y que como tal
presupone, precisamente, la sujeción total y absoluta del Estado tanto en su actividad privada como en la Pública, en
todas sus manifestaciones, al Derecho (de allí un estado de derecho) y la garantía de la justiciabilidad del mismo, y
fundamentalmente de su Administración Pública, en la medida en que sus actuaciones sean contrarias a derecho (de
allí un estado de justicia).

2.- Bases del contencioso administrativo tradicional:

Ahora bien, la circunstancia de en nuestro caso se adoptase un sistema distinto, el judicialista, no impidió que tales
bases tradicionales se nos trasladasen, lo cual de alguna manera explica la evolución del tema de los poderes del juez
contencioso administrativo en Venezuela.

Ciertamente, la existencia de un régimen de derecho administrativo tendente a asegurar la relación entre la

Administración y los administrados, permitiendo a ésta satisfacer el interés público pero salvaguardando a su vez los
intereses particulares ha justificado la existencia de un orden de tribunales para su aplicación. En todo caso, aún en
aquellos supuestos en que son las normas del derecho privado las que aplican o regulan la actuación de la
Administración, se ha encontrado justificación en el mismo interés público que en la actividad subyace, para que sea
un orden de tribunales especializado el que conozca de los litigios que se planteen entre ésta y los particulares. Así,
tenemos que en el contencioso de los recursos, por ejemplo, en el cual estaríamos en el primer supuesto, y en el
contencioso de las demandas en el segundo.

Pero estas bases tradicionales a las que nos referimos son las que han impuesto en el contencioso administrativo del
control de legalidad de la actividad administrativa, de una parte, limitaciones al juez –derivadas de las prerrogativas
de la Administración- y, de la otra, poderes al juez contencioso administrativo, que lo distinguen del juez ordinario, y
que inciden en la actividad judicial que estos cumplen.

2.1.- La primera base tradicional del contencioso francés –un límite- es la prohibición de juzgar el mérito, la
conveniencia del acto, y aun en materia de legalidad, la prohibición de sustitución en la labor administrativa, lo cual
ha incidido negativamente en el tema de la ejecución de los fallos judiciales.

2.2.- La segunda, el carácter objetivo del control, lo que da lugar a un procedimiento en el que juez tiene poderes
inquisitivos –ampliación de sus poderes- al punto de que se admite la declaración de vicios de orden público no
denunciados.

2.3.- La tercera, los privilegios y prerrogativas de la Administración –límites también, en cuanto a la ejecución de los
fallos, privilegios probatorios, por ejemplo-, que a la vez han llevado al reconocimiento de poderes al Juez
contencioso para equilibrar la desventaja del particular recurrente y garantizar una tutela judicial efectiva, como sería
la actividad probatoria del juez, la solicitud de los antecedentes administrativos y los poderes cautelares, entre otros.

Se observa entre nosotros, sin embargo, una clara evolución de este contencioso objetivo a un contencioso subjetivo,
con lo cual las bases tradicionales mencionadas resultan ciertamente inadecuadas. Esta evolución ha sido no obstante,
de naturaleza eminentemente jusrisprudencial, de allí que nos encontramos en la práctica con un contencioso
administrativo cuyo marco regulatorio resulta totalmente divorciado de los avances que en esta materia se han venido
produciendo, que si bien en un primer momento resultaron beneficiosos y plausibles, hoy sin duda conspiran contra la
seguridad jurídica que un Estado de Derecho y de Justicia debe garantizar.

3.- Los poderes del juez contencioso. Antecedentes.

3.1.- Poderes en la iniciación:

a) La solicitud de los antecedentes administrativos para la admisibilidad del recurso (art. 123 LOCSJ). Es potestad
discrecional del juez (sentencia de la SPA del 9 de julio de 1992.). Propio de un contencioso objetivo. En un
contencioso subjetivo, ello debería quedar como una simple carga probatoria de la Administración demandada.

En todo caso, es una carga procesal de la Administración en el sentido de que su no remisión apareja una presunción
desfavorable respecto de los vicios denunciados (sentencia de SPA 27-10-87).

b) Pronunciamiento sobre la admisibilidad o no del recurso (arts. 84, 115 y 124 LOCSJ). Puede rechazar el Juez in
limine litis y aun de oficio la demanda o el recurso si se producen los supuestos del artículo 84 y 124 de la LOCSJ. Es
un pronunciamiento sobre los presupuestos de la acción contencioso administrativa y por tanto debe estar motivado
(sentencias CPCA 5-12-85 y 6-12-84 SPA).

c) Potestad cautelar:

c.1) Suspensión de los efectos del acto administrativo (medida de específica, propia del contencioso administrativo y
en consonancia con el carácter objetivo del recurso, por ello no se admite la oposición sino la apelación, es decir que
no se da oportunidad de contradictorio en la instancia. En un contencioso subjetivo ello sería inadmisible. Entre
nosotros ha habido varios intentos dentro de esta subjetivización del contencioso de aplicar el procedimiento de
oposición de las cautelares también para la suspensión de efectos, pero aún no se ha impuesto esta tesis.

La suspensión no es sin embargo suficiente para un eficiente poder cautelar del juez, ello porque: (i) se prevé sólo
para el acto particular; (ii) debe recaer sobre un acto y por ende sólo procede como accesoria del recurso y no de otros
medios de impugnación (v.g.) recurso por abstención; (iii) Sólo afecta al acto recurrido –caso del juez destituido que
obtuvo al suspensión del acto recurrido, el de destitución, pero se le negó la petición de suspensión del llamado a
concurso para ese cargo por no ser el acto impugnado, sent. SPA 24-10-90); (iv) no procede –técnicamente- si el acto
ya se ejecutó, pues no sería suspensiva la medida sino restituoria; y (v) finalmente, no procede en el caso del acto
negativo por las mismas razones señaladas.

Todos estos aspectos, limitantes del poder cautelar del Juez se han ido superando, con base en la aplicación supletoria
del CPC para casos distintos a la mera suspensión, es decir, mediante la aplicación al contencioso de las medidas
cautelares innominadas que ha permitido, incluso, la suspendibilidad del acto general, no normativo, según precisó
posteriormente la jurisprudencia, previas algunas decisiones en sentido contrario. También esta ampliación se
produjo, esta vez mediante creación legislativa, a través del amparo conjunto, el cual bajo el nuevo Texto
Constitucional y con base a su sobrevenida exposición de motivos deberá ser eliminado por la ley. Hemos señalado
con anterioridad que el amparo cautelar en el contencioso, dadas las facultades cautelares innominadas, tendría
utilidad si se concibiese como un proceso de tutela provisoria, como lo admitió la CPCA en dos decisiones aisladas,
es decir, permitir el amparo como medida de urgencia suspensiva de efectos del acto, otorgando un plazo para su
impugnación posterior mediante el recurso.

Por otra parte, hoy esta misma tendencia de ampliación de los poderes cautelares se observa con la implementación
de las llamadas medidas cautelares provisionalísimas, que actúan como cautelares dentro de un proceso cautelar.
(SPA caso constructora Pedeca, 16-3-2000). Obsérvese que estas medidas provisionalísimas se fundamentan –según
el Alto Tribunal- entre otros, en los artículos 19, 26, 27 y 257 de la nueva Constitución, relativos a la garantía del
goce de los derechos humanos, de conformidad con Constitución, tratados y leyes; tutela judicial efectiva; garantía
del amparo constitucional; y eficacia y simplificación de los procesos y omisión de formalidades no esenciales).

Es evidente que no había necesidad ni era adecuado invocar la Constitución para justificar este tipo de medida.

c.2) Discrecionalidad para exigir y fijar caución para garantizar las resultas del juicio en el caso de la suspensión de
efectos (art. 136 LOCSJ).

c.3) Revocatoria de la medida de suspensión por falta de impulso procesal.

3.2.- Poderes en la sustanciación:

Determinar el procedimiento aplicable (artículo 102 LOCSJ). Esta posibilidad se refiere a la escogencia de uno
existente en la ley que resulte más compatible, no a la facultad de inventar o crear uno, como lo ha hecho para el
amparo el TSJ, en Sala Constitucional.
Resolver en un momento dado, acerca de las personas que puede convocar al proceso. Si se publica o no el cartel en
el acto particular no así en el general en el que la norma lo impone (artículo 125 LOCSJ) . Hoy sin embargo, tal
publicación resulta casi obligatoria, sobre todo en los procesos sobre actos de índole jurisdiccional, pues siempre
habrá más de un afectado y en el otro tipo de actos, en salvaguarda de los interesados. También le corresponde la
apreciación de si se notifica o no al PGR, es decir si la naturaleza del acto lo justifica, y en el caso de los actos
particulares si notifica o no a la Administración, esto aun cuando no se prevé expresamente viene siendo suplido por
la solicitud de antecedentes, insuficiente e inadecuado en un proceso de naturaleza subjetiva al que supuestamente se
tiende.
Las potestades probatorias del juez:

c.1) Ya hoy la apertura del lapso se estima que es ipso iure pues aun cuando la LOCSJ señala que los interesados
podrán solicitar que la causa se abra a pruebas (art. 126 LOCSJ) lo que impuso en un principio esta obligación, hoy
en aplicación del CPC no hace falta solicitud ni pronunciamiento expreso al respecto.
c.2) La admisibilidad de las pruebas, conforme al artículo 128 LOCSJ, que no es sin embargo, vinculante para el juez
del mérito. Asimismo rige el principio de la libre admisión y la negativa sólo en base a su impertinencia o ilegalidad.

c.3) Puede solicitar declaraciones, por escrito y sin juramento, a las autoridades y representantes legales de la
República (art. 89 de la LOCSJ, esto se corresponde más con una prerrogativa de la Administración).

c.4) Puede declarar terminado el lapso de evacuación por haberse practicado las pruebas promovidas y admitidas, sin
tener que esperar el vencimiento total de dicho lapso (arts. 109, 129, 166 LOCSJ).

c.5) Puede prorrogar el lapso de evacuación de pruebas (arts. 127 y 165 LOCSJ).

c.6) Puede solicitar informes y evacuar las pruebas que juzgue convenientes (arts. 129 y 165 LOCSJ).

Puede reducir los plazos si así lo exige la urgencia del caso y decidir sin más trámite (art 135.) La calificación de la
urgencia del caso es potestad discrecional del juez (sente. SPA 25-07-85) si estima además del supuesto de ley, esto
es, que se trate de un conflicto entre funcionarios u órganos del Poder Público, si se refiere a un hecho que
notoriamente afecta intereses generales o de la colectividad o que del transcurso del tiempo pueda desprenderse que
una efectiva amenaza para tales intereses en caso de cumplirse los lapsos ordinarios. En todo caso debe haber una
motivación.

Declarar el asunto de mero derecho, es decir de mera doctrina jurídica, referido a la interpretación de un texto legal o
de una cláusula de contrato u otro instrumento público o privado sobre cuya validez no haya discusión (sentencia de
SPA 25.11.82), caso en el cual dictará sentencia sin relación ni informes. Ya la Corte, había señalado que en estos
casos se eliminará el lapso probatorio, lo que encuentra no sólo justificación en la lógica sino en la aplicación
supletoria del CPC.

3.3.- Poderes en la decisión:

Puede decidir antes de la definitiva alguna de las excepciones o defensas opuestas en juicio, para lo cual abrirá una
articulación probatoria conforme al 607 CPC (art 130 LOCSJ).

Puede decidir con las solas pruebas producidas por el actor (art. 129 LOCSJ). Inaceptable en un contencioso
subjetivo.

Puede reservarse –el Presidente sustanciador- algunos asuntos para mejor proveer dentro de un término de 10 días
hábiles (término mayor al ordinario de 3 y 5 días según la naturaleza del caso) (art. 99 LOCSJ).

Puede ejercer las siguientes potestades sancionatorias:

d.1) Declarar desistido el recurso y ordenar el archivo del expediente por la no consignación del cartel de
emplazamiento a que se refiere el artículo 125 de la LOCSJ.

d.2) Declarar de oficio la perención de la causa que haya estado paralizada por más de 1 año. (art. 86LOCSJ).

d.3) La declaratoria de la perención breve a los procesos de naturaleza similar a las demandas, querellas.

d.4) Respecto de las potestades de control de la legalidad del acto:

Seguir conociendo de la causa perimida o la apelación desistida si la misma viola el orden público (art5 87 LOCSJ).
Nótese que sólo se refiere al desistimiento en la apelación, lógicamente en el desistimiento del recurso expreso o por
no consignación del cartel, no cabría esta posibilidad.
Control difuso de la constitucionalidad (art. 20 del CPC y con rango Constitucional: art. 334 CN). Cabe observar que
en el Contencioso, por vía de jurisprudencia se ha admitido la facultad del Juez, con base el mismo artículo 20 del
CPC para desaplicar Reglamentos ilegales u otros actos normativos de la Administración contrarios a la ley.

Consecuencia del carácter objetivo del recurso, la ley ha determinado que la declaratoria de contrariedad a derecho
que hace el juez contencioso administrativo, apareja la anulación o nulidad del acto, según la entidad del vicio
(nulidad absoluta o relativa). El juez anula no confirma ni revoca, pues estas son decisiones de la Administración.
Ahora bien, los arts. 119 y 131 de la LOCSJ prevé la posibilidad del juez de fijar los efectos de su decisión en el
tiempo. Con base a estos poderes, habiendo nulidad absoluta pueden darse efectos sólo extunc y habiendo relativa
incluso exnunc, es decir hacia el pasado (Casos jueces y profesor universitario).
En el recurso sólo cuando procede la nulidad caben las otras pretensiones de condena (sentencia SAP 8-07-93, caso
Master Breaker Iluminado), las cuales deben ser solicitadas, rige el principio dispositivo, recuérdese el caso Amable
Socorro, en el que al haber pedido tan sólo la nulidad del acto de destitución, eso fue lo único que la Corte acordó.
Estas pretensiones –poderes del juez- de condena son:

Condenar al pago de sumas de dinero (órdenes de dar) prestaciones dinerarias debidas en virtud de un contrato o
relación de servicio público.

Condenar a la reparación de daños y perjuicios en responsabilidad de la Administración.

Restablecer las situaciones jurídicas subjetivas lesionadas, mediante: - Ordenes de hacer frente a abstenciones o
negativas; - Prohibiciones a la Administración; - Ordenes de no hacer, ej: abstenerse de realizar o continuar
realizando una conducta o actividad ilegal o lesiva; Ordenes de deshacer, v.g. demoliciones.

El tema del restablecimiento, como poder del juez contencioso administrativo da lugar al análisis de esa base
tradicional que antes mencionábamos que es la imposibilidad de sustitución en la Administración. Entre nosotros este
ha sido un aspecto muy contradictorio y tratado hasta con cierta hipocresía por la propia jurisprudencia.

Si bien en muchas decisiones se ha negado la posibilidad del juez de sustituirse en la Administración (casos
Depositaria Judicial, Fincas Algaba de la SPA, Sofimerca Vs. Procompetencia de la CPCA), en otros simplemente el
juez se sustituye sin hacer justificación expresa al fundamento de ello, (lo ha hecho sin duda en los procesos sobre
actos de índole jurisdiccional, casos laborales donde determina la calificación del despido; Recadi que ordena el
registro cuando anula la negativa, y otros en los que si justifica la sustitución (casos sentencia 20.06.1990, Radio
Rochela-Los Fantásticos, 14.03.91 Philip Morris, en la cual se indica: "que conforme al artículo 206 de la
Constitución y 131 de la LOCSJ la función jurisdiccional de los Tribunales Contencioso Administrativos es plena y
no limitada únicamente al aspecto declarativo de la nulidad de las decisiones administrativas ilegales).

Hoy en un evidente retroceso a esto se observa la nueva regulación en materia de Arrendamientos inmobiliarios que
prohibe al juez contencioso la nueva fijación del cánon, estableciendo que de anularse el acto administrativo que la
habría determinado, el juez debería ordenar a la Administración una nueva fijación.

El restablecimiento y el contencioso subjetivo impone nueva visión sobre ello, pues no hay duda y así lo ratifica la
Constitución del 99 que nuestro Texto Fundamental impone como poder del Juez contencioso –como indican el
profesor español Tomás Ramón Fernández- la decisión en toda su integridad de los conflictos que se planteen entre la
Administración y los ciudadanos.

De allí que –como señala el mencionado autor- el tema de la sustitución deba resolverse en el plano estrictamente
material o puramente físico. El juez podrá operar la sustitución en la medida en que se le suministren por las partes
elementos de juicio suficientes, en cuyo caso la situación jurídica debe ser restablecida directamente por el juzgador,
o de no haberlos, indirectamente, sentando en la propia sentencia las bases para su ulterior ejecución, porque así lo
exige la efectividad de la tutela judicial que la Constitución garantiza.

3.4.- Poderes del Juez en la ejecución:

Su fundamento es constitucional, deriva también de la tutela judicial efectiva y de la efectividad del principio de
responsabilidad del Estado. Hasta ahora esta base constitucional ha permitido interpretaciones y aplicaciones
supletorias que tienden a mejorar este aspecto, talón de Aquiles del Contencioso (sentencia caso Parque Nacional
Mochima N° 2 del 22-11-1990).

Por otra parte, la ejecución efectiva de los fallos deriva no sólo de la facultad restablecedora del juez contencioso,
sino de la autonomía e independencia que presupuesta el Poder Judicial como verdadera rama del Poder Público y
equilibrio frente a los otros poderes que está llamada a controlar.

Pero los límites a la ejecución de los fallos se hallan no sólo en la dificultad de coaccionar a una Administración
renuente, sino en materia dineraria en dos principios, uno de índole igualmente constitucional y otro de rango legal y
cuya nulidad por inconstitucionalidad se halla hoy día pendiente de decisión en el TSJ. Nos referimos a:

El principio de legalidad presupuestaria, y

El principio de la inembargabilidad de los bienes públicos.

El artículo 104 de la LORM ha sido sin duda de gran ayuda para ciertos avances jurisprudenciales en esta materia,
pues con base a éste, por vía de analogía se ha aplicado tanto para la Administración descentralizada como para la
propia Administración Central, el siguiente procedimiento:

Se otorga un plazo prudencial a la Administración para que cumpla voluntariamente, por lo general 10 días hábiles.
Si no se cumple, se ordena la ejecución forzosa, permitiéndose aún a la Administración indicar la forma en que
cumplirá el fallo.
Se le concede una oportunidad a la parte actora para oponerse a la propuesta de cumplimiento formulada o para
aceptarla. Si es rechazada se concederá nuevo plazo para modificar la propuesta original.

Si la propuesta no es presentada dentro del lapso o si es rechaza por la actora otra vez, la Administración deberá
incluir en la Ley de Presupuesto del ejercicio fiscal siguiente el monto respectivo para el pago de la cantidad a la que
ha sido condenada. De no cumplir con tal orden se procederá a ejecutar el fallo forzosamente, aun en contra de los
bienes del ente público.

4.- Aportes de la Constitución de 1999 a los Poderes del Juez Contencioso Administrativo:

(i) Específicamente, puede decirse que aporta la posibilidad de resolver las reclamaciones que se presenten en materia
de servicio público, pues el artículo 259. Que hoy consagra la jurisdicción contencioso administrativa innova al
incluir este aspecto como parte de sus competencias.

Debe sin embargo decirse ya esta materia, en algunos casos estaba en el ámbito de conocimiento del contencioso (en
el caso de actos o contratos en materia de servicios públicos, que por administrativos estaban bajo el ámbito de tal
jurisdicción). Pero esta nueva regulación sin duda ahora lo ampliaría a otros aspectos que presentaron dudas en el
pasado y que eran conocidos por la jurisdicción ordinaria (caso amparo en materia de servicios, recuérdese amparo
CSB vs. Electricidad de Caracas).

(iii) También –en el tema de las competencias- la sujeción al contencioso electoral –si aún puede considerarse como
parte del contencioso administrativo y no de manera autónoma, dado el surgimiento de un nuevo Poder Electoral), de
las materias relativas a los procesos electorales de Sindicatos, gremios y partidos políticos y otras organizaciones de
la sociedad civil.

Partidos políticos y sindicatos se hallaban en el pasado en una especie de limbo, pues eran rechazados por el
contencioso administrativo y no encontraban cabida en la jurisdicción ordinaria,

(iv) En materia de responsabilidad aporta, la precisión que se hace respecto a que ella abarca tanto el funcionamiento
normal como anormal del servicio y cualesquiera actuaciones públicas, no sólo administrativas, sino también
judiciales, legislativas, ciudadanas o electorales, precisión que si bien no hizo el artículo 140, se encuentra en la
exposición de dudosa legitimidad.

(v) Aporta el reconocimiento de la legitimación de los intereses colectivos o difusos (art. 26).

(vi) Aporta la garantía de la oportunidad de la justicia al eliminar la dilaciones indebidas y los formalismos
innecesarios y reposiciones inútiles (artículo 26), lo cual debe contribuir a flexibilizar el contencioso, sin que se
lleguen a excesos como algunos casos que se han presentado (v.g. la determinación de la competencia por la
Casación Social en una demanda laboral, en la cual ordenó al TCA diera un plazo al recurrente y le indicara como
debía plantear la querella) y que dieron lugar a la precisión del TSJ en distinguir ente las formalidades y los
formalismos, cosa distinta.

(vii) La constitucionalización del control difuso (artículo 334).

(viii) Aporta mayor independencia cuando da autonomía presupuestaria al Poder Judicial, en general, y le confía el
régimen administrativo y disciplinario al Máximo Tribunal.

5.- El nuevo rol que el juez ha asumido y entiende justificado en la Constitución del 99.

La creación de una Jurisdicción constitucional ha planteado desde ya en sus inicios, en su estreno, un problema que
no le es exclusivo, pero que ha sido ya reconocido en otros países (Colombia, Italia) como una verdadera
deformación de las funciones que al órgano jurisdiccional corresponden en un estado de derecho.

En nuestro caso aún más grave ello resulta, desde que tal deformación, no sólo atañe a la jurisdicción constitucional,
sino que abarca al Poder Judicial ordinario y especialmente al contencioso administrativo que ha entendido incluidos
dentro de sus poderes una aplicación directa de los postulados constitucionales en materias que exceden la tutela de
los derechos fundamentales y aun en ausencia de la necesaria legislación.

Sobre el problema de un Corte Constitucional legislando, es decir, produciendo sentencias que se erigen en fuente del
derecho de rango similar a la ley, se afirma –Sandra Morelli- que su improcedencia deriva del querer acercarnos al
sistema del common law en un régimen constitucionalista, que presupuesta el imperio de la ley y por ende en el que
el ejercicio de la función normativa de tal naturaleza se atribuye como garantía al órgano de legislación, único
representante legítimo de la voluntad popular.

Como indica la profesora Morelli en esos casos la Corte merece el reproche negativo que se le viene propinando, no
porque "legisle", sino porque suplanta los órganos democráticos, esto es el Congreso y el Gobierno, con la
consecuente vulneración del principio de separación de poderes y lo más grave: la proscripción del principio
democrático.

Si bien puede afirmarse que las desviaciones del pasado, cuando el juez, mediante una supuesta interpretación en
verdad legislaba, fueron respuesta a la inercia del legislativo, quien sin duda es el mayor responsable de la crisis
jurídica que ha acompañado a la crisis política, económica y social de los últimos tiempos, es lo cierto bajo el imperio
de esta nueva Constitución, el juez no ha dado al órgano legislativo ni siquiera la oportunidad de desempeñar el rok
que le corresponde.

La sentencia de constitucionalidad se refiere a un caso específico y debe perseguir exclusivamente la preservación de

la supremacía de la Constitución.

La doctrina Constitucional señala que el Poder Judicial se concibe como Poder Político sólo cuando éste tiene:

Competencia exclusiva para controlar la constitucionalidad;

Competencia para ser el intérprete final de la Constitución; y

Potestad para la solución de los conflictos constitucionales de los órganos de los poderes públicos.

Todas estas competencias se han atribuido, precisamente, a la Sala Constitucional, pero en el marco de un estado de
Derecho, el ejercicio de ese Poder Político debe realizarse con apego a la función que justifica su existencia, esto es la
"jurisdicción". De allí que el Juez, aun el juez constitucional, debe ser un juez para la ley.

"El juez –indica Dromi- debe ser el verdadero ministro de la ley como portavoz del Derecho para la realización de la
justicia." En este sentido, el juez tiene tan sólo una función integradora del derecho, pues le corresponde interpretarlo,
hasta cubrir de ser necesario las posibles lagunas legales, y una función vivificadora del derecho, al, mediante la
interpretación, adecuar su aplicación a las nuevas circunstancias de la realidad social.

Pero la jurisprudencia en su relación con el derecho debe ser, a lo más, suplemento y complemento de la legislación,
pero, en ningún caso, sustituto de aquella. Al juez no le compete, en un sistema de división de poderes, la elaboración
del derecho original, no le compete, en síntesis la realización de actividad legislativa.

Y más grave todavía es que esta tendencia creadora y derogatoria del ordenamiento jurídico la asuman los jueces
contencioso-administrativos, bien a través de un inadecuado ejercicio del control difuso, bien, a través de la
pretendida aplicación inmediata de los dispositivos constitucionales, sin esperar el necesario desarrollo legislativo.

Se conspira con este proceder con la función integradora que la Constitución plantea respecto del ordenamiento
jurídico. Invocando nuevamente a la profesora Morelli puede decirse que esta legislación jurisprudencial, mediante
regulaciones derogatorias, innovativas y desaplicaciones fuera de contexto, producen una desagregación y por ende
violan ese principio Constitucional. Ejemplos de ello; La desaplicación del artículo 185, única instancia a los
procesos ante Corte Primera, en una declinatoria de competencia, esto no es control difuso, nada tenía que ver con el
fondo del asunto; desaplicación del 181 al indicarse que los jueces superiores pueden controlar también ilegalidad y
no deben declinar en la SPA pues corresponde a todis los órganos contencioso-administrativos controlar la
contrariedad a derecho y ello incluye la inconstitucionalidad, cuando es lo cierto que la SPA es, precisamente un
órgano de esta naturaleza con lño que la ley habría hecho un simple reparto de competencias que no le correspondía
modificar al juez constitucional. Finalmente y para no extenderme, esta desaplicación que ha hecho la CPCA sobre el
agotamiento de la vía administrativa y la caducidad cuando se demanda la nulidad absoluta, siendo que la Exposición
de motivos expresamente exhorta a que ello lo haga el Legislador, quien debía discriminar lo que esto abarca y si ello
comprendida los procedimientos previos, que más que una carga pueden ser vistos como una posibilidad indudable de
solución extrajudicial de los conflictos.
Debemos propender a que el entusiasmo no impida la existencia de un verdadero estado de justicia como hoy se
proclama, pues no se logra la eliminación de un estado de injusticia cuando se acepta el ejercicio arbitrario de la
función jurisdiccional. Recuérdese que la Constitución del 99 claramente indica (art 253) que los órganos judiciales
deben actuar en el marco de sus competencias –que determina la ley (art. 137) y "mediante los procedimientos que
determinen las leyes..."

6.- Los métodos alternativos de solución de los conflictos en el contencioso administrativo (conciliación,
composición, transacción y arbitraje).

Para finalizar quisiera hacer referencia a este aspecto, que en verdad se ha venido planteando en los últimos tiempos y
que en esta misma tónica innovativa ha aplicado la SPA y la CPCA, concretamente, a través de la conciliación, pero
que consideramos debe ser materia de la regulaciones que en el futuro se dicten para regir el contencioso
administrativo.

Y es que lo que Garrido Falla califica como la huida del Derecho Público hacia el Derecho Privado también puede
dar cabida a la asunción de estos mecanismos en el contencioso administrativo.

Hasta ahora ha sido con base al principio de legalidad que se ha negado la transacción por ejemplo en el recurso
contencioso-administrativo y la posibilidad de someter las controversias al respecto al arbitraje.

Pero como dijo la profesora Morelli recientemente en una conferencia el que se haya estado sustituyendo la idea de
Administrar Justicia por la de impartir justicia puede dar lugar a una verdadera revolución que admita la necesidad de
la alternatividad de mecanismos para resolver los conflictos, debidamente regulados en la ley, sólo así hay garantía de
que estos no se conviertan en una fuente de desconocimiento del interés general o de corrupción. Ya nosotros
tenemos como en materia de concesiones la ley admite estos mecanismos en ciertos casos, también la LOASDyGC
prevé la conciliación.

Pero hay que destacar lo que ha ocurrido con la conciliación que no sólo toca el aspecto de procedimiento sino el de
la legalidad, por lo que estimamos su regulación legal es imperativa y no puede deducirse –como se ha hecho- con la
simple invocación de la aplicación inmediata de la nueva Constitución.

Así, por ejemplo, la profesora Morelli, señaló que en su opinión la la conciliación, como acuerdo, como modo de
solución de los conflictos entre las parten en materia de Derecho Administrativo debe circunscribe para casos
particulares y en relación con conflictos patrimoniales dado que, precisamente se supone que el principio de legalidad
no puede ser objeto de transacción, de acuerdo, de pacto y en esa medida está proscrito.

Concluyo refiriendo estas sentencias que han aplicado la conciliación a manera de evidenciar lo antes expuesto:

Así, en el caso Pedeca del 7-07-2000, la SPA fundamentó el llamado a las partes a conciliación antes de pronunciarse
sobre medida cautelar de amparo solicitada conjuntamente con recurso de nulidad en:

"Que la justicia es un hecho democrático, social y político, y que el Poder Judicial es un elemento de equilibrio entre
los Poderes del estado, y un factor para la convivencia y la construcción de una sociedad justa y amante de la paz",
todo lo cual deduce de los artículos 2 y 3 de la Constitución.
Que está "...reconocido constitucionalmente el derecho de acceso a la justicia y a la tutela judicial efectiva, con base a
las reglas de imparcialidad, idoneidad, transparencia, equidad, sin dilaciones indebidas ni formalismos (artículos 26,
27 y 257 de la Constitución).

"Que la concepción de justicia material significa la búsqueda por parte del Estado, y en especial del Poder Judicial, de
reglas de armonía entre los distintos componentes que conforman la sociedad, pudiendo a tal efecto utilizar la
conciliación, la mediación y cualquier otro medio de resolución de conflictos, que permita un justo equilibrio entre
los intereses que se debaten en un caso, siempre que no afecte el orden público." (Lo cual deriva del artículo 258 de la
Constitución, que debe decirse señala que "La ley promoverá el arbitraje, la conciliación, la mediación y cualesquiera
otros medios alternativos para la solución de conflictos.").
"Que siendo el proceso un instrumento fundamental para la realización de la justicia, el Juez propenderá a la
simplificación, uniformidad y eficacia de los trámites; y el juez, como rector del proceso debe ser un facilitador de la
justicia como valor y de la resolución de conflictos." (Que fundamenta en los artículos 253, 254 y 256 de la
Constitución).

Que el artículo 257 del Código de Procedimiento Civil es aplicable supletoriamente con base al artículo 88 del CPC y
de manera especial para el procedimiento de amparo de acuerdo con los artículos 27 de la Constitución y 48 de la Ley
de la materia.
Se exhorta entonces, sin razonar cómo resultan estos mecanismos compatibles con el proceso de nulidad, pues la
aplicación supletoria presupone la compatibilidad, como lo ha desarrollado por cierto la extinta CSJ al negar la
perención breve del CPC en los recursos de nulidad, a los accionantes y al accionado a que comparezcan ante la
Presidencia de la SPA para que participen en el acto alternativo de resolución de controversias en la causa referida al
procedimiento de nulidad y amparo.

Insistimos, los poderes del juez contencioso no pueden ser el producto de los que el mismo considere le
corresponden, so pretexto de la aplicación inmediata de la nueva Constitución, pues éste también se halla sometido al
límite de la legalidad, principio igualmente de rango constitucional y base del Estado de Derecho.
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LOS PODERES DEL JUEZ CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

Pier Paolo Pasceri Scaramuzza1[1]

SUMARIO: 1. Introducción. 2. Capítulo I: Los Poderes del Juez Contencioso

Administrativo y las Tendencias de la Jurisprudencia. A) Reducción de Lapsos y
Declaratoria de Mero Derecho. B) Poder Cautelar. C) Restablecimiento de la
Situación Jurídica Subjetiva Lesionada. D) Aplicación del Procedimiento
conveniente en caso de ausencia de uno aplicable. E) Régimen de las Pruebas. F)
Fijación de los efectos temporales de la Sentencia. G) Ejecución de la Sentencia. H)
Admisión del Recurso. 3) Capítulo II: Los Nuevos Poderes. (Análisis de dos
Anteproyectos de Ley de la Jurisdicción Contencioso Administrativa). A) Proyecto
Asamblea Nacional. B) Proyecto Sala Político-Administrativa del Tribunal
Supremo de Justicia. 4) Conclusiones.

INTRODUCCIÓN

Es bastante conocida la importancia que tiene la Jurisprudencia como fuente

normativa al momento del estudio de las distintas ramas del Derecho, sin embargo,
consideramos que la rama o área del conocimiento del Derecho en que la Jurisprudencia

1[1] Abogado egresado de la Universidad Católica Andrés Bello, Caracas-Venezuela. Especialista en Derecho
Administrativo, Universidad Católica Andrés Bello, Caracas-Venezuela. Especialista en Derecho Laboral,
Universidad Católica Andrés Bello- Centro Occidental Lisandro Alvarado, Barquisimeto-Venezuela. Postgraduado
en Derecho Tributario por la Universidad de Salamanca, Salamanca, España. Profesor de Pre y Postgrado de la
Escuela de Derecho, Universidad Católica Andrés Bello, Caracas-Venezuela, desde 1994. Profesor de Pregrado en la
Carrera de Contaduría Pública, Universidad Centro Occidental Lisandro Alvarado, Barquisimeto, 1999 (Profesor por
Concurso de Oposición). Profesor de Postgrado en la Universidad Fermín Toro. Ex-Magistrado Principal de la Corte
Primera de lo Contencioso Administrativo. Juez Temporal del Juzgado Superior Civil y Contencioso Administrativo
de la Región Centro Occidental. Ex Jefe de la División de Asistencia al Contribuyente de la Gerencia de Tributos
Internos de la Región Centro Occidental perteneciente al Servicio Nacional Integrado de Administración Aduanera y
Tributaria (SENIAT).
representa el eje fundamental para su estudio y su desarrollo, es la materia Contencioso
Administrativa y específicamente el proceso por el que se desenvuelve. Ya sea debido a
la transitoriedad de más de veinte años que ha tenido la Ley Orgánica de la Corte
Suprema de Justicia (en adelante LOCSJ) que supletoriamente trata de regular la
materia, o a las grandes lagunas existentes en dicha legislación, el Contencioso
Administrativo se ha nutrido primordialmente de la jurisprudencia, de ahí la abundante
doctrina jurisprudencial que cunde en esta materia y la fuente de actualización constante
que la caracteriza como signo distintivo de otras áreas del derecho.

