Políticas de Transporte y Gestión de la

Demanda: Logros e insuficiencias

por Vicente Torres Castejón. València

En este trabajo se pretende reflexionar brevemente sobre el Sistema de

Transportes de las sociedades modernas, centrándose en las áreas
urbanizadas de los países más ricos, con el fin de resaltar sus relaciones con
los diferentes componentes del Sistema Territorial, y las consecuencias
ambientales del Modelo de Transporte basado en el automóvil. Se pasará a
continuación revista a las respuestas parciales que se están dando a la crisis
de los Sistemas de Transporte, señalando sus limitaciones y contradicciones
con otras tendencias y propuestas sobre transporte y urbanización en dichas
sociedades.

1 - El actual Modelo de Transportes y sus Problemas.

1.1 - El mito de la movilidad.

En el mundo actual, el transporte de personas y mercancías, cada vez
más lejos y más rápido, parece ser un elemento imprescindible en la vida
Económica y social en la mayoría de los países. La función económica del
transporte (como factor substitutivo a la proximidad a los mercados, fuentes
de materias primas y los lugares de actividad) ha sido potenciada
ampliamente. La economía industrial moderna en su camino hacia la
globalización, implica un uso continuo del transporte, fragmentando las
actividades productivas en distintas etapas realizadas en localidades a veces
muy separadas. Esta utilización masiva del transporte es posible porque es
barato, y supone un porcentaje muy pequeño de valor añadido en los
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procesos económicos, a causa no sólo a los avances tecnológicos y las

grandes obras de infraestructura, sino también al hecho de que sus usuarios
no soportan el costo económico real, ni internalizan los costes sociales y
ambientales que generan. En cuanto a la movilidad de la mano de obra, la
utilización de medios de transporte rápidos para los desplazamientos desde el
domicilio al trabajo no ha repercutido en un mayor tiempo personal disponible,
pues la distancia recorrida es cada vez mayor, sin que se llegue a acortar en
términos medios la duración del viaje. Este tiempo de viaje históricamente
equivale a un alargamiento de la jornada laboral, que compensa la reducción
de la jornada transcurrida en el puesto de trabajo, pero que muy pocas veces
se considera tiempo de trabajo remunerado. La parte de los costos privados de
los desplazamientos se asumen como necesarios, como es la inversión en el
automóvil, en combustible, y en espacio de aparcamiento, además del tiempo
dedicado a los viajes, incluyendo el perdido en los atascos. Desde Ivan Illich
se han hecho varias estimaciones del tiempo total (de viaje y de trabajo)
destinados a costear los desplazamientos en automóvil, llegando a la
conclusión de que la “velocidad”, medida en kilómetros recorridos, dividida por
el tiempo destinado a viajes más el valor en tiempo de trabajo de los gastos de
compra, uso y mantenimiento del vehículo, no era mucho mayor que la de las
personas que se desplazaban a pie o en bicicleta (WHITELEGG,1993).

La parte del transporte motorizado por carretera, tanto de mercancías

como de pasajeros crece de forma mucho más rápida que la del conjunto de
sistema. Su alto consumo de espacio y de combustibles le convierte, sin
embargo, en muy poco eficiente en términos energéticos, pudiendo hablarse
ya de rendimientos decrecientes. Los costos de la accidentabilidad (gastos
médicos, pérdida de ingresos y Seguros) superan ya el gasto en combustible,
y cada vez hay mayor evidencia de sus enormes costos ambientales. La
cuestión es, por tanto, si se trata de buscar la forma de hacer circular cada vez
más vehículos, cada vez más rápido, o si conviene buscar otras políticas o
actuaciones que permitan reducir el número de vehículos, e incluso su
velocidad.

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1.2 - La importancia económica del transporte.

El papel del transporte (y de la existencia de las infraestructuras de
transporte) en el crecimiento económico ha producido ya una abundante
literatura. Sin embargo, hablar de precondiciones, de factor de crecimiento, de
su carácter estructurante...son tópicos que esconden conceptos
preconcebidos, valoraciones interesadas, que siempre justifican nuevas obras
de infraestructura. Hay ya suficientes evidencias de que si bien las
infraestructuras de transporte son condición necesaria para un desarrollo
industrial, no son ni mucho menos condición suficiente, ya que se deben dar
otras muchas condiciones complementarias. El papel de los transportes en la
extracción de materias primas de muchas regiones del mundo, sin haber
desencadenado ningún proceso de industrialización o de desarrollo, es
elocuente. Y tan negativa puede ser la ausencia de infraestructuras como su
sobredimensionamiento, es decir el exceso de inversión en ellas,
sustrayendo recursos financieros para otros usos.

