Lavado de Lana

INSTITUTO TECNOLÓGICO AUTÓNOMO DE MÉXICO
1 J
LA AUTONOMÍA CONSTITUCIONAL DE LA
UNIDAD DE INTELIGENCIA FINANCIERA
TE S 1S
QUE PARA OBTENER EL TÍTULO DE
LICENCIADO EN DERECHO
PRESENTA
FRANCISCO SOSA MELGAR
ASESORA: DRA. ANA MICAELA ALTERIO
CIUDAD DE MÉXICO 2018

"Con fundamento en los artículos 21 y 27 de la Ley Federal del Derecho de
Autor y como titular de los derechos moral y patrimonial de la obra titulada
"LA AUTONOMÍA CONSTITUCIONAL DE LA UNIDAD DE
INTELIGENCIA FINANCIERA", otorgo de manera gratuita y
permanente al Instituto Tecnológico Autónomo de México y a la Biblioteca
Raúl Bailléres Jr., autorización para que fijen la obra en cualquier medio;
incluido el electrónico", y la divulguen entre sus usuarios, profesores y
estudiantes o terceras personas, sin que pueda percibir por tal divulgación
una contraprestación".
FRANCISCO SOSA MELGAR

Para Ana,
mi inspiración.
AGRADECIMIENTOS
Para Ramiro y Mariana por siempre ser un ejemplo en mi vida y por

darme todo su cariño. Gracias por su paciencia y apoyo en mi
desarrollo como abogado.
Para Gabriela y Ornar por su cariño y ejemplo para esforzarme cada

día. Gracias por siempre ayudarme en mi desarrollo como hijo y
hermano.
Para Ana por tu apoyo e inspiración en la mayor parte de mi carrera y

en la elaboración de esta tesis. Agradezco enormemente tu amor y
apoyo en los momentos más importantes de mi vida.
Para Sofia, Andrés y Alondra por traer una alegría y amor muy
especiales en mi vida. Estoy seguro que ustedes van a lograr cosas
muy grandes.
Para Guadalupe, Elena, Ornar y Sergio por otorgarles a mis padres las
enseñanzas y ejemplos para triunfar en la vida. A los que no están, los
extraño mucho, y a Elena todo mi cariño.
ÍNDICE
INTRODUCCIÓN 1
CAPÍTULO l. LA UNIDAD DE INTELIGENCIA FINANCIERA 7

I. Historia de la Unidad de Inteligencia Financiera 9
A. Historia de la Unidad de Inteligencia Financiera en México 10
II. Establecimiento y características de la Unidad de Inteligencia
Financiera 12
A. Tipo administrativa 14
B. Tipo policial 16
C. Tipo judicial o fiscalizador 18
D. Tipo mixto o híbrido 19
III. Funciones de la Unidad de Inteligencia Financiera 20
IV. Facultades de la Unidad de Inteligencia Financiera en México 25
A. La Unidad de Inteligencia Financiera como instancia de seguridad
nacional 32
CAPÍTULO 11. MARCO LEGAL MEXICANO EN MATERIA DE

PREVENCIÓN DE LAVADO DE DINERO Y FINANCIAMIENTO AL
TERRORISMO 37
l. Normas internacionales en materia de prevención de lavado de dinero
y financiamiento al terrorismo 38
A. Convención de las Naciones Unidas contra la Delincuencia
Organizada Transnacional 39
B. Convenio Internacional para la Represión de la Financiación del
Terrorismo 45
C. Las 40 Recomendaciones Grupo de Acción Financiera sobre el
Blanqueo de Capitales 49
D. Declaración de Objetivos y Principios para el Intercambio de
Información del Grupo Egmont 55
II. Normas nacionales en materia de prevención de lavado de dinero y
financiamiento al terrorismo 58
A. Código Penal Federal 59
B. Ley Federal contra la Delincuencia Organizada 61
C. Ley Federal para la Prevención e Identificación de Operaciones con
Recursos de Procedencia Ilícita 63
D. Leyes en materia financiera y Disposiciones de carácter general en
materia de prevención de lavado de dinero y financiamiento al
terrorismo aplicables a entidades financieras 66
CAPÍTULO III. LOS ÓRGANOS CONSTITUCIONALES AUTÓNOMOS 71

l. El concepto de 'autonomía' 73
II. El concepto y las características de los órganos constitucionales
autónomos 77
III. Importancia de los órganos constitucionales autónomos 88
IV. La 'ruptura' a la división clásica de los poderes 92
CAPÍTULO IV. LA UNIDAD DE INTELIGENCIA FINANCIERA

COMO ÓRGANO CONSTITUCIONAL AUTÓNOMO 95
I. Análisis de los estándares internacionales y las funciones de la Unidad
de Inteligencia Financiera 95
A. Autoridad y capacidad para desempeñar sus funciones con libertad 97
B. Creación de acuerdos o interactuar independientemente con
autoridades 98
C. Funciones distintas de la autoridad a la que pertenece 99
D. Obtención de recursos necesarios sin influencias o interferencias
indebidas 100
II. Desincorporación de la Unidad de Inteligencia Financiera de la
administración pública centralizada 103
III. Deficiencia actual de la Unidad de Inteligencia Financiera a la luz de
la Evaluación Mutua del GAFI 107
CONCLUSIÓN 109
BffiLIOGRAFÍA 113
INTRODUCCIÓN
El lavado de dinero, también conocido como blanqueo de capitales,

consiste en una de las actividades delictivas más frecuentes. A lo largo
de la historia, los criminales han buscado la manera de ocultar de las
autoridades los distintos activos que obtuvieron ilícitamente.
Actualmente, el ocultamiento y conversión de capitales ilícitos mutó a
ser una práctica más compleja. Lo anterior tiene su origen por la
complejidad del sistema fmanciero, así como de los mecanismos de
prevención de lavado de dinero adoptados por los distintos países e
instituciones pertenecientes a dicho sistema. Sin embargo, los delitos
fmancieros (lavado de dinero y financiamiento al terrorismo) siguen
teniendo un flujo gigantesco a nivel mundial, el cual se estima
alrededor de 2.1 billones de dólares de los Estados Unidos de América
al año 1_2
Desafortunadamente, en México el delito de lavado de dinero es
una práctica reiterada, principalmente por las ganancias provenientes
del narcotráfico, la corrupción, la evasión fiscal y la delincuencia
organizada. 3 Esto se debe al alto índice de criminalidad que azota al
país y que cuenta con un nivel muy elevado de rentabilidad. El
1 N. del A.: Se convirtió la cantidad mencionada en el documento a la escala

numerica utilizada en México.
2
Oficina de las Naciones Unidas contra la Droga y el Delito, Estimating illicit
financia! jlows resulting from Drug Trafficking and other transnational organized
crimes. Research Report, https://www.unodc.org/documents/data-and-
analysis/Studies/Illicit financia} flows 2011 web.pdf, p. 7, fecha de consulta: 26 de
marzo de 2017.
3
FATF y GAFILAT (20 18), Medidas anti lavado y contra la financiación del
terrorismo - México, Informe de Evaluación Mutua, FATF, París
www.fatf-gafi.org/publications/mutualevaluations/documents/mer-mexico-
2018.html, p. 3, fecha de consulta: 13 de febrero de 2018.
1
Departamento del Tesoro de los Estados Unidos de América estima
entre 6 mil millones y 39 mil millones de dólares de los Estados
4
Unidos de América al año las ganancias del narcotráfico, únicamente
por la venta de cocaína. 5 Por lo tanto, la delincuencia organizada
requiere de distintos métodos para blanquear sus ganancias ilícitas.
El gobierno mexicano realiza una ardua batalla con el fin de
combatir a la delincuencia organizada. Esta batalla genera un número
muy elevado de víctimas, así como de costos, directos e indirectos.
Estos problemas provocan un sinnúmero de críticas a la estrategia
sobre el combate a la delincuencia organizada. Las críticas generaron
cambios en la estrategia del Gobierno Federal, entre las que se
encontró una mayor implementación de medidas para prevenir el
lavado de dinero y fmanciamiento al terrorismo.
Los esfuerzos para la prevención de lavado de dinero, que son
diseñados para prevenir o limitar la habilidad de criminales para
utilizar sus ganancias ilícitas, son críticos y efectivos componentes de
los programas anticrímenes. 6 La prevención de lavado de dinero y
fmanciamiento al terrorismo requieren de determinados mecanismos e
instituciones para funcionar de manera eficaz y eficiente. La mayoría
de estos mecanismos e instituciones fueron creados a nivel
internacional, principalmente por el Grupo de Acción Financiera sobre
el Blanqueo de Capitales (GAFI, por sus siglas en francés) y el Grupo
Egmont.
4
N. del A.: Se convirtió la cantidad mencionada en el documento a la escala
numerica utilizada en México.
5
Departamento del Tesoro de los Estados Unidos de América, National Money
Laundering Risk Assesment 2015, https://www.treasury.gov/resource-center/terrorist-
illicit-
finance/Documents/National%20Money%20Laundering%20Risk%20Assessment%2
0-%2006-12-2015.pdf, p. 2, fecha de consulta: 26 de marzo de 2017.
6
McDowell, John, "The consequences of money laundering and financia! crimes",
Economic Perspectives, Vol. 6, No. 2, mayo 2011,
https://www.hsdl.org/?view&did=3549, p. 6.
2
Una de las instituciones primordiales para una correcta
prevención de lavado de dinero y financiamiento al terrorismo es la
Unidad de Inteligencia Financiera (UIF). Una UIF es una entidad
centralizada que se encarga de recibir, analizar y transmitir a las
autoridades competentes información sobre operaciones sospechosas. 7
Las Unidades de Inteligencia Financiera fueron creadas a partir de los
años noventa. A través de estas unidades, se realizan las principales
funciones sobre un análisis basado en riesgo de las operaciones que se
realizan en el sistema financiero, así como fuera de éste. De igual
manera, la UIF intercambia información con otras unidades
extranjeras, con el fm de combatir el lavado de dinero y
fmanciamiento al terrorismo, y obtener mayores detalles sobre las
operaciones sospechosas o tipologías de estos delitos.
En el caso de México, la Unidad de Inteligencia Financiera se
creó el 7 de mayo de 2004 mediante un decreto del entonces presidente
Vicente Fox Quesada. 8 La UIF es una unidad administrativa que se
encuentra dentro de la estructura de la Secretaría de Hacienda y
Crédito Público, en otras palabras, pertenece a la administración
pública centralizada. Al formar parte de dicha estructura, se encuentra
sujeta a determinados principios que pueden generar que dicha unidad
no funcione de manera eficaz y eficiente. Lo que lleva al análisis de
esta tesis, la cual busca argumentar las razones por las que la Unidad
de Inteligencia Financiera requiere de un grado importante de
autonomía e independencia de la administración pública federal, y
convertirse en un órgano constitucional autónomo.
7
Fondo Monetario Internacional, Unidades de inteligencia financiera: Panorama
general, https://www.imf.org/external!pubs/ft/FIU/esl/FIUs.pdf, p. ix, fecha de
consulta: 10 de febrero de 2017.
8
México, Reglamento Interior de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público,
Decreto que reforma el Reglamento Interior de la Secretaría de Hacienda y Crédito
Público y el Reglamento de la Ley del Servicio de Tesorería de la Federación, Diario
Oficial de la Federación, 7 de mayo de 2004.
3
El presente trabajo consta de cinco capítulos con el fin de hacer
un análisis correcto de la propuesta. El primero de ellos será un
análisis sobre las características de la Unidad de Inteligencia
Financiera. Habrá una explicación de las principales funciones y del
origen de dicha unidad a nivel internacional. Aunado a lo anterior, se
comprenderá la estructura que tiene la UIF en México y de los
principios administrativos rectores para ella. Este capítulo terminará
con una explicación de las implicaciones que tiene la Unidad de
Inteligencia Financiera como instancia de seguridad nacional.
En el capítulo segundo, se realizará un análisis de las medidas en
el sistema legal vigente en México en la materia de prevención de
lavado de dinero y financiamiento al terrorismo. La intención es dar a
entender al lector las distintas normas con las que cuenta el sistema
legal mexicano para combatir los mencionados delitos, tanto en el
sistema financiero como fuera de éste. De igual manera, se explicarán
las principales áreas gubernamentales que participan en dicha materia.
Asimismo, se desarrollarán los principales foros y organismos
internacionales, así como los principios o recomendaciones
internacionales en materia de prevención de lavado de dinero y
financiamiento al terrorismo.
En el capítulo tercero se procederá al desarrollo de los principios
· rectores de los órganos constitucionales autónomos. Este capítulo
contendrá una explicación sobre los distintos órganos constitucionales
en México, así como la importancia de que cuenten con esta
naturaleza. De igual manera, se abordará la noción de la posible
ruptura a la concepción tradicional de la división de poderes.
El capítulo cuarto contendrá la exposición de la Unidad de
Inteligencia Financiera como órgano constitucional autónomo. El
capítulo abordará los principios o recomendaciones internacionales
sobre la autonomía de la unidad. Asimismo, se hará mención de la
suma importancia de la autonomía que debe tener la UIF de la
administración pública y las funciones de coordinación con otras
4
entidades gubernamentales en materia de prevención de lavado de
dinero y fmanciamiento al terrorismo.
Finalmente, el capítulo quinto establecerá una conclusión al
presente trabajo, la cual contendrá una propuesta de reforma
constitucional. Esta propuesta abordará los principios rectores de la
Unidad de Inteligencia Financiera como órgano constitucional
autónomo, así como las características que deberán tener los
consejeros de la unidad. Además, se establecerá las facultades de
coordinación y de ser el principal representante de la prevención de
lavado de dinero y fmanciamiento al terrorismo en México.
5
6
CAPÍTULO l. LA UNIDAD DE INTELIGENCIA
FINANCIERA
La Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico

(OCDE) y el Grupo de Acción Financiera contra el Blanqueo de
Capitales (GAFI) defmen al lavado de dinero como el procedimiento
mediante el cual las organizaciones criminales disfrazan u ocultan el
origen ilícito de los ingresos monetarios provenientes de sus actos, a
fm de obtener ganancias para un individuo o grupo. 9 Para que se pueda
lograr el blanqueo de capitales se requiere de un proceso que se divide
en tres etapas. La primera etapa es la colocación. Esta etapa consiste
en la introducción de las ganancias ilegales al sistema fmanciero, ya
sea nacional o internacional. Posteriormente, se realiza la
estratificación que consta en la separación de ganancias ilegales de su
origen mediante capas o niveles de transacciones fmancieras, con el
fm de borrar la colocación. La tercera etapa consiste en la integración.
En esta última etapa se otorga la apariencia legítima de las ganancias
ilegales mediante el reingreso a la economía con transacciones
comerciales o personales que aparentan ser normales.
En cuanto al delito de fmanciamiento al terrorismo, consiste en
la aportación o recaudación de recursos o fondos económicos que
tengan como fm provocar temor o terror en la población o en un sector
de ella, para atentar contra la seguridad nacional o presionar a la
autoridad para tomar una determinación. 10 Tanto el delito de
9
Femández Espejel, Gabriel, Acciones frente al lavado de dinero, en Femández
Espejel, Gabriel y Arellano Trejo, E:frén (Coord. ), ¡Por qué legislar el combate al
lavado de dinero? Diferentes visiones, 1a Ed., México, Centro de Estudios Sociales y
de Opinión Pública, Cámara de Diputados del Congreso de la Unión, 2012, p. 17
1
° Comisión Nacional Bancaria y de Valores, Financiamiento al terrorismo,
Vicepresidencia de Supervisión de Procesos Preventivos,
7
fmanciamiento al terrorismo y de lavado de dinero, se previenen a
través de distintas normas de carácter fmanciero aplicables a las
entidades financieras y no fmancieras (actividades o profesiones no
financieras designadas). Es importante mencionar que la principal
diferencia entre estos delitos es que el análisis del fmanciamiento al
terrorismo se encamina a identificar el destino de los fondos y en el
lavado de dinero se busca identificar el origen de los mismos.
Para poder combatir de una manera adecuada los mencionados
delitos, es necesario contar con mecanismos legales preventivos y
sancionatorios, es decir, por vía fmanciera y por vía penal. Además, se
requiere de una fuerte cooperación nacional e internacional, ya que el
lavado de dinero y el financiamiento al terrorismo son delitos
transfronterizos. Por lo tanto, con el fin de combatir eficientemente
dichos delitos, distintos organismos internacionales crearon la figura
de la Unidad de Inteligencia Financiera, la cual es una institución
encargada de analizar y coordinar las funciones en materia de lavado
de dinero y fmanciamiento al terrorismo.
La Unidad de Inteligencia Financiera es un organismo esencial
para el combate y prevención de lavado de dinero y fmanciamiento al
terrorismo. La lucha contra los delitos mencionados es crucial para la
integridad de los sistemas fmancieros. Sin embargo, para que las
políticas de prevención tengan éxito es necesario que los métodos
tradicionales de aplicación de ley cuenten con el respaldo del mismo
sistema fmanciero, en especial los principios de debida diligencia
(identificación y conocimiento de clientes y/o usuarios) y de la
notificación de transacciones sospechosas a una Unidad de Inteligencia
Financiera. 11 Adicionalmente, la Unidad de Inteligencia Financiera es
la instancia encargada de recibir la información no sólo de los reportes
de operaciones sospechosas, sino de la información proveniente de
http://www.cnbv.gob.mx/CNBV/Documents/VSPP Financiamiento%20al%20Terro
rismo.pdf, p.l, fecha de consulta: 1 de marzo de 2017.
11
Fondo Monetario Internacional, op. cit., p. xi.
8
otras unidades, y de dar a conocer a las instituciones fmancieras las
diversas personas y formas (tipologías) vinculadas al lavado de dinero
y financiamiento al terrorismo.
Ahora bien, a efecto de poder demostrar las razones por las que
una Unidad de Inteligencia Financiera debe ser un órgano
constitucional autónomo es necesario conocer su origen, historia,
características y funciones, tanto en México como en el ámbito
internacional. Por lo tanto, a continuación se hará una breve
descripción histórica de la mencionada unidad.
l. Historia de la Unidad de Inteligencia Financiera
En cuanto los países fueron avanzando en sus políticas para combatir

el lavado de dinero y fmanciamiento al terrorismo, se encontraron con
fuertes limitaciones en cuanto a la información disponible en el
sistema financiero y este sistema generaba la necesidad de transmitir
operaciones sospechosas. 12 Esto generó la búsqueda de un organismo
que solventara esos problemas, por lo que las Unidades de Inteligencia
Financiera comenzaron a aparecer a principios de los años noventa,
como consecuencia de la necesidad de un organismo central que
recibiera, analizara y divulgara información financiera provechosa
para combatir el lavado de dinero y el financiamiento al terrorismo. 13
A efecto de lograr esto, el GAFI estableció como un estándar
internacional el establecimiento de una Unidad de Inteligencia
Financiera. Al día de hoy, dicho estándar internacional se encuentra
contemplado en las Recomendaciones 2, 20 y 29 del GAFI, así como
en sus respectivas Notas Interpretativas. Estas recomendaciones serán
analizadas más adelante.
A partir de 1995, se han consolidado las Unidades de
Inteligencia Financiera de diversos países para formar el Grupo
12 ,
Jbidem, p. l.
13
Idem.
9
Egmont, con la finalidad de poder combatir, de manera más eficiente,
el lavado de dinero, a través del intercambio de información y
buscando la difusión de las diversas tipologías. 14 Esto permite que el
combate al lavado de dinero sea una labor trans:fronteriza, ya que, en la
mayoría de los casos, las operaciones son realizadas en distintas
jurisdicciones. Por lo tanto, es necesario que las Unidades de
Inteligencia Financiera se encuentren coordinadas y en constante
comunicación, a efecto de poder cerrar el camino de los delincuentes
que buscan blanquear sus ganancias ilícitas.
Los primeros países en adoptar una Unidad de Inteligencia
Financiera fueron Australia en 1988 con el establecimiento de la
Australian Transaction Reports and Analysis Center y,
posteriormente, fueron Hong Kong y Noruega en el año de 1989 con la
Joint Financia! Intelligence Unit y la National Authority for
Investigation and Prosecution of Economic Crime, respectivamente. 15
A. Historia de la Unidad de Inteligencia Financiera en México
En el caso de México, la Unidad de Inteligencia Financiera se creó el 7

de mayo de 2004, mediante un decreto del presidente Vicente Fox
Quesada, como fue mencionado anteriormente. La creación de la UIF
fue parte de una estrategia integral del Poder Ejecutivo Federal para
prevenir, detectar y combatir los delitos de lavado de dinero y
financiamiento al terrorismo, ello dentro de un marco global de
.
combate a1cnmen . do. 16
organiza
14
Sáenz Padilla, José Pablo A., Prevención y persecución del lavado de dinero en
México, Instituto Nacional de Ciencias Penales, México, 2005, p. 28.
15
Masciandaro, Donato y Volpicella, Alessio, "Designing financia! supervision: The
puzzling case of the FIUs against money laundering", en Journal of Financia/
Regulation, Oxford University Press, Inglaterra, 2016, pp. 105 a 111.
16
Unidad de Inteligencia Financiera, Reporte anual octubre 2011- septiembre 2012,
http://www.hacienda.gob.mx/inteligencia fmanciera/ambito intemacional/grupo%2
10
Asimismo, la UIF se encuentra dentro de la estructura de la
Secretaría de Hacienda y Crédito Público. De conformidad con el
Reglamento Interior de la mencionada secretaría, la Unidad de
Inteligencia Financiera no forma parte de ninguna subsecretaría, lo que
provoca que responda únicamente al secretario de despacho. Cabe
mencionar que la UIF se encuentra sujeta a determinados principios y
obligaciones de estructuras de mando, debido a que forma parte de una
secretaría perteneciente a la administración pública federal
centralizada. Por lo tanto, se sujeta a los poderes de relación
jerárquica, es decir, al poder de mando, de nombramiento y remoción,
de vigilancia, disciplinario, presupuestario, de resolución de conflictos
de competencia y de revisión. 17 Estos principios entran en conflicto
con las Recomendaciones del GAFI, en especial respecto a la
autonomía que debe tener la Unidad de Inteligencia Financiera. Este
conflicto será desarrollado más adelante.
Las facultades con las que cuenta la UIF han sido reformadas
tres veces desde su creación. La primera fue el 18 de julio de 2006 18 ,
derivado de diversas reformas __ a leyes federales aplicables en materia
fmanciera. Posteriormente, se realizó una reforma al Reglamento
Interior de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público el 1O de
20
octubre de 2012. 19 Por último, el 30 de diciembre de 2013 se
Oegmont/reporte anual UIF oct 2011Sep 2012.pdf, p. 4, fecha de consulta: 1 de

marzo de 2017.
17
Roldán Xopa, José, Derecho administrativo, ¡a Ed., Oxford University Press,
México, 2008, p. 217.
18
Decreto por el que se modifica el Reglamento Interior de la Secretaría de Hacienda y
Crédito Público, Diario Oficial de la Federación, 18 de julio de 2006.
19
Decreto por el que se reforman, adicionan y derogan diversas disposiciones del
Reglamento Interior de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, Diario Oficial
de la Federación, 1O de octubre de 2012.
11
reformaron las facultades de la UIF con motivo de la aplicación de la
Ley Federal para la Prevención e Identificación de Operaciones con
Recursos de Procedencia Ilícita (LFPIORPI).
Finalmente, la Unidad de Inteligencia Financiera se considera
una instancia de seguridad nacional a partir de las Bases de
Colaboración que, en el marco de la Ley de Seguridad Nacional,
celebraron la Secretaría de Gobernación y la Secretaría de Hacienda y
Crédito Público el 29 de noviembre de 2006 y publicadas en el Diario
Oficial de la Federación el 8 de diciembre del mismo año. Este cambio
en la naturaleza de la UIF tiene grandes implicaciones, tanto en
materia de seguridad como presupuestaria, las cuales serán
desarrolladas más adelante.
Una vez que fue explicada la historia de la Unidad de
Inteligencia Financiera, tanto en México como en el extranjero, se
explicará a continuación el establecimiento y características que debe
tener la mencionada unidad.
11. Establecimiento y características de la Unidad de Inteligencia

