CONSIDERACIONES SOBRE EL USO, GESTIÓN Y

APROVECHAMIENTO DEL DOMINIO PÚBLICO

RAMSIS GHAZZAOUI1

I. INTRODUCCIÓN

El dominio público como categoría jurídica en el Derecho Administrativo

es de relevante importancia, sin duda que es así. Que la Administración se
sirva de determinados bienes así catalogados, para cumplir con objetividad el
interés general y que al mismo tiempo sirvan de base para cumplir un uso
público por los particulares y ayuden a prestar un servicio público a la
colectividad es más que suficiente para darle la relevancia que merece. Y es
que los operadores jurídicos nos topamos muchas veces con normas que
establecen ciertos privilegios a las Administraciones, como la inalienabilidad e
imprescriptibilidad de sus bienes, como también el privilegio de inejecución
forzosa o inembargabilidad de los mismos2, características propias de los

1
Abogado Especialista en Derecho Administrativo (Universidad Católica Andrés Bello,
Universidad Central de Venezuela, Caracas, Venezuela). Magíster en Derecho Administrativo
(Universidad Católica Andrés Bello, Caracas, Venezuela). Master (MPA) en Administración
Pública y Políticas Públicas (Columbia University, New York, NY, EEUU). Diploma de Estudios
Profesionales Avanzados en Administración y Gerencia Pública (Rutgers State University of
New Jersey, Newark, NJ, EEUU). Profesor de Derecho Administrativo en la Universidad
Católica Andrés Bello, Caracas, Venezuela. Profesor en la Maestría en Derecho Administrativo
y en la Especialización en Derecho Constitucional en la Universidad Arturo Michelena,
Valencia, Venezuela. Profesor en la Maestría en Derecho Constitucional en la Universidad de
Carabobo, Valencia, Venezuela. Profesor invitado en la Especialización en Derecho
Administrativo de la Universidad Católica del Táchira, San Cristóbal, Venezuela. Profesor
visitante en el Curso Avanzado para Graduados en Planificación y Políticas Públicas, Rutgers
State University of New Jersey, Newark Campus, NJ, EEUU.
2
Por ejemplo, vid. entre varias, artículos 9 y 10 del Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley
Orgánica de Bienes Públicos (Gaceta Oficial N° 39.952 del 26 de junio de 2012), en lo
sucesivo, Ley Orgánica de Bienes Públicos (LOBP). Sobre la inalienabilidad del dominio público
y el concepto de inusucapibilidad (imprescriptibilidad), en Venezuela: LAGRANGE, Enrique,
Historia y actualidad del régimen jurídico de la propiedad agraria, Academia de Ciencias
Políticas y Sociales, Caracas, 2006, pp. 21-33. BREWER CARÍAS, Allan R. “El régimen de las
tierras baldías y la adquisición del derecho de propiedad privada sobre tierras rurales en
Venezuela” en Estudios de Derecho Administrativo 2005-2007, Editorial Jurídica Venezolana,
Caracas, 2007, pp. 334-342. Para una visión global en materia de prescripción adquisitiva de
terrenos baldíos NÚÑEZ ALCÁNTARA, Édgar Darío, La prescripción adquisitiva de la
propiedad, Vadell hermanos editores, Valencia, 2006, pp. 90-129. En la doctrina extranjera, los
clásicos trabajos de GARCÍA DE ENTERRÍA, Eduardo, Dos estudios sobre la usucapión en
bienes del dominio público y sus mecanismos de protección, con fundamento
en la afectación de esos bienes a un uso público o a un servicio público.
Es el elemento afectación3, propio de la categoría del dominio público, lo
que determina que un bien sea o no del dominio público, vale decir, su
utilización material por la colectividad o por particulares o la sujeción del mismo
a la prestación de un servicio público. Otro elemento integrante de la categoría
es la titularidad del bien a una persona jurídica de Derecho Público, bien sea
territorial (República, Estados, Municipios) o no territorial (Institutos Públicos,
empresas del Estado, etc.)4
Dentro del elemento afectación de los bienes del dominio público, el
aprovechamiento de los mismos por parte de la colectividad conlleva el estudio
de una tipología de usos por parte de los particulares y conforme a cada uno de
ellos una forma de gestión de los bienes demaniales a través de ciertas
técnicas que permiten a la Administración ejercer un verdadero título de
potestad e intervención sobre los bienes gestionados que hace que tengan un
régimen jurídico exorbitante del derecho común, fundamentado en el principio
de la Administración servicial, en el interés general como fundamento de la
gestión de la Administración y esta como garante del mismo, por cierto, un

Derecho Administrativo, Editorial Civitas, Madrid, 1998, pp.91 y ss. CLAVERO AREVALO,
Manuel Francisco, La inalienabilidad del dominio público, Instituto García Oviedo - Universidad
de Sevilla, Sevilla, 1958, también, del mismo autor, en Estudios de Derecho Administrativo,
Editorial Civitas, Madrid, 1992, pp. 377-431. Sobre el tema de la inembargabilidad de los bienes
públicos, en la doctrina científica venezolana con provecho, DIAZ CANDIA, Hernando. “La
inembargabilidad de la República y su condena en costas: crítica interpretativa a la sentencia
dictada por la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia el 21 de octubre de 2008 en
el caso Jorge Neher y Hernando Díaz Candia” en Cuadernos Infolex, número 2. Ediciones
Paredes, Valencia, Venezuela, 2010, pp. 69-90. TORREALBA SANCHEZ, Miguel Ángel,
“Inembargabilidad absoluta de los bienes públicos: un anacronismo desde la perspectiva
Iberoamericana (A propósito de la sentencia 1.582 del 21 de octubre de 2008 de la Sala
Constitucional)”, AA.VV (Coord. CANÓNICO SARABIA, Alejandro) en Temas relevantes sobre
los contratos, servicios y bienes públicos, Editorial Jurídica Venezolana, Caracas, 2014, pp. 140
y ss. En la doctrina extranjera, destaca, por todos, BALLESTEROS MOFFA, Luis Ángel,
Inembargabilidad de bienes y derechos de las Administraciones Públicas, Editorial Colex,
Madrid, 2000, pp. 63 y ss.
3
Sobre la noción de afectación y un amplio y completo estudio de la misma: SANCHEZ
BLANCO, Ángel, La afectación de bienes al dominio público, Instituto García Oviedo –
Universidad de Sevilla, Secretariado de Publicaciones, Sevilla, 1979. También, más adaptado a
la correspondiente legislación CLIMENT BARBERÁ, Juan, “Afectación, desafectación y
mutación de destino de los bienes y derechos” AA.VV. (Dir. MESTRE DELGADO, Juan
Francisco) en El régimen jurídico general del Patrimonio de las Administraciones Públicas.
Comentarios a la Ley 33/2003, de 3 de noviembre, La Ley grupo Wolters Kluwer, El Consultor
de los Ayuntamientos y de los Juzgados, Madrid, 2010, 726 y ss.
4
Así, artículos 4 y 5 de la Ley Orgánica de Bienes Públicos.
interés general, objetivo, cierto, concreto, lógico, real, racional, razonable y
exhibible, esto es, motivado, y más allá, argumentado.
Se llevara a cabo un estudio general de la legislación y de la doctrina
sobre el dominio público como categoría jurídica, la tipología de los usos de los
bienes demaniales y las técnicas de gestión del demanio.