Existen distintas estimaciones sobre el peso de los transportes en la

economía. La OCDE, estima su aportación al PIB de los países de la Unión
Europea en el 7% como media, llegando al 10% si se incluye el transporte por
cuenta propia, y la producción de los medios y de las infraestructuras de
transporte. Pero al mismo tiempo se señalan los costos económicos (en tiempo
de congestión, fundamentalmente), sociales (accidentabilidad, etc) y
ambientales (emisiones contaminantes), causados fundamentalmente por el
uso de los automóviles privados, y que se cifran en un 5% del PIB (nada más
que el transporte por carretera). En la vigente Contabilidad económica, estos
son conceptos sumables, en la medida en que todos ellos se consideran como
actividad económica. Con otro criterio más renovador, el rendimiento del
sistema de transportes debería calcularse restando de su valor añadido los
costos imputables, privados, sociales y ambientales, con lo que en lugar de
encontrarnos con una suma de 7+5, nos encontramos con una resta. Si a los
costos considerados añadimos otros difícilmente medibles, pero sin duda
elevados (contribución al efecto invernadero, destrucción de recursos no
renovables, cambios climáticos a nivel local y contribución al cambio global,

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pérdida de habitabilidad de las ciudades y consumo de espacio...) podemos

fácilmente llegar a considerar el resultado final como un gigantesco juego de
suma cero. La clave del mantenimiento del sistema es que funciona de forma
muy desigual, con un carácter redistributivo regresivo. Sus beneficiarios no
soportan todos los costes del funcionamiento ni todas las consecuencias de
sus actividades, que normalmente no se imputan, o son asumidas socialmente.
La disponibilidad desigual de acceso a los transportes, el control de las
industrias y actividades relacionadas con ellos, las ventajas comparativas, no
se ven correspondidos con la asunción de los costos, que son soportados por
el conjunto de la población. Así, se produce un enorme transvase de recursos,
una redistribución de beneficios en favor de los sectores sociales, de las áreas
y países más ricos, que son los mayores usuarios, y controlan las fábricas de
vehículos, los sistemas de transporte y las fuentes de energía, desde los
sectores, áreas y países más desfavorecidos. Las carreteras y otras
infraestructuras son pagadas por toda la población, con cargo al presupuesto,
y son usadas por una parte de la población, principalmente los propietarios de
vehículos a motor, de manera casi gratuita. Los “lobbies” de fabricantes y
constructores (como la “European Round Table of Industrialists”, que
representa a las 47 mayores Transnacionales europeas) tienen éxito casi
siempre a la hora de plantear la continuidad del modelo y las enormes obras
de infraestructura que implica.

1.3 - Las externalidades.

Los problemas del actual modelo de transporte se manifiestan con más
fuerza en las áreas urbanizadas, donde se concentra la mayoría de la
población (un 80% de los países desarrollados), que se extienden sobre
superficies muy grandes, y que son fuertemente dependientes de sus redes de
transporte público y privado. El peso del desplazamiento individual en
automóvil es creciente y totalmente desproporcionado, exigiendo enormes
recursos para construir, mantener y supervisar las infraestructuras precisas,
fundamentalmente las carreteras, calles y áreas de aparcamiento, que suelen
ocupar además un gran espacio, que es restado a otros usos, con carácter
muchas veces gratuito,. Dentro de las ciudades esta superficie llega hasta un

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30% en Europa, y más del 50% en USA. A pesar de esta ocupación de

espacio, nunca se llega a satisfacer la demanda del sistema de transporte. En
Estados Unidos, en los años 80, se produjo un aumento de la población del
9,8%, pero fue del 15,3% en el conjunto de las 36 áreas metropolitanas. En
este período el número de coches y camiones en circulación aumentó el 50%,
y el kilometraje recorrido por vehículo en un 14%.

Una de las principales preocupaciones para los economistas, en

materia de transportes, es el problema de la gran congestión del tráfico en
horas punta, con la enorme pérdida de horas en los atascos, y el consiguiente
despilfarro de recursos. El problema es que los períodos considerados como
de tráfico congestionado son cada vez más prolongados, habiéndose llegado
al 63% para las grandes autovías de las áreas metropolitanas
norteamericanas. Han habido diversos ensayos de cuantificación de los costos
de la congestión. Para Estados Unidos, el Texas Transportation Institute
calcula que el costo para las 39 principales áreas urbanizadas es de más de
34.000 millones de dólares al año (el 65% de ese valor serían las horas
perdidas)(DOWNS,1992). La Confederación de la Industria Británica calculaba
el costo anual, nada más que para Londres, en unos 10.000 millones de
Libras(BARDE,1990). Ha habido también una valoración para Madrid, por la
ETS de Ingenieros, con datos de 1988, estimándolos en 145.000 millones de
pesetas. La consideración de los Costos de la Congestión, sin embargo, a
veces la presenta como un estado anómalo del sistema, a rectificar con
medidas correctoras, para restituir el flujo correcto de los vehículos. Esto
ignora la tendencia permanente del sistema hacia el crecimiento continuo de la
movilidad, y por tanto hacia la congestión, que invalida con gran rapidez
cualquier mejora del tráfico, por grande que haya sido la inversión efectuada.

En los cálculos del costo se incluyen, por otra parte, las emisiones de
gases de combustión, que se deberían imputar como costos igualmente en
condiciones de circulación fluida. Así, para Europa se estima que los vehículos
de motor son responsables de las emisiones a la atmósfera de las ciudades
del 100% del Monóxido de Carbono, del 60% de los Hidrocarburos y del Óxido

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de Nitrógeno, del 90% de las emisiones de plomo, y del 50% de las partículas
sólidas. Estudios recientes han constatado sus efectos en el aumento de la
morbilidad y la mortalidad, así como su papel de precursores en el aumento de
la concentración del nocivo ozono troposférico.

