La Crisis Como Oportunidad: Código y Gobierno Del Suelo en Buenos Aires (1977-2003)

Neoliberalismo y gobiernos de la vida: diagrama global y sus configuraciones en la Argentina y América Latina / Susana
Murillo... [et.al.]; coordinado por Susana Murillo.- 1ª ed,- Ciudad Autónoma de Buenos Aires: Biblos, 2015.
CAPÍTULO IX La crisis como oportunidad: código y gobierno del suelo

en Buenos Aires (1977-2003)
Ivana Socoloff
There is enormous inertia –a tyranny of the status quo- in private and
especially governmental arrangements. Only a crisis - actual or perceived -
produces real change. When that crisis occurs, the actions that are taken
depend on the ideas that are lying around. That, I believe, is our basic
function: to develop alternatives to existing policies, to keep them alive and
available until the politically impossible becomes the politically inevitable.
(Friedman, 1982: 13-14)
… puede preverse ya el día en que también el suelo de Inglaterra y de Francia

caiga en poder de la Bolsa.
(Engels, 1895: 42)
En este libro hemos abordado diversas dimensiones del arte de gobierno neoliberal y su
ingreso en Argentina. Enmarcados en lo que ha sido expuesto hasta aquí, comprobamos en el
capítulo de José Seoane la importancia que revisten los procesos de mercantilización de bienes
naturales al interior de la estrategia neoliberal. En línea con esta reflexión, presentaremos en este
trabajo y en el de Clara Algranati aportes para pensar la escala local de dichos procesos,
focalizándonos en este caso en la profundización de la mercantilización del suelo urbano.
La relevancia de este horizonte de análisis para pensar el arte de gobierno neoliberal
radica en que las transformaciones del neoliberalismo operan en diferentes niveles (Harvey,
1989; Gough, 2014)1 tratándose de fenómenos multiescalares de destrucciones-creativas2
(Theodore, Peck y Brenner, 2009 y 2013). Lo que observamos entonces en las ciudades no es
mera convergencia entre diferentes experiencias hacia un modelo único, sino más bien procesos
de traducción de los que interesa dar cuenta, como lo hemos hecho en otros capítulos de este
volumen. Estudiar la escala local adquiere a su vez una importancia en el contexto actual, ya que
1
De los cuales, damos cuenta a lo largo de este volumen, abordando diversas dimensiones del fenómeno.
2
En el nivel de los procesos estructurales, entendemos que los efectos de las transformaciones del capitalismo sobre
las ciudades (Harvey, 1989 y 2010) operan favoreciendo las inversiones cortoplacistas o efímeras que contribuyen a
acelerar la rotación del capital, provocando una serie de destrucciones-creativas (Theodore, Peck y Brenner, 2009)
más frecuentes y profundas. Así, por ejemplo, los megaeventos deportivos movilizan grandes masas de capital
orientadas a transformar las urbes para el gran “evento”, destruyendo historia y expulsando habitantes, pero también
creando nuevos espacios de consumo y entretenimiento (hoteles, estadios, centros comerciales, etc) con nuevas
lógicas. A su vez, se observan en varias ciudades procesos de aburguesamiento tendencial en las últimas cinco
décadas (Clerval, 2008), plagados –sin duda- de resistencias.
1
asistimos a una intensificación de los conflictos por el suelo y la infraestructura que provee la
ciudad de Buenos Aires, que comprenden en la actualidad a toda la gama de actores sociales3.
Inscribimos entonces esta reflexión dentro de los análisis en torno al gobierno de la
ciudad (Osborne y Rose, 1999; Landau, 2010), entendido como el estudio de los modos en que
las autoridades han pretendido gobernar una porción del espacio, convirtiéndola en un ámbito de
problematización e intervención. Es decir, las formas en que se trazan las fronteras físicas y
simbólicas que la definen, y promueven la localización o deslocalización de actividades
(económicas, políticas, etc) y de población en aras de resolver problemas ecológicos,
económicos, políticos, sociales, etc. Específicamente, en este capítulo nos concentraremos en dar
cuenta de algunas transformaciones en el gobierno del suelo4 en Buenos Aires, sobre el que
intervienen un entramado de programas de gobierno. Nos abocaremos aquí al análisis de las
racionalidades políticas en torno al “ordenamiento” de la ciudad, inscriptas en los debates que
condujeron a las reformas de una de las principales herramientas de regulación de usos del suelo:
el Código de Planeamiento Urbano (en adelante CPU). Para ello, haremos un recorrido por tres
momentos de reforma de la normativa a la luz de los diagnósticos y problemas identificados por
las autoridades locales en cada momento.
Y como lo mostraremos a continuación, frente a diferentes problemas y crisis
diagnosticadas por las autoridades (seguridad nacional, desequilibrio demográfico y territorial,
desindustrialización y desempleo), se procedió a intervenir en la regulación de su suelo mediante
la creación y reforma del Código de Planeamiento. Los efectos de estas reformas, aun con
3
Que van desde la organización de los habitantes del barrio de Caballito “contra las torres” hasta la más reciente
campaña “+ Shoppings = + Cortes de luz” lanzada por la Federación de Comercio e Industria de la Ciudad de
Buenos Aires (FECOBA) contra el uso de la luz por parte de los shoppings (en los carteles que empapelaron los
rincones de nuestra ciudad en enero de 2014, se podía leer la fórmula “+ Shoppings = + Cortes de luz”, seguida por
la frase “Un shopping consume el equivalente a 60 manzanas de viviendas”), muchos de los actores de la ciudad se
ven involucrados en luchas por el espacio.
4
Estudiar el gobierno del suelo, implica analizar los procesos estructurales que afectan la localización de la
población y las actividades, a la vez que las regulaciones que pretenden intervenir sobre esos procesos. En este
marco, entendemos que el gobierno de la población en un territorio, resulta de la articulación de diferentes programas
con objetivos disímiles y hasta contradictorios. La política de vivienda, crediticia, la regulación de la propiedad, la
producción de tierra (rellenos, por ejemplo), la calidad de la tierra (infraestructura, accesibilidad a centros de salud y
educativos, etc), la organización del uso y la ocupación, la disposición de la circulación mediante la regulación del
transporte, son algunas de los muchos programas encarados por las autoridades con efectos sobre el territorio. A su
vez, poseen efectos más mediados tanto la política impositiva, como la promoción industrial, la política de comercio
o aun la regulación de divisas, como lo hemos visto recientemente con el impacto de las regulaciones del dólar sobre
el mercado inmobiliario. Este entramado de relaciones, se ve a su vez afectado por luchas y conflictos en diversas
escalas, algunas de las cuales serán analizadas en este capítulo.
2
contradicciones, mostraron que las crisis constituyeron en Buenos Aires buenas “oportunidades”5
para multiplicar los negocios inmobiliarios, aumentar los precios del suelo y reforzar la
segregación residencial. Así, se convirtió en una verdad a voces que habitar la ciudad central
sería cada vez más un privilegio de pocos. Exploremos un poco entonces el pasado de estas
verdades…
Breves antecedentes: el problema de la expansión de la ciudad