Financiera
Una Unidad de Inteligencia Financiera es, básicamente, un organismo

que se encarga de reunir los informes sobre operaciones sospechosas
que proporcionan las instituciones financieras y otras personas y
entidades designadas, analizarlos y difundir los resultados entre los
organismos policiales internos y las unidades de otros países, con el fin
de combatir el lavado de dinero y financiamiento al terrorismo. 21
Como parte de una política integral y completa para combatir el lavado
20
Decreto por el que se reforman y adicionan diversas disposiciones del Reglamento
Interior del Servicio de Administración Tributaria y se reforman, adicionan y
derogan diversas disposiciones del Reglamento Interior de la Secretaría de Hacienda
y Crédito Público, Diario Oficial de la Federación, 30 de diciembre de 2013.
21
Fondo Monetario Internacional, op. cit., p. 4.
12
de dinero y el financiamiento al terrorismo, cada país debe
implementar una UIF. Al momento de establecerla, se tiene que contar
con un análisis institucional para que la UIF tenga la mejor estructura
posible y conocer los riesgos del sistema financiero, en cuanto al
lavado de dinero y financiamiento al terrorismo. 22 Lo anterior provoca
que no exista un tipo único o ideal de UIF.
Las autoridades que pretenden crear una Unidad de Inteligencia
Financiera o reforzar la eficacia de las existentes, tienen que tomar una
serie de decisiones respecto a la forma en que se constituirán y
funcionarán. Asimismo, los proveedores de asistencia técnica relativos
a las UIF necesitan acceso a una amplia gama de información sobre los
distintos aspectos de las UIF. Por lo que conviene que los funcionarios
de las UIF, las autoridades de los países y los proveedores de
asistencia técnica tengan un panorama general de las experiencias
acumuladas por los países y las UIF. 23 Las autoridades requieren
acoplar sus medidas penales, regulatorias y de supervisión para que la
UIF funcione de manera eficaz y eficiente. De igual manera, conocer
la infraestructura técnica que tienen las distintas entidades para
reportar y enviar información relacionada con el lavado de dinero y el
fmanciamiento al terrorismo. Además, la Unidad de Inteligencia
Financiera, como organismo público, debe gozar de la autonomía
necesaria para desempeñar sus funciones y ser responsable de sus
resultados. 24 Este último punto es muy importante, ya que permite a la
UIF poder elaborar sus funciones sin presión o influencia de factores
políticos o reales de poder. Posteriormente en esta tesis este punto será
elaborado, a efecto de demostrar la falla del Estado mexicano a un
punto crucial de la UIF.
Aunado a lo anterior, el presupuesto con el que debe contar la
UIF es muy importante. La Unidad de Inteligencia Financiera debe
22
Masciandaro, Donato y Volpicella, Alessio, op. cit., p. 81.
23
24
Íbidem, p. 5.
13
funcionar de manera eficaz y eficiente para combatir de manera
adecuada el lavado de dinero y el fmanciamiento al terrorismo. Para
que pueda funcionar de dicha manera, requiere contar con todo el
presupuesto necesario para realizar sus labores. Igualmente, la UIF
debe contar con los mecanismos o la gente necesaria para recibir y
analizar toda la información enviada por los sujetos obligados. De lo
contrario, la responsabilidad que tenga la Unidad de Inteligencia
Financiera será mayor que la capacidad para solventarla. Esto genera
falta de eficacia y eficiencia en el sistema de prevención de lavado de
dinero y fmanciamiento al terrorismo.
Por lo tanto, al momento de crear y establecer una UIF se tienen
distintos factores que pueden provocar que en cada país sea distinta.
Actualmente, las Unidades de Inteligencia Financiera pueden
clasificarse en cuatro tipos distintos: administrativo, policial, judicial o
fiscalizador, y mixto o híbrido? 5 Cada uno de los tipos de UIF tienen
ventajas y desventajas, además de que algunos países no suelen
implementar de manera estricta cada tipo. Por lo tanto, se requiere del
análisis de cada unidad para conocer su estructura y funcionamiento. A
continuación, se describe cada tipo de UIF.
A. Tipo administrativa
Una Unidad de Inteligencia Financiera de tipo administrativo es una

autoridad administrativa, central e independiente que recibe y procesa
la información del sector financiero y transmite declaraciones a las
autoridades judiciales y policiales para su enjuiciamiento. En este
caso, la UIF funciona como un "amortiguador" entre las comunidades
financieras y las fuerzas del orden. 26 Este tipo de unidad suele formar
25
Íbidem, p. 1O.
26
Grupo Egmont, Jnformation paper on Financiallntelligence Units and the Egmont
Group, http:/1216.55.97.163/wp-
14
parte de estructuras distintas o fuera del ámbito de supervisión de las
autoridades judiciales o policiales. En algunas ocasiones, pueden estar
bajo la supervisión de un ministerio o secretaría (UIF autónoma) o al
margen de ella (UIF independiente). 27 Este es el caso de la Unidad de
Inteligencia Financiera en México, ya que pertenece a la Secretaría de
Hacienda y Crédito Público, por lo que la persecución del delito le
pertenece a la Procuraduría General de la República y, en su momento,
a la Fiscalía General de la República.
Las ventajas de la UIF del tipo administrativo son las siguientes.
Primero, sirve de enlace entre el sector financiero y otros sectores
sujetos a la obligación de reportar, por una parte, y las autoridades
encargadas de aplicar la ley, por la otra. Con esto se evita la creación
de vínculos institucionales directos entre las Unidades de Inteligencia
Financiera y las autoridades policiales, por lo que se pone a éstas al
tanto de las divulgaciones. 28 En segundo lugar, las instituciones
fmancieras revelan con mayor confianza la información si saben que la
divulgación se encuentra limitada a casos de lavado de dinero y
fmanciamiento al terrorismo. 29 Tercero, la UIF actúa como
interlocutor "neutral", técnico y especializado para las partes
°
notificadoras. 3 Como último, facilita el intercambio de información
con todos los tipos de UIF. 31
En cuanto a las desventajas, puesto que la UIF no forma parte de
la autoridad policial, es posible que se retrasen las medidas coercitivas,
tales como el congelamiento de una operación sospechosa o la
content/themes/bcb/bdflint regulations/egmont/info paper final 092003 .pdf, p. 2,

fecha de consulta: 3 de mayo de 2017.
27
Fondo Monetario Internacional, op. cit., p. 1O.
28
Íbidem, p. 12.
29
ldem.
30
ldem.
31
ldem.
15
detención de una persona. 32 Segundo, la Unidad de Inteligencia
Financiera no goza de todas las facultades jurídicas, por lo general,
que los organismos policiales y las autoridades judiciales tienen para
obtener pruebas. 33 En tercer lugar, este tipo de UIF está más sujeta a la
supervisión directa de las autoridades políticas, a menos que sea
verdaderamente independiente. 34
Es importante destacar la última desventaja, debido a que es
medular para el tema de la presente tesis. La independencia de la
Unidad de Inteligencia Financiera tiene que ser crucial, a efecto de que
la UIF administrativa funcione adecuadamente. Debido al poder de
mando que existe en el Poder Ejecutivo Federal en México, es
prácticamente imposible que la UIF no llegue a tener una carga
política al elaborar sus funciones. Por lo tanto, esto genera que la
Unidad Inteligencia Financiera en México llegue a elaborar sus
funciones de manera sesgada y, de esta manera, se pierde la correcta
eficacia y eficiencia en el análisis y presentación de las denuncias
sobre los delitos de operaciones con recursos de procedencia ilícita y
fmanciamiento al terrorismo. De modo que es necesario buscar una
manera correcta para evitar esta intromisión política en las funciones
de la UIF.
B. Tipo policial
La Unidad de Inteligencia Financiera policial implementa medidas de

prevención de lavado de dinero y financiamiento al terrorismo junto
con los sistemas de aplicación de ley, y apoya los esfuerzos de las
múltiples autoridades policiales o judiciales con facultades
concurrentes para investigar los mencionados delitos. 35 Desde el punto
32
ldem.
33
Idem.
34
ldem.
35
Grupo Egmont, op. cit., p. 2.
16
de vista operativo, este tipo de UIF tiene una mayor relación con otras
entidades encargadas de la aplicación de la ley, con el fin de
aprovechar los conocimientos y fuentes de información. 36 De igual
manera, la Unidad de Inteligencia Financiera tiene facultades para
realizar el congelamiento de operaciones sospechosas y la incautación
de activos. 37 Un ejemplo de este tipo de UIF se encuentra en
Alemania38 , el Reino Unido 39 y Suecia40 .41
Sobre las ventajas de la UIF de tipo policial es que se
disminuyen los costos de operación, ya que se aprovecha la
infraestructura existente. 42 En segundo lugar, la información
fmanciera divulgada puede aprovecharse al máximo para la aplicación
de la ley. 43 La tercer ventaja es que hay una respuesta más rígida de
las fuerzas del orden ante indicios de lavado de dinero o
financiamiento al terrorismo. 44 Como cuarto punto es la posibilidad de
intercambiar información por intermedio del amplio sistema de redes
de intercambio de información delictiva. 45 La última ventaja es el fácil
acceso a la inteligencia sobre delitos en general. 46
Las desventajas del tipo policial de UIF en cuestión son las
siguientes. Primero, hay tendencia a concentrarse más en las
investigaciones que en las medidas preventivas. 47 La segunda es que
los órganos policiales no son instancias naturales para las instituciones
36
37
Idem.
38
Zentralstelle fiir Verdachtsanzeigen.
39
National Crime Agency.
4
°Finanspolisen Rikskriminalpolisen.
41
Fondo Monetario Internacional, op.cit., p. 17.
42
Íbidem, p. 15.
43
Idem.
44
ldem.
45
ldem.
46
Idem.
47
Idem.
17
financieras, por lo que se requiere generar un cuadro de confianza. 48
Aunado a las instituciones financieras, otra desventaja es el acceso a
los datos de las organizaciones financieras, distintos de la notificación
de operaciones, por lo que se exige que se inicie una investigación
49
formal. El cuarto punto es que la UIF, por lo general, no recibe datos
sobre operaciones en moneda que rebasan cierto monto. 50 La última
desventaja es que las instituciones notificadoras se resistan a divulgar
información, porque pueda utilizarse en la investigación de cualquier
delito o que las operaciones no pasan de ser 'sospechosas'. 51
C. Tipo judicial o fiscalizador
Una Unidad de Inteligencia Financiera de tipo judicial se establece

dentro de la rama judicial del gobierno, donde los reportes de
actividades sospechosas son recibidas por las agencias de
investigación del país por parte del sector financiero, a efecto de que
las potestades judiciales puedan entrar en acción. 52 Por lo general, este
tipo de UIF se dan en países con influencia del Derecho romano. Este
tipo de unidades pueden funcionar de manera adecuada en países en
que las leyes o disposiciones sobre el secreto bancario son tan estrictas
que se necesita de un vínculo directo con las autoridades judiciales o
con la fiscalía para garantizar la cooperación de las instituciones
financieras. Cabe aclarar que, al crearse una UIF como dependencia de
la fiscalía, no excluye la posibilidad de establecer un servicio policial
con la responsabilidad especial de realizar investigaciones
fmancieras. 53 Las UIF de tipo judicial están establecidas en Chipre 54 y
Luxemburgo 5 5 .56
48
ldem.
49
ldem.
50
ldem.
51
ldem.
52
53
18
Por lo que se refiere a las ventajas de este tipo de UIF, se pueden
nombrar tres. La primera es que suele gozar de más independencia de
interferencias políticas. 57 Segundo es que la información divulgada
pasa directamente al organismo autorizado para investigar o
enjuiciar. 5 8 Finalmente, la UIF de tipo judicial permite que se ejerciten
de inmediato las facultades judiciales. 59
En cuanto a las desventajas, en primer lugar, es que pueden
existir dificultades en el intercambio de información con las Unidades
de Inteligencia Financiera no asimilables a una fiscalía o judiciales. 60
Además, se retoman las primeras cinco desventajas de la UIF de tipo
policial. 61
D. Tipo mixto o híbrido
Este tipo de UIF se establece como un intermediario de divulgación y

un enlace entre las autoridades judiciales y que apliquen la ley.
62
Combinan, por lo menos, los elementos de dos tipos de UIF. De esta
manera, se pueden aprovechar las ventajas de distintos sistemas, por lo
que las ventajas y desventajas de este tipo de UIF dependen de los
modelos que se adopten. Entre los países que establecieron este tipo de
64 65
UIF están Dinamarca63 y Noruega .
54
Unit for Combating Money Laundering.
55
Cellule de Renseignement Financier.
56
57
Jdem.
58
ldem.
59
ldem.
60
ldem.
61
ldem.
62
63
Hvidvasksekretariatet Stadsadvokaten for Srerling 0konomisk Kriminalitet.
64
Enheten for Finansiell Etteretning. The National Authority for Investigation and
Prosecution ofEconomic and Environmental Crime.
65
19
111. Funciones de la Unidad de Inteligencia Financiera
Sin importar que tipo de Unidad de Inteligencia Financiera se

establezca en un país, ésta deba de contar con requisitos esenciales
para cumplir con su labor de manera adecuada. Debe servir como
centro nacional para la recopilación, el análisis y la difusión de
información relativa al lavado de dinero y financiamiento al
terrorismo. Lo anterior, con el fin de cumplir con los estándares
establecidos por el Grupo Egmont y el GAFI, según se explicará más
adelante. De igual manera, los requisitos impuestos por estos
organismos internacionales no impiden que la UIF pueda contar con
otro tipo de funciones. A continuación, se analizarán las funciones
principales de una Unidad de Inteligencia Financiera.
En primer lugar, la UIF tiene que recibir la información que
pueda considerar como sospechosa o inusual. De acuerdo con el Fondo
Monetario Internacional, la obligación de notificar operaciones
sospechosas abarca dos aspectos. El primero es la defmición del
término 'sospechoso', que se refiere al 'nivel de convicción' necesario
para que los hechos que rodean una operación en particular
constituyan una sospecha denunciable. En cuanto al segundo aspecto,
es la defmición del alcance de la actividad delictiva sospechada que da
lugar a la obligación de notificar. 66
La obligación de informar sobre las actividades u operaciones
sospechosas tiene que ser de las instituciones fmancieras, así como de
las actividades y profesiones no fmancieras designadas. Lo anterior, se
desprende tanto de las Recomendaciones 20 y 23 del GAFI, así como
de la LFPIORPI y de las Disposiciones de carácter general aplicables a
las distintas entidades fmancieras. Asimismo, la Nota Interpretativa de
la Recomendación 20 del GAFI describe que el requisito de reporte
debe ser una obligación preceptiva directa y no son aceptables las
obligaciones indirectas o implícitas.
66
Íbidem, p. 47.
20
De igual manera, los países deben establecer determinados
parámetros objetivos y de referencia para las operaciones sospechosas
o inusuales, de tal manera que se reduzca al mínimo el número de
operaciones sospechosas que queden sin notificar, y que el número de
denuncias que resulten no ser sospechosas sea limitado. 67 Para poder
lograr lo anterior, las entidades financieras o las actividades y
profesiones no fmancieras designadas pueden estar obligadas a
reportar determinadas operaciones a partir de determinados umbrales,
por el tipo de divisas en que se realice la operación, por determinadas
personas o entidades con quien se realiza la operación, entre otras
cualidades.
Para dar un ejemplo, las instituciones de crédito deben remitir un
reporte por cada operación de compra, recepción de depósito,
recepción del pago de crédito o servicios, o de transferencias o
situación de fondos en efectivo que se realicen con dólares de los
Estados Unidos de América, por un monto igual o superior a 500
dólares de los Estados Unidos de América, en el caso de clientes, y por
un monto superior a 250 dólares de los Estados Unidos de América, en
el caso de usuarios68 . 69
67
ldem.
68
La diferencia entre cliente y usuario es la siguiente. Cliente, de conformidad con la
fracción II de la 2a Disposición de carácter general a que se refiere el artículo 115 de
la Ley de Instituciones de Crédito es: "cualquier persona física, moral o Fideicomiso
que, directamente o por conducto de algún comisionista contratado por la Entidad
respectiva con base en el artículo 46 Bis-1 de la Ley y demás disposiciones
aplicables: a) Actúe a nombre propio o a través de mandatos o comisiones, que sea
cuentahabiente de una Entidad, o b) Utilice, al amparo de un contrato, los servicios
prestados por la Entidad o realice Operaciones con ésta". En cuanto al usuario, la
fracción XXIII de la mencionada disposición establece lo siguiente: "cualquier
persona física, moral o Fideicomiso que, directamente o através de algún
comisionista contratado por la Entidad respectiva al amparo del artículo 46 Bis-1
de la Ley y demás disposiciones aplicables, realice Operaciones con la Entidad de
que trate, o utilice los servicios que le ofrezca dicha Entidad, sin tener una relación
21
Otra función primordial de las Unidades de Inteligencia
Financiera es el intercambio de información con otras unidades. El
Grupo Egmont estableció en los Principios del intercambio de
iriformación entre unidades de inteligencia financiera para casos de
lavado de dinero la obligación de las Unidades de Inteligencia
Financiera para intercambiar la información en mención. La
información de otra UIF puede otorgarse mediante pedido o de manera
espontánea, en el caso de que la UIF extranjera reciba información
fmanciera u obtenga datos concretos que estima que puedan ser de
interés para la UIF. En este último caso, la UIF receptora deberá
analizar del mismo modo que analiza toda información similar y
determinar si los datos podrían ser indicativos de alguna actividad
ilícita. 70
La tercera función principal de la UIF es el análisis de la
información recibida. De acuerdo con el Fondo Monetario
Internacional, analizar es "el objeto de determinar si los datos
incluidos en los informes, corroborados por la UIF según sea
necesario, constituyen una base suficiente para que el expediente sea
enviado a fmes de que prosiga la investigación o se inicie un
enjuiciamiento (según sea el caso)". 71 Cabe mencionar, que el análisis
comercial permanente con esta. Para efecto de lo anterior, se entenderá que no

existe relación comercial permanente cuando la referida persona no sea
cuentahabiente de la Entidad o bien, cuando un Fideicomiso no se encuentre
constituido en la propia Entidad y los servicios prestados por la misma, así como las
Operaciones que se realicen con ésta, sean actos de ejecución instantánea, en los
cuales la relación comercial entre la Entidad y el Usuario inicie y concluya con la
simple ejecución del acto".
69
México, 34a Disposición de carácter general a que se refiere el artículo 115 de la
Ley de Instituciones de Crédito, Diario Oficial de la Federación, 20 de abril de
2009.
7
°Fondo Monetario Internacional, op. cit., p. 55.
71
Ibídem, p. 64.
22
de la información recibida no tiene una correlación con la cantidad de
investigaciones realizada por las autoridades que apliquen la ley.
El análisis realizado por la UIF puede variar por cada país. Lo
anterior se debe a que la cantidad de información y reportes puede
variar, montos de la operación, información conexa, entre otras
circunstancias. Esto conlleva a que las UIF deban establecer procesos
o criterios, con el fm de dar prioridades a determinados reportes y
establecer un orden de éstos. Sin embargo, siempre la información que
se reciba tiene que ser almacenada para poder ser analizada con
posterioridad o ser analizada mediante medios electrónicos. La
capacidad para analizar la información con rapidez es de vital
importancia para un sistema de lucha contra el lavado de dinero, y las
bases de datos y las herramientas de análisis computarizadas son
elementos importantes para lograr tal objetivo. 72
A efecto de poder recibir toda la información y analizarla de
manera eficaz y eficiente, la Unidad de Inteligencia Financiera debe
contar con las facultades suficientes para hacer cumplir estas
funciones. Sin embargo, la correcta prevención del lavado de dinero y
el fmanciamiento al terrorismo no se cumplirá si existen las
imposibilidades fácticas para poder analizar la información
correctamente. Estas imposibilidades fácticas pueden derivar de la
carga política en la que se encuentra inmiscuida la UIF, de ahí la
importancia también de su completa autonomía.
Por lo general, las UIF realizan tres tipos de análisis: táctico,
operativo y estratégico. El análisis táctico, de acuerdo con el Fondo
Monetario Internacional, es el proceso mediante el cual se recopilan
los datos necesarios para preparar una demanda sobre un acto ilícito y
se reúnen los hechos relacionados que sirven para aclarar los motivos
del delito penal. 73 En este tipo de análisis, la UIF relaciona la
información enviada por el sujeto obligado a reportar con la
72
ldem.
73
lbidem, p. 65.
23
información adicional que tenga a su disposición o pueda obtener. Esta
información adicional puede ser datos de la propia UIF, información
pública, bases de datos de entidades públicas, información de otras
entidades o datos de otras UIF.
En cuanto al análisis operativo, consiste en usar la información
táctica para formular distintas hipótesis sobre las posibles actividades
del sospechoso, a fin de generar inteligencia operativa. 74 Mediante
este análisis se pretende realizar un perfil fmanciero del sospechoso, es
decir, establecer patrones de su actividad, buscar nuevos objetivos,
relaciones con sus cómplices, pistas de investigación, nuevas pruebas
y, de ser posible, indicadores de su conducta futura.
Por lo que se refiere al análisis estratégico, es el proceso
mediante el cual se generan conocimientos que se utilizarán para
determinar el trabajo futuro de la UIF. 75 Con esta información, se
pueden detectar cambios de las organizaciones criminales o de las
tendencias a nivel regional o nacional. A partir de esto, se elabora un
plan estratégico para la UIF e intercambiar información con las
entidades nacionales y extranjeras para una lucha eficiente contra el
lavado de dinero y el fmanciamiento al terrorismo.
La última función principal de la UIF es la difusión de la
información recibida y de los resultados de los análisis. La UIF debe
suministrar la información financiera lo más pronto posible a las
autoridades penales competentes. La capacidad de la UIF para
intercambiar rápidamente la información válida incide no solo en la
eficacia del régimen de prevención de lavado de dinero y
financiamiento al terrorismo de su país, también en su capacidad de
., . . 176
cooperacton tntemactona .
Esta última función de la UIF, abarca tres puntos principales. El
primer aspecto es la responsabilidad de la UIF de transmitir
74
lbidem, p. 66.
75
lbidem, p. 67.
76
lbidem, p. 68.
24
información a las autoridades competentes en el avance de las
investigaciones o procedimientos de los delitos de lavado de dinero o
financiamiento al terrorismo. El segundo es el intercambio de
información entre la UIF y otros organismos internos que no reciben
los expedientes para fines de investigaciones o enjuiciamiento. El
último aspecto es el intercambio de carácter internacional, ya sea con
otras UIF o no. 77
Igualmente, es importante destacar la importancia de la
autonomía de la UIF para la difusión de la información. En caso de
que la información que pretenda difundirse afecte los intereses del
grupo fáctico que controle la UIF, puede darse el caso de que la
información nunca llegue a ser otorgada. Por lo tanto, las funciones de
la UIF serán afectadas y no podrá elaborar sus funciones de manera
eficaz ni eficiente.
IV. Facultades de la Unidad de Inteligencia Financiera en

