Municipalismo-Perspectivas de Descentralização No Mundo PDF

2017 Confederação Nacional de Municípios – CNM.
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online do Portal CNM: www.cnm.org.br.
Coordenadores da Obra Revisão Técnica

António Cândido de Oliveira António Cândido de Oliveira
Ricardo Hermany Ricardo Hermany
Autor(es) Articulação Internacional

António Cândido de Oliveira Tatiane Vieira de Jesus
Arnau Gutiérrez Camps Isabella da Silva Santos
Carlos Aymerich Cano
Elena Garrido Revisão de textos
Guilherme Giacobbo Joana Polónia Gomes
Joana Polónia Gomes Keila Mariana de A. O. Pacheco
Joaquim Freitas da Rocha
Mario Rosales Diagramação
Pedro Cruz e Silva Themaz Comunicação
Ricardo Hermany
Diretoria-Executiva
Gustavo de Lima Cezário
Ficha Catalográfica
Confederação Nacional de Municípios – CNM

Municipalismo: Perspectivas da descentralização na América Latina, na Europa e no
Mundo – Brasília: CNM, 2017.
312 páginas.
ISBN 978-85-8418-079-0
1. Descentralização. 2. Município. 3. Democracia Local.
SGAN 601 – Módulo N – Asa Norte – Brasília/DF – CEP: 70830-010

Tel.: (61) 2101-6000 – Fax: (61) 2101-6008
E-mail: atendimento@cnm.org.br – Website: www.cnm.org.br
Carta do presidente da CNM
Por Paulo Ziulkoski1
Quando a CNM se propôs a estabelecer parcerias com universidades e outras associações para construir
um livro sobre a descentralização em diferentes países foi com o intuito de contribuir para o debate sobre co-
mo esse processo se desenvolve em suas diferentes formas. Nas atividades da Federação Latino-Americana de
Cidades, Municípios e Associações (Flacma), da Organização Mundial de Cidades e Governos Locais Uni-
dos (CGLU) e em outros foros internacionais de Municípios e entidades municipalistas, percebemos o quan-
to esse tema é central para os governos locais nos diferentes países. Os desafios são bastante similares, varian-
do nos formatos de acordo com as características da descentralização em cada país.
Os Municípios brasileiros, por exemplo, são reconhecidos como Entes federativos pela Constituição
Federal de 1988, porém a autonomia municipal é comprometida pela falta de uma distribuição adequada de
recursos, que fragiliza a administração local. As competências e as responsabilidades municipais são amplia-
das de forma crescente, sem uma adequada provisão de recursos para cumpri-las. Quando apresentamos as di-
ficuldades enfrentadas no Brasil na construção de um pacto federativo equilibrado, a resposta imediata a esse
tipo de intervenção é uma concordância que essa é uma realidade generalizada.
Se a nossa luta é comum, é importante unir esforços e trabalhar juntos. Para isso, é preciso trocar infor-
mações e experiências. Quando apresentamos propostas para o Congresso Nacional brasileiro ou para o go-
verno federal, embasamos nossas argumentações com dados e informações sobre o contexto e as estruturas lo-
cais. A capacidade de agregar nessas proposições informações dos Municípios latino-americanos, europeus e
de outras regiões fortalece nossa capacidade argumentativa, permite apresentar exemplos de medidas que fun-
cionam bem em outros lugares e talvez também tenham um bom resultado no Brasil. Acreditamos que o mes-
mo vale para os outros países.
Neste contexto, tal qual esta publicação que aqui apresentamos, é importante para permitir que esse ti-
po de ação seja promovida com mais frequência, de forma mais espontânea e, cada vez, com conhecimento
1 Presidente da Confederação Nacional de Municípios (CNM).

mais aprofundado sobre o tema em debate. Ao dialogar com as estruturas nacionais de governo, ao debater a
agenda municipalista com organizações distintas, ao implementar políticas e projetos, é necessário que esteja-
mos cientes dos processos de descentralização no país, na atuação do movimento municipalista e nos impac-
tos dessas duas frentes no desenvolvimento local.
Tratar das perspectivas da descentralização não é só um tema dos Municípios, e sim dos governos e das
sociedades como um todo para conseguirmos avançar na construção de modelos mais coerentes com a rea-
lidade vivenciada. Dessa forma, instigo a todos e todas a lerem esta publicação, a utilizarem o conhecimento
aqui compartilhado e atuarem em prol da construção de Municípios e governos locais mais verdadeiramen-
te autônomos e fortes.
Carta del Presidente
de Flacma
Por Rafael Hidalgo2
Desde la Federación Latinoamericana de Ciudades, Municipios y Asociaciones de Gobiernos Locales