II. SOBRE EL DOMINIO PUBLICO EN VENEZUELA.

APROXIMACIÓN GENERAL. LA AFECTACIÓN COMO
PRESUPUESTO DEL DESTINO AL USO PÚBLICO Y AL
SERVICIO PÚBLICO.

El régimen jurídico del dominio público en nuestro país tiene inicial

basamento legal en el Código Civil, entre los artículos 538 al 544. Del análisis
exegético de las normas se desprenden fundamentalmente las siguientes
notas:
a. Los bienes son de las personas jurídicas y de los particulares.
b. Los bienes de las personas jurídicas de Derecho Público son del
dominio público o del dominio privado (o bienes patrimoniales).
c. Los bienes del dominio público de son de uso público o de uso privado.
d. Los bienes del dominio público están afectados al uso público o a un
servicio público. Los bienes del dominio público que no estén afectados
al uso público o a un servicio público pasan al dominio privado de las
personas jurídicas de Derecho Público correspondientes5.
e. El régimen de las tierras baldías.6

5
Una interesante crítica (por inútil, abstracta y subjetiva) a la noción de afectación al uso
público general de las personas y a un servicio público en la legislación, así como relevantes
apreciaciones sobre la categoría de dominio público pueden verse en SANTAMARIA PASTOR,
Juan Alfonso “Objeto y ámbito. La tipología de los bienes públicos y el sistema de
competencias” AA.VV. (Coord. CHINCHILLA MARIN, Carmen) en Comentarios a la Ley
33/2003, del Patrimonio de las Administraciones Públicas, Thomson Civitas, Madrid, 2004, pp.
78 y ss.
6
Sobre los baldíos, su régimen está determinado en la Constitución, en los artículos 13, in fine;
156, núm. 16°; 164, núm. 5°; 181 segundo aparte y en la Disposición Transitoria Decima
Primera (Gaceta Oficial Extraordinario N° 5.453 del 24 de marzo de 2000, enmendada según
Gaceta Oficial Extraordinario N° 5.908 del 19 de febrero de 2009); en la Ley de Tierras Baldías
y Ejidos aún vigente (Gaceta Oficial del 03 de septiembre de 1936); en el artículo 147 de Ley
Orgánica del Poder Público Municipal (Gaceta Oficial Extraordinario N° 6.015 del 28 de
 f. Los bienes del dominio público son inalienables, los del dominio privado
no.
La noción de dominio público gira entonces alrededor de tres elementos
esenciales:
1. Orgánico o subjetivo, respecto a cuales entidades pueden ser titulares
de bienes dominiales. (Titularidad)7. Art. 4 LOBP.
2. Objetivo, acerca de cuáles bienes integran el domino público. (Objeto).
Art. 6 LOBP
3. El fin o afectación de los bienes, elemento de carácter teleológico,
relativo al destino o fin de los bienes del dominio público. (Afectación).
Arts. 7 y 8 LOBP
De igual manera la Ley Orgánica de Bienes Públicos, establece quienes
conforman el sector público y quienes son titulares de bienes públicos (Art. 4);
que se entiende por bienes públicos, cuales son las categorías de bienes
(nacionales, estadales, distritales y municipales) y que no debe considerarse
bienes públicos (Art. 5); una enumeración enunciativa de bienes del dominio
público y una definición residual de bienes del dominio privado fundamentada
en el criterio de la no destinación a un uso público y no afectación a un servicio
público (Art. 6).
Nos interesa determinar el origen y comienzo de la demanialidad, esto
es, el elemento afectación, del cual se deriva la destinación y el uso de los
bienes demaniales.8 La afectación de un bien supone la vinculación de un bien

diciembre de 2010); en los artículos 2 y 95 de la Ley de Tierras y Desarrollo Agrario (Gaceta

Oficial Extraordinario N° 5.991 del 29 de julio de 2010); en los artículos 15, núm. 5° y 39 de la
Ley Orgánica de Bienes Públicos y en los artículos 542 y 543 del Código Civil (Gaceta Oficial
Extraordinario N° 2.990 del 26 de julio de 1982). Jurisprudencialmente el tema de los baldíos, y
sobre todo en referencia a la posibilidad de usucapirlos, fue tratado de manera extraordinaria
en una sentencia de la Sala Político Administrativa de la extinta Corte Suprema de Justicia de
fecha 25 de febrero de 1986 con ponencia del Magistrado emérito Luis Henrique Farías Mata,
en el caso conocido como Vallée Sarmiento. Más recientemente, sobre el tema, sentencia N°
1523 de la Sala Político Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia del 28 de octubre de
2009.
7
Sobre el tema de la titularidad sobre el dominio público y más específicamente sobre la
naturaleza jurídica del mismo puede verse el extraordinario trabajo del profesor GONZALEZ
GARCIA, Julio Víctor, La Titularidad de los Bienes del Dominio Público, Marcial Pons, Madrid,
1998.
8
En este tema seguimos las consideraciones doctrinales de GARRIDO FALLA, Fernando,
Tratado de Derecho Administrativo, Volumen II, Tecnos, Madrid, 2002, pp. 478-484. y
RODRIGUEZ-ARANA MUÑOZ, Jaime, “Afectación, desafectación y mutaciones demaniales”,
o derecho a un uso o servicio público; es el elemento teleológico del dominio
público.
La afectación es la adhesión de la cosa a una finalidad de carácter
público. La idea de adhesión subraya el carácter directo que ha de tener la
destinación de los bienes concretos a una determinada función, hasta el punto
de que han de servir inmediatamente, por si, a la función administrativa, no por
su utilidad patrimonial o valor de cambio. La afectación determina una
vinculación real entre la cosa y la función, que caracteriza las potestades que
corresponden a la Administración sobre ella.
La afectación se contempla desde tres perspectivas:
1. Elemento para calificar un bien como perteneciente al dominio público.
Los bienes de titularidad pública que no resulten afectados a un uso o un
servicio público tienen la consideración de bienes patrimoniales.
2. Implica la vinculación de un bien a un determinado destino público.
3. Constituye una declaración de poder o el ejercicio de una potestad
pública que determina la inclusión de un bien o de un grupo homogéneo
de bienes al dominio público
La destinación de un bien a un uso público comporta su utilización
abierta, libre, gratuita y de forma igualitaria por parte de todos los ciudadanos.
Ejemplos: aguas, costas, calles, autopistas, carreteras, plazas, parques, etc…
La destinación a un servicio público, es propia de aquellos bienes que a
pesar de no ser bienes de uso común, se caracterizan por su consideración
como elementos esenciales de un servicio público. Ejemplos: inmuebles donde
se alojan servicios, oficinas o dependencias de la Administración, hospitales,
escuelas públicas.
La afectación podría definirse como “el acto en cuya virtud se destina un
bien al cumplimiento de alguno de los fines propios del dominio público y se le
somete en consecuencia al régimen jurídico peculiar de esta categoría de

