El SISTEMA RECURSIVO EN LA PROVINCIA DE TUCUMAN

Augusto González Navarro

SUMARIO
I. Idea central y objetivos – II. El procedimiento recursivo como derecho humano:
La tutela administrativa efectiva – IIII. El sistema local de Tucumán bajo la lupa –
IV. Recapitulando.-

I. Idea central y objetivos

El propósito de este aporte se orienta a delinear los grandes rasgos del sistema
de recursos administrativos vigente en la Provincia de Tucumán, relacionándolo con el
régimen federal y el imperante en otras jurisdicciones y enfocando el análisis desde
una perspectiva crítica, no sólo de los textos legales y reglamentarios, sino de la
interpretación que desde el órgano jurisdiccional y de otros operadores ha merecido el
mismo en el ámbito local.
Estamos persuadidos de que a esta altura de la evolución dogmática de nuestra
disciplina, ningún estudio que se pretenda encarar sobre instituciones del derecho
público –algunas alojadas en normas de vieja data- puede prescindir de cotejar su
concreto diseño y funcionamiento con las exigencias de la normativa protectoria que
emana de los instrumentos internacionales de derechos humanos de rango
constitucional ni de los pronunciamientos de la Corte Suprema de Justicia de la Nación,
que han iluminado nuevos senderos en materia de tutela efectiva de derechos de los
particulares impactando en forma transversal en todas las ramas de la ciencia jurídica.
No puede soslayarse que tanto el decreto ley 19.549 como sus
reglamentaciones y la mayoría de los sistemas provinciales inspirados en aquella, entre
los cuales se cuenta la ley provincial 4537, datan de los años ‘70 y sólo fueron
remozados en forma parcial y siempre con anterioridad a la reforma constitucional de
1994, que aunque parezca de Perogrullo reiterarlo, ha producido un quiebre del que las

1
normas infraconstitucionales no pueden ni deben desentenderse1.
Se patentiza con su sola lectura que se trata de normas tributarias de una época
y unas concepciones que se han visto largamente superadas por la evolución del
derecho público desde fines del milenio pasado y cuya persistencia ha suscitado
situaciones de inconstitucionalidad sobreviniente, tanto en su faz activa como por
omisión.
Desde esta óptica, la invitación a reflexionar sobre un régimen local de recursos
administrativos resulta propicia para poner la mira sobre algunas de sus notas
distintivas, pero sin omitir la consideración de aquellos aspectos que a la fecha no
armonizan con las nuevas exigencias del entramado constitucional y supranacional.

II. El procedimiento recursivo como derecho humano: la tutela administrativa

efectiva
Suele enseñarse que una de las misiones que está llamado a cumplir el
procedimiento –tanto el de formación de actos administrativos como el revisor- es el de
servir como herramienta tuitiva de derechos de los particulares frente al estado, sin
perder de vista las funciones que también le están atribuidas en punto a la tutela del
interés público, como garantía de eficacia y eficiencia y como cauce de participación,
directa o indirecta, en el proceso de toma de decisiones estatales2.
A la vez, tampoco puede dejar de advertirse el empeño que ha puesto un
importante sector doctrinario en demonizar al procedimiento recursivo, achacándole no
sólo ineficacia e inutilidad para la resolución concreta de los problemas traídos por los
recurrentes, sino estigmatizándolo como una carrera de obstáculos, un via crucis que
se les impone a aquellos como condición para el acceso a la revisión jurisdiccional,
imposible sin trasponer las horcas caudinas que se le obliga a transitar por ante los
órganos administrativos.
No creemos, por nuestra parte, que ello sea necesariamente así ni que deba
reducirse al procedimiento recursivo al papel de mera antesala del heterocontrol
judicial, ni que sea un anacronismo autoritario que no merezca otro destino que ser
suprimido o dejado como alternativa de carácter optativo.

1
En algún caso, las reformas han marcado mas bien una clara involución, tal el régimen instituido por ley 25.344
que extendió el plazo de caducidad del artículo 25 a la vía reclamatoria y lo ató al silencio, al que asignó ministerio
legis sentido denegatorio.
2
Se habla en este sentido de un doble rol tutitivo del procedimiento., Ccfr. Comadira, Julio R., Procedimiento
administrativo(LNPA anotada y comentada), La Ley, Bs. As, 2002, t. 1, p. 5.