En cuanto al Costo de la accidentabilidad, según datos de la

Organización Mundial de la Salud, los automóviles causaban en 1987 la
muerte de 250.000 personas en todo el mundo, y se producían siete millones
de heridos. En España, las cifras crecen a un ritmo imparable, destacando por
encima de las del resto de países de Europa superadas sólo por las de
Francia. En 1982 hubo 3.717 muertos; en 1987, 5.858 ; en 1988, 6.348. Estos
datos sólo incluyen los muertos en accidentes de tráfico dentro de las 24
horas siguientes al mismo. Si se incluyeran los muertos dentro de los 30 días
siguientes al accidente, como suele ser la norma en los Estudios europeos, las
cifras se verían aumentadas en un 20 o un 30 %. La cifra, según estos
criterios, llegaba en 1990 a 9.032 muertos. Además del sufrimiento humano
producido, esta siniestralidad produce un enorme costo económico a la
sociedad, que habría que incluir dentro de los costes imputados automóvil.
Algunas cifras estimativas de los costes de los accidentes de tráfico son, para
1991: en el Estado Español, sobre 1 billón de pesetas); en el conjunto de la
Unión Europea, entre 7 y 9 ; para Estados Unidos, entre 10 y 12 ; y el total
Mundial, entre 30 y 35 Billones de Ptas.

2- El fracaso de las políticas de Oferta.

2.1 - La política de creación de infraestructuras.

El automóvil privado ha dominado los escenarios de las distintas
políticas del transporte y del planeamiento urbano desde los años 30. Más y
más inversiones, más y más espacio urbano, suburbano y rural, se le ha
dedicado. Los presupuestos de inversiones de Ayuntamientos, Gobiernos
Regionales y Locales, se destinan en un porcentaje abrumador a satisfacer las
necesidades de espacio de circulación y de aparcamiento del automóvil. En
definitiva, lo que intentan las autoridades, partiendo de una Demanda dada, y

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extrapolando las tendencias en el tiempo, es satisfacer esa demanda,

aumentando constantemente la oferta, y poniendo a disposición de los
usuarios las infraestructuras necesarias, en la mayoría de los casos, con
carácter gratuito, dada la titularidad normalmente pública.

Estados Unidos ha ido por delante en la tendencia hacia la

motorización. En los años 50 la mitad de los automóviles en circulación en
todo el mundo eran norteamericanos. Aunque el crecimiento del parque, en la
actualidad, es mayor en muchos países que en los Estados Unidos, la
distancia comparativa sigue siendo grande, habiéndose llegado a una media
de un vehículo por cada dos habitantes. Es un tema largamente discutido si la
estructura urbana dominante en Norteamérica (grandes áreas de
urbanización de baja densidad) es consecuencia de la difusión del automóvil
privado, o ha sido este patrón de ocupación del territorio el que ha llevado a la
gran utilización del coche. Seguramente se trata de un fenómeno paralelo y
mutuamente alimentado, creando unos modelos de urbanización y de
transporte fuertemente dependientes el uno del otro.

No siempre se trataba de un proceso espontáneo, de una “tendencia

natural”, sino que también la demanda de transportes estaba manipulada por
políticas de oferta, llegándose a la eliminación de la oferta de transporte
público para potenciar el transporte privado. Es ya bastante conocido el
proceso de sustitución de transporte público por privado que se dio en
Estados Unidos a partir de 1936, cuando la compañía "National City lines", un
Consorcio integrado por las Empresas Standard Oil, Firestone, General
Motors,Phillips Petroleum, Mack Truck...y otras, organizó una campaña para
eliminar las redes de tranvías de las ciudades. Manejando fondos gigantescos,
compraron más de un centenar de líneas de tranvías y trolebuses en 45
ciudades norteamericanas, con la única finalidad de cerrarlas a continuación, y
obligar a los usuarios a recurrir al uso del automóvil, o por lo menos, del
autobús, ensanchando de esta manera el mercado de las empresas
dedicadas a fabricar y abastecer los nuevos medios de transporte. Esto
constituía una flagrante violación de las leyes antimonopolistas y en 1949, las

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empresas fueron condenadas y multadas con 5000 dólares por "conspirar para
reemplazar los sistemas de transporte eléctricos por autobuses, y monopolizar
1
la venta de éstos". En realidad, la verdadera finalidad de esta operación iba
mucho más allá, y puede considerarse saldada con un gran éxito: mientras
que en todavía 1947, el 40% de los trabajadores norteamericanos se
desplazaban al trabajo en transporte público, en 1963 sólo lo hacía el 14 %,
mientras que en la actualidad lo hace sólo el 4,6 %.

2.2 - La crisis del sistema.