AA.VV. (Dir. Horgué Baena, Concepción) en Régimen Patrimonial de las Administraciones

Públicas, Iustel, Madrid, 2007, pp. 85-111. En la doctrina venezolana, una excelente exposición
sobre la afectación y desafectación puede verse en ARAUJO-JUÁREZ, José, Derecho
Administrativo Parte General, Ediciones Paredes, Caracas, 2007, pp. 735-750.
bienes administrativos”9. La afectación es la destinación del bien a un fin
público concreto.10 La afectación es una técnica jurídica para excluir un bien
afectado a un fin público, del tráfico jurídico privado.11
Constituye el nexo de unión entre el bien o derecho y la demanialidad.
Se trata de un acto real donde hay una vinculación real y efectiva, mediante ley
o acto administrativo, en virtud de la cual los bienes y derechos patrimoniales
pasan a engrosar los bienes demaniales de titularidad pública, mediante su
destino al uso general o a la prestación de servicios públicos.12
Sobre los diferentes tipos de afectación la doctrina distingue:
a) Afectación efectuada por el legislador
b) Afectación a través de un acto de la Administración (expreso y tácito o
implícita) o hechos jurídicos provenientes de la Administración.
c) Afectación de bienes en forma genérica en virtud de una ley o de la
Constitución y bienes que resultan afectados de forma singular. Los
bienes que pueden ser definidos por sus características homogéneas
por constituir una especie o un género, son los que integran el
denominado dominio público natural; los afectados de forma singular
forman parte del dominio público artificial.
La afectación en el dominio público natural (afectación por ley o por
naturaleza) se produce ope legis. No es necesaria actividad administrativa
alguna de carácter constitutivo.
La afectación en el dominio público artificial (constituido por bienes
cuyas condiciones físicas son similares a otros bienes de propiedad privada
(edificios, parques, etc.) se produce mediante un acto administrativo adoptado
por el órgano competente (afectación expresa) o mediante la aprobación de un
acto administrativo distinto de la afectación formal, pero que presupone el
destino de un bien público a un uso o servicio público (afectación tácita o
implícita).

9
MORELL OCAÑA, Luis, Curso de Derecho Administrativo, Tomo I, Servicio publicaciones
facultad derecho Universidad Complutense de Madrid, 5ta. edición, Madrid, p. 584.
10
SANTAMARIA PASTOR, Juan Alfonso, Principios de Derecho Administrativo General II,
Iustel, Madrid, 2009, p.546.
11
Sentencia del Tribunal Constitucional Español del 29 de Noviembre de 1988.
12
BERMEJO VERA, José, Derecho Administrativo. Parte Especial, Thomson Civitas, Navarra,
2005, pp. 364, 365.
 De acuerdo a la Ley Orgánica de Bienes Públicos, se desprende que la
afectación debe ser únicamente expresa, mediante ley especial dictada por la
Asamblea Nacional (Art. 8) o sin dudas a través de una norma de rango
fundamental13. Sin embargo, en una evidente falla de técnica legislativa y más
aun de desconocimiento del Derecho, el legislador de la Ley Orgánica de
Bienes Públicos en el artículo 7 dispone una desafectación expresa de los
bienes públicos de dominio público nacionales, por no estar destinados al uso
público o a los servicios públicos, o no ser requeridos para tales fines “una vez
dictado por el Presidente de la República el respectivo decreto, en Consejo de
Ministros y previa autorización de la Asamblea Nacional” rompiendo con el

13
Por ejemplo, el artículo 304 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela
establece que “Todas las aguas son bienes del dominio público de la Nación…” Vid. Sentencia
N° 285 de la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia del 04 de marzo de 2004 que
interpreta el vocablo “Nación” del artículo 304 constitucional, el cual debe entenderse según la
Sala como “República”. Pensamos que el constituyente no se equivocó al destinar al dominio
público de la Nación todas las aguas. El término “Nación” tiene un sustrato sociológico que es
el pueblo, queriendo decir sin duda alguna que todas las aguas están fuera de apropiación
privada, fuera del comercio, afectadas al uso público de la comunidad, inalienables,
imprescriptibles y de aprovechamiento regulado y controlado por la República. Si se analiza
exegéticamente la norma, pareciera que el constituyente quiso apartarse (por lo menos con
respecto a las aguas) de la teoría clásica patrimonialista francesa del domino público, liderada
por Maurice HAURIOU, acercándose más a la categoría del Dominio Público funcionalista u
objetiva, como título de intervención o conjunto de potestades sobre el demanio. Sobre las
diversas teorías que explican la naturaleza jurídica del dominio público y su evolución
conceptual y doctrinal puede consultarse con provecho en la doctrina extranjera entre otros:
PAREJO ALFONSO, Luciano, “Dominio Público: un ensayo de reconstrucción de su teoría
general”, Revista de Administración Pública (RAP) 100-102, 1983, Centro de Estudios Políticos
y Constitucionales, Madrid, pp. 2379-2422. MORILLO-VELARDE PÉREZ, José Ignacio,
Dominio Público, Editorial Trivium, Madrid, 1992, pp. 69-74. PAREJO ALFONSO, Luciano, “Los
bienes públicos en el derecho español, con especial referencia al régimen de los de carácter
demanial”, AA.VV. (Coordinador: De Reina Tartiére, Gabriel) en Dominio Público. Naturaleza y
Régimen de los Bienes Públicos, Editorial Heliasta, Buenos Aires, 2009, pp. 17-117.
GONZALEZ GARCIA, Julio V., La Titularidad de los Bienes…op.cit., pp. 22 y ss. SAINZ
MORENO, Fernando, “El dominio público: una reflexión sobre su concepto y naturaleza,
cincuenta años después de la fundación de la Revista de Administración Pública”, Revista de
Administración Pública (RAP) 150, 2000, Centro de Estudios Políticos y Constitucionales,
Madrid, pp. 477-514. MARTÍN-RETORTILLO BAQUER, Sebastián, Instituciones de Derecho
Administrativo, Thomson Civitas, Navarra, 2007, pp.415-421. BOBES SANCHEZ, María José,
La Teoría del Dominio Público y el Derecho de Carreteras, Iustel, Madrid, 2007, pp. 29 y ss.
MEILAN GIL, José Luis, Categorías jurídicas en el Derecho Administrativo, Iustel, Madrid, 2011,
pp. 253-295. En la doctrina patria, TURUHPIAL CARIELLO, Héctor, Teoría general y régimen
jurídico del Dominio Público en Venezuela, Fundación Estudios de Derecho Administrativo
(FUNEDA), Caracas, 2008, pp. 25 y ss. Sobre el régimen jurídico de las aguas en Venezuela y
comentarios a la sentencia mencionada BREWER-CARIAS, Allan R., Ley de Aguas, Colección
Textos Legislativos N° 41, Editorial Jurídica Venezolana, Caracas, 2007, pp. 17 y ss. También
recientemente BREWER-CARIAS, Allan R., “El Estado, la República y la Nación. Precisión
sobre las personas jurídicas estatales en la Constitución de 1999 y sobre el error en el que
incurrió la Sala Constitucional al confundir la “Nación” con la “República” en Revista de Derecho
Público N° 134, Editorial Jurídica Venezolana, Caracas, 2014.
principio del paralelismo de las formas, en este caso, según la ley, se afecta
por ley especial pero se desafecta a través de Decreto presidencial en el caso
de bienes nacionales.
Sobre los requisitos de la afectación se pueden resumir: competencia
administrativa del órgano; uso efectivo y actual o prestación del servicio público
constante y la titularidad pública, vista como título jurídico de intervención en
poder del Estado o propiedad pública.
Ahora bien, sobre el cese de la demanialidad, la desafectación del fin
(destino) al que el bien demanial se halla adscrito determina la pérdida de su
condición de bien del dominio público. Ella configura el acto de salida de un
bien de dominio público, y en consecuencia que el bien dejaría de estar
protegido por el régimen de la demanialidad. La misma responde a un cambio
de utilización del bien.
La desafectación será la acción o efecto de privar a un bien de un
destino (uso o servicio público) determinado al que estaba vinculado.
Presupone una previa afectación del bien al uso o servicio público. Resulta
preciso un acto expreso en el que se tome la decisión de desafectar. Acto
expreso que debe tener, como mínimo, el mismo rango que la decisión por la
que entro el bien al dominio público. Entonces, la desafectación tiene como
regla general que debe realizarse de forma expresa, esto es, por manifestación
de voluntad del Poder Público, ya de un acto legislativo o un acto
administrativo, como lo establece en este último caso el artículo 7 de la LOBP
comentado.14
Los efectos jurídicos de la desafectación se traducen en el cambio de la
situación jurídica del bien, que de público pasa a ser patrimonial. La
desafectación no actúa como causa extintiva del dominio, sino como
modificatoria del régimen jurídico, por ello cesan los derechos de uso que se
ejercían sobre el bien desafectado, cesan las consecuencias de la