En este trabajo, estudiaremos particularmente los avances que ha tenido la

jurisprudencia en cuanto a los poderes del Juez Contencioso Administrativo; la misma
estará estructurada de la siguiente forma: un primer capítulo dedicado al estudio teórico
de cada uno de estos poderes del juez contencioso administrativo y de las tendencias
que ha tenido la jurisprudencia respecto de cada uno de ellos, un segundo capítulo en el
que se tratará de hacer un análisis a futuro de lo que serán los poderes del juez
contencioso administrativo a la luz de la legislación por venir examinando algunos
anteproyectos de ley de la jurisdicción contencioso administrativa, y un tercer y último
capítulo dedicado a esbozar algunas conclusiones y observaciones.

Ahora bien, el Juez Contencioso Administrativo, además de las facultades que

normalmente posee cualquier juez civil, posee algunas otras facultades distintas o
superiores que devienen de la importancia de la materia que regulan, esto es, el control
por una parte no solo de toda la actividad de la Administración Pública sino la de otros
poderes que ejercen función administrativa y por la otra, establecer la justa medida de
su incidencia en la esfera de los particulares erigiéndola como una herramienta efectiva
para frenar y adecuar el poder del Estado.

Esta diferencia radica, como señalamos, en que lo que se está discutiendo en el

marco del proceso contencioso administrativo, no son en principio, intereses
particulares sino, como lo dice la Constitución, lo que se va discutir –en principio- es la
actividad administrativa en general y en particular. Si un acto administrativo de efectos
generales o individuales es o no contrario a derecho. No hay sólo el interés privado de
los interesados en saber si el acto es nulo o es válido, sino que hay un interés del
colectivo, un interés de la sociedad en determinar si la legalidad ha sido respetada por la
autoridad que emitió el acto. Esto no tiene nada que ver con la antigua concepción de un
juicio frío al acto –con la que hoy no estamos de acuerdo- y menos aun con la
subjetivización del Contencioso Administrativo, tendencia que es aceptada por todos
hoy día en Venezuela.2[2]

2[2] Afortunadamente, la jurisprudencia si ha sabido como internalizar la nueva sustancia que el texto
constitucional aporta al contencioso administrativo, lo que ha llevado a que se produzcan fallos en los que se concibe
al contencioso administrativo como un proceso verdaderamente subjetivo; lo cual han llegado incluso a señalar
expresamente, como sucede en sentencias como la emitida por la Sala Constitucional de Tribunal Supremo Justicia,
en fecha 23 de octubre de 2.002, recaída en el caso “Gisela Anderson y otros contra El Presidente de la República,
Ministerio de Infraestructura y CONATEL”, en la cual se sostuvo:
 La argumentación anterior ya comienza a dibujar el problema que motiva esta
investigación, el estudio de los poderes del juez contencioso administrativo, a la luz de
la legislación vigente, el pronunciamiento jurisprudencial así como su previsión en los
nuevos textos legales por dictarse, todo ello por cuanto en algunos casos esos poderes
son desconocidos por justiciables y jueces o en otros sencillamente no son ejercidos por
la magistratura.

Todo ello justifica y evidencia la utilidad de las presentes líneas, en el sentido de

aportar científicamente un documento válido para la discusión del nuevo marco de la
jurisdicción contenciosa administrativa, por lo que respecta a la visión del proceso
desde los poderes del juez contencioso administrativo, constituyendo esto último el
límite de la investigación.

En primer lugar, los poderes generales que poseen los jueces los encontramos
directamente en el texto constitucional, así de conformidad con el artículo 253
corresponde al juez:

 Conocer de las causas y asuntos de su competencia.

 Aplicar los procedimientos correspondientes establecidos en la ley.

 Ejecutar y hacer ejecutar sus sentencias.

 Conocer del Recurso de Casación Administrativa. Consideramos que en el proceso

Contencioso Administrativo se puede aceptar la aplicación del Recurso de Casación
Administrativa, aunque la Constitución deja delegada en el legislador la regulación
de esta potestad, consideramos que la misma debiera ser aplicada inmediatamente.
Sin embargo, la Sala Político Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia en
sentencia de 6 de febrero de 2002 con ponencia del magistrado Hadel Mostafá

Así tenemos que, de la simple lectura de las atribuciones que el artículo 259 de la Constitución otorga a la
jurisdicción contencioso-administrativa, se aprecia que los justiciables pueden accionar contra la Administración a
los fines de solicitar el restablecimiento de situaciones jurídicas subjetivas lesionadas por la actividad de la
Administración aunque se trate de vías de hecho o de actuaciones materiales. El referido precepto constitucional
señala como potestades de la jurisdicción contencioso-administrativa, no solo la anulación de actos administrativos,
la condena de pago de sumas de dinero por concepto de indemnización de daños y perjuicios y el conocimiento de
las reclamaciones relativas a la prestación de los servicios públicos, sino también, el restablecimiento de situaciones
jurídicas subjetivas lesionadas por la actividad material o jurídica de la Administración.

Resulta claro que la jurisdicción contencioso-administrativa, no está limitada a asegurar el respecto de la legalidad
en la actuación administrativa, ya que el artículo 26 de la Constitución concibe a toda la justicia, incluyendo a la
contencioso-administrativa, como un sistema de tutela subjetiva de derechos e intereses legítimos, por lo tanto, a
partir de la Constitución de 1999, la jurisdicción contencioso-administrativa no puede concebirse como un sistema
exclusivo de protección de la legalidad objetiva a que está sometida la administración -a pesar de que la ley
Orgánica de la Corte Suprema de Justicia, regula procedimientos objetivos, cuya finalidad es declarar la nulidad del
acto impugnado - sino un sistema de tutela de situaciones jurídicas subjetivas, que no permite reducir, limitar o
excluir las lesiones producidas por actuaciones materiales o vías de hecho. (negritas nuestras)
 Paolini, caso: Delia Zavarce de Antón aclaró la situación negando la posibilidad de
la aplicación de este extraordinario Recurso a la materia Contencioso
Administrativa, en resumen la Sala señaló:

De lo expuesto en concordancia con el artículo 101 eiusdem se colige que, esta

Sala no tiene atribuida competencia para conocer del recurso de casación, toda
vez que, no existe en nuestro ordenamiento jurídicodisposición legal que le
confiera competencia para conocer del referido medio de impugnación.

Efectivamente, el contencioso administrativo constituye un medio de control

jurisdiccional de la actividad del Estado lato sensu y de su relación con los
particulares, cuyas acciones tendientes tanto al control de los actos contrarios a
derecho, como al restablecimiento de situaciones jurídicas subjetivas, según el
caso, se ejercen a través de los recursos establecidos en la Ley.

Así, pretender impugnar las decisiones dictadas por los tribunales con
competencia contencioso administrativa, mediante el ejercicio del recurso de
casación conculca el principio de legalidad, toda vez que, a un órgano
jurisdiccional no le es dado resolver un asunto para el cual no tiene una
atribución legalmente establecida.

Por lo tanto, la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo actuó ajustada

a derecho al negar la admisión del recurso de casación anunciado, ya que,
conforme a nuestra ley adjetiva, las decisiones dictadas en materia contencioso
administrativa no son susceptibles de ser impugnadas a través del recurso de
casación y así se decide.

Asimismo, el juez contencioso administrativo posee unos poderes generales,

previstos en el artículo 259 constitucional, estos son:

 Anular actos administrativos generales o individuales.

 Condenar al pago de sumas de dinero.

 Condenar a la reparación de daños y perjuicios por responsabilidad administrativa.

 Conocer de los reclamos derivados de la prestación de los servicios públicos.

 Disponer lo necesario para restablecer las situaciones jurídicas subjetivas

lesionadas.

Sin embargo, además de estos poderes generales o típicos de este juez, la ley le ha
proporcionado una serie de poderes que consideramos especiales o extraordinarios, con
los cuales lo que se busca es tratar de equilibrar la debilidad del particular que discute la
legalidad de un acto administrativo, y la fuerza de la Administración Pública, es decir,
que con la intervención del juez lo que se busca salvar esa desigualdad existente entre
ambas partes.

El juez debe en todo caso, armonizar el interés colectivo con el interés individual,
para así tratar de mantener la estabilidad en el orden jurídico que se ha visto afectada
con la ilegalidad de la actividad administrativa.

En vista de lo antes expuesto, se hace necesario responder las siguientes

interrogantes: ¿Cuáles son los las herramientas procesales que posee el juez contencioso
administrativo para lograr cumplir su fin?, ¿En qué medida puede el juez hacer uso de
ese poder?, ¿Cuáles son los mecanismos jurisdiccionales que permiten controlar la
actividad del poder público?, ¿Cómo la entrada en vigencia de la Constitución de la
República Bolivariana de Venezuela en 1999 incide en los procesos judiciales para
hacer efectivo este control? y ¿Cuáles son los mecanismos más efectivos que brinda el
proceso judicial en Venezuela para hacer efectiva ese control?.

El Objetivo General de esta investigación, se concretiza en el estudiar de los

poderes del juez contencioso administrativo en el sistema legal venezolano.

Los Objetivos Específicos de esta

investigación están representados por:
analizar los poderes generales y específicos
de los jueces contenciosos administrativos,
identificar cómo estos han evolucionado en
nuestra jurisprudencia venezolana, observar
la incidencia del nuevo texto constitucional
en los poderes del juez contencioso
administrativo, determinar cuales poderes
no han recibido aplicación practica,
determinar en los proyectos de leyes
presentados ante la asamblea nacional así
como el elaborado por el Tribunal Supremo
de Justicia la forma como los poderes del
juez contencioso administrativo se
encuentran plasmados.

Con esta investigación, que comprende una revisión exhaustiva de la doctrina

nacional y de la jurisprudencia de la antes Corte Suprema de Justicia, ahora Tribunal
Supremo de Justicia, se pretende determinar con precisión la aplicación y el avance que
estos poderes del juez contencioso han tenido en el devenir del las demandas y acciones
contra el estado, todo ello con un único norte el logro de uno de los fines del estado,
cual es la redimensión estructural del proceso judicial para la obtención de una Tutela
Judicial Efectiva, todo lo cual representa el alcance de esta tesis.

Con la presente investigación se colaborará con el estudio del proceso contencioso

administrativo, abordándolo desde las perspectiva de lo que puede hacer el juez dentro
del proceso y así poder germinar las raíces necesarias para el diseño de una nueva ley
que regule la jurisdicción contenciosa administrativa como mecanismo e
instrumentación de la Justicia. Esto en virtud de que la constitución vigente exige la
realización de las Justicia de manera inmediata, sin formalismos inútiles para lo cual es
necesario estudiar las peculiaridades que se comienzan a denotar en esta jurisdicció con
el objeto de dar un uso adecuado a los institutos jurídicos sometidos a dicho estudio.

La temática de estudio constituye un tema de suma importancia para los nuevos

rumbos que debe tomar el proceso judicial como medios de los ciudadanos en la
realización de la Justicia frente a los Poderes.

La metodología utilizada fue consulta fuentes documentales tomando en cuenta las

preguntas de investigación, aspectos centrales de la demostración, para el logro de los
objetivos trazados, es decir una clara investigación monográfica documental.

En este sentido, para poder comenzar a analizar el sistema contencioso

administrativo venezolano debemos referirnos principalmente al artículo 259 de la
Constitución de 1999, el cual aunque prácticamente y aparentemente reproduce el
antiguo artículo 206 de la Constitución de 1961 es diametralmente distinto a éste
cuando lo analizamos a la luz de las nuevas disposiciones contenidas en el texto magno
como por ejemplo la relativa a la responsabilidad administrativa; aquel artículo
establece cuales son las facultades de los órganos jurisdiccionales con competencia en
lo contencioso administrativo, agregándole de forma expresa una nueva potestad de
conocer de los reclamos derivados de la prestación de los servicios públicos, o lo que es
conocido por la doctrina como el contencioso de los servicios públicos, y que
consideramos estaba incluida de forma tácita en la Constitución derogada de 1961:

Artículo 259:

La jurisdicción contencioso administrativa corresponde al Tribunal Supremo de

Justicia y a los demás tribunales que determine la ley. Los órganos de la
jurisdicción contencioso administrativa son competentes para anular los actos
administrativos generales o individuales contrarios a derecho, incluso por
desviación de poder; condenar al pago de sumas de dinero y a la reparación de
daños y perjuicios originados en responsabilidad de la Administración;
conocer de reclamos por la prestación de servicios públicos y disponer lo
necesario para el restablecimiento de las situaciones jurídicas subjetivas
lesionadas por la actividad administrativa.

Sin embargo, como ya fue señalado, la ley que regula la jurisdicción contenciosa
administrativa no ha sido dictada hasta la actualidad, por lo que la jurisprudencia en esta
materia se presenta muy fructífera y vasta, la cual ha estado representada por avances
detenidos en algunos casos por retrocesos que con el tiempo se han vuelto a superar.

En este sentido y en cuanto a la competencia que posee la jurisdicción contencioso

administrativa, la Sala Político Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia ha
establecido en sentencia de fecha 07 de febrero del año 2002, caso: CAVENAS, cuáles
actos están sujetos al control judicial por parte de los tribunales contenciosos
administrativos, así esta sentencia concluyó:

Ahora bien, señalado lo anterior procede este Sala Político-Administrativa a

analizar las competencias atribuidas a la jurisdicción contencioso-
administrativa por la Carta Magna de 1999, y en tal sentido, se observa que
conforme a lo estipulado en el artículo 259 de la Constitución vigente, la
jurisdicción contencioso-administrativa le corresponde al Tribunal Supremo de
Justicia y a los demás tribunales que determine la ley; siendo competentes los
órganos de dicha jurisdicción para anular los actos administrativos generales o
particulares contrarios a derecho, incluso por desviación de poder.

De acuerdo con lo anterior, el control legal y constitucional de la totalidad de

los actos de rango sublegal (entendiendo por tales actos, normativos o no, los
dictados en ejecución directa de una ley y en función administrativa), son del
conocimiento de la jurisdicción contencioso-administrativa.
 Además de la trascendencia que tiene la jurisprudencia en el ámbito del contencioso
administrativo, las nuevas corrientes que se presenten en el sistema jurídico venezolano
son las de proporcionarle a la jurisprudencia un carácter normativo o delineador del
derecho en nuestro país. Esta afirmación la obtenemos al observar la Constitución de
1999, que establece de forma especial la jurisdicción constitucional ejercida por la Sala
Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia, dándole a las decisiones de dicha Sala
carácter vinculante para las demás salas del tribunal supremo y los demás tribunales del
país. Asimismo estos son los vientos que soplan, cuando la novísima Ley Orgánica
Procesal del Trabajo (vigente en la mayoría de su articulado en el año 2003) señala en
su artículo 177 -relativo al trámite del recurso de casación especial en la materia laboral-
que los tribunales de instancia, ya no “procurarán” como lo dispone el Código de
Procedimiento Civil (en adelante CPC), sino que por el contrario “deberán” acoger la
doctrina de la Sala de Casación Social para los casos análogos con la finalidad
garantizar la uniformidad de la jurisprudencia y defender la integridad del derecho, con
lo que se consigue, no algo diferente que dotar de carácter vinculante para los demás
tribunales laborales la doctrina establecida en las sentencias que dicte dicha Sala Social.

La jurisprudencia como conjunto de decisiones que resuelven casos similares de

manera uniforme y constante, se distingue como un mecanismo integrador del derecho,
que sirve como medio configurador del sistema de derecho de un determinado Estado,
es decir, la jurisprudencia es el significado de la interpretación que los magistrados y
jueces hacen de las normas, es por esto que la jurisprudencia es más que fuente del
derecho, sino que forma parte de éste.

La jurisprudencia puede hacer interpretaciones de las normas, en forma declarativa o

rectificadora, bien sea que se aplique la norma en su sentido general o que se haga una
ampliación, reducción o modificación de la misma cuando ésta posea vacíos. Con esto
se consigue además de uniformar el derecho, como ya se expresó, adaptarlo a las nuevas
condiciones y necesidades sociales del momento.

Es precisamente allí donde estriba la justificación del estudio de los poderes del Juez
Contencioso Administrativo en relación con los avances que han tenido las decisiones
(interpretaciones) de nuestro más alto tribunal, estando una vez mas a la espera de que
la Ley que regule la jurisdicción contencioso administrativa sea dictada definitivamente,
respetando claro está no solo la experiencia tenida en tanto tiempo sino dándole dentro
de ella un lugar privilegiado al momento de constituirse como fuente del derecho
administrativo.

Otro punto a señalar de forma inicial es el relativo a la principio de Congruencia,

que se ve trastocado o matizado en la Jurisdicción Contenciosa Administrativa, el cual
consiste en que el Juez no puede declarar más de lo que ha sido objeto de pretensión o
litigio, no puede sacar elementos de convicción fuera de los autos, suplir excepciones o
argumentos no hechos alegados y probados, donde la sentencia debe compaginarse con
la pretensión del actor y defensas del demandado.

Sin embargo, este principio de congruencia en el Contencioso Administrativo

Venezolano, ha sido, como se dijo, matizado en la medida en que la jurisprudencia
admite que el Juez puede apreciar otros vicios distintos a los alegados por los
recurrentes y hacer valer consideraciones que lo lleven a la convicción de que un acto
esta viciado sin que con ello se afecte la validez del fallo.

Por consiguiente, debemos decir que al Juez Contencioso Administrativo le son

aplicables los principios del artículo 12 del Código de Procedimiento Civil y el
principio dispositivo, matizado enormemente con los poderes inquisitivos que existen
en el contencioso-administrativo, más aún cuando ejerce el control de la legalidad;
destacándose aquí los poderes de actuación de oficio que la Ley Orgánica de la Corte
Suprema de Justicia le confiere a este Juez.

Es imperioso señalar de manera breve por su conexidad con el punto que se trata, lo
referente a un principio tradicional en materia procesal y es que el derecho lo sabe el
juez, por lo tanto, el Juez Contencioso como contralor de la legalidad, en su análisis del
caso, podrá encontrar normas violadas, no alegadas. En otras palabras, el Juez está
obligado a saber el derecho y a aplicarlo; en consecuencia no necesariamente debe
ceñirse y limitarse al derecho que alega el recurrente, exclusivamente, y podrá buscar
otras normas jurídicas que, por ejemplo hayan sido vulneradas y pronunciarse sobre su
legalidad, así lo ha establecido la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo (en
adelante CPCA) en fecha 10-12-84.

Por otro lado, la jurisprudencia reconoce la posibilidad que tiene el juez en apreciar
otros vicios distintos a los alegados por el recurrente (CPCA: 27-03-85). Esta
posibilidad de pronunciamiento del Juez, la jurisprudencia la ha referido a los vicios de
orden público en virtud del cual el Juez Contencioso tiene el poder y el deber de
declararlos aun de oficio (CPCA: 6-12-82, 21-3-85, 24-10-85), vincula la
jurisprudencia como uno de los vicios de orden público, los vicios de nulidad absoluta,
los cuales no pueden ser convalidados, ni por la administración ni por los interesados y
mucho menos por los jueces Corte Suprema de Justicia, Sala Político-Administrativa 5-
12-85 (en adelante CSJ-SPA); CPCA 10-12-87.

De lo anterior resulta obvia una primera conclusión y esta es la siguiente: que si bien
en materia contencioso administrativo rige el principio dispositivo, tratándose de un
juez de la legalidad y existiendo el principio de que el juez conoce el derecho, este es
libre de elegir el derecho que considere aplicable según su ciencia y conciencia, no
atándose por errores y omisiones de las partes.
 Principios justos ratificados por el más alto tribunal en materia Contencioso
Electoral (contencioso especial) en los casos PETARE (CSJ-SPA: 11-12-90) y SUCRE
i BARINAS, igualmente del Supremo Tribunal acogiendo la tendencia de no
taxatividad de las causales establecidas en la Ley para impugnar actos e igualmente la
de la Teoría Integral de la Causa (Casos: Radio Rochela "La Escuelita" y Farmacia
Unicentro, 1-8-91 y 31-5-90 respectivamente).

CAPÍTULO I

LOS PODERES DEL JUEZ CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO Y LAS

TENDENCIAS DE LA JURISPRUDENCIA.

Como fue expuesto anteriormente, el juez contencioso administrativo, debido a la

naturaleza de la materia sobre la que ejerce control (la actividad de la administración
pública y de los demás órganos del Poder Público cuando ejercen materialmente función
administrativa) tiene holgados poderes para establecer en su decisión diversas
circunstancias con la finalidad de conocer con mayor amplitud los hechos que son
narrados por el accionante, restablecer la situación lesionada o para asegurar la efectiva
ejecución de la sentencia. A continuación nos pasearemos por algunas de estas
especiales potestades, y revisaremos que ha señalado el máximo tribunal del país, así
como la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, al interpretar las normas que
regulan cada uno de estas facultades:

A. Reducción de Lapsos y Declaratoria de Mero Derecho. Emplazamiento por

carteles

El artículo 135 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia- en adelante

LOCSJ (ley que regula también transitoriamente - en lo no expresamente derogado por
la Constitución- al máximo tribunal del país) prescribe dos circunstancias que, aunque
diferentes en sus características, producen efectos similares, esto es, la alteración por
habilitación legal de los lapsos procesales y por ende el curso normal del procedimiento.
El texto de la norma mencionada es el siguiente:

Artículo 135. A solicitud de parte y aún de oficio, la Corte podrá reducir los
plazos establecidos en las dos Secciones anteriores, si lo exige la urgencia del
caso, y procederá a sentenciar sin más trámites.

Se considerarán de urgente decisión los conflictos que se susciten entre

funcionarios u órganos del Poder Público.
 La Corte podrá dictar sentencia definitiva, sin relación ni informes, cuando el
asunto fuere de mero derecho. De igual modo se procederá en el caso en que se
refiere el ordinal 6 del artículo 42 de esta Ley.

El primer supuesto establece la posibilidad de reducir los lapsos procesales en los

casos que el juez considere que la causa es de urgente decisión, porque los intereses en
conflicto así lo ameriten; esta reducción de lapsos podrá producirse a solicitud de la
parte que se vea afectada por el transcurso del tiempo normal del proceso, sin embargo
el juez, gracias a las amplias potestades que posee, podrá hacerlo así no haya solicitud
alguna, es decir, de oficio.

El segundo supuesto, es la decisión del asunto como de mero derecho cuando no sea
necesario traer probanzas al juicio, sino sólo subsumir el o los actos impugnados con la
norma presuntamente agredida y verificar su violación.

En cuanto a estos dos supuestos, la reducción de lapsos y la declaratoria de mero

derecho, la Sala Político-Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia, se ha
pronunciado en una sentencia N° 00926 de fecha 15 de mayo de 2001 con ponencia del
magistrado Levis Ignacio Zerpa, caso: Vinicio Espinoza Gámez. Para la Sala el objetivo
fundamental que persigue la norma otorgándole al juez el poder de reducir los lapsos
procesales, estriba en garantizar el correcto ejercicio de la función de juzgar y la
protección del derecho a la defensa. Lo que debe entenderse como reducción de lapsos y
los efectos que esta produce en el proceso quedó explicado de la siguiente forma:

La jurisprudencia de este Alto Tribunal al interpretar el sentido de dicho

dispositivo, ha advertido que aunque los dos supuestos que ella comprende
(urgencia - mero derecho) son distintos, sin embargo ambos tienen en común
que suponen una alteración del curso normal del proceso, lo cual se traduce en
una abreviación de los lapsos procesales, la cual determina que el juez suprima
los canales normales que la Ley ha establecido para garantizar el correcto
ejercicio de la función judicial y del derecho a la defensa. (resaltado propio)

(...omissis...)

La declaratoria de urgencia y en consecuencia la reducción de lapsos procede

cuando son invocadas por el recurrente circunstancias fácticas o jurídicas que
justifiquen dispensar una tramitación rápida y con omisión de algunos de los
lapsos procesales establecidos en las Secciones Segunda y Tercera del Capítulo
II del Título V de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia; siendo
posible también que, de oficio, proceda tal declaratoria cuando ello resulte
necesario en criterio del juzgador, previa apreciación del contenido mismo del
acto recurrido.
 La hipótesis de la reducción de lapsos ha sido tratada también por la jurisprudencia
de la Corte Primera en lo Contencioso Administrativo en sentencia de fecha 13 de abril
de 2000, expediente Nº 99-22020 con ponencia del autor de la presente trabajo, en la
cual, ademas de establecer diversos procedimientos a distintos supuestos y
procedimientos en que conoce esa Corte como tribunal de segunda instancia, señala que
igualmente en alzada puede aplicarse la reducción de lapsos establecida en la LOCSJ.
En este sentido, la sentencia citada señala:

En este proceso de alzada, señala esta Corte, podrá hacerse uso de la facultad
de reducción de plazos (…), ello para las causas que a juicio de la Corte, no
revistan mayor complejidad, no requiera mayor trámite, por su urgencia o por
la sencillez de los hechos a demostrar o, por ser cuestiones de mero derecho,
que de tramitarse un procedimiento como el que se analiza sin reducirse los
plazos en él previsto, se atentarían contra la celeridad y prohibición de
dilaciones, y por tanto contra el fin último de la tutela judicial efectiva, lo cual
se logra cuando se conjugan, entre otros, los elementos de prontitud y brevedad,
tal y como está previsto en los artículos 26 y 257 del texto constitucional.

(…omissis…)

Por ello, no sólo sobre la base del mandato expreso constitucional de celeridad
procedimental sino de la interpretación lógica del artículo 170
eiusdem[LOCSJ], respecto a reducción de lapsos en segunda instancia, y
atendiendo a la facultad de esta Corte de aplicar analógicamente potestades o
facultades señaladas de forma expresa para el proceso contencioso en primer
grado de jurisdicción, entre ellas la potestad contenida en el artículo 135
eiusdem, de acortar plazos cuando existiera urgencia o la tramitación fuera de
mero derecho; y, teniendo el juez de alzada, en este y en casos similares, plena
posibilidad de decir el derecho (plena jurisdicción) esto es, la posibilidad de
analizar la cuestión de hecho (quaestio facti) y de derecho (quaestio iuris)
sometido a su examen; todo lo cual hace que se pueda cumplir con el sistema de
suficiencia previsto en los artículos 81 y 102 eiusdem[LOCSJ], estima esta
Corte que en segunda instancia pueden reducirse los plazos de acuerdo al caso
que se tramite. (subrayado de la Corte)

Una vez realizadas estas consideraciones, y sentado el criterio de la Corte en cuanto

a la posibilidad de adaptar el supuesto de la reducción de lapsos en el procedimiento de
alzada, dicho tribunal pasó a establecer el procedimiento que consideró mas conveniente
una vez aplicada la reducción de lapsos. El procedimiento planteado por la Corte en
dicha decisión estaría establecido así:

 Recibido el expediente, se designará ponente y se fijará el quinto día de despacho

para iniciar la relación de la causa.

 Dentro de este lapso se deberá fundamentar la apelación ejercida, de lo contrario se

aplicará la última parte del artículo 162.
 Concluida esta etapa correrá otro término de tres (3) días de despacho para contestar
la fundamentación a la apelación.

 Fenecido el término anterior cualquiera de los intervinientes en esta instancia

tendrán dos (2) días para promover las pruebas pertinentes y un (1) día para
oponerse a las mismas.

 Promovidas las pruebas y realizada la oposición, de ser el caso, se pasará el

expediente al Juzgado de Sustanciación el cual se pronunciará respecto a la admisión
de las mismas dentro de los tres (3) días de despacho siguientes.

 En caso de que no se promoviere prueba alguna la Corte sin relación ni informes

procederá a dictar sentencia a los treinta días siguientes, término establecido en el
artículo 118 de la ley.

 De igual forma se procederá en el caso de que la prueba promovida no requiera

evacuación.

 Ejecutoriado el auto de admisión de pruebas correrá un lapso de cuatro días (4) días
prorrogable por cuatro (4) días más, para su evacuación.

 Vencido el anterior lapso el Juzgado de Sustanciación devolverá el expediente a la

Corte para que, sin relación ni informes se proceda a dictar sentencia, a los treinta
(30) días siguientes, término éste establecido en el artículo 118 de la ley.

Asimismo, dentro de este primer supuesto, la reducción de lapsos por declaratoria de

urgencia, prescribe la norma que serán considerados casos de urgencia aquellos en que
se susciten conflictos entre funcionarios u órganos del Poder Público. Al respecto la
jurisprudencia de la extinta Corte Suprema de Justicia ha señalado que la norma citada
ha dejado una laguna o vacío en cuanto a los requisitos de procedencia de la declaratoria
de mero derecho en estos casos. (07/07/1993, caso: Hercilia Ramos de Silva;
10/02/1994, caso: Marcos Delpino). Estas decisiones han llenado ese vacío señalando
que “para que proceda la declaratoria de urgencia en los juicios de nulidad, se requiere que
del propio asunto se derive la necesidad de no aplicar la tramitación ordinaria señalada en
la norma, por afectar los hechos sometidos a la litis, intereses colectivos, o que constituyan
los mismos amenaza sobre los bienes o intereses particulares, o que produzcan daños por
el transcurso del tiempo, de difícil o imposible reparación o cuando se amenacen servicios
indispensables”. Este criterio ha sido ratificado y reproducido por el Tribunal Supremo de
Justicia en diversas decisiones dentro de las que encontramos: N° 00926, 15/05/2001,
caso: Vinicio Espinoza Gámez; N° 00239, 13/02'2002, caso: Refriquim, C.A., entre
otras.

Entendemos que esta habilitación que da la norma podría tener como factor
condicionante o de procedencia el hecho de que la parte afectada no le sea concedida
medida cautelar o que esta no sea suficiente para evitar los efectos perjudiciales de la
tramitación de la causa, en la que como es sabido uno de los extremos es el Periculum
in Mora que podría producir el transcurso normal del proceso judicial; esto, claro está,
para el caso en que los lapsos no sean reducidos de oficio por parte del juez.

Por otra parte, en cuanto a la decisión del asunto como de mero derecho la Sala, en
decisión reseñada anteriormente de fecha 15 de mayo de 2001, caso: Vinicio Espinoza
Gámez estableció:

Ha sostenido la Sala Político-Administrativa de la extinta Corte Suprema de

Justicia, en jurisprudencia que esta Sala ratifica, el criterio conforme al cual
para que una causa sea declarada de mero derecho es necesario que, a los
efectos de decidir, baste la confrontación del acto impugnado con las normas
que se dicen violadas, a fin que, concluida la labor de simple interpretación
jurídica que corresponde al órgano decisor, se declare su conformidad o no a
derecho. Se trata entonces de un análisis de aspectos jurídicos, sin que exista
discusión alguna sobre hechos, lo que permite obviar fases que resultan
innecesarias en procesos de esta naturaleza. Debe asimismo precisarse, que
esas fases o etapas procesales de las que se podría prescindir y pasar a dictar
sentencia definitiva son, además de la relación e informes, expresamente
previstos en el artículo 135, el lapso probatorio, como ya antes ha concluido la
Sala, en aplicación de lo dispuesto en el artículo 384 del Código de
Procedimiento Civil (véase en este sentido, sentencia Nº 735 de la Sala Político-
Administrativa de la extinta Corte Suprema de Justicia, de fecha 11 de agosto
de 1994, caso: Pedro París Montesinos y Luis Alfaro Ucero). (resaltado propio)

La declaratoria y decisión de la causa como de mero derecho, como fue señalado

anteriormente modifican el trámite común del procedimiento, debido a que muchas de
las etapas previstas en la ley son suprimidas. Por esta razón la Sala en referencia, en
sentencia N° 03064 de fecha 20 de diciembre de 2001 con ponencia del magistrado
Hadel Mostafá Paolini, caso: Laboratorios Leti, S.A.V. y otros, estableció un
procedimiento aplicable que debería seguirse una vez que ha sido declarada la causa
como de mero derecho. Aunque la norma del artículo 135 habla de la supresión de la
relación y los informes, la Sala ha dado una interpretación distinta a dicho artículo,
suprimiendo sólo la fase probatoria y conservando los informes. La sentencia reseñada
estableció lo siguiente:

(...) es criterio de esta Sala que la declaratoria de mero derecho y de urgencia

no implica en sí misma la suspensión de todos los lapsos previstos en la Ley
para la correspondiente tramitación en el procedimiento, siendo sólo la
eliminación del lapso probatorio su consecuencia natural, mas no la supresión
de informes que, por el contrario, puede resultar necesario y apropiado para
una adecuada resolución del caso.

En el caso de marras, se trata de un recurso de nulidad de un acto de efectos

generales, por lo que la Sala consideró que, en protección de los intereses colectivos en
juicio o de algunos intereses particulares, debería practicarse la notificación por carteles
de los interesados así como notificar al representante de la República para que emita su
opinión con relación al recurso, dejando establecidos los nuevos lapsos en ese
procedimiento de la siguiente manera:

Declarado lo anterior, los actos procesales ordenados deberán efectuarse de la

siguiente manera: una vez que conste en autos la publicación de los carteles, se
da un plazo preclusivo de 15 días hábiles para que comparezcan los interesados
en el presente juicio, culminados los cuales el acto de informes deberá fijarse
para la sexta audiencia siguiente, y a partir de ese momento la presente causa
entrará en estado de sentencia, es decir, queda suprimida la segunda etapa de la
relación de la causa. Así se declara.