Desde los años 60 ya fue patente, sin embargo, en los países con
mayor parque automovilístico y sobre todo en Estados Unidos, que la apuesta
incondicional por el automóvil como medio de transporte urbano, era imposible
de mantener. Se comprobó que más y más autovías urbanas, con más y más
carriles, no evitaban las congestiones de tráfico monstruosas, que alargaban
de forma desesperante los tiempos de desplazamiento. La Crisis Fiscal de las
Administraciones públicas tampoco permitían la continuidad del ritmo anterior
de inversiones. Por otra parte, los Movimientos Sociales y ciudadanos a nivel
local obligaron a tener en cuenta, en el diseño de las nuevas infraestructuras,
los costos ambientales, y el respeto a los intereses de las pequeñas
comunidades. En definitiva, obligaron a Empresas y Administraciones a
internalizar esas "externalidades" que algunos Economistas ya estaban
analizando (MISHAN,1969). Esto significó duras negociaciones y
modificaciones de proyecto para la realización de las grandes autovías, con el
encarecimiento y retrasos consiguientes.

Todavía en 1959, se aprobaba en California el “Freeway and

Expressway System”, un Plan para la creación de una densa trama de vías
rápidas en el área de Los Ángeles, con el criterio explícito de que todos los
domicilios estuvieran a unas pocas millas de una autovía. (Un criterio, por
cierto, que sigue utilizándose como argumento para justificar los Planes de
Carreteras aprobados actualmente en el Estado Español). La red prevista para

1
Bradford C. Snell: “The Industrial Reorganization Act. American Ground Transport”,
Washington, 1974. Citado por Robert Engler, “Monthly Review”, Julio-Agosto 1994.

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Los Ángeles, sin embargo, se quedó mayormente en el tablero de diseño,

conforme la crisis fiscal del Estado y la creciente oposición social de los
supuestos beneficiarios fueron obligando a desechar la mayoría de los
proyectos. Uno de ellos, la Interestatal 105, cuya construcción se tenía que
poner en marcha en 1972, para ser inaugurada hacia 1977. Con un costo de
500 millones de dólares, habría desplazado unas 21.000 personas de las
áreas atravesadas. Pero diversas demandas de las personas y colectivos
afectados, amparándose en la existente legislación de protección ambiental,
atrasó el comienzo de la obra hasta 1982, con terminación en 1993, y un costo
varias veces superior, de unos 3.000 millones. Planificadores y técnicos ya no
eran dueños absolutos del territorio, como anteriormente, y esta constatación
llevó a descartar por mucho tiempo la construcción de más autopistas en áreas
urbanas. Sintomáticamente, otra de las autovías previstas (Los Ángeles - San
Diego) fue anulada, transfiriendo los terrenos ya expropiados y la financiación
prevista a un nuevo proyecto de Metro Ligero.

2.3 - La nueva preocupación ambiental.

Nuevas preocupaciones contribuyeron a debilitar la fe absoluta en el
automóvil, que llegó a formar parte aparentemente indisoluble del "American
Way of Life", y por extensión de la ideología moderna, incluyendo la dominante
en los países pretendidamente socialistas del Este de Europa. La "Revolución
Ambientalista" de finales de los 60, empezó a señalar con insistencia las
graves consecuencias de la contaminación del aire causada por las emisiones
de los tubos de escape de los coches. Después de la "Crisis del Petróleo" de
los 70, cuando la OPEP consiguió subir el precio del barril, y algunos
gobiernos fueron conscientes por primera vez de su peligrosa dependencia del
petróleo importado, se empezaron a tomar nuevas medidas para restringir
consumos y velocidades, y más tarde también para reducir el número de
vehículos en circulación en horas punta.

La forma principal de plasmar estos dos objetivos (la reducción de

emisiones nocivas y del consumo de carburantes) en Estados Unidos vino de
la “Clean Air Act” de 1963 primera Ley que exigía unos estándares de

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emisiones gaseosas a la atmósfera. Si bien el objetivo fundamental de la ley

era la reducción de las emisiones contaminantes de la industria, sucesivas
Enmiendas (1970, y sobre todo 1977) exigieron de forma implícita o explícita
medidas de reducción del tráfico, al plantear objetivos de reducción de
emisiones en áreas urbanas, con la obligación de revisarlos periódicamente.
Se establecieron duros sistemas de sanciones, fundamentalmente, la retirada
de Fondos Federales para carreteras, y proporcionaron financiación Federal
para implementar las nuevas políticas. Estas abordaban los problemas del
tráfico y de las necesidades de transporte tanto desde el lado de la Oferta
como del de la Demanda, si bien, por lo general, de forma parcial y
descoordinada.

2.4 - Nuevas políticas de Oferta. Gestión del Sistema de Transportes.

Surgió así toda una serie de medidas del lado de la Oferta, con el fin de
reducir la congestión del tráfico y aumentar la velocidad media, pero que no
implicaban la construcción de nueva infraestructura (DOWNS,1992). En unas
ocasiones se trataba de medidas para el mejor aprovechamiento de la red
existente: mejoras en el mantenimiento viario, establecimiento de
“supercalles” con acceso limitado, calles de un sólo sentido, ordenación de
aparcamientos para dejar más espacio para la circulación, recurso masivo al
control semafórico centralizado, sistemas para mantener despejadas de
vehículos averiados o accidentados las vías rápidas...Otras veces se recurre a
la alta tecnología para permitir el control en tiempo real: monitores
automáticos con capacidad de cálculo automático del flujo, control semafórico
computarizado, sistemas de información en tiempo real para los automovilistas,
control del acceso a las rampas de entrada en las vías rápidas, sistemas de
guiado (carreteras y vehículos “inteligentes” que permiten el desvío de las
calles o carreteras más congestionadas...).