En este apartado desarrollaremos muy brevemente algunos aspectos de la expansión de
Buenos Aires y el gobierno del suelo entre comienzos del siglo XX y los años „60s, a partir de
otras investigaciones. Durante todo el período, se multiplicaron los diagnósticos entre las
autoridades sobre la necesidad de controlar el problema de “la creciente urbanización”, pero será
recién en la década del ‟60 que se crearán los primeros instrumentos de “planificación urbana”
que definieron los usos del suelo en la ciudad y el lugar de los actores sociales en ella. Veamos.
Como han mostrado otras investigaciones, el “ordenamiento” del territorio en Buenos
Aires estuvo regido en la ciudad central por una grilla pública homogénea -el damero extendido a
toda la ciudad- que actuó como dispositivo de reforma (Gorelik, 2004: 145-148). La cual
permitió un relativo acceso a la urbe por parte de los trabajadores, dado también por la extensión
de la infraestructura urbana y la dupla tranvía-subte, en un proceso de ascenso social en la
primera mitad del siglo XX.
Por su parte, los márgenes de la ciudad crecieron posteriormente empujados por el
proceso industrializador. Esa urbanización fue diferente a la primera, ya que la ciudad se
expandió “por sector”, encareciendo los costos del desarrollo de infraestructura. En este caso, la
dupla colectivo-ferrocarril permitió la circulación de los trabajadores; pero otros servicios básicos
tardaron décadas en llegar a la periferia. En este sentido, si bien en la periferia se siguió la grilla
de la ciudad central, la urbanización estuvo caracterizada por la autoconstrucción y los llamados
“loteos populares”, con una mayor participación de los sectores empresariales en su capacidad de
dar forma a la ciudad, entre los que se encontraban los productores y comercializadores de lotes
urbanos (Clichevsky, 1975).
5
Vale aclarar que lo mostrado el trabajo de Susana Murillo en este volumen, las crisis no constituyen en excepciones
ni en el liberalismo ni en el neoliberalismo sino un elemento constitutivo, en tanto artes de gobierno –especialmente
en el caso del neoliberalismo- que tienen a la flexibilidad de productos, procesos y sujetos como característica
fundamental.
3
Este modo de crecimiento de los márgenes se vincula sin duda con la cuestión del acceso
a la vivienda. Hasta la década del ‟40, las posibilidades de adquirir tierra urbana por parte de los
sectores populares eran inexistentes. Los terrenos eran escasos y los precios altos. Además, se
habían producido abusos de venta de lotes hipotecados y no había financiamiento para la compra
en cuotas. Por ello, un altísimo porcentaje de trabajadores formales y de la naciente “clase media”
resolvían sus necesidades habitaciones por medio del alquiler. Más precisamente, hacia 1947, el
62,7% de los ocupantes de viviendas del país eran inquilinos, mientras que en la Ciudad de
Buenos Aires ese porcentaje ascendía al 82,4% (cf. Coglan, 1959 citado en Gaggero y Garro,
1996: 23).
En este escenario, se llevaron adelante medidas para promover la propiedad privada como
forma de resolución de la cuestión habitacional. Y si bien hay algunos otros antecedentes, fue
sobre todo durante el peronismo que se produjo una transformación en la situación habitacional,
que alteró radicalmente la distribución de la población en la ciudad central (mediante sucesivas
leyes contra el desalojo, el congelamiento de los alquileres, la Ley de Propiedad Horizontal y la
fuerte expansión del crédito hipotecario por medio del Banco Hipotecario Nacional). Si ponemos
todo ello en relación con la redistribución del ingreso y el crecimiento de la población urbana en
Buenos Aires, podemos decir que en esta época se sentaron las bases para la expansión del
mercado de venta de lotes en mensualidades o “loteos”6 mediante el cual se urbanizó la periferia
porteña de la que hablábamos.
Sin embargo, la promoción de la propiedad –sobre todo con la reforma constitucional de
1949 que dispuso la “función social de la propiedad”- no estuvo acompañada por regulaciones
respecto al modo en que debía producirse la expansión urbana. Más bien, las escasas normativas
sobre la tierra periférica se concentraron en reglamentar las transacciones y garantizar los
derechos del comprador, ampliando el mercado de tierra (Clichevsky, 1975). Nada decían, en
cambio, sobre la calidad de la tierra comerciada, ni sobre los límites de la expansión del área
urbanizable, dando lugar a fuertes procesos de especulación y a una expansión “por sector” que,
como dijimos, resultó costosa en términos de infraestructura.
6
Hasta 1949 no existía ninguna previsión respecto a la expansión del área a subdividir ni a la densificación de áreas
consolidadas. Ese año se reglamentó la ley provincial nº 4.564 que constituyó un antecedente directo de la Ley
14.005 del año 1950 que regulaba la venta de tierra en mensualidades asegurando al comprador, aunque su
aplicación es parcial. Más precisamente, hasta 1943 el mercado de tierras (en especial lotes en mensualidades)
funcionaba sin otras restricciones que las del código civil. A partir de 1947, poca regulación sobre la calidad, salvo la
prohibición de lotear en bajas densidades, el revalúo impositivo y el recargo a los baldíos.
4
En este sentido, podría afirmarse que la ciudad legada por el peronismo se expandió
prácticamente sin reglamentación, lo cual encareció los costos de la infraestructura y de
transporte para los trabajadores, pero estuvo apuntalada por un contexto de expansión económica,
política y social. Así, como sostiene Gorelik, “la ciudad se encontró con una combinación de
factores relativamente independientes de las políticas urbanas que le dieron su tensión igualadora:
una economía en crecimiento, los residuos de una tradición estatal “civilizadora”, y una
estructura urbana potencialmente inclusiva.” (2004: 196-197).
Ahora bien, con el fin del gobierno de Perón, quedó claro que el “aluvión zoológico”
había provocado un revuelo urbano, que no encontrará sin embargo otra respuesta que la
violencia contra la Resistencia Peronista y los operativos de desperonización en los sectores
populares7 durante el período dictatorial 1955-1958. Es decir, no se realizaron modificaciones
sustanciales de legislación respecto a la tierra, ni aún con la anulación de la reforma
constitucional de 19498.
En cambio, como resultado de la aprobación de la Ordenanza de Concejo Deliberante de
1962 que sancionó el “Plan Director para Buenos Aires 1958-1965”9 en el caso de la ciudad
central, por un lado y, por el otro, de la creación de un Sistema Nacional de Planeamiento en
196610, para el caso de la periferia, se procurará mediante instrumentos específicos resolver el
problema del “crecimiento de la ciudad”, diagnosticado por las autoridades como el principal
causante de “desequilibrios” urbanos11. Planificadores influenciados entre otras fuentes por los
principios proclamados por el Congreso Internacional de Arquitectura Moderna12 organizado en
un comienzo por Le Corbusier13, propondrán e implementarán planes tendientes a definir los
7
Al respecto de la cuestión de las villas, véase (Cravino, 2013)
8
Según Clichevsky fue más bien un acontecimiento extraordinario, la inundación de 1957, el que forzó la
prohibición de la venta de lotes bajo la cota inundable en la Provincia de Buenos Aires. (Clichevsky, 1975)
9
En el plan participaron más de 100 técnicos de todos las áreas, estableciendo tres escalas de planeamiento: ciudad,
conurbano y regional (en un radio de 100 km.) (CPAU, 2014)
10
Más específicamente, con el Decreto provincial 14.381/68 (y su reglamentación de 1971) que dispone que cada
municipio cuente con un instrumento de ordenación del territorio y regula la infraestructura de la urbanización,
11
Al respecto, véase (Suárez, 1986).
12
El Observatorio Metropolitano del Consejo Profesional de Arquitectura y Urbanismo (CPAU) lista como fuentes
del Plan Director: “Recomendaciones del seminarios organizados por las Naciones Unidas sobre Planificación
Regional (Tokio, 1958) y sobre Problemas de urbanización en América Latina (Santiago de Chile, 1959); Reuniones
Técnicas Interamericana de Vivienda y Planeamiento (Bogotá, 956; Lima, 1958), Congresos Interamericanos de
Municipios (1950,1953,1954), Congresos Nacionales de Planeamiento y Vivienda (Tucumán, 1957)” (CPAU,
2014).
13
Le Corbusier había diseñado en 1937-8 un Plan Director para Buenos Aires.
5
límites de la ciudad, congelar los loteos y exigir obras mínimas para garantizar la calidad de la
tierra ofertada.
Junto con los planificadores y urbanistas, otro conjunto de saberes realizará sus
contribuciones en torno a los problemas la ciudad y sus “desequilibrios”. Por un lado, se
encontraban los pensadores de la “marginalidad” como efecto del proceso industrializador-
modernizador y su relación con la ciudad en América Latina14. Por otro lado, más tarde, el
ascenso de las explicaciones provenientes de la sociología urbana, respecto a la urbanización
“dependiente” y el problema de la primacía urbana o “macrocefalia” en América Latina pondrán
el acento en la necesidad de equilibrar el territorio (Castells, 1974).
Como vemos entonces, es durante los años „60s que el suelo de la ciudad de Buenos Aires
y su periferia se consolidan como un objeto de gobierno y regulación específico, que entra no
sólo dentro del espectro de la planificación -dado que existieron durante todo el siglo XX
“planes” para la ciudad- sino que asigna deberes de las autoridades nacionales, provinciales y
municipales. Sin embargo, no será sino hasta el año 1977 que se defina por primera vez para la
ciudad central un “Código de Planeamiento Urbano”, como lo veremos a continuación.
De los problemas de la “seguridad” y el “desequilibrio” al Código