2
 García de Enterría y Fernández habían mencionado en esta materia tres círculos
de garantías, que suponen otras tantas técnicas destinadas a asegurar el imperio de la
legalidad: El primero constituido por el procedimiento de “formación” de un acto
administrativo; el segundo referido al procedimiento de “Revisión” de un acto en sede
administrativa (procedimiento recursivo), que permite a los afectados impugnar actos
considerados ilegítimas o gravemente inoportunas o inconvenientes, a fin de obtener su
revocación, sustitución o modificación; el tercero (tramitado en otra sede) incumbe al
órgano jurisdiccional por la vía del denominado proceso administrativo o
“contenciosoadministrativo”3.
En otros términos, tanto el procedimiento administrativo de formación como el de
revisión recursiva fueron visualizados por la mejor doctrina como armas de las que
eficazmente podían valerse los particulares para la defensa de sus derechos.
Nos parece, empero, que en el análisis de esta cuestión debe guardarse la
debida equidistancia entre el cinismo y la ingenuidad. No aceptamos que
ineludiblemente haya que enrolarse en el bando de los “apocalípticos” o de los
“integrados” en esta temática, mas bien se trata de formular un escrutinio sistemático
sobre las normas existentes, su hermenéutica mas adecuada y las consecuencias
prácticas que las mismas generan.
En tal sentido, es ostensible que las anquilosadas leyes y reglamentos
procedimentales aún vigentes piden a gritos una reforma en múltiples aspectos en aras
a respetar las bases estructurales impuestas por los pactos internacionales 4 y deben
ser interpretadas por los operadores de la manera que resulte mas armónica con los
principios constitucionales y supranacionales en juego, evitando poner a unos en pugna
con otros, conforme la consolidada doctrina de la Corte Suprema de Justicia de la
Nación. En la medida en que ello sea así, coincidimos en que el procedimiento
puede seguir siendo valorado y preservado como un ámbito en el que los particulares –
como colaboradores- pueden obtener satisfacción a sus requerimientos y, a la vez,
contribuir al desenvolvimiento mas eficaz del aparato estatal, cuya existencia y
prerrogativas en un sistema democrático sólo se justifican y legitiman teleológicamente
en tanto su actuación persiga, de manera efectiva y no solo declamatoria, el interés

3
García de Enterría, Eduardo y Fernández, Tomás Ramón, Curso de Derecho Administrativo, 6ª Ed., Civitas,
Madrid, 1999, p. 432 y 435. Estos autores, que no pueden ciertamente ser acusados de estatocéntricos, redoblan la
apuesta al señalar las ventajas comparativas del procedimiento frente al proceso judicial y nos remitimos a su
lectura, aún a riesgo de que se nos acuse de recurrir al argumento de autoridad.
4
Es un compromiso internacional que nuestro país asumió al ratificar la Convenión Americana de Derechos
Humanos –Pacto de San José de Costa Rica (art. 2º).

3
público.
Los sucesivos pronunciamientos, tanto de la Corte Suprema federal como de los
tribunales internacionales fueron trazando, secuencialmente, líneas directrices que
trajeron aparejados otros tantos avances en este proceso que pone en jaque el
principio de soberanía de los estados nacionales en un tema como la vigencia y
respeto por los derechos humanos, que implica el establecimiento de “pisos” que no
pueden considerarse disponibles por las legislaciones internas, ni dejarse librados a
criterios divergentes o a vaivenes políticos5.
No sólo hay en ellos un mandato negativo de cara al ordenamiento interno en el
sentido de no transgredir sus disposiciones y principios, a manera de “limite externo”,
sino también un imperativo de adopción concreta de medidas en el derecho local que
hagan su contenido compatible con el nuevo escenario6.
Este nuevo bloque federal de normas y principios no ha desatendido por cierto la
cuestión de la tutela de derechos de los particulares en sede administrativa.
En particular, el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos de Nueva
York de 1966, ratificado en nuestro país por ley 23.313 e incorporado al texto
constitucional a partir de 1994, consagra la garantía de la Tutela Administrativa
Efectiva, al expresar que “…los Estados se comprometen a garantizar que toda
persona cuyos derechos o libertades reconocidos en el presente pacto hayan sido
violados, podrán interponer un recurso efectivo, aún cuando tal violación hubiera sido
cometida por personas que actuaban en ejercicio de funciones oficiales”(especialmente
en ese caso, habría de aclarar), y a su vez el inciso b agrega que “…la autoridad
competente por el sistema legal del Estado decidirá sobre los derechos de toda
persona que interponga tal recurso y ha de desarrollar las posibilidades de recurso
judicial” (art. 2º, apartado 3, inc. a y b).
Esta última referencia a un ulterior recurso judicial proporciona la clara pauta de
que cuando la disposición alude a “la autoridad competente” se refiere al ente u órgano