México
A continuación habrá una comparación de las facultades que tiene la

UIF en México en relación con las principales funciones anteriormente
expuestas. De igual manera, se mencionan las facultades que tiene
dicha unidad que van más allá de aquellas funciones. Cabe mencionar,
que la competencia de la UIF se encuentra reflejada en el Reglamento
Interior de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público (Reglamento
SHCP), en la Ley Federal para la Prevención e Identificación de
Operaciones con Recursos de Procedencia Ilícita y en las
Disposiciones de carácter general en materia de prevención de lavado
de dinero y financiamiento al terrorismo, aplicables a las instituciones
financieras.
Por lo que se refiere a la función de recibir información por
parte de los sujetos obligados y de las actividades o profesiones no
77
ldem.
25
fmancieras designadas, la UIF cuenta con facultades para requerir
información y obtener los reportes de las operaciones sospechosas.
Esta facultad puede aplicarse tanto a las entidades fmancieras, de
acuerdo con las Disposiciones de carácter general aplicables a cada
una, a quienes realicen las actividades vulnerables de conformidad con
la LFPIORPI, a las entidades colegiadas que menciona dicha ley, así
como a las unidades administrativas y órganos administrativos
desconcentrados de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público. De
igual manera, la UIF puede recibir y requerir información con otras
autoridades nacionales competentes. Estas facultades se encuentran en
el Reglamento SHCP, las cuales se transcriben a continuación:
Articulo 15. Compete a la Unidad de Inteligencia Financiera:
(. ..)
VII Requerir y recabar de las personas sujetas a las disposiciones de
carácter general señaladas en la fracción 1 de este articulo y de
quienes realicen las actividades vulnerables, entidades colegiadas y
órganos concentradores a que se refieren las secciones Segunda y
Cuarta del Capitulo 111 de la Ley Federal para la Prevención e
Identificación de Operaciones con Recursos de Procedencia !licita,
directamente o a través de las instancias correspondientes, según sea
el caso, información, documentación, datos e imágenes relacionadas
con los reportes previstos en el inciso b) de la fracción 1 de este
articulo y los avisos a que se refiere la Ley Federal para la
Prevención e Identificación de Operaciones con Recursos de
Procedencia !licita y su Reglamento, asi como obtener información
adicional de otras personas o fuentes para el ejercicio de sus
atribuciones;
VIII Requerir a las unidades administrativas y órganos
administrativos desconcentrados de la Secretaria la información y
documentación necesaria para el ejercicio de sus facultades, incluido
el acceso a la base de datos que contenga la información que se
genere con motivo del ejercicio de tales facultades, en los términos y
plazos establecidos por la propia Unidad, de conformidad con las
disposiciones aplicables;
(. .. )
26
X Recibir y recopilar, en relación con las materias a que se refiere
este artículo, las pruebas, constancias, reportes, avisos,
documentación, datos, imágenes e informes sobre las conductas que
pudieran favorecer, prestar ayuda, auxilio o cooperación de cualquier
especie para la comisión de los delitos de terrorismo y su
financiamiento o de operaciones con recursos de procedencia ilícita,
los relacionados con estos, así como sobre las estructuras financieras
de las organizaciones delictivas, e integrar los expedientes
respectivos;
(. .. )
XII Proporcionar, requerir e intercambiar con las autoridades
competentes nacionales y extranjeras la información y documentación
necesaria para el ejercicio de sus facultades;
(. ..)
XXVII Requerir a los sujetos a que hace referencia el artículo 51 de
la Ley Federal para la Prevención e Identificación de Operaciones
con Recursos de Procedencia Ilícita, la información y documentación
a la que tengan acceso, y celebrar~ara tales efectos los convenios
respectivos con el Banco de México;
De igual manera, estas facultades se ven reflejadas en la
LFPIORPI, ya que en su artículo 6, fracciones I y II, se prevé la
facultad de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público para recibir los
avisos de quienes realicen las actividades vulnerables y requerir la
información, documentación, datos e imágenes necesarias para el
ejercicio de sus facultades.
En cuanto a la función para intercambiar información con otras
UIF, en la fracción XII del artículo 15 del Reglamento SHCP citado
anteriormente se cuenta con la facultad para realizar dicha función.
Asimismo, la LFPIORPI establece la siguiente facultad para la
Secretaría de Hacienda y Crédito Público:
"Artículo 6. La Secretaría tendrá las facultades siguientes:
(. ..)
78
México, Reglamento Interior de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, op.
cit.
27
III Coordinarse con otras autoridades supervisoras y de seguridad
pública, nacionales y extrarljeras, así como con quienes realicen
Actividades Vulnerables, para prevenir y detectar actos u operaciones
relacionados con el objeto de esta Ley, en los términos de las
disposiciones legales aplicables; " 79
Sobre la tercera función principal de una UIF, en las fracciones
VI, XXIII y XXVI del artículo 15 del Reglamento SHCP se establecen
las facultades de análisis de la UIF, las cuales se transcriben a
continuación:
Artículo 15. Compete a la Unidad de Inteligencia Financiera:
(. ..)
VI Coordinar la recepción y análisis de la información contenida en
los reportes a que se refiere el inciso b) de la fracción I de este
artículo, los avisos previstos en la Ley Federal para la Prevención e
Identificación de Operaciones con Recursos de Procedencia Ilícita y
su Reglamento, y en las declaraciones a que se refiere el artículo 9o.
de la Ley Aduanera;
(. ..)
XXIII Establecer los lineamientos y programas en materia de
recepción y análisis de la información, documentación, datos e
imágenes que obtenga, de conformidad con las disposiciones de
carácter general a que se refiere la fracción I de este artículo, la Ley
Federal para la Prevención e Identificación de Operaciones con
Recursos de Procedencia Ilícita, su Reglamento y demás disposiciones
que de estos emanen, y en las declaraciones a que se refiere el artículo
9o. de la Ley Aduanera;
(. ..)
XXVI Corroborar la información, datos e imágenes relacionados con
la expedición de identificaciones oficiales que obren en poder de las
autoridades federales, así como celebrar convenios con los órganos
constitucionales autónomos, entidades federativas y municipios, a
efecto de corroborar la información referida, en términos del artículo
45 de la Ley Federal para la Prevención e Identificación de
79
México, Ley Federal para la Prevención e Identificación de Operaciones con
Recursos de Procedencia Ilícita, Diario Oficial de la Federación, 17 de octubre de
2012.
28
Operaciones con Recursos de Procedencia Ilícita, para la
identificación y análisis de operaciones relacionadas con los delitos a
que hace referencia la fracción I de este artículo; 80
Cabe mencionar que la UIF cuenta con una Dirección General de
Análisis de conformidad con el artículo 15-D del Reglamento SHCP.
Sin embargo, antes el mencionado reglamento estipulaba las facultades
de las direcciones generales adjuntas de análisis táctico, de
operaciones y estratégico, las cuales fueron derogadas en las reformas
anteriormente mencionadas. Lo anterior, provoca que no se puedan
analizar las facultades de cada dirección general adjunta para saber si
sus funciones encuadran en el tipo de análisis que realizan.
Actualmente, las direcciones generales adjuntas descritas siguen en
funcionamiento pese a la falta de la descripción en el Reglamento
SHCP, pero no es posible conocer sus facultades. 81
En cuanto a la función de la difusión de la información, el
Reglamento SHCP estipula en las fracciones XII, XVIII, XXII, XXIV
y XXXI del artículo 15 distintas facultades en cuanto a la difusión de
la información analizada, tanto con los sujetos obligados, con
entidades públicas y con autoridades extranjeras. Estas facultades son
las siguientes:
Artículo 15. Compete a la Unidad de Inteligencia Financiera:
(. ..)
XII Proporcionar, requerir e intercambiar con las autoridades
competentes nacionales y extranjeras la información y documentación
necesaria para el ejercicio de sus facultades;
(. ..)
80
México, Reglamento Interior de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, op.
cit.
81
Las Dirección General Adjunto de Análisis Táctico, de Análisis de Operaciones y
de Análisis Estratégico se encuentran dentro de la estructura órganica operativa de la
Secretaría de Hacienda y Crédito Público, disponible en la página de Internet
http://portaltransparencia. gob.mx/pot/estructura/showOrganigrama.do?method=sh ow
Organigrama& idDependencia=6, fecha de consulta: 20 de mayo de 2017.
29
XVIII Hacer del conocimiento de los órganos administrativos
desconcentrados competentes de la Secretaría, según corresponda, el
incumplimiento o cumplimiento extemporáneo de las obligaciones
establecidas en las disposiciones de carácter general a que se refiere
la fracción I de este artículo o en la Ley Federal para la Prevención e
Identificación de Operaciones con Recursos de Procedencia Ilícita, su
Reglamento y demás disposiciones jurídicas que de estos emanen, con
el objeto de que, en su caso, dichas instancias ejerzan sus
atribuciones;
(. ..)
XXII Aprobar, en su caso, las tipologías, tendencias e indicadores, en
las materias a que se refiere este artículo, así como las guías y
mejores prácticas para la elaboración y el envío de los reportes y
avisos a que se refiere la fracción VI del presente artículo, así como
para el desarrollo de los programas de capacitación, actualización y
especialización en las materias antes referidas;
(. ..)
XXIV. Informar a las autoridades competentes, así como a los sujetos
obligados a observar las disposiciones de carácter general a que se
refiere la fracción I de este artículo y a quienes realicen las
actividades vulnerables y entidades colegiadas previstas en las
secciones Segunda y Cuarta del Capítulo III de la Ley Federal para la
Procedencia Ilícita, sobre la calidad y utilidad de los reportes y avisos
a que se refiere la fracción VI de este artículo;
.. (..:)
Xxxi Dar a conocer, cuando corresponda a la Secretaría, a quienes

realicen las actividades vulnerables a que se refiere la Ley Federal
para la Prevención e Identificación de Operaciones con Recursos de
Procedencia Ilícita, directamente o por conducto del órgano
administrativo desc:oncentrado competente de la Secretaría, las listas,
reportes, mecanismos, informes o resoluciones previstas en las
disposiciones jurídicas a que se refieren las fracciones I y IBis de este
arflcu, l o. 82
82 México, Reglamento Interior de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, op.

cit.
30
Finalmente, la UIF cuenta con otras facultades distintas a la
obtención, análisis y difusión de la información, pero ligadas a la
materia de prevención de lavado de dinero y fmanciamiento al
terrorismo. Entre estas facultades resaltan la competencia para
formular y proponer en los proyectos de las disposiciones de carácter
general en la materia. 83 También, la UIF participa en los foros y
organismos internacionales en materia de prevención de lavado de
dinero y financiamiento al terrorismo, entre ellos el GAFI y el Grupo
Egmont. 84 Además, es la unidad facultada de la Secretaría de
Hacienda y Crédito Público para denunciar ante el Ministerio Público
de la Federación las conductas relacionadas con los delitos de lavado
de dinero y financiamiento al terrorismo. 85
Es importante destacar que la UIF en México cuenta con las
facultades necesarias para elaborar las funciones de análisis,
investigación y divulgación de la información relacionada con los
delitos de operaciones con recursos de procedencia ilícita y
financiamiento al terrorismo. Sin embargo, de acuerdo con la
Evaluación Nacional de Riesgo sobre Lavado de Dinero de los Estados
Unidos de América, México continúa teniendo los mismos niveles de
lavado de dinero, pese a los distintos cambios regulatorios. 86 Por lo
tanto, el régimen de prevención de lavado de dinero y financiamiento
al terrorismo en México no es eficaz y eficiente, y se debe buscar una
manera de hacer lo así.
83
Artículo 15, fracción l.
84
Artículo 15, fracción XX.
85
Artículo 15, fracción XIII.
86
Departamento del Tesoro, op. cit., p. 46.
31
A. La Unidad de Inteligencia Financiera como instancia de
seguridad nacional
Como se mencionó anteriormente, la Secretaría de Hacienda y Crédito

Público celebró el 29 de noviembre de 2006 las Bases de Colaboración
en el marco de la Ley de Seguridad Nacional con la Secretaría de
Gobernación. De conformidad con la mencionada ley, ambas
secretarías forman parte del Consejo de Seguridad Nacional. 87 El
Presidente de la República, en el marco del Consejo de Seguridad
Nacional, ordenó al Secretario de Gobernación celebrar las bases de
colaboración con la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, a efecto
de dar reconocimiento como instancias de seguridad nacional a la
totalidad o a una parte de las unidades administrativas pertenecientes a
la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, entre las cuales se
88
encuentra la Unidad de Inteligencia Financiera.
De conformidad con la primera base, las Unidad de Inteligencia
Financiera se compromete a lo siguiente:
"1 Colaborar en la determinación y ejecución de las políticas
nacionales, acciones y programas en materia de Seguridad Nacional;
11 Participar en la formulación de las políticas generales en
materia de Seguridad Nacional;
111 Coadyuvar en la formulación del Programa para la
Seguridad Nacional y la definición de la Agenda Nacional de Riesgos
que deban integrarse;
IV. Colaborar con el propósito de alcanzar un acuerdo para
establecer mecanismos que, de conformidad con la normativa
aplicable, permitan proporcionar aquella información con la que
cuenten las instancias señaladas en las presentes bases de
87
México, Ley de Seguridad Nacional, Artículo 12, fracción II y VI, Diario Oficial
de la Federación, 26 de diciembre de 2005.
88 México, Bases de Colaboración que en el marco de la Ley de Seguridad Nacional
celebran la Secretaría de Gobernación y la Secretaría de Hacienda y Crédito Público,

Declaraciones conjuntas 3 y 4, numeral III, Diario Oficial de la Federación 8 de
diciembre de 2006.
32
colaboración, que pueda ser considerada de inteligencia de acuerdo
con los criterios que determinen al efecto de común acuerdo, así como
apoyar el desarrollo de las actividades de inteligencia y
contrainteligencia que las instancias integrantes del Consejo de
Seguridad Nacional estén facultadas a realizar para investigar las
siguientes amenazas a la Seguridad Nacional:
a. Actos tendentes a consumar espionaje, sabotaje, terrorismo,
rebelión, traición a la patria, genocidio, en contra de los Estados
Unidos Mexicanos dentro del territorio nacional;
b. Actos de interferencia extranjera en los asuntos nacionales que
puedan implicar una afectación al Estado mexicano;
c. Actos que impidan a las autoridades actuar contra la delincuencia
organizada;
d. Actos tendentes a quebrantar la unidad de las partes integrantes de
la Federación, señaladas en el artículo 43 de la Constitución Política
de los Estados Unidos Mexicanos;
e. Actos tendentes a obstaculizar o bloquear operaciones militares o
navales contra la delincuencia organizada;
f Actos en contra de la seguridad de la aviación;
g. Actos que atenten en contra del personal diplomático;
h. Todo acto tendente a consumar el tráfico ilegal de materiales
nucleares, de armas químicas, biológicas y convencionales de
destrucción masiva;
i. Actos ilícitos en contra de la navegación marítima;
j. Todo acto de financiamiento de acciones y organizaciones
terroristas;
k. Actos tendentes a obstaculizar o bloquear actividades de
inteligencia o contrainteligencia; y
l. Actos tendentes a destruir o inhabilitar la infraestructura de
carácter estratégico o indispensable para la provisión de bienes o
servicios públicos.
V. Colaborar con el propósito de alcanzar un acuerdo para
apoyar con información y, cuando así se le requiera, para participar
en la realización de acciones y medidas de prevención, disuasión y, en
su caso, contención de las amenazas concretas a la Seguridad
Nacional que acuerde el Consejo de Seguridad Nacional o, bien,
aquellas que determine el Presidente de la República;
33
VI Contar con la infraestructura y mecanismos que, de común
acuerdo, estimen adecuados para que la transmisión y flujo de
información salvaguarde las condiciones de reserva y
confidencialidad que demandan los temas de Seguridad Nacional, y
VII Las demás que se definan en el seno del Consejo de Seguridad
Nacional y se acuerden con la "SHCP", en el ámbito de su
competencia. 89 "
Al ser nombrada como una instancia de seguridad nacional, la
Unidad de Inteligencia Financiera tiene que cumplir con lo
anteriormente señalado. Además, se tienen distintas implicaciones. La
primera es en materia presupuestaria, ya que los gastos de seguridad
nacional cuentan con un carácter distinto. De conformidad con el
artículo 49 de la Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad
Hacendaria, el ejercicio de los gastos de seguridad nacional se sujeta a
las disposiciones que emitan los titulares de las dependencias, según lo
estipulado en el reglamento de la mencionada ley. En el artículo 21 O
del Reglamento de la Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad
Hacendaria, se establece un proceso particular para la aprobación y
ejercicio de las partidas de seguridad nacional. De conformidad con
una solicitud de información realizada por el autor, la UIF no tiene
recursos asignados en las partidas del Clasificador por Objeto del
Gasto relacionadas con seguridad pública nacional para el ejercicio
2017, pese a encontrarse considerada como instancia de seguridad
nacional. 90 Es importante señalar esto, ya que la UIF podría utilizar la
partida presupuestaria destinada a la seguridad nacional de manera
más autónoma, y sujetarse a las disposiciones emitidas por el titular de
ésta.
89
México, Bases de Colaboración que en el marco de la Ley de Seguridad Nacional
celebran la Secretaría de Gobernación y la Secretaría de Hacienda y Crédito Público,
op. cit.
90
Solicitud de información entregada bajo el folio 0000600338717, de fecha 4 de
diciembre de 2017, disponible en
https://www.infomex.org.mx/gobiemofederal/home.action.
34
La segunda implicación es en materia de transparencia. La Ley
de Seguridad Nacional, en los artículos 54 y 64, establece limitaciones
al derecho a la información y obliga a las instancias de seguridad
nacional a reservar la información que comprometa la seguridad
nacional, así como que puedan lesionar la privacidad, la dignidad de
las personas o revelen datos personales. Lo anterior, fue confirmado
por el Pleno del Instituto Nacional de Transparencia, Acceso a la
Información y Protección de Datos Personales (en ese entonces
Instituto Federal de Acceso a la Información y Protección de Datos)
mediante la consulta formulada por la Unidad de Enlace de la
Secretaría de Hacienda y Crédito Público. 91
Finalmente, la tercera implicación es en relación al servicio
profesional de carrera. La Ley del Servicio Profesional de Carrera en
la Administración Pública Federal establece el Sistema del Servicio
Profesional de Carrera, el cual es un mecanismo para garantizar la
igualdad de oportunidad en el acceso a la función pública con base en
el mérito y con el fm de impulsar el desarrollo de la función pública
para beneficio de la sociedad. 92 A través de dicho sistema, se
establecen una serie de obligaciones y requisitos para las dependencias
de la administración pública federal centralizada en cuanto a
contratación, desempeño, evaluación y control de los trabajadores de
éstas. Sin embargo, los miembros del sistema de seguridad nacional no
se encuentran de~tro del Sistema de Servicios Profesional de Carrera,
de conformidad con el artículo 8 de la Ley del Servicio Profesional de
Carrera en la Administración Pública Federal.
Una vez explicado lo anterior, se analizará el marco normativo
en materia de prevención de lavado de dinero y financiamiento al
terrorismo aplicable a la UIF en México.
91
México, Criterio 01/14 del Pleno del Instituto Federal de Acceso a la Información
y Protección de Datos, 2014.
92
México, Ley del Servicio Profesional de Carrera en la Administración Pública
Federal, Artículo 2°, Diario Oficial de la Federación, 10 de abril de 2003.
35
36
CAPÍTULO II. MARCO LEGAL MEXICANO EN
MATERIA DE PREVENCIÓN DE LAVADO DE
DINERO Y FINANCIAMIENTO AL TERRORISMO
A efecto de poder crear una Unidad de Inteligencia Financiera eficaz y

eficiente, es necesario estudiar y analizar tanto el marco jurídico del
país como sus factores fácticos. Lo anterior es sumamente
indispensable, debido a que se necesita realizar un enfoque basado en
riesgo para poder reducir significativamente las operaciones con
recursos de procedencia ilícita y el financiamiento al terrorismo. De
acuerdo con Masciandaro y Volpicella, se requiere de la presencia de
determinadas condiciones para tener un régimen efectivo de
prevención de lavado de dinero y fmanciamiento al terrorismo, entre
los que destacan el Estado de Derecho, un buen marco regulatorio y
sistema judicial, estructuras para prevenir la corrupción, efectividad
gubernamental y una cultura de cumplimiento normativo. 93
La internacionalización del lavado de dinero y el fmanciamiento
al terrorismo es una pieza clave para la respuesta emitida por la
comunidad internacional en relación con su regulación, por lo que la
implementación de un marco normativo orientado a prevenir el uso del
sistema financiero internacional para la realización de los mencionados
delitos, no se ha hecho esperar por parte de las diversas
jurisdicciones. 94 Lo anterior, se ha realizado en México, ya que desde
el 28 de diciembre de 1989 se adicionó al artículo 115 bis del Código
93
Masciandaro, Donato y Volpicella Alessio, op. cit., p. 82.
94
Cabrera León, Ramón Ignacio, "Reflexiones en tomo a la Ley Federal para la
Prevención e Identificación de Operaciones con Recursos de Procedencia Ilícita" en
Burgoa Toledo, Carlos Alberto (Coord.), Lavado de dinero y derechos humanos,
Thomson Reuters, México, 2014, p. 7.
37
Fiscal de la Federación el delito de operaciones con recursos de
procedencia ilícita y, posteriormente, en 1995 se implementaron
normas de carácter fmanciero aplicables a instituciones de crédito,
casas de cambio, casas de bolsa, aseguradoras y afianzadoras. 95
Actualmente, México cuenta con muchas normas aplicables a la
prevención de los delitos de lavado de dinero y fmanciamiento al
terrorismo. Sin embargo, es necesario determinar si existe en México
un régimen legal efectivo, por lo que se requiere conocer cuál es el
marco normativo actual y de esta manera saber si la UIF tiene las
facultades para poder realizar sus funciones correctamente. Como se
mencionó en el capítulo anterior, el lavado de dinero y el
fmanciamiento al terrorismo pueden prevenirse y combatirse por la vía
fmanciera y penal. Además estos delitos suelen traspasar fronteras, por
lo que debe existir un marco internacional y nacional para su correcta
prevención y combate. De esta manera a continuación se describirán
las distintas normas fmancieras y penales, tanto internacionales como
extranjeras, en materia de prevención de lavado de dinero y
l. Normas internacionales en materia de prevención de lavado

de dinero y financiamiento al terrorismo
A nivel internacional existen diversas normativas en materia de

prevención de lavado de dinero y fmanciamiento al terrorismo. Estas
normas se encuentran reflejadas en un tratado internacional, así como
en resoluciones y recomendaciones emitidas por distintos organismos
internacionales o intergubernamentales. A continuación, se hará una
descripción de la Convención de las Naciones Unidas contra la
Delincuencia Organizada Transnacional y el Convenio Internacional
para la Represión de la Financiación del Terrorismo, la cual es un
instrumento preventivo vía penal, así como de las 40
95
Sáenz Padilla, José Pablo A., op. cit., pp. 9- 13.
38
Recomendaciones del GAFI, la Declaración de Objetivos y los
Principios para el Intercambio de Información del Grupo Egmont, las
cuales son normas internacionales preventivas vía fmanciera.
A. Convención de las Naciones Unidas contra la Delincuencia

Organizada Transnacional
La Convención de las Naciones Unidas contra la Delincuencia