Como explicaremos en este apartado, la última dictadura militar constituyó el punto de
inflexión más importante en términos de gobierno de la ciudad, ya que fue el momento en que se
desbloquearon un conjunto de “planes para la ciudad” de Buenos Aires con importantes
consecuencias sobre la distribución de la población en la ciudad. Más específicamente, la etapa
que se inicia en marzo de 1976 ha dejado una huella imborrable15; con efectos mucho mayores a
los de períodos anteriores, alterando profundamente el mercado de tierras (Clichevsky, 1990:33)
y, con él, la posibilidad de acceso al suelo por parte de los sectores populares.
Dentro del período dictatorial, los primeros años fueron los más prolíferos en términos de
propuestas urbanas, sobre todo vinculadas a la realización del Mundial de Fútbol de 1978. Su
14
Al respecto, véase la compilación de Hauser que recopilaba los trabajos de un seminario patrocinado
conjuntamente por las principales organizaciones supranacionales de la época: ONU, UNESCO, CEPAL con la
cooperación de la OIT y la OEA. Con algunos fragmentos de los trabajos preparados se editó un libro en 1962
llamado La urbanización en América Latina cuya edición fue realizada por Philip M. Hauser, quien en ese
momento se desempeñaba como presidente del Departamento de Sociología de la Universidad de Chicago y venía de
realizar una experiencia similar sobre la urbanización en Asia (Hauser, 1962). También los estudios de Germani
(1963, 1964, 1967 y 1973) son claves para el caso argentino.
15
Sobre el debate en torno a la relevancia de la etapa y sus efectos, ver el capítulo de Pablo Pryluka en este libro.
6
impronta, aunque con efectos de largo plazo y contradictorios (dada la estructura también
contradictoria de la organización institucional y las pujas de poder internas), fue la de llevar
adelante mediante “la acción” (violenta, inconsulta, directa, etc), una serie selecta de propuestas
de vieja data tendientes al “orden” y la “limpieza”, algunas de las cuales ya habían sido
desacreditadas por sus propios ideólogos al momento de la implementación (Oszlak, 1991).
El diagnóstico realizado por las autoridades dictatoriales era que la alta densidad de la
ciudad central era correlativa con un despoblamiento de las fronteras y, por lo tanto, había un
problema no sólo de orden demográfico (“contener el crecimiento”, como en los períodos
anteriores)16, sino también de seguridad (Oszlak, 1991:73). Así, Jorge Rafael Videla sostenía en
un discurso presidencial que:
El gobierno se ejercerá para todos, pero también con el concurso de todos, como condición
ineludible para lograr el bien común. Para ello, realizaremos una política de desarrollo integral,
sano, autosostenido y armónico. El desequilibrio entre el Puerto floreciente y el Interior
declinante, será corregido con políticas conducentes al desarrollo de todo el País. (…)
Fomentaremos, por todos los medios a nuestro alcance, la radicación de poblaciones en las
descuidadas zonas de la frontera, y apoyaremos a sus habitantes con los servicios esenciales.
(Discurso Videla, 24 de mayo de 1976: 37-38. Énfasis en el original)
Y más específicamente, se afirmaba en un documento de carácter programático que:
[La organización del territorio procurará] La descentralización del conglomerado urbano-industrial
que tiene su foco en Buenos Aires y la adopción de medidas que impidan que se formen áreas
de complejidad semejante. Las zonas de frontera, así como los espacios en los que se conjuguen
importantes valores geopolíticos con un acentuado vacío poblacional, serán ocupados por
pobladores provenientes de zonas del país de gran concentración humana y aportes inmigratorios
adecuados. (Bases Programáticas de las Fuerzas Armadas, 1979:75)
Otro elemento del diagnóstico tenía que ver con el ingreso de la “cuestión ambiental” en
nuestro país, que estaba enmarcada tanto en debates internacionales17, como nos recuerda el
trabajo de José Seoane en este libro, como en preocupaciones locales por los efectos de la
industrialización. En línea con estos diagnósticos, se promovieron tanto la relocalización
industrial18 que tuvo el efecto de desindustrializar la ciudad central, como la reorganización del
16
Como decíamos, este diagnóstico tenía décadas de existencia, apoyado por diversos análisis técnicos y discursos
internacionales respecto a la “macrocefalia” de los países latinoamericanos, con una ciudad que concentra un alto
porcentaje de la población nacional.
17
Como describe Seoane en este libro, 1972 marca el año de la realización de la Primera Conferencia sobre el Medio
Ambiento humano organizada por la ONU, mientras que en 1976 se realiza la 1ª Conferencia sobre los
Asentamientos Humanos (Hábitat I) que dio lugar a la creación de la agencia HÁBITAT, donde los problemas
medioambientales tuvieron un papel central.
18
La relocalización fue una medida impulsada principalmente por el Gobierno de la Provincia de Buenos Aires
(Ordenanza Nº 259/79), en respuesta al “congestionamiento” del Conurbano, el “desequilibrio regional de la
provincia” y a la necesidad de “preservar el medio ambiente” (Oszlak, 1991: 262-263). La misma, sin embargo, no
fue implementada debido principalmente a la oposición de los sectores afectados y a la falta de recursos del gobierno
provincial.
7
sistema de disposición final de residuos sólidos y la creación de un “cinturón ecológico”

mediante la conformación del CEAMSE (Cinturón Ecológico del Área Metropolitana Sociedad
del Estado).
Asimismo, las autoridades adoptaron tres medidas centrales para dar respuesta al
problema demográfico y de seguridad, que marcaron un antes y un después en la fisonomía de la
ciudad y su periferia. Nos referimos a: 1) la creación del Código de Planeamiento Urbano de
1977 (Ordenanza N° 33.387); 2) la sanción de la “Ley de Ordenamiento Territorial y Uso del
Suelo de la Provincia” de 1977 (Decreto-Ley de la Provincia de Buenos Aires Nº 8912), que
reguló aspectos relativos a la construcción y la subdivisión de parcelas en el Conurbano
bonaerense; y finalmente, 3) el Plan de reordenamiento de la circulación de la población, por
medio de la construcción de autopistas y playas de estacionamiento que favorecieron el transporte
privado en automóvil, por sobre otras formas y estrategias de movilidad. Daremos cuenta de estas
tres medidas por sus efectos en la organización del territorio de la ciudad. Veamos.
El Código de Planeamiento (en adelante CPU) fue la expresión normativa del Plan
Director de Buenos Aires elaborado en 1962, que por desacuerdo de diversos sectores –entre
ellos los empresarios de la construcción e inmobiliarios- permaneció quince años sin un código
que formalizara sus alcances concretos en la morfología de la ciudad. Ya antes de 1976, los
principios del Plan se habían traducido en un código similar en 1973 pero tampoco
implementado19. A poco de su creación, las autoridades técnicas estuvieron desconformes con
algunos de los principios del Código y encargaron un nuevo estudio para la elaboración de un
Esquema Director para la ciudad, que debido al retorno a la democracia nunca vio la luz.
En términos morfológicos, el nuevo Código de Planeamiento para la ciudad central limitó
la utilización de los terrenos urbanos edificables, estableciendo regulaciones más restrictivas
respecto a la altura. Esta medida tuvo el efecto de aumentar el costo relativo por unidad edificada,
tanto por la mayor incidencia del valor del terreno, como por las menores economías de escala
(Oszlak, 1991:18). En este sentido, el Código actuó estimulando la adquisición de terrenos
contiguos por parte de empresarios, que buscaban aumentar la superficie para poder aumentar la
altura. Se favorecieron entonces los terrenos de grandes superficies y, por lo tanto, lo que décadas
más tarde fueron las grandes operaciones inmobiliarias.
19
Que había sido diseñado por el Consejo de Planeamiento Urbano en 1973 y se había plasmado únicamente en
algunos proyectos como el Parque Brown y Catalinas (Clichevsky, 1996:31; Novick, 2004).
8
En igual sentido, el CPU favoreció la tipología de perímetro libre (o “torre”) por encima
de otras tipologías tradicionales de Buenos Aires (como el “PH”, casas chorizo, viviendas
unifamiliares con patio, etc). Con la llegada de un mayor nivel tecnológico y afluencia de
inversores internacionales en los años 90s, estos cambios en la normativa constituyeron la base
para el desarrollo de las grandes torres de la ciudad.
Su implementación en dictadura y su continuidad en democracia condujeron en primera
instancia a una disminución de la población y desdensificación constructiva de la ciudad
(reducción de la capacidad constructiva), contribuyendo al encarecimiento del metro cuadrado.
Así, mientras que en 1976 el precio del m2 promedio en dólares para departamentos usados
buenos de 2 y 3 ambientes en Capital Federal era de usd 320, en 1981 la cifra ascendía a usd
1300, valor que luego descendió y fue solamente equiparado y superado entre 2007 y la
actualidad (Reporte Inmobiliario, 2013).
Por sus efectos, y los de otros programas de gobierno adoptados en el mismo período (del
que han dado cuenta los trabajos de Ana Grondona, Paula de Büren y Pablo Pryluka en este
libro), observamos que pagar el precio de “habitar en la ciudad” resultó cada vez más dificultoso
para los sectores populares. Nos referimos en particular a: la liberación de los alquileres por
medio de la reforma a la ley 21.342 de locaciones urbanas; la erradicación violenta de villas
miseria; la dolarización del mercado inmobiliario20; las restricciones al financiamiento del Banco
Hipotecario; la indexación de créditos hipotecarios (por medio de la Circular 1050) descriptas
anteriormente en este libro; así como las políticas tendientes a “limpiar” y “ordenar” la ciudad y
los fuertes aumentos a los impuestos municipales. Por ello, analizadas en conjunto, no quedan
dudas que fue durante la dictadura que se sentaron las bases de un aburguesamiento de la ciudad
central en Buenos Aires (Clerval, 2008) en línea con transformaciones estructurales del
capitalismo y medidas adoptadas en otras latitudes.
Todo lo cual, sin embargo, no estuvo exento de fuertes e históricas resistencias, como la
lucha de los habitantes de la Villa 31 frente a “la topadora” del Brigadier Cacciatore, o -en el otro
extremo de la pirámide social- la resistencia de sectores industriales frente a la relocalización21.
20
Producto de la inflación y la incertidumbre monetaria junto con la tolerancia de las autoridades (Gaggero y
Nemiña, 2013). Los efectos de estas medidas se observan claramente en la actualidad y se vinculan directamente con
la demanda de dólares en los sectores medios.
21
Al respecto de las capacidades diferencias de los movimientos sociales de resistencias contra las medidas
„urbanas‟ llevadas adelante durante la dictadura, véase el trabajo de Oszlak (1991).
9
Por su parte, otra medida adoptada por las autoridades con enorme influencia en la
regulación del suelo fue la Ley provincial 8912 de 1977, que impuso la prohibición del
loteamiento sin infraestructura, que había caracterizado la urbanización del conurbano
bonaerense en las décadas anteriores. Esta política, si bien había sido ideada años atrás, contaba
con una importante resistencia del sector inmobiliario (Clichevsky, 1975). Sólo la violencia y el
autoritarismo dictatorial -elementos por demás constitutivos del arte de gobierno neoliberal,
como los describe Susana Murillo en este libro - pudieron hacer frente a la resistencia
fragmentaria de los empresarios inmobiliarios en la provincia22. La ley 8912 regulaba -y regula
hasta la fecha- el uso, las dimensiones, la subdivisión, la ocupación y el equipamiento del suelo.
En términos morfológicos la normativa imponía regulaciones consideradas “deseables” y que
contaban con el aval técnico, ya que obligaban a los loteadores -cuyas prácticas se destacaron
durante décadas por la especulación abusiva- a entregar los lotes adaptados para la residencia
(zonas no inundables, infraestructura adecuada, etc).
Sin embargo, al igual que en el caso de la desdensificación de la ciudad central por medio
del CPU, el efecto de la medida fue el encarecimiento del suelo, ya que los loteadores trasladaron
los costos de la infraestructura al consumidor final (Clichevsky, 1990:36). Y nuevamente en este
caso, si a esta medida la ponemos en relación con otros programas de gobierno referidos a la
vivienda popular (como el reajuste por inflación de los lotes y viviendas adquiridas en
mensualidades), lo que observamos es una progresiva equiparación de los precios de lotes
urbanos con los precios internacionales (Clichevsky, 1975).
Finalmente, cabe mencionar el ambicioso e inconcluso programa de construcción de