14
En el caso de los bienes del dominio público municipales la desafectación solo tendrá lugar
cuando el Consejo Municipal respectivo así lo decida con el voto favorable de las tres cuartas
(3/4) partes de sus integrantes, previa consulta con los Consejos Locales de Planificación
Pública y la opinión del Síndico Procurador Municipal y del Contralor Municipal (Artículo 134 de
la Ley Orgánica del Poder Público Municipal, Gaceta Oficial Extraordinario N° 6.015 del 28 de
diciembre de 2010).
dominialidad; inalienabilidad, inembargabilidad, imprescriptibilidad y los
accesorios del bien pierden su carácter dominial.

III. SOBRE LA UTILIZACIÓN DE LOS BIENES DE DOMINIO PÚBLICO

DESTINADOS AL USO PUBLICO GENERAL. 15

La doctrina (Garrido Falla, López Pellicer) ha distinguido diversas formas

de utilización de bienes dominiales. En primer lugar, la utilización directa o de
uso privado por la Administración Pública, la cual tiene lugar cuando los bienes
del dominio público se hallen afectados a determinados servicios cuyo uso y
ejercicio se halla reservado a la Administración, como sucede con los
denominados servicios administrativos en el ámbito interno de la organización
administrativa o en las dependencias vinculadas a la defensa nacional. En tales

15
En este capítulo seguimos a GARRIDO FALLA, Fernando, Tratado…op.cit., pp. 525-538.
Sobre este punto puede consultarse con sumo provecho en la doctrina extranjera, entre varios:
DIEZ, Manuel María, Derecho Administrativo. Tomo IV. Editorial Bibliográfica Argentina Omeba,
Buenos Aires, 1969, pp. 453 y ss. MARIENHOFF, Miguel Santiago, Tratado de Derecho
Administrativo. Tomo V, Abeledo-Perrot, Buenos Aires, 1998, pp. 349 y ss. MARIENHOFF,
Miguel Santiago, Permiso especial de uso de bienes del dominio público, régimen jurídico la
“precariedad”, Abeledo-Perrot, Buenos Aires, 1996. LOPEZ PELLICER, José A., “Uso y
aprovechamiento del dominio público local”, AA.VV (Coordinador: GOMEZ-FERRER MORANT,
Rafael) en Libro Homenaje al Profesor José Luis Villar Palasí, Editorial Civitas, Madrid, 1989,
pp. 641-661. PAREJO ALFONSO, Luciano, “El régimen de la utilización de los bienes y
derechos de dominio público. Autorizaciones y Concesiones demaniales”, AA.VV
(Coordinadora: CHINCHILLA MARÍN, Carmen) en Comentarios a la Ley 33/2003, del
Patrimonio de las Administraciones Públicas, Thomson Civitas, Madrid, 2004, pp. 433-474.
FERNANDEZ ACEVEDO, Rafael, “Régimen jurídico de la utilización de los bienes y derechos
demaniales. Los títulos habilitantes”, (Dir. MESTRE DELGADO, Juan Francisco) en El Régimen
Jurídico General del Patrimonio de las Administraciones Públicas, comentarios a la Ley
33/2003 del 3 de noviembre, La Ley grupo Wolters Kluvier, El Consultor de los Ayuntamientos
y de los Juzgados, Madrid, 2010, p. 827 y ss. HORGUÉ BAENA, Concepción, “Régimen de
utilización de los bienes de dominio público”, AA.VV (Dir. HORGUÉ BAENA, Concepción) en
Régimen Patrimonial de las Administraciones Públicas, Iustel, Madrid, 2007, pp. 163 y ss.
LOPEZ MENUDO, Francisco, “Títulos hábiles para la utilización de los bienes y derechos
demaniales. Tipología y régimen”, AA.VV. (Dir. HORGUÉ BAENA, Concepción) en Régimen
Patrimonial de las Administraciones Públicas, Iustel, Madrid, 2007, pp. 193 y ss. GARCIA
PEREZ, Marta, “Utilización del dominio público: tipología” AA.VV (Coordinador: DE REINA
TARTIÉRE, Gabriel) en Dominio Público. Naturaleza y Régimen de los Bienes Públicos,
Editorial Heliasta, Buenos Aires, 2009, pp. 227-239. En la doctrina venezolana: TURUHPIAL
CARIELLO, Héctor José, Teoría general y régimen jurídico…op.cit., pp.419-437. GRAU
FORTOUL, Gustavo Adolfo, “De usos y técnicas de gestión demanial. A propósito de la
instalación en aceras de mobiliario urbano que combina medios de publicidad industrial, con
servicios a la comunidad”, AA.VV. (Coordinadores: HERNANDEZ GONZALEZ, José Ignacio y
PEREZ OLIVARES, Enrique) en El Derecho Administrativo Venezolano en los umbrales del
siglo XXI. Libro homenaje al manual de Derecho Administrativo de Eloy Lares Martínez,
Editorial Jurídica Venezolana, Caracas, 2006, pp. 335-346.
supuestos (función pública, servicio público y reservas demaniales), el uso de
los bienes demaniales es realizado en forma exclusiva por la Administración.