(Flacma) nos sentimos complacidos de la puesta en circulación de esta publicación “Descentralización: pers-
pectivas desde América Latina, Europa y a nivel global” en la que se recopila y hace un balance de los proce-
sos de descentralización en los países de la región latinoamericana y europea destacando los avances logrados
en las últimas décadas a favor de una mayor autonomía municipal.
Para una organización como Flacma que busca promover y fortalecer el movimiento municipalista en
América Latina, esta publicación, sin duda alguna, supone un recurso clave para identificar los retos y oportu-
nidades que tenemos por delante para continuar promoviendo la descentralización en cada uno de los países
de la región. Tal y como se destaca, en la actualidad hemos logrado avanzar hacia una mayor gobernanza local
que, ante los desafíos globales que afectan a nuestras sociedades, se hace necesario seguir fortaleciendo para lo
cual los gobiernos locales requieren disponer de mayores cuotas de autonomía política, administrativa y fiscal.
En esta ardua tarea de conquistar y consolidar las potestades y autonomía municipal, el asociativismo
municipal ha jugado y está llamado a jugar un rol fundamental, liderando y promoviendo las reformas legales
e institucionales necesarias para que los gobiernos locales adquieran cada vez mayores capacidades para gober-
nar los territorios en articulación con las entidades del gobierno central así como con la ciudadanía.
El asociativismo municipal se constituye, por tanto, en la principal herramienta con la que podemos ha-
cer frente a los distintos retos por los que atraviesan los procesos de descentralización en cada uno de los países
tanto a nivel regional como a nivel global. Esto es así ya que en nuestra unión radica nuestra fuerza para estar
en condiciones más efectivas para equilibrar la balanza hacia un mayor poder local.
2 Ingeniero agrónomo con experiencia en la administración pública. Presidente de la Federación Latinoamericana de Ciudades, Municipios y Asociaciones de Gobiernos
Locales (Flacma) y presidente de la Federación Dominicana de Municipios (Fedomu).
Nuestro compromiso en Flacma es trabajar para que esta unión se amplíe y el movimiento municipalista
latinoamericano adquiera también una voz y actúe en la escena global, la cual hoy se ha convertido en un espacio
de oportunidades para identificar problemáticas e iniciativas comunes con la que sumar esfuerzos en la promo-
ción del desarrollo local en correspondencia con la nueva visión de gobernanza: Pensar Global, Actuar Local.
Esta publicación se enmarca dentro de este compromiso de articulación y apoyo al asociativismo mu-
nicipal de la región, la cual ha sido generada como producto del Observatorio de la Descentralización de Fla-
cma creado para dar monitoreo y análisis permanente a los datos, iniciativas y avances clave sobre la descentra-
lización en nuestros países que sirva a las asociaciones de municipios en su labor de incidencia e interlocución
para la promoción y fortalecimiento de la institucionalidad local.
Esperamos, por tanto, que esta publicación resulte del mayor interés y utilidad, y juntos sigamos contri-
buyendo a un mayor desarrollo local en América Latina.
Carta del Presidente de AChM
Por Sadi Melo3
Desde la década de los ochenta -a partir de la superación de las dictaduras militares y gobiernos de fac-
to- en América Latina se han llevado a cabo varios procesos nacionales de descentralización del Estado. Así,
Argentina, Bolivia, Brasil, Chile, Paraguay y Uruguay recuperan sus democracias y, al mismo tiempo, fortale-
cen a sus gobiernos intermedios y locales. En Colombia el perfeccionamiento democrático va de la mano con
la construcción de la paz, proceso que continúa hasta ahora, y ayuda al fortalecimiento de los gobiernos lo-
cales. En los noventa, en América Central se firman los Acuerdos de Paz, que permiten dejar atrás las guer-
ras civiles de Nicaragua, El Salvador y Guatemala y avanzar también en la descentralización. La ola descen-
tralizadora llega también a México, Costa Rica, Honduras, República Dominicana e incluso ahora a Panamá.
Hoy en Latinoamérica más de 16.500 municipalidades eligen democráticamente a sus autoridades lo-
cales. Las competencias y tareas municipales se incrementan, aunque no ocurre lo mismo con los recursos fi-
nancieros: la descentralización fiscal es deficitaria y pocos países han traspasado a sus gobiernos intermedios
y locales una parte realmente importante de sus medios financieros. Aun así, las municipalidades de la región
son mucho más importantes que en el pasado y los indicadores territoriales del PNUD muestran avances en
inversión territorial, en la ampliación de los servicios municipales y en la dinamización del desarrollo local.
Una de las características de la descentralización latinoamericana es su gran heterogeneidad. Así, hay
países con gran nivel de descentralización, donde los procesos son notorios contribuyendo claramente a la mo-
dernización del Estado, como Brasil, entre los países federales, o Colombia y Bolivia, entre las naciones unita-
rias. Pero no ocurre igual en todos los países.
¿Por qué la importancia de la descentralización justo ahora? Es decir, en tiempos de crisis múltiples:
económicas, sociales, ambientales y políticas. Por eso mismo: la universalidad, integralidad, complejidad y
persistencia de las dificultades actuales.
3 Ex presidente de la Asociación Chilena de Municipalidades (AChM).