autopistas, ensanchamiento de calles y creación de playas de estacionamiento. El mismo fue una
novedad no contemplada por las versiones anteriores del Código y tuvo sin duda un importante
efecto sobre la circulación entre la ciudad central y su periferia.
Ahora bien, no caben dudas que las grandes obras de infraestructura vial estuvieron
estrechamente vinculadas a las demandas de las mayores empresas de la construcción vial23. Pues,
22
La ley 8684 de diciembre 1976 había suspendido la iniciación de trámites de fraccionamiento de lotes, salvo en el
caso de los clubes de campo. El reclamo respecto a las condiciones en que se entregaban los lotes tenía décadas de
existencia al momento de sanción de la Ley 8912.
23
Roggio: ATC, Estadio Cható, Ceamse. Circunvalación en Córdoba, dique Piedras Moras; Petersen, Thiele y Cruz
SA: Parque Roca, ATC, Estadio de Mendoza, Refacciones en el Hospital Fernández y Argerich (Ver: Menazzi,
2012)
10
como han demostrado otras investigaciones, se produjo durante el período dictatorial una
transformación del marco regulatorio de la actividad de la construcción vial, proveyendo de
importantes privilegios y demás exenciones impositivas al sector, a la vez que las grandes
empresas obtuvieron altas tasas de rentabilidad sobre ventas, en especial durante el lapso 1976-
1979/80 (Iramain, 2012: 61). Así, por los altísimos costos generados por estas obras, se produjo
un aumento de las tasas municipales y de la deuda pública de la Municipalidad, la cual inició el
período democrático prácticamente en quiebra.
Asimismo, las autopistas tuvieron el efecto de revalorizar económicamente sectores de la
periferia, en tanto proveyeron acceso rápido a zonas antes desconectadas, contribuyendo a un
proceso de valorización selectiva del territorio (Vainer, 2000). Por ello, favorecieron la
proliferación de “clubes de campo” o countries, así como los barrios cerrados que se expanden
sin cesar hasta la actualidad en diferentes regiones del conurbano bonaerense. Junto con ello, las
autopistas, los estacionamientos y el ensanchamiento de calles promovieron el uso del transporte
individual (el automóvil) por sobre el transporte público. Todo lo cual, posee hasta el presente
innúmeros efectos sobre la circulación de la población trabajadora que debe soportar la
desinversión –y la tragedia- en el transporte público; junto con la degradación del medioambiente
producto de la alta contaminación que el transporte individual genera.
Realizado entonces este breve repaso por los principales “problemas urbanos”
diagnosticados por la dictadura, puede decirse que fue durante este período de la historia nacional
que ideas y proyectos no concretados en el pasado, se desbloquearon y alcanzaron una gran
profundidad en el logro de sus fines al ser implementados sin discusión y de manera violenta. El
“hacer” obras que habían sido previstas con anterioridad, aún con diagnósticos técnicos
desfasados al momento de su implementación, resultaba la impronta y el argumento legitimador
esgrimido tanto por autoridades locales como nacionales (Oszlak, 1991; Menazzi, 2012).
Junto con ello, se priorizó el equipamiento para los sectores socioeconómicos más altos y
el “embellecimiento” de la ciudad con vistas a la realización del Mundial de 1978. La ciudad se
hizo por tanto más cara y más hostil para los sectores populares, relocalizados en la periferia,
pero que resistieron y/o regresaron al centro con el retorno de la democracia. Así, como analizara
Oszlak, se expresaba y concretizaba en las políticas un elitismo urbano, reforzado frecuentemente
11
en el discurso de las autoridades. Como se ve en esta entrevista en la que Dr. Del Cioppo, ex-
titular de la Comisión Municipal de la Vivienda y luego intendente sostiene:
No puede vivir cualquiera en ella. Hay que hacer un esfuerzo efectivo para mejorar el hábitat, las
condiciones de salubridad e higiene. Concretamente: vivir en Buenos Aires no es para cualquiera sino
para el que lo merezca, para el que acepte las pautas de una vida comunitaria agradable y eficiente.
Debemos tener una ciudad mejor para la mejor gente (Competencia, marzo 1980, citado en Oszlak,
1991: 78. El énfasis es nuestro).
De forma tal que, analizadas de retrospectivamente, las políticas urbanas de la dictadura
podrían ser calificadas -como lo hace Gorelik- como “el último ramalazo de un estado
intervencionista” (2004: 197), por sus ambiciones totalizadoras que abarcaron todos los aspectos
de la organización del territorio. Sin embargo, preferimos pensarlas más bien como la expresión
local -contradictoria y nunca lineal- de procesos multiescalares ligados a las transformaciones del
capitalismo y el desbloqueo del neoliberalismo como arte de gobierno. Y ello porque, como nos
recuerda Foucault y nos explican Paula De Büren y Ana Grondona en los capítulos precedentes,
la racionalidad neoliberal no debe ser entendida como lo opuesto a la intervención. Más bien, el
arte de gobierno neoliberal supone una gubernamentalidad activa que produzca competencia
(Foucault, 2008:153-154). Se deben garantizar las condiciones que permitan la multiplicación de
la competencia aquí y allí, proceso en el cual las intervenciones sobre el territorio resultan
fundamentales. De modo tal que, entendidas de esta manera, consideramos que éstas las que
sentaron las bases del aburguesamiento de la ciudad central, de la fragmentación del territorio y
de la ampliación de las disputas por el suelo (countries, asentamiento y villas disputando la
periferia o propietarios e inquilinos disputando la renta); así como de la acumulación de algunos
de los sectores más concentrados de la economía (grandes empresas de construcción de
equipamiento vial, grandes desarrolladores inmobiliarios, etc), garantizando nuevas formas de
localización y circulación del capital y el trabajo.
El “problema económico”: crisis, código y consenso

Con el retorno de la democracia y a lo largo de toda la década del „80 los diagnósticos
adoptaron otras características. En primer lugar, existía una preocupación dentro de las
autoridades locales respecto a la desindustrialización generalizada que había promovido la
dictadura militar, cuyos efectos fueron especialmente notorios en la Ciudad de Buenos Aires. En
segundo lugar, se sostenía que el Código de Planeamiento sancionado en dictadura resultaba
inflexible y rígido para permitir el desarrollo de la ciudad. Ambos problemas aparecían
12
conectados, al punto de que se afirmaba que la desindustrialización se debía –justamente- a las