Entendemos que esta tendencia, aunque no es novedosa, surge con fundamento en

las nuevas corrientes doctrinarias devenidas de la Constitución de 1999, conforme a las
cuales el proceso está configurado como un instrumento para la consecución de la
justicia a través de un procedimiento breve, oral y público, así como la garantía que el
Estado debe proporcionar una justicia accesible, idónea, expedita, sin dilaciones
indebidas y sin formalismos o reposiciones inútiles, por lo que hasta que no sea dictada
la ley que regule la jurisdicción contencioso administrativa, el máximo tribunal del país
deberá seguir adaptando los procedimientos a estas nuevas disposiciones logrando
acelerar la resolución de los procedimientos.

Además, otro de los poderes con que cuenta nuestro juez contencioso administrativo
en esta fase del proceso, es lo que un sector de la doctrina denomina la potestad de
emplazamiento, que radica básicamente en la capacidad que posee de seleccionar a que
persona se va a llamar al proceso, y que se encuentra estipulada en los artículos 106,
116 y 125 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia.

Sobre esta facultad podemos decir que le corresponde al juez decidir, en el auto de
admisión, si emplaza o no a los terceros mediante carteles, tal como lo estipula el
artículo 116 de la Ley que rige a la Máxima Instancia judicial del país, para el caso de
las acciones de nulidad contra actos administrativos de efectos generales, tomando en
cuenta que puede haber en este tipo de actos más de un afectado.

Aquí es necesario hacer la salvedad de la imprecisión que utiliza la ley para referirse
al llamado de los terceros. En efecto, el texto del artículo habla de “citación” a los
terceros o interesados por medio de carteles, en donde por la misma naturaleza del acto
impugnado y por el tipo de contencioso del cual se trata-objetivo- no resulta posible
aplicar el término de citación.
 Por otro lado, si es exigido por el artículo que se notifique al Presidente del cuerpo o
al funcionario que haya dictado el acto; y vale la pena señalar que tal orden no se
encuentra estipulada en el texto de la ley cuando se refiere a las acciones de nulidad
contra actos administrativos de efectos particulares y en donde hubiese sido importante
que estuviera un mandato de este tipo; no obstante en la práctica procesal se ha venido
efectuando tal notificación al funcionario que emitió el acto impugnado.

Se exige igualmente solicitar un dictamen a la Fiscalía General de la República sobre

el acto objeto de impugnación, en concordancia con el artículo 32, numeral 4° de la Ley
Orgánica del Ministerio Público, el cual expresa:

“Son deberes y atribuciones de los fiscales designados para actuar

ante la Corte Suprema de Justicia en Pleno y la Jurisdicción
Contencioso-Administrativa: …

4.-Informar en los casos en que la Corte Suprema en Pleno o su

Sala Político Administrativa lo requiera”.

Cabe decir que lo exigido en la ley es la solicitud de un “dictamen”, el cual debe

entregar hasta antes de la fecha del fallo. También puede, según señala la ley, notificar
al Procurador General de la República “en caso de que de que la intervención de éste en
el procedimiento fuere requerida por estar en juego los intereses patrimoniales de la
República”, lo cual resulta no del todo congruente si se toma en cuenta de que se trata
de un contencioso objetivo, en donde no hay partes con cargas subjetivas, por lo que
tampoco puede haber pretensiones o cargas patrimoniales. La variante se va a presentar
en la actualidad con el nuevo decreto con rango y fuerza de Ley Orgánica de la
Procuraduría General de la República, que establece en su artículo 94 que, sin
excepción alguna, los funcionarios judiciales están “obligados” a notificar al Procurador
General de la República de la admisión de toda demanda que obre bien sea directa o
indirectamente contra los intereses patrimoniales de la Nación. Por otra parte el artículo
95 eiusdem establece también la obligación de todo funcionario judicial de notificar al
procurador de “toda oposición, excepción, providencia, sentencia o solicitud de
cualquier naturaleza que directa o indirectamente obre contra los intereses
patrimoniales de la República”; añadiendo además en el artículo 96 que la falta o la
defectuosa notificación serán causal de reposición en cualquier estado y grado de la
causa, la cual incluso puede ser declarada de oficio por el tribunal, o a instancia del
Procurador. Como se ve, la nueva ley plantea la necesaria notificación de dicho
funcionario.

Para el caso del contencioso de nulidad contra actos administrativos de efectos

particulares se establece que el auto de admisión debe incluir la notificación al Fiscal
General de la República, que siempre se debe realizar, salvo claro esta, que sea el propio
Fiscal quién haya intentado la acción.

También se prevé la posibilidad de notificar al Procurador General de la República,

siempre que según el caso sea necesario su intervención; lo cual podría ser en aquellos
casos en los cuáles derivados de la anulación ded acto puedan surgir una pretensión de
condena contra el Estado.

Finalmente, establece el artículo 125 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de

Justicia, en lo referido al auto de admisión de las acciones de nulidad contra actos
administrativos de efectos particulares, la facultad del juez para emplazar mediante
cartel a los posibles terceros interesados, cuando así lo considere necesario, según la
naturaleza del caso.

B. Poder Cautelar.3[3]

Dentro de los especiales poderes que posee el juez contencioso administrativo, uno
de los más relevantes es el poder que éste tiene para suspender los efectos del acto
administrativo impugnado4[4], sin embargo, este poder cautelar no debe limitarse a
dicha suspensión ni concebirse solo dentro del recurso contencioso administrativa
contra actos administrativos, sino que el juzgador tendrá la facultad de dictar todas
aquellas medidas que considere pertinentes con la finalidad de garantizar la ejecución de

3[3] El desideratum de la nueva constitución previsto en su exposición de motivos para el régimen cautelar es el
siguiente:

La legislación deberá dotar al juez contencioso administrativo de todo el poder cautelar necesario para
decretar de oficio o a instancia de parte, cualquier tipo de medida cautelar que fuese necesaria para
garantizar la tutela judicial efectiva de los administrados y el restablecimiento de sus situaciones jurídicas
infringidas mientras dure el proceso de que se trate, bien sea a través de la suspensión del acto
administrativo correspondiente, o a través de ordenes de hacer o no hacer, incluyendo el pago de sumas de
dinero que se impongan a la administración dependiendo del caso concreto.

4[4] Llegando inclusive el juez en sus decisiones cambiar la calificación jurídica que las partes han dado a sus
pretensiones –como ocurrió en el fallo recaído en el caso Mochima emitido por la Sala Político Administrativa el 16
de noviembre de 1989 y en la sentencia dictada en el caso Alberto Soto Luzardo por la misma Sala en fecha 12 de
mayo de 1992- ello debido al principio “Iura Novit Curia” que implica que el juzgador conoce el derecho, razón por
la cual no esta sometido a la calificación jurídica que realicen las partes, ni en los hechos, ni en las pretensiones de su
acción.
la sentencia definitiva, e incluso para lograr restituir la situación jurídica subjetiva
lesionada in limini litis por la actividad de la administración, sea cual sea la acción que
se intente.

En los procesos contenciosos administrativos se pueden aplicar dos tipos de medidas

cautelares, la medida típica en este tipo de proceso cual es la suspensión de los efectos
del acto administrativo y todas aquellas medidas innominadas necesarias para lograr la
ejecución de la sentencia y que están establecidas en los artículos 585 y 588 del CPC.
En cuanto a la medida de suspensión de efectos está prevista en los artículos 136 de la
LOCSJ y 5 de la Ley Orgánica de Amparo sobre Derechos y Garantías Constitucionales
(en adelante LOADGC), aunque esta última disposición va más allá de la mera
suspensión por cuanto el juez constitucional puede ordenar cualquier otra cosa dentro
del ámbito cautelar con la finalidad de restablecer inmediatamente la situación jurídica
infringida. (Vid. Sentencia SPA-CSJ de 1 de diciembre de 1994, caso Carlos Morana)

La capacidad que tiene el juez de dictar todas aquellas providencias y medidas

necesarias para garantizar las resultas del juicio deviene de lo que ha sido denominado
por la doctrina como Poder Cautelar General, que a su vez deviene del derecho a la
tutela judicial efectiva que detentan todos los ciudadanos a la luz de la constitución;
respecto a este poder cautelar general la jurisprudencia ha sido muy generosa y dentro
de las sentencias mas recientes encontramos la ponencia de la magistrada Yolanda
Jaimes Guerrero5[5], caso: BBO Financial Services, INC., la cual estableció lo
siguiente:

En ese último sentido, debe destacarse que las medidas cautelares en los
procedimientos contenciosos administrativos - y en éstos incluidos los de contenido
económico -, se encuentran orientadas por las garantías de la tutela judicial efectiva y
de la universalidad de control de los actos administrativos (Arts. 26 y 259 CRBV),
pues, ésta no se agota, simplemente, con el libre acceso a los órganos de
administración de justicia, que los juicios sean expeditos, y a la posibilidad de hacer
efectiva la ejecución de un fallo, sino también, a la posibilidad de obtener protección
anticipada de los intereses y derechos del justiciable cuando se encuentren apegados a
la legalidad, y sin que el transcurso de tiempo obre contra quien tiene la razón.

Aunque a la luz de la ley que regula el proceso contencioso administrativo, la única

posibilidad que tiene el juez para prevenir los efectos perjudiciales del juicio, es a través
de la suspensión de los efectos del acto administrativo, tanto la doctrina como la
jurisprudencia, basándose en el artículo 88 de la LOCSJ, han concluido en que esta no
es la única forma, sino que “…puede comportar - de acuerdo a la situación concreta- la
necesidad de imponer mandamientos de contenido positivo o negativo de forma
temporal y proporcional y de diversa entidad o naturaleza para garantizar lo necesario

5[5] Sentencia N° 00361 de fecha 26 de febrero de 2002

para la protección precautelativa del particular frente a la actividad de un órgano
administrativo…”

Sería imposible entonces limitarse a la suspensión de los efectos del acto impugnado,
porque de lo contrario “…comportaría una limitación insalvable a los poderes cautelares
de los jueces contenciosos administrativos cuya titularidad ejercen por disposición
constitucional (Arts. 26 y 259 CRBV).” (Sent. Citada, caso: BBO Financial Services,
INC.)

Criterio contrario fue sostenido por la Corte Primera de lo Contencioso

Administrativo en sentencia N° 814 de fecha 3 de mayo de 2001, con ponencia del
magistrado Juan Carlos Apitz Barbera, donde se señaló:

Como puede observarse, la anterior disposición constituye la posibilidad típica

aplicable en aquellos supuestos en que se demande la nulidad de un acto
administrativo de efectos particulares, lo cual implica que no es posible la
aplicación residual del poder cautelar general (medidas cautelares
innominadas) que tenga por objeto la suspensión de los efectos de un acto de
efectos particulares o generales cuya nulidad hubiere sido demandada o
solicitada.

En efecto, las medidas cautelares innominadas, dentro de la jurisdicción

contencioso administrativa, tienen carácter netamente supletorio, pues sólo debe
decretarse en ausencia de las medidas cautelares nominadas que sean
aplicables al caso en concreto.

Este último criterio no ha sido acogido por el Tribunal Supremo de Justicia, ni por
otros tribunales de instancia, por cuanto concebir la posibilidad de limitar la aplicación
de las medidas cautelares innominadas por parte del juez contencioso administrativo, no
sólo estaría cercenando los amplios poderes que éste posee, sino que además estaría
violando el derecho de acceso a la justicia y de obtener una tutela judicial efectiva.

En este sentido, debemos analizar las diversas posibilidades que se presentan en

cuanto a las medidas cautelares que pueden dictarse en el curso de un proceso
contencioso administrativo, sus elementos, características y requisitos exigidos para su
procedencia, así como el análisis que de esta situación ha realizado la jurisprudencia. En
primer lugar, estudiaremos la medida de suspensión de efectos del acto administrativo
impugnado como medida típica en este tipo de procedimiento. Esta medida está prevista
en el artículo 136 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia que reza:

Artículo 136. A instancia de parte, la Corte podrá suspender los efectos de un

acto administrativo de efectos particulares, cuya nulidad haya sido solicitada,
 cuando así lo permita la Ley o la suspensión sea indispensable para evitar
perjuicios irreparables o de difícil reparación por la definitiva, teniendo en
cuenta las circunstancias del caso. Al tomar su decisión, la Corte podrá exigir
que el solicitante preste caución suficiente para garantizar las resultas del
juicio.

La falta de impulso procesal adecuado, por el solicitante de la suspensión,

podrá lugar a la revocatoria de ésta, por contrario imperio.

La suspensión de efectos del acto recurrido, nos han dicho desde nuestras aulas de
estudio en la facultad de Derecho, se presenta como una excepción a los principios de
ejecutividad y ejecutoriedad que rigen a los actos administrativos, por lo que su
procedencia en el marco de un procedimiento debe estar sometida al cumplimiento de
algunas condiciones exigidas por el legislador, esto es, según la norma:

De la lectura del articulo 136 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia se

puede observar que para la procedencia de tal suspensión es necesario que se verifiquen
ciertos parámetros, a saber: (i) se produce mediante el requerimiento de la parte
afectada; (ii) sólo se puede ejercer contra los actos administrativos de efectos
particulares; (iii) únicamente puede acordarse la suspensión de los efectos del acto que
se encuentra siendo atacado -en tal sentido se ha pronunciado la jurisprudencia de la
Sala Político Administrativa en fecha 24 de octubre de 1990 en el caso Jesús Alberto
Bracho Acuña y más recientemente la Sala Electoral en fecha 1° de diciembre de 2000
en el caso Bingos de Chacao-, (iv) que el juez estime necesaria la suspensión ya que el
acto es capaz de producir daños irreparables o de difícil reparación al actor, lo que es
conocido como el periculum in mora; (v) la presunción del buen derecho o fumus bonis
iuris, requisito comúnmente exigido para las medidas cautelares y que aunque algunos
postulan que la norma no lo requiere como tal, parte de la doctrina nacional y la propia
jurisprudencia la ha visto consagrado en la expresión del precepto: “teniendo en cuenta
las circunstancias del caso”.

Por otra parte la discrecionalidad que le plantea el artículo al juez en cuanto a la

cuantía del monto que pudiese llegar a exigir -puede no requerirla si no lo considera
necesario- el juzgador al solicitante de la medida para salvaguardar los efectos que
pueda provocar la suspensión del acto administrativo; es la llamada “contracautela” o la
cautela de la cautela.

En este sentido la jurisprudencia de la Sala Político Administrativa del Tribunal

Supremo de Justicia ha señalado que, además de estas exigencias deberán cumplirse a
su vez los requisitos de toda medida cautelar; así en múltiples decisiones la Sala ha
señalado que “...ese amplio poder de apreciación y ponderación que el artículo 136
reconoce al juez para la declaratoria de la medida de suspensión de efectos debe estar
acompañada de la verificación de los requisitos de procedencia de toda medida cautelar,
a saber, tanto el peligro en la mora, así como, una presunción en alto grado del derecho
que se reclama". (Vid. Sentencias: N° 161 de 17/02/2000, caso: Luis Hinestrosa
Pocaterra; N° 00646 de 17/04/2001, caso: Aserca Airlines, C.A.; Nº 01629 de 31/07/01,
caso: Rhòne Poulenc Rorer de Venezuela; entre otras)6[6]

En cuanto al requisito de la grave presunción de la titularidad del derecho reclamado

por la actora o apariencia de buen derecho, la Sala Político Administrativa ha sentado
que éste “Puede comprenderse entonces como un preventivo cálculo o juicio de
probabilidad y verosimilitud sobre la pretensión del demandante; correspondiéndole al
Juez analizar los recaudos o elementos presentados junto con el libelo de la demanda, a
los fines de indagar sobre la existencia del derecho que se reclama.” (Sentencia Nº
00468 de 27/03/01, caso: Matadero Yacambú, C.A. vs. Alcaldía del Municipio Torres
del Estado Lara)

Por otra parte, en cuanto al requisito del peligro de que por el transcurso del proceso
pueda causarse un daño irreparable o de difícil reparación para el recurrente, esa Sala ha
señalado la necesidad de “que el daño irreparable que se alegue esté fundamentado en
un hecho cierto y comprobable que provoque en el juzgador la certeza que de no
suspenderse los efectos del acto, se le ocasionaría al interesado un daño irreparable o de
difícil reparación por la definitiva. Por ello no será suficiente, a juicio de la Sala, que los
accionantes fundamenten la solicitud de suspensión en la presunción de un daño
eventual que no se sabe si se va a producir.” (Sentencia N° 3 de 20 de enero de 2000
con ponencia del magistrado Hermes Harting, caso: Farmacia Aeropuerto, C.A.)

6[6] Según se ha dicho, la regla general consiste en que los actos administrativos surten siempre sus plenos efectos.
Ahora bien, tales efectos no son interrumpidos por la interposición de una acción en el contencioso administrativo,
sin embargo la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia contempla la excepción a ésta regla general en su
artículo 136 el cual prevé la posibilidad de suspender los efectos jurídicos del acto administrativo. Cabe agregar, que
tal potestad establecida en la recién comentada norma, fue producto de la jurisprudencia de nuestro Máximo Tribunal,
el cual ante la evaluación de determinados casos, llegaba a la conclusión de que en ciertas oportunidades el tiempo
que duraba el proceso podía devenir en un perjuicio para el particular que atravesaba toda la vía judicial con un acto
plenamente eficaz, razón por la cual se pronunció por primera vez sobre este aspecto en sentencia de fecha 4 de
diciembre de 1967 en el caso “Lanman & Kemp Barclay & CO, de Venezuela” en donde tomando cofciencia de lo
aquí planteado se dispuso:

“Observa la Corte que tal situación configura un conflicto entre una autoridad judicial y
una administrativa, el cual exige la decisión de la cuestión previa planteada por la
demandante, pues de no hacerse así en esta oportunidad, la ejecución de la resolución
impugnada podría acarrear un gravamen irreparable para el caso de que la decisión que
dicte este supremo tribunal al resolver el fondo del asunto sea favorable a las
pretensiones de la actora.

Por las razones anteriormente expuestas, La Corte Suprema de Justicia en Sala Político-
Administrativa, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la
ley, acuerda suspender los efectos de la Resolución N° 7 de fecha…”
 En general han sido sólo estos dos requisitos, el peligro de que la sentencia definitiva
sea inejecutable y la presunción del derecho que se reclama, los necesarios para la
procedencia de la medida de suspensión de efectos; sin embargo, a estas dos
circunstancias la Sala le ha agregado en algunos casos dos requisitos mas, los cuales
son, la ponderación7[7] de intereses y el peligro de daño o peligro en la demora
específico exigido anteriormente solamente para las cautelares innominadas, al respecto
ha señalado la Sala “...un requisito extra en materia de medidas cautelares en el
contencioso-administrativo [y no distingue cuales], cual es la ponderación de intereses,
tomando en cuenta el efecto que la concesión de la medida cautelar innominada pueda
tener sobre el interés público o de terceros, relacionando muchas veces esta ponderación
de intereses con el periculum in mora.” (Vid. Sentencia Nº 155 de 17 de febrero de
2000, caso: Alcaldía del Municipio Autónomo Villalba)

En otros casos, ha sido necesaria la comprobación de cuatro requisitos para la

procedencia de la medida de suspensión, pero distintos a los anteriormente señalados, al
respecto la Sala ha señalado que:

la excepcional medida cautelar de la suspensión de los efectos de un acto

administrativo (...), comporta por parte de la autoridad judicial, la verificación y
ponderación previa de: (i) el peligro en la mora, (ii) la apariencia de buen derecho,

7[7] Considerar la ponderación de intereses como uno más de los requisitos que deberán siempre necesariamente
ser analizados por el juez de lo contencioso administrativo al momento de emitir pronunciamiento en relación a una
medida cautelar solicitada. Ello, se afirma en fallos como el verificado en fecha 30 de mayo de 2.000, en el caso
“Hugo Urdaneta Navarro contra el Ministerio de Trasporte y Comunicaciones”, en donde la Sala afirmó:

“Mediante pacífica y reiterada jurisprudencia de esta Sala, ha sido asentado que la medida cautelar
prevista en el artículo 136 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia se encuentra regida por los
principios que rigen la procedencia de toda medida que se repute como cautelar; estos son, la verificación
e indagación: (i) del peligro en la mora (periculum in mora); (ii) la apariencia del buen derecho (fumus
bonis iuris) y, -en virtud de recientes construcciones jurisprudenciales y doctrinarias- (iii) la ponderación
de intereses en conflictos (de los intereses públicos en juego contrapuestos con los del accionante o, sólo
entre los particulares cuando se trate de un procedimiento cntencioso administrativo subjetivo) y, (iv) el
peligro en el daño (periculum in damni)... (omissis)

Por su parte, la ponderación y examen sobre el conflicto de intereses no se verá agotado por la clásica valoración en
cuanto, al daño que ocurriría al interés público en caso de acordarse la medida y a la situación a que se expondría el
particular –considerado singularmente- en caso de no acordársele, sino también en cuanto al sopesamiento de la
situación de la otra parte involucrada en el conflicto para los casos en que se trate de un procedimiento contencioso
administrativo que detente características o peculiaridades subjetivas. (El procedimiento económico, laboral, agrario,
inquilinario, etc.). De allí que, sea dable al juez contencioso, proceder a la suspensión parcial del acto haciendo uso
del artículo 136 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia.” (Subrayado nuestro).

Además, vale acotar que, el criterio sostenido por la Sala Político Administrativa en relación a la estimación de la
ponderación de intereses como uno de los requisitos de obligatorio análisis al momento de sentenciar en materia de
cautelares, sigue siendo sustentado hasta los actuales momentos por la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de
Justicia, como en efecto se evidenció en el fallo dictado por dicha Sala en reciente fecha, concretamente el 17 de
junio de 2.003, en el caso “El Calvario”, donde se ratifico tal criterio
(iii) la ponderación de intereses en conflicto y por último, la situación que precisamente
ocupa a la Sala en el caso presente, que no es otra que; (iv) la posibilidad de que el
operador judicial, en aras de mantener el debido equilibrio entre la tutela judicial
efectiva del particular y los fines públicos, opte por acordar la medida cautelar - entre
éstas la suspensión de los efectos del acto de acuerdo al artículo 136 de la Ley
Orgánica de la Corte Suprema de Justicia - pero condicionada resolutoriamente, a que
el particular otorgue garantía suficiente sobre las resultas del juicio interpuesto, esto
es, que en caso de que resulte infundada su pretensión judicial, la Administración tenga
la oportunidad de acometer la ejecución expedita del acto administrativo que,
temporalmente, le ha sido suspendida por una orden judicial.

Por otra parte, la Sala Político Administrativa ha expuesto su criterio en cuanto a las
medidas cautelares nominadas, específicamente el embargo preventivo de los bienes de
la Administración Pública y la necesaria ponderación que ha de realizarse entre los
intereses del recurrente y los intereses colectivos. Al respecto encontramos una decisión
de fecha 18 de mayo de 2000 con ponencia del magistrado José Rafael Tinoco, caso:
Hidro Suply Yacambú, C.A., en la cual llegó a las siguientes conclusiones:

Ahora bien, a todo evento el patrimonio constituye la garantía de los

acreedores, sin embargo, en virtud del proceso de descentralización en el que
cada estado ha creado una empresa para la prestación del servicio de
acueductos urbanos (entes descentralizados de la administración regional),
considera esta Sala oportuno destacar que en el caso de las empresas
destinadas a la prestación de un servicio público, las medidas preventivas o
ejecutivas que recaigan sobre el patrimonio de estas deben dictarse
salvaguardando el principio de vinculación presupuestaria de los bienes y
recursos público. A tal efecto, a los fines de la embargabilidad de los bienes de
estas empresas, se hace menester aludir al criterio de disponibilidad o no del
patrimonio demandado, entendiendo éste como la susceptibilidad de ejecución
del mismo. Al respecto, se estima que el presupuesto de cada una de estas
empresas es ejecutable solo en el sector de los activos fijos (o ganancias), pues
el presupuesto del Estado (central o descentralizado), manifestado en partidas,
que corresponden a prestación de servicios o compromisos laborales, no es
ejecutable, entendiéndose, por tanto que la prohibición general de embargo
sólo es aplicable a aquellos bienes destinados a la especifica satisfacción de
fines e intereses que se coloquen por encima del derecho reclamado, bienes
tales como los destinados al uso o servicio público.

En cuanto a la posibilidad de suspensión de efectos de aquellos actos denegatorios de

solicitud o autorización, la Sala Político Administrativa retoma el criterio de que este
tipo de actos en razón de no poseer efectos activos y por ende ser inejecutables, no son
susceptibles de suspensión. (Vid. Sentencia N° 01214 de 26/06/2001, caso: Inversiones
Al Manssura, C.A.)
 En cuanto a la procedencia de la suspensión de los efectos de actos administrativos
generales, la Sala ha establecido que ésta podrá ser acordada por el juez en uso de poder
cautelar, y en obsequio del derecho a la tutela judicial efectiva, con base en las medidas
cautelares innominadas previstas en el artículo 588 el CPC. (Vid. Sentencia Nº 00662
de 17 de abril de 2001, caso: Sociedad de Corretaje de Seguros Casbu, C.A. Respecto a
los efectos de este tipo de suspensión ha señalado la Sala “...que a los órganos
jurisdiccionales al procesar una solicitud de suspensión de efectos de un acto
administrativo de efectos generales, les está vedado suspender el acto con efectos erga
omnes, por lo que es una carga del recurrente señalar específicamente, como se proyecta
o podría proyectarse en su esfera personal la situación que denuncia como perniciosa y
cuya tutela anticipada solicita, bien para allanar o para evitar el daño...” (Sentencia Nº
01973 de 19/09/01, caso: Decreto 1011)

En otro orden de ideas debemos esbozar que ha sido aceptado por la jurisprudencia
de forma general el amplísimo poder que tiene el juez, no sólo para suspender los actos
administrativos, sean de efectos particulares o generales, en este sentido la Sala ha
resaltado lo siguiente:

uno de los derechos más importantes y fundamentales en todo Estado de

Derecho, es el derecho a la tutela judicial efectiva, que está conformado por
otros derechos, como lo son: el derecho a tener acceso a la justicia, el derecho a
intentar todas las acciones y recursos procedentes en vía judicial, el derecho a la
tutela judicial cautelar y el derecho a la ejecución del fallo.

(...)

En efecto, en virtud del derecho a la tutela judicial efectiva consagrada

actualmente en los artículos 26 y 257 de la Constitución de la República
Bolivariana de Venezuela, el Juez contencioso administrativo se encuentra
habilitado para emitir todo tipo de medida cautelar que se requiera en cada caso
concreto, esto es, puede decretar todo tipo de mandamientos, -como la
suspensión del acto recurrido, medidas positivas e incluso anticipativas- ante
todo tipo de actividad o inactividad administrativa, incluyendo actos de efectos
particulares o generales, actuaciones materiales, vías de hecho, abstenciones
etc. Tal como se señaló precedentemente. Todo Juez, por el hecho de tener la
potestad de ejecutar o hacer ejecutar lo juzgado, ostenta un poder cautelar
general que le permite tomar cualquier medida cautelar que resulte necesaria
para la eficaz ejecución de lo juzgado. (sic) (Sent. citada, caso: Sociedad de
Corretaje de Seguros CASBU, C.A.)

Muestra de esta aseveración lo representa la primogénita decisión de la Corte

Primera de lo Contencioso Administrativo reafirmada con distinta denominación, en
decisión de la Sala Político Administrativa de fecha 16 de marzo del año 2000, caso:
PEDECA con ponencia del Magistrado Carlos Escarrá Malavé, en la cual se analizó el
poder que tiene el juez de anticipar los efectos de la sentencia definitiva a través de una
medida cautelar:
 Es de gran importancia resaltar que la procedencia de esta Tutela Anticipada
sólo tiene como fin garantizar el ejercicio provisional de los derechos
presumiblemente violados al querellante, en la espera de la decisión definitiva
del amparo como proceso cautelar que persigue suspender los efectos de la
actuación de la administración, en la espera, a su vez, de la decisión del fondo
del asunto constituido por el proceso de nulidad del acto, que persigue borrar el
mismo de la esfera jurídica.

Visto lo anterior debe esta Sala afirmar la potestad del Juez Contencioso-
Administrativo para acordar las denominadas “medidas provisionalísimas”
como mecanismo idóneo dentro de la tutela cautelar para garantizar el tantas
veces mencionado principio de la tutela judicial efectiva.

Este tipo de actuación consisten en medidas cautelares que son tomadas dentro de
otro proceso cautelar, pero que dada la naturaleza del caso, se requiere que el juez se
pronuncie de inmediato sobre la procedencia o no de ésta que cumplirá su función
mientras se desarrolle el cautelar “principal”, por llamarlo de una manera; y que una vez
decidido éste, si es declarada con lugar esa medida cautelar solicitada con urgencia, la
misma devendrá en una medida cautelar normal; en el caso contrario -ser declarado sin
lugar- tal medida provisionalísima decaerá. En éste tipo de medidas, la urgencia pasa a
ser uno de los requisitos fundamentales que va a examinar el juzgador -en conjunto con
los ya clásicos- para poder acordar lo más pronto posible la procedencia o no de la
medida solicitada.

Otra muestra de los amplios poderes cautelares que posee el juez contencioso
administrativo lo ha representado la acción de amparo cuando es ejercida conjuntamente
con recurso de nulidad, el cual a la luz del anulado artículo 22 de la Ley de Amparo,
renacido en el nuevo artículo 27 de la Constitución de 1999, le da la facultad al juez de
restablecer “inmediatamente” la situación jurídica infringida cuando de violación de
derechos o garantías constitucionales se trate, pudiendo inclusive anticipar los efectos
de la decisión definitiva si esto es indispensable para proteger el bien jurídico lesionado.
Han sido incontables las sentencias al respecto pero dentro de las mas importantes
podemos señalar las siguientes: en la Corte Primera de lo Contencioso
Administrativo, caso: Colegio de Abogados del Distrito Federal-03/02/2000; caso:
Unidad Educativa Colegio Batalla de la Victoria- 27/04/2000; caso: LINACA-
11/05/2000; en la Sala Político-Administrativa, caso: PEDECA-16/02/2000; caso:
Instituto Educacional Henry Clay-10/04/2000.

En otros casos, si bien no se han adelantado los efectos de la sentencia de fondo, se

ha tomado la decisión mas adecuada a fin de evitar que se ocasione un daño irreparable
por la definitiva. Así, la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo adoptó la
posibilidad de decretar una medida cautelar dentro de un procedimiento de amparo
constitucional conjunto con recurso de nulidad, aun cuando el amparo es un
procedimiento breve, en sentencia de 22 de febrero de 2000 con ponencia de quien
suscribe este trabajo, caso Jumbo Shipping Company de Venezuela, C.A., en la cual
señaló lo siguiente:

En el presente caso se ha solicitado se ordene al gerente de LA ADUANA

PRINCIPAL DE GUANTA-PUERTO LA CRUZ, la prorroga del permiso de
admisión temporal número GAG-1000-DT-R-99-0049, por todo el lapso de
tramitación del presente recurso, hasta que se produzca la decisión definitiva
sobre el mismo. Lo cual, en el marco de lo antedicho, excedería el adelanto de
algunos efectos de la decisión de mérito por lo cual correspondería sólo ordenar
se permita a la recurrente realizar las mismas labores que venia realizando
hasta el 21 de febrero de 2000, hasta que se decida la definitiva. Así se declara.

Asimismo, la sentencia citada adaptó la forma como tramitarse este juicio, señalando
que en primer lugar y antes de remitir el expediente al Juzgado de Sustanciación, se
admita por parte del Magistrado Ponente, el recurso de nulidad intentado “...salvo la
apreciación que luego de las resultas de la posible cautela haga el Tribunal de
Sustanciación de esta Corte.” Decreta inmediatamente la medida cautelar, ordenando
luego la notificación para la audiencia constitucional, en caso de intentarse un amparo
constitucional.

Este criterio fue temporalmente abandonado por esa Corte, siendo retomado
actualmente en sentencia de 9 de agosto de 2002 con ponencia del magistrado Juan
Carlos Apitz Barbera, caso: Mary Briceño de Villegas, donde señaló lo siguiente:

Siguiendo con estas consideraciones, es lógico que si a través de una

interpretación jurisprudencial se impide (…) la posibilidad de ejercer
pretensiones cautelares de amparo conjuntamente con tal recurso, por
considerar que éste recurso es –como en efecto lo es- un medio breve, sumario y
eficaz de conocimiento de la situación, se está limitando el derecho a la tutela
judicial efectiva (…), pues tal medida cautelar pretende resguardar la situación
constitucional alegada como violada, mientras se decide el juicio principal y,
como tal tendente a evitar que el fallo definitivo que habrá de dictarse en el
procedimiento de nulidad quede ilusorio en su ejecución o, evitar que durante su
tramitación se produzca un daño o una lesión que la propia decisión definitiva
no evitaría, salvaguardando que el tiempo necesario para discutir la legalidad o
no del acto concreto no se convierta en merma de los derechos constitucionales
del recurrente.

Similares consideraciones han impulsado a la jurisprudencia a permitir el

ejercicio de medidas cautelares en el marco de un procedimiento de amparo
constitucional, entendiendo que aún cuando éste se trata de un procedimiento
breve, la situación fáctica puede ameritar el dictado de una medida cautelar que
tienda a salvaguardar la situación constitucional del accionante (véase entre
otras sentencia de esta Corte del 5 de agosto de 1993, caso: Estudiantes del
Núcleo Bolívar de la Universidad de Oriente). Otro tanto sucede en este caso,
donde no puede negarse la posibilidad de ejercicio del amparo cautelar aun
conjuntamente con un medio ordinario que es breve y sumario, pues aquel
siempre será más breve y sumario que la decisión de mérito, dado que su
 decreto no requiere la tramitación de un procedimiento (por ello la inaplicación
de los referidos artículos de la Ley Orgánica de Amparo sobre Derechos y
Garantías Constitucionales), sino que, por el contrario, una vez recibida la
solicitud en cuestión el Juez deberá decidirla.

