ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA

1.0 Em sentido amplo e em sentido estrito.

Em sentido amplo: alcança órgãos que executam função política (fixação de

políticas públicas) + órgãos que executam função administrativa (execução de políticas
públicas).

Em sentido estrito: somente órgãos que executam função administrativa

(execução de políticas públicas).

2.0 Em sentido formal, subjetivo ou orgânico e em sentido material, objetivo ou funcional.

Em sentido formal, subjetivo ou orgânico: conjunto de órgãos e pessoas que o

Direito considera como administração pública. Aqui se pergunta “quem realiza?”. É o critério
adotado pelo ordenamento positivo brasileiro. Por exemplo, só se consideram entidades da
Administração Indireta aquelas previstas no art. 37, XIX, CRFB/88 (autarquias, fundações
públicas, empresas públicas e sociedades de economia mista).

Em sentido material, objetivo ou funcional: conjunto de atividades próprias da

administração pública. Aqui se pergunta “o que é realizado?”. Hodiernamente, temos como
atividades próprias da administração pública:

* Serviço público: prestações que representem comodidades para a população.

* Polícia administrativa: restrições aos particulares com o fim de garantir o

interesse público.

* Fomento: incentivo à iniciativa privada, através de concessão de

benefícios/incentivos fiscais.

* Intervenção: desde a intervenção do Estado no mercado (art. 173, CRFB/88)

até a intervenção na propriedade privada (por exemplo, desapropriação).

3.0 Descentralização política / descentralização administrativa / desconcentração /

centralização / concentração.

a) A desconcentração representa uma técnica administrativa de distribuição

interna de competências, resultando na criação de órgãos dentro da estrutura de uma mesma
pessoa jurídica. Ou seja, ocorre tanto no âmbito da Administração Direta como nas entidades
da Administração Indireta. Criação de uma estrutura hierárquica, com subordinação entre
órgãos públicos. Existência de controle hierárquico.

b) Descentralização pressupõe duas pessoas, físicas ou jurídicas, com

distribuição de competências de uma para outra pessoa.

A descentralização pode ser analisada do ponto de vista político e administrativo.

3.1 Modalidades de descentralização administrativa.

a) TERRITORIAL ou GEOGRÁFICA: é a que se verifica quando uma entidade local,
geograficamente delimitada, é dotada de personalidade jurídica de direito público, com
capacidade administrativa genérica, delimitação geográfica e sujeição a controle pelo poder
central. No Brasil, são exemplos os Territórios Federais.

b) OUTORGA / SERVIÇOS / FUNCIONAL / TÉCNICA: quando o Poder Público, através de lei, cria
uma pessoa jurídica integrante da Administração Indireta. Entende-se que são transferidas
tanto a execução como a titularidade do serviço, com a criação de entidades com capacidade
administrativa específica. Como exemplo, autarquias (inclusive os consórcios públicos),
fundações públicas, empresas públicas e sociedades de economia mista.

c) DELEGAÇÃO / COLABORAÇÃO: quando o Poder Público, via contrato ou ato administrativo

unilateral, transfere somente a execução de determinado serviço público a pessoa jurídica de
direito privado. Aqui entram as concessionárias /permissionárias / autorizatárias de serviços
públicos e as empresas sob controle acionário do poder público.

4.0 Órgãos Públicos.

Conceito: unidade integrante da estrutura de uma pessoa jurídica da Administração Pública.

Ou seja, há órgãos tanto na Administração Direta como na Indireta. Lei 9.784/99:

Art. 1o

§ 2o Para os fins desta Lei, consideram-se:

I - órgão - a unidade de atuação integrante da estrutura da Administração direta e da

estrutura da Administração indireta;

Classificação dos órgãos públicos.

A) Quanto à estrutura. Simples: apenas um centro de competências. Exercício de atribuições

de maneira concentrada. Compostos: aqueles que, em sua estrutura, possuem outros órgãos,
resultado este obtido através do processo de “desconcentração administrativa”. Ex:
Ministérios.

B) Quanto à atuação funcional. Singulares: decisões concentradas em apenas um agente. Ex:

Presidência da República. Colegiados: decisões resultantes da manifestação conjunta de seus
membros. Ex: Conselho de contribuintes.

C) Quanto à esfera de atuação. Centrais: são os órgãos que exercem suas atribuições em todo
o território do ente político (União, Estados, DF e Municípios). Por exemplo, a Secretaria de
Segurança Pública. Locais: são os órgãos que atuam sobre uma parte do território. Por
exemplo, a Delegacia de Polícia.