Organizada Transnacional, también conocida como Convención de
Palermo, es un tratado internacional realizado en el marco de la
Organización de las Naciones Unidas con el objetivo de constituir un
marco jurídico eficaz, necesario y mínimo suficiente, para la
cooperación internacional en el combate a actividades delictivas como
el lavado de dinero, la corrupción, el terrorismo, el tráfico de personas
y el tráfico de drogas. 96 La Convención de Palermo fue firmada por
parte de México el 13 de diciembre de 2000, aprobada por el Senado
de la República el 22 de octubre de 2002, ratificada el 4 de marzo de
2003 y publicada en el Diario Oficial de la Federación el 11 de abril
del mismo año. En voz de Edgardo Buscaglia, la Convención de
Palermo constituye el mayor referente internacional para el combate a
la delincuencia organizada. 97
La fmalidad de la Convención de Palermo, de acuerdo a su
Artículo 1, es promover la cooperación para prevenir y combatir más
eficazmente la delincuencia organizada transnacional. Para poder
lograr esta finalidad, el tratado internacional establece un catálogo de
96 Leyva Pedrosa, Ernesto Carlos, Lavado de dinero en México. Estimación de su

magnitud y análisis de su combate a través de la inteligencia financiera, Tesis de
Licenciatura, Instituto Tecnológico Autónomo de México, 201 O, p. 6.
97
Buscaglia, Edgardo, "The Paradox of Expected Punishment: Legal and Economic
Factors Determining Success and Failure in the Fight against Organized Crime",
Review of Law and Economics, Forthcoming, 2008, p. 3. Disponible en:
https://papers.ssm.com/so13/papers.c:fi:n?abstract id=ll21129. Traducción de
Francisco Sosa Melgar.
39
delitos que los Estados Parte deberán establecer dentro de su
jurisdicción, siempre respetando el principio de soberanía de los
Estados y el principio de no intervención. 98 En concreto, los artículos
6 y 7 de la Convención se refieren, respectivamente, a la penalización
del blanqueo del producto del delito y a las medidas para combatir el
blanqueo de dinero. 99
Por lo que se refiere al ámbito de aplicación del tratado, el
Artículo 3 establece dos párrafos en los cuales demarca lo siguiente:
"l. A menos que contenga una disposición en contrario, la presente
Convención se aplicará a la prevención, la investigación y el
enjuiciamiento de:
Los delitos tipificados con arreglo a los artículos 5, 6, 8 y 23 de la
presente Convención; y
Los delitos graves que se definen en el artículo 2 de la presente
Convención; cuando esos delitos sean de carácter transnacional y
entrañen la participación de un grupo delictivo organizado.
2. A los efectos del párrafo 1 del presente artículo, el delito será de
carácter transnacional si:
Se comete en más de un Estado;
Se comete dentro de un solo Estado, pero un parte sustancial de su
preparación, planificación, dirección o control se realiza en otro
Estado;
Se comete dentro de un solo Estado, pero entraña la participación de
un grupo delictivo organizado que realiza actividades delictivas en
más de un Estado; o
Se comete en un solo Estado, pero tiene efectos sustanciales en otro
Estado."
De lo anterior, se desprende que la Convención de Palermo
aplicará para la prevención, investigación y el enjuiciamiento de
98
México, "Convención de las Naciones Unidas contra la Delincuencia Organizada
Transnacional, adoptada por la Asamblea General de las Naciones Unidas el quince
de noviembre de dos mil, Decreto promulgatorio de la", Diario Oficial de la
Federación, 11 de abril de 2003, Artículos 3 y 4.
99
Blanco Cordero, Isidoro, El Delito de Blanqueo de Capitales, Thomson Reuters,
España,2012,p. 112.
40
determinados delitos, siempre que éstos sean de carácter transnacional
e implique la participación de un grupo delictivo organizado. El propio
tratado internacional defme a un grupo delictivo organizado como "un
grupo estructurado de tres o más personas que exista durante cierto
tiempo y que actúe concertadamente con el propósito de cometer uno o
más delitos graves o delitos tipificados con arreglo a la presente
Convención con miras a obtener, directa o indirectamente, un
beneficio económico u otro beneficio de orden material." 100 De igual
manera, la Convención defme como delito grave a "la conducta que
constituya un delito punible con una privación de libertad máxima de
al menos cuatro años o con una pena más grave." 101
En cuanto a los delitos que establece la Convención de Palermo,
se encuentran cuatro penalizaciones que se distribuyen en los Artículos
5, 6, 8 y 23, los cuales son:
• La penalización de la participación en un grupo delictivo
organizado.
• La penalización del blanqueo producto del delito.
• La penalización de la corrupción.
• La penalización de la obstrucción de la justicia.
Para cada delito en particular, la Convención de Palermo obliga
a los Estados Parte a adoptar medidas legislativas y de otra índole que
sean necesarias para tipificar las conductas que señale, cuando se
cometan intencionalmente. Asimismo, los Estados Parte deberán
establecer responsabilidad penal, civil o administrativa para las
personas jurídicas que participen en los delitos mencionados
anteriormente, sin perjuicio de la responsabilidad penal que incumba a
las personas fisicas que hayan perpetrado los delitos. 102
De igual manera, la citada Convención establece un catálogo de
medidas para combatir a la delincuencia organizada transnacional y
10
°Cfr. Ibídem, Artículo 2, inciso a).
101
Ibídem, Artículo 2, inciso b).
102
Ibídem, Artículo 10.
41
diversos mecanismos de cooperación transnacional entre los Estados
Parte, entre los que destacan: los principios procesales y sancionatorios
103
de los delitos; el decomiso y la incautación de los activos producto
del delito; 104 la cooperación internacional para fines de decomiso; 105
la disposición del producto del delito o de los bienes decomisados; 106
la extradición de las personas que participen en el grupo delictivo
. do; 107 1a aststencta
organiZa . . JU
. d"teta
. 1 rectproca;
, 108 1
a post"b"l"d
t t ad para
109
celebrar acuerdos en investigaciones conjuntas; la utilización de
110
técnicas especiales de investigación; la posibilidad de remisión de
111
actuaciones penales; el establecimiento de antecedentes penales; 112
la protección de los testigos procesales; 113 la asistencia y protección a
las víctimas del delito; 114 las medidas para intensificar la cooperación
de los participantes en el delito con las autoridades encargadas de
hacer cumplir la ley; 115 la cooperación de cumplimiento de la ley; 116
la recopilación, intercambio y análisis de información sobre la
.
natura1eza de 1a deltncuencta . organiZa . da; 117 1a capacttacton
. ., y
103
Jbidem, Artículo 11.
104
105
106
107
108
109
110
111
112
113
114
115
116
Ibidem, Artículo 27.
117
42
asistencia técnica entre los Estados Parte, 118 y las medidas de
prevención de los delitos. 119
Por lo que se refiere a las medidas legislativas que deben
adoptarse, los Artículos 5, 6, 8 y 23 establecen para cada uno de los
delitos las conductas que deben estipularse en un precepto normativo.
A continuación, se citarán lo que menciona cada uno de los artículos
sobre las conductas delictivas:
Participación en un grupo delictivo organizado
"[. ..}
a) Una de las conductas siguientes, o ambas, como delitos distintos de
los que entrañen el intento o la consumación de la actividad delictiva:
El acuerdo con una o más personas de cometer un delito grave con un
propósito que guarde relación directa o indirecta con la obtención de
un beneficio económico u otro beneficio de orden material y, cuando
así lo prescriba el derecho interno, que entrañe un acto perpetrado
por uno de los participantes para llevar adelante ese acuerdo o que
entrañe la participación de un grupo delictivo organizado;
La conducta de toda persona que, a sabiendas de la finalidad y
actividad delictiva general de un grupo delictivo organizado o de su
intención de cometer los delitos en cuestión, participe activamente en:
Actividades ilícitas del grupo delictivo organizado;
Otras actividades del grupo delictivo organizado, a sabiendas de que
su participación contribuirá al logro de la finalidad delictiva antes
descrita;
b) La organización, dirección, ayuda, incitación, facilitación o
asesoramiento en aras de la comisión de un delito grave que entrañe
la participación de un grupo delictivo organizado.
[. .. }"
Blanqueo del producto del delito
"[. ..}
a) (sic)
i) La conversión o la transferencia de bienes, a sabiendas de que esos
bienes son producto del delito, con el propósito de ocultar o disimular
118
lbidem, Artículo 29.
119
lbidem, Artículo 31.
43
el origen ilícito de los bienes o ayudar a cualquier personas
involucrada en la comisión del delito determinante a eludir las
consecuencias jurídicas de sus actos;
ii) La ocultación o disimulación de la verdadera naturaleza, origen,
ubicación, disposición, movimiento o propiedad de bienes o del
legítimo derecho a éstos, a sabiendas de que dichos bienes son
producto del delito;
b) Con stijeción a los conceptos básicos de su ordenamiento jurídico:
i) La adquisición, posesión o utilización de bienes, a sabiendas, en el
momento de su recepción, de que son producto del delito;
ii) La participación en la comisión de cualesquiera de los delitos
tipificados con arreglo al presente artículo, así como la asociación y
confabulación para cometerlos, el intento de cometerlos y la ayuda, la
incitación, la facilitación y el asesoramiento en aras de su comisión.
[. ..]"
Corrupción
"[. ..]
a) La promesa, el ofrecimiento o la conceswn a un funcionario
público, directa o indirectamente, de un beneficio indebido que
redunde en su propio provecho o en el de otra persona o entidad, con
el fin de que dicho funcionario actúe o se abstenga de actuar en el
cumplimiento de sus funciones oficiales;
b) La solicitud o aceptación por un funcionario público, directa o
indirectamente, de un beneficio indebido que redunde en su propio
provecho o en el de otra persona o entidad, con el fin de que dicho
funcionario actúe o se abstenga de actuar en el cumplimiento de sus
funciones oficiales.
[ .. .]"
Obstrucción de la justicia
"[. ..]
a) El uso de fuerza fisica, amenazas o intimidación, o la promesa, el
ofrecimiento o la concesión de un beneficio indebido para' inducir a
falso testimonio u obstaculizar la prestación de testimonio o la
aportación de pruebas en un proceso en relación con la comisión de
uno de los delitos comprendidos en la presente Convención;
b) El uso de fuerza fisica, amenazas o intimidación para obstaculizar
el cumplimiento de las funciones oficiales de un funcionario de la
44
justicia o de los servicios encargados de hacer cumplir la ley en
relación con la comisión de los delitos comprendidos en la presente
Convención. Nada de lo previsto en el presente apartado menoscabará
el derecho de los Estados Parte a disponer de legislación que proteja
a otras categorías de funcionarios públicos.
[. ..]
En cuanto a la materia que nos atañe, la Convención de Palermo
establece unas medidas que cada Estado Parte debe tomar. Estos deben
establecer un amplio régimen interno de reglamentación y supervisión
de las instituciones financieras, así como de otros órganos que sean
susceptibles para lavar dinero. Sobre ese régimen, será requisito
identificar al cliente, el establecimiento de registros y la denuncia de
las transacciones sospechosas. Además, las autoridades encargadas de
dar cumplimiento al combate del lavado de dinero tienen que cooperar
e intercambiar información a nivel nacional e internacional, por lo que
considerarán establecer una dependencia de inteligencia financiera. 120
Esta última tiene que ser una de las funciones medulares de la UIF,
según se explicó en el Capítulo I de esta tesis.
B. Convenio Internacional para la Represión de la Financiación

del Terrorismo
Al igual que la Convención de Palermo, el Convenio Internacional

para la Represión de la Financiación del Terrorismo es un tratado
internacional creado en el marco de la Organización de la Naciones
Unidas con la "necesidad de que se intensifique la cooperación
internacional entre los Estados con miras a elaborar y adoptar medidas
eficaces y prácticas para prevenir la financiación del terrorismo, así
como para reprimirlo mediante el enjuiciamiento y el castigo de sus
autores." 121 El Convenio Internacional para la Represión de la
120
Jbidem, Artículo 7, numeral l.
121
México, "Convenio Internacional para la Represión de la Financiación del
Terrorismo, adoptado por la Asamblea General de las Naciones Unidas el nueve de
45
Financiación del Terrorismo fue firmado por parte de México el 7 de
septiembre de 2000, aprobada por el Senado de la República el 29 de
octubre de 2002, ratificada el 20 de enero de 2002 y publicada en el
Diario Oficial de la Federación el28 de febrero de 2003.
El presente convenio establece que cada Estado parte deberá
adoptar las medidas necesarias para tipificar y sancionar penalmente el
delito de fmanciamiento al terrorismo. 122 De igual manera, en el
Artículo 2°, el Convenio Internacional para la Represión de la
Financiación del Terrorismo establece las siguientes conductas como
el delitos de fmanciamiento al terrorismo:
"l.Comete delito en el sentido del presente convenio quien por el
medio que fuere, directa o indirectamente, ilícita y deliberadamente,
provea o recolecte fondos con la intención de que se utilicen o a
sabiendas de que serán utilizados, en todo o en parte, para cometer:
a) Un acto que constituya un delito comprendido en el ámbito de uno
de los tratados enumerados en el anexo y tal como esté definido en
ese tratado;
b) Cualquier otro acto destinado a causar la muerte o lesiones
corporales graves a un civil o a cualquier otra persona que no
participe directamente en las hostilidades en una situación de
coriflicto armado, cuando el propósito de dicho acto, por su
naturaleza o contexto, sea intimidar a una población u obligar a un
gobierno o a una organización internacional a realizar un acto o a
abstenerse de hacerlo.
[. ..]
3. Para que un acto constituya un delito enunciado en el párrafo
primero, no será necesario que los fondos se hayan usado
efectivamente para cometer un mencionado en los apartados a o b, del
párrafo primero.
[. ..]"
diciembre de mil novecientos noventa y nueve, Decreto promulgatorio de la", Diario

O!J.cial de la Federación, 28 de febrero de 2003, Preámbulo.
1 2
Cfr. lbidem, Artículo 4°.
46
Para el presente convenio, comete de la misma manera el delito
de financiamiento al terrorismo las personas que sean cómplices,
organicen o contribuyan a la comisión del delito, ya sea con el fin de
facilitar la actividad delictiva o los fines delictivos o que tenga el
conocimiento de la intención del grupo de cometer el mencionado
delito. 123
Asimismo, los Estados Parte deberán establecer responsabilidad
penal, civil o administrativa para las personas jurídicas que participen
en los delitos mencionados anteriormente, sin perjuicio de la
responsabilidad penal que incumba a las personas fisicas que hayan
perpetrado los delitos. 124
Ahora bien, el presente convenio obliga a los Estados parte a
adoptar medidas que resulten necesarias para la identificación,
detección y aseguramiento de todos los fondos utilizados o asignados
para cometer el delito de fmanciamiento al terrorismo. 125 Lo anterior,
aplica directamente a las funciones de la UIF, según se explicó en el
capítulo I de la presente tesis.
En cuanto a la materia de la presente tesis, el Convenio
Internacional para la Represión de la Financiación del Terrorismo
establece en el Artículo 18 que los Estados parte cooperarán para la
prevenir el fmanciamiento al terrorismo, por lo que deben adoptar
medidas legislativas para impedir que se cometa o prepare en su
territorio el mencionado de delito. Entre las medidas que deben
adoptarse por los Estados parte, el convenio establece las siguientes:
"[. ..}
a) Medidas para prohibir en sus territorios las actividades ilegales
de personas y organizaciones que promuevan, instigue, organicen
o cometan a sabiendas los delitos enunciados en el artículo 20.;
b) Medidas que exijan que las instituciones financieras y otras
profesiones que intervengan en las transacciones financieras
123
Ibídem, Artículo 2, párrafo 5.
124
Ibídem, Artículo 5°, párrafo 3.
125
Ibídem, Artículo 8°, párrafo l.
47
intervengan en las transacciones financieras utilicen las medidas
más eficientes de que dispongan para la identificación de sus
clientes habituales u ocasionales, así como de los clientes en cuyo
interés se abran cuentas y presten atención especial a
transacciones inusuales o sospechosas y reporten transacciones
que se sospeche provengan de una actividad delictiva. A tales
efectos, los estados parte considerarán:
i) Adoptar reglamentaciones que prohíban la apertura de cuentas
cuyos titulares o beneficiarios no estén ni puedan ser
identificados, así como medidas para velar por que esas
instituciones verifiquen la identidad de los titulares reales de
esas transacciones;
ii) Con respecto a la identificación de personas jurídicas, exigir a
las instituciones financieras que, cuando sea necesario, adopten
medidas para verificar la existencia jurídica y la estructura del
cliente mediante la obtención de un registro público, del cliente
o de ambos, de prueba de la constitución de la sociedad,
incluida información sobre el nombre del cliente, su forma
jurídica, su domicilio, sus directores y las disposiciones
relativas a la facultad de la persona jurídica para contraer
obligaciones;
iii) Adoptar reglamentaciones que impongan a las instituciones
financieras la obligación de reportar con prontitud a las
autoridades competentes toda transacción compleja, de
magnitud inusual y todas las pautas inusuales de transacciones
que no tengan al parecer, una finalidad económica u
obviamente lícita, sin temor de asumir responsabilidad penal o
civil por quebrantar alguna restricción en materia de
divulgación de información, si reportan sus sospechas de buena
fe;
iv) Exigir a las instituciones financieras que conserven, por menos
durante cinco años, todos los documentos necesarios sobre las
transacciones efectuadas, tanto nacionales como
internacionales.
[. ..)"
Finalmente, los Estados parte deberán cooperar en el intercambio
de información precisa y corroborada, por lo que establecerán y
48
mantendrán vías de comunicación entre los organismos competentes
para facilitar el intercambio y cooperar en la investigación del delito
de fmanciamiento al terrorismo. 126 Lo anterior, es inmediata
implicación para la UIF, ya que es el órgano facultado para
intercambiar la información con otras instituciones en el marco de los
principios del Grupo Egmont, según se explicará más adelante.
C. Las 40 Recomendaciones Grupo de Acción Financiera sobre el

Blanqueo de Capitales
El Grupo de Acción Financiera sobre el Blanqueo de Capitales (GAFI)

es un organismo intergubernamental creado en 1989 por el Grupo de
los siete (G-7) 127 en respuesta a la preocupación por el lavado de
dinero. Los objetivos del GAFI son establecer estándares
internacionales y promover una efectiva implementación de medidas
legales, regulatorias y operacionales contra el lavado de dinero, el
fmanciamiento al terrorismo y otras amenazas en contra de la
integridad del sistema fmanciero internacional. Actualmente, el GAFI
cuenta con 37 jurisdicciones miembro y dos países observadores.
128
México es una jurisdicción miembro desde el año 2000.
Adicionalmente, el GAFI realiza evaluaciones sobre la efectividad y
cumplimiento de las medidas adoptadas por los países para prevenir y
combatir el lavado de dinero y el fmanciamiento al terrorismo, a la luz
de las 40 Recomendaciones. México ya fue evaluado por el GAFI en
octubre de 2008 y en enero de 2018.
Entre los estándares internacionales para combatir el lavado de
dinero y el financiamiento al terrorismo, el GAFI emitió las 40
126
Ibidem, Artículo 18, párrafo 3.
127
El Grupo de los siete está integrado por Alemania, Canadá, Estados Unidos de
América, Francia, Italia, Japón y el Reino Unido.
128
Grupo de Acción Financiera, http://www.fatf-gafi.org/countries/#Mexico. Fecha
de consulta: 19 de febrero de 2018.
49
Recomendaciones. Estas recomendaciones establecen un marco de
medidas comprensivas y consistentes que los países deberán
implementar para combatir el lavado de dinero y el financiamiento al
terrorismo, así como el financiamiento de la proliferación de armas de
destrucción masiva. Las originales 40 Recomendaciones del GAFI
fueron creadas en 1990, pero en 1996 fueron revisadas por primera vez
para reflejar la evolución de las tendencias y técnicas del lavado de
dinero. En octubre del 2001, el GAFI expandió su mandato para
contrarrestar los ataques y organizaciones terroristas, por lo que creó
las Nueves Recomendaciones Especiales sobre Financiamiento al
Terrorismo. En el año 2003, las 40 Recomendaciones fueron revisadas
nuevamente y reconocidas por 180 países como estándares universales
para combatir el lavado de dinero y el financiamiento al terrorismo.
Finalmente, en febrero de 2012 el GAFI emitió las últimas 40
Recomendaciones, en las que recopila las 40 Recomendaciones sobre
Lavado de Dinero y nueve Recomendaciones Especiales sobre
Financiamiento al Terrorismo. Además, algunas de las
Recomendaciones cuentan con Notas Interpretativas que deben ser
leídas en conjunto con la recomendación que le corresponda. Es
importante señalar que las 40 Recomendación del GAFI han alcanzado
una gran influencia internacional, hasta el punto que constituyen un
éxito de cumplimiento internacional. 129 Pese a que son normas no
vinculantes, las 40 Recomendaciones han logrado su aceptación
mediante una estrategia de señalamiento público de aquellos países
que no cumplen con las mismas. 130
129
Blanco Cordero, Isidoro, op. cit., p. 173.
130
ldem.
50
Las actuales 40 Recomendaciones del GAFI son las siguientes:
Númer 1 .
Recomendación
0
~-~~•fr!fSJlt~Jijjlfii•IJ~.P*~n:.~lifl~r~r~~~~Jrq~f.ficyrl~w~~~?-!t~fi~Jrl~:::~mal~wll~m~N9~B[i.lfii••&•IB
-Jf~il!f1ír&ilfaii1IIfjl-'flt lk~lr&fllt8;,,.,,;,III,J&.JJI-Iat !!L ~11WJI.Itl--
1 Evaluación de riesgos y aplicación de un enfoque basado en
Sanciones financieras dirigidas relacionadas al terrorismo y al

financiamiento al terrorismo*
13
14 Servicios de transferencia de dinero o valores*
16 Transferencias electrónicas*
51
30 del orden público e
31
36 Instrumentos internacionales
37 Asistencia
38 Asistencia decomiso*
52
39 Extradición
40 Otras formas de cooperación internacional
FUENTE: Grupo de Acción Financiera Internacional sobre el Blanqueo de Capitales,
Las Recomendaciones del GAFL Estándares internacionales sobre la lucha contra el
lavado de activos, el financiamiento al terrorismo y de la proliferación.
* Las recomendaciones que están marcadas con asterisco tienen Notas
Interpretativas.
Por lo que se refiere a la materia de la presente tesis, el GAFI
establece como un estándar internacional el establecimiento de una
Unidad de Inteligencia Financiera, el cual está establecido en las
Recomendaciones 2, 20 y 29, así como en sus respectivas Notas
Interpretativas.
La primer recomendación que se analizará es la Recomendación
29. Esta recomendación establece que cada país deberá establecer una
Unidad de Inteligencia Financiera que sirva como centro nacional para
la recepción y análisis de los reportes de transacciones sospechosas y
otra información relevante al lavado de activos y fmanciamiento al
terrorismo, y para la comunicación de los resultados de ese análisis.
Además, la UIF debe ser capaz de obtener información adicional de
los sujetos obligados y tener acceso oportuno a la información
financiera, administrativa y del orden público que requiera para
desempeñar sus funciones apropiadamente.
En cuanto a la Nota Interpretativa de la Recomendación 29, el
GAFI reconoce que existen varios modelos de UIF, por lo que no
prejuzga la opción de un país por un modelo en particular y la
recomendación se aplica por igual. Igualmente, detalla las tres
funciones principales de la UIF que son la recepción de la información
revelada por los sujetos obligados, el análisis de esa información y la
capacidad de comunicar la información y el resultado de su análisis.
En cuanto al carácter que debe tener la información, ésta deba de estar
segura y tener el carácter de confidencial.
53
Posteriormente, la Nota Interpretativa de la Recomendación 29
establece la independencia operativa de la UIF. La UIF debe ser
independiente y autónoma operativamente. En caso de que se
establezca como parte de una autoridad existente, las funciones
centrales de la UIF deben distinguirse de las de la otra autoridad.
Asimismo, la UIF debe recibir los recursos financieros, humanos y
técnicos adecuados, de forma que garantice su autonomía e
independencia y que le permita ejercer su mandato con eficacia. De
igual manera, la UIF debe ser capaz de obtener y utilizar los recursos
necesarios para desempeñar sus funciones libre de alguna influencia o
interferencia política gubernamental o industrial indebida, que pudiera
comprometer su independencia operativa.
Igualmente, los países deben asegurar que la UIF tome en cuenta
la Declaración de Objetivos del Grupo Egmont, así como sus
Principios para el Intercambio de Información entre las UIF para
Casos de Lavado de Activos y Financiamiento del Terrorismo, de
acuerdo con la Nota Interpretativa de la Recomendación 29. Además,
la UIF debe solicitar la Membresía del Grupo Egmont.
Para los efectos de la presente tesis, la Nota Interpretativa de la
Recomendación 29 es de suma importancia, ya que establece los
principios de independencia y autonomía operativa de la Unidad de
Inteligencia Financiera. Asimismo, la unidad deber ejercer sus
funciones libre de alguna influencia o interferencia política, a efecto de
poder desarrollar eficazmente sus labores. Estos supuestos no pueden
cumplirse correctamente al día de hoy en México, debido a la
estructura de la Unidad de Inteligencia Financiera dentro de la
administración pública centralizada.
Por lo que se refiere a la Recomendación 2, el GAFI dispone que
los países deben asegurar que las autoridades que hacen políticas, la
UIF, las autoridades de orden público, los supervisores y otras
autoridades relevantes, cuenten con mecanismos eficaces que les
permita cooperar para desarrollar políticas y actividades para combatir
54
el lavado de activos, el financiamiento al terrorismo y el
financiamiento de la proliferación de armas de destrucción masiva.
Finalmente, la Recomendación 20 exige establecer por ley la
obligación de reportar con prontitud a la UIF las sospechas o motivos
razonables para dudar por parte de las instituciones fmancieras sobre
fondos producto de una actividad o que están relacionadas al
financiamiento del terrorismo. En cuanto a la Nota Interpretativa de
dicha Recomendación, correlaciona los delitos de lavado de dinero y
financiamiento al terrorismo y exige que la obligación de reporte sea
directa y no una obligación indirecta para las instituciones fmancieras.
D. Declaración de Objetivos y Principios para el Intercambio de

Información del Grupo Egmont
El Grupo Egrnont es una organización informal conformado por las