Ahora mismo la economía internacional se debate entre turbulencias e incertidumbres, tanto en los paí-
ses desarrollados como en los de menor desarrollo, incluida América Latina. Los vaivenes de la globalización
afectan a Estados Unidos, la Unión Europea, China y Japón y hay un contradictorio debate mundial acerca
de qué hacer o dejar de hacer. Pero no sólo la economía mundial se tambalea, el incremento de la desigualdad
afecta y genera reclamos de los grupos medios y pobres, tanto en el mundo desarrollado como en los países en
vías de desarrollo. Además, el medio ambiente planetario se encuentra amenazado: el cambio climático y de-
sastres no previsibles afectan a la mayor parte de las naciones y territorios.
América Latina está en serios aprietos, en particular por el límite al que han llegado las políticas públi-
cas dado que el gasto gubernamental toca techo. Los Estados centrales están al borde de sus capacidades pa-
ra actuar como compensadores y correctores de las fallas de los mercados, por falta de recursos financieros y
humanos, aunque no solo por eso. Muchas de las limitaciones actuales de las políticas públicas se explican por
el alejamiento del Estado de los actores territoriales y ciudadanos, lo que ocurre en casi todos los países y por
sobre las ideologías.
Como municipalistas pensamos que ante la magnitud de esta crisis hay que cuestionarse la manera tra-
dicional de actuar del Estado. En especial, tomar conciencia de su carácter concentrador, donde los gobiernos
nacionales acumulan una cantidad inmanejable de tareas y competencias que no logran cumplir, ahogados por
las urgencias de un sinnúmero de situaciones críticas de todo tipo. Y la tendencia es al aumento de la veloci-
dad del cambio técnico y de la complejidad de las sociedades nacionales. Dicho de otro modo, los gobiernos
centrales no pueden resolver solos los grandes problemas, dada la magnitud, urgencia y cantidad de dificulta-
des que estos conllevan. ¿Qué hacer?
Primero, establecer de qué tipo es la crisis que enfrentamos. ¿De crecimiento económico como creen
muchos? Para algunos bastaría con recuperar el ritmo de la producción, del consumo privado y aumentar el
PIB. ¿De modernización del Estado? Siendo entonces la solución una mejor normativa acerca de la distribu-
ción de tareas y competencias de cada nivel de gobierno, con construcción de indicadores y sistemas de control
para monitorear los rendimientos de los empleados gubernamentales. ¿De las políticas sociales? Las que de-
berían revisarse y mejorar, para asegurar desde el Estado los derechos, de modo que todos los ciudadanos sean
respetados y sus necesidades esenciales cubiertas. ¿De las políticas ambientales? Siendo necesario revisar el es-
tilo de crecimiento económico y consumo dominante, para adecuarlo a las limitadas capacidades de absorción
de contaminantes que tienen los territorios particulares y el planeta entero.
Es obvio que la situación actual tiene todos y cada uno de esos componentes. Si es así, se trata de crisis
muy complejas, cuyo enfrentamiento efectivo necesita de la colaboración de todos los actores: del gobierno na-
cional y subnacionales, del parlamento y los partidos, de las empresas privadas de todos los tamaños, de univer-
sidades, sindicatos, actores sociales y territoriales, de las ONG y de los ciudadanos. Y de los países latinoame-
ricanos ayudándose entre sí. Estamos frente a una crisis multidimensional que implica cambiar las formas de
gobernar y desarrollarse. Como en las emergencias y desastres -en los cuales los gobiernos locales poseen vasta
experiencia- es necesario aunar las voluntades, capacidades y recursos de los diversos actores públicos, privados
y sociales para construir progresivamente nuevas formas de relacionarse, mucho más colaborativas, respetuo-
sas y cuidadosas de la vida y de su diversidad.
¿No es absurdo pedirles a las políticas centrales que resuelvan todos los problemas? ¿No es más lógico
incorporar a los actores involucrados en la solución tanto de las urgencias, como de los problemas acumulados?
De eso se trata la nueva gobernanza indispensable: de compartir el poder político entre los diversos actores para
enfrentar en conjunto las nuevas e inquietantes dificultades que nos cercan y amenazan. Por eso la importancia
de los gobiernos locales, que en muchos territorios demuestran que es posible gobernar mejor mediante una
combinación positiva de coordinación pública-pública, alianzas público-privadas-sociales, asociativismo
municipal, participación comunitaria e involucramiento cívico de los ciudadanos. De ese modo, se puede
diagnosticar participativamente y resolver colaborativamente los problemas. El desarrollo humano y sustentable
será el resultado no de la acción exclusiva de las buenas políticas públicas, o del accionar de los actores privados,
o del aporte de los actores ciudadanos, sino de la búsqueda y trabajo conjunto de todos.
Y en este aprendizaje de nuevas maneras de resolver los problemas, los gobiernos locales, por su proxi-
midad, experiencia y legitimidad, tienen un lugar irremplazable.
Santiago de Chile, marzo de 2017.

MUNICIPALISMO 13
Perspectivas da descentralização na América Latina, na Europa e no Mundo
DIRETORIA CNM – 2015-2018
Presidente Paulo Roberto Ziulkoski

1º Vice-presidente Glademir Aroldi
2º Vice-presidente Marcel Henrique Micheletto
3º Vice-presidente Fernando Sérgio Lira Neto
4º Vice-presidente Hudson Pereira de Brito
1º Secretário Eduardo Gonçalves Tabosa Júnior
2º Secretário Marcelo Beltrão Siqueira
1º Tesoureiro Hugo Lembeck
2º Tesoureiro Valdecir Luiz Colle
Conselho Fiscal – Titular Mário Alves da Costa
Conselho Fiscal – Titular Expedito José do Nascimento
Conselho Fiscal – Titular Dalton Perim
Conselho Fiscal – 2º Suplente Cleudes Bernardes da Costa
Conselho Fiscal – 3º Suplente Djalma Carneiro Rios
Região Norte – Titular Valbetânio Barbosa Milhomem
Região Sul – Titular Seger Luiz Menegaz
Região Sudeste – Titular Elder Cássio de Souza Oliva
Região Nordeste – Titular Maria Quitéria Mendes de Jesus
Região Nordeste – Suplente Gilliano Fred Nascimento Cutrim
Região Centro-Oeste – Titular Divino Alexandre da Silva
ÍNDICE DA OBRA
Carta do presidente da CNM............................................................................................................................. 5
Diretoria CNM – 2015-2018............................................................................................................................. 7
Carta del Presidente de Flacma.......................................................................................................................... 9
Carta del Presidente de AChM........................................................................................................................ 11
Homenagem a Paulo Ziulkoski........................................................................................................................ 17
Agradecimentos................................................................................................................................................ 21
Apresentação..................................................................................................................................................... 23
PARTE I – DESCENTRALIZACIÓN POLÍTICA Y MUNICIPALIDADES EN

AMÉRICA LATINA.
Capítulo 1: Situación, Perspectivas y Desafíos de la Descentralización en América Latina............................ 27
Capítulo 2: Descentralização e Municipalismo no Brasil................................................................................. 36
Capítulo 3: O movimento municipalista do Brasil: o papel da CNM............................................................. 76
Capítulo 4: Descentralización y Municipios en República Argentina............................................................. 88
Capítulo 5: Municipalidades y Descentralización En Chile ......................................................................... 101
Capítulo 6: Descentralización y Alcaldías en Colombia ............................................................................... 112
Capítulo 7: Municipios y Descentralización en El Salvador.......................................................................... 123
Capítulo 8: Descentralización, Municipalidades y Regiones en Perú............................................................ 134
Capítulo 9: Descentralización, Ayuntamientos y Distritos en República Dominicana................................. 145
Capítulo 10: Conclusiones, Reflexiones y Propuestas sobre Descentralización en América Latina.............. 155
PARTE II – MUNICIPALISMO NA EUROPA
Capítulo 11: Perspectiva Geral....................................................................................................................... 169
Capítulo 12: Municípios em Portugal............................................................................................................ 171
Capítulo 13: Una Aproximación al Régimen Jurídico de los Municipios en España ................................... 212
Capítulo 14: Descentralização e Municipalismo na Itália.............................................................................. 256
Capítulo 15: Descentralização e Municipalismo na Polônia.......................................................................... 263
Capítulo 16: Descentralização e Municipalismo na França........................................................................... 269
Capítulo 17: Descentralização e Municipalismo na Alemanha..................................................................... 277
Capítulo 18: Conclusões e Carta Europeia de Autonomia Local.................................................................. 282
PARTE III – O MUNICÍPIO NO MUNDO
Capítulo 19: El municipio desde una perspectiva global................................................................................ 292