D) Quanto às funções. Ativos: são os órgãos que desempenham atividade administrativa ativa.
Por exemplo, um Ministério. Consultivos: como o próprio nome diz, desempenham atividade
consultiva. Por exemplo, o Conselho de Defesa Nacional. Controle: aqueles que efetuam
controle sobre a atividade de outros órgãos/entidades. Por exemplo, Tribunais de Contas.

E) Quanto à posição estatal. CLASSIFICAÇÃO MAIS IMPORTANTE!

Independentes: previstos na CRFB/88, encontram-se no topo da hierarquia, representam os
três poderes da República e suas atribuições são exercidas por agentes políticos. Ex:
Presidência da República, Câmara dos Deputados.

Autônomos: hierarquicamente logo abaixo dos órgãos independentes, possuem ampla

autonomia administrativa, financeira e técnica. Ex: Ministério da Justiça.

Superiores: possuem atribuições de direção, controle e decisão. Reduzida autonomia

administrativa e financeira. Ex: Departamento de Polícia Federal.

Subalternos: exercem atribuições de mera execução, com poder decisório reduzido ou

ausente. Ex: Setor de almoxarifado da Polícia Federal.

5.0Criação e extinção de entidades da Administração Indireta.

CRFB/88

Art. 37.

XIX - somente por lei específica poderá ser criada autarquia e autorizada a instituição de
empresa pública, de sociedade de economia mista e de fundação, cabendo à lei complementar,
neste último caso, definir as áreas de sua atuação; (Redação dada pela Emenda Constitucional
nº 19, de 1998)

 Autarquia: lei cria e extingue.

 Empresa Pública – Sociedade de Economia Mista: lei autoriza a

instituição e a extinção.

 Fundação Pública de Direito Público (fundação autárquica/autarquia

fundacional): lei cria e extingue. Fundação Pública de Direito Privado
(fundação governamental): lei autoriza a instituição e a extinção.

5.1 Entidades da Administração Indireta

A) Autarquia.

 Criada por lei. Pessoa jurídica de direito público. Desempenha

atividades TÍPICAS de Estado, despidas de caráter econômico! Regida
pelo PRINCÍPIO DA ESPECIALIDADE – só pode exercer aquelas
atividades especificamente previstas em lei!

 Classificação: comum, sob regime especial, fundacional, associação

pública.

 A comum é aquela que se encaixa no regime jurídico geral das

autarquias (DL 200/67).
 A ESPECIAL é aquela que possui características além do regime jurídico
geral, como, por exemplo, processo especial de nomeação de
dirigentes (ex: agências reguladoras, Lei 9.986/00, art. 5º).

 A fundacional nada mais é que uma autarquia com nome de fundação

(Ex: A UFRJ é uma autarquia; a UNIRIO é uma fundação pública. Logo, a
UNIRIO é considerada uma autarquia fundacional/fundação
autárquica).

 A associação pública é uma possibilidade de personificação do

consórcio público (CRFB/88, art. 241 c/c Lei 11.107/05, art. 6º, §1º).

 Autarquias corporativas ou profissionais. Nas palavras de José dos

Santos Carvalho Filho: “(...) incumbidas da inscrição de certos
profissionais e de fiscalizar a sua atividade”.

 A OAB, conforme entendimento do STF, é uma autarquia pública em

regime-especial e se submete ao controle do TCU.

 Patrimônio: bens públicos.

 Impenhoráveis – a execução contra a Autarquia segue o art. 100 da

CRFB/88 (precatório).
 Imprescritíveis – não cabe aquisição dos bens da autarquia por
usucapião.
 Alienação condicionada – os bens só podem ser alienados se
observados os critérios previstos em lei (no caso, Lei 8.666/93), após o
respecttivo processo de DESAFETAÇÃO.
 Regime de pessoal: RJU (Regime Jurídico Único). No âmbito da União,
o RJU é o estatutário. Art. 39, CRFB/88. OBS: STF, ADI 2135.

 Nomeação e exoneração de dirigentes: a forma está prevista na lei

instituidora, que pode estabelecer a aprovação prévia do Senado
Federal do nome escolhido pelo Presidente da República (CRFB/88, art.
84, XIV c/c art. 52, III, “f”). OBS: a lei NUNCA pode prever que a
exoneração dependa de aprovação legislativa!

 Foro competente. Se autarquia federal, Justiça Federal (CRFB/88, art.

109, I). Se for mandado de segurança contra autoridade da autarquia
federal, também competência da Justiça Federal (art. 109, VIII).
Autarquias estaduais e municipais: Justiça Estadual.

 Privilégios processuais;

 Prescrição quinquenal.