5
Así, como breve e incompleto racconto, la Corte fue reconociendo supremacía a los tratados sobre las leyes,
considerando las doctrinas de los Tribunales Internacionales primero como una “guía” a seguir y luego como
“pautas insoslayables” cuyo intérprete último era la Corte Interamericana de Derechos Humanos, reputándose
obligatorias sus interpretaciones y efectuándose el control de convencionalidad de normas internas y garantizandose
la aplicación del principio pro homine. CSJN, “Ekmedjian c. Sofovich” (Fallos 315:1492); “Giroldi” (Fallos
318:514); “Bramajo” (Fallos 319:1840); “Mazzeo” (Fallos 330:3248); “Simón” (Fallos 328:2056); “Galli” (Fallos
328:690); “Verbitsky” (Fallos 328:2833) “Madorrán” (Fallos 330:1989), etc.
6
Lo habían venido señalando diversos autores. Citamos, por todos, a Agustión Gordillo y Jorge Salomoni y –mas
recientemente- el valioso aporte de Gutiérrez Colantuono, Pablo, Administración Publica, juridicidad y Derechos
Humanos, Abeledo-Perrot, Bs. As. 2009.

4
administrativo que ejerza potestades públicas, esto es, a la vía recursiva administrativa.
Este alcance tuvo también la doctrina sentada en nuestro país por la Corte
Suprema de Justicia de la Nación en autos “Astorga Bracht” de 2004, caso en el que
sostuvo que “...la tutela efectiva de los derechos no es sólo un deber de los jueces, sino
también de la propia Administración”. Se garantiza aquí a los particulares el “...derecho
de obtener sentencia o decisión útil” y “....que no se prive a nadie arbitrariamente de la
adecuada y oportuna tutela de los derechos que pudieran asistirle por medio de un
proceso –o procedimiento- conducido en legal forma y que concluya con el dictado de
una sentencia –o decisión- fundada”)7.
En línea con estas premisas el artículo 1.1 de la Convención Americana de
Derechos Humanos –Pacto de San José de Costa Rica- ordena “organizar todo el
aparato gubernamental y en general todas las estructuras a través de las cuáles se
manifiesta el ejercicio del poder público de manera que sean capaces de asegurar el
libre y pleno ejercicio de los DDHH” y, a su turno la Corte Interamericana extendió al
procedimiento administrativo el conjunto de garantías inherentes a la tutela judicial
efectiva, contenidas en el artículo 8º de la Convención8.
De esta última constatación puede extraerse el núcleo duro que integra el
concepto de la tutela administrativa efectiva, el que puede sintetizarse en estos puntos:
1) Amplia legitimación activa individual y colectiva, superadora de la tripartición
tradicional de las situaciones jurídicas subjetivas; 2) Derecho a ser oído dentro de un
plazo razonable; 3) Derecho a un pronunciamiento expreso tanto en sede
administrativa como judicial; 4) Respeto al principio de “igualdad de armas” (Artículos
8.1 y 24 de la Convención); 5) Obligación del Estado de adoptar medidas procesales
que compensen o equilibren a las partes con un criterio de igualdad y no
discriminación; 6) Derecho a la “efectividad” de la tutela, en el sentido de que no llegue
tarde ni los derechos se tornen abstractos y que los pronunciamientos administrativos o
judiciales puedan ser efectivamente cumplidos o ejecutados.
De lo dicho es dable concluir que –conforme el actual sistema nacional y
supranacional de jerarquía de fuentes normativas- un régimen provincial de
procedimientos administrativos, aún habiendo sido dictado en ejercicio de potestades
normativas de carácter eminentemente local, no podría transgredir ni menoscabar

7
CSJN, “Astorga Bracht”, Fallos 327:4185.
8
CIHD, “Velázquez Rodriguez” (Sent. del 29/07/88, Serie C, Nº 4); “Godinez Cruz” (Sent. del 20/01/89, Serie C,
Nº 5) y “El amparo” (Sent. del 14/09/96, Serie C, Nº 28).