16 MUNICIPALISMO

MUNICIPALISMO 17
Homenagem a Paulo Ziulkoski
Uma vida dedicada ao municipalismo
As origens
A opção por dedicar esta obra composta por estudos sobre o municipalismo e a descentralização ao lí-
der da maior associação de Entes locais da América Latina surgiu ao longo da construção da obra. De fato,
a evolução do movimento municipalista brasileiro, com a consolidação da Confederação Nacional de Muni-
cípios (CNM), confunde-se com a trajetória de vida e de militância em favor do poder local democrático de
Paulo Ziulkoski.
Paulo Ziulkoski nasceu em 1946 em Mariana Pimentel, à época, um distrito do Município de Guaíba
do Estado do Rio Grande do Sul. O pai, João Ziulkoski, era comerciante, dono de um armazém, e também
participante ativo da política local. A trajetória política própria começou enquanto cursava a escola técnica no
Município de Viamão. Por volta de 1965, no início do regime militar, foi secretário da União Gaúcha de Es-
tudantes Secundaristas (Uges) , sendo esse o primeiro contato mais efetivo com qualquer tipo de movimento
político, possuindo importante vivência na militância partidária, especialmente na juventude.
O prefeito
É no exercício de seu mandato de prefeito no Município gaúcho de Mariana Pimentel, com a tomada
de posse em 1993, que surge a sua relação com o movimento municipalista. Ao buscar informações sobre co-
mo gerenciar seu Município, passou a perceber a situação de penúria imposta aos prefeitos naquele momen-
to, uma vez que as promessas constitucionais, de elevação do Município à categoria de Ente federativo esta-
vam longe de sua concretização. E esta discrepância foi muito bem percebida pelo então prefeito Ziulkoski.
A participação no movimento municipalista

A partir de então, Paulo Ziulkoski iniciou sua participação no movimento municipalista. A entidade
que congregava os Municípios da região era a Associação dos Municípios da Zona Centro Sul (Acensul), que
representava treze Municípios da proximidade de Porto Alegre; assim, logo nos primeiros anos, ele se tornou
o presidente da associação. Nessa condição, passou a participar das reuniões da Federação das Associações de
18 MUNICIPALISMO
Municípios do Rio Grande do Sul (Famurs), seu Estado de atuação política. Em 1995, eram 21 associações
microrregionais que compunham a federação. Os mandatos na Famurs duravam um ano e, em 1996, houve
nova eleição e, nela, Ziulkoski saiu vitorioso. Pesou a favor do prefeito Paulo o trabalho desenvolvido como se-
cretário-geral da entidade no ano anterior.
A capacitação de gestores locais foi foco das atividades da Famurs. No período, foram realizados: encon-
tros de contas entre o Estado e os Municípios, atividades de melhoria de gastos e de gestão com o Tribunal de
Contas do Estado e ações específicas para os novos prefeitos eleitos em 1996, como o Seminário de Orientação
às Novas Administrações. Uma das maiores inovações da gestão 1996/1997, no entanto, foi a elaboração de es-
tudos técnicos municipais, que possibilitavam o melhor conhecimento por parte da entidade sobre os Muni-
cípios e sobre as reivindicações e interesses que pautavam as posições da Famurs.
A chegada à CNM
Na condição de líder de uma entidade estadual de Municípios, o presidente teve contatos com outras
lideranças estaduais e regionais, começando assim sua atuação em nível nacional. A articulação com outros
atores possibilitou a reivindicação nacional dos interesses municipalistas. Naquele período, a CNM era vista
como uma entidade enfraquecida politicamente, pois, de fato, tinha apenas dois funcionários, um livro de atas
e utilizava a estrutura da Famurs em Brasília. No dia 18 de junho de 1997, durante o XVII Congresso Estadual
de Municípios do RS, em Gramado, Paulo Ziulkoski deixou a Famurs para assumir a presidência da Confede-
ração Nacional de Municípios.
Após tomar posse, os primeiros esforços se concentraram – tal como na Famurs – na reestruturação ad-
ministrativa da Confederação. A situação financeira da CNM não possibilitava grandes ações e era necessário
reparar a questão da falta de recursos e de funcionários, que minavam qualquer ação mais concreta.
A consolidação da Confederação
Foi com a eleição de Ziulkoski para a CNM que se inaugurou a fase de consolidação do movimento
municipalista, tendo especial relevo a primeira Marcha a Brasília em Defesa dos Municípios, que representou um
marco, por meio do qual o movimento municipalista volta a ter maior protagonismo político, após o esfria-
mento pós-constituição de 1988, haja vista que a previsão constitucional de autonomia local, ao invés de sig-
nificar mais descentralização, enfraqueceu a mobilização dos gestores locais.
A posição da CNM e de seu novo presidente – a partir de 1997 – era de radical autonomia entre os in-
teresses municipais, dos Estados e da União. Essa visão não surgira naquele momento, pois foi uma ideia que
acompanhou Ziulkoski desde os tempos à frente da Famurs, da Acensul e da Prefeitura de Mariana Pimentel.
A autonomia buscada pela CNM baseava-se na perspectiva de que sempre que os interesses do movi-
mento foram preteridos em favor de um projeto político individual ou de uma cooptação por outras esferas de
governo em troca de verbas ou prestígio, as reivindicações legítimas do municipalismo foram sempre afetadas.
MUNICIPALISMO 19
As Marchas a Brasília
Uma das marcas da presidência de Paulo Ziulkoski na CNM foi a organização das sucessivas Marchas a
Brasília, que tiveram o seu início no ano de 1998, e celebra sua vigésima edição em 2017. Com estas Marchas,
a CNM chamava a atenção de todo o país para temas que preocupavam os Municípios e que estes queriam ver
resolvidos. Tornou-se uma imagem emblemática da luta da CNM pela defesa e valorização do municipalismo.
O fortalecimento do movimento municipalista