Sin embargo, la institución del amparo cautelar ha sufrido ciertos cambios a lo

largo del devenir jurisprudencial, y específicamente en cuanto al procedimiento para
su tramitación, lo cual será ampliamente analizado en el punto C) relativo a la
aplicación del procedimiento que el juez considere conveniente.

Por último debemos señalar un gran avance en la materia cautelar representado

por el criterio sostenido de la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, en lo
relativo a la posibilidad de acordar una medida cautelar aun cuando no sea
competente con la finalidad de proteger el bien jurídico tutelado para luego declinar
la competencia al tribunal respectivo y someter a que el tribunal competente la
revoque o la confirme. En este sentido podemos señalar sendas sentencias, la
primera de 1 de febrero de 2000, caso: José Angel Rodríguez, en la cual la Corte sin
ser competente para ello admite la pretensión de amparo constitucional y “...en
directa aplicación de los artículos 19, 26 y 27 de la Constitución de la República
Bolivariana de Venezuela, y de conformidad con los artículos 585 y 588 , parágrafo
primero del Código de Procedimiento Civil en concordancia con el artículo 22
eiusdem y 48 de la Ley Orgánica de Amparo sobre Derechos y Garantías
Constitucionales...” acordó medida cautelar innominada por medio de la cual se
prohibe la ejecución de la orden de arresto impugnada por el actor, declinando
posteriormente su al tribunal competente para que conociere la causa principal.

Otra sentencia sobre el mismo punto es de más reciente data, 9 de octubre de

2002, dictada por la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo en la cual, a
través de una medida cautelar innominada, se suspendieron los Consejos de
Investigación ordenados contra algunos Generales presuntamente implicados en los
sucesos del 11 de abril sin ser competente para conocer la acción principal, y pasó
posteriormente a declinar su competencia en la Sala Constitucional del Tribunal
Supremo de Justicia para conocer y decidir la acción de amparo interpuesta, tiempo
hasta cuando estarán suspendidos los predichos consejos de investigación.

Esta opción cautelar criticada por algún sector de nuestra doctrina patria
finalmente fue adoptada por la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia
en sentencia de fecha 18 de Diciembre de dos mil uno caso TIM INTERNATIONAL
B.V., domiciliada en la ciudad de Ámsterdam, Reino de los Países Bajos, contra la
sentencia dictada el 26 de octubre de 2001, por la Corte Primera de lo Contencioso
Administrativo.
 En este caso si bien se cambió el criterio por parte de esa Sala respecto a quien debe
conocer de los amparo contra sentencia cuando ésta tiene naturaleza cautelar,
atribuyéndole la competencia al tribunal que conocería de la apelación, se estableció
además el poder cautelar por un juez incompetente y la posibilidad de luego declinar;
poder que tiene todo juez y mas aún el contencioso. En su dispositiva la referida Sala
estableció:

Es por las razones que anteceden, que esta Sala Constitucional del
Tribunal Supremo de Justicia, administrando justicia en nombre de la
República y por autoridad de la Ley, declara:

1. COMPETENTE a la Sala Político-Administrativa de este

Tribunal Supremo de Justicia, para conocer de la presente acción de
amparo, conforme a la doctrina establecida en este fallo. En
consecuencia, se ORDENA sean pasados los autos a dicha Sala para que
sustancie la presente acción.

2. Con base a la facultad que le otorga al juez el artículo 71 del

Código de Procedimiento Civil que le permite decretar medidas
preventivas a pesar de declararse incompetente, salvo decidir el fondo,
esta Sala, tomando en cuenta a su vez, la tutoría del orden público
constitucional y los daños que las medidas decretadas por la Corte
Primera de lo Contencioso Administrativo pudiera causar a los
accionantes, MANTIENE la suspensión de las medidas acordadas en la
decisión interlocutoria de esta Sala del 7 de noviembre de 2001, y en
consecuencia, se mantienen suspendidas las medidas decretadas en la
decisión impugnada, señaladas con los N° 3.5, 3.7 y 3.8.

En consecuencia, continúan vigentes las medidas cautelares a que

se refieren los numerales 3.1, 3.2, 3.6 y 3.9 de la sentencia impugnada en
el Capítulo referente a su decisión.

3. Con relación a las medidas identificadas con el numeral 3.3, la

cual obra en contra de Corporación Digitel, al no ser esta accionante en
el presente amparo, y no haber solicitado la suspensión, la misma se
mantiene.

Sentencia que por su transcendencia tanto en el amparo contra sentencia como

en el ámbito cautelar traemos a colación en este punto del trabajo.

C. Aplicación del Procedimiento conveniente en caso de ausencia de uno

aplicable.
 Al igual como lo señalaremos al analizar el punto relativo a la fijación temporal
de los efectos de la sentencia, el ítem de la aplicación del procedimiento que el juez
considere conveniente para cada caso, debe agotarse fácilmente por cuanto ésta ha sido
práctica común tanto en el Tribunal Supremo, la Corte Primera de lo Contencioso
Administrativo, como en los tribunales de instancia; creemos que ello se da por la
ausencia de una ley que regule de forma concreta los procesos dentro de la justicia
administrativa. Igualmente debemos señalar que esta facultad actualmente le está
también dada al juez laboral con ocasión de que la nueva Ley Orgánica Procesal del
Trabajo señala en su artículo 11 que el juez puede determinar los criterios para la
tramitación del proceso, aplicando analógicamente otras disposiciones procesales, en los
casos en que la ley no prevea un tramite específico.

Vale aclarar que la potestad del juez no radica en crear un nuevo procedimiento,
como lo ha venido haciendo la Sala Constitucional, sino que el juzgador debe
seleccionar para ventilar la acción propuesta algún procedimiento existente en la ley o
en otras leyes y que considere que sería apto para tramitar la acción que esta
conociendo.

Ahora bien, la facultad del juez contencioso administrativo está expresamente

establecida en el artículo 102 de la LOCSJ, que señala:

Artículo 102. Cuando ni esta Ley, ni en los códigos y otras leyes nacionales se
prevea un procedimiento especial a seguir, la Corte podrá aplicar el que juzgue
más conveniente, de acuerdo con la naturaleza del caso.

Al respecto consideramos importante reseñar una sentencia de la Sala Político

Administrativa, que adaptando las normas a las nuevas tendencias constitucionales
estableció lo que a su juicio debe ser el nuevo procedimiento para la tramitación del
amparo cautelar, no obstante eliminó el principio de inmediación básico en los
procedimientos cautelares, que creemos también tiene rango constitucional.

Apunta la Sala en la sentencia en cuestión (20 de marzo de 2001, caso: Marvin

Enrique Sierra) que el amparo constitucional interpuesto de forma conjunta con el
recurso contencioso-administrativo tiene carácter accesorio de la acción principal, por lo
tanto tiene carácter cautelar persiguiendo otorgar a la parte afectada una protección
temporal pero inmediata de sus derechos constitucionales.

Consideró la Sala que la forma como ha ido aplicándose el procedimiento para la

tramitación del amparo cautelar (artículos 23 y ss. de la Ley Orgánica de Amparo sobre
Derechos y Garantías Constitucionales- en adelante LOADGC-) “…no ha resultado
exitosa en la práctica judicial, pues la experiencia ha demostrado que la medida cautelar
de amparo pierde lo que constituye su verdadera esencia.”
 “…a juicio de la Sala, al afirmarse el carácter accesorio e instrumental que
tiene el amparo cautelar respecto de la pretensión principal debatida en juicio,
se considera posible asumir la solicitud de amparo en idénticos términos que
una medida cautelar, con la diferencia de que la primera alude exclusivamente
a la violación de derechos y garantías de rango constitucional, circunstancia
ésta que por su trascendencia, hace aún más apremiante el pronunciamiento
sobre la procedencia de la medida solicitada.

En tal sentido, nada obsta a que en virtud del poder cautelar que tiene el juez
contencioso-administrativo, le sea posible decretar una medida precautelativa a
propósito de la violación de derechos y garantías constitucionales, vista la
celeridad e inmediatez necesarias para atacar la transgresión de un derecho de
naturaleza constitucional.

Con tal objeto, y en tanto se sancione la nueva ley que regule lo relacionado con
la interposición y tramitación de esta especial figura, la Sala Político-
Administrativa estima necesaria la inaplicación del procedimiento previsto en
los artículos 23, 24 y 26 de la Ley Orgánica de Amparo sobre Derechos y
Garantías Constitucionales, por considerar que el mismo es contrario a los
principios que informan la institución del amparo, lo cual no es óbice para que
la Ley continúe aplicándose en todo aquello que no resulte incongruente a la
inmediatez y celeridad requerida en todo decreto de amparo. En su lugar, es
preciso acordar una tramitación similar a la aplicada en los casos de otras
medidas cautelares.

En base a los anteriores razonamientos, el procedimiento ajustado por la Sala es a

grandes rasgos, el siguiente:

 Una vez admitida la causa principal, debe emitirse al mismo tiempo un

pronunciamiento sobre la medida cautelar de amparo solicitada, con prescindencia
de cualquier otro aspecto.

 Asimismo deben analizarse los requisitos de procedencia de toda medida cautelar.

En cuanto a los requisitos necesarios para el otorgamiento de una medida cautelar,
estimó la Sala, en la misma sentencia que:

debe analizarse en primer término, el fumus boni iuris, con el objeto de

concretar la presunción grave de violación o amenazas de violación del derecho
constitucional alegado por la parte quejosa y que lo vincula al caso concreto; y
en segundo lugar, el periculum in mora, elemento éste determinable por la sola
verificación del requisito anterior, pues la circunstancia de que exista
presunción grave de violación de un derecho de orden constitucional, el cual
por su naturaleza debe ser restituido en forma inmediata, conduce a la
convicción de que debe preservarse ipso facto la actualidad de ese derecho, ante
el riesgo inminente de causar un perjuicio irreparable en la definitiva a la parte
que alega la violación.

 La parte contra quien obra la medida podrá hacer la correspondiente oposición, una
 vez ejecutada la misma, siguiendo a tal efecto el procedimiento pautado en los
artículos 602 y siguientes del CPC.

 Posteriormente, y previo el examen de los alegatos y pruebas correspondientes, se

procederá a la revocación o confirmación de la medida.

 En caso de declararse improcedente la medida de amparo cautelar, la parte

presuntamente agraviada podrá recurrir a otras providencias cautelares.

En este sentido, la Sala resumió el trámite del procedimiento del amparo cautelar de
la siguiente manera:

En conclusión, propuesta la solicitud de amparo constitucional conjuntamente

con una acción contencioso-administrativa de nulidad, pasará la Sala, una vez
revisada la admisibilidad de la acción principal, a resolver de inmediato sobre
la medida cautelar requerida; debiendo abrirse cuaderno separado en el caso de
acordarse la misma, para la tramitación de la oposición respectiva, el cual se
remitirá junto con la pieza principal, contentiva del recurso de nulidad, al
Juzgado de Sustanciación, a fin de que se continúe la tramitación
correspondiente. Así se decide.

Sin embargo, en este punto es necesario resaltar la consideración que se encuentra en

la Exposición de Motivos de la Constitución de 1999 la cual propugna que la Ley de la
Jurisdicción Contencioso Administrativa que sea dictada se deberá eliminar la acción
cautelar de amparo que se ejerce conjuntamente con el recurso contencioso
administrativo de nulidad, debiendo dicha legislación “…dotar al juez contencioso
administrativo de todo el poder cautelar necesario para decretar de oficio o a instancia
de parte, cualquier tipo de medida cautelar que fuere necesaria para garantizar la tutela
judicial efectiva de los administrados y el restablecimiento de sus situaciones jurídicas
infringidas mientras dure el proceso de que se trate, bien sea a través de la suspensión
de los efectos del acto administrativo correspondiente, o a través de ordenes de hacer o
no hacer, incluyendo el pago de sumas de dinero, que se impongan a la administración
dependiendo del caso concreto.”

En otros casos la Sala Político Administrativa ha aplicado el procedimiento que ha

considerado conveniente al caso en cuestión, en ausencia de un procedimiento
establecido en la ley para la tramitación del recurso o solicitud planteada, en este
sentido señalaremos algunas sentencias. Una de fecha 23 de mayo de 2002, caso:
Conflicto de Autoridades estimó conveniente la aplicación del procedimiento señalado
en la LOADGC para tramitar la solicitud de conflicto de autoridades, “…visto que para
la tramitación de este tipo de acciones no está contemplado un procedimiento especial a
seguir.”. Este mismo criterio fue acogido en sentencia de fecha 27 de junio de 2002,
entre otras. En este caso la Sala ha desaplicado el procedimiento en los casos de
conflicto de autoridad que señala el artículo 166 de la Ley Orgánica de Régimen
Municipal (en adelante LORM), sin embargo consideramos que la aplicación del
procedimiento de amparo al conflicto de autoridad sería el más adecuado por tener el
juez mayor posibilidad de ejercer la inmediación en el juicio, criterio que ha sido
acogido por nosotros desde 1999 cuando estábamos al frente del Juzgado Superior
Contencioso Administrativo de la Región Centroccidental.

En este sentido, en la sentencia de la Sala Político Administrativa in comento, se

ordenó la notificación del solicitante para que en un lapso de 48 horas más un término
de distancia de 3 días, éste procediera a informar sobre los hechos que motivaron la
solicitud, indicando que la ausencia de este informe se entenderá como aceptación de
los hechos. Una vez que conste en el expediente el informe respectivo o que haya
vencido el plazo para presentarlo, se fijará dentro de las 96 horas siguientes la fecha
para la realización de la audiencia oral y pública donde las partes podrán presentar los
alegatos y pruebas que consideren pertinentes. Una vez efectuada la audiencia oral la
causa entrará en estado de sentencia.

Es necesario detenernos en este punto, dado que aunque la sentencia citada es de

reciente data (mayo 2002) se presenta como una retoma del procedimiento establecido
en la LOADGC, apartándose por tanto de las tendencias que la jurisprudencia ha
mantenido, debido a que la Sala Constitucional en la conocida sentencia de 1 de febrero
de 2000, caso José Amado Mejía Betancourt, interpretó con carácter vinculante la
Constitución de 1999 adaptando el proceso para tramitar el amparo constitucional
previsto en la LOADGC a las nuevas exigencias constitucionales. En este sentido,
dentro del nuevo proceso planteado por esta Sala quedó eliminado del trámite la
presentación de los informes, lo que observamos fue retomado en la sentencia de la Sala
Político Administrativa anteriormente citada. Consideramos que esta última Sala más
que haber omitido el carácter vinculante de la sentencia de interpretación constitucional,
ha tratado de adaptar el procedimiento previsto en la LOADGC para tramitar los casos
de conflictos de autoridad, el cual, en principio, no ha sido derogado.

A propósito del conflicto de autoridades debemos reseñar que tenemos que el propio
texto constitucional, diferencia las controversias que se plantean entre entes del Poder
Público, en razón de la naturaleza de las mismas, existiendo de esta forma controversias
de naturaleza constitucional y controversias administrativas, debiéndose concluir
entonces que, una controversia será administrativa cuando su resolución no implique la
aplicación de la normativa constitucional al menos de manera directa, sino la de normas
de rango legal o infraconstitucional.

En caso contrario es decir, aquellas controversias surgidas como consecuencia de

una pugna entre dos entes públicos de nivel constitucional, con motivo de las
competencias que tienen asignadas por la Constitución, representará un caso de
controversia de naturaleza constitucional. Entonces, para que se suscite el conflicto
constitucional se requiere que concurran ambos requisitos, en primer lugar, que se trate
de órganos de creación constitucional y, en segundo lugar, la discusión o situación
controvertida debe versar en torno a competencias y atribuciones establecidas en el
propio texto constitucional; resultando indispensable la concurrencia de los
mencionados requisitos; de modo tal que si nos encontráramos ante el supuesto una
controversia suscitada entre un órgano de creación constitucional, pero discutiendo
competencias legales, dejará de configurase el conflicto aquí analizado.

Ahora bien, cuando el ordinal 9° del artículo 336 de la Constitución se refiere a los
órganos del Poder Público debe entenderse que hace alusión a los previstos en el
artículo 136 eiusdem, el cual consagra la división del Poder Público tanto en el plano
vertical como horizontal; entendiendo que el conflicto debe ser entre órganos y no entre
los funcionarios de los mismos; resultando legitimado para el planteamiento del
conflicto, el director o la persona que preside dicho órgano.

Como se denota de lo antes expuesto, en este tipo de controversias, el órgano

jurisdiccional se encuentra llamado a determinar cual de los órganos del Poder Público
envueltos en el conflicto se encuentra actuando de conformidad con lo establecido
en el texto constitucional, ejerciendo legítimamente las funciones a él atribuidas; razón
por la cual, mediante la decisión correspondiente al proceso judicial, se estará haciendo
respetar y prevalecer el orden constitucional, lográndose que las disposiciones
constitucionales inherentes al caso de la controversia planteada sean aplicadas
correctamente, y se mantenga de esa manera, el normal funcionamiento de los órganos
públicos, asentando así la estabilidad necesaria en el ejercicio y el desarrollo del Poder
Público. Constituye pues, la competencia establecida para la Sala Constitucional en el
numeral 9 del artículo 336 constitucional, una de las formas de preservación del orden
constitucional y el debido funcionamiento de las instituciones del Poder. Ahora bien,
cuando la controversia planteada sea una de índole administrativo, la misma se
encontrará asignada a la competencia de la Sala Político Administrativa; incluso cuando
la controversia se presente entre órganos del Poder Público a nivel estadal.

Por otra parte, y frente a la ausencia de procedimiento para tramitar el recurso de

interpretación, la jurisprudencia también ha realizado pronunciamiento. En este sentido
la jurisprudencia pacífica y reiterada había sostenido durante mucho tiempo, que el
procedimiento más idóneo para la tramitación del recurso de interpretación era el
contemplado en los artículos 112 y siguientes de la LOCSJ. Sin embargo, en sentencia
de fecha 18 de octubre de 1990, caso: PDVSA la Sala declaró procedente la
sustanciación del recurso de interpretación de conformidad con lo dispuesto en el
artículo 135 de la misma ley, esto es, la tramitación de la causa como de mero derecho
cuando no hay necesidad de pruebas. Posteriormente, se cambió el criterio tramitándose
este recurso mediante decisión inmediata, siempre y cuando fuese declarado admisible.
(vid. sentencia de fecha 28 de enero de 1999, caso: Asdrubal Aguiar, entre otras).

Ahora bien, en varias sentencias la Sala Política Administrativa (p.ej: 19 de mayo de

2000, caso: Juan Abraham Martínez; 10 de agosto de 2000, caso: José Antonio
González Rincón, entre otras) estableció lo siguiente:
 no obstante la tendencia antes expuesta originada por el hecho de que no está
establecido en el texto respectivo el procedimiento para interponer el referido
recurso, esta Sala, conforme a la disposición prevista en el artículo 102 de la
Ley que rige las funciones de este órgano, y en atención de garantizar los
derechos de los particulares que puedan ver afectada su esfera jurídica con
motivo de los efectos del presente fallo, considera como el más conveniente para
tramitarlo, el procedimiento previsto en los artículos 23 y siguientes de la Ley
Orgánica de Amparo sobre Derechos y Garantías Constitucionales, adaptado a
las características propias del recurso, y así lo declara la Corte, en uso de sus
atribuciones que le confiere el artículo 102 ejusdem.

En este punto se hace entonces reproducible el comentario hecho sobre el conflicto

de autoridad, toda vez que la Sala Constitucional ha adaptado el proceso para tramitar el
amparo constitucional a las nuevas exigencias constitucionales.

Sin embargo, es importante señalar que la Sala Constitucional ha establecido el

procedimiento aplicable para tramitar el recurso de interpretación, que aunque se trata
del recurso de interpretación constitucional, no se puede obviar, debido al carácter
vinculante que poseen las decisiones de dicha Sala, así en decisión de fecha 22 de
septiembre de 2000, caso: Servio Tulio Briceño en cuanto al procedimiento para
tramitar el recurso de interpretación constitucional la Sala señaló que una vez admitido
el mismo y a los fines de garantizar la participación de la sociedad en la interpretación
de la Constitución, se podrá emplazar por Edicto a cualquier persona que estuviere
interesada en coadyuvar u opinar sobre el alcance y sentido que ha de darse a la
interpretación, para lo cual se fijará un lapso de preclusión dentro del cual éstos
expongan por escrito lo que estimen conveniente.

Asimismo, deberá notificarse de la admisión de la acción a la Fiscalía General de la

República y a la Defensoría del Pueblo para que presenten sus observaciones en torno a
la interpretación que se haya solicitado. En ese sentido, la Sala ha dejado claro que
corresponderá al libre criterio del Juzgado de Sustanciación la determinación del
término para que los interesados y la Fiscalía y Defensoría presenten sus opiniones, sin
perjuicio de que por la urgencia de la interpretación solicitada se notifique únicamente a
los mencionados órganos del Poder Moral.

En criterio de la Sala, la declaración de certeza que se derive de la decisión del

Recurso, constituye una de las manifestaciones de la tutela preventiva del control de la
constitución, pues al despejarse las dudas o ambigüedades que existan sobre el texto
constitucional se prevén posibles acciones futuras de inconstitucionalidad.

En otro orden de ideas, el juez contencioso electoral ha hecho lo propio respecto al

poder de aplicar el procedimiento que considere conveniente en caso de ausencia de uno
aplicable, inclusive el crear incidencias no previstas en la ley. Así la Sala Electoral en
sentencia N° 67 de 12 de junio de 2000, reafirmada en sentencia Nº 108 de 13 de agosto
de 2001, caso: Eraclio Romero, el Juzgado de Sustanciación de dicha Sala precisó que:

habiendo constatado que para ese momento ya se había producido la

extemporánea respuesta del Consejo Nacional Electoral -mediante la
Resolución Nº 010213-42 que declaró sin lugar el recurso jerárquico interpuesto
por el ciudadano Eraclio Coromoto Romero Hernández-, y que sólo habían
transcurrido cinco (5) días hábiles a los fines de interponer el recurso
correspondiente contra esa Resolución, procedía a fijar un lapso de diez (10)
días hábiles de la Administración, siguientes a esa fecha, para que el recurrente
presentara un escrito complementario o reforma del recurso, de conformidad
con el criterio sostenido por esta Sala en sentencia Nº 67 de fecha 12 de junio de
2000.

En este punto consideramos necesario hacer un pequeño aparte, dado que el

problema de la limitación de la facultad de autotutela de la Administración una vez que
el administrado ha recurrido a los tribunales, ha sido resuelto de una forma plausible por
el legislador venezolano en áreas especificas del Derecho, adelantándose inclusive a la
legislación extranjera8[8], siendo pionera en este caso, toda vez que la Ley Orgánica del
Sufragio y Participación Política de 1993 establece en su artículo 239 que cuando esté
“…pendiente de sustanciación y decisión el Recurso Contencioso Electoral, ningún
órgano electoral o público puede dictar providencia que directa o indirectamente
pueda producir innovación en lo que sea materia principal del mismo…”.

Asimismo, el Código Orgánico Tributario de 2001 en su artículo 255 señala que

“…la Administración Tributaria se abstendrá de emitir resolución denegatoria del
recurso jerárquico…”, cuando vencido el lapso de 60 días establecido para decidir el
recurso jerárquico no hubiere decisión “…y el contribuyente hubiere intentado el
recurso contencioso tributario en virtud del silencio administrativo…”.

A manera informativa podemos señalar, específicamente en la materia tributaria

sentencia de reciente data, de 16 de mayo de 2002, caso Cervecería Polar, C.A. y Otros
en la cual la Sala Político Administrativa señaló lo siguiente:

la potestad administrativa de decidir en cualquier tiempo debe limitarse o cesar,

en este caso concreto, al momento de ser notificada la Administración
Tributaria del recurso válidamente ejercido, respecto del mismo asunto

8[8] Vid. Ley 30/1992, modificada por la Ley 4/1999 BOE n° 12 de 14 de enero de 1999 corrección de errores en
BOE n° 16 de 19 de enero de 1999, sobre el Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento
Administrativo Común (LRJAP-PAC). España.
 controvertido, ante la jurisdicción contenciosa administrativa, para así evitar
conflictos que pudieran producirse por decisiones simultáneas y contradictorias
de las autoridades administrativas y judiciales sobre un mismo acto
administrativo.

En cuanto a la materia electoral reseñaremos una sentencia dictada por la Sala

Electoral de fecha 24 de septiembre de 2002, caso: Ángel García y otros, en donde
quedó establecido lo siguiente:

En vista de lo anterior, dado el conocimiento que ha tenido esta Sala de la

Providencia Administrativa N° DS-364 del 29 de julio de 2002, cuyo contenido
se asemeja al de la Providencia Administrativa impugnada en el presente
proceso y que es anulada por esta misma nueva Providencia Administrativa, en
aras de la seguridad jurídica debe entenderse que es nulo este acto
administrativo, por cuanto es un principio aceptado pacíficamente que, en
resguardo de los derechos de los administrados, la Administración debe
abstenerse de dictar actos que por ser del mismo contenido de los impugnados
en sede judicial puedan pretender dictarse en fraude del control jurisdiccional
respectivo.

El anterior principio, además, ha sido positivizado en materia electoral según se

observa en el artículo 239 de la Ley Orgánica del Sufragio y Participación
Política antes trascrito, dispositivo que consagra expresamente la prohibición
de innovación por parte de la Administración en cuanto a los temas sometidos a
la jurisdicción contencioso electoral.

Por otra parte, en cuanto al procedimiento aplicable para tramitar los casos de
reclamación contra las vías de hecho de la Administración, la Corte Primera de lo
Contencioso Administrativa, en voto salvado del autor del presente trabajo en
expediente N° 00-22925, señaló que frente a la actuación material o vía de hecho de la
Administración deben ser eliminados todos los privilegios procesales, por lo que reseñó:

La actuación grosera de la administración –concebida de forma general-

amerita de un control, y quien disiente no tiene objeción alguna respecto a esta
necesidad; pero éste control debe ser realizado a través de un procedimiento
breve y sumario, donde casi de forma automática hay que proteger al particular,
víctima de la actuación grosera de la administración, tal y como sucede con el
decreto de restitución o de amparo a la posesión, dictado con ocasión al
interdicto restitutorio o de amparo, previsto en el artículo 699 del Código de
Procedimiento Civil, que es la vía prevista en el artículo 4 de LEY DE
EXPROPIACIÓN POR CAUSA DE UTILIDAD PÚBLICA O SOCIAL; o
como sucede con el otorgamiento de una cautelar innominada con base en el
Parágrafo primero del artículo 588 y 585 del Código de Procedimiento Civil
aplicable dentro de los procedimientos de amparo autónomo.
 Concluye el voto salvado en cuestión que la solución procesal que se encuentra en el
ordenamiento jurídico venezolano es tramitar el conocimiento de la actuación material o
vía de hecho a través del proceso interdictal (limitada a la lesión posesoria) o al proceso
de amparo constitucional, todo con la finalidad de restablecer la situación del particular;
“…quedándole a éste la acción de daños y perjuicios si la actuación le ha causado una
desmejora a su patrimonio, acción que se concretiza dentro del procedimiento previsto
en los artículos 103 y siguientes de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia.”

Estamos seguros que la Ley que se dicte para el Contencioso Administrativo

respetará la preeminencia del juez natural y la ausencia de un proceso plagado de
privilegios y prerrogativas, por lo que consideramos que deberá establecerse una especie
de contencioso para las vías de hecho, adminiculando los procedimientos propios y
naturales del particular con la tutela del interés general, donde este juez mas que
conocer de la legalidad de la actuación, someta a la administración al Derecho
Administrativo y restablezca la situación lesionada.

La Corte Primera de lo Contencioso Administrativo estableció el procedimiento a

seguir en el caso de reclamaciones por el funcionamiento de los servicios públicos, en
sentencia del autor de 28 de marzo de 2000, caso: Vilma Pérez Linares y otros vs.
Instituto Venezolano de los Seguros Sociales se inclinó hacia la idoneidad del proceso
de amparo constitucional para resguardar derechos constitucionales que hayan sido
cercenados a raíz de vías de hecho de la Administración, por causa del incumplimiento
de su obligación en la prestación de servicios públicos, todo ello debido a la inexistencia
de un procedimiento lo suficientemente breve que tutele con la rapidez del caso, los
derechos de los ciudadanos receptores de los servicios públicos, y frente a la
inexistencia de un contencioso administrativo de los servicios públicos tal y como está
previsto en el artículo 259 de nuestra Carta Magna. En dicha sentencia se estableció lo
siguiente:

Ahora bien, siendo que todos los habitantes de la República tienen derecho a la
protección de la salud, es necesario recalcar que la actuación del organismo
administrativo al emitir su decisión de cierre del referido centro ambulatorio
contradice y menoscaba dicha protección, lo que se traduce en violación de
dichos derechos, por cuanto impide a los habitantes de la localidad de Los
Teques el uso de los medios dirigidos al resguardo de dicho bien, por ello esta
Corte vista la relevancia de los derechos denunciados como violados, considera
imperioso declarar la procedencia de la presente pretensión de amparo
constitucional

En este sentido la Corte acordó tutela constitucional preventiva por medio de la cual
se ordenó al presunto agraviante el restablecimiento inmediato del servicio, advirtiendo
que en contra de dicha orden cabe oposición de conformidad con la aplicación analógica
de los artículos 602, 603 y 604 del CPC.
 Por último, somos de la tendencia que sostiene que el poder judicial venezolano se
encuentra en mora en cuanto a la aplicación de la oralidad en los procesos judiciales ya
que, conforme a la tesis de la aplicación inmediata de las normas constitucionales, ha
debido aplicarse por vía analógica el procedimiento oral previsto en el CPC,
especialmente en estos casos de reclamación por la prestación de servicios públicos.

En este sentido podemos señalar la sentencia líder en esta materia dictada por la Sala
Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia en el caso: Asociación Civil Deudores
Hipotecarios de Vivienda Principal (ASODEVIPRILARA) [créditos indexados] de
fecha 22 de agosto de 2001, en la cual señaló lo siguiente:

Ante la acción de amparo incoada, alegando los demandantes sus derechos e

intereses difusos o colectivos, debe la Sala resolver si se ventilará lo alegado
mediante el amparo, o por otro proceso existente, adaptándolo al artículo 26
constitucional, para lograr el desideratum de dicha norma: una justicia oral,
expedita e idónea.

En este sentido, la Sala decide aplicar a la acción planteada el proceso

establecido en el Código de Procedimiento Civil para el juicio oral, pero con
variantes destinadas a potenciar la oralidad, brevedad, concentración e
inmediación de esta clase de procesos.

En ese sentido, y debido a que los demandantes erradamente plantearon un

amparo, al admitirse la demanda se les comunicará que tienen la carga de
promover en un lapso de cinco (5) días después de su notificación a menos que
se encuentren a derecho, toda la prueba documental de que dispongan, así como
la mención del nombre, apellido y domicilio de los testigos si los hubiere.

Los llamados a juicio como demandados, procederán a contestar por escrito la

demanda, sin que sean admisibles cuestiones previas, produciendo un escrito de
contestación que contiene sus defensas o excepciones de manera escrita, sin
citas jurisprudenciales ni doctrinales, y que además contendrá la promoción y
producción de la prueba documental de que dispongan y de los testigos que
rendirán declaración en el debate oral.

A partir de la contestación, conforme a lo que más adelante se expresa, el

tribunal aplicará para la sustanciación de la causa, lo dispuesto en los artículos
del 868 al 877 del Código de Procedimiento Civil, pudiendo las partes
promover, en el término señalado en el artículo 868 del citado, las pruebas que
creyeren convenientes ofrecer, conforme al artículo 395 eiusdem.

Tratándose de un proceso oral (en el cual también es aplicable lo estipulado en

los artículos 860, 862 y 864 del Código de Procedimiento Civil), con
inmediación, el cual hasta que la ley no lo regule va a seguir utilizándose para
las acciones ordinarias por derechos o intereses difusos, la Sala debe señalar
 las características de la inmediación, que son aplicables a otros procesos orales
constitucionales.

La oralidad en el sistema judicial venezolano ha tenido vigencia en ciertos códigos y

leyes en los cuales la propia ley determinaba que el asunto se tramitara por la vía del
procedimiento oral. Actualmente parte de estos Ordenamientos Jurídicos han sido
derogados por otros, pero sin embargo, la oralidad sigue siendo aplicada y pudiera
acudirse a ellos para darle vigencia al mandato Constitucional.

Uno de los primeros antecedentes en cuanto a la oralidad, se encontraba previsto en

el Código de Enjuiciamiento Criminal, el cual establecía en el Capítulo X, del Título
III, la posibilidad discrecional de los jueces para optar por el juicio oral para aquellos
casos penales en los cuales las penas fueran inferiores a 4 años, tratándose de juicios
correccionales para delitos leves y faltas previstos en el Código Penal y otras leyes
penales.

Asimismo, la Ley Orgánica Sobre Sustancias Estupefacientes y Psicotrópicas, la

derogada Ley Orgánica de Salvaguarda del Patrimonio Público, el Código Orgánico
Procesal Penal, El Código de Comercio, la Ley Orgánica de Amparo Sobre Derechos y
Garantías Constitucionales, la Ley Orgánica para la Protección del Niño y del
Adolescente así como el Código de Procedimiento Civil prevén procesos orales, aun
cuando el último de los códigos señalados incorporó, al proceso civil venezolano el
procedimiento oral como sustituto del procedimiento ordinario, sin embargo, para que
este procedimiento o juicio oral pudiera seguirse en los Tribunales del país, era
necesario, de conformidad con el artículo 880 eiusdem, que previamente el Ejecutivo
Nacional mediante Decreto aprobado en Consejo de Ministros, determinara las
Circunscripciones Judiciales y los Tribunales que aplicarían este procedimiento oral.