restricciones del código, en una década que reclamaba crecimiento de la actividad económica
para combatir la estanflación.24 Entonces, para las autoridades locales, reformar el código se
convertía en la vía para reindustrializar la ciudad. Así un ex decano de la Facultad de
Arquitectura de la UBA y funcionario-asesor de la Municipalidad en varias oportunidades
durante la década de los 80, sostenía:
[Arq. Bernado Dujovne] El código plantea una zonificación muy estricta de los usos del suelo. En las
zonas industriales está prohibida la residencia, pero a su vez en las mismas no se pueden instalar
industrias, porque la ley de radicación industrial impide que se radiquen las mismas. Esto hace que en
la medida en que se desactivan establecimientos industriales, pasemos a tener galpones abandonados
que se llenan de ratas. (Revista de Arquitectura nº 144, nov-1989: 73).
En consonancia con estas nuevas miradas, se comenzaron a rever los principios del
Código de Planeamiento Urbano que, como hemos mencionado, era criticado hasta por sus
creadores25. Con las nuevas autoridades, se sucedieron propuestas de modificación y
“flexibilización”, para lo cual se elaboraron diversos proyectos generales no implementados,
siendo los más relevantes los de 1985, 1986-7 y 1988 (Clichevsky, 1996:56). Cabe destacar al
respecto, que existía una falta de consenso respecto a cómo llevar adelante las reformas, más allá
del diagnóstico común respecto a la necesidad de las mismas. Por ejemplo, existían diferencias
entre los técnicos y los arquitectos proyectistas sobre la escala y la magnitud de las
intervenciones, dado que estos últimos proponían intervenir en la ciudad a partir de proyectos
puntuales y fragmentarios, mientras que los técnicos procuraban elaborar un plan general para la
ciudad y su área metropolitana (Jajamovich, 2011). Por otro parte, la falta de consenso se
reflejaba también en la elevada alternancia institucional que sufrieron los organismos encargados
del área de planeamiento urbano, como la Comisión de Planeamiento Urbano, responsable por la
elaboración de modificaciones al Código. De forma tal que la alternancia y las diferencias
existentes entre las diversas fracciones al interior de los sectores técnicos, académicos,
corporativos y empresariales26, explican al menos en parte que los proyectos no fueran
implementados. A pesar de lo cual, sí se llevaron adelante casi quinientas modificaciones
24
Al respecto, quien fuera Secretario de Obras Públicas decía: “Buenos Aires perdió alrededor de 100.000 empleos
en los últimos 15 años y en tal sentido tuvo marcada influencia el Código de Planeamiento de 1977 y la erradicación
de las industrias en igual período” (La Nación, 5 de julio de 1989 citado en Clichevsky, 1996:65-66).
25
Sobre la mirada de sus creadores, véase la transcripción del Debate organizado por la Sociedad Central de
Arquitectos en Revista de Arquitectura (nº 144, nov-1989: 69-89).
26
Vale mencionar que todos estos sectores se encuentran profundamente interpenetrados en lo que respecta a la
regulación urbana, dada la frecuente circulación y alternancia por ámbitos públicos y privados de algunos arquitectos
y planificadores renombrados (Jajamovich; 2011).
13
menores a aspectos parciales del CPU durante los años del radicalismo al frente de la
intendencia27.
De alguna manera, sólo la crisis de 1989 logró las voluntades necesarias para llevar
adelante una primera ola de modificación al Código, por medio de la fuerte transformación
económica, política e institucional, además del terror económico que se instaló con la
hiperinflación. Pero a diferencia de lo promovido por las autoridades dictatoriales, los nuevos
cambios debían que conducir a la densificación de la Ciudad desindustrializada. Como
consecuencia, se aprobó -con gran celeridad en diciembre de 1989 y con apoyo unánime- la
primera serie de reformas al código en el Concejo Deliberante.
Las importantes modificaciones introducidas fueron de carácter específico y se
conocieron como “las excepciones” al código, realizadas entre diciembre de 1989 y diciembre de
1991. Las mismas, apuntaron a dictar normativas particulares de uso y tejido para predios
específicos de la ciudad, no enmarcadas en planes urbanos28. Con estas medidas, las soluciones
puntuales acabaron imponiéndose por sobre el diseño de un nuevo plan general29.
Si consideramos su metodología, las excepciones fueron promovidas por diversos
organismos y agencias del poder ejecutivo y legislativo. Además, se incluyó la posibilidad de que
particulares con domicilio en la ciudad solicitaran modificaciones puntuales. Es decir, que tanto
el aparato burocrático como el político30 o aún el empresarial participaron del proceso, el cual
alcanzó niveles escandalosos cuando se produjeron controversias en torno a la autenticidad del
plano oficial de catastro y el frecuente extravío de expedientes31.
Los profundos efectos en la fisonomía de la ciudad de las excepciones pueden observarse
hasta la actualidad. Los mismos, tuvieron que ver con: a) una densificación y ampliación del
centro, hacia el área de Puerto Madero, b) la proliferación de obras excepcionales que rompían la
27
Este dato surge del estudio realizado por Clichevsky (1996:89) quien afirma que, más allá de la cantidad, las
excepciones tendieron a regularizar situaciones de línea de frente, siendo escasas las excepciones al uso, a diferencia
de lo que ocurrirá en el período iniciado en 1989.
28
Clichevsky contabiliza 770 excepciones entre 1984 y 1991, siendo las del período 1989-1991 de menor
importancia numérico, pero mayor trascendencia cualitativa por su impacto en la morfología urbana (1996: 89).
29
Al respecto de las tensiones entre planes y proyectos dentro de los profesionales de la arquitectura, la planificación
y el urbanismo, ver: Clichevsky (1996).
30
Puede decirse de alguna manera que fueron “las excepciones” las que acabaron dilapidando la legitimidad del
Concejo Deliberante.
31
Durante las gestiones de Grosso y Bauer, se adulteraron regulaciones urbanas presentes en el Plano, que no habían
sido sancionadas por Ordenanzas y que dieron lugar a una serie de construcciones ilegales (como un bingo en
Palermo o torres comerciales con centros comerciales en Belgrano). De acuerdo a una denuncia realizada por un
concejal, habían aparecido 96 alteraciones a la normativa (Página 12, 23/10/1993 citado en Clichevsky, 1996: 79).
14
trama urbana (sobre todo torres en zonas residenciales que no admitían esos usos), c) el privilegio
a los propietarios de parcelas de más de 2500m2 y, d) una mayor “libertad de diseño”, que le
quitó a los organismos públicos locales la potestad para definir criterios de construcción.
Y al igual que durante los años „80, el diagnóstico de las autoridades en el cambio de
década tenía que ver con la necesidad de reindustrializar la ciudad. Para resolver este “problema”,
se promovieron reformas en el código que permitieron la radicación de industrias, pero sobre
todo, se procuró estimular la actividad de la industria de la construcción. Esto porque la
construcción ha sido históricamente identificada como una actividad “no contaminante” y con
capacidad “multiplicadora” en términos de generación de empleo32. Asimismo, y sin posibilidad
de regular más que algunos aspectos del gobierno urbano –ya que las principales herramientas
son potestad de las autoridades nacionales- las autoridades locales se lanzaron a “estimular”,
“apalancar” y “promover” la actividad económica en general, y la construcción en particular.
Todo lo cual, se hizo también mediante la privatización de los servicios municipales y las
“escuelas shopping”, además de las mencionadas reformas al CPU. En palabras de un ex
Secretario de Obras Públicas de la Municipalidad:
[Arq. Kalinsky, Secretario de Obras Públicas de la Municipalidad] Vamos a fomentar la industria de la
construcción, lo que se vincula evidentemente con la política económica global del gobierno, pero
tiene sus resortes específicos (…) Construir en Buenos Aires va a ser más fácil que ahora (La Nación,
5 de julio de 1989, citado en Clickevsky, 1996:65-66)
Y en estos programas y políticas de “facilitación” podemos ver algunos de los principios
del empresarialismo urbano del que hablaba Harvey (1989), traducidos al ámbito local con
algunas particularidades. Entre otras, podemos mencionar la naturalización de la “colaboración
público-privada” en el ámbito de la planificación urbana local, la imagen de un estado en crisis y
el éxito de los arquitectos proyectistas locales33. Todo lo cual contribuyó a socavar los intentos de
generar planes para la ciudad y a descartar la inversión pública en infraestructura, aún a
contramano de las demandas empresariales del sector de la construcción (Socoloff, 2009).
32
Lo cual debe ser al menos problematizado desde perspectivas relativas a: 1) la cantidad y calidad de trabajo
generado, dada la alta informalidad del sector y la fragmentación obrera; 2) la concentración del sector de la
construcción que afecta menos que en el pasado la labor de otros sectores; 3) los efectos contaminantes de la
actividad de la construcción en el largo plazo, sobre todo en lo referido a sus consecuencias sobre la densificación sin
infraestructura (problemas de transporte y gestión de desechos, problemas de saturación de luz y contaminación de
agua, y otros problemas de habitabilidad en general); 4) la vinculación del sector de la construcción con la
promoción inmobiliaria, que se apropia de gran parte de la renta urbana generada frente a un cambio en el código.
Para un comentario crítico a las relaciones entre el sector inmobiliario y el sector de la construcción en cuanto a la
capacidad de generación de empleo, véase Socoloff (2013a).
33
Al respecto del rol de los arquitectos proyectistas, véase Jajamovich (2011)
15
La orientación fue entonces hacia la reforma del CPU a fin de crear “un marco
normativo” dentro del que debía desenvolverse la actividad privada. Había que establecer “reglas
claras”. Se creía, por un lado, que la norma provocaría inversiones y, por otro, que era posible
canalizar la inversión privada a fin de que ésta respondiera a los planes que tenían las autoridades
locales para el área central.
En este contexto, los funcionarios responsables de la Secretaría de Planeamiento y Medio
Ambiente y del ex Consejo de Planificación Urbana -devenido luego subsecretaría- llevaron
adelante un batería de medidas tendientes a reformar la zona y contrarrestar la tendencia de
degradación del centro, siendo ésta otro de los problemas identificados por las autoridades. El
Arq. Alfredo Garay, quien se encontraba al frente de la Secretaría, afirmaba recientemente:
Puerto Madero no era un proyecto en sí mismo, sino parte de un proceso de intervenciones en el
Centro de la ciudad, que se estaba deteriorando y perdiendo relevancia. En ese momento la
construcción estaba bastante parada, se construían aproximadamente 1,5 millones de m2 (dos torres
de oficinas por año), cuando lo normal es el doble. Y esas edificaciones tendían a localizarse alrededor
las avenidas 9 de Julio y Libertador. Nosotros queríamos evitar que sucediera lo que había pasado en
otras ciudades latinoamericanas, en donde el centro fue perdiendo prestigio y dinámica. La operación
era entonces el rescate del Centro y eso supuso cuatro acciones simultáneas y coordinadas: El rescate
de la Avenida de Mayo; intervenciones en el Código de Planeamiento Urbano para hacerlo más
predecible a los inversores; políticas de vivienda que implicaran también la rehabilitación de edificios
históricos como operaciones de vivienda social (como el caso del programa RECUP–BOCA y de la
manzana franciscana) y por último la cuarta operación de esa misma iniciativa era recuperar Puerto
Madero e incorporarlo al centro. (Corporación Puerto Madero, 2009)
Mediante esta batería de medidas, se amplió la capacidad constructiva, pero sin correlato
en la ampliación de infraestructura y transporte en general; cuyas consecuencias en el presente no
hace falta mencionar. Asimismo, dicha ampliación tuvo el efecto de aumentar los precios de las
propiedades e implicó la transferencia de importantes extensiones de tierra pública a manos
privadas en un contexto que era percibido como de “profunda crisis”.
Debe señalarse que en ese momento el país atravesaba por una crisis económica muy profunda,
volviendo muy difícil en un contexto recesivo pensar en este tipo de iniciativas. De modo que la
urbanización de Puerto Madero agregaba a objetivos de tipo urbanístico, como recuperar la relación
con el río, habilitar una cantidad muy significativa de áreas verdes, o recuperar el carácter residencial
que el centro de la ciudad había perdido, otros relacionados con la necesidad de promover el desarrollo
de nuevas actividades económicas y el empleo. (Garay, 2007)
Sin embargo, si bien este aumento de la capacidad constructiva fue correlativo durante
breve tiempo con un aumento de la construcción, la inferencia de que un cambio en la normativa
urbana generaría un aumento de la actividad económica en el sector, no parece corresponderse
16
con los indicadores34. Aunque, en todo caso, lo que nos interesa mostrar es que las
transformaciones en la normativa de comienzos de la década del „90 tuvieron efectos de más
largo alcance en la fisonomía urbana, en el sector inmobiliario y en el acceso de los sectores
populares a la ciudad. Especialmente si se vinculan estas transformaciones con otras tres de
escala nacional, pero con gran impacto en la ciudad: a) la venta masiva de tierras e inmuebles por
parte del Estado Nacional; b) la privatización de servicios públicos y c) la reforma del régimen de
inversiones extranjeras.
Estos programas permitieron sobre todo la expansión de “planificación por excepción”; la
densificación y expansión del área central (Puerto Madero, Catalinas, Avenida de Mayo, Retiro)
sin correlato en infraestructura o vivienda social; la proliferación de los shopping malls; y, por
último, la emergencia y consolidación del campo de los grandes desarrolladores inmobiliarios
vinculados a inversores extranjeros por medio del mercado de capitales (quienes se apropiaron de
importantes extensiones de tierra y de rentas urbanas). En definitiva, la normativa favoreció a los
grandes actores del sector inmobiliario y la construcción35 en detrimento de los menores. Esto se
debió a que eran los grandes actores quienes contaron con capacidad económica y técnica de
operar en altura o en amplias extensiones de tierra, generalmente destinadas a alojar objetos
urbanos para las capas más altas (vivienda suntuosa, countries, oficinas de lujo, grandes hoteles,
etc).
Por su parte, como decíamos, la población sufrió el incremento sostenido de los precios de
las propiedades durante toda la década, ya que el metro cuadrado promedio en la Ciudad de
Buenos Aires (en dólares para departamentos de 2 y 3 ambientes usados buenos) pasó de 420usd
34
Durante el período 1993-1996, si observamos los datos de Índice Sintético de la Construcción (ISAC), vemos que
el sector de la construcción sufre una expansión continuada desde comienzo de la década hasta el año 1994 donde el
índice alcanza 100,4 puntos. Sin embargo, la crisis del Tequila en 1995 y sus efectos en 1996 afectarán severamente
al sector, que mostrará sin embargo una recuperación en el período siguiente (año 1997), momento en el que supera
los valores de 1994 y alcanza los 110,4 puntos. [Nota: El índice ha sido elaborado desde 1993. Hemos utilizado la
base 2004 para permitir las comparaciones a lo largo de toda la tesis, pues es la única base cuyos datos arriban hasta
la actualidad.] Similar diagnóstico podemos hacer si consideramos la evolución del Producto Bruto Geográfico de la
construcción en la Ciudad de Buenos Aires. Mientras que los años 1993 y 1994 marcan un crecimiento de la
actividad de la construcción en la ciudad, los años 1995 y 1996 muestran una caída vertiginosa, que en cambio se
recupera en el año 1997. Complementariamente y en referencia a los datos de edificación en la Ciudad de Buenos
Aires, observamos una expansión de los metros cuadrados permisados tanto para construcciones nuevas como para
ampliaciones, en los años 1994 y 1997 cuando se supera la barrera de los 2.000.000 de metros permisados. Por el
contrario, los años 1993, 1995 y 1996 son años de retroceso de la edificación, producto de los efectos de la crisis
mexicana sobre la economía local.
35
Esto porque, por diversas transformaciones en la estructura del sector que incluyen la disminución de la inversión
pública en infraestructura, éste quedó en cierta medida “disponible” para su orientación al ámbito privado (comercial
y residencial). Al respecto, véase Socoloff (2013a).
17
en 1989 a 900usd en 1991, 1050usd en 1993 y 1100usd entre 1995 y 1999 (Reporte Inmobiliario,
2012). La “redensificación” y la “industrialización” en Buenos Aires, acabaron en pocos años
acompañando y reforzando espacialmente el crecimiento de la desigualdad social de la Argentina
de los „90s.
El “problema económico II”: desindustrialización, autonomía y participación