Una de las medidas más innovadoras fue la introducción de carriles

para vehículos de Alta Ocupación, primando así a los conductores que
aceptaban compartir su vehículo (en Estados Unidos va sólo el conductor en el
70% de los viajes). Si bien la Alta Ocupación (H.O.V.) era un concepto de

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interpretación variada (tres o más viajeros en Washington, dos o más en

California), su uso se ha extendido a muchas ciudades norteamericanas y
europeas, incluyendo Madrid. En unos casos ha supuesto el aprovechamiento
de un carril ya existente, en otros el acondicionamiento de un carril nuevo,
aprovechando los arcenes.

El intento de minimizar los costos y riesgos del modelo de transporte,

sin plantarse su sustitución, está llevando también a la inversión de
importantes fondos para el desarrollo de combustibles “limpios”, y de
vehículos más ligeros, de menos consumo, e incluso que utilizan otras
fuentes de energía (etanol, electricidad...). El mito de los “vehículos eléctricos”,
sin embargo, no debe hacer olvidar que la obtención de la energía necesaria
siempre va a suponer un importante consumo de recursos, y que existen otros
costos independientes del combustible utilizado, como el espacio urbano, y
que plantea modelos muy caros no generalizables al conjunto del planeta.

2.5 - Papel del Transporte Público.

La política de transportes de las distintas Administraciones Públicas
ha estado enfocada tradicionalmente del lado de la Oferta, aceptando el
papel de creador de infraestructuras para el transporte privado, pero también
asumiendo en otras ocasiones el mantenimiento, creación o fomento de Redes
de Transporte Público de gran capacidad. En Europa, con la crisis económica,
social y política del final de la Segunda Guerra se produjo la compra o
nacionalización de empresas privadas existentes, arruinadas, o con las
concesiones caducadas. Estas empresas tenían la infraestructura destruida o
ya amortizada, y estaban mal dispuestas a realizar las grandes inversiones
requeridas para su renovación. La fusión de Líneas de diferentes compañías
privadas permitió también una mayor integración y coordinación. Desde
entonces, los sistemas de Transporte de Masas eficientes se identifican con el
sector Público, adjudicando a éste la costosísima tarea de su mantenimiento
(por lo general deficitario), en aras de las necesidades de racionalización de
las necesidades de transporte en las grandes ciudades. El Monopolio del
servicio llevaba aparejada servidumbres sociales o de servicio a líneas u

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 12

horarios de baja ocupación. Actualmente, allí donde se ha producido la

desregulación se encuentran compitiendo con nuevas empresas privadas que
concentran su actividad en las líneas y horarios punta (caso británico).

La mejora de las redes del transporte público, para hacerlas más

atractivas y competitivas, e incluso la construcción de nuevas líneas, también

entran dentro de las actuales políticas de Oferta, aunque sin absorber las
inversiones destinadas a la infraestructura automovilística. Las Plataformas

Reservadas para el transporte público de superficie proporcionan mayor

seguridad, regularidad y mejores velocidades comerciales, al reducir la

competencia del tráfico privado. Nuevos sistemas de transporte de gran

calidad están en continua introducción: Autobuses de Plataforma baja,

Tranvías modernos, Metro Exprés, Metro ligero, Sistemas de Guiado

Automáticos aumentando la capacidad y el prestigio social del Transporte

Público.

La construcción de infraestructura nueva para el transporte público

exige redefinir los criterios de rentabilidad exigidos, así como las medidas
complementarias para asegurar su utilización y evitar problemas de
sobredimensión. Hay que decidir si se subvenciona la inversión o la utilización,
y considerar también en el balance global los efectos en el conjunto del
sistema de Transportes (reducción de los gastos en otro tipo de
infraestructuras). En ocasiones, un aumento en la utilización viene
simplemente del aumento de frecuencias, o de mejoras en la velocidad
comercial o en la regularidad. Conviene tener en cuenta, de todas formas, que
si coexisten diversos sistemas de Transporte público, es posible que los
viajeros captados por el sistema mejorado provengan de los otros, y no del
transporte privado.

3 - Las Políticas de Demanda.

12
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3.1 -"Gestión de la Demanda de Transporte",

Las autoridades locales y de los Estados ya no se plantean la simple
"satisfacción de la Demanda" de los usuarios del automóvil, sino su
reorientación, en el sentido de reducir su uso, sin renunciar a la movilidad,
Para ello se incentiva el desvío de la Demanda hacia otros medios de
transporte, o al menos hacia unas formas de utilización del coche más
racionales. Todo esto es lo que se ha venido a llamar en Estados Unidos
"Transport Demand Management", si bien también se han aplicado en otros
países, con tanto mayor éxito cuanto más han formado parte de una política
global, como las medidas de restricción de acceso y de prioridad a los
vehículos con alta ocupación aplicadas en Singapur.