5
estos principios so pena de no pasar el control de convencionalidad.

III. El sistema local bajo la lupa

A diferencia del sistema vigente en el orden federal, en la Provincia de Tucumán
todo lo atinente al procedimiento recursivo fue normado por “ley formal” (si puede
considerarse tal a una norma de facto, con lo que la diferencia deviene mas aparente
que real). Otro rasgo distintivo esta dado por el hecho de que la norma local no
consagra disposiciones de carácter procesal, tales como la regulación del amparo por
mora o plazos de caducidad para demandar, sistemáticamente mal incluidas en textos
destinados a regir la actuación de la administración centralizada y descentralizada.
La normativa local vigente en esta materia está contenida en la ley 45379 dictada
en 1976 y que sólo cuenta con una reforma parcial, sancionada en el año 1991 10,
condiciones en las que se mantuvo hasta la fecha. Se trata de una norma
contemporánea a su par nacional, cuyos lineamientos sigue con algunas
particularidades, ambas normas dictadas bajo regímenes de facto y ancladas en
contenidos y filosofías que en buena medida no condicen con el actual estado de
evolución del derecho público. Sobre tales notas peculiares asumidas por el régimen
tucumano pondremos la mira en el presente apartado11.

1) La legitimación
Al igual que en el régimen nacional, el artículo 58 de la Ley 4537 limita la
legitimación para interponer recursos a quienes invoquen un derecho subjetivo o un
interés legítimo que se alegue lesionado12. Es incuestionable que la añeja tripartición
de situaciones jurídicas heredada de la doctrina italiana, a la que nuestros sistemas

9
(B.O: del 03/09/76).
10
Ley 6311 (B.O. del 20/11/91), entre cuyas “innovaciones” basta mencionar a la supresión de la denuncia de
ilegitimidad, salvo supuestos de excepción muy específicos; la privación de estabilidad para el acto generador de
derechos al que la administración reputa nulo y que por ende puede ser revocado libremente en su propia sede, la
eliminación del recurso jerárquico implícito o en subsidio.
11
Entre los valiosos aportes doctrinarios sobre nuestro sistema local, desde enfoques diversos, citamos los de
Herrera de Villavicencio, Blanca, “El procedimiento administrativo en Tucumán”, en Procedimiento
Administrativo, Jornadas Universidad Austral, Ed. RAP, Bs. As. 2009, p. 515; Graneros, Fernando, “El silencio de
la administración y el acceso a la justicia”, II Jornadas FORJAD, www.aada.org.ar; Tenreyro, Pamela, “La
inactividad de la administración y su control judicial”, tesis doctoral hasta el momento inédita; Acosta, Ricardo,
“Reflexiones en torno a la falta de previsión de plazos para resolver recursos administrativos en la LPA de
Tucumán”, trabajo inédito para la Carrera de Especialización en Derecho Administrativo de la Facultad de Derecho
de la UNT, seleccionado para integrar un volumen sobre el procedimiento administrativo local; Moray, Fernanda,
“A propósito del dogma revisor: efectiva tutela judicial en la Provincia de Tucumán”, EDA, 2007, 505.
12
La reforma introducida por Ley 6311, a su turno y en sintonía con el sistema federal, añadió la prohibición,
fundada en el principio de unidad de acción de los órganos estatales, de que los entes autárquicos recurran actos
emanados de otros de igual carácter o de la administración central.