UIF de distintos países. Fue creado en 1995 y recibe su nombre a partir
del palacio donde se realizan sus reuniones. El Grupo Egrnont fue
creado con la fmalidad de poder combatir, de manera más eficiente, el
lavado de dinero a través del intercambio de información y motivando
la difusión de experiencia adquirida, respecto del fenómeno
socioeconórnico e ilícito del mencionado delito. 131 Hasta el 2015, el
Grupo Egrnont contaba con 151 UIF corno miembros, entre ellos la
UIF de México. 132 El Grupo Egrnont se estructura operativarnente por
los Jefes de las distintas UIF, el Presidente del Grupo, el Comité de
Egrnont, los Grupos de Trabajo y Regionales, y el Secretariado. Cada
131
Sáenz Padilla, José Pablo A., op. cit., p. 28.
132
La Unidad de Inteligencia Financiera de México (entonces la Dirección General
Adjunta de Investigación de Operaciones) ingresó al Grupo Egmont de Unidades de
Inteligencia Financiera en 1998. Posteriormente, como resultado de la 15 3 Reunión
Plenaria del Grupo Egmont, celebrada en mayo de 2007 en Hamilton, Bermuda, el
entonces titular de la UIF suscribió el acuerdo interinstitucional "Carta del Grupo
Egmont de Unidades de Inteligencia Financiera". En ese sentido, la adhesión al
citado organismo se ratificó mediante carta de fecha 31 de agosto de 2007.
55
uno cuenta con facultades y propósitos distintos de acuerdo con la
Declaración de Objetivos del Grupo Egmont. 133
El objetivo del mencionado grupo es buscar la manera de
promover el desarrollo de las UIF y cooperar, especialmente en las
áreas de intercambio de información, capacitación e intercambio de
134
habilidades. Para lograr su objetivo, el Grupo Egmont emitió un par
de trabajos para el correcto funcionamiento de las UIF, los cuales son
la Declaración de Objetivos y los Principios para el Intercambio de
Información.
La Declaración de Objetivos del Grupo Egmont (también
llamada Carta del Grupo Egmont de Unidades de Inteligencia
Financiera) fue adoptada en el año 2007, pero, con la revisión de las
Recomendaciones del GAFI en el 2012, se actualizó en julio de
2013. 135 La Declaración de Objetivos establece como vinculantes para
las UIF que sean miembros del Grupo Egmont los Principios para el
Intercambio de Información, así como la propia Declaración. Las UIF
que sean miembros del Grupo Egmont promoverán que la cooperación
e intercambio de información con otras UIF del grupo sean lo más
amplias posible con base en la reciprocidad o el mutuo acuerdo y con
base en los Principios para el Intercambio de Información. 136
Asimismo, la Declaración promueve la utilización de la Red Segura
Egmont (ESW, por sus siglas en inglés), en la cual las UIF
transmitirán información relevante con los otros miembros.
133
Grupo Egmont, Carta del Grupo Egmont de Unidades de Inteligencia Financiera,
http://www.cnbv.gob.mx/PrevencionDeLavadoDeDinero/Documents/Egmont%20Gr
oup%20ofO/o20FIUs%20Charter%20%20%28SPANISH%29.pdf, 2013, Numeral 6,
fecha de consulta: 27 de mayo de 2017.
134
Grupo Egmont, https://www.egmontgroup.org/en/content/about, fecha de
consulta: 28 de mayo de 2017.
135
Grupo Egmont, Carta del Grupo Egmont de Unidades de Inteligencia Financiera,
op. cit., Preámbulo.
136
Ibidem, Numeral 3.l.A.
56
Para poder ser miembro del Grupo se establecen tres requisitos:
1) cumplir con la definición de una UIF, de acuerdo con las
Recomendaciones del GAFI, 2) tener pleno estatus operativo, y 3)
tener la disposición y la capacidad legal para intercambiar información
con todas sus contrapartes, de acuerdo con la Declaración y los
Principios para el Intercambio de Información. Una vez que una UIF
se considera miembro del Grupo Egmont, se establecen una serie de
obligaciones con el fin de no ser expulsado o suspendido del
mencionado grupo. Esas obligaciones consisten en apoyar activamente
el trabajo del Grupo Egmont, albergar reuniones de Egmont cuando les
sea posible y compartir tipologías, así como cumplir con los Principios
para el Intercambio de Información. En cuanto al apoyo activo se
incluye la obligación de participar en los foros para las UIF celebrados
al margen de las reuniones del GAFI o los órganos regionales estilo
GAFI, en los proyecto de Egmont, en los Grupos Regionales, en los
Grupo de Trabajo y en las iniciativas de capacitación de Egmont.
Por lo que se refiere a los Principios para el Intercambio de
Información, su objetivo es fomentar el desarrollo de las UIF y el
intercambio de información. Para lograr esto, las UIF cooperan a nivel
internacional con base en la confianza mutua. 137 Las UIF deberán
intercambiar información con otras unidades, sin importar la
naturaleza que éstas tengan. La información tendrá que ser libre,
espontánea y a petición de parte, con base en la reciprocidad. Para que
se pueda realizar el intercambio de información de manera eficiente,
las UIF deberán celebrar Memorándums de Entendimiento (MOU, por
sus siglas en inglés) con otras unidades, con el fin de contar con una
cooperación internacional.
137
Grupo Egmont, Principies for information exchange between financia!
intelligence units, https://egmontgroup.org/en/filedepot download/1658/37, Julio
2013, Gerenal Framework, fecha de consulta: 28 de mayo de 2017. N. del A.:
Traducción por parte del autor.
57
Para contar con la información, la UIF deberá hacer los mejores
esfuerzos para otorgar la información completa, objetiva y legal,
incluyendo la descripción del caso analizado y el nexo potencial con el
país a quien se solicita la información. La UIF que solicitó la
información deberá otorgar una retroalimentación sobre cómo se
utilizó la información, así como el análisis que se hizo de la misma.
Los Principios también requieren que la información que se envíe sea
protegida y tenga el carácter de confidencial por parte de la UIF que la
recibe. Por lo que, sólo existen dos motivos por los cuales se puede
negar el intercambio de información por parte de una UIF, a saber, la
falta de efectividad en la protección de la información y la falta de
reciprocidad o inadecuada cooperación.
Es importante mencionar que, al igual que las Recomendaciones
del GAFI, los Principios impuestos por el Grupo Egmont son parte
esencial de las UIF. Por lo que, estos Principios deben de adaptarse al
momento de crear o reformar las Unidades de Inteligencia Financiera.
Como se analizó en el capítulo anterior, la UIF de México ha
establecido los distintos principios rectores del Grupo Egmont.
Una vez desarrollada la normativa internacional en materia de
prevención de lavado de dinero y fmanciamiento al terrorismo
aplicable a las UIF, se procede al análisis de la normativa en México.
11. Normas nacionales en materia de prevención de lavado de

dinero y financiamiento al terrorismo
En México existen diversas normas aplicables en materia de

prevención de lavado de dinero y financiamiento al terrorismo. De
igual manera, la UIF realiza una importante tarea dentro de cada una
de estas normas. A continuación, se desarrollarán las disposiciones del
Código Penal Federal aplicables a la materia en cuestión, la Ley
Federal contra la Delincuencia Organizada, la Ley Federal para la
Procedencia Ilícita, y las diversas leyes financieras y disposiciones de
58
carácter general en la materia aplicables a distintos sectores del
sistema fmanciero.
A. Código Penal Federal
El Código Penal Federal, en los artículos 139 Quáter y 400 Bis, tipifica
los delitos de fmanciamiento al terrorismo y operaciones con recursos
de procedencia ilícita, respectivamente. Por lo que se refiere al
financiamiento al terrorismo, el Código Penal es su artículo 139
Quáter tipifica el mencionado delito como sigue:
"Se impondr& la misma pena señalada en el artículo 139 de este
Código, sin perjuicio de las penas que corresponden por los demás
delitos que resulten, al que por cualquier medio que fuere ya sea
directa o indirectamente, aporte o recaude fondos económicos o
recursos de cualquier naturaleza, con conocimiento de que serán
destinados para financiar o apoyar actividades de individuos u
organizaciones terroristas, o para ser utilizados, o pretendan ser
utilizados, directa o indirectamente, total o parcialmente, para la
comisión, en territorio nacional o en el extranjero, de cualquiera de
los delitos previstos en los ordenamientos legales siguientes:
1 Del Código Penal Federal, los siguientes:
1) Terrorismo, previstos en los artículos 139, 139 Bis y 139 Ter;
2) Sabotaje, previsto en el artículo 140;
3) Terrorismo Internacional, previsto en los artículos 148 Bis, 148 Ter
y 148 Quáter;
4) Ataques a las vías de comunicación, previstos en los artículos 167,
fracción IX, y 170, párrafos primero, segundo y tercero, y
5) Robo, previsto en el artículo 368 Quinques.
I1 De la Ley que Declara Reservas Mineras los Yacimientos de
Uranio, Torio y las demás Substancias de las cuales se obtengan
Isótopos Hendibles que puedan producir Energía Nuclear, los
previstos en los artículos 1Oy 13. "
En cuanto al delito de operaciones con recursos de procedencia
ilícita, se sancionan diversas conductas relacionadas con los productos
de una actividad ilícita. El artículo 400 Bis del Código Penal Federal
define como producto de una actividad ilícita a "los recursos, derechos
59
o bienes de cualquier naturaleza, cuando existan indicios fundados o
certeza de que provienen directa o indirectamente, o representan las
ganancias derivadas de la comisión de algún delito y no pueda
acreditarse su legítima procedencia". Para encuadrar en el tipo penal
de operaciones con recursos de procedencia ilícita, el mismo artículo
menciona las siguientes conductas:
1. Adquirir, enajenar, administrar, custodiar, poseer, cambiar,
convertir, depositar, retirar, dar o recibir por cualquier motivo,
invertir, traspase, transporte o transfiera, dentro del territorio
nacional, de éste hacia el extranjero o a la inversa, recursos,
derechos o bienes de cualquier naturaleza, cuando tenga
conocimiento de que proceden o representan el producto de
una actividad ilícita, o
ii. Ocultar, encubrir o pretender ocultar o encubrir la naturaleza,
origen, ubicación, destino, movimiento, propiedad o titularidad
de recursos, derechos o bienes, cuando tenga conocimiento de
que proceden o representan el producto de una actividad ilícita.
La sanción por la comisión de ese delito son de cinco a 15 años
de prisión y de 1,000 a 5,000 días de multa, ya sea por sí o por
interpósita persona. La pena aumenta desde un tercio hasta una mitad a
la persona que tenga el carácter de consejero, administrador,
funcionario, empleado, apoderado o prestador de servicios de
cualquier persona sujeta al régimen de prevención de lavado de dinero,
o las realice dentro de los dos años siguientes de haberse separado de
alguno de dichos cargos. 138 De igual manera, la pena se duplica en el
caso de que el sujeto activo del delito sea un servidor público
encargado de prevenir, detectar, denunciar, investigar o juzgar la
comisión de delitos o ejecutar las sanciones penales, así como a los ex
138
México, Código Penal Federal, Diario Oficial de la Federación, 13 de mayo de
1996, Artículo 400 Bis l.
60
servidores públicos encargados de tales funciones que cometan dicha
conducta en los dos años posteriores a su terminación. 139
Aunado a lo anterior, en el supuesto de que, para la comisión del
delito de operaciones con recursos de procedencia ilícita, se utilicen
servicios de instituciones que integran el sistema fmanciero, se
requiere la denuncia previa de la Secretaría de Hacienda y Crédito
Público, a través de la UIF. 140 Para estos efectos, se entiende como
instituciones que integran el sistema financiero las pertenecientes al
sector bancario, al sector de ahorro y crédito popular, al sector de
intermediarios financieros no bancarios, al sector bursátil, y al sector
de seguros y fianzas. Este punto es muy importante para el combate
eficiente y eficaz del lavado de dinero, ya que este requisito puede
obstaculizar la procuración e impartición de justicia al atar de manos al
órgano investigador federal. 141
Finalmente, el artículo 400 Bis establece que, para el caso
mediante el cual la Secretaría de Hacienda y Crédito Público en
ejercicio de sus facultades de fiscalización, encuentre elementos que
permitan presumir la comisión del delito de operaciones con recursos
de procedencia ilícita, debe ejercer sus facultades de comprobación y
142
denunciar los hechos que puedan constituir el mencionado delito.
B. Ley Federal contra la Delincuencia Organizada
La Ley Federal contra la Delincuencia Organizada (LFDO) fue

publicada en el Diario Oficial de la Federación el 7 noviembre de 1996
y tiene por objeto establecer las reglas para la investigación,
persecución, procesamiento, sanción y ejecución de las penas, por lo
139
ldem.
14
°Código Penal Federal, op. cit., Artículo 400 Bis 1 y Reglamento Interior de la
Secretaría de Hacienda y Crédito Público, op. cit., Artículo 15, fracción XIII.
141
Sáenz Padilla, José Pablo A., op. cit., p. 15.
142
Código Penal Federal, op. cit., Artículo 400 Bis.
61
delitos cometidos por algún miembro de la delincuencia organizada. 143
En su artículo 2°, fracción I, la LFDO demarca que cuando tres o más
personas se organicen para realizar, de forma permanente o reiterada,
los delitos de financiamiento al terrorismo y operaciones con recursos
de procedencia ilícita tipificados en el Código Penal Federal, serán
sancionadas como miembros de la delincuencia organizada. Cabe
mencionar que sin importar las penas por los delitos señalados
anteriormente, se le impondrá la pena 8 a 16 años y de 500 a 25,000
días de multa al miembro de la delincuencia organizada que tenga
funciones de administración, dirección o supervisión, así como la pena
de 4 a 8 años de prisión y 250 a 12,500 días de multa al miembro de la
delincuencia organizada que no realice las funciones anteriores.
Además se decomisarán los objetos, instrumentos o productos del
delito, así como los bienes propiedad del sentenciado y aquéllos
respectos de los cuales éste se conduzca como dueño, si no acredita la
, . proce dencta
1egttlma . de d"tc hos b"tenes. 144
Por lo que se refiere al delito de operaciones con recursos de
procedencia ilícita, el Ministerio Público de la Federación deberá
realizar la investigación de las actividades de miembros de la
delincuencia organizada en coordinación con la Secretaría de Hacienda
y Crédito Público. Esto genera que los requerimientos o documentos
relativos al sistema fmanciero los haga por conducto de la Comisión
Nacional Bancaria y de Valores, la Comisión Nacional del Sistema de
Ahorro para el Retiro y de la Comisión Nacional de Seguros y Fianzas,
según corresponda. La información requerida únicamente puede ser
utilizada en la investigación o en el proceso penal, debiéndose guardar
la confidencialidad de ésta. 145
143
México, Ley Federal contra la Delincuencia Organizada, Diario Oficial de la
Federación, 16 de junio de 2016, Artículo 1°.
144
145
62
Para concluir, Ernesto Leyva menciona que el artículo 41 de la
LFDO "crea una economía a escala en materia procesal al reconocer
que las pruebas admitidas en un proceso penal, distinto al proceso por
delincuencia organizada, podrán ser utilizadas por la autoridad
investigadora para la persecución del delito de delincuencia
organizada. En la misma línea, acepta como prueba plena de la
existencia de una organización delictiva la sentencia judicial
irrevocable que tenga por acreditada la existencia de dicha
organización y, por tanto, para sentenciar a un nuevo procesado por el
delito de delincuencia organizada sólo será necesario probar su
vinculación con dicha organización." 146
C. Ley Federal para la Prevención e Identificación de

Operaciones con Recursos de Procedencia Ilícita
La Ley Federal para la Prevención e Identificación de Operaciones con

Recursos de Procedencia Ilícita (LFPIORPI) fue publicada en el Diario
Oficial de la Federación el 17 de octubre de 2012 por el entonces
presidente Felipe de Jesús Calderón Hinojosa. La LFPIORPI tiene por
objeto "proteger el sistema fmanciero y la economía nacional,
estableciendo medidas y procedimientos para prevenir y detectar actos
u operaciones que involucren recursos de procedencia ilícita, a través
de una coordinación interinstitucional, que tenga como fmes recabar
elementos útiles para investigar y perseguir los delitos de operaciones
con recursos de procedencia ilícita, los relacionados con estos últimos,
las estructuras fmancieras de las organizaciones delictivas y evitar el
uso de los recursos para su financiamiento." 147 Cabe aclarar que la
LFPIORPI surge como medida para subsanar las observaciones que
146
Leyva Pedrosa, Ernesto Carlos, op. cit., p. 19 y 20.
147
Ley Federal para la Prevención e Identificación de Operaciones con Recursos de
Procedencia Ilícita, op. cit., Artículo 2.
63
fueron realizadas por el GAFI en la Evaluación Mutua durante el año
2008. 148
La LFPIORPI, en su Capítulo II, nombra como autoridades
encargadas de la aplicación del mencionado ordenamiento a la
Secretaría de Hacienda y Crédito Público y a la Unidad Especializada
en Análisis Financiero de la Procuraduría General de la República, así
como una coordinación de ambas autoridades con la Policía
Federal. 149
Asimismo, la LFPIORPI establece obligaciones en materia de
prevención de lavado de dinero y financiamiento sobre las actividades
vulnerables. De conformidad con los artículos 3, fracción I, 14 y 17
del mencionado ordenamiento, las actividades vulnerables son los
actos, operaciones y servicios que realizas las entidades fmancieras y
el siguiente listado:
148
Padilla Hemández, José, "Lavado de dinero", en Burgoa Toledo, Carlos Alberto
(Coord.), Lavado de dinero y derechos humanos, Thomson Reuters, México, 2014,
p. 37.
149
Ibídem, Artículos 5, 7 y 11.
64
FUENTE: Ley Federal para la Prevención e Identificación de Operaciones con
Recursos de Procedencia Ilícita
65
Como entidades fmancieras deben entenderse "aquellas
reguladas por los artículos 115 de la Ley de Instituciones de Crédito;
87-D, 95 y 95 Bis de la Ley General de Organizaciones y Actividades
Auxiliares del Crédito; 129 de la Ley de Uniones de Crédito; 124 de la
Ley de Ahorro y Crédito Popular; 71 y 72 de la Ley para Regular las
Actividades de las Sociedades Cooperativas de Ahorro y Préstamo;
212 de la Ley del Mercado de Valores; 91 de la Ley de Sociedades de
Inversión; 108 Bis de la Ley de los Sistemas de Ahorro para el Retiro;
140 de la Ley General de Instituciones y Sociedades Mutualistas de
Seguros, y 112 de la Ley Federal de Instituciones de Fianzas." 150
Asimismo, las entidades financieras deben regirse por las leyes que
especialmente las regulan de acuerdo con sus actividades y
operaciones específicas. 151
Adicionalmente, la LFPIORPI en su artículo 18 obliga a las
personas que realicen las actividades vulnerables a desarrollar una
serie de actos para la correcta identificación de los clientes y usuarios;
formar expedientes de éstos; custodiar la información, y presentar los
avisos y reportes a la Secretaría de Hacienda y Crédito Público. Las
obligaciones de identificación y reporte de las actividades vulnerables
depende de los umbrales determinados en la mencionada ley y que se
describen en la tabla anterior.
D. Leyes en materia financiera y Disposiciones de carácter

general en materia de prevención de lavado de dinero y
financiamiento al terrorismo aplicables a entidades financieras
Como se mencionó anteriormente, a las entidades fmancieras les son

aplicables la LFPIORPI y las leyes que especialmente las regulan de
acuerdo con sus actividades y operaciones específicas. Debido a que
existe un gran número de normas aplicables que su estudio va más allá
150
Ibidem, Artículo 3, fracción VI.
151
66
del alcance del presente trabajo, se enlistan las leyes y disposiciones de
carácter general aplicables para cada entidad financiera:
Entidad Financiera Legislación ' Disposiciones de carácter
general (DCG)
Instituciones de Ley de Instituciones DCG a que se refiere el

Crédito de Crédito (LIC) artículo 115 de la LIC
Sociedades LIC y Ley General de DCG a que se refieren los

Financieras de Organizaciones y artículos 115 de la LIC en
Objeto Múltiple Actividades relación con el 87-D de la
(SOFOMES) Auxiliares del Crédito LGOAAC y 95-Bis de
(LGOAAC) este último ordenamiento,
aplicables a las
SOFOMES
Casas de Cambio LGOAAC DCG a que se refiere el

artículo 95 de la
LGOAAC, aplicables a
las Casas de Cambio
Centros Cambiarios LGOAAC DCG a que se refiere el

artículo 95 Bis de la
los centros cambiarios a
que se refiere el artículo
81-A del mismo
ordenamiento
Transmisores de LGOAAC DCG a que refiere el

Dinero artículo 95 Bis de la
los transmisores de
dinero a que se refiere el
67
artículo 81-A Bis del
mismo ordenamiento
Entidades de Ahorro Ley de Ahorro y DCG a que se refiere el

y Crédito Popular Crédito Popular artículo 124 de la LACP
(LACP)
Almacenes LGOAAC DCG a que se refiere el

Generales de artículo 95 de la
Depósito LGOAAC, aplicables a
los Almacenes Generales
de Depósito
Casas de Bolsa Ley del Mercado de DCG a que se refiere el

Valores (LMV) artículo 212 de la LMV
Afores Ley de los Sistemas DCG a que se refieren los

de Ahorro para el artículos 108 Bis de la
Retiro (LSAR) y Ley LSAR y 91 de la LSI
de Sociedades de
Inversión (LSI)
Fondos de Inversión Ley de Fondos de DCG a que se refiere el

Inversión (LFI) artículo 91 de la LFI
Sociedades Ley para Regular las DCG a que se refieren los

Cooperativas de Actividades de las artículos 71 y 72 de la
Ahorro y Préstamo Sociedades LRASCAP
Cooperativas de
Ahorro y Préstamo
(LRASCAP)
Asesores en LMV DGG a que se refiere el

Inversión artículo 226 Bis de la
68
LMV, aplicables a los
asesores en inversiones
Uniones de Crédito Ley de Uniones de DCG a que se refiere el

Crédito (LUC) artículo 129 de la Ley de
Uniones de Crédito

Seguro de Seguros y Fianzas artículo 140 de la Ley
General de Instituciones
y Sociedades Mutualistas
de Seguros

Fianzas de Seguros y Fianzas artículo 112 de la Ley
Federal de Instituciones
de Fianzas
Financiera Nacional Ley Orgánica de la DCG a que se refiere el

de Desarrollo FND artículo 60 de la Ley
Agropecuario, Orgánica de la FND
Rural, Forestal y
Pesquero (FND)
Finalmente, las mencionadas Disposiciones de carácter general

aunadas con la LFPIORPI son un eje rector para la prevención y
combate del lavado de dinero y el financiamiento al terrorismo. Por lo
tanto, la UIF tiene facultades explícitas en cada una de los
ordenamientos, las cuales le permiten combatir los mencionados
delitos.
Una vez explicado lo anterior, en el capítulo posterior se
realizará el análisis de los órganos constitucionales autónomos, a
efecto de poder abundar en su importancia y necesidad para la UIF.
69
70
CAPÍTULO 111. LOS ÓRGANOS
CONSTITUCIONALES AUTÓNOMOS
Durante muchos años, la Constitución Política de los Estados Unidos

Mexicanos contempló la visión clásica de la división de poderes, es
decir, el Ejecutivo, el Legislativo y el Judicial. El primer documento
que contempló esta división de poderes fue la Declaración de
Derechos del Buen Pueblo de Virginia en 1776. Más tarde, se
incorporaron en la Declaración de Independencia de los Estados
Unidos de América y en la Constitución de dicho país. 152
Posteriormente, México adoptó el modelo presidencialista de la
Constitución de los Estados Unidos de América, junto con la división
clásica de poderes. 153
Sin embargo, la visión clásica de la división de poderes cambió
en los últimos años, ya que existió un proceso de democratización y
transición. Pese a que el artículo 49 de la Constitución determina que
el Supremo Poder de la Federación se divide para su ejercicio en el
Legislativo, Ejecutivo y Judicial, las presiones nacionales e
internacionales cambiaron la estructura de poder en la misma Carta
Magna. Como mencionan Alonso Lujambio y Horacio Vives, "la
transición de la democracia en México supone, dada la estructura
constitucional del país sobre la que se construye (separación de
poderes, federalismo, municipalismo) el paso del eJerctcto
152
Pedroza De La Llave, Susana Thalía, "Los Órganos Constitucionales Autónomos
en México" en Serna de la Garza, José María y Caballero Juárez, José Antonio,
Estado de derecho y transición jurídica, UNAM, Instituto de Investigaciones
Jurídicas, 2002, p. 174.
153
Ortiz Mayagoitia, Guillermo 1., La creación de órganos constitucionales
autónomos en los Estados de la República, Revista del Instituto de la Judicatura
Federal, 2006, p 148.
71
'monopólico' del poder, al ejercicio del poder 'compartido"'. 154 Por lo
tanto, se abrió el camino a la creación de nuevas entidades u órganos
que cumplieran determinadas funciones y que contaran con un alto
grado de autonomía para contrarrestar el ejercicio monopólico del
poder. Por lo tanto, la idea tradicional de la división de poderes fue
superada debido a dos factores fundamentales: al hecho de que las
constituciones actuales contemplan una gran cantidad de excepciones a
la división del poder y a la creación de órganos constitucionales
autónomos. 155
Los órganos constitucionales autónomos, de acuerdo con la
Suprema Corte de Justicia de la Nación, "surgen bajo una idea de
equilibrio constitucional basada en los controles de poder,
evolucionando así la teoría tradicional de la división de poderes
dejándose de concebir la organización del Estado derivada de los tres
tradicionales (Ejecutivo, Legislativo y Judicial) que, sin perder su
esencia, debe considerarse como una distribución de funciones o
competencia, hacienda más eficaz el desarrollo de las actividades
encomendadas al Estado". 156 Este cambio comenzó en la década de
1990 a partir de la creación de la "primera generación" de órganos
constitucionales autónomos y avanzó de manera importante a partir del
sexenio del presidente Enrique Peña Nieto con la "segunda
generación" de estos órganos. 157 De esta manera, nuestro
ordenamiento constitucional y de división de poderes cambió a efecto
154 Lujambio, Alonso, con la colaboración de Horacio Vives, El poder compartido.