A autonomia política parece um ideal abstrato e de difícil alcance, mas há formas de instrumentalizá-
-la, principalmente por meio da autonomia financeira. A percepção dos dirigentes da CNM, a partir de Paulo
Ziulkoski, é clara a esse respeito. Para a Confederação, a consolidação financeira legitimou-a e a transformou
num ator central da política nacional.
Atualmente, a CNM conta com, aproximadamente, cinco mil Municípios contribuintes e recursos in-
comparavelmente superiores aos existentes em 1997. Os meios financeiros são suficientes para não depender
de nenhum órgão governamental e construir uma sede própria em Brasília, cuja inauguração aconteceu du-
rante a Marcha deste ano (2017). Foi possível, baseado nisso, ter uma estrutura mais robusta e executar ações
concretas. A Marcha, nesse sentido, foi a grande responsável por garantir as conquistas municipalistas e dar
maior visibilidade à agenda local.
As experiências políticas anteriores mostraram às lideranças da Confederação que a caridade não é um
atributo comum ao relacionamento entre o poder central e o poder local. Nesse sentido, para se conquistar al-
go, é necessário haver pressão política, embasamento técnico e legitimidade perante seus representados, esta
última, garantida pela total autonomia.
Os desafios
O problema do Pacto Federativo é profundo e está longe de ser solucionado, sendo necessário, portanto,
definir claramente competências, atribuições, e recursos de cada Ente federado. É nesse contexto que se destaca
o papel da CNM. Se os problemas e dificuldades evidenciados nas linhas anteriores pudessem ser resumidos,
a construção de um verdadeiro pacto, justo e equânime, sintetizaria a atual luta dos Municípios
Esses esforços envolvem um número considerável de pessoas. O corpo técnico da Confederação, respon-
sável por tratar dos diversos assuntos da agenda governamental local, fortalece o posicionamento da CNM e,
por consequência, dos Municípios. Da mesma forma, os estudos técnicos sobre os temas relevantes do muni-
cipalismo fundamentam posicionamentos e dão suporte para o embate de ideias com o governo federal. Essa
é uma marca que surge a partir de 1997 e se fortalece ano a ano, baseada na percepção de que o embate fede-
rativo não é apenas um jogo de forças, mas também uma disputa de informações.
Não bastassem todos os atributos, já elencados no histórico da Confederação Nacional de Municípios,
das Marchas a Brasília em defesa da autonomia local, para justificar a escolha natural dos autores desta obra,
pesquisadores dos mais diferentes países, há um fator que se destaca em relação a todo histórico do homena-
geado: Paulo Ziulkoski está acima dos partidos – inserindo o municipalismo como uma verdadeira bandeira
autônoma, não vinculada às vicissitudes da disputa partidária.
20 MUNICIPALISMO
Além disso, sua atuação em defesa da autonomia local se alicerça em estudos técnicos, em incentivo cien-
tífico, tornando a CNM um verdadeiro fórum de debates e aprofundamento das potencialidades da descen-
tralização. O corpo técnico da CNM, nas suas mais diferentes áreas de especialidades, se constitui inequívoca
referência para as consultas, debates e aprimoramento legislativo-constitucional dos Municípios.
Este respeito e incentivo à produção científica da esfera local se manifesta no apoio a diferentes publi-
cações, caso desta obra, que reúne juristas dos mais diferentes quadrantes do mundo, sendo corolário de justiça
e efetiva e sincero reconhecimento dedicar estes estudos a este verdadeiro municipalista brasileiro.
Os coordenadores da Obra:
António Cândido de Oliveira
Ricardo Hermany
MUNICIPALISMO 21
Agradecimentos
A presente publicação, que trata da descentralização territorial e da sua forma mais genuína, o Municí-
pio, teve origem em contatos por nós estabelecidos em Portugal com o presidente da Confederação Nacional
de Municípios do Brasil, dr. Paulo Ziulkoski, por ocasião de uma recente viagem de trabalho que fez à Euro-
pa. Só com o seu apoio e entusiasmo foi possível levá-la a cabo.
Prevista, inicialmente, para abranger o municipalismo no Brasil e em Portugal, rapidamente se deu con-
ta de que era preciso abrir mais, e essa abertura foi rapidamente encontrada: a obra abrangeria a Europa, espe-
cialmente os países mais significativos deste continente e abrangeria a América Latina, incluindo igualmen-
te diversos países.
Com a colaboração científica financeiramente desinteressada de acadêmicos e investigadores, a obra foi
crescendo, sendo de destacar os contributos na Europa de Carlos Aymerich Cano (Espanha), Joaquim Frei-
tas Rocha e Pedro Cruz Silva (Portugal), Guilherme Giacobbo (Brasil) e particularmente de Mário Rosales
na América Latina, representando o Observatório de Descentralização da Federación Latino-Americana de
Municípios (Flacma). Preciosa, também, para dar um contributo em nível mundial do municipalismo a cola-
boração de Arnau Gutierrez Camps, que já coordenou a Comissão de Descentralização da Cidades e Gover-
nos Locais Unidos (CGLU).
Durante o processo de elaboração da obra não se pode esquecer também da importante ajuda do dr.
Gustavo Cezário, da dr.ª Elena Garrido e do precioso trabalho de secretariado e de ligação entre os investiga-
dores dado por Tatiane de Jesus, todos da CNM.
Esta obra preenche, a nosso ver, uma lacuna na literatura sobre esta matéria, mas não é um ponto de
chegada, é antes um ponto de partida para um estudo mais aprofundado e continuado do municipalismo de
um e outro lado do Atlântico.
Os coordenadores desta obra e também autores de vários capítulos têm a percepção de que existem vá-
rios níveis de desenvolvimento do municipalismo nos territórios estudados.
Na Europa, por efeito de uma consolidada tradição democrática depois da II Guerra Mundial, o muni-
cipalismo é um pilar do Estado de Direito democrático, não se concebendo este sem a observância dos princí-
pios da descentralização e da subsidiariedade. Quase todos os países europeus subscreveram a Carta Europeia
22 MUNICIPALISMO
da Autonomia Local, aprovada em 1985, a qual contém todos os princípios fundamentais do municipalismo
e ainda de outras formas de descentralização territorial.
Na América Latina, o Brasil ocupa um lugar especial pela consagração constitucional do Município co-
mo Ente federativo e pelas regras que regem os Municípios, desde logo manifestada na eleição por sufrágio
direto e universal dos respectivos órgãos deliberativo e executivo. O panorama na restante parte da América
Latina é variado e disso dá bem conta o qualificado trabalho de Mário Rosales.
O texto final de Arnau Gutierrez Camps de CGLU fecha do melhor modo esta obra.
Os nossos agradecimentos são dirigidos, em primeira linha, à Confederação Nacional de Municípios
(Brasil), mas também à Universidade do Minho (Portugal) e à Universidade de Santa Cruz do Sul (Brasil)
pelo apoio científico.
Os coordenadores da Obra:
Ricardo Hermany
MUNICIPALISMO 23
Apresentação
A presente obra desenvolve-se em duas grandes partes e uma conclusão geral. A primeira parte aborda
a questão da descentralização e do municipalismo na América Latina; a segunda versa sobre o panorama do
municipalismo na Europa, terminando com uma conclusão geral, que traça um panorama do municipalismo
no mundo e suas perspectivas globais.
Inaugurando a primeira parte do livro, os oito primeiros capítulos ficaram a cargo do prof. Mario Rosa-
les, assessor de Descentralização da Associação Chilena de Municipalidades (ACHM) e especialista do Ob-