6
nacional y provincial continúan aferrados, resulta a esta altura insuficiente para
contener las múltiples situaciones y figuras que se fueron introduciendo con
posterioridad, tanto en la Constitución reformada como en la reciente doctrina de la
Corte Suprema de Justicia de la Nación13, tales como las dirigidas a defender los
derechos de los usuarios y consumidores, los vinculados a la protección del medio
ambiente, del patrimonio histórico-cultural, los llamados derechos individuales
homogéneos, los de los pueblos originarios y la legitimación acordada a instituciones
independientes como el Defensor del Pueblo, el Ministerio Público o las organizaciones
no gubernamentales.
Cabe reparar aquí en dos trascendentes pronunciamientos de la Corte Suprema
de Justicia de Tucumán, uno de los cuales reconoció legitimación al Colegio de
Abogados de la Provincia para demandar judicialmente la nulidad e inconstitucionalidad
de disposiciones incluidas en la reforma de la Constitución Provincial, dejando
establecido que ".... la entidad y los abogados a quienes representa, no se encuentran
en una situación jurídica indiferenciada —como la del interés simple— sino en una
situación diferenciada de las que el constituyente nacional de 1994 dio en llamar, en el
artículo 43 segundo parágrafo última parte, "derechos de incidencia colectiva en
general"14.
En otro caso, el alto tribunal provincial legitimó al Defensor del Pueblo para
actuar en defensa de usuarios del servicio público de energía eléctrica, en un fallo que,
en la línea del precedente “Halabi”, reafirma la admisibilidad de la vía del amparo
colectivo para proteger los denominados “derechos individuales homogéneos”, a los
que identifica con las acciones de clase15.
Si se ha avanzado notablemente en la ampliación del radio de acción de nuevos
actores en su actuación ante el órgano jurisdiccional16, tanto mas deben extenderse
estas fronteras a la legitimación para ser parte en el procedimiento administrativo
recursivo, donde estos derechos pueden hallar adecuada tutela y donde los
organismos de representación colectiva pueden hacer valer eficazmente los intereses
de quienes los integran, actuando como colaboradores de la administración.
13
CSJN, “Asociación Benghalensis” (Fallos 232:1339), “Asoc. Civil de Esclerósis Multiple de Salta” (Fallos
326:4931), entre muchos otros.
14
CSJ Tucumán, 08/09/2008, “Colegio de Abogados c. H. Convención Constituyente de Tucumán”, LL 2008-F,
149. Consultar también el meduloso comentario de Flores, Oscar, “Una sentencia que demanda prudencia y virtud
política”, en La Ley Sup. Constitucional Octubre 2008, 16.
15
CSJ Tucumán, 11/12/2009, “Defensor del Pueblo”, Sentencia Nº 1139.
16
En esta orientación puede ser tomada como ejemplo la amplísima legitimación que emerge del Código Procesal
Constitucional de Tucumán, Ley 6944.

7
2) El recurso de reconsideración
Esta vía fue instituida en el orden local, en consonancia con el régimen federal,
para la impugnación de actos definitivos, equivalentes a tales o interlocutorios o de
mero trámite lesivos de derechos subjetivos o intereses legítimos, interponiéndose en
un plazo de ocho días ante el órgano emisor del acto, quien debe resolverlo.
Su interposición tiene carácter optativo, salvo para los actos emanados en forma
originaria y de oficio del poder ejecutivo, disposición que se adoptó en la convicción de
que en aquellos casos en que no hubo sustanciación previa ni petición del particular,
debía otorgarse, tanto a este como a la administración, la oportunidad de expedirse en
su propia sede sobre la legitimidad del acto antes de franquearse el acceso a la vía
judicial.
La Corte Suprema local descartó la obligatoriedad de la interposición de este
remedio en un caso en el que el acto recurrido había sido dictado como consecuencia
de un sumario administrativo, por entender que en tal caso no podía considerarse que
el acto había sido dictado de oficio, en tanto el particular tuvo una intervención previa y
fue oído previo a su emisión17.
Para los casos de desestimación de recursos de reconsideración en el caso de
los actos interlocutorios o de mero trámite, la ley 4537 mantiene un sistema de
“apelación menor” por ante el superior jerárquico inmediato, que podría asimilarse al
existente en la redacción primigenia del Decreto 1759/72 antes de su reforma por
Decreto 1883/91.

3) El recurso jerárquico
El trámite de este recurso, originariamente acogido en la ley 4537 en términos
muy similares a su homóloga federal sufrió una desafortunada modificación al ponerse
en vigencia la ley 6311, que vino a suprimir la posibilidad de articular el mismo en
subsidio, conjuntamente con el de reconsideración.
A partir de entonces, en el orden local el recurso jerárquico no sólo no se
considera implícito en el de reconsideración como en el RNPA, sino que debe ser
interpuesto “en forma actual” (artículos 65 y 66, según reforma ley 6311).