Un tercer momento importante a la hora de analizar el gobierno del suelo en Buenos Aires
tiene que ver con las modificaciones realizadas al CPU entre 1997 y 2000, período también de
crisis económica luego de la autonomía de la ciudad en 1996.
En esos años que le siguieron a la creación de la “ciudad autónoma”, los diagnósticos se
concentraron en la necesidad de reindustrializar la ciudad para acabar con el desempleo. A la
vez, también se reactualizó con fuerza un viejo discurso respecto a la necesidad de promover el
desarrollo “del sur” de la ciudad. Todo lo cual, no se desvinculaba de la situación político
institucional del fin de la década, ligada al diagnóstico de la corrupción generalizada y la
necesidad de “participación” y “transparencia”. En este contexto, la flamante autonomía de la
ciudad convocaba a los actores a reinventar Buenos Aires, en un momento en el cual el
estancamiento de la actividad económica y el agotamiento de la convertibilidad eran cada vez
más evidentes.
Al respecto, cabe mencionar que la autonomización provocó un cambio radical en el
funcionamiento político-institucional de la ciudad, que fue a la vez efecto y condición de
posibilidad de transformaciones en las relaciones de poder en el ámbito local (Socoloff, 2013a)36.
La misma modificó el sistema de elección de las autoridades locales, en virtud de lo establecido
en la reforma de artículo 129 la Constitución Argentina en 1994, acordada en el llamado “Pacto
de Olivos”37 38. Por medio de ella, se delegó la legislación urbana en las instituciones de la ciudad.
36
Dichas transformaciones político institucionales fueron resultado de la “crisis política” por la que había atravesado
tanto el Concejo Deliberante (en torno a las excepciones al Código de Planeamiento) como otras muchas
instituciones democráticas. Los límites de “la democracia que tenemos” (Pucciarelli, 2002) y “la crisis del Estado”
(Sidicaro, 2001) parecían subsanarse con el “control” y la “participación” de la “sociedad civil”, principio que
constituía el punto de encuentro de las posiciones opuestas de los representantes de todos los arcos ideológicos
(Landau, 2010). En este contexto, limpiar los “vicios” del Concejo Deliberante, constituyó uno de los pilares sobre
los que se había levantado la autonomía en general y la creación de la Legislatura, en particular. Matías Landau
(2010: Cap. 6) cita por ejemplo la frase del Convencional Castells en las que afirmaba que la Legislatura no “va a ser
el Concejo Deliberante con otra cara, sino otra cosa”
37
El mencionado “Pacto” fue producto de un acuerdo entre los ex presidentes Carlos Menem y Raúl Alfonsín,
líderes de los principales partidos políticos de la Argentina en ese momento, el PJ y la UCR respectivamente. Allí se
acordaron una serie de “coincidencias básicas” que incluían la elección por voto popular del intendente de la ciudad.
18
Producto de lo cual, la instrumentación del proceso de ordenación territorial y ambiental