servatório Latino-americano da Descentralização da Federação Latino-americana de Cidades, Municípios e
Associações (Flacma), cujos conteúdos traçam um panorama da descentralização e da gestão municipal na
América Latina, trazendo estudos de casos de Argentina, Chile, Colômbia, El Salvador, Peru e República
Dominicana, sob a perspectiva da forte crise de governança que sugere que estamos no início de um perío-
do onde os governos locais podem ser determinantes na construção de um novo equilíbrio entre o setor pri-
vado, o Estado e a sociedade civil.
Nos dois capítulos que iniciam a primeira parte do livro, a abordagem volta-se para o municipalismo
brasileiro. No capítulo 2, de autoria de Ricardo Hermany e Guilherme Giacobbo, o tema central é a autono-
mia municipal no Estado Brasileiro e suas imbricações face aos princípios da descentralização e da subsidia-
riedade na ordem constitucional brasileira. O artigo propõe, ainda, uma revisão no pacto federativo, pautada
nas principais reivindicações dos Municípios representados pela Confederação Nacional de Municípios, além
de traçar um perfil municipalista no Brasil. No capítulo 3, intitulado “O Movimento Municipalista do Brasil:
o papel da CNM”, Elena Garrido traz um recorte histórico da trajetória da CNM, pontuando as conquistas
que o municipalismo brasileiro logrou e destacando os desafios-chave dos Municípios.
A parte segunda do livro tem como tema central o municipalismo na Europa, cujo capítulo 11, inaugu-
ral e introdutório, está a cargo do prof. António Cândido de Oliveira e aborda o panorama geral do impac-
to que o desenvolvimento da democracia na Europa, após a II Guerra Mundial (1939-1945), e a edição da
Carta Europeia de Autonomia Local em 1985 tiveram para a conformação do regime jurídico dos Municí-
pios e regiões autônomas europeias.
24 MUNICIPALISMO
O Capítulo “Municípios em Portugal” de autoria de Joaquim Freitas da Rocha e Pedro Cruz e Silva
traz um estudo acerca do núcleo jurídico da autonomia dos Municípios – abordando os principais momentos
que construíram a história do municipalismo no país; sua organização e funcionamento interno; as atribui-
ções e competências previstas na Constituição da República Portuguesa (CRP); e, sobretudo, consideração
adequada de que realidade local e municipal não poderá ser conseguida sem uma adequada referência àquele
que constitui um dos seus mais relevantes segmentos de análise: as finanças.
Já no capítulo 13, “Una Aproximación al Régimen Jurídico de los Municipios en España”, Carlos Ay-
merich Cano refere que a promulgação da Constituição de 1978 trazia a urgente elaboração de um novo orde-
namento local, resultando na edição da Ley de Bases de Régimen Local (LBRL) de 1985 cuja influência para o
novo regime jurídico local foi central. O autor faz um profundo apanhado da organização, do funcionamento
e da estrutura dos Municípios espanhóis e seu grau de autonomia face ao governo central.
Os quatro capítulos posteriores adotam a mesma estrutura metodológica, cujo tema central é “Descen-
tralização e Municipalismo” na Itália, Polônia, França e Alemanha, cuja autoria é novamente de António
Cândido de Oliveira. O primeiro, versando sobre a Itália, cujo Estado democrático é unitário e descentralizado
e cuja Constituição atual entrou em vigor em 1948. O sistema administrativo local italiano divide-se em três
níveis, um deles composto pelas regiões, o segundo pelas províncias e o último pelos Municípios (“comuni”).
O capítulo 15, versando sobre a Polônia – um Estado de grande dimensão, com uma superfície territo-
rial que ronda os 312.000 km2 e tendo mais de 38 milhões de habitantes – teve a colaboração de Joana Polónia
Gomes. Trata-se de um Estado unitário descentralizado. A sua Constituição é de 1997 e contém um capítu-
lo dedicado à “Administração Local” do qual resulta a consagração explícita da autonomia local e o direito das
entidades locais de defendê-la perante os tribunais. O princípio da subsidiariedade, central em toda discussão
empreendida nessa obra, está consagrado no preâmbulo da Constituição, bem como a autonomia local encon-
tra-se expressa nas leis que regem as entidades locais.
No capítulo 16, sobre o municipalismo e a descentralização na França, país que teve uma grande in-
fluência no municipalismo europeu, desde a Revolução Francesa de 1789, chama-se a atenção para o fato de
sempre ter sido um Estado unitário, ainda que hoje descentralizado, que tem como principais entes territo-
riais as regiões, os departamentos e os Municípios, todos com órgãos deliberativos diretamente eleitos, o es-
tudo também recai sobre as atribuições e as competências de cada um desses órgãos; o seu pessoal; as finanças
municipais; e o controle administrativo e judicial dos Municípios franceses.
O país tema do capítulo seguinte é a Alemanha, um Estado de Direito Democrático, com população es-
timada de 81.757 600 habitantes. É um Estado federal composto por dezesseis estados federados, tendo como
capital Berlim. A Alemanha assinou a Carta Europeia da Autonomia Local em 1985 e ratificou-a em 1988.
No mesmo molde que os capítulos precedentes, são destacados as atribuições e as competências dos Municípios
alemães; o seu quadro de pessoal; finanças municipais; e os controles administrativo e judicial no âmbito local.
No ponto final da segunda parte do livro, intitulado “Conclusões e Carta Europeia de Autonomia Lo-
cal”, António Cândido de Oliveira dedica um capítulo à Carta Europeia da Autonomia Local aprovada em
1985, cuja forma de convenção tem força jurídica multilateral e que define e garante os princípios da autono-
mia local, constituindo um dos pilares que acolhe atualmente 47 Estados membros e tem por missão defen-
der e desenvolver. A importância da Carta é tão elevada que o autor a denomina de “lei fundamental do mu-
MUNICIPALISMO 25
nicipalismo europeu”, pois, ainda que aplicável a outros entes territoriais infra ou supramunicipais, tem em
seu âmago o Município, Ente de notável relevo na organização político-administrativa dos países da Europa.
A terceira e derradeira parte do livro, intitulada O Município no Mundo, traz o capítulo “El munici-
pio desde una perspectiva global”, de autoria de Arnau Gutiérrez Camps, que defende que as características
básicas dos Municípios de todo o mundo são as mesmas: território, população e governo. Traçando um pa-
norama geral, o capítulo trata do Município enquanto fenômeno global: a vasta maioria das constituições do
planeta reconhece a existência de Municípios e, em grande parte dos casos, declara expressamente sua impor-
tância nas estruturas do Estado.
Apresentado sucintamente os temas a serem abordados na presente obra, espera-se que o leitor, ao final,
possa adquirir boas noções acerca das estruturas do poder local em diversos países do mundo e que possa des-
pertar, ao longo da obra, interesse pelas experiências e desafios comuns que o municipalismo compartilha em
diversos Estados nacionais, com diferentes arranjos institucionais e formas de organização do poder. Sobretu-
do, espera-se que se tenha em conta a importância do âmbito local e sua relação com a sociedade como passí-
veis de criar uma nova lógica político-administrativa, calcada na descentralização dos assuntos de interesse lo-
cal, na valorização da autonomia local e aplicação do princípio da subsidiariedade – sobretudo na perspectiva
horizontal – com redistribuição de competências entre poder público e sociedade, nos moldes de uma demo-
cracia administrativa passíveis de consubstanciar uma gestão pública compartilhada.