17
Aún cuando pueda compartirse este criterio, no deja de resultar paradójico que en el pronunciamiento glosado la
Corte haya tenido por firme el acto objeto de la reconsideración (considerada optativa) y por ende rechazado la
demanda con fundamento en la necesidad de “no convertir el tránsito por la vía administrativa en una carrera de
obstáculos o en una herramienta para obstaculizar el acceso a la jurisdicción...” (CSJ Tucumán, 02/06/2002, “Plano”

8
 Nos parece un mecanismo de por sí cuestionable y que configura un retroceso,
en tanto parece perseguir como finalidad obtener a toda costa la firmeza del acto lesivo
en procura de tenerlo por consentido cuando fue claramente objetado y frustrando al
particular al brindarle un tratamiento mas asimilable al de una contraparte que al de un
colaborador, desentendiéndose de la obligación estatal en torno a la búsqueda de la
verdad material18.
Pero a ello se suma aún una interpretación que consideramos poco felíz,
sostenida en algunos dictámenes de la Fiscalía de Estado de la Provincia, que sostuvo
que la presentación del optativo recurso de reconsideración contra actos definitivos o
equivalentes “no suspende los plazos” para el jerárquico, de manera que, siempre
según la orientación de marras, la interposición de este recurso, en caso de no
resolverse el fondo dentro de los 15 días previstos para deducir el jerárquico, haría
perder indefectiblemente la posibilidad de la revisión por la instancia superior19. En
otros términos, el recurso de reconsideración sería en estos supuestos una trampa
cazabobos.
El sistema y su interpretación en este punto nos parecen disvaliosos por tres
motivos: primero por soslayar que la tramitación y resolución de recursos y reclamos en
sede administrativa interesa tanto al particular como a la propia administración,
colaboradores en una tarea común dirigida a la juridicidad y a la eficacia porque como
enseñó Cassese “el procedimiento, antes que para defenderse mejor, sirve para decidir
mejor”20. En segundo lugar son erróneos por colisionar con la expresa previsión de la
Ley 4537, que asigna a la interposición de recursos efectos suspensivos del curso de
“los plazos” (sin especificar cuáles); y fundamentalmente por lesionar el principio pro
homine que ordena que, entre diversas hermenéuticas posibles, se opte por la mas
favorable al ejercicio de derechos de los particulares.

4) La ausencia de plazos para resolver

18
Ha expresado la Corte Suprema federal en esta orientación que “...el recurrente concurre como colaborador en la
elaboración de la decisión administrativa, por lo que la buena fe, la lealtad y la probidad que deben caracterizar todo
proceso y la actividad de las partes en él determinan que las normas reguladoras de su conducta no contengan
exigencias contrarias a tales principios” (CSJN, “Durusse de Fernández”, Fallos 308:8339).
19
Este criterio, sostenido por la Fiscalía de Estado de la Provincia en dictamen Nº 2155 (10/09/08), entre otros,
contrasta con la irreprochable orientación de otros aconsejamientos en los que el órgano asesor, siguiendo las
opiniones de Gordillo, aplicó el principio del informalismo al interpretar que la notificación “en disconformidad”
por parte de un administrado equivalía a la interposición de un recurso y que por ende el acto no podía tenerse por
firme, debiendo intimarse al interesado para que aportara los fundamentos del remedio deducido (Dictámenes Nº
0966 del 12/05/09, Nº 0665 del 03/04/07., Nº 3806 del 06/12/05, etc.
20
Cassese, Sabino, Las Bases del Derecho Administrativo, INAP, Madrid, 1994, 1ª Edición en español, p. 252.