Un ensayo sobre la democratización mexicana, México, Océano, p. 21.
155 Ortiz Mayagoitia, Guillermo I, op. cit., p. 148.
156 Tesis P./J. 20/2007, Semanario Judicial de la Federación, novena época, mayo de
2007, p. 1647.
157 Fabián Ruiz, José, Los órganos constitucionales autónomos en México: una
visión integradora, Revista Mexicana de Derecho Constitucional, N° 37, junio -

diciembre 2017, p. 86.
72
de que el Estado pudiera elaborar sus funciones de una manera más
eficaz y eficiente.
El presente capítulo se dividirá de la siguiente manera. Primero,
se procederá a un análisis del concepto de autonomía. Posteriormente,
se abordará el estudio del concepto de órgano constitucional autónomo
y sus características, así como los órganos que actualmente tiene
México. Finalmente, se desarrollará la importancia de los órganos
constitucionales autónomos, así como la noción de la ruptura de la
concepción tradicional de la división de poderes.
l. El concepto de 'autonomía'
La palabra 'autonomía', al igual que todas las palabras, puede tener

distintas concepciones y significados. De acuerdo con la Real
Academia Española, autonomía proviene del griego avrovop a y tiene
distintos significados. El primero es la potestad que dentro de un
Estado tienen municipios, provincias, regiones u otras entidades, para
regirse mediante normas y órganos de gobierno propios. También es la
.. , de qu1en,
cond1c1on . para ciertas
. cosas, no depende de nad"1e. 158
De igual manera, Eduardo García Máynez defme a la autonomía
como la facultad que las organizaciones políticas tienen de darse a sí
mismas sus leyes y de actuar de acuerdo con ellas. 159 Asimismo,
autonomía se puede concebir como la facultad de las personas o
instituciones para actuar libremente sin sujeción a una autoridad
supenor. dentro de un marco de va1ores JUfl . dos. 160
. 'd"1cos predetermma
Ahora bien, estas concepciones tienen que reflejarse en
determinados ámbitos a efecto de que un órgano del Estado pueda
158
Real Academia Española, Diccionario de la lengua española, 23a Ed. Consultado
en: http://dle.rae.es/?id=4TsdiBo
159
García Máynez, Eduardo, Introducción al estudio del Derecho, 45a edición,
Porrúa, México 1993. p. 104.
160
Ugalde Calderón, Filiberto Valentín, Órganos constitucionales autónomos,
Revista del Instituto de la Judicatura Federal, Num. 29, p. 257.
73
considerarse como autónomo. De acuerdo con Filiberto Ugalde,
existen seis tipos de autonomía que deben tener los órganos
constitucionales autónomos. El primer tipo es la autonomía técnica, la
cual es la capacidad de los organismos para decidir en los asuntos
propios de la materia específica que les ha sido asignada, mediante
procedimientos especializados, con personal calificado para
atenderlos. El segundo tipo de autonomía es la orgánica o
administrativa que supone que el órgano no se encuentre encuadrado
en alguno de los tres poderes clásicos, en los que se divide el Estado,
es decir no pertenecería ni al Poder Ejecutivo, ni al Legislativo, ni al
Judicial. 161 En cuanto al tercer tipo de autonomía, se refiere a la
autonomía financiera-presupuestaria que consta en la facultad de
defmir y proponer sus propios presupuestos, y de disponer de los
recursos económicos que les sean asignados para el cumplimiento de
sus fmes. El cuarto tipo es la autonomía normativa, la cual consiste en
que se encuentran facultados para emitir sus reglamentos, políticas,
lineamientos y, en general, todo tipo de normas relacionadas con su
organización y administración internas. El quinto tipo de autonomía es
la de funcionamiento que es una combinación de los otros tipos de
autonomía, implica que los organismos cuenten con la capacidad de
realizar, sin restricción o impedimento alguno, todas las actividades
inherentes a sus atribuciones o facultades, lo cual involucra, tanto a la
autonomía técnica como a la orgánica, financiera-presupuesta! y
normativa. Finalmente, se encuentra la autonomía plena que implica
una autonomía total, es decir, una auténtica posibilidad de gobernarse
sin subordinación externa. En el supuesto de que un órgano que se
encuentre fundamentado en la Carta Magna y no cuente con todos los
161
Mijangos Borja, María de la Luz, Autonomía constitucional y diseño legal de la
Auditoría Superior de la Federación, UNAM, Instituto de Investigaciones Jurídicas,
p. 215. Disponible en:
https://archivos.juridicas.unam.mx/www/bjv/libros/6/2739/14.pdf
74
tipos de autonomía, no puede denominarse como un órgano
constitucional autónomo .162
De igual manera, la autonomía, hablando de los órganos
constitucionales, tiene una doble dimensión, de conformidad con José
.'
Fa b1an Ru1z.
. 163 La pnmera . d'1mens1on
., es que 1os organos
,
constitucionales autónomos pueden crear normas sin la participación
de las demás instituciones de gobierno. Estas normas tienen que ser en
el ámbito de facultades específicas delimitadas en la propia
Constitución y en las leyes secundarias. La segunda dimensión es que
pueden realizar su organización y estructura de la manera más
adecuada para cumplir su fin constitucional. De esta manera, el
mencionado autor establece lo siguiente:
"La autonomía, como se puede apreciar, es una forma de división de
poderes, puesto que supone la distribución de funciones más allá de
las tradicionales y de lo órganos (soberanos) encargados de llevarlas
a cabo. Por tanto, cada órgano autónomo se constituye en torno a una
atribución y del área de competencia que se genera alrededor de ellos.
Sin embargo, los órganos autónomos no están subordinados y no
dependen de los órganos tradicionales, lo que implica una situación
de independencia relativa. Están en estrecha relación con aquéllos,
con los que colaboran, ante los que rinden cuenta y a cuyo control
están sujetos. Por ello, la autonomía no supone separación o
m. dependencw. abso1uta respecto de 1os organos
, so beranos. " 164
Sobre el concepto de autonomía, existe la necesidad de
diferenciar la autonomía de algunos órganos de la administración
pública. Conforme al derecho administrativo, los órganos
desconcentrados y descentralizados cuentan con autonomía técnica y
de gestión, sin que esto se obstáculo la dependencia orgánica que
tienen respecto al Poder Ejecutivo. 165 En voz de Gabino Fraga, la
162
Ugalde Calderón, Filiberto Valentín, op. cit., p. 258.
163
Fabián Ruiz, José, op. cit., p. 88.
164Jdem.
165
Moreno Ramírez, Ileana, Los órganos autónomos a nivel constitucional, Tesis de
Licenciatura, Instituto Tecnológico Autónomo de México, 2004, p. 26.
75
descentralización administrativa "consiste en confiar algunas
actividades administrativas a órganos que guardan con la
administración centralizada una relación diversa de la de jerarquía,
pero sin que dejen de existir respecto de ellas las facultades
indispensables para conservar la unidad del Poder." 166 Esto quiere
decir que la dirección de sus políticas, así como la elección de los
titulares, están sujetas al Poder Ejecutivo únicamente, lo que implica
que sigan siendo dependientes de éste. Por lo tanto, en aras de la
presente tesis, una UIF no debe ser un órgano desconcentrado o
descentralizado de la administración pública, debido a que no existe el
completo grado de autonomía requerida, como se analizará
posteriormente.
Finalmente, la autonomía es muy importante para el desempeño
eficaz y eficiente de los órganos constitucionales autónomos. A partir
de esta autonomía, se les permite poder desarrollar de mejor manera
sus funciones, sin que exista intromisión de una autoridad superior. De
lo contrario, al necesitar una autorización superior o tener intromisión
de ésta, el órgano va a realizar sus funciones en base a las directrices
legales y políticas que desee la autoridad superior, lo cual repercute en
la actuación de éste. De lo contrario, en el supuesto de que un titular o
miembro del órgano de gobierno de una entidad subordinada realice
acciones contrarias a las directrices mencionadas por el superior y que
apoyen a la eficacia o eficiencia de las funciones de la entidad, exista
la facilidad de que el superior inhabilite del cargo a la persona y se
rompa cualquier acción tomada por ésta.
166
Fraga Mouret, Gabino, Derecho administrativo, Ed. Porrúa, México, 2012, p.
197.
76
11. El concepto y las características de los órganos
constitucionales autónomos
Los órganos constitucionales autónomos, según Jaime Cárdenas, son

aquéllos creados inmediata y fundamentalmente en la Constitución, y
que no se adscriben a los poderes tradicionales del Estado, es decir, al
Ejecutivo, Legislativo y Judicial. 167 Igualmente, estos órganos son los
que actúan con independencia en sus decisiones y estructura orgánica,
depositarios de funciones estatales que se busca desmonopolizar,
especializar, agilizar, independizar, controlar y/o transparentar ante la
sociedad, con la misma igualdad constitucionai. 168
Aunado a los conceptos anteriores, los órganos constitucionales
autónomos son órganos públicos que ejercen una función primordial
del Estado, establecidos en el texto constitucional y, por tanto, tienen
relaciones de coordinación con los demás poderes tradicionales y
órganos autónomos. 169 Cabe mencionar, que estas características
pueden no llegar a delimitar por completo a un órgano constitucional
autónomo.
Según John M. Ackerman, existen tres grandes enfoques teóricos
para analizar los órganos constitucionales autónomos. El primero es el
enfoque "maximalista", el cual establece que los órganos deben
cumplir forzosamente con cuatro características: rango constitucional,
participación en la dirección política del Estado, presencia constitutiva
y relaciones de coordinación con otros poderes. El segundo enfoque es
el "negativo" o "minimalista", que consiste en que cualquier
organismo explícitamente mencionado en la Constitución que no
forma parte uno de los tres poderes tradicionales, sería
167
Cárdenas Gracia, Jaime, Una Constitución para la democracia. Propuestas para
un nuevo orden constitucional, UNAM, Instituto de Investigaciones Jurídicas,
México, 1996, p. 244.
168
Ugalde Calderón, Filiberto Valentín, op. cit., p. 254.
169
Ibídem, p. 255.
77
automáticamente un organismo constitucional autónomo. El último
enfoque es el "integrador", el cual busca solucionar los problemas de
170
los dos enfoques antes mencionados. Por lo tanto, depende del
enfoque que llegue a adoptarse para llegar a delimitar las
características de un órgano constitucional autónomo.
Aunado a lo anterior, es importante señalar que la Constitución
utiliza la palabra "autónomo", "autonomía" y "autónoma" para
referirse a distintos órganos, por lo que es importante distinguir la
plena autonomía que debe tener el órgano constitucional.
Una vez dicho esto, se aclara que el siguiente estudio únicamente
se realizará sobre los órganos constitucionales autónomos en México.
Esto se debe a que, como bien aclara Ileana Moreno, "es difícil
encontrar semejanzas entre la forma de tratar a los entes autónomos en
diversos ordenamientos, puesto que cada país formula su propia
. . , mst1tuc1ona
organiZacion . . . 1". 171
De esta manera, la Suprema Corte de Justicia de la Nación
estableció, mediante un criterio jurisprudencia! en el 2007, que los
órganos constitucionales autónomos tienen que contar con cuatro
características esenciales:
1. Deben estar establecidos directamente por la Constitución.
11. Deben mantener, con los otros órganos del Estado, relaciones
de coordinación.
111. Deben contar con autonomía e independencia funcional y
financiera.
iv. Deben atender funciones primarias y originarias del Estado que
requieran ser eficazmente atendidas en beneficio de la
sociedad. 172
170
Ackerman, John M., Organismos autónomos y la nueva división de poderes en
México y América Latina, UNAM, Instituto de Investigaciones Jurídicas, p. 5.
171
Moreno Ramírez, Ileana, op. cit., p. 34.
172
Tesis P./J. 20/2007, Semanario Judicial de la Federación, novena época, mayo de
2007, p. 1647.
78
Asimismo, Susana Pedroza establece un catálogo de 19
características, las cuales deben satisfacerse por los órganos para
obtener la calidad de autónomos constitucionales. Estas características
son las:
1. Autonomía de tipo político-jurídica, administrativa y
financiera.
11. Personalidad jurídica y potestad normativa o reglamentaria.
Estas normas tiene que se publicadas en el Diario Oficial de
la Federación.
111. Competencias propias y exclusivas.
1v. Elaborar sus políticas, planes y programas respecto de sus
funciones.
v. Capacidad para auto-organizarse.
VI. Autonomía fmanciera para disponer sus fondos con plena
libertad.
v11. No tener influencia proveniente de las fuerzas políticas.
v111. Sus titulares tienen un estatus jurídico especial que los
resguarda de la presión política (designación, inamovilidad,
duración, entre otros).
IX. Las personas que lo integran deben contar con reconocido
prestigio y experiencia en la materia de su competencia.
x. Nombramientos de mayor duración que los de las demás
autoridades políticas.
x1. Sus integrantes no pueden desarrollar actividades de carácter
público o privado.
x11. La remuneración de sus titulares, generalmente, debe ser la
misma que corresponda a los secretarios de Estado.
x111. Gozar de neutralidad e imparcialidad por parte de la opinión
pública.
XIV. Tener derecho de iniciativa legislativa para proponer
reformas a leyes de su competencia.
79
xv. Contar con facultad de reglamentar la ley de su competencia
y subsanar los vacíos que se encuentran para la aplicación de
ésta.
xv1. Sus decisiones importantes son tomadas de forma colegiada.
xvu. Sus integrantes no pueden ser removidos, salvo por causas
graves o excepcionales.
xviii. Presentar informes y realizar comparecencias ante los
órganos legislativos.
XIX. No deben estar sujeta a las instrucciones de los tres poderes
tradicionales.
Ahora bien, para los fines de este trabajo se tomarán las cuatro
características expresadas en el criterio jurisprudencia! de la Suprema
Corte de Justicia de la Nación. Tomando en cuenta esas características,
en México se tienen los siguientes órganos constitucionales
autónomos:
i
Nombre del Precepto 1
Relación con Función
:
Órgano Constitucional 1
el Poder del
1
1
Estado
Banco de Artículo 28, Poder Banco central y
México sexto párrafo Ejecutivo estabilidad del
poder adquisitivo
de la moneda
nacional.
Comisión Artículo 102, Poder Protección,
Nacional de Apartado B, Ejecutivo y observancia,
los Derechos cuarto párrafo Legislativo promoción, estudio
Humanos y divulgación de
los Derechos
Humanos.
Instituto Artículo 41, Poder Autoridad en
Nacional fracción V, Ejecutivo y materia electoral
Electoral Apartado A Legislativo
80
Instituto Artículo 26, Poder Normar y
Nacional de Apartado B, Ejecutivo y coordinar el
Estadística, segundo párrafo Poderes locales Sistema Nacional
Geografía e de Información
Informática Estadística y
Geografía
Consejo Artículo 26, Poder Medir la pobreza y
Nacional de Apartado C Ejecutivo y evaluar los
Evaluación Legislativo programas de la
de la Política política de
de Desarrollo desarrollo social
Social
Instituto Artículo 6, Poder Garantizar el
Nacional de Apartado A, Ejecutivo, cumplimiento del
Transparenci fracción VIII Legislativo y derecho de acceso
a, Acceso a la Judicial a la información
Información pública y a la
y Protección protección de datos
de Datos personales
Personales
Instituto Artículo 28, Poder Regulación,
Federal de décimo quinto Ejecutivo promoción y
Telecomunic párrafo supervisión del uso
aciones del espectro
radioeléctrico, las
redes y la
prestación de
servicios de
radiodifusión y
telecomunicacione
S
Comisión Artículo 28, Poder Garantizar la libre
81
Federal de décimo cuarto Ejecutivo competencia y
Competencia párrafo concurrencia.
Económica
Fiscalía Artículo 102, Poder Judicial Investigar y
General de la Apartado A perseguir los
República delitos
Instituto Artículo 3, Poder Evaluar la calidad,
Nacional para fracción IX Ejecutivo y el desempeño y
la Evaluación Poderes locales resultados del
de la sistema educativo
Educación nacional
FUENTE: Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.
Ahora bien, otro punto central de los órganos constitucionales
autónomos, de acuerdo con José Fabián 173 , es que los titulares o
miembros de los órganos de gobierno de éstos son designados, en la
mayoría de los casos, con la participación del Ejecutivo y de algunas
de las Cámaras del Legislativo. Sin embargo, esto no implica que los
el órgano se encuentre delimitado integrado o subordinado a los
poderes mencionados. Además, es importante destacar que los titulares
o miembros de los órganos de gobierno de los órganos constitucionales
autónomos no pueden ser removidos, sino por causa grave o en caso
de circunstancias excepcionales. 174 En esos casos, también se requiere
de la participación de alguno de los poderes, a efecto de que proceda
legalmente la remoción de los titulares o miembros de los órganos de
gobierno. A continuación, se hará una descripción de los métodos de
elección y remoción de los distintos órganos constitucionales
autónomos:
173
Fabián Ruiz, José, op. cit., p. 94
174 Pedroza De La Llave, Susana Thalía, op. cit., p. 180.
82
Nombre del Elección Remoción
Órgano
Banco de México Los miembros serán Sólo podrán ser
designados por el removidos los miembros
Presidente con la por causa grave y serán
aprobación de la sujetos a juicio político.
Cámara de Senadores o,
en su caso, de la
Comisión Permanente.
Comisión Nacional El Consejo Consultivo Sólo podrán ser
de los Derechos está integrado por 1O removidos los miembros
Humanos consejeros que son por causa grave en los
elegidos por el voto de términos del Título IV de
las dos terceras partes la Constitución.
de los miembros
presentes de la Cámara
de Senadores o, en sus
recesos, por la
Comisión Permanente
del Congreso de la
Unión.
El Presidente de la
Comisión, que lo es
también del Consejo, es
elegido en los mismos
términos.
Instituto Nacional Designación por parte Sólo podrán ser
Electoral del Poder Legislativo, removidos los miembros
partidos políticos de su cargo en los
nacionales y los Términos del Título IV
ciudadanos. Electos por de la Constitución y
dos terceras partes de serán sujetos a juicio
83
los miembros presentes político.
de la Cámara de
Diputados
Instituto Nacional El Presidente designará Sólo podrán ser
de Estadística, a sus miembros con la removidos los miembros
Geografía e aprobación de la por causa grave en los
Informática Cámara de Senadores o términos del Título IV de
en sus recesos por la la Constitución.
Comisión Permanente
del Congreso de la
Unión.
Consejo Nacional Serán nombrados por el Sólo podrán ser
de Evaluación de la voto de las dos terceras removidos los miembros
Política de partes de los miembros por causa grave en los
Desarrollo Social presentes de la Cámara términos del Título IV de
de Diputados. El la Constitución.
nombramiento podrá ser
objetado por el
presidente en un plazo
de diez días hábiles.
Instituto Nacional La Cámara de Sólo podrán ser
de Transparencia, Senadores, previa removidos los miembros
Acceso a la realización de una de su cargo en los
Información y aplica consulta a la Términos del Título IV
Protección de Datos sociedad, a propuesta de de la Constitución y
Personales los grupos serán sujetos a juicio
parlamentarios, con el político.
voto de las dos terceras
partes de los miembros
presentes nombrará al
comisionado que deba
cubrir la vacante. El
84
nombramiento podrá ser
objetado por el
Presidente en un plazo
de 1O días hábiles.
Instituto Federal de Serán designados por el Los comisionados
Telecomunicaciones voto de las dos terceras podrán ser removidos de
partes de los miembros su cargo por las dos
presentes de la Cámara terceras partes de los
de Senadores a miembros presentes del
propuesta del Ejecutivo, Senado, por falta grave
de forma escalonada. en el ejercicio de sus
funciones, en los
términos que disponga la
ley.
Serán sujetos del
régimen de
responsabilidad del
Título IV de la
Constitución y de juicio
político.
Comisión Federal Será designados por el Los comisionados
de Competencia voto de las dos terceras podrán ser removidos de
Económica partes de los miembros su cargo por las dos
presentes de la Cámara terceras partes de los
de Senadores a miembros presentes del
propuesta del Ejecutivo, Senado de la República,
de forma escalonada. por falta grave en el
ejercicio de sus
funciones, en los
términos que disponga la
ley.
Serán sujetos del
85
régimen de
responsabilidad del
Título IV de la
Constitución y de juicio
político.
Fiscalía General de El Senado contará con El Fiscal General podrá
la República 20 días para integrar ser removido por el
una lista de al menos 1O Ejecutivo por la causas
candidatos al cargo, graves que establezca la
aprobada por las dos ley. La remoción podrá
terceras partes de los ser objetada por el voto
miembros presentes, la de la mayoría de los
cual enviará al Poder miembros presentes de la
Ejecutivo. De dicha, Cámara de Senadores
lista el Ejecutivo elegirá dentro de un plazo de 1O
una terna dentro de los días hábiles, en cuyo
1O días siguientes y la caso el Fiscal General
enviará a consideración será restituido en el
del Senado, el cual ejercicio de sus
deberá elegir con el funciones. Si el Senado
voto de dos terceras no se pronuncia al
partes de sus miembros respecto, se entenderá
presentes. Si el que no existe objeción.
Ejecutivo no recibe la
lista en el plazo antes
señalado, enviará
libremente al Senado
una terna y designará
provisionalmente al
Fiscal General, quien
ejercerá sus funciones
hasta en tanto se realice
86
la designación
definitiva conforme a
los establecido
anteriormente. En este
caso, el Fiscal General
designado podrá formar
parte de la terna.
Instituto Nacional El Ejecutivo Federal Sólo podrán ser
para la Evaluación someterá una terna a removidos los miembros
de la Educación consideración de la por causa grave en los
Cámara de Senadores, términos del Título IV de
que designará al la Constitución.
integrante que deba
cubrir la vacante por el
voto de las dos terceras
partes de sus miembros
presentes o, durante los
recesos de ésta, de la
Comisión Permanente.
FUENTE: Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, Ley General de
Instituciones y Procedimientos Penales y Fabián Ruiz, José, op. cit.
Cabe aclarar la importancia de los mecanismos de designación y
remoción de los titulares o miembros de los órganos de gobiernos de
los órganos constitucionales autónomos. De acuerdo con Josefina
Cortés, la designación de los titulares o miembros de los órganos
constitucionales autónomos es crucial en la construcción de éste, ya
que quien tenga la facultad o poder de nombrarlos tiene la posibilidad
175
de integrar las élites que ejercen el poder del Estado. La
175
Cortés Campos, Josefina, "La descentralización de función y la eficacia de la
Administración Pública", en El derecho administrativo en México: tendencias
actuales, Documentación Administrativa, núm. 273, septiembre-diciembre 2006, p.
49.
87
designación y remoción de éstos no ocurre por decisión única de
algunos de los poderes o de una fuerza política. Se requiere el
consenso de varios miembros de las Cámaras y, en algunos casos, de
otro Poder. Esto permite mayor independencia en el desarrollo de las
funciones del órgano constitucional autónomo, ya que los poderes o
fuerzas políticas no pueden designar o remover a los miembros por
falta de simpatía o acuerdos ni por conflictos políticos que puedan
suscitarse. Este punto será retomado en el capítulo siguiente para la
importancia de la autonomía de la Unidad de Inteligencia Financiera.
Finalmente, lo que puede analizarse de las funciones y la
coordinación que tienen los distintos órganos es que el Poder Ejecutivo
Federal se ha ido debilitando, ya que la mayoría de las funciones que
desarrollan varios de los órganos constitucionales autónomos vigentes
pertenecían a dicho poder. En palabras de José Fabián Ruiz es que los
órganos constitucionales autónomos están "caracterizados por la
competencia para ejercer en grado supremo un complejo de funciones
públicas; la idoneidad para frenar, controlar y equilibrar a los otros
órganos con responsabilidades igualmente supremas; por lo tanto, la
Constitución los coloca al menos en un lugar de relativa igualdad e
independencia con respecto a estos órganos" .176 De esta manera, los
órganos constitucionales autónomos forman parte de una variable en la
balanza de los poderes de la Constitución Política.
111. Importancia de los órganos constitucionales autónomos
Los órganos constitucionales autónomos incorporan al marco jurídico