Ricardo Hermany
26 MUNICIPALISMO
PARTE I – DESCENTRALIZACIÓN
POLÍTICA Y MUNICIPALIDADES
EN AMÉRICA LATINA
MUNICIPALISMO 27
Capítulo 1: Situación, Perspectivas

y Desafíos de la Descentralización
en América Latina
Mario Rosales4
1. Introducción
La historia de los municipios en América Latina hispana se inicia durante la Colonia con la implan-
tación de modelos de administración municipal importados desde España y Portugal sin que estos lleguen a
tener un desarrollo determinante. No obstante, en los inicios del siglo XIX durante las luchas por la indepen-
dencia en muchas naciones los Cabildos Abiertos5 que juegan un rol político central en ese proceso. Luego,
la entidad municipal entra en un letargo y, si bien se multiplica en los territorios nacionales, no logra consoli-
darse y fortalecerse como entidad efectiva de gobierno local con goce de real autonomía, competencias y re-
cursos importantes.
4 Cientista social (Universidad Católica de Lyon, Francia), diplomado superior en economía del desarrollo (Escuela de AltosEstudios en Ciencias Sociales, París, Fran-
cia) y magister en ciencias sociales (Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales, FLACSO). Experto de la Asociación Chilena de Municipalidades, AChM, y del Ob-
servatorio Latinoamericano Descentralización en América Latina de la Federación Latinoamericana de Ciudades, Municipios y Asociaciones. Ex secretario ejecutivo de
la Asociación Chilena de Municipios, ACHM. Autor de varios libros. Consultor y profesor INDES, del Banco Interamericano de Desarrollo, BID; de FLACSO Chile
y de la Universidad Autónoma de Chile. 30 años como consultor, investigador y profesor en descentralización, desarrollo local y gestión municipal en América Latina y
El Caribe.
5 En Hispanoamérica durante la Colonia era común el cabildo abierto, reunión de los vecinos de una ciudad para enfrentar situaciones de emergencia o tratar asuntos
especiales. La tradición de los cabildos abiertos pierde importancia, pero se recupera en 1810 por el arresto por Napoleón del monarca español Fernando VII. Así, en di-
versas ciudades latinoamericanas los cabildos abiertos crean juntas de gobierno para gobernar en ausencia del monarca, desencadenándose los procesos de Independencia.
28 MUNICIPALISMO
Cuadro 1 – Gasto Municipal en Europa y América Latina
Gasto Municipal como % Gasto del Gobierno General
1 Dinamarca 43.4 1 Brasil 19.2
2 Suecia 41.3 2 Colombia 15.7
3 Finlandia 32.5 3 Chile 12.3
4 Italia 23.5 4 Perú 8.4
5 R. Unido 22.5 5 Paraguay 6.7
6 Francia 18.9 6 Costa Rica 6.5
7 Alemania 14.6 7 El Salvador 5.7
8 Portugal 10.3 8 R. Dominicana 4.5
9 España 9.9 9 Honduras 4.3