 Decreto 20.910/32
 Art. 1º - As Dividas Passivas Da União, Dos Estados E Dos Municípios,
Bem Assim Todo E Qualquer Direito Ou Ação Contra A Fazenda Federal,
Estadual Ou Municipal, Seja Qual For A Sua Natureza, Prescrevem Em
Cinco Anos Contados Da Data Do Ato Ou Fato Do Qual Se Originarem.

 Imunidade tributária.

 CRFB/88

 Art. 150. Sem prejuízo de outras garantias asseguradas ao

contribuinte, é vedado à União, aos Estados, ao Distrito Federal e aos
Municípios:

 VI - instituir impostos sobre:

 a) patrimônio, renda ou serviços, uns dos outros;

 § 2º - A vedação do inciso VI, "a", é extensiva às autarquias e às

fundações instituídas e mantidas pelo Poder Público, no que se refere
ao patrimônio, à renda e aos serviços, vinculados a suas finalidades
essenciais ou às delas decorrentes.

 OBS: esta garantia afasta a cobrança de

impostos, mas não de outros tributos, como taxas e contribuições!

 Responsabilidade civil.

 O Artigo 37, §6°, CRFB/88.

 § 6º - As pessoas jurídicas de direito público e as de direito privado

prestadoras de serviços públicos responderão pelos danos que seus
agentes, nessa qualidade, causarem a terceiros, assegurado o direito
de regresso contra o responsável nos casos de dolo ou culpa.

 Consagração da teoria do risco administrativo – responsabilidade

objetiva. Aqui são alcançados somente os danos causados por ação.
Eventual responsabilidade por omissão administrativa será, em regra,
regulada pela teoria da culpa administrativa.

 B) Fundação Pública.

 Se Fundação Pública de Direito Público, lei cria – neste caso, é

chamada de FUNDAÇÃO AUTÁRQUICA.

 Se Fundação Pública de Direito Privado, lei autoriza criação – neste

caso, é chamada de FUNDAÇÃO GOVERNAMENTAL.

 Conceito: personificação de um patrimônio, finalidade não-lucrativa,

atividade de cunho social.
 Quando a CRFB/88 fala “fundação pública”, a regra é aplicada tanto
para a fundação pública de direito público como para a fundação
pública de direito privado.

 Às Fundações Públicas, sejam de direito público ou de direito privado,

não se aplica o controle exercido pelo Ministério Público, como ocorre
em relação às fundações privadas.

 Prescrição quinquenal, imunidade tributária e responsabilidade civil:

mesma regra das autarquias.

 Empresa Pública e Sociedade de Economia Mista.

 As diferenças entre empresa pública e sociedade de economia mista

são meramente formais. Não há diferença quanto ao objeto ou área de
atuação. São instituídas para exploração de atividade econômica
(CRFB/88, art. 173) ou para a exploração de serviços públicos
(CRFB/88, art. 175).

 Regime jurídico: são entidades de natureza híbrida. Formalmente, são

pessoas jurídicas de direito privado, mas recebem a influência de
normas de direito público. Se exploram atividade econômica em
regime de concorrência, há predominância de normas de direito
privado (Ex: Petrobrás, CEF, BB). Se exploram serviços públicos, há
predominância de normas de direito público (Ex: ECT, Infraero).

 Em ambos os casos, na ausência de derrogação do regime de direito

privado pelo direito público não haverá EP/SEM, mas apenas empresa
com participação acionária do Estado.

 Benefícios fiscais.

 CRFB/88

 Art. 173. Ressalvados os casos previstos nesta Constituição, a

exploração direta de atividade econômica pelo Estado só será
permitida quando necessária aos imperativos da segurança nacional
ou a relevante interesse coletivo, conforme definidos em lei.

 § 2º - As empresas públicas e as sociedades de economia mista não

poderão gozar de privilégios fiscais não extensivos às do setor privado.

 Art. 175. Incumbe ao Poder Público, na forma da lei, diretamente ou

sob regime de concessão ou permissão, sempre através de licitação, a
prestação de serviços públicos.

 Ou seja, se for empresa pública ou sociedade de economia mista

exploradora de atividade econômica em regime de concorrência
(CRFB/88, art. 173), não cabe a estipulação de benefícios fiscais. O
 mesmo não ocorre para aquelas que exploram serviços públicos
(CRFB/88, art. 175).

Imunidade tributária recíproca: STF entende que se for empresa

pública ou sociedade de economia mista prestadora de serviços
públicos há incidência de imunidade recíproca. A questão foi resolvida
pelo STF em 2014, sendo noticiada em dois informativos – 769, 767 e
763.