Estas actuaciones han estado encaminadas, por una parte a la

reducción de desplazamientos en horas punta, mediante medidas
disuasorias como el establecimiento de peajes en las vías principales o en las
entradas a las ciudades en horas punta (caso de Holanda, o de Manhattan),
restricciones de acceso a los centros de negocios, supresión de facilidades de
aparcamiento, y la flexibilización de horarios de trabajo. Los objetivos
buscados pueden ser descongestionar una vía determinada, desviando el
tráfico hacia otras, ensanchar el período de “horas pico” (de máximo número
de viajes), por lo general coincidiendo con la ida y la vuelta al trabajo, y liberar
espacio de aparcamiento en los centros. En otras ocasiones se ha buscado el
cambio de hábitos, transfiriendo los viajes a otros medios de transporte, o
aprovechando mejor los existentes. Así, se ha favorecido el aumento de la
utilización del transporte público, la mayor ocupación de los vehículos privados
(fomento del Car Pooling, complementandolo con los Carriles o parkings para
Vehículos con Alta Ocupación), y también los desplazamientos a pie y en
bicicleta. Para estas últimas medidas se está contando en Estados Unidos con
la colaboración de las Empresas en base a programas voluntarios, o mediante
Ordenanzas de Reducción de Viajes,(DOWNS,1992,POZUETA,1993)
vinculando la autorización de instalación o ampliación de actividades a
proyectos de reducción de viajes individuales en coche de los empleados. Un

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 14

último paquete de medidas son las destinadas a aumentar el coste de

utilización de los coches, mediante impuestos mayores a la compra del
coche, a la gasolina, o aumentando el costo del aparcamiento.

Los problemas para la aplicación de estas medidas son, por una parte,
los problemas de adhesión voluntaria o de respeto de las regulaciones y
prohibiciones, que obligan a una larga labor de persuasión y educación social,
así como a un control y vigilancia costosos. Los sistemas de peaje cuentan con
ayudas técnicas cada vez mayores, que aumentan su viabilidad (sistemas de
tarjetas, o de reconocimiento automático), pero tienen el inconveniente de que
son fuertemente regresivos, al no disuadir a los conductores con mayor poder
adquisitivo.

3.2 - Mejoras en el Transporte Público

La mejora de la eficiencia del transporte público es fundamental para

el éxito de los programas de Gestión de la Demanda, proporcionando

suficiente capacidad y calidad de transporte alternativo, y para ello se han

dado muchos proyectos (como los fomentados mediante el Programa Europeo

“Thermie”, COMISIÓN,1995) destinados a la mayor eficacia de la gestión, con

Sistemas de Ayuda a la Explotación, y utilizando sistemas de priorización

semafórica en las intersecciones, a favor del transporte público.

Las instalaciones y sistemas de Intercambio modal, desde el automóvil

al Transporte Público, y entre los distintos medios de transporte son parte

fundamental de las medidas adoptadas en la última década. Aparcamientos de

disuasión, para que los conductores accedan al Transporte Público, en lugar

de penetrar en el centro, existen ya en la periferia de muchas ciudades. Las

instalaciones de Intercambiadores de transporte estan siendo introducidos en

el nuevo planeamiento, y los sistemas de Integración Funcional y tarifaria (con

o sin Autoridades comunes) con billetes y bonos combinados están dando

14
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interesantes resultados en el crecimiento de viajeros, a pesar de los problemas

técnicos, políticos o legales planteados.

3.3 - Limitaciones de las Políticas de Demanda

Sin embargo, la permanencia de amplias facilidades de utilización del
automóvil, y el carácter voluntario de muchos de estos programas, han hecho
que las actuaciones de Gestión de la Demanda no hayan obtenido mayores
resultados que la contención momentánea del crecimiento del tráfico privado, o
reducciones temporales no superiores al 5-10%. A su favor está el bajo costo
de implementación, que mantiene una satisfactoria relación coste-eficiencia,
comparado con las políticas de oferta. La gran esperanza de los defensores de
estas propuestas son los avances en el trabajo a domicilio, gracias a la
telemática. Los resultados de estas políticas (tanto de Oferta como de
Demanda son contradictorios, por cuanto al reducirse momentáneamente el
número de vehículos en circulación, disminuye el grado de congestión. Se
consigue así hacer más rápida y fiable la circulación en automóvil, y por lo
tanto se está estimulando de nuevo el aumento del número de vehículos en
circulación, con lo que paradójicamente se anulan los posibles resultados de
las actuaciones.

4 - Movilidad, Accesibilidad y Proximidad.

4.1 - Las limitaciones de acceso.

En las ciudades norteamericanas, la trama rectilínea y la amplitud de
sus calles las hacían relativamente adecuadas para el automóvil, hasta que la
alta densidad de circulación llegó a saturarlas. Pero paralelamente a su
extensión espacial se produjo la concentración de actividades en las áreas
centrales (los “Distritos Centrales de Negocios”), despobladas de viviendas
pero con una alta densidad de oficinas y comercios. Convertidos así en centro
administrativo y comercial de una gran área de baja densidad residencial y de
actividades, se convertían en destino de un gran número de viajes pendulares
de periodicidad diaria, el “commuting”. La congestión permanente y la enorme

15
 16

necesidad de espacio de aparcamiento en la zona de suelo más caro, han

obligado a la adopción de medidas de restricción de acceso, en la forma de
prohibiciones o de peajes (como el impuesto para la entrada en Manhattan). La
protección de un mínimo espacio peatonal, en las principales áreas de compra,
ha llevado a la limitación de acceso de vehículos, si bien dichas zonas no
pueden ser demasiado grandes, para evitar alargar la distancia desde los
aparcamientos, y disuadir a los potenciales clientes.