En segundo lugar, la utilización por particulares, que puede ser:

a) Directa, la cual a su vez puede ser: individual, a través de la autorización
o concesión de uso, que son los títulos administrativos para adquirir
derechos o usos especiales y privativos; o colectivo, que son los usos
comunes, como por ejemplo, el uso de las vías públicas.
b) Indirecta, como por ejemplo el uso de los servicios públicos (transportes
públicos, sanidad, etc.)

Otra clasificación, en atención a la afectación:

Uso normal, el uso que responde a la naturaleza de un bien, de acuerdo
con su finalidad habitual (paseo por bulevares, bañarse en el mar) y Uso
anormal, cuando la dependencia demanial admite otro uso secundario, el uso
anormal es consecuencia de este otro destino (instalación de sillas y toldos en
la aceras).
La doctrina ha diferenciado también distintos tipos de utilización de
acuerdo al grado de intensidad del uso, así: Uso común o general (uso
común general); uso especial o extraordinario y uso privativo.

El uso común de los bienes del dominio público es el que puede ser
ejercitado por cualquier administrado, sin que se requiera una cualificación
especial. Es el uso que puede realizar todas las personas por su sola condición
de tales, sujetándose a la obligación de observar las disposiciones
reglamentarias dictadas por la autoridad competente. La opinión más aceptada
de la doctrina considera que la naturaleza jurídica del uso común general es
que el mismo constituye un mero interés simple, un poder que puede ser
ejercido por todos los miembros que integran la colectividad y en cuyo ejercicio
el usuario permanece anónimo y no individualizado. Cuatro notas informan el
uso común general:
 1) Libertad: el uso común es esencialmente libre, no está sujeto a ninguna
autorización administrativa previa, sin otros límites derivados del
ejercicio por la Administración de su poder de policía administrativa.16
2) Gratuidad: el uso común es, en principio, gratuito. Excepciones: accesos
a jardines, parques, museos, zoológicos, mediante el pago de una tarifa.
3) Igualdad: todos los particulares (usuarios o potenciales usuarios) se
encuentran en la misma situación. Los usuarios son la colectividad, no el
individuo particularizado.
4) Carácter ilimitado: el uso común es ilimitado, sin fijación de término. No
conlleva que sea perpetuo, sino que podrá ser utilizado mientras el bien
exista como tal, sea físicamente o mientras dure la afectación.
El uso especial o extraordinario supone la existencia de una limitación,
y se requiere cuando concurren circunstancias de intensidad o peligrosidad que
colocan al usuario en una situación distinta de la del resto de la colectividad. Es
el uso que únicamente pueden realizar las personas que hayan adquirido la
respectiva facultad de acuerdo con el ordenamiento jurídico vigente. El uso
especial está restringido a quienes lo soliciten y la Administración así los
habilite mediante el título que corresponda. Ejemplos: los permisos exigidos a
las personas que requieren efectuar trabajos que afecten la circulación en vías
públicas (Art. 82 Ley de Transporte Terrestre); los permisos exigidos por las
entidades municipales para la instalación de medios publicitarios en las aceras;
los permisos para acampar en un parque nacional; las autorizaciones
(licencias) para la explotación comercial y colocación de kioscos en aceras; las
autorizaciones para ventas de comestibles en balnearios y playas, o instalación
de toldos, casillas de baños, etc.17; los permisos obtenidos por los cafés,
luncherias y restaurantes para utilizar la acera con mesas y sillas para la
clientela en beneficio propio.18

16
Dentro del derecho al libre tránsito (Art. 50 de la Constitución), la previsión del artículo 74 de
la Ley de Transporte Terrestre (Gaceta Oficial N° 38.985 del 1 de agosto de 2008) de permitir
el libre tránsito de peatones y vehículos en las vías públicas sin impedimento alguno.
17
Artículo 29 de la Ley de Zonas Costeras (Gaceta Oficial N° 37.349 del 19 de diciembre de
2001).
18
Sobre el concepto de la autorización demanial puede consultarse el excelente trabajo de
LAGUNA DE PAZ, José Carlos, La autorización administrativa, Thomson Civitas, Madrid, 2006,
 Las notas que informan el uso especial son las siguientes:
1) El titulo jurídico-administrativo: el desarrollo de usos especiales requiere
de un título jurídico-administrativo habilitante, en el que se determinen
las condiciones para su ejercicio. La determinación del título aplicable
para cada situación no obedece a una regla fija preestablecida y
dependerá de lo establecido para cada caso en el ordenamiento jurídico
(autorización: permiso o licencia). La necesidad de un título apareja la
posibilidad de que el uso especial pueda ser extinguido o limitado en su
ejercicio por razones generales de policía o interés general.
2) Pago de una contraprestación: el desarrollo de usos especiales genera
el pago de una tasa o canon de ocupación por el beneficiario del título
que tiene por objeto compensar a la Administración por el beneficio que
ha obtenido el particular, representado por el aprovechamiento especial
que se le ha otorgado.
3) Tiene como límite el uso común y el interés público: la existencia de un
uso especial sólo se concibe en la medida que ello no implique un
menoscabo sustancial al uso común del demanio a que tienen derecho
todos los miembros de la colectividad.
4) Carácter temporal: el uso especial, por su propia naturaleza, no puede
otorgarse por tiempo indefinido, sino que ha de limitarse a un
determinado plazo.
El uso privativo es el que se realiza mediante la ocupación de una parte
del dominio público, de tal forma que queda excluida, al menos en cuanto a
ella, la utilización de los demás. Se admite excepcionalmente la posibilidad de
que los particulares puedan aprovecharse de bienes del dominio público de
manera exclusiva y excluyente, imponiendo restricciones al uso común público
de la superficie ocupada. Se trata de ciertos bienes de la dominialidad pública
cuyo uso debe comportar una exclusión de los demás miembros de la
colectividad en su aprovechamiento. De ahí que dichas ocupaciones se refieran
normalmente a aquellas que se realizan mediante obras e instalaciones
materiales fijas y de carácter permanente o que supongan una cierta