9
 Otra nota que singulariza a nuestro sistema respecto del federal y de la casi
totalidad de los regímenes provinciales es que en Tucumán no se han instituido plazos
para resolver los recursos, aspecto que tiene una lógica incidencia sobre los derechos
de los interesados en cuanto es el vencimiento de tales términos el que deja expedita la
revisión judicial de la actuación administrativa por la vía impugnatoria.
La razón histórico-jurídica de tal omisión debe rastrearse en una añeja cláusula
heredada de la Constitución Provincial histórica de 1907, luego remozada en la reforma
de 1990 y mantenida en la de 2006, que alude a la habilitación de la instancia21.
Hasta donde alcanza nuestro entendimiento, se trata de una disposición referida
a la vía reclamatoria y su finalidad no ha sido otra que la establecer un dies a quo a los
particulares para tener por habilitada la instancia jurisdiccional frente al silencio
administrativo, facultándolo vencido el término fijado a dar por denegado su reclamo
ante la inactividad formal de la administración y clausurada la vía administrativa.
La Corte Provincial, no obstante, ha interpretado que el ámbito de aplicación de
la cláusula del art. 21 se extiende tanto a la vía reclamatoria como a la recursiva y
viene a otorgar fundamento constitucional a la obligatoriedad del agotamiento de la vía
administrativa, estableciendo un plazo que funciona como “piso” y que supuestamente
impediría que una norma infraconstitucional consagrara un término inferior22.
Disentimos con esta interpretación, que parece haber sido la causa de que al
dictarse la ley 4537 se omitiera regular los plazos para resolución de recursos, en tanto
entendemos que la ratio juris de la cláusula constitucional ha sido desnaturalizada,
confundiéndose lo que era un derecho-garantía del particular que tiene por sujeto
pasivo a la administración (derecho a exigir un pronunciamiento en un plazo dado y
garantía de poder, en caso contrario, a su exclusivo arbitrio, acudir a la vía
jurisdiccional) con una carga o gravamen impuesta en beneficio del estado23.

21
El actual art. 21 del texto constitucional reza: "Toda reclamación de índole administrativa debe ser despachada en
el término de tres meses desde el día de su interposición. Vencido ese plazo, el interesado podrá tenerla por
denegada y concurrir directamente a la justicia". Se mejoró sensiblemente la redacción del derogado art. 19 de su
predecesora, aclarándose que la denegatoria por silencio era opción del particular y no se disparaba en forma
automática y se rectificó la técnica legislativa que erróneamente hablaba de reclamo de carácter “contencioso
administrativo”.
22
Así lo entendió la Corte Suprema de Tucumán al resolver un caso en el que reputó inconstitucional una norma que
instituía un recurso como optativo, por considerar que lesionaba el entonces art. 19 de la Constitución Provincial y
“...privaba a la administración de conocer en su propia sede los agravios del quejoso” (CSJ Tucumán, 1981 “Soto”)
Antes de ello, bajo la vigencia de la Constitución histórica había decidido en similar sentido en el caso “Fraga” de
1969.
23
La obligatoriedad de agotamiento de la vía administrativa aparece, en el art. 12 del Código Procesal
Administrativo de la Provincia, Ley 6205, cuyos autores entendieron al redactar la exposición de motivos que tal

10
 No encontramos en el texto de la disposición sustento para postular la
obligatoriedad de transitar la vía administrativa, sólo se prevé que en caso de decidir
hacerlo, debería resolverse el planteo en un plazo que no superara el allí previsto, que
ciertamente no es un “piso”, sino un “techo”. Donde la Constitución establece una
garantía para el ciudadano se ha querido ver una prerrogativa estatal24.
Sin pretender en este acotado espacio agotar un tema tan complejo,
entendemos que se impone darle a esta norma su alcance y contenido precisos y –si
es menester- reinterpretarla a la luz del nuevo esquema constitucional y supranacional
al que debe sujetarse, ello a fin de no concluir en su inconstitucionalidad lisa y llana por
no adecuarse a los estándares protectorios en materia de derechos humanos, de
obligatorio acatamiento para el derecho interno.

5) Los vacíos en la estructura técnica del procedimiento

Nuestra ley reconoce lacónicamente el derecho a las vistas25, pero no regula su
forma de tramitación, ni se ha dictado hasta la fecha una reglamentación que la
contenga. Sobre todo no existe esa formidable garantía que tiene el procedimiento
nacional que es el efecto suspensivo de las vistas sobre los términos recursivos.
Igual silencio guarda sobre las formalidades de las notificaciones. No requiere la
indicación de recursos ni plazos ni agotamiento de vía y no se regula consecuencia
alguna para la omisión de esos recaudos26.
Ambas cuestiones se vinculan directamente con la garantía de la legítima
defensa del art. 18 CN y hacen a la leal aplicación del principio supranacional de
“igualdad de armas”, pero fundamentalmente a la publicidad de los actos de gobierno,
que Alberdi llamó “la garantía de las garantías”.
El principio del debido proceso adjetivo, por su parte, fue hecho valer por sendos
pronunciamiento de la Corte Suprema de la Provincia, en uno de los cuales se anuló la
cesantía de un empleado público por violación del derecho de defensa al no haber sido