4.2 - Los centros históricos.

En las grandes ciudades Europeas se produce también el “commuting”
entre una amplia área metropolitana y el centro, si bien la trama medieval de
muchas de ellas las hace totalmente inadecuadas para el automóvil. Aunque
no ha cesado la construcción de autovías y cinturones de ronda en las áreas
urbanas (sobre todo en los países del Sur), a pesar de sus efectos perversos
como estimuladores del tráfico, cada vez se cierran más calles y áreas
centrales a la circulación rodada, por lo menos a la de los no residentes. Las
restricciones a los automóviles pueden adoptarse de forma aislada, o más
frecuentemente como parte de un proyecto de revitalización de los Centros
Históricos, para mantener su atractivo y calidad de vida, y evitar así su
despoblamiento y conversión en simples áreas de negocios. Ya no se trata
sólo de crear una calle o un área comercial peatonalizada, sino de reservar el
centro, o incluso grandes áreas de la ciudad, para los desplazamientos a pié.

.El éxito de estas propuestas depende de una suma de razones, entre

las que son fundamentales el mantenimiento de los usos residenciales, la
atracción de población joven y culta, la consolidación de actividades
profesionales y comerciales especializadas, y sobre todo, el consenso y
aceptación de amplios sectores sociales. Las medidas de peatonalización
encuentran una cierta oposición al principio, sobre todo de los comerciantes,
aunque no se suele constatar reducción de ventas si se acierta con el conjunto
de medidas de revitalización, y no se acelera el proceso de terciarización
(como ocurre en las calles comerciales peatonalizadas de forma aislada).
4.3 - Ciudades Libres de Coches

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Las experiencias de peatonalización ya abundan, desde las simples

áreas peatonales, hasta los los esquemas de circuitos peatonales y carriles
bici que atraviesan grandes ciudades. Se extiende la afiliación de los
municipios a los Clubs de “Ciudades Sanas” y de “Ciudades Libres de Coches”
aunque esto expresa hoy más un objetivo que una realidad, pero marcando
así una tendencia creciente a reconocer el impacto negativo del automóvil
sobre las personas a las que reconocía el "Libro Verde sobre el medio
ambiente urbano" de la U.E: como “los principales usuarios de las calles de la
ciudad."

Las tendencias urbanísticas de mitad del Siglo XX, sobre todo a partir
de Le Corbusier, han planteado la separación de espacios en la ciudad entre
las diferentes actividades: industria, servicios, residencia..., la Zonificación.
Esta idea ha estado presente de una u otra manera en la planificación de
muchas de las ciudades actuales, mientras que la tendencia natural a la
concentración de empresas , comercios, servicios...de la misma actividad en
una misma zona ha agudizado dicha especialización. El ejemplo emblemático
de esta política ha sido el Polígono Industrial , entendido no como creación de
nuevo Suelo industrial para el establecimiento de nuevas empresas, sino como
lugar de desplazamiento y concentración de todo tipo de empresas ya
existentes dentro del tejido urbano. La intención era liberar de actividades
molestas las zonas residenciales. La consecuencia ha sido la separación de
las actividades que en la ciudad tradicional aparecían mezcladas: residencia,
pequeñas industrias, servicios, comercio, lugares de ocio y centros educativos,
con la consiguiente necesidad de desplazamientos largos, y por lo tanto
generación de viajes (donde antes se podía hacer un desplazamiento corto y a
pie para desarrollar cualquiera de las actividades antes mencionadas). En
nuestros días, la aparición de las Grandes Superficies Comerciales, previstas
directamente para el desplazamiento con el automóvil, y con facilidades de
aparcamiento que incentivan el mismo está acelerando el proceso señalado,
agudizando la crisis y desaparición del pequeño comercio que sobrevivía en
los distintos barrios. El Centro de las ciudades , en particular, originalmente
residencial y comercial, ha perdido primero su población, y luego gran parte

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del pequeño comercio, sustituidos ambos por oficinas , servicios bancarios y

financieros, y de la Administración Pública.
Frente a esto, las tendencias más recientes plantean el mantenimiento
de la diversificación de actividades en los distintos barrios de las ciudades, así
como la conservación de un Centro urbano residencial y comercial muy
diversificado, la dispersión de actividades terciarias (financieras, burocráticas),
la descentralización de las oficinas municipales y Servicios, el mantenimiento
de la pequeña industria (no contaminante) en los barrios, compartiendo el
espacio con las viviendas...

4.4 - Nuevos conceptos de accesibilidad y Proximidad.

La mayoría de los economistas del Transporte asumen que la tendencia
al aumento de la movilidad es positiva, o al menos una tendencia natural
imposible de evitar, y que "movilidad" equivale a "movilidad en automóvil". Las
políticas de tráfico suelen dedicarse a aumentarla: es decir, a hacer circular
más automóviles, más rápidos, sacrificando a este objetivo espacios, tiempos
de semáforos de peatones, y la parte del león de las inversiones. Sin
embargo, en los países que ya reconocen haber perdido la batalla por la
"ciudad para el automóvil", le están dando la vuelta a la cuestión,
evidentemente espoleados por una opinión pública más consciente, más
informada de las consecuencias en la salud, más exigente en la defensa de
sus derechos y más preocupada por los problemas ambientales.