comenzó a ser gestionada según los principios establecidos en el Plan Urbano Ambiental y el
Plan Estratégico, definidos con “participación ciudadana”39.
En lo que respecta particularmente al territorio, la nueva constitución creó una serie de
instrumentos que promovieron “la participación” y complejizaron los procedimientos
administrativos de reforma del CPU. Nos referimos principalmente –pero no exclusivamente- al
mecanismo de doble lectura, a las audiencias públicas y a las mayorías legislativas necesarias
para la transformación de los usos del suelo. Más precisamente, los artículos 89 y 90 de la
constitución fijaron el mecanismo de “doble lectura” para todas las modificaciones al Código de
Planeamiento Urbano, Ambiental y de Edificación, al Plan Urbano Ambiental y a las concesiones
y a la desafectación de inmuebles de dominio público, entre otros temas. Dicho mecanismo
implicó la necesidad de lograr mayoría suficiente en dos oportunidades, mediadas por la
realización de una audiencia pública con participación popular. En pocas palabras: el
procedimiento de reforma del CPU se hizo realmente más difícil.
En ese marco, se sancionaron numerosas leyes que le dieron cuerpo al texto
constitucional. Una de las primeras, se propuso darle a la ciudad “un plan”. Así, la Ley 71
dispuso la creación de un Consejo responsable de la elaboración de este nuevo plan: el Plan
Urbano Ambiental, cuya sanción definitiva demoró más de una década40. Y sin consenso respecto
a un plan marco, las autoridades se lanzaron “mientras tanto” al “ordenamiento” del Código de
Planificación Urbano vigente, es decir el sancionado en 1977. Así, el ejecutivo de la ciudad elevó
a la Legislatura un proyecto que contemplaba la incorporación de diversas ordenanzas al texto, lo
Nada se decía sin embargo de la creación de una constitución porteña o de un régimen autónomo de gobierno, tal
cual lo conocemos en la actualidad.
38
Este régimen de autonomía, fue sin embargo limitado por la Ley Nacional Nº 24.588 (conocida como “Ley
Cafiero”) sancionada en noviembre de 1995, luego modificada parcialmente (por ejemplo, a través de la delegación
del poder de policía que permitió la creación de la Policía Metropolitana). El proceso que siguió a nivel local, con la
creación de una asamblea constituyente derivó en la sanción de la Constitución de la Ciudad de Buenos Aires en el
año 1996.
39
Justamente uno de los principales emergentes de la constitución local fue la cuestión de la “participación
institucionalizada”; es decir, la multiplicación de mecanismos de participación convocados y organizados por las
diferentes autoridades locales (Landau, 2008). Y a pesar de los innumerables antecedentes de procesos
“participativos” (Landau: 2010), “la participación” recibió en el texto constitucional de 1996 un lugar destacado con
importantes efectos en lo que se refiere a la gestión del suelo, la vivienda, la construcción y la planificación urbana
en general. Al respecto, véase también el artículo de Clara Algranati en este libro.
40
La ley 71 de 1998 creó el Consejo del Plan Urbano Ambiental como órgano responsable de la elaboración del
PUA. El Plan fue definitivamente consensuado y aprobado por ley 2930, sancionada el 13/11/2008 (Boletín Oficial
nº3091 del 08/01/2009). Por su parte, el Plan Estratégico fue aprobado en 2004, aunque por sus características, lejos
de implicar un “marco”, significó la promoción de un conjunto de medidas puntuales.
19
cual derivó en una serie de modificaciones de importancia que tuvieron lugar como producto de
intensos debates41.
Los diagnósticos que orientaron estas modificaciones, como decíamos, tuvieron que ver
con dos cuestiones principales: la necesidad de reindustrialización de la ciudad y el desarrollo de
la zona sur. Con respecto a la reindustrialización, se repetía aquello que hemos discutido en el
apartado anterior. Es decir, se afirmaba la necesidad de promover la reindustrialización y el
desarrollo económico que condujera a la creación de empleo, entendiendo que el mismo podía ser
estimulado por medio de reformas a las “rigideces” del CPU. La premisa de que el desarrollo
sería producto de la flexibilización de las normas continuaba vigente aún hacia el fin de la década
menemista. Al respecto, el entonces presidente de la Comisión de Planeamiento Urbano de la
Legislatura en ocasión del debate de reforma afirmaba:
[Dip. Campos]… No podía quedar fuera del diseño de modificación y de cambio futuro para esta
Ciudad el objetivo de que ella tenga una actividad económica relevante, que había sido relegada por
ese Código del año 1977, que había prácticamente adoptado hacia el futuro posiciones muy rígidas en
cuanto a permitir o no el ejercicio de algunas actividades. (…) Cuando uno intenta decir de qué forma
puede ayudar a que esta Ciudad tenga un desarrollo económico importante, uno se está refiriendo, por
supuesto, a que en esta Ciudad puedan compatibilizarse, en el futuro, la instalación de industrias, de
comercios, de empresas; (…) evidentemente esta Ciudad tiene que estar comprometida, no solamente
en este Cuerpo legislativo, sino en todo su proceso de gestión, con políticas claras que tiendan a
estimular a la industria. (Legislatura de la Ciudad, Versión Taquigráfica 14, 1999: 106-107)
Con respecto a las intervenciones sobre el “Sur”, se reactualizaba el diagnóstico sobre el
desequilibrio respecto al “Norte” de la Ciudad, el abandono y el deterioro de la región. Lo cual,
constituía un lugar común en la descripción de Buenos Aires desde hacía décadas42. Sin embargo,
la novedad de esta nueva preocupación por el “sur” tuvo que ver con promover explícitamente la
proliferación de intervenciones inmobiliarias en esta zona de la ciudad bajo la premisa de que
éstas traerían “esperanzas de progreso” a la población de esta región43. Al respecto, se afirmaba
también:
[Dip. Campos] Política y públicamente, casi todos, o todos los legisladores de este Cuerpo han dicho
que en la zona sur se encuentra la mayor marginación que se pueda dar, sobre todo, con las
pauperizaciones que se fueron produciendo en forma consecutiva.(…), más allá de los discursos o de
41
Los debates legislativos ocurrieron entre 1997 y 2000, pero también existió una de las audiencias públicas de
mayor participación que se conozcan en la ciudad, desarrollada durante los días 8, 9, 11 y 15 de junio de 1999.
42
Ya en su obra La ciudad libre de 1917, Mario Bravo había descripto el contraste norte-sur, que luego fue
reactualizado por los debates del peronismo. A su vez, hacia 1957 se diseñó el “Plan de Renovación del Barrio Sur”,
y luego el Plan Regulador de 1958-1964 que se plasmó en el “Plan de Renovación de la Zona Sur” de 1970-1971
(Gorelik, 2004: 130)
43
Diversas investigaciones recientes han demostrado la continuidad hasta la actualidad de estos principios rectores,
profundizados por una voluntad explícita de elevación de los precios de los bienes inmuebles a fin de equipararlos
con los de la zona norte, como expresión misma del “progreso” de la zona. (Véase Socoloff, 2013a; Socoloff et.al.,
2013).
20
las promesas de los funcionarios de turno en distintos momentos, han quedado plasmadas para el
futuro simplemente promesas. Hoy estamos diciendo que no solamente proponemos los cambios de
zonificación a estos barrios, como Monserrat, como la Boca, como Barracas, como Parque de los
Patricios, como Soldati, como Mataderos o como Lugano. Estamos diciendo que les estamos dando
herramientas, y que a aquellos que tengan una parcela, o una propiedad y que tengan la posibilidad de
construir, y que estén en un distrito de zonificación bajo o en cualquier distrito de zonificación de uso
residencial, esta Legislatura ha decidido otorgarles un incremento del factor de ocupación total en 25
por ciento mejor que el que marca el Código de Planeamiento Urbano. Al mismo tiempo, les estamos
diciendo a los emprendedores inmobiliarios, a aquellos que realizan las grandes obras de la Ciudad,
que si invierten en esa zona, van a tener un plus de volumetría construible. Por un lado, estamos
tratando de mejorar las condiciones para que esta Ciudad realmente comience, no solamente a mirar,
sino también a producir emprendimientos tanto del orden público como privado, y que busquen
mejorar la infraestructura y el equipamiento de esta zona relegada, que nunca tuvo como sujeto al
poblador de la zona sur, y que vio perderse en el tiempo las esperanzas de progreso. (Legislatura de la
Ciudad, Versión Taquigráfica 14, 1999: 109)
El resultado de esas modificaciones votadas que, en palabras del entonces presidente de la
comisión de planeamiento urbano eran “menores”, fueron un conjunto de intervenciones que,
según un diputado opositor al proyecto, estuvieron básicamente “orientadas a aumentar la masa
construida sin contar con los estudios técnicos que las sustentaran” (VT 30: 18). Es decir, en el
nuevo texto, se profundizaron las medidas de densificación de la ciudad central o “tercera etapa
de densificación”, caracterizada por: “un aumento de edificabilidad de distritos centrales
barriales, [y] profundizando el proceso de sustitución del tejido edilicio residencial tradicional y
aumentando la presión inmobiliaria sobre los pocos lotes vacantes.” (Ciccolella y Mignaqui,
2008: 56)
Ahora bien, el fuerte impacto de estas medidas será observable sólo luego de la crisis de
2001, con la recuperación de la actividad económica en general, y de la construcción en
particular. Y sobre todo, con el papel activo de las autoridades que, más allá de su ideología,
percibían que “la salida” frente a la crisis venía de la mano de “impulsar la actividad económica”.
De modo tal que, al igual que lo que hemos observado en los apartados anteriores, la crisis