 Licitação: somente para atividade-meio, não aplica para

atividade-fim.

Quanto às prestadoras de serviços públicos, seguem as regras gerais

de licitação (Lei. 8666/93). Já aquelas que exercem atividade
econômica podem ter um regime especial – ainda não instituído até
hoje – conforme previsão da CRFB/88.

 Responsabilidade civil: se prestadoras de serviço público,

entram no art. 37, §6º, da Constituição Federal.

CRFB/88

Art. 37.

§ 6º - As pessoas jurídicas de direito público e as de direito privado prestadoras de serviços

públicos responderão pelos danos que seus agentes, nessa qualidade, causarem a terceiros,
assegurado o direito de regresso contra o responsável nos casos de dolo ou culpa.

Regime de pessoal: emprego público; necessidade de concurso público (CRFB/88, art. 37, II);
não há estabilidade (CRFB/88, art. 41); teto remuneratório (CRFB/88, art. 37, XI) – só para
empresa pública e sociedade de economia mista que receba dinheiro do orçamento para
custeio do pessoal (CRFB/88, art. 37, §9º); conflitos da relação de trabalho são julgados pela
Justiça do Trabalho (CRFB/88, art. 114, I).

Dirigentes: nomeação compete ao Chefe do Executivo. STF já disse que não cabe exigir
aprovação do Legislativo, mesmo que a empresa pública ou a sociedade de economia mista
preste serviços públicos.

Patrimônio: os bens são privados. Entretanto, se os bens estiverem atrelados ao serviço

público, são impenhoráveis, pela incidência do princípio da continuidade dos serviços públicos.

Cabimento de mandado de segurança contra ato praticado por EP/SEM: somente quando
exercerem funções delegadas do Poder Público! Ex: Súmula 333 STJ - Cabe mandado de
segurança contra ato praticado em licitação.

Criação das empresas públicas / sociedades de economia mista. Podem resultar de: a)
transformação de ógãos públicos/autarquias; desapropriação de ações de socieade privada;
subscrição de ações de uma sociedade anônima já constituída por capital particular. Em todos
os casos, necessidade de LEI!!! Na ausência de lei teremos apenas uma empresa estatal sob
controle acionáro do Estado.

Diferenças:

Empresa Pública Sociedade de Economia Mista

Qualquer uma admitida em
Forma Jurídica Direito. OBS: Empresa Somente Sociedade Anônima
Pública UNIPESSOAL
Só estatal. OBS: DL 900/69, Público + Privado, com controle
Composição do capital
Art5º estatal.
Se federal, Justiça Federal
(CRFB/88, art. 109, I). Se Federal, estadual e municipal: Justiça
Foro processual
estadual ou municipal, Estadual
Justiça Estadual

***OBSERVAÇÃO***: Não basta a participação majoritária do Poder

Público na entidade para que ela seja sociedade de economia mista; exige-
se a efetiva GESTÃO na empresa, sob pena de se configurar apenas
empresa estatal com participação societária do Estado.

Na esfera federal admite-se a criação de empresa pública com formas

inéditas. Vejamos:

1 – Sociedade unipessoal. Possui assembleia geral, apesar de ter como

única sócia a UNIÃO (p. ex. Cia de Desenvolvimento do Vale do São Francisco). Além de
assembleia geral há conselho diretor,diretoria executiva e conselho fiscal. A existência da
assembleia geral se justifica por uma futura participação, em aumentos de capital, de outras
pessoas jurídicas de direito público, desde que a maioria do capital continue com a União.

2 – Empresa Pública unipessoal. Não possui assembleia geral. É o caso

da Caixa Econômica Federal. Seus órgãos são a diretoria e o conselho fiscal. Em verdade,
assemelham-se à empresa individual do direito privado (empresário), com a diferença de
constituir personalidade jurídica distinta.

***OBSERVAÇÃO***: Não é possível a instituição das formas societárias

acima nos Estados e Municípios, visto que essas entidades políticas não
têm competência para legislar sobre Direito Comercial/Direito Civil.

D) Empresa sob controle acionário do Estado: é pessoa jurídica de direito privado, que presta
atividade econômica (pública ou privada), mas a que falta um dos requisitos essenciais para
que seja considerada empresa pública ou sociedade de economia mista (por exemplo, não
houve autorização legislativa quando a União adquiriu a participação acionária majoritária em
determinada empresa privada). Esta entidade NÃO INTEGRA A ADMINISTRAÇÃO INDIRETA. Di
Pietro ensina que, normalmente, atua como empresa concessionária de serviços públicos, nos
termos do artigo 175 da CRFB/88.