una nueva realidad de la división del Estado. Algunos teóricos han
llamado a este cambio el "Estado Administrativo". Este Estado
proviene del cambio en el siglo XIX, en el que los gobiernos
empezaron a emplear muchos servidores públicos para realizar
funciones estatales, como recolectar impuestos u otorgar servicios, así
176
Fabián Ruiz, José, op.cit., p. 87.
88
como para regular la economía y la sociedad. Antes, los gobiernos
eran descentralizados y dependían de las fuerzas armadas y la lealtad
ciudadana. 177 Ahora, la Constitución requirió de un cambio o
modernización. Como bien menciona José Fabián, "se generó la
necesidad de entender las funciones gubernamentales de una forma
diferente, desvinculando su actuación tanto de los poderes
constitucionales tradicionales como de los poderes fácticos, para lo
que se crean los órganos constitucionales autónomos". 178 Lo anterior,
provoca que los órganos constitucionales autónomos reflejen una
nueva realidad a la Carta Magna, la cual moderniza las funciones del
Estado. Estas funciones tienen que reflejarse en una actuación más
eficaz y eficiente del Estado. Aunado a lo anterior, los órganos
constitucionales autónomos ayudan al avance de la reforma del Estado,
por lo que son el resultado de los esfuerzos para garantizar el Estado
de Derecho, la rendición de cuentas y la democratización del Estado. 179
A partir de esta noción, se rompe con la estructura tradicional de
los poderes estatales. Los órganos constitucionales autónomos surgen
bajo una idea de equilibrio constitucional basada en los controles de
poder, evolucionando así la teoría tradicional de la división de poderes
dejándose de concebir la organización del Estado derivada de los tres
tradicionales que, sin perder su esencia, debe considerarse como una
distribución de funciones o competencias haciendo más eficaz el
desarrollo de las actividades encomendadas al Estado. 180 De esta
manera, los órganos constitucionales autónomos cuentan con una
neutralidad política, la cual es necesaria cuando las funciones que
ejercen éstos pueden cambiarse por la intromisión de los intereses
177
Ackerman, John M., op.cit., p. 17.
178
Fabián Ruiz, José, op. cit., p. 96.
179
Ackerman, John M., Organismos autónomos y democracia. El caso México, siglo
XXI, UNAM, Instituto de Investigaciones Jurídicas, México, 2007. p. 17.
180
Tesis P./J. 20/2007, Semanario Judicial de la Federación, novena época, mayo de
2007, p. 1647.
89
políticos en la toma de decisiones. 181 Este punto es de suma
importancia para la presente tesis, ya que la UIF debe contar un grado
de autonomía tal que permita eliminar la intromisión política.
La segunda característica sobre la importancia de los órganos
constitucionales autónomos es construir confianza en las tareas del
Estado. 182 En un Estado como el mexicano, se requiere imprimir
autonomía a determinadas funciones, ya que la sociedad tiende a
desconfiar en las decisiones de algunos de los poderes tradicionales.
Un ejemplo es la materia electoral. Esta materia solía estar controlada
por Poder Ejecutivo, pero con distintos escándalos en varias
elecciones, se optó por crear el Instituto Federal Electoral (ahora
Instituto Nacional Electoral). Esto provocó que las elecciones fueran
realizadas y revisadas por un órgano imparcial, el cual generó
confianza en éstas y en el Estado. Por lo tanto, en voz de Ileana
Moreno, "una forma mediante la cual se puede recuperar esa pérdida
de confianza es encomendado la función a un órgano autónomo, cuya
.
Imparcia. l.d
I ad no este, en te1a de JUicio
. . . " . 183
Otra razón que fundamenta la importancia de los órganos
constitucionales autónomos es la especialización e importancia social
de sus funciones. Estos órganos realizan funciones primordiales del
Estado, las cuales requieren un alto nivel de especialidad y tecnicidad
para que puedan realizar de la manera más eficaz y eficiente sus
labores. Por lo tanto, de acuerdo con el criterio de la Suprema Corte de
Justicia de la Nación, se les dota de una garantía de actuación e
independencia en su estructura orgánica para que alcancen los fines
para los que fueron creados. A través de esa autonomía, los órganos
181
182
Aziz Nassif, Alberto, "La importancia de la autonomía", Periódico El Universal,
14 de abril de 2009. Disponible en:
http://archivo.eluniversal.com.mx/editoriales/43675.html
183
90
constitucionales pueden realizar sus funciones sin una presión política
que aturda su actuación.
Adicionalmente, los órganos constitucionales autónomos pueden
participar en los medios de control constitucional planteados en las
fracciones I y II del artículo 105 de la Constitución. En cuanto a las
controversias constitucionales, con excepción de las que se refieran a
la materia electoral, pueden ser planteada por dos órganos
constitucionales autónomos, o por uno de éstos y el Poder Ejecutivo o
el Congreso de la Unión sobre la constitucionalidad de sus actos o
disposiciones generales. 184 Esto les permite a los órganos
constitucionales autónomos protegerse de cualquier invasión en sus
esferas competenciales establecidas en la Constitución, así como
también evitar que estos órganos tampoco transgredan las esferas
competenciales de los otros poderes. 185 Por lo que se refiere a la acción
de inconstitucionalidad, la Constitución permite ejercitar dicha acción
a la Comisión Nacional de Derechos Humanos, al Instituto Nacional
de Transparencia, Acceso a la Información y Protección de Datos
Personales y al Fiscal General de la República en el caso de una
contradicción entre una norma de carácter general y la Constitución.
Sin embargo, el ejercicio de la acción de institucionalidad para estos
órganos constitucionales autónomos está limitado. La Comisión
Nacional de Derechos Humanos puede ejercitar la acción contra las
leyes de carácter federal o de las entidades federativas, así como de
tratados internacionales celebrado por el Ejecutivo y aprobados por el
Senado, que vulneren los derechos humanos consagrados en la
Constitución y en los tratados internaciones de los que México sea
184
México, Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, Diario Oficial
de la Federación, 15 de septiembre de 2017, Artículo 105, fracción I, inciso 1).
185
Tesis P./J. 7112000, Semanario Judicial de la Federación, novena época, agosto
de 2000, p. 965.
91
parte. 186 El Instituto Nacional de Transparencia, Acceso a la
Información y Protección de Datos Personales podrá ejercitar su
derecho contra las leyes de carácter federal y local, así como de
tratados internacionales celebrado por el Ejecutivo y aprobados por el
Senado, que vulneren el derecho al acceso a la información pública y
la protección de datos personales. 187 El Fiscal General de la República
podrá ejercitar la acción de inconstitucionalidad respecto de leyes
federales y de las entidades federativas, en materia penal y procesal
penal, así como las relacionadas con el ámbito de sus funciones. 188
Finalmente, los órganos constitucionales autónomos otorgan
continuidad a sus labores. Al otorgarles un alto grado de autonomía,
los máximos representantes de estos órganos no están sujetos a los
cambios político-electorales. Esto se debe a que la elección, remoción
y/o reelección de los cargos no queda a criterio de alguno de los
poderes tradicionales. Por lo tanto, los máximos representantes pueden
realizar sus funciones de manera independiente y sin contar con
presiones de cambios de gobierno.
IV. La 'ruptura' a la división clásica de los poderes
En el momento en que se otorga a determinadas entidades funciones

de regulación y actuación independientes de cualquiera de los tres
poderes clásicos, puede existir la pregunta de si los órganos
constitucionales autónomos rompen con la noción de división de
poderes. Los órganos constitucionales autónomos realizan las
funciones que en algún momento histórico fueron desempeñadas por el
Poder Ejecutivo. La conversión de ser órganos desconcentrados o
186
Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, op. cit., Artículo 105,
fracción II, inciso g).
187
fracción II, inciso h).
188
fracción II, inciso i).
92
descentralizados de la administración pública federal fue resultado
, . de a1guna gestlon
est rat eg1co . , partlcu
. 1ar. 189 p or 1o tanto, 1a creac10n
. , de
los órganos constitucionales autónomos fue con el fm de eficientar las
labores técnicas del Estado, eliminando de cierta forma los factores
reales de poder. En voz de Jaime Cárdenas Gracia, los órganos
constitucionales autónomos "son generalmente órganos técnicos de
control que no se guían por intereses partidistas o coyunturales, y para
su funcionamiento ideal no sólo deben ser independientes de los
poderes tradicionales, sino de los partidos o de otros grupos o factores
reales de poder". 190 De esta manera, al ser independiente de las
fuerzas políticas y de los poderes clásicos del Estado, entonces se
generó un cambio en el principio de división de poderes.
Como mencionó la Segunda Sala de la Suprema Corte de
Justicia de la Nación 191 , el principio de división de poderes es
evolutivo y a través de los cambios se han creado nuevas formas de
controlar el poder, el cual es el propósito del mencionado principio. De
esta manera, la Constitución otorgó a los órganos constitucionales
autónomos las facultades necesarias para alcanzar los fmes que la
misma establece, pero nunca otorgando las atribuciones totales de los
poderes tradicionales. Por lo tanto, la tesis aislada por la Segunda Sala
establece lo siguiente:
"(L)os órganos constitucionales autónomos forman parte del Estado
mexicano sin que exista a su favor una delegación total de facultades
de otro cuerpo del Estado, sino que su función es parte de un régimen
de cooperación y coordinación a modo de control recíproco para
evitar el abuso en el ejercicio del poder público; no obstante, debe
advertirse que cuentan con garantías institucionales, las cuales
constituyen una protección constitucional a su autonomía y, en esa
medida, se salvaguardan sus características orgánicas y funcionales
189
19
°Cárdenas Gracia, Jaime, op. cit., p. 244.
191
Tesis 2a CLXVI/2017, Semanario Judicial de la Federación, décima época,
noviembre de 2017, publicación semanal.
93
esenciales; de forma que no podría llegarse al extremo de que un
poder público interfiera de manera preponderante o decisiva en las
atribuciones de un órgano constitucional autónomo pues, de lo
contrario, se violentaría el principio
de división de poderes consagrado en el articulo 49 de la Constitución
Federal."
Asimismo, Manuel García-Pelayo menciona que la teoría clásica
de la división de poderes pasó a ser un subsistema de un sistema más
amplio, en el cual incluye a los partidos políticos y a las
organizaciones de intereses. 192 De esta manera se puede concluir que
los órganos constitucionales autónomos no rompieron con la teoría
tradicional de la división de poderes, pero sí ayudaron a que existiera
un cambio o evolución al principio estipulado en el artículo 49 de la
Carta Magna. Sin embargo, como bien menciona Ileana Moreno, sería
una buena reforma que el artículo citado hiciera mención a los órganos
constitucionales autónomos, ya que sería darle un mayor grado de
unt'fcorrm'dad y co herencta
. a1 ststema
. . 'd'tco. 193
JUfl
192
García-Pelayo, Manuel, Las transformaciones del Estado contemporáneo, 2a ed.,
Alianza Editorial, Madrid, 1996, p. 57.
193
Moreno Ramírez, Ileana, op. cit., pp. 24 y 25.
94
CAPÍTULO IV. LA UNIDAD DE INTELIGENCIA
FINANCIERA COMO ÓRGANO CONSTITUCIONAL
AUTÓNOMO
De acuerdo con los capítulos anteriores de la presente tesis, la Unidad

de Inteligencia Financiera requiere de un alto grado de independencia
y autonomía, a efecto de poder realizar sus funciones de manera eficaz
y eficiente. Una de las posibles soluciones para lograr una completa
autonomía e independencia en el marco legal mexicano es que dicha
unidad sea un órgano constitucional autónomo.
Para poder lograr este fin, corresponderá el estudio de los
principios o estándares internacionales sobre la autonomía de la
mencionada unidad. Posteriormente, es necesario realizar el análisis de
la necesaria desincorporación de la Unidad de Inteligencia Financiera
de la administración pública centralizada y determinar las facultades
de coordinación con las distintas entidades gubernamentales.
Finalmente, se analizará la deficiencia actual de la UIF a la luz de la
Evaluación Mutua del GAFI de enero de 2018.
l. Análisis de los estándares internacionales y las funciones de la

Unidad de Inteligencia Financiera
Es necesario que se permita la completa autonomía e independencia

para que la Unidad de Inteligencia Financiera pueda realizar sus
funciones correctamente y con apego estricto a los estándares
internacionales aplicables, en especial a la Recomendación 29 del
GAFI y su Nota Interpretativa. Asimismo, la Unidad de Inteligencia
Financiera en México podría concretar y desarrollar las siguientes
funciones de una manera más plena, eficaz y eficiente. A efecto de
reconocer si la Unidad de Inteligencia Financiera en México cumple
95
con los criterios de la Recomendación 29 del GAFI, se utilizará la
Metodología del GAFI 194, en especial el párrafo 29.7.
De acuerdo con la Metodología del GAFI, para que la Unidad de
Inteligencia Financiera sea independiente y autónoma operativamente,
ésta debe cumplir con los siguientes cuatro requisitos:
1. Debe contar con autoridad y capacidad para desempeñar sus
funciones con libertad incluyendo la decisión autónoma de
analizar, solicitar y/o comunicar o revelar información
específica.
ii. Debe poder hacer acuerdos o interactuar independientemente
con otras autoridades competentes nacionales o contrapartes
extranjeras para el intercambio de información.
111. Cuando esté ubicada dentro de la estructura existente de otra
autoridad, debe tener funciones centrales distintas de las de la
otra autoridad.
iv. Debe poder obtener y hacer uso de los recursos necesarios para
desempeñar sus funciones en forma individual y rutinaria, sin
influencias o interferencias políticas, gubernamentales o
industriales indebidas que puedan poner en riesgo su
independencia operativa.
Una vez expuestos los cuatro requisitos, se procede al análisis
del cumplimiento de cada uno, de conformidad con el marco
regulatorio vigente.
194
Grupo de Acción Financiera contra el Blanqueo de Capitales, Metodología para
evaluar el cumplimiento técnico con las Recomendaciones del GAFI, y la efectividad
e los sistemas ALAICFT, febrero de 2013. Disponible en:
http://www.gafilat.org/UserFiles//documentos/es/GAFI%20Metodologia%20(actFeb
2016).pdf
96
A. Autoridad y capacidad para desempeñar sus funciones con
libertad
Por lo que se refiere a este primer punto, la Unidad de Inteligencia

Financiera mexicana cuenta con las facultades legales para analizar,
solicitar y/o comunicar o revelar información específica, de
conformidad con el artículo 15, fracciones VII, VIII, X, XII y XXVII
del Reglamento Interior de la SHCP. Sin embargo, la Metodología del
GAFI menciona que debe ser con libertad. La palabra libertad tiene
distintos significados, por lo que es importante aclarar cuál de éstos es
el más apropiado. La libertad, a efecto de interpretar correctamente la
Metodología del GAFI, puede ser la facultad de realizar sus funciones
(análisis, solicitud y/o comunicación o revelación de información) sin
la necesidad de autorización superior o sin la intromisión de una
autoridad superior.
En cuanto a la necesidad de una autorización superior, la Unidad
de Inteligencia Financiera no requiere de la autorización del Secretario
de Hacienda y Crédito Público o del Ejecutivo para realizar sus
facultades y funciones. En razón de este rubro, los evaluadores del
GAFI mencionaron que la UIF puede realizar las funciones
contempladas en el artículo 15 del Reglamento SHCP sin la
. . . ' de ninguna
partiCipacion . '
otra area ' 195 Por 1o t ano,
de 1a Secretana. t en
ese rubro la mencionada unidad sí cumple con la Metodología del
GAFI.
Por lo que se refiere a la no intromisión de una autoridad
superior, puede existir la posibilidad legal, de acuerdo con el artículo
6°, fracción XXXV del Reglamento Interior de la Secretaría de
Hacienda y Crédito Público, de que el Secretario pueda realizar
cualquier función que establezcan las leyes, siempre que no sean
delegables. Asimismo, de acuerdo con el principio general del
195
Grupo de Acción Financiera contra el Blanqueo de Capitales, Medidas anti
lavado ... , p. 194.
97
Derecho de quien puede lo más, puede lo menos, el Secretario de
Hacienda y Crédito Público o el Ejecutivo Federal pueden detener en
cualquier momento las funciones que se estén desarrollando en la
Unidad de Inteligencia Financiera. Por lo tanto, en este rubro la
Unidad de Inteligencia Financiera no cuenta con la completa autoridad
para desempeñar sus funciones con libertad.
Sobre este punto es importante mencionar que la mejor solución
a efecto de poder cumplir con este requisito de la Metodología del
GAFI es la conversión de la Unidad de Inteligencia Financiera a un
órgano constitucional autónomo. Al ser un órgano constitucional
autónomo, la Unidad de Inteligencia Financiera tendrá la completa
libertad para el desempeño de su funciones. La propia Constitución
otorgará la completa autonomía a la mencionada unidad, a efecto de
que no exista intromisión de ningún poder o fuerza política. De esta
manera, la Unidad de Inteligencia Financiera podrá elaborar las
funciones de análisis, solicitud y/o comunicación o revelación de
información relacionada a los delitos de operaciones con recursos de
procedencia ilícita y fmanciamiento al terrorismo de manera
totalmente libre. Asimismo, podrá emitir normas o regulación
específica a los distintos sujetos obligados, con el fm de prevenir o
detectar los delitos mencionados, sin necesidad de autorización o
intromisión de una autoridad superior. De esta manera, la Unidad de
Inteligencia Financiera tendrá la autonomía de funcionamiento,
explicada en el capítulo anterior, por lo que tendrá la capacidad de
realizar, sin restricción o impedimento alguno, todas las atribuciones o
facultades que le otorgue la Constitución.
B. Creación de acuerdos o interactuar independientemente con

autoridades
En cuanto a este punto, la Unidad de Inteligencia Financiera sí puede

realizar los acuerdos necesarios, tanto con autoridades nacionales
como extranjeras, para proporcionar, requerir e intercambiar la
98
información y documentación necesaria para el ejercicio de las
facultades previstas en el artículo 15 del Reglamento Interior de la
SHCP, de conformidad con las fracciones XII y XXI del mencionado
artículo. Asimismo, el GAFI mencionó que la UIF actualmente cumple
con este requisito. 196 Es importante destacar que en el supuesto de que
la Unidad de Inteligencia Financiera se convierta en un órgano
constitucional autónomo, contará con la autonomía normativa, la cual
le permitirá crear los acuerdos necesarios a efecto de cumplir con su
mandato constitucional.
C. Funciones distintas de la autoridad a la que pertenece
Sobre este punto, la Metodología del GAFI se refiere a que la Unidad

de Inteligencia Financiera tiene que contar con facultades distintas de
otras dependencias o unidades que se encuentren dentro de la
estructura orgánica de la autoridad. Ahora bien, por lo que se refiere a
la Unidad de Inteligencia Financiera mexicana cuenta con facultades
distintas de las demás unidades o dependencias de la Secretaría de
Hacienda y Crédito Público 197 , a excepción de la facultad de revisar,
verificar, comprobar y evaluar el cumplimiento de las Disposiciones
de carácter general aplicables a las instituciones financiera en materia
de prevención de lavado de dinero y fmanciamiento al terrorismo, así
como de la LFPIORPI, su reglamento y demás disposiciones jurídicas
que emanen de ella, a los sujetos obligados por la legislación. Estas
facultades las realiza en coordinación con los órganos administrativos
desconcentrados de la SHCP, de conformidad con la fracción V del
Reglamento Interior de la mencionada secretaría. Por lo tanto, en
cuanto a la funciones primordiales de una Unidad de Inteligencia
196
Grupo de Acción Financiera contra el Blanqueo de Capitales, op. cit., p. 195.
197
Reglamento Interior de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, op. cit.,
Artículo 15, fracciones VI, VII, X, XXII, XXIII, XXIV y XXVI.
99
Financiera, la mencionada unidad en México sí cumple con el
requisito. 198
Sin embargo, en el supuesto de que la Unidad de Inteligencia
Financiera se convierta en un órgano constitucional autónomo tendrá
facultades exclusivas por mandato constitucional. Como se mencionó
en el capítulo anterior, los órganos constitucionales autónomos
ayudaron a evolucionar o cambiar el principio de división de poderes,
por lo tanto la Unidad de Inteligencia Financiera contaría con
facultades exclusivas y distintas de cualquier autoridad, además de no
de pertenecer a ninguna otra autoridad. Es importante señalar que esto
no impediría las facultades de coordinación con otros órganos del
Estado para realizar sus funciones.
D. Obtención de recursos necesarios sin influencias o

interferencias indebidas
En cuanto al último punto, la Unidad de Inteligencia Financiera en

México, al ser un área de seguridad nacional, cuenta con una
regulación específica en materia presupuestaria. De conformidad con
el artículo 49 de la Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad
Hacendaría, los gastos de seguridad nacional son erogaciones
destinadas a los programas que realizan las dependencias en
cumplimiento de funciones oficiales de carácter estratégico. El
presupuesto de las áreas de seguridad nacional requieren autorización
por parte de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público. 199
Asimismo, el ejercicio de estos recursos se sujeta a las disposiciones
que emitan los titulares de las dependencias que realicen las
198
199
México, Reglamento de la Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad
Hacendaría, Diario Oficial de la Federación, 30 de marzo de 2016, Artículo 210,
fracción I.
100
actividades de seguridad nacional. 200 Es importante mencionar que,
conforme al artículo 210, fracción II del Reglamento de la Ley Federal
de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria, la responsabilidad será
del titular de la dependencia de que se trate, por conducto del Oficial
Mayor, o su equivalente, o, en su caso, de los servidores públicos en
quienes el titular de la dependencia delegue la facultad respectiva.
Adicionalmente, la normativa relativa a los procedimientos y controles
administrativos internos para el cumplimiento disposiciones de la Ley
Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria, y su
Reglamento, deben contar con la autorización de las Secretarías de
Hacienda y Crédito Público y de la Función Pública.2° 1
Una vez dicho lo anterior, el presupuesto de la Unidad de
Inteligencia Financiera mexicana no puede obtener ni hacer uso de los
recursos para desempeñar sus funciones en forma individual. Se
requiere autorización para poder obtener el presupuesto por parte de la
Secretaría de Hacienda y Crédito Público, así como para establecer los
procedimientos y controles internos para cumplir con la Ley Federal
de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria, junto con la Secretaría
de la Función Pública. Asimismo, para poder ejercerlo se requiere del
conducto del Oficial Mayor de la Secretaría de Hacienda y Crédito
Público. Por lo tanto, el titular de la Unidad de Inteligencia Financiera
no puede obtener y hacer uso de los recursos necesarios, sin tener una
influencia o interferencia política o gubernamental, ya que pueden
existir escenarios en los cuales las secretarías mencionadas o el Oficial
Mayor, interfieran vía presupuestaria en la independencia operativa de
la unidad.
Cabe mencionar que el GAFI mencionó que la UIF actualmente
"puede obtener y hacer uso de los recursos necesarios para llevar a
200
México, Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria, Diario
Oficial de la Federación, 30 de marzo de 2006, Artículo 49, tercer párrafo.
201
Reglamento de la Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria, op.
cit., Artículo 21 O, fracción III.
101
cabo sus funciones, en forma individual o rutinaria, libre de toda
influencia o interferencia política, gubernamental o sectorial indebida,
manteniendo su independencia operativa". 202 Sin embargo, no hacen
mención de lo estipulado anteriormente, por lo que resulta que el
análisis del GAFI es erróneo.
Sobre este asunto en particular, al ser un órgano constitucional
autónomo, la Unidad de Inteligencia Financiera contaría con la
autonomía financiera-presupuestaria. La autonomía de un órgano no
sólo debe realizarse de manera orgánica, sino que debe existir una
autonomía financiera-presupuesta! a favor del órgano
· · 1 203 A
constttuc1ona . partrr e esta autonorma a un1 a gozana con 1a
. d ' 1 .d d ,
facultad de definir y proponer su propio presupuesto, así como de
disponer de los recursos económicos que le sean asignados, sin
requerir de una autorización superior. La única influencia que tendría
la Unidad de Inteligencia Financiera para la obtención de recursos
sería la negociación con los miembros de la Cámara de Diputados, los
cuales son los facultados para la aprobación de la Ley de Egresos. Sin
embargo, este es un contrapeso necesario para el correcto desempeño
del Estado y no se considera una intromisión que pudiere afectar las
funciones de la mencionada unidad.
Dicho lo anterior, conforme al marco regulatorio actual, México
no cumple con dos de los requisitos expuestos en la Metodología del
GAFI para cumplir con la Recomendación 29, y que afectan de manera
específica en la independencia y autonomía operativa de la Unidad de
Inteligencia Financiera. Estos dos requisitos pueden cumplirse
adecuadamente convirtiendo a la Unidad de Inteligencia Financiera en
un órgano constitucional autónomo.
202
203
Carbonell, Miguel, "Órganos constitucionales autónomos", en Enciclopedia
Jurídica Mexicana, Instituto de Investigaciones Jurídicas-Porrúa, Tomo V, México,
2002, p. 379.
102
Es importante destacar que con la conversión de la Unidad de
Inteligencia Financiera a un órgano constitucional autónomo, el Estado
Mexicano estaría cumpliendo con todos los requisitos de la
Metodología del GAFI, relacionados con la UIF. De esta manera, no
sólo mejoraría la calificación de México en el caso de una Evaluación
Mutua por parte del GAFI, sino que ayudaría a generar que la U nidad
de Inteligencia Financiera trabaje de manera más eficaz y eficiente, y
se pueda ayudar a prevenir y combatir los delitos de operaciones de
procedencia ilícita y financiamiento al terrorismo de una manera más
adecuada.
11. Desincorporación de la Unidad de Inteligencia Financiera de