La Comisión Redactora del Proyecto del Código de Procedimiento Civil, presentado

a la Cámara del Senado el 17 de noviembre de 1975, optó por mantener el proceso
escrito que tradicionalmente ha regido en Venezuela, pensando que un cambio profundo
y repentino del proceso escrito al proceso oral no era aconsejable, sino después de un
proceso más o menos largo de experiencias concretas en ciertas áreas de la justicia civil,
que permitirian una comprensión adecuada, no sólo de las nuevas formas y técnicas del
proceso oral, sino además de su fundamento teórico y científico, que hicieran posible un
desenvolvimiento del nuevo sistema con la facilidad y prontitud que sólo llega a
alcanzarse con algunos años de experiencia del mismo.
 No obstante luego de la mora del ejecutivo y de la reforma de la Ley Orgánica del
Poder Judicial de 19989[9] y con motivo del proceso constituyente que vivió el país
durante el año 1999, por Decreto de la Asamblea Nacional Constituyente publicado en
Gaceta Oficial No. 36.832, (Extraordinario) de fecha 18 de noviembre de 1999, se dio
paso a la Comisión de Emergencia Judicial, quien a su vez asumió las facultades
conferidas al Consejo de la Judicatura, al habérsele fijado como fecha límite el 16 de
diciembre de 1999, para resolver todo lo relacionado con la implantación del
Procedimiento Oral en el Sistema Procesal existente, para su adecuación a la nueva
realidad constitucional.

Sin embargo, vencido el lapso no se dio cumplimiento a lo anteriormente

establecido, creándose luego por Decreto Constituyente del 29 de diciembre de 1999,
según Gaceta Oficial No. 36.859, Extraordinario, de fecha 19 de diciembre de 1999, la
Comisión de Funcionamiento y Reestructuración del Poder Judicial, a la cual se le
otorgaron las mismas atribuciones en relación con la implantación del procedimiento
oral, sin que hasta la fecha se haya determinado en cuáles Circunscripciones Judiciales y
Tribunales del país se implementará el procedimiento oral.

Con motivo de la entrada en vigencia de la Constitución de la República Bolivariana

de Venezuela – hecho que para nosotros basta como orden para instrumentalizar la
oralidad en todos los procesos Judiciales-, y teniéndose en cuenta los principios que
rigen el proceso de amparo, - como son la oralidad, sumariedad, brevedad, gratuidad y
no sujeto a formalidades -conforme a lo dispuesto en el artículo 27 del texto
constitucional, la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia considerando
que el mencionado artículo 27 era de aplicación inmediata, estimó la adaptación del
procedimiento de amparo previsto en la Ley Orgánica de Amparo sobre Derechos y
Garantías Constitucionales, a las prescripciones de los siguientes artículos 27, 49, que
consagra el debido proceso, y 335 de la Constitución que le otorga la facultad de
establecer la interpretación y alcance de las normas y principios constitucionales en
forma vinculante.

Por consiguiente, ante la necesidad de adoptar al proceso, un procedimiento oral,

público, breve, y ausente a formalidades no esenciales, conforme a los nuevos
requerimientos previstos en la Constitución de 1999, la Sala Constitucional del Tribunal
Supremo de Justicia, por vía jurisprudencial ha implantado a procesos ya existentes, el
procedimiento oral (sentencia del 1 de febrero de 2000, caso José Amado Mejía) y en
reciente decisión de fecha 27 de agosto de 2001, caso ASODEVIPRILARA, decidió
aplicar a ésta última, el procedimiento previsto para los juicios orales en el Código de
Procedimiento Civil, anteriormente mencionado. Somos del criterio que en materia

9[9] atribuyó tal facultad al Consejo de la Judicatura, la cual en su artículo 119, estableció: “ El Consejo de la
Judicatura queda autorizado para que, dentro del plazo de un año, desde la publicación de esta Ley, determine
mediante resolución las Circunscripciones Judiciales y los tribunales en que entrarán en vigencia las disposiciones del
procedimiento oral, contenidas el Título XI del Libro Cuarto del Código de Procedimiento Civil. Igualmente queda
autorizado el Consejo de la Judicatura para extender la aplicación del procedimiento oral o procedimiento breve
previsto en el Título XII del Libro Cuarto del Código de Procedimiento Civil, a las materias que considere
conveniente, sin consideración a la cuantía”.
contenciosa administrativa debería ser aplicado el procedimiento mas afín representado
por el procedimiento establecido en la Ley del Estatuto de la Función Público ello como
facultad que tiene establecida el Juez contencioso administrativo como ya se han
analizado.

D. Régimen de las Pruebas.

Es así como dentro de los poderes probatorios del juez se encuentra, según lo
dispone el artículo 126 de la Ley de la Corte Suprema de Justicia la posibilidad que
tiene de declarar mediante un auto expreso el inicio de la fase probatoria; sin embargo,
tal situación se ha interpretado por la jurisprudencia en el sentido de abrir de pleno
derecho el referido lapso probatorio.

También puede el juez, a tenor de lo dispuesto en el artículo 89 eiusdem, solicitar

declaraciones escritas a los representantes del Estado en juicio. Vale decir que la norma
se encuentra relacionada más con las llamadas prerrogativas de la Administración,
debido a que prevé la situación de que “ni las autoridades ni los representantes legales
de la República, estarán obligados a absolver posiciones ni a prestar juramento
decisorio”; pero en su defecto pueden responder por escrito las preguntas que el
juzgador estime necesario sobre los hechos relacionados directamente con la litis. Es
forzoso notar del artículo que si bien las personas en el señaladas no están obligadas a
hacerlo, nada obsta para que por acto de su propia voluntad, accedan a rendir posiciones
juradas o a prestar el juramento decisorio. Por otro lado, debemos destacar que de ser
así, el juez -además de la contraparte- tiene la facultad de idear un cuestionario de
preguntas relativo a los hechos del caso que las personas indicadas en la norma deberán
responder pero sin estar bajo juramento.

Igualmente debe el juez decidir sobre la admisión de las pruebas que le sean
promovidas en el juicio (artículo 128 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de
Justicia), facultad desde luego para cualquier juzgador y no exclusiva del contencioso
administrativo. Sobre éste punto conviene destacar que si bien es cierto que en cuanto a
la promoción y evacuación de las pruebas el artículo 127 de la Ley que rige al Máximo
Tribunal señala “cinco audiencias para promoverlas y quince para evacuarlas”, resulta
necesario que tales lapsos probatorios incluyan también los respectivos plazos
procesales para que las partes puedan hacer oposición a las pruebas presentadas, de
considerarlo necesario y además debe existir el lapso u oportunidad para que el director
del proceso decida sobre tal oposición -en caso de que esta fuere hecha- o simplemente
de decidir sobre la admisión de las mismas. Esto resulta necesario, sobre todo en la
parte referida a la oportunidad para oponerse a las pruebas debido a que mediante esa
oportunidad procesal se preserva uno de los derechos fundamentales más importantes en
materia judicial, como lo es el derecho a la defensa, consagrado en el artículo 49
constitucional. Bajo este espíritu los diversos plazos de la fase probatoria deben quedar
de la siguiente manera: cinco (5) días para la promoción de las pruebas necesarias; tres
(3) días para que las partes puedan realizar oposición formal a las pruebas que fueron
promovidas en el proceso; otros tres (3) días para que el juez decida sobre la admisión o
no de las mismas y por último quince (15) días para la evacuación de éstas.

La adopción de tal postura además se ve facilitada por la remisión que el propio

artículo 127 in comento hace expresamente al Código de Procedimiento Civil en lo
referido a los “medios de prueba, admisión y evacuación de las mismas”. Importa
destacar también que el juez posee la facultad de decidir igualmente si prorroga o no el
lapso para la evacuación de las pruebas, dependiendo de lo que estime conveniente
según el caso, pudiendo extenderlo hasta por un máximo de quince (15) días más.

Adicionalmente, y siguiendo lo referente al lapso de pruebas, tiene el juez también la

facultad de declarar terminado el lapso correspondiente de evacuación de las mismas,
sin tener la necesidad de esperar a que tal lapso precluya, cuando observe que ya fueron
evacuadas todas las que se promovieron en la oportunidad legal correspondiente; o bien
porque éstas se encuentran ya en el expediente y no necesitan de evacuación o incluso
porque considera que puede decidir con las que ha llevado o promovido el actor, lo cual
en principio sería sólo aceptable en un contencioso objetivo (artículos 109, 129 y 166,
todos de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia).

Por otra parte a diferencia del juez y el sistema del proceso civil, que tienen carácter
dispositivo, el juez contencioso administrativo tiene amplios poderes inquisitivos en lo
referido a la investigación de la verdad y de los hechos.

Para el profesor Araujo Juárez en el proceso probatorio se distinguen dos principios

o sistemas contrapuestos, el de aportación y el de investigación, dependiendo del sujeto
al que corresponda introducir los hechos y su prueba al proceso. En este sentido,
considera el autor que el proceso está presidido por el principio de investigación
“…cuando el Juez está legitimado para introducir los hechos y a verificar de oficio la
prueba.”10[10]

El modelo de juez inquisidor es palpable en la jurisdicción contenciosa, debido a

múltiples razones, la desigualdad de las partes (Administración-administrado), la
posesión de las pruebas por parte de la Administración demandada, entre otras, por lo
que el juzgador debe procurar en todo momento dictar todas aquellas providencias o
diligencias tendientes a indagar todas las informaciones y pruebas que considere
pertinente.

10[10] Principios Generales del Derecho Procesal Administrativo. Vadell Hermanos Editores, C.A. Valencia.
Venezuela. 1998.
 Igualmente vale la pena destacar que los medios de los que dispone el juez para
recabar las pruebas que juzgue necesarias no se encuentran limitados, ya que de una
simple lectura del artículo se puede evidenciar que no se refiere o reduce a unos medios
probatorios en específico; lo cual desde luego, facilita en gran medida la tarea que el
juzgador debe realizar. Sin embargo, tal artículo -129- se encuentra establecido en la
Sección Tercera del Capítulo III, Título V, sección esta titulada “De los Juicios de
Nulidad de los Actos Administrativos de efectos particulares”; razón por la cual
debemos entender que la potestad probatoria aquí comentada sólo es aplicable por los
jueces en dichas acciones. No obstante, en el Capítulo I del mismo título referido a las
“Disposiciones Generales de los Procedimientos” se establece en el artículo 96 la
posibilidad de que se verifiquen, luego del acto de informes, los llamados autos para
mejor proveer, contemplados en el artículo 514 del Código de Procedimiento Civil, lo
cual debe interpretarse de que en igual manera resulta aplicable lo dispuesto en el
artículo 401 eiusdem, que plantea las llamadas diligencias oficiosas, que en definitiva
consagran facultades probatorias de las que el director del proceso puede disponer para
emitir su fallo.

También, en similar manera al artículo 129 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema

de Justicia, se encuentra consagrado para los procedimientos de segunda instancia el
artículo 165 eiusdem, que permite al Juzgado de Sustanciación evacuar las pruebas que
él haya ordenado de oficio; con la salvedad de que las mismas deben ser evacuadas en el
lapso que establece el propio precepto -quince (15) días prorrogables luego de haber
sido ejecutoriado el auto de admisión de las mismas- y que se debe limitar a los medios
de prueba que son permitidos por la dicha ley en su artículo 164 para los procedimientos
en segunda instancia.

Nos señalaban en nuestras clases de derecho en la Universidad Católica Andrés

Bello, que al momento de la existencia de una carencia en el procedimiento
administrativo o en el proceso judicial respecto a la comprobación de un alegato o
argumento, necesariamente deberíamos determinar para poder tomar una decisión, a
quién correspondía probar el hecho alegado, en definitiva verificar quién tenía la
carga de la prueba, que no era mas que el imperativo del propio interés.

Respecto a la carga, basta destacar la parte motiva de la sentencia dictada por la

Sala Político Administrativa, en fecha 2 de mayo de 2000, en la cual se expresó lo
siguiente:

“...el articulo 506 del Código de Procedimiento Civil establece la

carga de cada parte de probar las afirmaciones de las cuales
pretende beneficiarse en el proceso. Se advierte que, conforme a lo
 anterior, una parte no queda relevada de dicha carga probatoria
cuando formule sus alegatos de manera negativa. Ciertamente, las
partes tienen la carga de probar todas las negaciones de carácter
relativo que formulen. Este especial tipo de negación se
corresponde con aquellos alegatos que contienen implícitamente
afirmaciones de hecho pero que son presentados en forma de
negación. Así, por su naturaleza o contenido se equipara a una
afirmación, mas en apariencia es considerada una negación. Por
ello se afirma que una negación ha de ser probada por la parte
que la formule, salvo que ésta sea de carácter absoluto o
indefinido.” (Sentencia del Tribunal Supremo de Justicia, Sala
Político Administrativa de fecha 2 de mayo de 2000, caso:
Elecentro).

Carnelutti establece que la diferencia entre la carga y la obligación se funda en la

diversa sanción impuesta por el no cumplimiento del acto, y concluye: “Hay
obligación cuando la inercia da lugar a una sanción jurídica (ejecución o pena); si
al contrario, la omisión de cumplir el acto solamente hace perder los efectos útiles
del acto mismo, se tiene la carga”11[11].

Desde el punto de vista del derecho procesal civil la carga de probar lo alegado
corresponde a la parte que afirma (actori incumbit onus probandi); al demandado
sólo le incumbe la prueba de las excepciones por él opuestas. Quien pida la
ejecución de una obligación debe probarla y quien pretenda que ha sido libertado de
ella debe por su parte probar el pago o el hecho que ha producido la extinción de su
obligación. (Articulo 1354 Código Civil Venezolano (en adelante C.C.V).

Permítasenos sondear en este punto lo que pauta el Derecho Tributario dada la

vinculación que con el organismo rector tributario de la República tuvimos
recientemente en el campo de los hechos y actos jurídicos –y el acto administrativo
tributario es un acto jurídico- el principio es que tanto el actor como el demandado –
Administración- deben probar sus respectivas posiciones; la carga de la prueba se
reparte entre los litigantes, y no hay uno a quien corresponda la totalidad de la carga de
la prueba y otro que esté exonerado de carga. Es decir, se presenta una repartición, y los
hechos alegados por cualquiera de las partes y no probados por ellas se tienen, para
quien decide, como no existentes. Conforme a esto, cada parte soporta la carga de
probar los datos y los hechos que constituyen el supuesto de hecho a los efectos de la
aplicación de la norma que le son favorables: es decir, cada una de las partes, tiene la
carga de la prueba de los hechos que le interesan. En conclusión cada parte debe probar

11[11] Arístides Rengel-Romberg. Tratado de Derecho Procesal Civil Venezolano. Tomo 4.

sus alegatos, y el hecho que la carga de la prueba esté en manos del recurrente, en razón
del principio de la presunción de legalidad de los actos administrativos, la
Administración no se encuentra exenta de la obligación de probar. Sin embargo, sobre
este punto volveremos mas adelante.

Este problema de la carga de prueba, ciertamente es propio del proceso dispositivo

típico en el proceso civil. En el proceso inquisitorio –como lo es el proceso
contencioso administrativo- frente a la posibilidad de que las pruebas puedan ser
ordenadas de oficio por el Juez, no puede propiamente hablarse de carga de la prueba ,
y el Juez aún teniendo ante sí a dos partes, está desvinculado, para la investigación de
la verdad, de la iniciativa y de los acuerdos de las mismas.12[12]

Todo ello demuestra que en materia del derecho administrativo y mas

específicamente del derecho tributario, esta premisa contenida en el Artículo 1354
C.C.V debe ser re-estudiada por cuanto existen presunciones básicas en la actuación
de la administración pública cual es la presunción de legitimidad –ejecutividad- del
acto administrativo, esto significa que el acto administrativo dictado por la
administración se presupone válido, legal y quien no esté de acuerdo con ello deberá
demostrar lo contrario. Es necesario hacer la salvedad que dicha presunción, en
concreto tal y como ha afirmado GARCÍA DE ENTERRÍA se viene a entender como
un freno desplazamiento de la carga de recurrir pero, de ninguna manera de la carga de
probar, o dicho de otra forma, si bien se admite que la relación de hechos formada por la
Administración debe tenerse por cierta, cosa bien distinta es que dicha relación sea en
todo caso prueba suficiente.

En este mismo sentido, opina desde un punto de vista general BREWER-

CARIAS13[13] al señalar que, dada la presunción de legalidad de los actos administra-
tivos, la carga de la prueba para desvirtuar esa presunción corresponde al recurrente. Sin
embargo, cuando el vicio de ilegalidad alegado por el recurrente, es un vicio de
incompetencia, la carga de la prueba de la competencia corresponde a la
Administración, así lo ha establecido la Corte Primera de lo Contencioso-
Administrativo en sentencia de 14 de diciembre de 1985. Mas aun el mismo autor
señala que, la existencia de dicha presunción y su consecuente carga de la prueba, para
desvirtuarla en cabeza del recurrente, no exime a la Administración Pública, aún en

12[12] Ver lo dispuesto en el Articulo 129 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de

Justicia. De igual forma lo previsto en los Artículos 164 y siguientes eiusdem.

6- Brewer- Carias, Allan. Contencioso Administrativo. Tomo VII. Instituciones

Políticas y Constitucionales.
los procedimientos contencioso-administrativos, de la obligación que también tiene de
probar los hechos que han servido de fundamento al acto recurrido.

Otro principio importante y por supuesto un cambio en el principio que la carga de

la prueba en materia Contenciosa Administrativa corresponde siempre al recurrente en
la vía contencioso-administrativa, está representado por la exigencia a la
Administración para que remita al juez el expediente administrativo, donde debe
cursar prueba de los presupuestos fácticos que dieron lugar al acto administrativo y
que constituyen los motivos del mismo. La consecuencia ha sido que si en casos de
impugnación de un acto administrativo, por ejemplo por vicios en la causa, la
Administración no remite al Tribunal el expediente administrativo, ello se considera
como una falta de prueba de los presupuestos de hecho del acto por parte de la
Administración, debiendo decidir entonces el juez en beneficio del recurrente.

Por tanto la ausencia de envío del expediente administrativo al juicio, se configura

como falta de prueba por parte de la Administración y hará presumir la ausencia total y
absoluta del procedimiento legalmente prescrito, lo que vicia de nulidad absoluta el acto
recurrido. Es importante recordar que es precisamente dentro de ese expediente
administrativo donde se van a verter las pruebas aportadas por el contribuyente y dentro
de ellas, por ejemplo, una experticia promovida dentro del procedimiento
administrativo.

En este sentido, el criterio que ha señalado que dado el carácter revisor del
proceso contencioso administrativo donde normalmente el particular asume la
posición de demandante y por ende le incumbe al administrado la total carga de la
prueba, debe ser revisado. Esta errada corriente afirma, que la total carga de la
prueba está atribuida a quien afirma que el acto impugnado es ilegal, independiente -
mente del carácter constitutivo, impeditivo, extintivo o excluyente de los hechos que
fundamentan la pretensión. Pareciera también, por cuanto no existe norma expresa, que
incumbe al reclamante la “carga de la prueba” de los hechos de los que derive su
derecho y no resulten del expediente administrativo. Por otra parte, tanto en el
procedimiento de gestión como en el de solución de reclamaciones, quien haga valer su
derecho deberá probar los hechos normalmente constitutivos del mismo. Todo ello
como vimos debe ser re-estudiado.

La afirmación de que en el proceso administrativo rige el principio general sobre

distribución de la carga de la prueba en los términos expresados, obliga a valorar el
contenido concreto del acto sometido a revisión jurisdiccional, con el fin de determinar
cuáles son las normas aplicadas y qué parte las invoca a su favor. Si el acto administrativo
consiste en la denegación de un derecho reclamado por el particular, incumbirá a éste la
carga de la prueba acerca de los hechos constitutivos de su nacimiento y a la
Administración la de los hechos impeditivos, extintivos o excluyentes, como se ve no es
sólo la carga del actor o demandante.

Hay que insistir que constituye un requisito necesario de la actuación administrativa

lo referente a la sustanciación del expediente administrativo, que en su conjunto
constituye un documento público administrativo y como deber de sustanciarlo, también
deberá aportarlo en la causa judicial que se sustancia contra la administración emisora
del acto14[14] una vez que le sea requerido a través de un medio probatorio en sede
judicial ó por el propio juez al admitir la causa.

Es necesario aclarar lo referente a la presunción de inocencia –en materia

sancionatoria- de rango constitucional (Artículo 49 numeral 2 del texto constitucional)
la cual se configura como un principio de derecho penal aplicable al derecho
administrativo y al tributario por disposición del Artículo 79 del Código Orgánico
Tributario. Frente a ello debemos denotar que dicho Código desde hace tiempo invierte
esta carga de la prueba luego que se dicta el acto sancionador, es decir, el principio
anteriormente señalado es respetado en sede Administrativa tributaria hasta que se
impone el reparo, después de ello recae la carga en contra del administrado. De
desconocerse este principio se obligaría al inculpado a la prueba negativa de los hechos
que se le imputan, lo que, en muchos casos, supone dejarle en una situación de
indefensión. Por ello cuando la actividad de la administración tributaria esté dirigida a
imponer una sanción deberá sustentarse muy bien el expediente administrativo y
presentarlo oportunamente en los estrados tribunalicios cuando le sea requerido, para
que de allí surja una motivación cónsona y adecuada, capaz de desvirtuar la presunción
de marras.

En definitiva lo que pregona la Constitución con la presunción de inocencia es una

inversión constitucional de la carga de la prueba en todo tipo de procedimiento o
proceso que tenga como finalidad imponer una sanción. Este principio tiene gran
importancia en el

procedimiento consagrado en el Código Orgánico Tributario (2001) dado que en él

existen procedimientos que tienen como finalidad la imposición de sanciones.

A efectos de exponer la incidencia de la Constitución en el procedimiento tributario,

debemos señalar que dentro de la fisonomía procedimental, que se mantiene aún con el
nuevo Código, el procedimiento de fiscalización y determinación está caracterizado por
dos etapas, a saber:

14[14] González Nicolás. La prueba en el proceso administrativo (objeto, carga y

valoración)
  La primera etapa: Es la etapa investigativa que se inicia algunas veces con la
providencia de investigación fiscal y es llevada a cabo por las Divisiones de
Fiscalización de todas las Gerencias Regionales del Tributos Internos del SENIAT
y por algunas otras Administraciones que se rigen por el Código Orgánico
Tributario. Esta primera etapa culminaría con un acta de reparo, para
posteriormente, si hay allanamiento por parte del contribuyente, liquidar
sanciones y multas. También algunos procedimientos de reparo abreviado o de
imposición de multas sumarial culminan con esta etapa por lo que no será
necesario la segunda etapa que se expone de seguidas.

 La segunda etapa: Es la apertura de la fase sumarial, está representada por una

etapa sustanciadora, donde el contribuyente y la administración despliegan toda su
actividad probatoria y donde el que tendría la carga de defenderse es el
administrado, haciendo uso de todos los medios de pruebas admitidos en derecho,
con excepción del juramento y de la confesión de empleados públicos, cuando ella
implique prueba confesional de la Administración. Especial referencia merece la
regulación expresa en el Código de la prueba de expertos, la cual se ampliará de
seguro con la disposición contenida en el artículo 475 del Reglamento de la Ley
Orgánica de Aduanas. Esta etapa culmina con las respuestas de todas las defensas
del contribuyente y la determinación del tributo, intereses y sanciones si fuere el
caso.

Es precisamente con la culminación de la primera etapa procedimental señalada,

que se cumple la actividad demostrativa y determinativa a la que está obligada la
administración, esto es, demostrar que un determinado contribuyente incumplió con sus
deberes tributarios y por ello debe ser sancionado, es decir se le da plena eficacia al
principio de inocencia, por cuanto con esta actividad se desvirtúa y se invierte la carga
probatoria ahora en cabeza del administrado. Todo esto se deriva del artículo 184 del
Código Orgánico Tributario (2001) cuando señala que el Acta de Reparo hará plena fe
mientras no se pruebe lo contrario. Significa lo anterior que las actas fiscales gozan de
una presunción de legitimidad y veracidad, siendo una carga del administrado que
pretenda desestimar su contenido, producir la prueba en contrario, tal como lo ha
interpretado la extinta Corte Suprema de Justicia, en los siguientes términos:

Es jurisprudencia reiterada y mantenida de esta Corte Suprema de Justicia en

Sala Político-Administrativa que:

Las actas fiscales, en las cuales se formulan reparos a las declaraciones de

rentas de los contribuyentes cuando han sido levantadas por los funcionarios
competentes y con las formalidades legales y reglamentarias gozan de una
presunción de legitimidad, en cuanto a los hechos consignados en ellas, de
 modo que corresponde al contribuyente, para enervar los efectos probatorios de
dichas actas, producir la prueba en contrario adecuada 15[15]

De igual forma, nuestros Tribunales de instancia han mantenido el mismo criterio de

la Corte:

el Acta Fiscal es el medio con que cuenta la Administración para llevar a

conocimiento de los contribuyentes las pretensiones fiscales en su contra y,
sobre todo, porque los reparos contenidos en el Acta Fiscal gozan de una
presunción de veracidad en cuanto a los hechos, de allí que se invierte la carga
de la prueba y el contribuyente interesado tenga que desvirtuarlo (...) mientras
que el recurrente, aunque ha alegado hechos y razones en contra de la
actuación fiscal, no ha aportado en este proceso elemento probatorio alguno
tendiente a desvirtuar los supuestos de hecho contenidos en el Acta Fiscal, ya
que, es precisamente el contribuyente recurrente, a quien toca desvirtuar lo
afirmado por la fiscalización, pero no con simples afirmaciones, sino con
pruebas adecuadas 16[16]

Esta sentencia viene a ratificar un viejo criterio que señalaba que los actos
administrativos tributarios tienen que estar precedidos de una Acta Fiscal, es decir,
de una comprobación por parte de funcionarios públicos, de determi nados hechos,
que luego motivaron un acto administrativo posterior, generalmente de carácter
sancionatorio o de liquidación de impuestos. Dichas actas fiscales, constituyen el
elemento probatorio de legitimidad y de veracidad de los hechos que en ellas se
consignan y es al recurrente a quien corresponde producir en el debate procesal la
prueba adecuada de la incorrección, la falsedad o la inexactitud de aquellos
hechos. Mientras esto no se pruebe por el particular, esos hechos tienen pleno
valor probatorio por virtud de la presunción de legitimidad del Acta Fiscal. 17[17]

Es por las razones anteriormente expuestas que podemos concluir que aunque el
contribuyente haya alegado en los descargos o en la etapa recursiva hechos y razones en

15[15] Sentencia emitida en fecha 05-04-94, por la extinta Corte Suprema de Justicia en
Sala Político Administrativa, Especial Tributaria, en el caso La Cocina, C.A.

16[16] Sentencia emitida por el Tribunal Superior Noveno de lo Contencioso Tributario

en fecha 07-07-83. Revista de Derecho Tributario No. 47, Octubre-Diciembre de 1.985.
Pág. 30.

17[17] Sentencia de la Corte Suprema de Justicia en Sala Político-Administrativa de

28-1-65 en G. F., N° 47, pp. 66 y 67. Criterio ya sostenido en Sentencia de la Corte
Suprema de Justicia en Sala Político-Administrativa de 4-4-1963 en G. F., N° 40, pp.
38.
contra de la actuación fiscal, sin haber aportado prueba alguna tendiente a desvirtuar los
supuestos de hecho contenidos en el Acta Fiscal, ello no es suficiente, por cuanto es
precisamente al contribuyente a quien corresponde desvirtuar lo afirmado por la
fiscalización, pero no con simples afirmaciones, sino con pruebas adecuadas18[18].

Debemos destacar de lo anteriormente visto que no solo en el plano del contencioso

administrativo general sino dentro de uno especial como lo es el contencioso tributario
el Juez también tiene la facultad de inquirir todas las informaciones necesarias se
produce como consecuencia de una potestad discrecional de éste, por cuanto se va a dar
conforme a criterios de oportunidad y conveniencia.

Este principio de investigación o inquisición resulta evidente en el sistema

contencioso administrativo venezolano conforme se desprende del artículo 129 de la
LOCSJ19[19] el cual reza:

Artículo 129. En cualquier estado de la causa, la Corte podrá solicitar las

informaciones y hacer evacuar de oficio las pruebas que considere pertinentes.

Si ya no hubiere pruebas por evacuar o cuando para decidir el juicio bastaren

las producidas por el actor, el Juzgado de Sustanciación devolverá el expediente
a la Sala, la cual continuará el procedimiento por los trámites establecidos en
los artículos 93, 94, 95 y 96 de esta Ley.

Esta facultad para hacer evacuar de oficio las pruebas20[20] que sean consideradas
oportunas para obtener el conocimiento de los hechos planteados, tanto por el actor
como por el demandado, puede ser utilizado en cualquier estado del proceso, por lo que
se observa en la jurisprudencia de nuestro Tribunal Supremo múltiples autos para mejor
proveer, lo que es la practica común para conseguir la sentencia mas ajustada a derecho.
Encontramos autos de solicitud de recaudos, incluso a los fines de la admisibilidad del
recurso, a manera de referencia podemos señalar un auto de 18 de diciembre de 2001
sentencia N° 03020 en un recurso de nulidad conjunto con acción de amparo contra una
decisión tacita confirmatoria de medida destitutoria dictada por la DISIP en el cual la
Sala Político Administrativa dictó auto para mejor proveer a objeto de que sean

18[18] La carga de la prueba en el contencioso-administrativo. Su problemática en materia de sanciones

administrativas, Santiago Muñoz Machado. Revista de Derecho Administrativo Española N° 11, 1976.

19[19] Ley que es anterior al Código de Procedimiento Civil cuyo reforma fue publicado en la Gaceta Oficial N°
4.209 de 18 de septiembre de 1990.

20[20] También se encuentra prevista en el Art.276 del Código Orgánico Tributario, no obstante en los procesos de
2da Instancia Tributarios, la aplicación del Art. 129 señalado tiene plena vigencia.
remitidas algunas actas administrativas. De dicho auto se desprende que los motivos que
llevan al tribunal a solicitar dichas documentaciones surge debido a que “…los
documentos cursantes en autos, acompañados al escrito del recurso, resultan
insuficientes, así como confusa la narrativa, respecto de los recursos interpuestos por el
actor y las respectivas decisiones administrativas, fundamentales e imprescindibles a los
fines de la admisibilidad del recurso contencioso de nulidad y la acción de amparo
cautelar aquí ejercido.”

Considera la Sala que esta facultad de solicitar todos los documentos y medios de
prueba necesarios para la correcta resolución de la causa, nacen “…en interés de
procurar la tutela efectiva de los derechos e intereses de las personas que acceden a la
administración de justicia y a obtener con prontitud una decisión, de conformidad con
el mandato previsto en el artículo 26 de la Constitución vigente…” (vid. AMP-0022 de
fecha 24 de septiembre de 2002).

De la lectura de bastantes autos para mejor proveer dictados por la Sala Político
Administrativa hemos observado que el juez ha hecho uso de esta amplia facultad de
solicitar pruebas de oficio, primordialmente a la Administración, sobre todos aquellos
puntos y hechos en los que haya deficiencia o lagunas.

E. Fijación de los efectos de la Sentencia, de montos en materia de

responsabilidad administrativa. El avocamiento

Dentro de las potestades que tiene el juez controlador de la actividad administrativa,

y con la finalidad de garantizar la efectividad y eficiencia de su sentencia, éste no se
limitará a declarar si el acto impugnado por el interesado está ajustado o no a derecho, si
no que además deberá fijar los efectos de la nulidad en el tiempo. En su sentencia el
juez deberá señalar si la nulidad del acto tendrá efectos ex nunc, es decir, hacia el
futuro, siendo una sentencia de carácter constitutivo, o ex tunc, es decir hacia el pasado,
siendo una sentencia de carácter declarativo y retroactiva.

De conformidad con la ley que rige los procedimientos en la Administración

Pública21[21] y a la interpretación que se le ha dado, la naturaleza del vicio sufrido por
el acto determina los efectos de su nulidad en el tiempo, esto es, si el acto adolece de un
vicio de nulidad absoluta, normalmente los efectos de la nulidad comenzarán a correr
desde el momento de la creación del acto, es decir, se tendrá como si nunca ha sido
dictado dado que dicho vicio no es de ninguna forma convalidable; en contrario, si el

21[21] Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos publicada en la Gaceta Oficial N° 2.818 de 1 de julio de
1981.
acto es anulable, generalmente los efectos de su nulidad correrán hacia el futuro –visión
bipartita de los efectos de la nulidad o anulabilidad de los actos en sede administrativa-
sin embargo, el juez en su decisión de nulidad puede disponer la solución que considere
mas adecuada a la circunstancia fáctica planteada –lo que se conoce como los efectos
tripartitos de la nulidad decretada por el Juez Contencioso Administrativo-.

En este sentido, para Rondón de Sansó la posibilidad de precisar los efectos de una
sentencia en el tiempo, sobre todo con relación a los actos particulares, revela la
presencia de una amplia discrecionalidad del juez contencioso administrativo en el
momento en que se cierra la fase de cognición del núcleo del recurso. En esta
oportunidad, el Juez adquiere el poder de tutela del orden administrativo.

Esta potestad de disponer los efectos temporales de la sentencia por parte del juez
contencioso, se encuentra establecida, ya no en la Constitución sino en la LOCSJ en el
artículo 131, que señala lo siguiente:

En su fallo definitivo la Corte declarará si procede o no la nulidad del acto

impugnado y determinará los efectos de su decisión en el tiempo. Igualmente, la
Corte podrá de acuerdo con los términos de la respectiva solicitud, condenar el
pago de sumas de dinero y a la reparación de daños y perjuicios originados en
responsabilidad de la administración, así como disponer lo necesario para el
restablecimiento de las situaciones jurídicas subjetivas lesionadas por la
actividad administrativa.