que recoge sistemáticamente todos los trabajos relativos a la técnica autorizatoria en sus
diversas modalidades, licencias y permisos.
transformación o modificación del bien a que se refiera. Ejemplo: concesiones
mineras, forestales, etc.
El titulo jurídico que habilita el uso privativo es la llamada concesión
demanial19, este es, el acto jurídico mediante el cual la Administración confiere
o atribuye a un particular un derecho real administrativo, que tiene por objeto la
utilización exclusiva de un bien del dominio público durante cierto tiempo, es un
19
Sobre las concesiones demaniales como técnica de aprovechamiento y gestión del dominio
público, por todos, MENENDEZ REXACH, Ángel, “La concesión demanial: significado histórico
y actual” AA.VV. en Libro Homenaje al Profesor Dr. Gonzalo Rodríguez Mourullo, Editorial
Civitas, Madrid, 2005, pp. 2103 y ss. FERNANDEZ ACEVEDO, Rafael, Las Concesiones
Administrativas de Dominio Público, Thomson Civitas, Navarra, 2007. También, FERNANDEZ
ACEVEDO, Rafael, “Régimen jurídico de la utilización de los bienes y derechos demaniales.
Los títulos habilitantes”, (Dir. MESTRE DELGADO, Juan Francisco) en El Régimen Jurídico
General del Patrimonio…op.cit., pp. 890 y ss. En la doctrina científica venezolana actual,
destacan: AMORER, Elsa, El régimen de la explotación minera en la legislación venezolana,
Editorial Jurídica Venezolana, Caracas, 1991. HERNÁNDEZ-MENDIBLE, Víctor Rafael,
“Concesión de servicios públicos y concesión de obras públicas”, AA.VV. (Coord. ARAUJO
JUÁREZ, José) en Servicio Público. Balance y Perspectiva, Vadell hermanos editores,
Valencia, 1999, pp. 234 y ss. BADELL MADRID, Rafael, Régimen Jurídico de las Concesiones
en Venezuela, Caracas, 2002. BREWER-CARIAS, Allan R., “Las técnicas de regulación y la
participación del capital privado en la industria minera” en Estudios de Derecho Público 2005-
2007, Editorial Jurídica Venezolana, Caracas, 2007, pp. 515-517. HERNANDEZ-MENDIBLE,
Víctor Rafael, “Los contratos de obra pública, concesión de obra pública y concesión de
servicio público en Venezuela”, AA.VV. (Dirs. HUTCHINSON, Tomás y ROSATTI, Horacio) en
Revista de Derecho Público, Contratos Administrativos – I, Rubinzal - Culzoni Editories, Buenos
Aires, 2007, pp. 343-376; también de este último autor “Las concesiones administrativas en la
actividad minera”, AA.VV. (Coords. MATILLA CORREA, Andry y CAVALCANTI, Bruno) en
Estudios Latinoamericanos sobre concesiones y PPP, Ratio Legis, Salamanca, 2013, pp. 347-
388. Una excelente aproximación al estudio de las concesiones administrativas a la luz del
Decreto con rango y fuerza de Ley Orgánica sobre promoción de la inversión privada bajo el
régimen de concesiones (Decreto-Ley de Concesiones) y su aplicabilidad a las concesiones de
dominio público minero puede verse en BREWER-CARÍAS, Allan R., “Notas sobre las
concesiones administrativas” en Contratos Administrativos, Contratos Públicos, Contratos del
Estado, Colección Estudios Jurídicos N° 100, Editorial Jurídica Venezolana, Caracas, 2013, pp.
429-431. En contra de la existencia de concesiones demaniales como concesiones sobre
bienes del dominio público NIKKEN, Claudia, “Sobre el Decreto N° 9.041 mediante el cual se
dicta el decreto con rango, valor y fuerza de Ley Orgánica de Bienes Públicos” en Revista de
Derecho Público N° 130, Editorial Jurídica Venezolana, Caracas, 2012, pp. 243. La autora
basándose en el concepto de concesión que establece el artículo 2 del Decreto Ley de
Concesiones refiere que “existe una confusión conceptual, de antaño en nuestro ordenamiento,
que ha llevado a la impropia construcción de una concesión de bienes, paralela a la concesión
de servicios públicos y a la concesión de obras públicas, cuando la realidad es que la llamada
concesión de bienes no es otra cosa que una modalidad de la concesión de obras públicas”.
Diferimos de esta aislada opinión doctrinal, ya que pensamos que la especie concesiones de
dominio público tiene independiente sustento en la legislación y en la doctrina científica
especializada, un ejemplo claro de ello lo constituye las concesiones mineras, donde se otorga
un aprovechamiento privativo de una porción del demanio en particular para su consecuente
exploración y explotación, no precisamente para la ejecución de una obra pública. Otro ejemplo
lo constituye las concesiones de porciones del espectro radioeléctrico que prevé el artículo 73
en concordancia con el artículo 7 de la Ley Orgánica de Telecomunicaciones (Gaceta Oficial
Extraordinario N° 6.015 del 28 de diciembre de 2010), en donde se otorga el uso privativo de
una porción del espectro y al mismo tiempo se otorgan habilitaciones administrativas para la
explotación de redes y prestación del servicio de telecomunicaciones (artículo 16).
acuerdo entre la Administración y el particular, en vista de una ocupación
anormal de porciones del dominio afectado al público. Para algunos autores las
concesiones de bienes de la dominialidad pública son especies de contratos
administrativos; otro sector se inclina por considerar la concesión demanial
como un acto administrativo que requiere la aceptación o conformidad del
interesado como condición de eficacia.
En sentencia del 14 de marzo de 1991 de la Sala Político-Administrativa
de la extinta Corte Suprema de Justicia, con ponencia del Magistrado emérito
Román José Duque Corredor, se declaró el carácter de contratos
administrativos de las concesiones mineras20.
Las notas que informan el uso privativo son las siguientes:
1) La existencia de un usuario individualizado: el titular de la concesión
debe estar claramente individualizado. El efecto fundamental que
produce la concesión demanial es el de constituir en forma exclusiva a
favor del concesionario el derecho a la ocupación o aprovechamiento
exclusivo de una determinada porción del dominio público.
2) La concesión se otorga sobre una porción del dominio público: la
concesión versa sobre una parte determinada del dominio público. No se
conciben concesiones sobre espacios indeterminados o indeterminables.
De ahí que el acto que da nacimiento al uso privativo debe indicar la
porción del dominio público que será objeto de ocupación. “…la
concesión de uso confiere al concesionario un derecho sobre el bien
concedido, que es de naturaleza o sustrato real, regido por el derecho
público, mientras que las construcciones que el concesionario efectúe
para la utilización o el goce del uso otorgado, serán de su exclusiva
propiedad, aunque también sujetas a las normas propias del derecho
público”21
3) Se excluye cualquier otro uso común o especial: el uso privativo excluye
cualquier otro uso por parte de terceros. Ello encuentra su justificación

20
Vid. Revista de Derecho Público N° 45, Editorial Jurídica Venezolana, Caracas, 1991, pp.
109, 110.
21
MARIENHOFF, Miguel Santiago, Tratado…op.cit., pp.463.
 en la sustracción del bien al uso común para atribuirlo de manera
exclusiva a una persona determinada
4) La concesión es limitada en el tiempo y puede otorgarse a título de
concesiones a precario: las concesiones de dominio público son
temporales y esencialmente pudieran ser otorgadas a titulo precario, por
lo que puedan ser revocadas por la Administración cuando el interés
público así lo aconseje, pero somos de la opinión que previo el pago de
las sumas que correspondan al concesionario por los daños causados,
sin duda desnaturalizando el concepto del precario administrativo, por lo
que no concebimos las concesiones otorgadas a precario.