la administración pública centralizada
A efecto de poder cumplir con los estándares internacionales

aplicables a la Unidad de Inteligencia Financiera, se requiere de la
desincorporación de esta unidad de la administración pública
centralizada. Como se mencionó anteriormente, la administración
pública centralizada tiene como principios rectores distintos poderes.
Sin embargo, la presencia e intensidad de los diversos poderes marcan
la estructura de la mencionada administración. En el caso de México,
la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos defme un
régimen presidencial y, en este régimen, el Poder Ejecutivo tiene
diversas funciones relacionadas con la administración pública, entre
ellas, ser el jefe de la administración pública, la cual, a su vez, lo
auxilia en la función administrativa. 204 Además, el Poder Ejecutivo en
México es el poder predominante, es el centro del sistema político y
toda la vida política del país gira alrededor de él. 205 Por lo tanto, la
204
Roldán Xopa, José, op. cit., p. 215.
205
Serra Rojas, Andrés, "La función constitucional del Presidente de la República"
en El pensamiento jurídico de México en el Derecho Administrativo, Ed. Porrúa,
México, 1962, pp. 226-227.
103
presencia e intensidad del poder de mando por parte del Ejecutivo en
la administración pública centralizada en México es muy grande.
De conformidad con Jorge Carpizo, existen varias causas por las
que existe un fuerte predominio del Ejecutivo en México, entre las que
destacan su fuerte influencia en la economía, la fuerte influencia en la
opinión pública y la falta de cuestionamiento de sus decisiones. 206 Por
lo tanto, todas las dependencias de la administración pública
centralizada federal deben seguir las instrucciones del Ejecutivo
Federal sin cuestionamiento, lo cual genera que dichas dependencias
no realicen sus funciones de la manera más eficaz, eficiente y correcta.
Derivado de lo anterior, en un país como México donde existen
altos grados de corrupción y delincuencia, de conformidad con la
OCDE207 , se abre el paso a que los grupos criminales y funcionarios
corruptos pueden realizar operaciones con recursos de procedencia
ilícita. Asimismo, que la institución encargada de analizar y presentar
las denuncias por este delito se encuentre "atada de manos", debido a
que existe un poder de mando que frena, tanto el análisis como la
presentación de la denuncia ante el Ministerio Público Federal por el
delito de operaciones con recursos de procedencia ilícita.
De esta manera, la conversión de la Unidad Inteligencia
Financiera a un órgano constitucional autónomo permitiría que ésta
pueda realizar las siguientes funciones de manera eficaz y eficiente.
La primera función es que pueda realizar el intercambio· de
información internacional, sin importar la carga política que contenga.
Al momento de elaborar esta tesis, existen varios gobernadores
estatales en México perseguidos por el delito de operaciones con
206
Carpizo Mac Gregor, Jorge, Notas sobre el presidencialismo mexicano, Revista
de estudio políticos, N° 3, 1978, pp. 24- 25.
207
Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico, Estudios
económicos de la OCDE. México, enero 2017, p.2. Disponible en:
https://www.oecd.org/eco/surveys/mexico-2017-0ECD-Estudios-economicos-de-la-
ocde-vision-general.pdf
104
recursos de procedencia ilícita, la mayoría de éstos pertenecen al
partido político en el poder. Por lo tanto, al existir casos que pudieran
afectar la reputación del partido político que ejerce el poder de mando
sobre la administración pública centralizada, éstos pueden llegar a no
intercambiarse con otros Estados por decisión del Ejecutivo, debido a
que podrían afectar su reputación política y tener fuertes implicaciones
sociales, políticas y económicas, tanto en México como en el
extranjero.
De esta manera, en el momento en que existe una autonomía
constitucional por parte de la Unidad de Inteligencia Financiera, esta
institución puede intercambiar la información con otros Estados a
efecto de prevenir y combatir de manera eficaz y eficiente el delito de
operaciones con recursos de procedencia ilícita, sin importar la
afectación política que pudiere causar a los distintos funcionarios
públicos y partidos políticos.
La segunda función que realizaría la Unidad de Inteligencia
Financiera con mayor plenitud sería el análisis de la información. La
Unidad de Inteligencia Financiera al contar con la autonomía
constitucional podrá determinar de manera independiente si existe un
caso para formar el análisis a cualquier persona, sin que el Ejecutivo
Federal o el Secretario de Hacienda y Crédito Público puedan
entrometerse en el asunto. Incluso, podría analizar la información
sobre actos de corrupción que pudieren realizar servidores públicos y,
208
en especial, las Personas Políticamente Expuestas .
Adicionalmente, México podría cumplir con los dos requisitos
impuestos por la Metodología del GAFI en cuanto al cumplimiento de
la Recomendación 29 de la siguiente manera. En cuanto a la autoridad
y capacidad para desempeñar sus funciones con libertad, la Unidad de
208
De acuerdo con el GAFI en la Guía sobre Personas Políticamente Expuestas
(PEP), es un individuo que cuenta o contaba con un alto cargo público y, por esta
posición, pueden abusar potencialmente de éste para cometer los delitos de lavado de
dinero y delitos conexos, como la corrupción y el enriquecimiento ilícito.
105
Inteligencia Financiera contará con independencia constitucional para
el completo ejercicio de sus funciones. La Unidad de Inteligencia
Financiera tendrá competencias propias y exclusivas, así como
personalidad jurídica y potestad normativa, para elaborar sus funciones
de una manera autónoma e independiente. Por lo que podrá analizar,
solicitar y/o comunicar o revelar información específica, sin que pueda
ser detenida, por motivos legales o fácticos, por ningún otro Poder
constitucional.
Aunado a lo anterior, la Unidad de Inteligencia Financiera
requiere de una probidad técnica para su correcto funcionamiento. La
prevención y combate de los delitos de operaciones con recursos de
procedencia ilícita y financiamiento al terrorismo requieren de un
grado alto de conocimiento técnico, a efecto de contar con la mayor
eficiencia y eficacia en sus funciones. Como bien menciona José
Fabián Ruiz, "en algunos de estos órganos se establece como
requisitos para ocupar los puestos jerárquicos, una reconocida
trayectoria profesional, formación especializada y probidad técnica. El
hecho de que sus consejeros sean, además de profesionales destacados,
ciudadanos no vinculados de forma directa con los partidos políticos,
cerraría un círculo virtuoso que se debe traducir en una imagen de
imparcialidad ante la opinión pública". 209 Este caso no sucede cuando
existe una vinculación directa con el Ejecutivo Federal, ya que puede
existir una "ceguera intencional" por parte de la Unidad de Inteligencia
Financiera al momento de presentar una denuncia de una persona que
pueda estar vinculada con algún factor real de poder.
Por lo que se refiere a la obtención y ejercicio de los recursos, la
Unidad de Inteligencia Financiera tendría completa autonomía
presupuestaria, de conformidad con el artículo 5 de la Ley Federal de
Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria. Los órganos
constitucionales autónomos aprueban sus propios proyectos de
presupuesto y lo envían a la Secretaría de Hacienda y Crédito Público,
209
106
la cual únicamente integra dicho proyecto al Presupuesto de
210
Egresos. Asimismo, el ejercicio de su propuesto no está sujeto a las
disposiciones emitidas por la Secretaría de Hacienda y Crédito Público
y la Secretaría de la Función Pública. 211 Por lo que, la Unidad de
Inteligencia Financiera contaría con la completa autonomía
presupuestaria, sin tener influencia o interferencia política,
gubernamental o industrial que puedan poner en riesgo su
independencia operativa.
111. Deficiencia actual de la Unidad de Inteligencia Financiera a

la luz de la Evaluación Mutua del GAFI
Como se mencionó anteriormente, las funciones de la Unidad de

Inteligencia Financiera fue evaluada por el GAFI y, de acuerdo con el
informe, cumple en su totalidad con la Recomendación 29. 212 Sin
embargo, también analizamos que el estudio por parte del GAFI no
comprendió completamente el marco regulatorio mexicano, ni las
influencias fácticas que existen.
Aunado a lo anterior, el GAFI a lo largo de la Evaluación Mutua
realizada hace mención de varias deficiencias que realizar la UIF
actualmente y que afectan en gran medida un combate eficaz y
eficiente al lavado de dinero. El GAFI menciona que la UIF está
realizando un buen desempeño en relación a la inteligencia fmanciera,
sin embargo el volumen de inteligencia fmanciera comunicada a la
Procuraduría General de la República (PGR) es limitado, lo que da
· numero
, de InvestigaciOnes
· · · fiInancieras.
· 213 e ·
1ugar a un baJo omo se vio
en el capítulo primero y segundo de la presente tesis, la UIF tiene la
210
Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaría, op.cit., Artículo 5,
fracción I, inciso a).
211
Ibídem, Artículo 5, fracción I, inciso b).
212
213
107
facultad para interponer la denuncia en relación al delito de
operaciones con recursos de procedencia ilícita, pero no realiza
proactivamente esta función. ¿Por qué ocurre esto? El GAFI no da una
razón por la que la UIF no está realizando estas denuncias, lo que da
razón para la especulación y la pérdida de confianza en las labores de
esta unidad.
De acuerdo con la Evaluación Nacional de Riesgos de Lavado de
Dinero y Financiamiento al Terrorismo en México, entre 2010 y 2015
la UIF recibió un promedio de 5.88 millones de reportes de
operaciones relevantes, únicamente,214 y un total de 20.1 millones de
reportes en 2015. 215 De toda esta información que recibe la UIF, ésta
comunicó 317 casos a la PGR entre 2013 y junio de 2016, las cuales,
de acuerdo con el GAFI, fueron realizadas de manera espontánea y no
de manera pro activa. 216
Lo anterior resulta bastante grave para un combate eficaz y
eficiente contra el lavado de dinero. No existe la seriedad por parte de
la UIF por atacar al crimen organizado y sus ganancias, tampoco a los
corruptos y a los evasores fiscales. México requiere de instituciones
serias y proactivas que busquen combatir estos delitos, para esto se
requiere de una especialidad técnica y de una neutralidad política. Esto
puede ser logrado al convertir a la UIF como un órgano constitucional
autónomo. En caso de que esto no ocurra, México seguirá siendo un
país que incentive la comisión de delitos y que realice un combate
mediocre a la delincuencia.
214
Unidad de Inteligencia Financiera, 1 a Evaluación Nacional de Riesgos de Lavado
de Dinero y Financiamiento al Terrorismo, 2016, p. 34. Disponible en:
https://www.gob.mx/cms/uploads/attachment/file/165030/ENR.pdf
215
Grupo de Acción Financiera contra el Blanqueo de Capitales, op. cit., p. 44
216
ldem, p. 51.
108
CONCLUSIÓN
La autonomía constitucional de la Unidad de Inteligencia Financiera es

un requerimiento que necesita México para reforzar el combate contra
los distintos criminales que pretenden lavar dinero, y contar con un
régimen efectivo contra las operaciones de recursos de procedencia
ilícita. De esta manera, México estaría dando un gran paso en el
combate no sólo contra la delincuencia organizada y el terrorismo,
también contra la corrupción y la evasión fiscal. Existiría un mejor
análisis y comprensión de los distintos fondos ilícitos que pudieren
llegar a incorporarse, circular o integrarse en la economía mexicana, y
de esta manera reducir los ingresos de los grupos delictivos, criminales
y servidores públicos corruptos.
Para lograr la autonomía constitucional de la Unidad de
Inteligencia Financiera, propongo reformar el artículo 21 de la
Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y que se
establezca lo siguiente:
"Artículo 21.- ...
a) a e) ...
El Estado tendrá una Unidad de Inteligencia Financiera que será un
organismo público autónomo, con personalidad jurídica y patrimonio
propio. Su objetivo prioritario será la prevención de los delitos de
operaciones con recursos de procedencia ilícita y financiamiento al
terrorismo, a través de la recepción, análisis, transmisión e
109
intercambio de información por parte de los sujetos obligados, en
términos de la legislación aplicable, a fin de fortalecer la seguridad
nacional y la estabilidad del sistema financiero mexicano.
La Unidad de Inteligencia Financiera estará formada por 5
Consejeros, cuya designación será de la siguiente manera:
1 El Senado de la República deberá realizar una convocatoria, de la
cual se elaborará una lista de veinte aspirantes, la cual será
enviada al Ejecutivo Federal.
I1 El Ejecutivo Federal formulará una terna y la enviará a la
consideración del Senado de la República.
II1 El Senado de la República, con base en la tema y previa
comparecencia de las personas propuestas, designará al consejero
con el voto de las dos terceras partes de los miembros presentes.
De entre los consejeros, deberá de nombrarse un Consejero
Presidente, el cual será designado mediante el voto de las dos terceras
partes del Senado de la República, y su duración será de 3 años,
renovable por una sola ocasión. Los Consejeros desempeñarán su
encargo por un periodo de 7 años y con un escalonamiento que prevea
el ejercicio autónomo de sus funciones; sólo podrán ser removidos por
causa grave en los términos del Título IV de la Constitución y no
podrán tener ningún otro empleo, cargo o comisión, con excepción de
aquéllos que actúen en representación de la Unidad de Inteligencia
Financiera y de los no remunerados en asociaciones docentes,
cientificas, culturales o de beneficencia.
Los Consejeros de la Unidad de Inteligencia Financiera deberán
cumplir los siguientes requisitos:
1 Ser mayor de 35 años.
11 Gozar de reconocida competencia en materia de prevención y
combate de operaciones con recursos de procedencia ilícita y
II1 Haber desempeñado, cuando menos 5 años, de forma destacada en
actividades profesionales, de servicio público o académicas
sustancialmente relacionadas con materias afines a la prevención y
combate de operaciones con recursos de procedencia ilícita y
IV. No haber sido sentenciado por delitos financieros o
internacionales; inhabilitado para ejercer el comercio o para
110
desempeñar un empleo, cargo o comisión, en el servicio público o
en el sistema financiero mexicano.
La Unidad de Inteligencia Financiera fungirá como rector por parte
del Estado, así como representante ante organismos y autoridades
internacionales, en relación a la prevención de los delitos de
operaciones con recursos de procedencia ilícita y financiamiento al
terrorismo. Para tal efecto, contará con la facultad para coordinar a
las dependencias de la administración pública federal vinculadas a la
estabilidad y desarrollo del sistema financiero nacional y al Banco de
México, así como a la Fiscalía General de la República y las
dependencias de la administración pública federal encargadas de la
preservación de la seguridad nacional. "
En relación al procedimiento de nombramiento, propongo un
sistema basado en el mérito de los Consejeros bajo la ratificación del
Senado de la República, esto en relación a la naturaleza actual de los
delitos de operaciones con recursos de procedencia ilícita y
financiamiento al terrorismo. Estos delitos, como se mencionó
anteriormente, son de carácter federal, por lo que se requiere
aprobación de los Senadores, como representantes del Pacto Federal.
Asimismo, los Consejeros tendrán que renovarse de manera
escalonado a efecto de establecer una continuidad en el ejercicio de
sus funciones y procurar la autonomía de la Unidad de Inteligencia
Financiera.
En cuanto a la remoción es igualmente necesario que
únicamente los Consejeros puedan removerse por causa grave y bajo
un juicio político. De esta manera, se cuida la integridad de la
autonomía de la Unidad de Inteligencia Financiera. De lo contrario,
cualquiera de los poderes tradicionales pudiera remover mediante una
presión política a los Consejeros, lo que pondría en riesgo la
autonomía de la mencionada unidad.
Igualmente, se deberá ajustar el Código Penal Federal a efecto de
que la denuncia de los delitos de operaciones con recursos de
procedencia ilícita y financiamiento al terrorismo pueda ser presentada
por la Unidad de Inteligencia Financiera ante el Ministerio Público
111
Federal. Asimismo, se deberán ajustar la Ley Federal para la
Procedencia Ilícita y las distintas normas en materia fmanciera, a
efecto de que se otorgue a la Unidad de Inteligencia Financiera las
facultades necesarias para cumplir con el mandato constitucional.
Para concluir, es importante destacar que este cambio en la
naturaleza de la Unidad de Inteligencia Financiera sería un hecho clave
para la correcta prevención y combate al lavado de dinero y
financiamiento al terrorismo. Una de las mejores formas para prevenir
y combatir los delitos mencionados es contando con instituciones
sólidas y funcionales. De esta manera, la Unidad de Inteligencia
Financiera al ser una institución necesaria para la prevención del
lavado de dinero y el fmanciamiento al terrorismo tiene que contar con
la solidez jurídica, con el fm de poder elaborar sus funciones de una
manera eficaz y eficiente. Sin embargo, la única forma de poder hacer
que la Unidad de Inteligencia Financiera cuente con la seguridad legal
y política para el correcto desarrollo de sus funciones es que sea un
órgano constitucional autónomo. De esta manera, existiría una correcta
prevención de los delitos mencionados anteriormente. Por lo que
podría restaurar la paz en el Estado mexicano y dar fin a la guerra
contra la delincuencia que ha marcado la vida de muchas personas y
dañado gravemente a nuestro querido país.
112
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Ley de Sociedades de Inversión, vigente.
Ley de Instituciones de Seguros y Fianzas, vigente.
Ley de Uniones de Crédito, vigente.
Ley para Regular las Actividades de las Sociedades Cooperativas de
Ahorro y Préstamo, vigente.
Ley de Fondos de Inversión, vigente.
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Ley General de Instituciones y Procedimiento Electorales, vigente.
Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria, vigente.
119
Reglamento Interior de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público,
vigente.
Reglamento de la Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad
Hacendaria, vigente.
Disposiciones de carácter general a que se refiere el artículo 115 de la
Ley de Instituciones de Crédito, vigentes.
Ley de Instituciones de Crédito en relación con el 87-D de la Ley
General de Organizaciones y Actividades Auxiliares del Crédito y
95 Bis de este último ordenamiento, aplicables a las sociedades
financieras de objeto múltiple, vigentes.
Ley General de Organizaciones y Actividades Auxiliares del
Crédito, aplicables a las casas de cambio, vigentes.
Disposiciones de carácter general a que se refiere el artículo 95 Bis de
la Ley General de Organizaciones y Actividades Auxiliares del
Crédito, aplicables a los centros cambiarios a que se refiere el
artículo 81-A del mismo ordenamiento, vigentes.
Disposiciones de carácter ge!leral a que se refiere el artículo 95 Bis de
la Ley General de Organizaciones y Actividades Auxiliares del
Crédito, aplicables a los transmisores de dinero a que se refiere el
artículo 81-A del mismo ordenamiento, vigentes.
Ley de Ahorro y Crédito Popular, vigentes.
Ley del Mercado de Valores, vigentes.
Disposiciones de carácter general a que se refiere el artículo 108 Bis
de la Ley de los Sistemas de Ahorro para el Retiro y 91 de la Ley de
Sociedades de Inversión, vigentes.
Ley Federal de Instituciones de Fianzas, vigentes.
120
Ley General de Instituciones y Sociedades Mutualistas de Seguros,
vigentes.
Disposiciones de carácter general a que se refiere el artículo 226 Bis
de la Ley del Mercado de Valores, aplicables a los asesores de
inversiones, vigentes.
Disposiciones de carácter general a que se refieren los artículos 71 y
72 de la Ley para Regular Actividades de las Sociedades
Cooperativas de Ahorro y Préstamo, vigentes.
Ley de Fondos de Inversión, vigente.
Bases de Colaboración que en el marco de la Ley de Seguridad
Nacional celebran la Secretaría de Gobernación y la Secretaría de
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121

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INSTITUTO TECNOLÓGICO AUTÓNOMO DE MÉXICO

FRANCISCO SOSA MELGAR

ASESORA: DRA. ANA MICAELA ALTERIO

CIUDAD DE MÉXICO 2018

FRANCISCO SOSA MELGAR

Para Ramiro y Mariana por siempre ser un ejemplo en mi vida y por

Para Gabriela y Ornar por su cariño y ejemplo para esforzarme cada

Para Ana por tu apoyo e inspiración en la mayor parte de mi carrera y

CAPÍTULO l. LA UNIDAD DE INTELIGENCIA FINANCIERA 7

CAPÍTULO 11. MARCO LEGAL MEXICANO EN MATERIA DE

CAPÍTULO III. LOS ÓRGANOS CONSTITUCIONALES AUTÓNOMOS 71

CAPÍTULO IV. LA UNIDAD DE INTELIGENCIA FINANCIERA

El lavado de dinero, también conocido como blanqueo de capitales,

1 N. del A.: Se convirtió la cantidad mencionada en el documento a la escala

La Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico

l. Historia de la Unidad de Inteligencia Financiera

En cuanto los países fueron avanzando en sus políticas para combatir

A. Historia de la Unidad de Inteligencia Financiera en México

En el caso de México, la Unidad de Inteligencia Financiera se creó el 7

Oegmont/reporte anual UIF oct 2011Sep 2012.pdf, p. 4, fecha de consulta: 1 de

11. Establecimiento y características de la Unidad de Inteligencia

Una Unidad de Inteligencia Financiera es, básicamente, un organismo

Una Unidad de Inteligencia Financiera de tipo administrativo es una

content/themes/bcb/bdflint regulations/egmont/info paper final 092003 .pdf, p. 2,

La Unidad de Inteligencia Financiera policial implementa medidas de

C. Tipo judicial o fiscalizador

Una Unidad de Inteligencia Financiera de tipo judicial se establece

D. Tipo mixto o híbrido

Este tipo de UIF se establece como un intermediario de divulgación y

Sin importar que tipo de Unidad de Inteligencia Financiera se

comercial permanente con esta. Para efecto de lo anterior, se entenderá que no

IV. Facultades de la Unidad de Inteligencia Financiera en

A continuación habrá una comparación de las facultades que tiene la

Xxxi Dar a conocer, cuando corresponda a la Secretaría, a quienes

82 México, Reglamento Interior de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, op.

Como se mencionó anteriormente, la Secretaría de Hacienda y Crédito

celebran la Secretaría de Gobernación y la Secretaría de Hacienda y Crédito Público,

A efecto de poder crear una Unidad de Inteligencia Financiera eficaz y

l. Normas internacionales en materia de prevención de lavado

A nivel internacional existen diversas normativas en materia de

A. Convención de las Naciones Unidas contra la Delincuencia

La Convención de las Naciones Unidas contra la Delincuencia

96 Leyva Pedrosa, Ernesto Carlos, Lavado de dinero en México. Estimación de su

B. Convenio Internacional para la Represión de la Financiación

Al igual que la Convención de Palermo, el Convenio Internacional

diciembre de mil novecientos noventa y nueve, Decreto promulgatorio de la", Diario

C. Las 40 Recomendaciones Grupo de Acción Financiera sobre el

El Grupo de Acción Financiera sobre el Blanqueo de Capitales (GAFI)

Sanciones financieras dirigidas relacionadas al terrorismo y al

D. Declaración de Objetivos y Principios para el Intercambio de

El Grupo Egrnont es una organización informal conformado por las

11. Normas nacionales en materia de prevención de lavado de

En México existen diversas normas aplicables en materia de

A. Código Penal Federal

B. Ley Federal contra la Delincuencia Organizada

La Ley Federal contra la Delincuencia Organizada (LFDO) fue

C. Ley Federal para la Prevención e Identificación de

La Ley Federal para la Prevención e Identificación de Operaciones con

D. Leyes en materia financiera y Disposiciones de carácter

Como se mencionó anteriormente, a las entidades fmancieras les son

Instituciones de Ley de Instituciones DCG a que se refiere el

Sociedades LIC y Ley General de DCG a que se refieren los