Esta previsión está contenida dentro de las disposiciones comunes a los juicios de
nulidad de actos tanto de efectos generales como de efectos particulares, sin embargo, el
artículo 131 de la misma ley, señala el mismo concepto en el artículo 119 contenido
específicamente dentro del juicio de nulidad de actos de efectos generales.

Sin embargo, no quisiéramos abarcar mucho tiempo analizando el tema de la fijación

de los efectos temporales de la sentencia, debido a que ha sido práctica usual tanto en el
Tribunal Supremo, como en los tribunales de instancia la fijación en el tiempo de los
efectos de la sentencia dependiendo de cada caso concreto, y con la finalidad de
propender a la justicia. Por esta razón sólo señalaremos, a guisa de ejemplo, algunos
casos:

En un Voto Salvado del magistrado Carlos Escarrá Malavé de fecha 24 de octubre de

2000, caso: Decsi Margot García Gutiérrez vs. Consejo de la Judicatura, se hicieron las
siguientes apreciaciones sobre el tema tratado, a saber:

En este sentido, quien suscribe el presente voto disidente, considera menester

reiterar la pacífica doctrina según la cual, el primer efecto de la declaratoria de
 inconstitucionalidad por parte del órgano jurisdiccional de acto administrativo
sujeto al control de los órganos de justicia, en los términos del ordinal 1º,
artículo 19 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, es el de la
declaratoria de nulidad absoluta de dicho acto, y por tanto, el mismo no puede
crear ni producir ningún efecto, derecho u obligación, ni convertirse, por tanto,
en firme.

(…)

La anterior afirmación, encuentra sustancia en el presente caso, por cuanto el

acto impugnado sobre el cual se pronunció la sentencia en referencia,
ciertamente motivó bien las razones que tuvo la administración para sancionar
con destitución a la accionante del cargo que ejercía, pero como quiera que los
principios constitucionales en referencia declaran la imposibilidad de imponer
penas perpetuas, quien disiente considera que aun cuando el juez contencioso
administrativo, en virtud de las reglas previstas en el artículo 131 de la Ley
Orgánica de la Corte Suprema de Justicia, puede fijar los efectos de su decisión
en el tiempo, no obstante quien disiente considera que el fallo aludido debió
anular el acto por vicio de inconstitucionalidad en su parte dispositiva, pero
como quiera que era procedente la sanción de destitución, la sentencia debió
ordenarle a la Comisión de Funcionamiento y Reestructuración del Sistema
Judicial, que emitiera un nuevo acto administrativo, que se adaptare a la
conclusión en cuestión, en el entendido de imponérsele la sanción a la
recurrente, con exclusión de cualquier mención que pudiera connotar
posibilidad alguna de retiro perpetuo del Poder Judicial con la negación de un
eventual ingreso.

De esta manera, con pleno y absoluto respeto a la decisión de la cual disiento,

dejo expuesto los alegatos por los cuales difiero de la mayoría sentenciadora.

Por otra parte debemos señalar el análisis que ha hecho la Sala Político
Administrativa sobre la fijación de los efectos en el tiempo de las sentencias, así la Sala
ha hecho la siguiente apreciación a la hora de adaptar su aplicación en otros casos, así
en sentencia de fecha 2 de mayo de 2000, caso: Construcciones ARX, C.A, -que aun
cuando se analizó un acto del Poder Público con rango de ley, su aplicación debería ser
similar para el caso de actos administrativos generales de efectos normativos o no- esta
sentencia señaló lo siguiente:

si bien es cierto que en fecha 11 de noviembre de 1.999 (Caso: Policarpo

Rodríguez), se dictó una decisión de la Sala Político Administrativa, mediante la
cual se estableció que cuando una sentencia no fijare los efectos de las misma
en el tiempo, debía entenderse que producía sus efectos ex tunc, es decir, hacia
el pasado, pero es igualmente cierto, que al aludido fallo le faltó señalar, que tal
aplicación hacia el pasado debe depender de la ponderación que se haga de los
intereses sobre los cuales repercuta dicha decisión.

(…)
 Además de no establecer el dispositivo de la sentencia los efectos de su decisión
en el tiempo, y menos aun, al no establecer efectos ex tunc, mal podría darse
este por sobreentendido, ya que el Poder del Juez debe ejercerse en los límites
que ley le haya facultado (art. 119 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de
Justicia), y de no hacerlo debe entenderse que la nulidad tan sólo produce
efectos hacia el futuro y así se declara.

(…)

En atención a las disquisiciones anteriormente expuestas, resulta claro para esta

Sala, que darle efectos ex tunc al mencionado fallo que declaró la nulidad del
Parágrafo Único del artículo 59 del Código Orgánico Tributario, produciría en
la práctica y en términos reales, un grave desequilibrio en la Administración
Tributaria que, inminentemente, traería como consecuencia una crisis del
sistema financiero nacional y, posiblemente, incidiría en forma inmediata sobre
la prestación de los servicios públicos primordiales, prestación esta que, como
ya se dijo, justifican la existencia del Estado. Por tales motivos, esta Sala,
actuando como garante de la legalidad de la actuación administrativa y como
balanza entre esa actuación y la paz y orden de la ciudadanía, en su labor de
administrador de justicia, considera vital, a los fines de evitar daños prácticos
irreparables, darle efectos exclusivamente ex nunc (hacia el futuro) al
mencionado fallo publicado el 14 de diciembre de 1.999, es decir, producirá sus
efectos respecto de la actividad de la Administración Tributaria desarrollada
con posterioridad a tal fecha, únicamente. Así se declara.22[22]

Al hablar de efectos de la sentencia, no debemos limitarnos solamente a la fijación

de estos efectos en el tiempo, sino también de otros efectos que puede proporcionarle el
juez a la misma, en este sentido debemos citar una sentencia de la Sala Político
Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia N° 00886 de 25 de junio de 2002,
caso: MECAVENCA, en la cual el juez no sólo se limitó a declarar con lugar la
apelación y anular los actos impugnados, sino que además se sustituyó en la
Administración fijando y graduando los montos de las multas, a saber:

considera esta Sala, haciendo uso de su facultad discrecional para la

graduación de la pena, de conformidad con la norma prevista en el artículo 97

22[22] Anteriormente se entendía que si en el pronunciamiento judicial, el juzgador no

hacia indicación alguna sobre este aspecto, debía entenderse que tenía efectos ex tunc,
tal como lo señaló la Sala Político Administrativa en fallo emitido el día 11 del mes de
noviembre del año 1999 en el caso Policarpo Rodríguez al expresar:

“Ha sido señalado precedentemente que la sentencia anulatoria extinguió la norma por
considerarla viciada, sin limitar, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 131 de la
Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia, los efectos de la anulación en el tiempo,
en razón de lo cual, este efecto es ex tunc, es decir hacia el pasado; opera desde el
momento mismo en que la norma fue dictada”.
 del Código Orgánico Tributario de 1994, la procedencia de las circunstancias
atenuantes alegadas a favor de la contribuyente referentes a no haber tenido la
intención de causar el hecho imputado y a la ausencia de comisión de violación
de normas tributarias durante los tres años anteriores aquél en que se cometió
la infracción y, en consecuencia, fija la multa impuesta por disminución
ilegítima de ingresos tributarios en un sesenta por ciento del tributo omitido. Así
se declara.

Otro de los poderes del juez, en cuanto a los efectos de la sentencia es la posibilidad
de condenar a la Administración al pago de sumas de dinero como indemnización por
los daños ocasionados en la responsabilidad administrativa. En este sentido, la
jurisprudencia ha sido muy fructífera siendo condenada la Administración a prestar una
indemnización por los daños ocasionados, entre las sentencias mas resaltantes podemos
señalar: N° 02130 de 9 de octubre de 2001, caso: Hugo Betancourt; N° 01386 de 15 de
junio de 2000, caso: ELEORIENTE; N° 15439 de 2 de mayo de 2000, caso:
ELECENTRO; entre otras.

En cuanto a la figura del avocamiento la Sala Político Administrativa mediante

decisión de fecha 20 de febrero de 2001, caso: Fondo de Inversiones de Venezuela
había establecido las nuevas pautas para regir esta especial figura. En dicha sentencia la
Sala precisó que su facultad para avocarse al conocimiento de aquellas causas cuya
competencia le corresponde a otro órgano jurisdiccional está fundamentada en razones
de orden público e interés general que ameritan que el caso de que se trate sea conocido
por ésta.

Asimismo, señaló que además del interés colectivo, el avocamiento es procedente en

aquellos los casos en los que la inhabitual situación procesal haga necesaria la
intervención de la Sala a fin de garantizar a las partes el debido equilibrio de sus
pretensiones. Siguiendo lo anterior la Sala estableció las pautas que hacen procedente la
solicitud de avocamiento como sigue:

- Que el Tribunal que esté conociendo del asunto objeto de la solicitud de

avocamiento sea el competente para ello.

- Que el Tribunal que esté conociendo del asunto objeto de la solicitud de

avocamiento no haya perdido su jurisdicción para seguir conociendo de la causa.

- Que el asunto tratado se encuentre dentro del orden natural de la competencia

atribuida por el legislador a los Tribunales Contenciosos Administrativos aunque
no se trate de materia contencioso administrativa en sentido estricto.

- Que el avocamiento sea necesario por la presencia de elementos que afecten

directamente el interés público.
- Que el juicio cuyo avocamiento sea solicitado rebase el interés directo de las partes
que dependen del resultado del juicio.

Sin embargo, esta situación ha sido modificada posteriormente debido a que la Sala
Constitucional en sentencia de 24 de abril de 2002 (caso SINTRACEMENTO) declaró
nula con efectos generales y pro futuro la norma contenida en el artículo 43 de la
LOCSJ, en lo que respecta a que la competencia para el avocamiento reposa
exclusivamente en la Sala Político Administrativa de conformidad con el ordinal 29 del
artículo 42 de esa misma ley, por ende esta competencia ya no es exclusiva de dicha
Sala sino que es de todas las salas según la conexión con la materia que se esté
discutiendo. Esta facultad de avocamiento respecto a jueces de instancia en materia
contenciosa administrativa –pero no exclusiva en esta área del derecho- en ciertos
casos se constituía como una herramienta válida de control de criterios y de aplicación
uniforme del derecho administrativo.

Esta potestad pareciera que nuestra jurisprudencia no la ha limitado a la sede

contenciosa administrativa sino también ha sido usada por la jurisdicción constitucional,
pensamos que haciendo uso de de la remisión contenida en el artículo 48 de la
LOASGC. El caso especifico esta contenido en el fallo de fecha 19 de mayo de 2003 en
el que se conoció de un amparo constitucional contra la disposición contenida en el
artículo 63 numeral 5 de la Ley del Impuesto al Valor Agregado que establece el cobro
del 8% por concepto de IVA a los servicios médicos privados. En dicho fallo la Sala
ordena inaplicar la mencionada disposición y la sala en la última línea de la sentencia
señala que se fijan los efectos de la decisión pro futuro.

Los avances en esta potestad que ahora no es privativa de la Sala Política

Administrativa son recogidos en el proyecto de Ley Orgánica del Tribunal Supremo de
Justicia; proyecto que por cierto mantiene vigente hasta tanto se dicten las Leyes de las
Jurisdicciones Constitucional, Contencioso Administrativa y Contencioso Electoral, la
tramitación de los recursos y solicitudes que se intenten ante las Salas Constitucional,
Político Administrativa y Electoral, en conformidad con los procedimientos previstos en
el Título V, Capítulos I y II, Secciones Primera a Quinta, y Capítulo III, de la Ley
Orgánica de la Corte Suprema de Justicia, y demás normativa especial, en cuanto sea
aplicable, así como por las interpretaciones vinculantes que a tal efecto dicte la Sala
Constitucional, en ejercicio de la atribución que le confiere la Constitución de la
República , y mas aun le da competencias a la Sala Plena para dictar normas de
procedimiento, en coherencia con las vigentes y aplicables, siempre y cuando proceda a
publicarlas en la Gaceta correspondiente, lo cual pareciera estar reñido con el principio
de reserva legal en materia de proceso.

Esta figura del avocamiento en definitiva es regulada de la siguiente manera:

Artículo 101. Avocamiento. El avocamiento es una institución mediante la cual las

Salas del Tribunal Supremo de Justicia asumen el conocimiento de juicios que se
vienen tramitando en órganos judiciales de inferior jerarquía. Es de naturaleza
discrecional y procede, de oficio o a instancia de parte, en aquellos casos en que en
 el curso de un proceso judicial se han violado derechos fundamentales o se ha
subvertido flagrantemente el orden procesal, y las garantías o medios existentes
judiciales resulten inoperantes para una adecuada protección de los derechos e
intereses de los afectados.

Artículo 102. Solicitud. Cuando se pretenda que una de las Salas reciba y tramite el
avocamiento, el interesado presentará una solicitud al Tribunal Supremo de
Justicia en la Sala afín con la naturaleza del juicio que motiva la solicitud, en la
que debe expresar en manera clara y concisa los hechos que justifican el
avocamiento. Junto con la solicitud debe acompañar un medio de prueba que
constituya presunción grave de haberse infringido el orden jurídico.

Artículo 103. Condiciones de Procedencia. La Sala requerida examinará las

condiciones concurrentes de procedencia del avocamiento, en cuanto a que el
asunto curse ante algún Tribunal de la República, independientemente de su
jerarquía y especialidad; que la materia ventilada sea de la competencia de la Sala,
sin importar la etapa o fase procesal en que éste se encuentre ; así como que las
irregularidades que se alegan hayan sido oportunamente reclamadas sin éxito en la
instancia a través de los recursos ordinarios.

Artículo 104. Solicitud del Expediente. La Sala requerida, al admitir la solicitud de

avocamiento, oficiará al Tribunal o Tribunales exigiendo el expediente respectivo, y
podrá ordenar la suspensión inmediata del curso de la causa y la prohibición de
realizar cualquier clase de actuación. Serán nulos los autos y las diligencias que se
dicten en desacuerdo con el mandamiento de prohibición.

Artículo 105. Sentencia. La sentencia sobre el avocamiento la dictará el Tribunal

Supremo de Justicia, en Sala Plena, a solicitud de la Sala que haya iniciado el
trámite correspondiente. En ella, podrá decretar la nulidad y subsiguiente
reposición del juicio al estado que estime pertinente, o decretar la nulidad de
alguno o algunos actos del proceso; u ordenar la remisión del expediente para la
continuación del proceso en otro Tribunal competente por la materia, así como
adoptar cualquier medida legal que considere idónea para restablecer el orden
jurídico infringido.

F. Ejecución de la Sentencia.

La ejecución de la sentencia en el contencioso administrativo ha representado un

tema complejo y acucioso, tanto para la doctrina como para la jurisprudencia, pero en
todo caso su dificultad va a depender del tipo de sentencia de que se trate, sea
declarativa, constitutiva o de condena, dentro de estas últimas encontramos que el juez
puede condenar a la Administración a dar, a entregar a hacer o deshacer o por el
contrario abstenerse de hacer algo.

En esta fase del proceso es donde el particular evidencia con más fuerza una
contención donde existe una gran desigualdad de su persona con respecto a su
contrincante,33 ya que en este punto nos encontramos con la barrera de dos principios
que protegen a la Administración y en los cuáles a menudo se escuda para
desentenderse de las condenas que le son impuestas por los jueces. Tales principios son
el de Legalidad Presupuestaria, establecido en el artículo 314 constitucional y el de
Inembargabilidad de los bienes públicos, previsto en el artículo 16 de la Ley de
Hacienda Pública y también en el artículo 73 del decreto con rango y fuerza de Ley
Orgánica de la Procuraduría General de la República.

Debe entenderse que la ejecución de las sentencias forma parte del debido proceso al
que todo ciudadano tiene derecho a obtener de parte de los organismos judiciales,
siendo además la ejecución de la sentencia elemento fundamental de la función
jurisdiccional, función ésta que no puede entenderse como limitada a conocer de
determinada acción propuesta y decidirla conforme a derecho; sino que la misma se
hace extensiva hasta la consecución material del derecho declarado, es decir, abarca
necesariamente la ejecución de la sentencia. En efecto, para que la función ejercida por
los operarios de justicia cumpla en realidad con su finalidad, vale decir, para que pueda
considerarse como una verdadera función, debe materializar lo dispuesto por el
ejercicio de la facultad decisoria de la que los jueces han sido investidos por la
República; lo contrario sería concebir a la función jurisdiccional como un ejercicio
vacío, abstracto y carente de sentido alguno. Por demás la inejecución de la sentencia
implicaría una violación al derecho constitucional al debido proceso, a la luz de los
avances jurisprudenciales comentados.23[23]

33 Tal inquietud se puede ver reflejada en el libro “Hacia una Nueva Justicia
Administrativa”, escrito por Eduardo García de Enterría quién dedica varios capítulos
de su obra a tal tema, para tratar de explicar como es tratado ese tópico en el Derecho
Español e incluso en el Derecho Francés.

23[23] Por ello, el verdadero thelos de la función judicial, se consuma precisamente en el momento de que el
fallo es llevado a la realidad, haciendo efectivos los derechos de los ciudadanos; y ello afortunadamente ha sido
entendido así, tanto por la doctrina nacional y extranjera como por la jurisprudencia; y para ejemplo de ello se pueden
citar las palabras del maestro García de Enterría, quién señala:

“Que sólo puede hablarse de jurisdicción verdadera si el vencedor de un proceso puede imponer al vencido la
ejecución forzosa de la Sentencia es una obviedad. Otra, que el contencioso no puede limitarse a procesos puramente
declarativos y retóricos, sino que ha de incluir procesos de condena bien en vía principal o subsidiaria, esto último,
al menos, para poder imponer la ejecución de un fallo y que dicha ejecución no quede remitida a la buena voluntad
de los funcionarios administrativos o entendida como un mero deber moral, como una <<obligación natural>> (no
civil), en sentido técnico, esto es, completamente incohercible.” Prólogo de la Obra de Miguel Beltrán
 Además, el deber aquí comentado para los jueces, se encuentra de igual manera
reflejado en textos legales como lo es el caso de los artículos 21 del Código de
Procedimiento Civil y el artículo 2 de la Ley Orgánica del Poder Judicial, los cuáles
establecen:

“Artículo 21: Los Jueces cumplirán y harán cumplir las sentencias,

autos y decretos dictados en el ejercicio de sus atribuciones
legales, haciendo uso de la fuerza pública, si fuere necesario…”

“ Artículo 2: La jurisdicción es inviolable. El ejercicio de la

potestad jurisdiccional de juzgar y hacer ejecutar lo juzgado,
corresponde exclusivamente a los tribunales y comprende a todas
las personas y materias en el ámbito del territorio nacional, en la
forma dispuesta en la Constitución y las leyes. Las decisiones
judiciales serán respetadas y cumplidas en los términos que ellas
expresen.” (negritas nuestras)

Haremos especial referencia a las sentencias condenatorias que disponen una

obligación de dar una suma de dinero, es decir que constituyen una erogación pecuniaria
para la Administración Pública se presentan como de difícil ejecución, en virtud de los
privilegios y prerrogativas que la ley le reconoce a ésta, dentro de los que se encuentra
la inembargabilidad de los bienes de la República, los estados y los municipios.

Asimismo, se plantea la dificultad en la ejecución de las sentencias que constituyen

una obligación de hacer por parte de la Administración, o la de abstención de continuar
en la ejecución de la acción dañosa.

En todo caso hemos observado que la tendencia de la legislación, contraviniendo

lamentablemente el principio constitucional de la tutela judicial efectiva (que incluye la
potestad de juzgar y ejecutar lo juzgado, artículo 253 constitucional), es la de mantener
los privilegios anteriormente señalados (vid. Decreto con rango y fuerza de Ley
Orgánica de la Procuraduría General de la República 2001).

de Felipe: “El Poder de Sustitución en las Sentencias Condenatorias de la

Administración”. Madrid. Editorial Civitas. 1.995. P. 17.
 Sin embargo, la extinta Corte Suprema de Justicia ha atenuado estas tendencias
legales, específicamente en el ámbito señalado, esto es, la ejecución de las sentencias
condenatorias dictadas contra la República y otros entes públicos territoriales o no,
adaptando por vía de la analogía la aplicación del procedimiento especial de ejecución
de sentencias condenatorias dictadas contra el municipio previsto en el artículo 104 de
la Ley Orgánica de Régimen Municipal- en adelante LORM.

En este sentido, debemos señalar una decisión de la Sala Político Administrativa de

dicha Corte de fecha 4 de marzo de 1999, caso: J.D. Colmenares, la cual ha señalado
que frente a las prerrogativas de ciertos entes estatales "no puede dejar de ejercer su
plena potestad jurisdiccional, garantizando la ejecución de sus fallos"; como mecanismo
integrante de la tutela judicial efectiva24[24].

En el mismo fallo señalado, la extinta Corte Suprema de Justicia ha redefinido el

procedimiento adaptado del ámbito municipal (LORM) a la ejecución de las sentencias
condenatorias que hayan sido dictadas en contra de la República, en razón del vacío
existente en la legislación y con la finalidad de garantizar el derecho a la tutela judicial
efectiva. A grandes rasgos el procedimiento establecido es el siguiente:

 Se otorga un plazo, por lo general de 10 días hábiles, para que la Administración

cumpla voluntariamente.

 En caso de incumplimiento se ordena la ejecución forzosa, permitiéndose aún a la

Administración indicar la forma en que cumplirá el fallo.

 Se le concede una oportunidad a la parte actora para oponerse o aceptar la

propuesta de cumplimiento formulada.

 En caso de ser rechazada se concederá nuevo plazo para modificar la propuesta

original.

24[24] Cuestión que se había comenzado a forjar en sentencia de fecha 18 del mes de
mayo del año 1995, caso Plásticos el Guárico C.A, donde se dejó sentado lo siguiente:

“Por las consideraciones anteriormente expuestas, y respetando las prerrogativas de

ciertos entes estatales, como el demandado, esta Sala no puede dejar de ejercer su plena
potestad jurisdiccional, garantizando la ejecución de sus fallos. Como un medio de
salvaguardar el derecho a la justicia que se desprende del artículo 68 de la Constitución,
aplica por analogía al caso de autos el proceso de ejecución de sentencias condenatorias
contra los Municipios establecido en el artículo 104 de la Ley Orgánica de Régimen
Municipal; por tratarse de un supuesto semejante al de ejecución de un fallo judicial por
un ente público. Así se declara”.
 Si la propuesta no es presentada dentro del lapso o si es rechaza por la actora otra
vez, la Administración deberá incluir en la Ley de Presupuesto del ejercicio fiscal
siguiente el monto respectivo para el pago de la cantidad a la que ha sido
condenada.

 De no cumplir con tal orden se procederá a ejecutar el fallo forzosamente, aun en

contra de los bienes del ente público.

 Si la orden de ejecución no fuere cumplida por la Administración o la partida de

presupuesto correspondiente no fuere ejecutada, el Tribunal a instancia de parte
ejecutará la sentencia con base al procedimiento ordinario previsto en el CPC, esto
es, el embargo y posterior remate de los bienes de la Administración salvo que se
trate de bienes del dominio público.

Ahora bien, las tendencias de nuestro máximo tribunal ha sido la de ir promoviendo

la constitucionalización de la ejecución de las sentencias, vista como un mecanismo
para garantizar la ejecución de las decisiones judiciales y como parte integradora del
derecho a la tutela judicial efectiva.

En este mismo orden de ideas, distinguiendo a la ejecución de las sentencias como

un poder-deber de la jurisdicción, la jurisprudencia de nuestro mas alto tribunal,
siguiendo el criterio de la doctrina española ha planteado una serie de principios que
deben informar el sistema de la ejecución de sentencias, los cuales de conformidad con
la sentencia de la Sala Político Administrativa N° 01671 de fecha 18 de julio 2000 con
ponencia del magistrado Carlos Escarrá Malavé, caso: Felix Enrique Páez vs. CANTV,
son los siguientes:

 Principio de inmodificabilidad de la sentencia: según este principio la protección

judicial carecería de efectividad si se permitiera reabrir un proceso ya resuelto por
una sentencia firme, salvo aquéllos casos, en que, por razones justificadas, la
condena es sustituida por su equivalente pecuniario u otro tipo de prestación,
siempre que tal sustitución se realice por los cauces legalmente establecidos, de
manera que no suponga una alteración del fallo contraria a la seguridad jurídica.

 Principio de interpretación finalista del fallo: se encuentra referido a la necesidad

de que el juez de la ejecución apure la posibilidad de realización completa del fallo,
infiriendo de él todas las consecuencias naturales en relación con la causa petendi,
sin atenerse a la literalidad estricta de aquél.

 Principio de prohibición de ejecuciones fraudulentas o simuladas: consiste en

evitar el cumplimiento aparente o indirecto de las sentencias, para garantizar la
efectividad de la tutela judicial y desechar con ello, la necesidad del afectado de
tener que promover nuevas acciones o recursos para obtener la satisfacción
completa de sus derechos o intereses reconocidos por sentencia firme.

 Principio de la diligencia debida: conforme a este principio la administración está

obligada (en los juicios en que la misma sea parte) a no posponer la ejecución de
 las sentencias más allá del tiempo necesario y a los jueces y Tribunales a adoptar
todas las medidas necesarias para asegurar la ejecución.

 Principio de ampliación de la legitimación: está referido a la posibilidad que tienen

todos los titulares de derechos e intereses legítimos afectados por una sentencia, de
pedir la ejecución de la misma aún en el caso de que no hubieran podido ser partes
en el proceso que la produjo.

Para la Sala, el derecho a la ejecución de las sentencias deviene fundamentalmente

de la consagración en el artículo 2 constitucional del Estado Venezolano como un
Estado de Derecho y de Justicia, así como del artículo 26 el cual consagra el derecho a
obtener una tutela judicial efectiva, “…en la cual se halla implícita la obligación de los
jueces de ejecutar las sentencias, como consecuencia directa del derecho que tienen los
ciudadanos de acceder a la justicia y poner en movimiento el aparato judicial del
Estado, en cualquier tipo de proceso.”

Asimismo, el derecho a la ejecución de las sentencias encuentra su asidero

constitucional en los principios de independencia y autonomía judicial, en el derecho a
la tutela judicial efectiva, en la obligación de los órganos del Poder Judicial de conocer
las causas de su competencia y hacer ejecutar lo juzgado, en la consagración del proceso
como un instrumento para la realización de la justicia, principios estos consagrados en
los artículos 26, 253, 254 y 257 de la carta magna.

Ha reiterado la Sala que la potestad tanto de juzgar como de ejecutar las decisiones
corresponde exclusivamente al Poder Judicial, lo cual también tiene justificación de
rango legal; así la Ley Orgánica del Poder Judicial en su artículo 2 establece que “el
ejercicio de la potestad jurisdiccional de juzgar y hacer ejecutar lo juzgado, corresponde
exclusivamente a los tribunales…” pudiendo hacer uso de cualquier medio legal
coercitivo, incluso hacer uso de la fuerza pública para cumplir este cometido.

Así concluye la sentencia citada expresando que el Estado incurre en responsabilidad

por la deficiencia en la Administración de Justicia, porque como señala, la denegación
de justicia consiste no sólo en la abstención por parte del juez en emitir un
pronunciamiento, sino “…también en el incumplimiento de ejecutar la decisión judicial
que acordó un derecho a la parte en el juicio a que diera lugar.”

En este sentido se puede exigir la responsabilidad del Estado, en su manifestación de

poder judicial, “…partiendo de la noción de que la justicia es por demás un servicio
público cuya prestación está garantizada plenamente en la Constitución de la República,
y como tal, debe cumplir con las características inherentes a su funcionalidad, so pena
de incurrir en falta grave por la anormalidad en su funcionamiento.”

Es por todo lo anterior que no nos queda más que concluir y asegurar que la
ejecución de la sentencias constituye un derecho fundamental de todo ciudadano que
accede a los órganos de la administración de justicia en búsqueda de ésta, formando de
igual manera, una de las manifestaciones del derecho constitucional a la tutela judicial
efectiva; consolidándose así, la verdadera finalidad última del proceso; la justicia
material; ya que “Un sistema de tutela judicial efectiva no es sólo un sistema que
permita abrir los procesos y en cuyo seno se produzcan sentencias ponderadas y
sabias. Estas sentencias tienen también que ser efectivas ellas mismas y, por tanto
deben necesariamente poder ejecutarse. El derecho a la tutela judicial efectiva incluye
necesariamente el derecho a la ejecución de las sentencias contra la
Administración.”25[25]

Una vez que han quedado brevemente aclaradas las bases que tiene el derecho a la
ejecución de las decisiones judiciales en el ordenamiento jurídico venezolano, se hace
necesario hacer un recorrido por las tendencias que ha tenido nuestro máximo tribunal
en relación a la ejecución de las sentencias condenatorias que sean dictadas en contra de
la República. A este respecto observamos que ha sido reiterada la utilización, en cuanto
sea aplicable, del procedimiento de ejecución de sentencias establecido en la LORM,
siguiendo los lineamientos de la extinta Corte Suprema de Justicia. Sólo a manera de
ejemplo podemos señalar dos sentencias de la Sala Político Administrativa de fecha 15
de junio de 2000 ambas con ponencia del magistrado Carlos Escarrá Malavé N°s 01384
y 01389, en las cuales se decretó la ejecución de la sentencia de la siguiente manera: -Se
ordenó notificar al Procurador General de la República para dar cumplimiento
voluntario a la sentencia en un lapso de diez (10) días hábiles contados a partir de su
notificación, a los fines de que el Ejecutivo Nacional determine los términos en que
haya de cumplirse lo sentenciado. –En caso de no cumplirse voluntariamente la
sentencia, se procederá a la ejecución de la misma aplicando por analogía lo dispuesto
en el artículo 104 de la LORM, “…respetando los principios de la Constitución de la
República Bolivariana de Venezuela y los privilegios del Fisco.”

La Corte Primera de lo Contencioso Administrativo también ha analizado y

propuesto algunas soluciones respecto al problema de la ejecución de las sentencias en
contra de la Administración Pública, especialmente cuando se trata de condenas de dar o
de hacer, en este sentido en el caso Ornelio Ruz vs. Universidad Nacional Experimental
“Rafael María Baralt”, expediente N° 97-19052 con ponencia del autor, hizo las
siguientes consideraciones:

25[25] García de Enterría, Eduardo: “Hacia una Nueva Justicia Administrativa. Madrid. Editorial Civitas. 1992. P
152
 dada la carencia de una formula de ejecución propia en lo Contencioso
Administrativo, los tribunales de esta especial sede han recurrido
sistemáticamente a las disposiciones del Código de Procedimiento Civil y al
artículo 104 de la Ley Orgánica de Régimen Municipal para lograr ejecutar lo
fallado, ello en virtud de la aplicación supletoria que ordena el artículo 88 de la
Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia.

Empero esta Corte evidencia que ninguna de las formula previstas en los
artículos 528 al 531 del Código de Procedimiento Civil, recoge una formula
directamente aplicable para el caso en cuestión, por cuanto la que está prevista
para las obligaciones de hacer en el área civil -artículo 529-, prevé la ejecución
por sustitución, a costa del deudor y en caso de su imposibilidad prevé el pago
por equivalente, con lo cual no se cumpliría el mandato de "que se realice la
reincorporación del accionante a su condición de Profesor Ordinario de esa
Casa de Estudios".

A la misma conclusión hay que llegar con disposición del artículo 104 de la Ley
Orgánica de Régimen Municipal por cuanto no resuelve plenamente el
problema. (…)

Por ello estima esta Corte que no existe formula de ejecución prevista
legalmente que canalice casos como el presente, existiendo solamente el artículo
11 de la Ley Orgánica del Poder Judicial

Debido a las anteriores consideraciones la Corte estimó oportuno la aplicación

“analógica-instrumental” del encabezado del artículo 104 de la LORM, “para la
primera etapa de la ejecución forzosa”, y aplicó para la segunda etapa de ejecución la
previsión en el artículo 11 de la Ley Orgánica del Poder Judicial así como las medidas
complementarias establecidas en el artículo 588 del CPC. El procedimiento planteado
quedó de la siguiente manera:

- En primer lugar se requerirá una proposición de ejecución por parte del ente
administrativo.

- El administrado aprobará o rechazará la proposición realizada

- Si la proposición es rechazada el tribunal fijará otro plazo para que el ente

administrativo presente una nueva proposición.

- Si ésta última es rechazada o no se presentare ninguna nueva propuesta el tribunal

determinará la forma y oportunidad de dar cumplimiento a lo ordenado por la
sentencia.

- Para ello podrá hacer uso de la fuerza pública si fuere necesaria, tal y como lo
pauta el artículo 11 de la Ley Orgánica del Poder Judicial.
 Sostuvo la Corte en este caso que cuando conjuntamente a la obligación de hacer se
haya condenado a una obligación de dar, la vía idónea para la ejecución del fallo
“…estaría representado por la ejecución contra la partida a la que se refiere artículo 42
de la Ley Orgánica de Régimen Presupuestario…” [hoy Ley Orgánica de
Administración Financiera para el del Sector Público]26[26]

La aplicación “analógica-instrumental” referida por la Corte tiene su sustento en las

previsiones constitucionales contenida en los artículos 2 el cual que prevé el modelo de
estado de derecho y de justicia que rige el actuar de todo órgano del poder público e
inclusive de los particulares, 26 que recoge entre otros el derecho al acceso a los
órganos de justicia y a la tutela efectiva de los derechos que se reclaman, 253 el cual
recoge el deber que tiene todo juez de ejecutar lo fallado, lo cual constituye un gran
avance respecto al modelo pre-constitucional de ejecución retenida por parte de la
administración a una ejecución delegada en cabeza del poder judicial y 257 que recoge
el principio de instrumentalidad del proceso para el logro de la justicia, sin formalismos
inútiles.27[27]

Así bien, concluye la sentencia citada, en cuanto a la forma para la ejecución de la

sentencia, de la siguiente forma:

Así pues se considera que la vía instrumentalmente idónea para el caso sub-
iudice es la expuesta anteriormente referente a la obligación de hacer, pero
conminando al Consejo de Dirección de la Universidad Nacional Experimental
"Rafael María Baralt" para que ejecute voluntariamente lo fallado por esta

26[26] existen otros bienes pertenecientes al Estado, que perfectamente podrán ser objeto de tales medias, por no
implicar entorpecimiento de la actividad administrativa ; como lo sería el caso del embargo determinadas partidas
presupuestarias que no afecten directamente la prestación de servicios públicos y el cumplimiento de los cometidos
fundamentales de la actividad administrativa del entes u organismo ejecutado; tal como lo sería, por ejemplo,
aquellas partidas destinadas a la realización de eventos sociales, o las partidas destinadas a agasajos en los
organismos públicos, dependiendo de la actividad que el mismo desarrolle; cuestión que a su vez se ve favorecida
dada la característica de fungibilidad con la que cuenta el dinero. También pudiera darse el caso de que se
practiquen medidas, ejecutivas en aquellos bienes públicos de uso privado siempre y cuando los mismos no
repercutan de manera negativa en el normal y buen funcionamiento de sus tareas.