económica aglutinó los consensos en torno a que el “hacer” del Estado sólo podía ser el de
“colaborar”, “facilitar”, “ayudar” al capital privado en la reactivación de la economía. De este
modo, la sensación de crisis, de “obras paradas”, generaban que los propios técnicos asumieran el
rol de “facilitadores” de la “inversión privada” y entendieran que la “facilitación” venía de la
mano de “simplificar” y “relajar” los controles. Vemos entonces el despliegue del arte de
gobierno neoliberal que produce sujetos dóciles al servicio de la facilitación, como nos relata un
funcionario de la Secretaría de Planeamiento en esa época:
Te digo que son distintos los tiempos, porque en 2002, 2003, no había muchos proyectos. No sé, la
construcción estaba parada, entonces, nosotros por ahí teníamos más predisposición. Digamos si había
alguien que tenía, que quería invertir en ese momento, también era una preocupación del Gobierno,
21
digamos que, hubiese gente, que hubiese inversiones. (…) Digamos, no es que vino “alguien” y nos
pagó para hacer eso. Había que hacer y si había uno o dos o tres proyectos de esa magnitud en la
Ciudad, había que facilitarlos, en la medida que podíamos. Después, digamos, ya cuando la situación
económica cambió también notamos que no todos pensábamos que era coyuntural eso, (se ríe) pero
surgieron algunas diferencias en ese sentido. (Funcionario de Planificación de la Ciudad, entrevista
realizada en 2012)
Así, es posible afirmar que estas reformas permitieron un aumento de la edificabilidad
que, en el caso de los distritos de alta densidad, osciló entre el 20 y el 160% según las tipologías.
Por su parte, en el caso de los distritos urbanísticos de densidad media, la edificabilidad aumentó
entre el 20 y el 60% (Szajnberg, 2007 citado en Ciccolella y Mignaqui, 2008: 57). Mediante estas
reformas, se sentaron sin duda algunas de las bases del “boom inmobiliario” observable en
Buenos Aires entre 2003 y 2008 (Baer, 2008 y Socoloff, 2011).
En lo que refiere específicamente al sur, la región se convirtió en objeto privilegiado de
múltiples intervenciones por parte de las autoridades locales y nacionales (cf. Herzer et al, 2008;
2012) luego de las reformas al CPU y como producto de la creación de la “Corporación Sur”. De
este modo, la zona sur de la ciudad se convirtió en el eje de diversas políticas de revitalización
urbana que dieron lugar a procesos de gentrificación (Herzer et. al., 2008)44. Por su parte, la
actual gestión de la Ciudad, ha profundizado las tendencias anteriores por medio de la creación
de “distritos” con el doble objetivo de promover la llamada revitalización urbana, así como la
actividad inmobiliaria en determinadas zonas fragmentarias del área sur (Socoloff et. al., 2013).
El resultado ha sido nuevamente un aumento sostenido de los precios del suelo y la ampliación de
la mercantilización del suelo urbano a zonas menos explotadas (Socoloff, 2013b).
Conclusiones
Al comienzo de este trabajo nos propusimos dar cuenta de las racionalidades políticas en
torno al “ordenamiento” del suelo de Buenos Aires, que focalizamos en tres momentos de
creación y reforma del CPU. Desde nuestra perspectiva, este instrumento constituye un
dispositivo fundamental en el gobierno de las poblaciones y su creación expresa la emergencia y
traducción espacial del neoliberalismo en Buenos Aires. Allí se trazaron las ambiciones de
técnicos respecto a la localización de actividades y se plasmaron las luchas de poder en cada
parcela. No obstante, es importante mencionar que sus efectos refuerzan o contradicen los de
44
En particular, Herzer et. al. identifica cuatro tendencias: aumento de los propietarios, aumento del precio de los
alquileres, presencia en el barrio de interesados en ciertos nichos culturales, presencia de servicios para niveles más
altos de ingreso (Herzer, 2008.: 40) .
22
otros programas de gobierno, siendo las políticas de crédito hipotecario o las normativas sobre la
propiedad sólo algunos ejemplos.
Como hemos relatado, la creación del CPU en dictadura constituyó un punto de inflexión
en el ordenamiento territorial de la ciudad, en tanto pretendió gobernar cada parcela en el marco
de un plan que jerarquizaba a la ciudad en relación con su periferia y le asignaba un lugar en la
nación. Sus objetivos políticos, urbanos y económicos estuvieron ligados al despoblamiento de
Buenos Aires, la contención de la protesta y a convertir a la ciudad central en una “ciudad
dormitorio”: ámbito de silencio, orden y armonía, por excelencia. Ahora bien, como hemos
explicado, los objetivos de las autoridades dictatoriales se encontraron con toda clase de
resistencias y rellenos estratégicos por parte de los sujetos, siendo la lucha de los habitantes de la
Villa 31 contra la erradicación y las oposiciones de los industriales a la relocalización, algunas de
las más renombradas.
A pesar de esas resistencias, este código dejó importantes marcas en el territorio cuyos
efectos son menos visibles que la topadora, la erradicación o el desalojo. Sobre todo, como es el
caso, cuando el poder que se ejerce sobre el espacio es silencioso, gradual, en el lenguaje de los
técnicos y mediante el mecanismo de los precios del suelo.
En ese sentido, es sugestivo cómo distintos objetivos y diagnósticos, han tenido una
misma “solución” de reforma y efectos similares en el encarecimiento de la ciudad. Con ello,
tampoco pretendemos aquí equiparar la violencia de la dictadura con los diez años de debates que
precedieron a la aprobación del Plan Urbano Ambiental. Aunque sí es dable preguntarse ¿qué
tuvieron en común estas reformas? Un principio de respuesta a esa pregunta, pone el acento en
que fueron conducidas bajo el prisma de la crisis, en el que se veía a la acción sobre el suelo
como única salida. La crisis -real o percibida, como sostiene Friedman- actuó aglutinando
voluntades en torno a reformas normativas de trascendencia, como lo son las del suelo. De
distintas maneras, se procuró explícitamente favorecer la inversión en construcción, con el
discurso que versa sobre los efectos multiplicadores y generadores de empleo del sector, sin
atender a los efectos sobre las condiciones de acceso al suelo de estos empleados.
Ahora bien, al mismo tiempo que se generaba un código con “reglas caras” para los
inversores, se producía una innegable re-regulación de los otros aspectos urbanos, en particular
en lo que refiere al acceso a la vivienda. Así, desde los años ‟70s al presente, hemos sido testigos
de la liberación de los alquileres, la privatización de las instituciones de crédito hipotecario y la
23
desregulación del crédito en general, así como de la transformación de los planes de vivienda en
soluciones “residuales” y del acto de ocupación de viviendas en “delito”. El salario de los
trabajadores queda así comprometido en la búsqueda de la solución habitacional, aumentando el
propio valor de la fuerza de trabajo con innumerables efectos sobre otras ramas de actividad.
De modo tal que, aun cuando no desconozcamos la mayor atención a la vivienda en los
últimos años, la propiedad del suelo urbano -bien mayoritariamente irreproducible y ligado a
condiciones extraordinarias dadas por la localización- ha permanecido prácticamente fuera del
debate en torno a la “distribución”, tanto por parte de las autoridades como desde muchas
organizaciones sociales. De hecho, la cuestión de la función social de la propiedad ha sido
explícitamente excluida de la reforma del Código Civil en curso, sin que esto repercutiera
prácticamente en la agenda de los movimientos.
Los efectos entonces, tienen que ver con los límites físicos de la política de vivienda
cuando el suelo de la ciudad constituye una mercancía monopolizada por la burguesía o cuando
las reformas normativas promueven el “boom inmobiliario”. Con ello, la vivienda se convierte en
un destino de inversión y una protección contra la inflación para los propietarios, a la vez que el
acceso a la ciudad se aleja del horizonte de los trabajadores.
En el marco de esta lucha política, este capítulo pretendió ser un pequeño aporte para
sacar al suelo del silencio, mostrando su rol estratégico en el arte de gobierno neoliberal. Ya que,
entendemos, poner a la ciudad y a sus recursos en debate constituye aún una consigna pendiente,
de la cual debemos apropiarnos antes de que… como decía Engels… también el suelo de Buenos
Aires caiga completamente en mano de la Bolsa.
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La Crisis Como Oportunidad: Código y Gobierno Del Suelo en Buenos Aires (1977-2003)

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La Crisis Como Oportunidad: Código y Gobierno Del Suelo en Buenos Aires (1977-2003)

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Neoliberalismo y gobiernos de la vida: diagrama global y sus configuraciones en la Argentina y América Latina / Susana

CAPÍTULO IX La crisis como oportunidad: código y gobierno del suelo

… puede preverse ya el día en que también el suelo de Inglaterra y de Francia

Breves antecedentes: el problema de la expansión de la ciudad

De los problemas de la “seguridad” y el “desequilibrio” al Código

sistema de disposición final de residuos sólidos y la creación de un “cinturón ecológico”

Finalmente, cabe mencionar el ambicioso e inconcluso programa de construcción de

El “problema económico”: crisis, código y consenso

conectados, al punto de que se afirmaba que la desindustrialización se debía –justamente- a las

El “problema económico II”: desindustrialización, autonomía y participación

Producto de lo cual, la instrumentación del proceso de ordenación territorial y ambiental

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