Desde diversas instancias de la Unión Europea surgen propuestas

innovadoras que señalan las limitaciones del sistema de transportes, y los
peligros económicos y ambientales que suponen, así como las limitaciones de
la política de creación de infraestructuras. Así, en el V Programa en materia de
Medio Ambiente y Desarrollo Sostenible, de 1992, se señalaba que se había
llegado a “una situación de desequilibrio traducida en un flujo
desproporcionado del transporte por carretera, un tráfico y una congestión
excesivos, una planificación de infraestructuras descoordinada y un uso nada
eficaz de la capacidad de transporte...”. El Tribunal de Cuentas Europeo, en
1993, recordaba la muy baja rentabilidad de las grandes inversiones en

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Infraestructura. La Comisión Europea señalaba que "La respuesta a un

incremento del tráfico de vehículos ha consistido, con demasiada frecuencia,
en construir más calles, lo cual a su vez, ha fomentado un aumento del
tráfico"....."La respuesta adecuada no consiste en atender a las exigencias de
un incremento del tráfico; la congestión representa en algunos casos una
herramienta eficaz de disuasión.". Estos análisis, que apuntan hacia la idea de
un “Transporte Sostenible”, aunque positivos e innovadores, están en
contradicción con las actuaciones impulsadas desde la U.E. financiando
proyectos de nueva infraestructura viaria, y gigantescas redes Europeas de
Autovías y Trenes de Alta Velocidad.

La prioridad de la "movilidad", entendida como la posibilidad de

moverse mejor y más rápidamente en coche, ha sido sustituida por la de
"accesibilidad", el mejor acceso de las personas a los lugares e
instalaciones, pudiéndose entonces considerar la promoción y priorización de
los medios de transporte más adecuados en cada caso. Dentro de este cambio
de mentalidad cabe destacar la política de promoción decidida de la utilización
de la bicicleta como medio de transporte habitual (no sólo para "pasear"), más
decidida en Holanda y Dinamarca, considerada una opción estratégica por sus
Gobiernos , pero que se va abriendo paso, en muchos países. Por parte de
los defensores de la necesidad de más infraestructuras para el automóvil, sin
embargo, también se utiliza este término, refiriéndose a “acceso” a la red de
autovías, o a la reducción del tiempo de viaje (en coche) para llegar a los
servicios centrales o comarcales.

Otro concepto se está abriendo camino: el de creación de proximidad,

como alternativa a la movilidad. Ya no se trata de aumentar las facilidades de

desplazamiento más rápido y a más distancia, sino del rediseño de las áreas

urbanas, para conseguir una reducción de las necesidades de desplazamiento,

manteniendo una densidad media-alta de ocupación, con áreas multiuso, en

lugar de zonas con especialización funcional, y con equipamientos dispersos,

que reduzcan las distancias a recorrer. Esto implica también unos ejes de

transporte público adecuados, y la promoción de los desplazamientos no

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mecanizados, mediante vías peatonales y corredores ciclistas, y la

pacificación del tráfico (medidas de regulación o de diseño de calles para

reducir la drásticamente la velocidad y hacer así compatibles distintos usos) , o

incluso la exclusión del automóvil en barrios enteros. Y aún más allá: el

necesario objetivo de conseguir la “eco-eficiencia” exige la reducción del uso

de recursos materiales, energéticos y de espacio dedicados al transporte, uno

de los principales sectores que los despilfarran actualmente, así como hacer

que los precios del transporte reflejen sus verdaderos costos. Cuestiones que

van más allá del diseño independiente de un Sistema de Transporte, y que

plantean una reconsideración de la ordenación del territorio, de los usos del

suelo, y de las actividades humanas, las productivas y las no productivas. En

definitiva, del conjunto del Sistema Territorial, y de la misma organización de la

sociedad.

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BIBLIOGRAFÍA:

BARDE, J-P y BUTTON, K. -”Transport Policy and Environment”, London, 1990

COMISION EUROPEA - Comunicación -“Libro Verde sobre el Impacto del
Transporte en el Medio Ambiente”, Bruselas, 1992.
COMISION EUROPEA - (D.G. de la Energía) - “Medidas encaminadas a
mejorar la movilidad urbana en ciudades europeas” , 1995
DOWNS, A. - “Stuck in Traffic”, Washington, 1992
ESTEVAN,A y SANZ, A - “Hacia la reconversión Ecológica del Transporte en
España” - Madrid, 1993
LOWE, M - “Reinventar el Transporte” -en “El Estado del Mundo,1994”
MISHAN, E,J. “Los costes del desarrollo económico”, 1969
POZUETA, Julio - “Las Ordenanzas de reducción de viajes”, Madrid, 1993
ROYAL COMISSION - “Transport and the Environment”, Oxford, 1995
WHITELEGG, J, - “Transport for a Sustainable Future”, London, 1993
VARIOS: “Factor 4: doblar la riqueza reduciendo el uso de recursos a la mitad”
(Informe al Club de Roma, en curso de publicación)

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