27[27] Estos poderes se tienen que ver con otros generales a la de todo juez. Así podemos ver que el artículo 14 del
Código de Procedimiento Civil, prevé que el Juez es el director del proceso y que debe impulsarlo de oficio hasta su
conclusión por una parte, y por la otra, cuando se analiza la tesis del despacho saneador contenida en el artículo 206
de la Ley de Formas, que le impone al Juez el deber de procurar la estabilidad de los juicios, evitando o corrigiendo
las faltas que puedan anular cualquier acto procesal, debe entenderse que el Juzgador asume un papel fundamental,
con potestades suficientes para obtener el fin común del Estado y del Derecho, que es la Justicia.

Por ello, las figuras “del juez rector del proceso“ y “del despacho saneador” deben reinterpretarse a la luz de la
Constitución de la República Bolivariana de Venezuela. En consecuencia, el juzgador puede y debe corregir de
oficio, o a instancia de parte, los errores u omisiones que existan en los diferentes actos procesales, siempre que no se
cambie la naturaleza de ellos.
 Corte tal y como lo dispone el artículo 524 del Código de Procedimiento Civil,
por cuanto esa oportunidad no se ha fijado, y así se declara.

Para ello, y visto que formalmente -como se dijo- no se ha dado la oportunidad

para que dicha universidad cumpla voluntariamente lo fallado -pese a que
consta que le fue requerida información respecto a la ejecución-, con base en el
artículo 524 y 234 del Código de Procedimiento Civil, se ordena comisionar al
Juez Superior Contencioso Administrativo de la Región Occidental para que
aperciba del cumplimiento de lo sentenciado por esta Corte a la mencionada
universidad; en función de ello deberá el comisionado notificar al Consejo de
Dirección de la Universidad Nacional Experimental "Rafael María Baralt" para
que cumpla voluntariamente lo ordenado por esta Corte en un lapso de tres (3)
días hábiles siguientes a su notificación.

Ese Consejo deberá cumplir lo fallado por esta Corte en sentencia de fecha 26
de mayo de 1999; de haberlo hecho informará la forma como lo cumplió; si
manifestare la forma de cumplimiento, el comisionado remitirá las resultas de
su gestión a esta Corte; en caso contrario, procederá ese mismo tribunal a
hacer cumplir lo fallado, tal y como se señaló ut-supra; verificando a todo
evento la incorporación en nomina del ciudadano Onelio Ruz Arrieta, así como
su inclusión dentro de la plantilla de profesor ordinario de la Universidad
Nacional Experimental "Rafael María Baralt, ante esa misma autoridad o ante
la autoridad competente dentro de esa universidad. Para cumplir con lo
anterior podrá hacer uso de la fuerza pública, si fuere necesario.

En este mismo orden de ideas la misma Corte, pero esta vez en sentencia de la
magistrada Luisa Morales Lamuño, en el caso William Fernando Uribe Regalado vs.
UCV, expediente N° 00-23579 señaló lo siguiente:

En consideración de lo anterior, esta Corte constatando que no se ha dado

cumplimiento voluntario a la sentencia dictada en fecha 19 de diciembre de
2001, decreta la ejecución forzosa del fallo y pasa a determinar la forma como
se daría el cumplimiento a lo ordenado en la mencionada sentencia, para lo
cual observa:

La orden contenida en el dispositivo de la mencionada sentencia constituye lo

que se denomina en la teoría general de las obligaciones como obligaciones de
hacer, por lo que para darle cumplimiento a las mismas, debe realizarse o
ejecutarse la actividad o conducta de que se trate.

Este tipo de obligaciones tiene una fórmula propia de ejecución contemplada en

los artículos 528 y 529 del Código de Procedimiento Civil, ahora bien, dada la
particular naturaleza de la obligación a cumplirse en el caso de autos, ésta no
puede materializarse tal como lo prevé al artículo 529 antes mencionado, es
decir, por pago equivalente o ejecución por sustitución, por no tratarse de
acreencias.
 De manera que, no encontrándose en las normas antes mencionadas una forma
de ejecución forzosa a tal tipo de obligaciones, esta Corte se remite a lo previsto
en el artículo 11 de la Ley Orgánica del Poder Judicial, que establece:

“Los tribunales para la ejecución de sus sentencias y todos los actos que
decreten o acuerden, pueden requerir de las demás autoridades el concurso de
la fuerza pública que de ella dependa, y, en general valerse de todos los medios
legales coercitivos de que dispongan.

Dicha remisión encuentra su asidero en la propia Constitución de la República

Bolivariana de Venezuela, la cual establece en su exposición de motivos que con
el propósito de velar por la garantía procesal efectiva de los derechos humanos
y libertades públicas, controlar la legalidad de la actuación administrativa y
ofrecer a todas las personas la tutela judicial efectiva en el ejercicio de sus
derechos, se requiere de órganos que tengan la potestad constitucional de
ejecutar y aplicar imparcialmente las normas.

En este sentido, en lo concerniente al caso de marras, el artículo 257 de la

Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, otorga a los Órganos
del Poder Judicial la potestad de ejecutar sus sentencias mediante los
procedimientos que determinen las leyes, promoviendo de esa manera la
efectiva prestación de justicia y en definitiva la tutela judicial efectiva a la que
alude el artículo 26 eiusdem.

Así pues, a los fines de ejecutar forzosamente el mandamiento de amparo

dictado en el presente caso, esta Corte ordena comisionar al Juzgado Ejecutor
de Medidas del Área Metropolitana de Caracas que corresponda de acuerdo al
sistema de distribución (Distribuidor), para que, contando con la presencia del
Ministerio Público se constituya en la sede de la Universidad Central de
Venezuela, específicamente en la Dirección de la Escuela de Medicina Luis
Razetti, a los fines de que realice el levantamiento de un Acta donde se haga
constar la publicación de la nota final del accionante en la materia de
Fisiopatología, a los efectos de que ejerza de considerarlo procedente su
derecho a la defensa.

Ahora bien, dada las normas del Código Procedimiento Civil-en adelante CPC son
aplicables de forma supletoria a los recursos contencioso administrativos de
conformidad con el artículo 88 de la ley que rige la materia, ha sido práctica tanto del
Tribunal Supremo como de los tribunales de instancia, aplicar las normas relativas a la
ejecución de la sentencia prevista en dicho código. En este sentido tenemos que la Sala
en sentencia N° 01804 de fecha 03 de agosto de 2000 con ponencia del magistrado
Levis Ignacio Zerpa, caso: Galco, C.A. vs. Diques y Astilleros Nacionales C.A,
(Dianca) señaló: (ver también sentencia N° 01404 de fecha 15 de junio de 2000, caso:
Constructora Odra, C.A. vs. Hidroccidental)

1.- En primer lugar debe la Sala determinar si la sociedad mercantil demandada,

DIQUES Y ASTILLEROS NACIONALES COMPAÑÍA ANÓNIMA
(DIANCA), dada su condición de empresa del Estado goza de las prerrogativas
y privilegios que para el Fisco Nacional otorga la Ley Orgánica de Hacienda
Pública Nacional y al efecto, de la revisión exhaustiva de las actas que
conforman el presente expediente no se encontró elemento alguno que sirviera
de convicción a la Sala sobre la existencia de tales privilegios. Así se declara.

2.- De conformidad con lo expuesto y visto que ha transcurrido íntegramente el

plazo otorgado para el cumplimiento voluntario del fallo, pasa la Sala a decretar
la ejecución forzosa de la sentencia dictada en fecha 02 de diciembre de 1999, de
conformidad con lo establecido en los artículos 526 y 527 del Código de
Procedimiento Civil, los cuales son del tenor siguiente:

Artículo 526: Transcurrido el lapso establecido en el Artículo 524,

sin que se hubiese cumplido voluntariamente la sentencia, se
procederá a la ejecución forzada.
Artículo 527: Si la condena hubiere recaído sobre cantidad líquida
de dinero, el Juez mandará embargar bienes propiedad del deudor
que no excedan del doble de la cantidad y costas por las cuales se
siga ejecución. No estando líquida la deuda, el Juez dispondrá lo
conveniente para que se practique la liquidación con arreglo a lo
establecido en el Artículo 249. Verificada la liquidación, se procederá
al embargo de que se trata en este artículo.
El Tribunal podrá comisionar para los actos de ejecución, librando al
efecto un mandamiento de ejecución en términos generales a
cualquier Juez competente de cualquier lugar donde se encuentren
bienes del deudor.

El mandamiento de ejecución ordenará:

1º) Que se embarguen bienes pertenecientes al deudor en cantidad

que no exceda del doble de la cantidad y costas por las cuales se siga
la ejecución.
2º) Que se depositen los bienes embargados siguiendo lo dispuesto en
los artículos 539 y siguientes de este Código.
3º) Que a falta de otros bienes del deudor, se embargue cualquier
sueldo, salario o remuneración de que disfrute, siguiendo la escala
indicada en el Artículo 598.

En consecuencia, se decretó medida de embargo ejecutivo sobre bienes

propiedad de la demandada que no excedan del doble de la cantidad por la cual
se sigue la presente ejecución, fijada por la sentencia de fecha 02 de diciembre
de 1999 en la cantidad de nueve millones quinientos cuarenta y tres mil treinta y
cinco bolívares con tres céntimos (Bs. 9.543.035,03); la cual como resultado de
la corrección monetaria practicada de conformidad con lo ordenado en el
referido fallo, se estimó finalmente en la cantidad de SETENTA Y OCHO
MILLONES SEISCIENTOS DIECISIETE MIL CUATROCIENTOS
CINCUENTA Y UN BOLÍVARES CON OCHENTA Y NUEVE CÉNTIMOS
(BS. 78.617.451,89). Así se declara.
 Por otra parte, cuando la sentencia contiene obligaciones de entregar algo por parte
de la Administración, también el Tribunal Supremo de Justicia, ha buscado ofrecer una
solución al momento de ejecutar su sentencia, así en sentencia de fecha 30 de marzo de
2000 con ponencia del magistrado Levis Ignacio Zerpa, caso: Jesús Sabino señaló:

Ahora bien, visto que a pesar de la orden impartida en la sentencia del 15 de

julio de 1999, no se verificaron resultados satisfactorios para el interesado,
estima la Sala conveniente fijar de acuerdo a la norma antes señalada, así como
a reiterado criterio en la materia (véase, entre otras, sentencia del 9 de mayo de
1991) , un nuevo lapso de 10 días de despacho, contados a partir de que conste
en autos la notificación del Presidente del Concejo Municipal del Municipio
Bolívar del Estado Anzoátegui, a fin de que la autoridad municipal competente
proceda a dar cabal cumplimiento a lo pautado en la sentencia cuya ejecución
se solicita. De lo contrario, será este Alto Tribunal quien disponga la forma y
oportunidad de llevar a cabo el mandamiento contenido en dicho fallo.

Así lo declara esta Sala Político-Administrativa del Tribunal Supremo de

Justicia, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la
Ley.

Para concluir no podemos dejar de hacer una breve reseña respecto al procedimiento
para la ejecución de las sentencias previsto en el Derecho con rango y fuerza de Ley
Orgánica de la Procuraduría General de la República de 2001. En primer lugar se debe
señalar que cuando la República es condenada deberá ser notificado el Procurador
General de la República el cual contará con un lapso de 60 días para informarle al juez
encargado de la ejecución, la forma y la oportunidad para su ejecución. Luego de la
notificación el procedimiento, en resumen, será el siguiente:

 La Procuraduría le participará al órgano respectivo lo ordenado en la sentencia,

dentro de los 10 días siguientes.

 Posteriormente el órgano condenado deberá informar a la Procuraduría sobre la

forma y oportunidad de ejecución de la decisión, dentro de los 30 días siguientes de
recibido el oficio de la Procuraduría.

 Deberá notificarse a la parte interesada quien podrá aprobar o rechazar la

proposición del organismo público.

 En caso de ser rechazada la propuesta, el Tribunal debe fijar otro plazo para
presentar una nueva propuesta.

 En caso de que la segunda propuesta tampoco sea aprobada por la parte

interesada, o si por el contrario el organismo respectivo no presentare propuesta
alguna, el Tribunal debe determinar la forma y oportunidad de dar cumplimiento a
lo ordenado por la sentencia, según los procedimientos siguientes:

1. Si se trata de cantidades de dinero, el Tribunal, a petición de la parte interesada,

debe ordenar que se incluya el monto a pagar en la partida respectiva de los
 próximos dos ejercicios presupuestarios. En este caso deberá enviar al Procurador
copia certificada de la decisión, la cual debe ser remitida al organismo
correspondiente. El monto que se ordene pagar debe ser cargado a una partida
presupuestaria no imputable a programas.

2. Si se trata de entrega de bienes, el Tribunal debe poner en posesión de los mismos a

quien corresponda. Si tales bienes estuvieren afectados al uso público, a actividades
de utilidad pública o a un servicio público prestado en forma directa por la
República, el Tribunal debe acordar la fijación del precio mediante avalúo
realizado por peritos.

G. Admisión del Recurso y Continuación oficiosa de la causa

Otro de los poderes especiales que posee el juez contencioso administrativo, que lo
separa tajantemente del juez civil, el cual es la posibilidad de analizar los requisitos de
admisibilidad del recurso o acción en cualquier estado y grado de la causa.

Al respecto la Sala Político Administrativa en sentencia N° 02134 de fecha 09 de

octubre de 2001 con ponencia del magistrado Hadel Mostafá Paolini, caso: Estación de
Servicio La Güiria y otra, ha ratificando la jurisprudencia que de forma reiterada ha
sostenido el Tribunal Supremo que “…la revisión de las causales de admisibilidad, (…),
procede en cualquier estado y grado de la causa por ser dichas causales de orden
público. A tal efecto, puede el Juez revisar si una acción es admisible en cualquier
momento, aun culminada la sustanciación de la causa en el momento de dictar sentencia
definitiva.” Apunta la aludida sentencia que las causales de admisibilidad del recurso de
nulidad pueden ser consideradas en cualquier estado y grado del proceso, en el caso de
marras, incluso en la segunda instancia, “…razón por la cual dicha revisión no precluye
en ningún momento”. En el caso en cuestión, concluyó la Sala que:

Con base en lo antes señalado y en vista de que no consta en autos, que la

representación que se atribuye el apoderado actor, haya sido otorgada en el
primero de los casos por la empresa Estación de Servicio La Guiria, C.A. y
debido a que el poder conferido por la sociedad mercantil Lubricantes Guiria,
S.R.L. fue presentado en copia simple, esta Sala estima necesario reponer la
causa al estado de que el a quo admita nuevamente la acción, revisando las
causales de inadmisibilidad previstas en la Ley Orgánica de la Corte Suprema
de Justicia, las cuales como se señaló supra, resultan revisables en cualquier
estado y grado del proceso por ser las mismas de orden público. Así se decide.

Siguiendo las mismas consideraciones anteriores, respecto a la revisión de los

requisitos de admisibilidad de la acción en cualquier momento, específicamente en
cuanto al agotamiento previo de la vía administrativa, encontramos sentencia N° 861 de
fecha 13 de abril de 2000, caso: FENSIPUIEV donde la Sala Político Administrativa del
Tribunal Supremo de Justicia, señaló siguiente:

1.- Del análisis efectuado a los escritos presentados por las partes, debe esta
Sala pronunciarse de forma preliminar sobre los puntos controvertidos
referentes al agotamiento o no de la vía administrativa y de la inepta
acumulación, aspectos éstos denunciados por los apoderados de la empresa
CADAFE, a cuyo efecto, niegan la verificación del silencio administrativo
advertido por los recurrentes para el caso de marras; revisión ésta susceptible
de efectuarse en cualquier estado de la causa, no sólo por la aludida denuncia
formulada, sino también, por el imperativo que impone el que los requisitos de
admisibilidad de los recursos sean de orden público.

En este mismo sentido, en cuanto al agotamiento previo de la vía administrativa a

través del antejuicio administrativo, ha realizado la Sala similares consideraciones
respecto al análisis de dicho requisito en cualquier oportunidad, así en sentencia N°
01735 de fecha 27 de julio de 2000 con ponencia del magistrado Carlos Escarrá
Malavé28[28], caso: Juan Eduardo Adellán, precisó:

Los ejemplos anteriores exigen al Juez la revisión minuciosa de los documentos

sin los cuales la demanda sería inadmisible. Se trata de órdenes cuya
inobservancia deben necesariamente acarrear la revocatoria del auto de
admisión por parte de la Sala, y la consecuente declaratoria de inadmisibilidad
de la demanda, cuestión que puede efectuarse en cualquier estado y grado del
proceso, por cuanto los requisitos de inadmisibilidad son de eminente orden
público.
Así, es sencillo concluir que si una demanda es admitida contrariamente a lo
dispuesto en expresas normas que exigen el acompañamiento de ciertos
instrumentos (como es el caso de la demostración del antejuicio administrativo
previo), no queda otra alternativa que la de solicitar la apelación del auto de
admisión de la demanda y, por ende, la revocatoria del mismo, en caso de que
se verifique la existencia de una causal de inadmisibilidad de la demanda o de
la solicitud interpuesta.
En este orden de ideas, la Sala no puede pasar por alto el carácter de orden
público de las normas que regulan el procedimiento cuando la República es la
parte demandada. Evidentemente el artículo 30 y siguientes de la Ley Orgánica
de la Procuraduría General de la República que prevén el antejuicio
administrativo previo cuando la República es demandada, así como el ordinal
5° del artículo 84 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia, que
establece el específico requisito de admisibilidad de la demanda, tienen un
irrestricto carácter de orden público, como ya resultó señalado anteriormente.
Se concretiza aún más ese carácter, cuando se analiza el contenido del artículo
36 de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, que
expresa: "Los funcionarios judiciales no darán curso a ninguna acción que se

28[28] Cuyo antecedente de la misma Sala fue la sentencia de fecha 4 de julio de 2.000, en el caso
“Petrozuata”
 intente contra la República, sin que se acredite el cumplimiento de las
formalidades del procedimiento previo a que se refieren los artículos
anteriores, o el contemplado en la Ley Orgánica de la Hacienda Pública
Nacional, según el caso."
Como se evidencia de este texto, el órgano jurisdiccional se encuentra
procesalmente imposibilitado para dar curso a cualquier demanda que se
intente contra la República, sin que el actor o interesado hubiere intentado
previamente el antejuicio administrativo previo.
Por tales razones considera esta Sala, y de ahí que se abandone el criterio
sostenido por la Sala Político-Administrativa de la extinta Corte Suprema de
Justicia, que cuando el Juzgado de Sustanciación de la Sala admite una
demanda sin haberse demostrado el cumplimiento del antejuicio administrativo
previo, lo procedente no es la oposición de la cuestión previa de prohibición de
admitir la acción propuesta (ordinal 11° del artículo 346 del Código de
Procedimiento Civil), sino la apelación del auto de admisión dictado por el
Juzgado de Sustanciación, a fin de que la Sala se pronuncie en relación a los
requisitos de inadmisibilidad sobre los cuales la parte afectada por el auto de
admisión, consideró que no fueron debidamente analizados al momento de
producirse la admisión de la demanda o la solicitud.
Si la representación de la República demandada no ejerciere ese derecho de
apelar contra el auto de admisión emanado del Juzgado de Sustanciación, la
propia Sala quedará autorizada -de oficio- para pronunciarse en relación al
auto proferido por dicho Juzgado y, consecuentemente, también quedará
autorizada para revocar el referido auto de admisión y declarar inadmisible esa
demanda en razón del carácter de orden público del procedimiento
administrativo previo que prevé la Ley Orgánica de la Procuraduría General de
la República, tal y como lo presupone el artículo 212 del Código de
Procedimiento Civil. Así se declara.
Es así que, finalmente, esta Sala considera con base a los razonamientos
señalados, que el auto de admisión dictado por el Juzgado de Sustanciación de
la Sala en fecha 26 de febrero de 1998 - el cual admitió la demanda interpuesta
por el ciudadano JUAN EDUARDO ADELLÁN -, debe ser revocado por este
órgano jurisdiccional y, en consecuencia, debe declarar inadmisible la demanda
interpuesta contra la REPÚBLICA DE VENEZUELA. Así se decide.

Consideramos pertinente hacer algunas consideraciones en relación al agotamiento

de la vía administrativa (en cualquiera de sus manifestaciones) como requisito de
admisibilidad de los recursos contencioso administrativos, porque como es conocido
con la entrada en vigencia de la Carta Magna en diciembre de 1999, y la preponderancia
que ésta le ha dado a la protección del derecho a la tutela judicial efectiva (arts. 27 y
257) dentro del Estado de Derecho y de Justicia en que se ha constituido Venezuela, la
tendencia ha sido hacia su definitiva eliminación. En este sentido la Exposición de
Motivos de la Constitución señala que con el objeto de garantizar la efectiva tutela
judicial de los administrados y garantizar su derecho de libre acceso a la justicia, “…la
ley orgánica deberá eliminar la carga que tienen los administrados de agotar la vía
administrativa antes de interponer el recurso contencioso administrativo de nulidad, lo
cual debe quedar como una opción a elección del interesado, pero no como un requisito
de cumplimiento obligatorio.”
 Siguiendo estas consideraciones la nueva Ley Orgánica Administración Pública
señala que el agotamiento de la vía administrativa es optativo para el recurrente
(artículo 7 ordinal 9), sin embargo deja en suspenso esta normativa hasta tanto se dicte
la ley de la Jurisdicción Administrativa (Disposición Transitoria Séptima),
estableciendo un plazo de un año para que la Asamblea Nacional dicte dicha normativa,
plazo que obviamente se encuentra vencido.

Asimismo, la jurisprudencia también ha realizado un enorme esfuerzo con la

finalidad de eliminar dicho requisito de admisibilidad para promover el libre acceso
de la justicia. En este sentido, la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo en
sentencia de 24 de mayo de 2000 dictada en el caso Raúl Rodríguez Ruíz,
expediente N° 99-22392 estableció lo siguiente:

La consecuencia inmediata de las anteriores consideraciones está en la

aplicación inmediata y no programática de las disposiciones constitucionales
que permiten el libre y universal derecho de accionar como integrante del
derecho a una tutela judicial efectiva, sin más limitaciones que las que
establezca la propia Constitución, con lo cual esta Corte Primera de lo
Contencioso Administrativo en inmediata aplicación de este principio aún para
los casos que se encuentren en curso establece que no es necesario el
agotamiento de la vía administrativa, o la reclamación administrativa previa
previstas en los artículos 84, ordinal 5° y 124, ordinal 2° de la Ley Orgánica de
la Corte Suprema de Justicia, 15 de la Ley de Carrera Administrativa, y 93 de la
Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, 32 de la Ley Orgánica de
Tribunales y Procedimientos del Trabajo, y 36 de la Ley de la Procuraduría
General de la República, dejando a salvo las potestades de autotutela
administrativa que corresponde a los órganos de la Administración Pública en
todos sus niveles, y como una opción por parte de los justiciables y
administrados de agotar o no esa fase, sin que en ningún momento pueda ser
causal de inadmisibilidad de la acción, demanda o pretensión. Todo esto en
preferente aplicación inmediata de los artículos 2 (Preeminencia de derechos
fundamentales), 7 (primacía de la Constitución), 19 (obligación de garantizar el
goce y ejercicio de los derechos), 26 (derecho de accionar y tutela judicial
efectiva), 257 (prevalencia de la justicia sobre las formalidades no esenciales
del proceso).
(…)
Esta necesidad de garantizar una “efectiva” y “expedita” justicia es lo que, en
definitiva, mueve a esta Corte Primera de lo Contencioso Administrativo a
eliminar el carácter obligacional del agotamiento previo de la vía
administrativa y la reclamación previa a las demandas patrimoniales contra el
Estado a que aluden las disposiciones legales señaladas ut supra y en su lugar
aplicar de manera preferente las normas constitucionales también invocadas, y
así se declara.
 A este mismo respecto, la Sala Político Administrativa en sentencia Nº 489 de 27 de
marzo de 2001 cambió el criterio que de alguna manera había sido sostenido por la
Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, en cuanto al carácter optativo que
debía tener el agotamiento de la vía administrativa como requisito de admisibilidad de
los recursos en contra de la Administración, en este sentido concluyó la Sala:

En ese sentido debe afirmarse que los recursos en sede administrativa no fueron
concebidos por el legislador para imponer una carga al administrado, sino más
bien, como un medio garantizador de la esfera jurídica de los particulares.

De tal manera que, aun cuando en la práctica el ejercicio obligatorio de tales

recursos, se ha considerado como una carga al administrado, debe señalar esta
Sala, que tal concepción ha sido constreñida por la conducta irresponsable de
funcionarios que, en sus quehaceres, lejos de enfrentar objetiva, imparcial y
eficazmente el propósito del recurso, han desvirtuado la verdadera naturaleza
del agotamiento de la vía administrativa.

En este orden de ideas, el administrado, al tener acceso a los recursos

administrativos, puede resolver la controversia planteada en la misma vía
administrativa, es decir, se busca con el ejercicio de estos recursos una pronta
conciliación, si ello es posible, entre el afectado por el acto y la administración.
En este sentido resulta oportuno puntualizar que el uso de la vía administrativa
no corresponde al cumplimiento de ninguna formalidad, sino como una
necesidad que la propia dinámica administrativa impone en beneficio del
administrado para ventilar la solución del conflicto antes de acudir a la vía
jurisdiccional.

(…)

Por todos los razonamientos expuestos, considera esta Sala que el agotamiento
de la vía administrativa exigido en el artículo 124 ordinal 2º de la Ley Orgánica
de la Corte Suprema de Justicia, no vulnera en modo alguno el precepto
constitucional establecido en el artículo 26 de la Carta fundamental. Así se
declara.

De otra parte la Sala Política Administrativa en fallo de fecha 31 de enero de 2002

acortando de alguna forma el lapso de espera del administrado, y en franca oposición al
espíritu de la sentencia supra transcrita, señaló que los 90 días que tiene el ministro
para decidir el Recurso Jerárquico es de 90 días continuos, contrariando también de
forma expresa decisión de la misma Sala de fecha (publicada la anterior sentencia en
fecha 09-05-2000 bajo el número de sentencia 01028) donde se señalaba que el lapso
debía contarse por días hábiles.

La primera sentencia citada señala:

Efectivamente, como señala el Juzgado de Sustanciación de esta Sala, el

artículo 134 de la Ley Orgánica que rige a este Máximo Tribunal de la
República, dispone que "...Las acciones o recursos que se intenten contra los
actos particulares de la Administración, caducarán en el término de seis meses
contados a partir de su publicación en el respectivo órgano oficial o de su
notificación al interesado, si fuera procedente y aquella no se efectuare...".

Igualmente la referida norma establece que "...El interesado podrá intentar el

recurso previsto en el artículo 121 de esta Ley, dentro del término de seis
meses establecidos en esta disposición, contra el acto recurrido en vía
administrativa, cuando la Administración no haya decidido el correspondiente
recurso administrativo en el término de noventa días consecutivos a contar de
la fecha de interposición del mismo". (Resaltado de esta Sala).

Ahora bien, de las actas que conforman el presente expediente se observa, que
el recurrente en vista de la falta de respuesta de la Administración al recurso
jerárquico por ella interpuesto en fecha 18 de abril de 2000, acudió a este
Órgano Jurisdiccional por haber operado la ficción legal del silencio
administrativo negativo, lo que habilita al administrado para interponer el
correspondiente recurso contencioso de nulidad.

Una vez establecido lo anterior, debe esta Sala determinar el momento en el

cual se configuró el silencio administrativo de la Administración, para luego
computar el lapso de seis meses de que disponía el recurrente para intentar el
recurso contencioso administrativo de anulación y así comprobar la
tempestividad o no del mismo.

Para ello debemos acudir a lo dispuesto en los artículos 91 y 93 de la Ley

Orgánica de Procedimientos Administrativos, para determinar el lapso de que
disponía el Máximo Jerarca del Ministerio del Ambiente y de los Recursos
Naturales para decidir el recurso jerárquico impropio interpuesto por la
recurrente.

Así tenemos que el artículo 91 de la referida Ley señala que el recurso

jerárquico deberá ser decidido por el Ministro en los noventa (90) días
siguientes a su presentación y el artículo 93 eiusdem señala que la vía
contencioso administrativa quedará abierta cuando interpuestos los recursos
que ponen fin a la vía administrativa, éstos hayan sido decididos en sentido
distinto al solicitado, o no se haya producido decisión en los plazos
establecidos en las leyes correspondientes.

Esta Sala considera, que el lapso de noventa (90) días, establecido para que el
Ministro decida el recurso jerárquico debe ser computado por días
consecutivos, conforme a lo dispuesto por el artículo 134 de la Ley Orgánica de
la Corte Suprema de Justicia, por cuanto es dicha norma la que habilita al
administrado para acudir al la jurisdicción contenciosa administrativa, y siendo
que la ficción legal del silencio administrativo se construye como una garantía a
favor de éste, no puede quien decide señalar que el lapso establecido debe ser
computado por días hábiles – como pretende la recurrente-, en virtud de que
haría mucho más extensivo el lapso de que dispondrían los administrados para
acudir al contencioso administrativo, obstruyendo de esta manera la garantía
 señalada ut supra. Esta Sala en anteriores oportunidades se ha pronunciado en
el sentido de que los 90 días deben ser computados en días consecutivos, tal
como lo señalan las decisiones de fechas 13 de abril de 2000 (Caso: Rafael José
Parra contra el Ministerio de Justicia) y 4 de octubre de 2001 sentencia Nº
02128. Así se decide.

Ahora bien, presentado el recurso jerárquico el 18 de abril de 2000, los noventa

(90) días consecutivos que tenía el Ministro para decidir, computados conforme
lo establece el artículo 134 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia,
se cumplieron el 18 de julio de 2000 ( y no el 17/7/2000 como lo estableció el
Juzgado de Sustanciación), por lo cual a partir del día siguiente a esa fecha, se
produjo el silencio administrativo denegatorio, quedando abierta para el
recurrente la vía contenciosa y, en consecuencia, el lapso de caducidad de seis
(6) meses que consagra la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia para
intentar el recurso contencioso administrativo de anulación.

Resulta concluyente entonces, que el lapso para interponer el recurso ante esta
Sala feneció el día 18 de enero de 2001, fecha en la cual se cumplieron los seis
meses continuos, contados a partir del 18 de julio de 2000, fecha en la cual se
cumplió el lapso de 90 días consecutivos en que el Ministro debió resolver el
recurso jerárquico, y siendo que el presente recurso se interpuso el 22 de
febrero de 2001, es decir extemporáneamente, debe forzosamente esta Sala
confirmar el auto dictado por el Juzgado de Sustanciación de fecha 19 de junio
de 2001, que declaró inadmisible, a tenor del ordinal 2° del artículo 84 de la
Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia, en concordancia con el ordinal
4° del artículo 124 eiusdem, el presente recurso de nulidad, por cuanto resulta
evidente de autos la caducidad de la acción intentada. Así se decide.

De todo ello se puede colegir que la respuesta definitiva respecto al agotamiento de

la vía administrativa y al cómputo de lapso debe tener una solución legal y no
jurisprudencial.

Después de las consideraciones anteriores, también nos parece necesario destacar,

la posibilidad dada expresamente por la ley al juez contencioso administrativo para que,
no importando que determinada causa se encuentre perimida o que haya operado un
desistimiento de parte en la apelación, pueda seguir conociendo de la causa por el
hecho de existir en ella una violación de normas de orden público. Pero es que siempre,
por lo menos en el contencioso de nulidad esta involucrado el orden de la legalidad, lo
cual nos llevaría a concluir que tanto la perención como el desistimiento no surtirían
efectos, ya que el juzgador contencioso administrativo esta siempre llamado a controlar
la legalidad. Incluso, por ser éste el motivo en donde se funda la ley para que dicho
funcionario tenga ésta excepcional capacidad, creemos que no importaría que el
desistimiento al cual se refiere la norma aquí comentada -artículo 87 de la Ley
Orgánica de la Corte Suprema de Justicia- se plante en cualquier momento y no
únicamente en la apelación, puesto que el control de la legalidad que amerita el caso es
el mismo que se presenta tanto en la instancia y como cuando se plantea la apelación.
 CAPÍTULO II

LOS NUEVOS PODERES. (ANÁLISIS DE DOS ANTEPROYECTOS DE LEY

DE LA JURISDICCIÓN CONTENCIOSO ADMINISTRATIVA Y DE LA LEY
N° 29/1998 ESPAÑOLA)

Plantearemos en este capítulo de forma breve y sólo a manera informativa un

pequeño análisis de los poderes del juez previstos en dos anteproyectos de Ley de la
Jurisdicción Contencioso Administrativa, a los fines de examinar cuales de estos
poderes se han restringido y cuales otros han sido mantenidos o ampliados.