IV. SOBRE LAS CONCESIONES DEMANIALES. SU

DIFERENCIACION CON LAS AUTORIZACIONES DEMANIALES.
LAS RESERVAS DEMANIALES.

Tanto para aprovechamiento especial como para utilización privativa se

requiere, de este modo, título habilitante, que puede ser autorización o
concesión en función de los criterios que hemos visto con anterioridad. Como
es sabido, la elaboración dogmática de la separación entre ambas modalidades
de títulos fue realizada por la doctrina alemana (Otto Mayer) e italiana (Oreste
Ranelletti) a fines del siglo XIX, diferenciando nítidamente entre la licencia (que
suponía el levantamiento reglado de los obstáculos que se oponen al ejercicio
de un derecho preexistente del solicitante) y la concesión (que implicaba el
traspaso discrecional de una facultad administrativa a un particular).22
Sobre la clásica distinción entre autorizaciones y concesiones se
desprende:23
a) Las concesiones son constitutivas, crean nuevos derechos o facultades
a favor de los particulares y traslativas, transfieren a su titular el ejercicio

22
Vid. con provecho, GONZALEZ GARCIA, Julio Víctor, “Notas sobre el régimen general del
dominio público”, AA.VV. (Dir. González García, Julio Víctor) en Derecho de los Bienes
Públicos, Tirant lo Blanch, Valencia, 2005, pp. 119-129. Sobre la diferenciación de estos
conceptos en la doctrina clásica italiana ZANOBINI, Guido, Curso de Derecho Administrativo,
Volumen I, Parte General, Ediciones Arayú, Buenos Aires, 1954, pp. 334-337.
23
Aquí seguimos a FERNANDEZ ACEVEDO, Rafael, Las Concesiones Administrativas...op.cit.,
pp. 59 y ss. y LAGUNA DE PAZ, José Carlos, La autorización…op.cit., pp. 83 y ss.
 de facultades que son propias de la Administración, tanto en la gestión
del servicio (concesiones de servicio público), como en la utilización del
dominio público (concesiones demaniales). Otorgan un derecho ex novo,
del que antes no era titular. La administración concedente conserva la
titularidad del servicio y del dominio público y, con ella, las potestades de
policía necesarias para asegurar el cumplimiento de las condiciones de
la concesión, la prestación regular del servicio y la indemnidad del bien.
Las autorizaciones tienen carácter declarativo y no suponen
transferencia de potestades. Las autorizaciones simplemente proceden
a la remoción de límites al ejercicio de facultades que ya correspondían
a su destinatario.
b) Las autorizaciones suponen la preexistencia del derecho a realizar la
actividad sujeta a autorización administrativa, por lo que ésta no es más
que un requisito para su ejercicio. Se configura como la remoción de
límites al ejercicio de un derecho que obra con anterioridad en el
patrimonio del particular. En las concesiones, en principio, nadie tiene
derecho a la gestión indirecta de servicios públicos o al uso privativo del
dominio público.
c) Las actividades calificadas como servicios públicos quedan incorporadas
a la esfera pública (publicatio), vedadas a los particulares, salvo que
éstos obtengan una previa concesión administrativa. La concesión tiene
entonces carácter traslativo, al suponer la transferencia a los
concesionarios de unas facultades o poderes de actuación que antes no
tenían. Las concesiones son el instrumento por el que los particulares
intervienen en ámbitos públicos; la concesión supone acción privada en
esferas públicas.
Las autorizaciones administrativas tan solo controlan preventivamente el
ejercicio de actividades privadas, sujetas a la libertad de empresa. Las
autorizaciones operan sobre actividades propias de la iniciativa privada.
La autorización (de policía) implica control público sobre esferas
privadas.
d) Las autorizaciones son siempre actos administrativos.
 Las concesiones, para un amplio sector de la doctrina, transitan a través
de contratos administrativos.24
Ahora bien, las distinciones entre autorizaciones y concesiones
demaniales no surgen de las diferencias clásicas entre autorizaciones y
concesiones. Se parte de la mayor intensidad del uso que habilitan, así:
1) Un criterio sustancial, referido a la realización de obras de
transformación del suelo demanial o la necesidad de llevar a cabo obras
o instalaciones fijas o no desmontables, en definitiva, el de la superior
importancia de la inversión a realizar. En estos casos el título requerido
ha de ser la concesión. Ella habilita para un uso privativo, exclusivo y
excluyente de los demás que precisa, a su vez, la realización de obras o
instalaciones no desmontables. Mientras que la autorización habilita
para realizar un uso especial, esto es, común por no excluir el uso de los
demás pero singularizado por concurrir circunstancias especiales de
peligrosidad, intensidad o cualquier otro semejante, o un uso poco
intenso (obras o instalaciones desmontables).
2) Un criterio temporal, donde la concesión habilita una ocupación
duradera, es decir, por un largo plazo25; la autorización se otorga por
plazos cortos.
3) En las autorizaciones la Administración ostenta importantes poderes en
lo que atañe a la revocación y variación de su contenido; en las
concesiones el sujeto está en una posición más estable derivada de la
existencia de un verdadero derecho subjetivo real (derecho real
administrativo), del que solo puede ser privado anticipadamente, a
nuestro criterio, mediante indemnización26.

24
Una crítica sobre la naturaleza jurídica de la concesión demanial bajo la óptica administrativa
y civil puede verse en LOPEZ RAMÓN, Fernando, Sistema jurídico de los bienes públicos,
Thomson Reuters Civitas, Navarra, 2012, pp. 155-158.
25
Así, por ejemplo, el artículo 156, núm. 16° de la Constitución establece que el Ejecutivo
Nacional no podrá otorgar concesiones mineras por tiempo indefinido. El artículo 25 de la Ley
de Minas (Gaceta Oficial Extraordinario N° 5.382 del 28 de septiembre de 1999) establece que
las concesiones de exploración y subsiguiente explotación no excederán en su duración más
de 20 años.
26
Así está establecido en el artículo 53 del Decreto con rango y fuerza de Ley Orgánica sobre
promoción de la inversión privada bajo el régimen de concesiones (Gaceta Oficial
Extraordinario N° 5.394 del 25 de octubre de 1999) que se encuentra en plena vigencia,
 4) Las autorizaciones no otorgan un derecho real, sino facultades mucho
más inestables, y que se desenvuelven en el ámbito posesorio, como lo
demuestra el hecho de que tales títulos no tengan acceso al Registro
Público, al contrario de lo que sucede con las concesiones demaniales27.