exigencia tenía “rango constitucional como una prerrogativa de autotutela de la administración y correlativamente
como una carga de igual índole para los particulares”.
24
Acosta, Ricardo, op. cit. enfatiza en un lúcido análisis el hecho de que la cláusula del artículo 21 integra el
capítulo de declaraciones derechos y garantías de la Constitución Provincial.
25
Artículo 3º inc. c, referido al principio del debido proceso adjetivo.
26
El artículo 44 , segundo párrafo difirió las particularidades del régimen a una ulterior reglamentación, aún no
dictada, no obstante la Corte Suprema provincial sentó valiosos criterios al sostener que en caso de duda sobre la
validez de una notificación, pesa sobre la administración la carga de demostrarlo y en caso contrario el recurso debe
tenerse por interpuesto en término. (CSJ Tucumán, 12/09/1996, “Los Pumas SRL”, LLNOA 1998, 430). En otro
caso negó validez a la cédula de notificación entregada a quien dijo ser portero de un edificio (18/10/2001, “Gana”,
Sent. Nº 795).

11
anoticiado adecuadamente de la falta imputada y negarle el derecho de formular un
descargo. En otro caso se censuró la ausencia de dictamen jurídico y la falta de vista,
descartando la posibilidad de su “subsanación” posterior27.
Finalmente, la Ley 6311 en su art. 39 introdujo una aparente prohibición de la
denuncia de ilegitimidad, estableciendo que “en ningún caso” la presentación
extemporánea de recursos será tramitada como tal. Decimos que la prohibición es solo
aparente, en tanto puede asimilarse a la que establece el art. 99 inc. 3º de la
Constitución Nacional respecto de los reglamentos de necesidad y urgencia, es decir
consagrando a renglón seguido las excepciones28.

V. Recapitulando
Creemos haber dejado establecido que el procedimiento recursivo administrativo
configura un derecho humano engarzado en todo un sistema internacional garantístico
y como bien se nos ha recordado en un estado federal se impone la concordancia
constitucional a nivel local y nacional, puesto que las garantías tienen carácter general
y el artículo 27 de la CADH faculta a aplicar aquella norma (interna o internacional) que
contemple un mayor estandar protectivo (principio pro homine)29.
Este principio proyecta también sus efectos en ámbitos de regulación
eminentemente locales, como el derecho administrativo, imponiendo ineludiblemente el
remozamiento de estructuras normativas anquilosadas y a la vez la obligación a los
operadores jurídicos de adoptar aquella hermenéutica que mas se avenga con la
ampliación de los derechos individuales frente al estado, en línea con la idea propiciada
por Parejo Alfonso sobre la necesidad de re-constitucionalizar el Derecho
Administrativo, como un replanteamiento sistemático de todas sus instituciones30.
Mientras en el ámbito provincial no nos hagamos cargo de esta tarea,
asumiendo los cambios de paradigma, habrá que concluir que nuestro sistema no pasa
el control de convencionalidad.-

27
CSJ Tucumán, 19/11/2007, “Rocha”, La Ley Online AR/JUR/8018/2007 y 21/12/2007, “Tesoroni”, La Ley
Online AR/JUR/9965/2007.
28
En este caso referida a los casos en que estén comprometidos el “orden público” y las “buenas costumbres”
conceptos ambos lo suficientemente elásticos para permitir los mas amplios márgenes de discrecionalidad.
29
Cfr. Loianno, Adelina, “Los efectos de las recomendaciones de la CIDH en el derecho interno: Habilitación de
instancia y acceso a la justicia”, en Temas de Derecho Administrativo en honor a Agustín Gordillo, Librería Editora
Platense, La Plata, 2003, p. 415 y ss.
30
Parejo Alfonso, Luciano, Crisis y renovación del Derecho Público, Palestra Editores, Lima, 2008, p. 34 y ss.

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