A) Anteproyecto de la Asamblea Nacional. 29[29]

En el artículo 4 no sólo se limita la actuación oficiosa del juez para iniciar los
procedimientos, a los casos en que les esté permitido por la ley, sino que ahora podrá
hacerlo en aquellos casos en que se encuentre involucrado el orden público. El artículo
señalado establece lo siguiente:

Los órganos jurisdiccionales conocerán de los asuntos de su competencia a

instancia de parte, pero podrá proceder de oficio, cuando la ley lo autorice para ello o
cuando se encuentre involucrado el orden público.

En este punto debemos recordar que de conformidad con el artículo 194 de la Ley
Orgánica de la Corte Suprema de Justicia, dicho Tribunal puede de forma oficiosa
iniciar un procedimiento, en los casos que se trate de la interpretación en casos
concretos en cuanto a la inteligencia, alcance y aplicación de la misma ley. En este
Anteproyecto esta amplia facultad ha sido suprimida.

En cuanto al contenido de la decisión, el juez tiene los mas amplios poderes, y en

este sentido observamos el contenido del artículo 54 el cual plantea una gama de
posibilidades que pueden ser acogidas por el juez para dictar la sentencia, así, de
conformidad con esta norma el órgano jurisdiccional, en la oportunidad de dictar
sentencia definitiva, podrá declarar inadmisible la acción, desestimarla o declarar la
procedencia de la acción, total o parcialmente, en cuyo caso deberá:

29[29] Solicitado por la Oficina de Investigación y Asesoría Jurídica de la Asamblea

Nacional
 Anular los actos generales o individuales, que sean contrarios a Derecho y
establecer los efectos de la nulidad en el tiempo;

 Establecer, en los casos que se declare la anulación, que se conserven aquellas

actuaciones o actos que no sean contrarios a Derecho;

 Condenar al pago de sumas de dinero y a la reparación de daños y perjuicios,

derivados de la responsabilidad contractual y extracontractual de las personas o
los órganos, que actúan en ejercicio del Poder Público;

 Adoptar todas las medidas necesarias para el restablecimiento de la situación

jurídica subjetiva lesionada, por las personas o los órganos que actúan en
ejercicio del Poder Público;

 Disponer la realización de todas aquellas actuaciones, destinadas a satisfacer los

reclamos, por la actividad o inactividad, en la prestación de los servicios
públicos;

 Dictar las órdenes de hacer y fijar el plazo para cumplir lo dispuesto, en los
casos de omisiones, abstenciones o carencias, de los órganos del Poder Público;

 Ordenar el cese o continuación de la ejecución de las actuaciones materiales y

vías de hecho, de las personas y los órganos que actúen en ejercicio del Poder
Público.

En este punto debemos hacer referencia de forma comparativa a lo que son los
poderes del juez contencioso inquilinario quien podrá, además de hacer uso de todos
los poderes del juez contencioso que anteriormente han sido analizados, hacer uso de
un poder especial en esta materia el cual es reponer el procedimiento al estado de
volver a dictar el acto regulatorio declarado nulo de conformidad con lo establecido
en la sentencia, para lo que se deberá comenzar un nuevo procedimiento
administrativo en el cual tendrán pleno valor jurídico todas las actuaciones acordes
con la sentencia y que no hayan sido declaradas nulas por ésta. Esta facultad le está
dada al juez contencioso inquilinario en virtud de que éste no podrá en ningún
momento establecer la regulación del canon impugnado dado que estaría actuando
fuera del ámbito de su competencia, sustituyendo a la Administración usurpando por
tanto las funciones del Poder Público.

Por su parte en cuanto a la ejecución de la sentencia el artículo 55 dispone una

serie de previsiones que debe contener la misma a los fines de su ejecución, entre
otras tenemos:

 La persona o autoridad que debe dar cumplimiento a la sentencia, el auto o

cualquier otro acto que tenga fuerza de tal;
 El plazo para la ejecución voluntaria, luego que haya quedado definitivamente
firme y que no deberá exceder de quince días de despacho;

 Las actuaciones o actividades que deberán realizarse, para cumplir la sentencia, el

auto y cualquier otro acto que tenga fuerza de tal;

Asimismo observamos que los poderes de reducir los lapsos por razones de urgencia,
cuando las partes convengan en ello o cuando el asunto sea de mero derecho, así como
la facultad de solicitar de oficio todas aquellas pruebas que considere pertinente, han
sido mantenidos en el citado anteproyecto de ley, como se desprende de los artículos
115 y 116.

En cuanto a la ejecución de las sentencias el anteproyecto reseñado señala en primer

lugar que el órgano jurisdiccional con competencia para la ejecución (artículo 117)
gozará de plenos poderes para hacer ejecutar sus sentencias, autos o cualquier otro acto
que tenga fuerza de tal, de naturaleza incidental o cautelar.

En este sentido establece la ley el procedimiento a seguir para ejecutar los distintos
tipos de sentencias que pueden ser dictadas por el sentenciador. Así cuando se trate de la
ejecución forzosa de sentencia condenatoria al pago de sumas de dinero el anteproyecto
reafirma el procedimiento que ha sido claramente esbozado por la jurisprudencia que en
todo caso es el siguiente:

 Si la ejecución consiste en el pago de una cantidad de dinero líquida, el funcionario

encargado del cumplimiento de la sentencia, hará la gestión para la expedición de la
orden de pago con cargo a la partida presupuestaria, que se establecerá en la ley de
presupuesto anual, para el cumplimiento de las sentencias condenatorias de pagos de
sumas de dinero.

 El órgano jurisdiccional establecerá el plazo en el cual se deberá proceder al pago

de crédito, el cual no podrá exceder de cuarenta y cinco días continuos y en caso de
no efectuarse el pago en dicho plazo, procederá a realizar la ejecución mediante el
embargo de sumas de dinero, que se encuentren en las cuentas de los órganos del
Poder Público.

 Si no existiese suficiencia presupuestaria, el órgano jurisdiccional podrá solicitar al

obligado que le informe si posee suficiencia presupuestaria en otras partidas y de ser
positiva la respuesta, ordenará el traspaso del monto necesario para el cumplimiento
del fallo.

 Si la respuesta fuese negativa, el órgano jurisdiccional deberá ordenar la inclusión

del crédito, con los respectivos intereses que transcurran desde que se dictó el fallo
hasta la oportunidad en que efectivamente se efectúe el pago, en el presupuesto de
gastos anuales, del órgano obligado, correspondiente al próximo ejercicio fiscal.
 Igualmente cuando se trate de la ejecución de sentencias condenatorias de
obligaciones de hacer o no hacer, el procedimiento estimado será el siguiente:

 Si se trata de la emanación de un acto, se podrá ordenar a cualquier funcionario

público del ente recurrido, que en cumplimiento de la sentencia emita el acto,
dentro del lapso máximo de diez días siguientes a su notificación.
 Si se trata de hacer cesar o prohibir la continuación de la ejecución de
actuaciones materiales y vías de hecho, se podrá hacer uso de la fuerza pública, si
fuere necesario.
 El juez podrá ordenar la realización de cualquier actuación complementaria, a las
mencionadas con la finalidad de asegurar la efectiva ejecución de la sentencia.

Por último, pero no menos importante encontramos lo relativo al poder cautelar

general del juez contencioso administrativo, que en este anteproyecto de ley, no va a
limitarse ya exclusivamente a la suspensión de los efectos de los actos
administrativos impugnados, sino que se extiende a todas aquellas medidas que el
juez juzgue necesarias para restablecer la situación jurídica subjetiva lesionada y
asegurar la efectiva ejecución del fallo definitivo. Los requisitos de procedencia se
limitan sólo a la presunción del derecho que se reclama (fumus boni iuris) y el riesgo
de que quede ilusoria la ejecución del fallo (periculum in mora), pudiéndose obviar
la necesidad de éstos cuando el solicitante preste garantía suficiente.

En este sentido consideramos pertinente reseñar el artículo 130 del anteproyecto,

el cual establece toda una gama de posibilidades que pueden ser adoptadas por el
juez en virtud de su amplio poder cautelar. El artículo en cuestión establece que el
juez tendrá los más amplios poderes para otorgar las medidas cautelares, pudiendo
suspender la ejecución de los actos generales o individuales (con la salvedad que en
caso de actos de efectos generales la suspensión sólo beneficiará a los solicitantes),
dictar órdenes de autorización de la realización de determinadas actividades o de la
prohibición de ejecución de determinados actos o actuaciones, disponer el pago de
sumas de dinero y adoptar cualquier otra medida necesaria, para asegurar la
efectividad de la sentencia definitiva.

En otro orden de ideas se prevé la posibilidad de la utilización de medidas

cautelares previas al procedimiento, estableciendo un lapso de 15 días de despacho
para que el solicitante intente la acción de lo contrario la medida decaerá.

Esta norma del anteproyecto encuentra su antecedente en otras leyes vigentes, por
ejemplo en la Ley sobre el Derecho de Autor está previsto que el agraviado pueda
obtener y ejecutar con anterioridad al juicio cualquier medida (de un amplio catálogo
prevista en este ley) en el caso de que la urgencia así lo requiera, ofreciendo un lapso
de 30 días continuos contados después de la ejecución de la misma para intentar la
demanda. Asimismo, en el Código Orgánico Tributario están establecidas, de forma
curiosa, medidas preventivas previas al procedimiento, sin embargo varían en que
éstas son solicitadas por la Administración, además de que no se establece un lapso
para intentar el juicio. Por último debemos reseñar la suspensión de suspender las
ordenanzas municipales por un lapso de 60 días, con anterioridad al inicio del
proceso judicial, dentro del especial recurso de reconsideración establecido para este
tipo de actos, previsto en los artículos 176 y siguientes de la LORM. Establece esta
ley, que la solicitud de reconsideración no suspende los efectos de la ordenanza, sin
embargo si el Concejo se pronuncia sobre la reconsideración dentro del lapso de 60
días, la ordenanza quedará suspendida ofreciéndole al interesado igual lapso (60
días) para intentar el recurso de nulidad ante el Tribunal Supremo de Justicia. La
Sala Político Administrativa deberá pronunciarse sobre la nulidad solicitada dentro
del lapso de 30 días, de lo contrario la suspensión de la ordenanza cesará, al igual
que si no se intentara la nulidad en el lapso previsto.

Es importante señalar que en este anteproyecto se le confiere al juez amplios

poderes conciliatorios, pero sólo cuando se trate de asuntos de contenido
patrimonial, establecida en el Título denominado de los procedimientos
administrativos especiales. Asimismo tendrá la facultad de someter algunos asuntos
a arbitraje con las excepciones que la misma ley establece.

Esta potestad conciliatoria ya ha sido utilizada por la Sala Político-Administrativa

del Tribunal Supremo de Justicia basándose en el artículo 257 del CPC aplicable a la
materia contenciosa por remisión del artículo 88 de la LOCDGC, y en sentencia N°
01885 de 5 de octubre de 2000 con ponencia del magistrado Carlos Escarrá Malavé,
caso: José del Carmen Rojas vs. INH, señaló:

SÉPTIMO: En sintonía con lo anteriormente expresado, le es permitido a los

órganos jurisdiccionales, entre ellos a este Tribunal Supremo de Justicia,
convocar a las partes a fin de que éstas expresen su disposición para buscar
fórmulas alternativas de resolución de los conflictos e intereses, razón por la
cual SE EXHORTA a las partes para que por sí o por intermedio de sus
representantes, comparezcan ante la Presidencia de esta Sala Político
Administrativa al tercer día de despacho siguiente contado a partir de la
constancia en autos de la última notificación que se haga a las partes, a las
diez de la mañana (10:00 a.m.), con el objeto de que participen en el ACTO
ALTERNATIVO DE RESOLUCIÓN DE CONTROVERSIAS en la causa
referida a la demanda por cobro de diferencia de prestaciones sociales seguida
ante esta Sala, quedando entendida la necesaria comparecencia de las partes
involucradas para que tenga lugar el referido acto.

Igualmente, la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo en el caso:

Lermit Rosell Senhen, expediente Nº 00-22853 instó a las partes a hacer uso de
algún medio alternativo de resolución de conflictos dentro de un proceso de
 amparo, fijándose una fecha para la realización de una reunión con la
presencia de las partes, el Ministerio Público y la Defensoría del Pueblo,
“…con la finalidad de la búsqueda de un acuerdo amigable, donde se le
provean las soluciones pertinentes tanto a los damnificados que se encuentran
en el identificado local como al peticionante de amparo.” En este sentido la
Corte concluyó:

Determinado lo anterior, advierte la Corte que habiéndose llegado a la solución

alternativa de conflictos mediante una conciliación entre las partes involucradas
en la presente causa, cumpliéndose con ello el desideratum constitucional
referente al rol protagónico y participativo que deben tener los ciudadanos en
un estado de justicia de quienes en definitiva emana la potestad administradora;
(de conformidad con los artículos 253 y 258 de la Constitución) la presente
causa ha quedado sin objeto y por ello debe declararse extinguido el
procedimiento de amparo, por cuanto las partes se dieron entre ellas mismas y
por tanto se hace innecesaria la emisión de una providencia judicial que decida
la controversia y así se decide.

B) Anteproyecto Sala Político-Administrativa del Tribunal Supremo de

Justicia-2001. 30[30]

En primer lugar debemos señalar que los poderes de aplicar el procedimiento que
considere conveniente en caso de ausencia de uno aplicable al caso concreto, reducir los
lapsos en caso de urgencia y declarar la causa como de mero derecho son mantenidos en
este anteproyecto elaborado por la Sala Político Administrativa del Tribunal Supremo
de Justicia.

Sin embargo, en cuanto a la solicitud de los medios de prueba necesarios para la

conformación del juicio, ya no se podrá hacer en cualquier estado y grado del proceso,
sino que este anteproyecto lo ha limitado al lapso comprendido entre la culminación del
lapso probatorio y antes de la sentencia, siendo inclusive mas limitante que lo previsto
en el CPC.

En cuanto a la fijación de los efectos de la sentencia el anteproyecto en el artículo 71

hace una forma repetitiva de la LOCSJ, dado que expresa que el juez en su fallo
definitivo declarará si procede o no la nulidad del acto impugnado y determinará los
efectos de su decisión en el tiempo, así como condenar el pago de sumas de dinero, la
reparación de daños y perjuicios originados en responsabilidad de la administración y
disponer lo necesario para el restablecimiento de las situaciones jurídicas subjetivas

30[30] Pagina Web: www.tsj.gov.ve

lesionadas por la actividad administrativa, todo de acuerdo con lo solicitado en la
demanda.

Se incluye la posibilidad de que el Tribunal, sin perjuicio de los derechos de las

partes, pueda ordenar de oficio las correcciones y rectificaciones materiales que estime
necesarias a las sentencias que haya dictado.

Al igual que el anterior anteproyecto, pero de forma mas amplia, se ha establecido la

posibilidad de someter algunos asuntos en la justicia administrativa a la conciliación,
señalando que esta instancia es una vía de resolución de conflictos por medio de la cual
el accionante y la correspondiente autoridad administrativa gestionan por sí mismas y
con la ayuda del magistrado o juez conciliador, la solución del asunto controvertido.
Incluyendo la posibilidad de que sea el juzgador quien proponga una posible solución.

Parte importante de este anteproyecto lo representa el Título dedicado a las medidas

cautelares en el contencioso administrativo, lo cual está dividido en dos partes, a saber:
las medidas cautelares en los recursos de nulidad, en los conflictos de autoridades y en
los recursos contra las vías de hecho, en estos casos se podrá hacer uso, tanto de oficio
como a solicitud de parte, la suspensión de los efectos del acto y algunas otras medidas
cautelares.

En cuanto al contencioso de las demandas señala el anteproyecto que se podrán

utilizar las medidas cautelares en la forma y bajo los procedimientos previstos en el
CPC.

Por otra parte, establece el anteproyecto la facultad del sentenciador para acordar,
además de la suspensión de los efectos de los actos, todas aquellas medidas cautelares
que pueden ser de carácter conservatorio o anticipativo, estableciendo como requisitos
de procedencia los establecidos en el artículo 588 del CPC.

Realiza el anteproyecto una enumeración de las medidas, señalando que las

conservativas son aquellas dirigidas a mantener la situación de la cual deriva la
pretensión objeto del litigio en el estado existente al momento de la interposición de la
demanda, dentro de las que enuncia:

 La prohibición de enajenar y gravar bienes;

 La inaplicación total o parcial de los actos de contenido normativo;

  La prohibición de dictar actos que constituyan la reedición de otros, así como
de iniciar nuevos procedimientos administrativos que tengan el mismo objeto
y causa que el acto impugnado;

 La orden de remisión al Tribunal de determinados documentos, expedientes

administrativos y actuaciones;

 Cualquier otra medida preservativa de la eventual eficacia de la sentencia

definitiva.

Dispone una cautelar, que denominamos especial, que se acordará en los casos de
negativa de admisión del accionante en un concurso o procedimiento análogo, y que
consistirá en la orden de admisión provisional de éste en dicho concurso.

Por otra parte, las medidas anticipativas son aquellas que están destinadas a
adelantar la satisfacción de la pretensión principal, lo que como fue señalado
anteriormente, ha sido aplicado por la jurisprudencia además de que se encuentra
establecido en algunos procedimientos especiales. (Obligación alimentaria, Ley de
Expropiación, entre otras) Conforme al anteproyecto son medidas anticipativas:

 La asignación de pensiones, subvenciones, subsidios y otros emolumentos;

 La autorización para continuar la ejecución de actor;

 La suspensión de otros procedimientos ajenos al recurso que pudiesen incidir

sobre el mismo.

En este punto, y como fue señalado anteriormente en el punto relativo al poder

cautelar general, en primer lugar la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, y
posteriormente la Sala Político-Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia han
dictado innumerables sentencias estableciendo a través de medidas cautelares ordenes
anticipando la satisfacción del objeto del litigio, entre otras en la Corte Primera de lo
Contencioso Administrativo, caso: Colegio de Abogados del Distrito Federal -
03/02/2000; caso: Unidad Educativa Colegio Batalla de la Victoria- 27/04/2000; caso:
LINACA-11/05/2000, y en la Sala Político-Administrativa, caso: PEDECA-16/02/2000;
caso: Instituto Educacional Henry Clay-10/04/2000, entre otras.

Del mismo modo el juez podrá otorgar la medida solicitada, sin necesidad del
cumplimiento de los requisitos señalados cuando el solicitante constituya garantía que
sea considerada “idónea” por el juez.
 Por último señalaremos que se encuentra establecido en el anteproyecto un
procedimiento para el trámite de las medidas cautelares, el cual de forma general es el
siguiente:

 La medida de suspensión de efectos y las restantes medidas cautelares podrán ser

solicitadas por el accionante en cualquier momento, grado o instancia del juicio
antes de los actos de informes, incluso en la segunda instancia, lo cual resulta un
gran avance en la materia.

 El juez contará con un plazo de tres días de despacho siguientes a la presentación de

la solicitud, para pronunciarse sobre la misma, entendemos que el lapso para apelar
de esta decisión es de cinco días de despacho de conformidad con el artículo 43.

Por otra parte debemos reseñar lo relacionado con la ejecución de las sentencias en la
justicia administrativa, señalando que todas las personas y entidades públicas y privadas
están obligadas a prestar su colaboración al órgano jurisdiccional para la debida
ejecución de sus fallos.

Serán nulos de pleno derecho, los actos y disposiciones contrarios a los

pronunciamientos de lo sentenciado por un órgano de la Jurisdicción Contencioso
Administrativa, dictados con la finalidad de eludir su cumplimiento.

Como punto relevante dentro de este ítem es una excepción del privilegio de la
inembargabilidad de los bienes de la República, señalando que sólo aquellos bienes
afectados al uso público, servicio público o las percepciones fiscales, quedan
exceptuadas de embargo preventivo o ejecutivo.

En cuanto a las formas para ejecutar la decisión se establecen algunos mecanismos

que le facilitarán al juez esta labor, dentro de los que podemos señalar los siguientes:

 En caso de que la Administración sea condenada al pago sumas de dinero, ella

misma realizará todas las diligencias necesarias a los fines de que los trámites de la
respectiva erogación se realicen con cargo a su presupuesto de gastos, lo que
consideramos le proporciona demasiada potestad a la Administración lo que
produciría que se repita la dificultad para lograr la ejecución de la sentencia.

 Si la sentencia condenare a la Administración a realizar una determinada actividad o

a dictar un acto, el juez podrá, en caso de incumplimiento:
  Ejecutar la sentencia a través de sus propios medios o con la
colaboración de las autoridades y agentes de la administración
condenada, o de otras administraciones públicas.

 La ejecución subsidiaria de la sentencia con cargo a la administración

condenada.

 Asimismo, una vez que hayan transcurrido los plazos establecidos para el
cumplimiento de la sentencia sin que la autoridad haya dado cumplimiento a la
misma, el Tribunal podrá adoptar, entre otras las siguientes medidas:

 El establecimiento de multas progresivas al máximo jerarca de la

organización o al funcionario directamente responsable de la ejecución
del fallo;

 Actuación directa del juez, en sustitución de la autoridad administrativa,

para darle cumplimiento al dispositivo material del fallo, en los casos en
que su naturaleza lo permita;

 Homologación del eventual acuerdo entre la Administración y el

administrado para sustituir la ejecución del fallo por una obligación de
contenido pecuniario, lo cual se había estado realizando con base al
artículo 525

 Intervención voluntaria o exhortada ante cualquiera de las partes, pare

obtener una prestación dineraria sustitutiva de la obligación de ejecución
del fallo, cuando estén planteadas graves razones de interés público.

C) Ley N° 29/1998 de 13 de julio, reguladora de la Jurisdicción Contencioso

Administrativa en España.

No trataremos en este punto de analizar completamente la Ley de la Jurisdicción

Contencioso Administrativa Española, y mucho menos hacer un estudio de Derecho
Comparado, en todo caso lo que se quiere es hacer algunas consideraciones que creemos
deben ser tomadas en cuenta cuando el legislador venezolano decida dictar la ley que
regule este especial rama de la jurisdicción, dada la alta influencia que el Derecho
español ha tenido en Venezuela.

En cuanto al régimen probatorio observamos, que al igual que en la legislación

venezolana, el Tribunal podrá acordar de oficio la práctica todas aquellas pruebas que
considere pertinentes para la más acertada decisión del asunto, incluso hasta después de
concluido el lapso probatorio. Es importante señalar que esta ley prevé la intervención
de las partes en la práctica de pruebas cuando se haga de forma oficiosa. En todo caso
las partes podrán alegar cuanto estimen conveniente acerca del alcance e importancia de
las pruebas.

Otro punto importante es el relacionado con lo que en esa legislación se denomina la

vista, ya que las partes tienen tres opciones: que se presenten conclusiones escritas, que
se celebre la vista o que se declare concluso para sentencia sin más trámite. Especial
referencia merece la vista en la cual se tiene previsto una audiencia oral, en la cual se
dará la palabra a las partes para que de forma sucinta expongan sus alegaciones,
asimismo el Juez podrá invitar a los defensores de las partes a que concreten los hechos
y puntualicen, aclaren o rectifiquen cuanto sea necesario para delimitar el objeto del
juicio.

En relación a los efectos de la sentencia prevé esta norma que en caso de declararse
con lugar el recurso, el tribunal podrá tomar las siguientes decisiones:

 Podrá establecer plazo para el cumplimiento de la sentencia, cuando la medida

consiste en la emisión de un acto o en la práctica de una actuación.

 En caso de indemnización por daños la sentencia señalará la persona obligada a

indemnizar, la fijación de la cuantía pero sólo cuando esto sea solicitado
expresamente por el demandante, en caso contrario se establecerán las bases para la
determinación de la cuantía, cuya definitiva concreción quedará diferida al período
de ejecución de sentencia.

 Cuando se trate de la declaratoria de nulidad del acto, el juez queda imposibilitado

para determinar la forma en que ha de quedar redactado el mismo en sustitución del
anulado, ni podrá determinar el contenido discrecional de éstos.

En cuanto a la aplicación de otros medios de terminación del procedimiento distintos

a la sentencia, está establecida una especie de cita conciliatoria que podrá realizar el
juez en cualquier momento anterior al día en que el juicio sea declarado en estado de
sentencia, en la que instará a las partes al reconocimiento de hechos o documentos, o a
alcanzar un acuerdo para poner fin a la controversia; sin embargo, ésta conciliación sólo
se podrá practicar cuando se trate de materias susceptibles de transacción y, en
particular, cuando verse sobre estimación de cantidad. Asimismo, señala la ley que el
intento de conciliación no suspenderá el curso del juicio, a menos que dicha suspensión
sea solicitada por todas las partes. En todo caso de llegarse a un acuerdo entre las partes
el Juez o Tribunal dictará un auto declarando terminado el procedimiento, siempre y
cuando lo acordado no sea contrario al ordenamiento jurídico ni lesione el interés
público o de terceros.
 Uno de los puntos mas resaltantes de esta norma española, es el relativo a la
previsión del procedimiento abreviado, el cual servirá para tramitar los recursos que
sean del conocimiento de los Juzgados de lo Contencioso-administrativo (1° instancia),
salvo dos excepciones: que la cuantía sea superior a las 500.000 pesetas o se trate de
cuestiones laborales que no se refieran al nacimiento o extinción de la relación de
servicio de los funcionarios públicos de carrera. Este procedimiento abreviado tiene las
siguientes características:

- Se inicia por demanda y posteriormente el juez en la misma providencia se

pronunciará sobre la jurisdicción, la competencia, la admisión de la demanda, el
emplazamiento del demandado y la citación de las partes para la celebración de
vista y la orden de remisión del expediente administrativo.

- En la celebración de la vista se hará una audiencia oral en la cual ambas partes

podrán hacer sus alegatos sobre el fondo, y podrán a su vez alegar cuestiones
procesales.

- El juez resolverá sobre las cuestiones procesales inmediatamente y de proseguir el

juicio, las partes fijarán de forma oral los hechos en que fundamenten sus
pretensiones.

- Se podrán proponer y evacuar pruebas inmediatamente pruebas sólo si las partes

presentan disconformidad en los hechos presentados, de lo contrario la causa será
decidida como de mero derecho.

- La forma de evacuación de las pruebas es conforme a las reglas del juicio ordinario,
siempre que los trámites no choquen con la brevedad. Sin embargo, se establecen en
este procedimiento algunas especificaciones en materia probatoria, a saber:

 La confesión se propondrá verbalmente, sin admisión de escrito.

 No se admitirán escritos de preguntas y repreguntas para la prueba testifical,

además de que el número de testigos podrá ser limitado por el juzgador.

 Los testigos no podrán ser tachados, sólo las partes en las conclusiones podrán
hacer las observaciones que sean oportunas sobre sus circunstancias personales y
sobre la veracidad de sus manifestaciones.

 En la práctica de la prueba pericial no serán de aplicación las reglas generales

sobre insaculación de peritos.

 Podrá diferirse la presentación de alguna prueba si el juez así lo estima prudente.

- Antes de darla por terminada la vista las partes podrán exponer oralmente lo que
crean conveniente.

- El juez contará con un plazo de 10 días desde la celebración de la vista, para dictar
la sentencia.
- La constancia del juicio no se llevará a través de un expediente, sino extendiendo un
acta, en la que se hará constar, entre otros puntos:

 Lugar, fecha, Juez que preside el acto, partes comparecientes y sus

representantes.

 Breve resumen de las alegaciones de las partes, medios de prueba propuestos por
ellas, declaración expresa de su pertinencia o impertinencia, razones de la
denegación y protesta, si es el caso.

 Una relación circunstanciada de los resultados de la actividad probatoria.

 Conclusiones y peticiones concretas formuladas por las partes.

- Por último el Juez resolverá cualquier observación que se hiciera sobre el contenido
del acta, firmándola seguidamente en unión de las partes y de sus representantes o
defensores y de los peritos.

El último punto que quisiéramos resaltar sobre esta ley es el relacionado con la
ejecución de las sentencias, al respecto puntualizaremos lo siguiente:

- Establece la obligatoriedad de las partes de cumplir la sentencia en la forma y

términos previstos en la misma.

- La obligatoriedad de todas las personas y Entidades Públicas o a prestar su

colaboración para la debida y completa ejecución de lo decidido.

- La nulidad de pleno derecho de los actos y disposiciones contrarios a los

pronunciamientos de las sentencias y que sean dictados con la finalidad de eludir su
cumplimiento.

- La compensación de la cantidad a satisfacer por lo dispuesto en la sentencia, con

créditos que la Administración posea contra el recurrente.

- El juez podrá reponer al Estado exigido por el fallo y determinar los daños y
perjuicios ocasionados por el incumplimiento, en caso de que la Administración
realice alguna actividad en contravención a los pronunciamientos del fallo.

- Se podrá abrir una incidencia a solicitud de la Administración Pública o de las

partes y mientras no conste en autos la total ejecución de la sentencia, para decidir
cuestiones como: el órgano administrativo responsable de realizar las actuaciones,
plazo máximo para su cumplimiento, medios con que ha de llevarse a efecto y
procedimiento a seguir, entre otras.

- En materia tributaria y funcionarial los efectos de una sentencia firme que hubiera
reconocido una situación jurídica individualizada en favor de una o varias personas
podrán extenderse a otras, en ejecución de la sentencia, cuando: los interesados se
encuentren en idéntica situación jurídica que los favorecidos por el fallo, el Juez
 fuera también competente, por razón del territorio, para conocer del reconocimiento
de la situación jurídica individualizada o sea solicitada dicha extensión de los
efectos de la sentencia en el plazo de un año desde la última notificación.

CAPÌTULO IV

CONCLUSIONES

 Si bien es cierto que los poderes del juez contencioso administrativo han sido
acogidos y ampliados por la jurisprudencia administrativa, insistimos que por la
ausencia de una ley especial que regule esta materia, se ha ocasionado cierta
inseguridad jurídica, porque como se ha observado del análisis realizado, la
aplicación de cada poder ha variado de magistrado a magistrado y conforme a las
tendencias de la doctrina contemporánea en el momento histórico. No obstante ello,
esta omisión ha tenido como contrapartida el florecimiento, a través de la
jurisprudencia, de criterios importantes en el devenir del contencioso administrativo.

 Consideramos, y está de más decirlo, urgente la promulgación de una ley especial

que regule la jurisdicción administrativa debatida a todo nivel, evitando dejar
lagunas jurídicas, que permitan diversas interpretaciones, debido a la importancia
que reviste esta materia, ello con la finalidad de propender a la garantía del derecho
a la tutela judicial efectiva tan anhelada por nuestra carta magna.

 Observamos que en la jurisprudencia se encuentra en mora la aplicación de la

oralidad al procedimiento contencioso administrativo lo cual con la entrada en
vigencia de la Constitución en diciembre de 1999 y por su mandato, ha podido ser
utilizado en todos los procedimientos orales vigentes, aplicando analógicamente el
procedimiento oral previsto en el Código de Procedimiento Civil. Sin embargo,
consideramos que en la actualidad, y hasta tanto se dicte la Ley de la Jurisdicción
Administrativa, debería ser aplicado analógicamente el procedimiento previsto en la
Ley del Estatuto de la Función Pública, por ser más afín a la materia Contencioso
Administrativa.
 Por último consideramos en cuanto a la nueva potestad de conocer sobre los
reclamos por la prestación de servicios públicos (contencioso de los servicios
públicos) que, siguiendo las tendencias que ayudamos a forjar en el ejercicio de la
magistratura, que la ley que sea dictada para regular la Jurisdicción Administrativa
deberá establecer un procedimiento breve para tramitar estas reclamaciones en
donde el juez competente deberá ser el juez de municipio por la cercanía de éste con
el justiciable. En este sentido, observamos que el anteproyecto de Ley de la
Jurisdicción Contencioso Administrativa propuesto por la Sala Político
Administrativa, si bien establece un procedimiento breve para la tramitación de este
tipo de reclamos (procedimiento breve del Código de Procedimiento Civil), le da la
competencia para conocer de ellos a los Tribunales Superiores de lo Contencioso
Administrativo con competencia territorial según el domicilio del recurrente. Sin
embargo, en aras de ofrecer facilidad al afectado prevé que la forma de iniciar el
procedimiento es a través de un escrito en el que se evitará todo tipo de
formalidades. Asimismo señala que si el juicio se intenta contra la República no es
necesario agotar el antejuicio administrativo previo.

RECOMENDACIONES

 Realizar foros, talleres de trabajos y jornadas nacionales organizados en todas las

entidades federales del país donde se discuta todo el contenido de la ley que regirá
la jurisdicción contenciosa administrativa y verdaderamente se tomen en cuenta las
opiniones de los participantes rechazándolas motivadamente en la exposición de
motivos o acogiéndolas en el texto normativo.

 Ejercer un recurso de interpretación constitucional a través de los colegios de

abogados y de la federación de colegios de abogados en ejercicio de un interés
propio y en representación de los intereses colectivos de los justiciables con la
finalidad de que la Sala Constitucional del máximo tribunal interprete con carácter
vinculante la procedencia del recurso de casación administrativa, dado que no existe
obstáculo alguno desde el punto de vista adjetivo.

 Solicitar a la dirección Ejecutiva de la Magistratura la dotación al igual como se

han realizados en otras jurisdicciones (la laboral y la penal entre otras) de espacios
aptos para la tramitación y filmación de los procesos contenciosos que por mandato
constitucional deben ser orales, todo ello en virtud de la carencia de estos espaciós
en los tribunales contenciosos

 Realizar formal solicitud a través de los colegios de abogados y de la federación de

colegios de abogados en ejercicio de un interés propio y en representación de los
 intereses colectivos de los justiciables con la finalidad de que sean descentralizados
–aun cuando preferimos la palabra desconcentrar- los tribunales contenciosos
administrativos, siguiendo la distribuciones por regiones o desechándola para dar
paso a las circunscripciones judiciales estadales , especialmente en lo referente a las
Cortes Contenciosas, todo lo cual puede ser realizado con base en la normativa
actualmente en vigencia, todo lo cual redundará en una justicia mas cercana a los
ciudadanos y por ende en que la aplicación de los poderes del juez contencioso
administrativo sean mas eficaces y eficientes

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