Sin embargo, el artículo 64 de la Ley Orgánica de Bienes Públicos

establece que “Las concesiones sobre Bienes Públicos no crean derechos
reales; solo otorgan frente a la administración y sin perjuicio de terceros, el
derecho a realizar el uso, aprovechamiento o explotación del bien, de acuerdo
con las reglas y condiciones que establezcan las leyes”. Sin duda, la concesión
no crea un derecho real de propiedad sobre el bien, pero si un verdadero
derecho real administrativo para el aprovechamiento de la porción del demanio
otorgado en concesión al concesionario, del cual es titular, pudiendo ejercerlo
contra terceros, así como también, por ejemplo, la facultad de ceder o transferir
la concesión28.
Las reservas demaniales es un supuesto singular de uso privativo
realizado por la propia Administración titular de los bienes, la cual puede
reservarse para sí el uso y la explotación de determinadas parcelas o
modalidades de un bien, con efectos excluyentes de su utilización por terceros.
Constituye una excepción a la regla general del uso común. La reserva

aplicable a las concesiones demaniales por disposición expresa del artículo 63 de la Ley
Orgánica de Bienes Públicos.
27
Ejemplo, artículo 45 de la Ley de Minas “…otorgara la concesión si se han cumplido todos los
requisitos establecidos en esta Ley, y expedirá el Titulo de Exploración mediante resolución
que se publicara en la Gaceta Oficial de la República de Venezuela. El concesionario deberá
protocolizar dicha resolución en la Oficina Subalterna de Registro de la Circunscripción de
ubicación de la concesión, dentro de los veinte (20) días continuos siguientes a su publicación.
28
El artículo 33 del Decreto con rango y fuerza de Ley Orgánica sobre promoción de la
inversión privada bajo el régimen de concesiones establece los derechos que nacen para el
concesionario desde que se perfecciona el contrato de concesión, y el articulo 35 el derecho
del concesionario a ceder o transferir su derecho en la concesión, ambos aplicables por
remisión del artículo 63 de la Ley Orgánica de Bienes Públicos a las concesiones demaniales,
en oposición a lo establecido en el citado artículo 64 de la Ley Orgánica de Bienes Públicos. No
obstante, sorprendentemente, en el artículo 66 de la citada Ley Orgánica de Bienes Públicos, el
legislador previo un derecho preferente a favor de “los titulares de derechos vigentes sobre
bienes públicos que resulten de concesiones otorgadas”, en franca contradicción con el
mencionado artículo 64 ejusdem. Es una de las tantas incongruencias y fatalidades de la
LOBP. Sobre los derechos al uso privativo sobre el demanio como derechos reales (producto
de la concesión demanial), por todos, GONZÁLEZ PÉREZ, Jesús, Los derechos reales
administrativos, Editorial Civitas, Madrid, 1989, pp. 29 y ss.
demanial podrá declararse, en principio, sobre bienes que no estén afectados a
un uso especial o privativo, pues en tales casos será necesario producir
primero un acto revocatorio que extinga el uso y le permita a la Administración
ocupar el bien. No debe confundirse la reserva demanial con la reserva o
publicatio de actividades o sectores (Art. 302 de la Constitución).29
La posibilidad de reserva esta normalmente prevista para aquellos
bienes cuyo uso normal es el aprovechamiento privativo de los particulares,
tales como, el espectro radioeléctrico, las minas, los bosques, etc.30

V. REFLEXION FINAL

El dominio público es una categoría jurídica de inmenso y relevante

valor, no tanto para la Administración como lo es para la colectividad. Siempre
he dicho que el dominio público solo tiene razón de existir por el hecho de
servir a la comunidad, de servir al desarrollo de la colectividad. ¿Quién puede
negar que un parque, una playa, un rio o un balneario no sean bienes propios
de la gente, del pueblo? Si no, ¿de que serviría estudiar esta categoría jurídica,
si no es en función del interés general? La intervención pública de la
Administración está llamada a garantizar ese uso, el uso de los bienes
demaniales por la colectividad, lo que conlleva a la Administración a tener un

29
Sobre la distinción entre una y otra figura, MARTINEZ LOPEZ-MUÑIZ, José Luis, “La
publicatio de recursos y servicios” AA.VV (Coordinador COSCULLUELA MONTANER, Luis) en
Estudios de Derecho Público Económico. Libro Homenaje al Prof. Dr. D. Sebastián Martín-
Retortillo Baquer, Civitas, Madrid, 2003, pp. 701.
30
Constituye reserva demanial la estipulación del artículo 63 de la Ley de Aguas (Gaceta Oficial
N° 38.595 del 2 de enero de 2007): “El ministerio que ejerza la Autoridad Nacional de las Aguas
podrá reservar ciertos caudales para fines específicos o para ulterior asignación o concesión a
entes públicos, y autorizar el uso temporal de los mismos cuando los planes de gestión integral
de las aguas no establezcan su utilización inmediata”. También, lo estipulado en el artículo 23
en concordancia con el artículo 86 de la Ley de Minas: “El ejecutivo Nacional, cuando así
convenga al interés público, podrá reservarse mediante Decreto, determinadas sustancias
minerales y áreas que las contenga, para explorarlas o explotarlas solo directamente por
órgano del Ministerio de Energía y Minas, o mediante ente de la exclusiva propiedad de la
República” “…Cuando así convenga al interés público, el Ejecutivo Nacional podrá reservarse
mediante decreto cualquiera de dichas actividades con respecto a determinados minerales”.
Sobre la figura de las reservas demaniales, BARCELONA LLOP, Javier, “Utilización de los
Bienes y Derechos destinados a un servicio público. Reservas demaniales” AA.VV
(Coordinadora: CHINCHILLA MARÍN, Carmen) en Comentarios a la Ley 33/2003, del
Patrimonio de las Administraciones Públicas, Thomson Civitas, Madrid, 2004, pp. 547-563. Del
mismo autor, su ya clásica obra La Utilización del Dominio Público por la Administración: Las
Reservas Dominiales, Editorial Aranzadi, Pamplona, Navarra, 1996, 245 y ss.
título de intervención sobre el demanio, procurando su vigilancia, su control, su
mantenimiento y conservación.31
La existencia del dominio público, por tanto, se encuentra justificada por
esa razón de mantenimiento y satisfacción del interés público; sin la existencia
del dominio público, la vida en comunidad sería imposible, y este aserto se
confirma por el hecho de que nunca se puede concebir la formación y la
existencia de la sociedad, sin el reconocimiento de cosas públicas, y no me
refiero a cosas de la Administración, de “propiedad de la Administración”, me
refiero aquí, a cosas sujetas al uso de todos, de toda la gente, de la
colectividad.32

31
MEILAN GIL, José Luis, Categorías jurídicas en el Derecho Administrativo, Iustel, Madrid,
2011, p. 295.
32
ESCOLA, Héctor Jorge, El interés público como fundamento del Derecho Administrativo,
Ediciones Depalma, Buenos Aires, 1989, p. 204. Sobre la noción de interés general y su valor
en el Derecho Administrativo consúltese con provecho RODRIGUEZ-ARANA MUÑOZ, Jaime
Francisco, Interés general, Derecho Administrativo y Estado de Bienestar. Iustel, Madrid, 2012.