Fuente: FMI y R. Dominicana Cuentas Nacionales.
La lucha política y los temas del desarrollo se concentran en los Estados nacionales en construcción y
es en torno a este sujeto principal que se dan las grandes batallas por el poder buscando consolidar las formas
institucionales de las nuevas naciones. La situación es muy diversa y así en Chile, por ejemplo, en 1891 se pro-
mulga la amplia “Ley de Comuna Autónoma”, pero sin que llegue a tener un efecto determinante. Hay que es-
perar hasta la segunda mitad del siglo XX para ver cambios reales. Las luchas sociales, las protestas territoriales
contra el centralismo y, en especial, las resistencias contra las dictaduras militares y el autoritarismo centralis-
ta posibilitan cambios y es así que en el último cuarto del siglo XX emerge la descentralización con valoriza-
ción creciente de los municipios y de la autonomía municipal mediante nuevas leyes, aunque estas no siempre
son aplicadas debidamente.
Una mirada al cuadro adjunto muestra la diferencia abismal existente entre los recursos municipales de
los países de Europa y de América Latina, aunque el sur europeo no difiere tanto de la media latinoamericana.
En las páginas siguientes analizaremos la descentralización y la gestión municipal en América Latina a
través de los casos6 de Argentina, Chile, Colombia, El Salvador, Perú y República Dominicana. La fuerte crisis
de gobernanza actual sugiere que estamos en los albores de un periodo en donde los gobiernos locales podrían
ser determinantes en la construcción de un nuevo equilibrio entre el sector privado, el Estado y la sociedad civil.
6 Los casos fueron seleccionados tanto su representatividad respecto del conjunto de América Latina, como por la existencia de información como la contenida en los
informes mundiales y fichas nacionales del proyecto GOLD de Ciudades y Gobiernos Locales Unidos, CGLU, y los trabajos del Observatorio Latinoamericano de la
Descentralización de Flacma.
MUNICIPALISMO 29
2. Características, logros y debilidades de la descentralización
Desde la década de los 80 en adelante, en diversos países de la región de América Latina se llevan a ca-
bo interesantes y matizados procesos de descentralización del Estado con énfasis, profundidad y resultados
variables. Las causales originales de estos procesos se expresan bien en la diversidad de los casos nacionales.
• En los países del Cono Sur –Argentina, Chile, Uruguay y Paraguay- y en Brasil, todos afectados por
duras dictaduras, la descentralización se inicia con un claro énfasis democratizador buscando resta-
blecer la democracia mediante la elección de autoridades políticas nacionales y locales.
• En Colombia, la descentralización persigue fortalecer a las alcaldías municipales para reforzar la pre-
sencia del Estado y entregar servicios públicos en los territorios, contrarrestando la presencia de las
guerrillas y otros grupos ilegales. En Bolivia, mediante la entrega de nuevas competencias y recur-
sos a los municipios, se desea incorporar a los excluidos grupos indígenas, campesinos y pobres ur-
banos. En Perú y Ecuador la descentralización avanza y retrocede, aunque termina aplicándose lue-
go de varios cambios de regímenes y políticas nacionales de diverso tipo.
• En América Central la descentralización contribuye a la superación de los agudos conflictos sociales

que llevan a guerras civiles en Nicaragua, El Salvador y Guatemala. República Dominicana, Hon-
duras, Costa Rica y Panamá entran al proceso descentralizador más tarde, con impactos y resulta-
dos menores.
• En México, al igual que en Argentina, la descentralización favorece claramente a los niveles inter-
medios de gobierno –estados o provincias- en desmedro de los municipios que continúan siendo el
eslabón débil y dependiente del sistema superior de gobiernos.
• Brasil logra el sistema de gobiernos (central, estadual, municipal) más equilibrado y con mayores gra-
dos de autonomía: el gobierno central realiza en la actualidad el 50% del gasto gubernamental total,
los estados algo más del 30% y los municipios cerca del 20%.
Si bien los procesos de descentralización política y fiscal se inician en los años 80 y continúan durante
los 90, pierden fuerza en los inicios del nuevo milenio y ahora parecen estancados o incluso en franco retro-
ceso. La banca internacional de desarrollo y la cooperación internacional apoyan a la descentralización en sus
inicios, pero luego otros temas y prioridades toman su lugar en las agendas de desarrollo internacional.
Otro aspecto crítico es la pérdida de prioridad de la cooperación internacional hacia América Latina
tanto por la mejora de sus economías como por la reducción relativa de los niveles de pobreza. Por ello, la coo-
peración para el desarrollo –incluido el apoyo a la descentralización- prioriza a otros continentes como el Eu-
ropa del Este, Asia y África.
30 MUNICIPALISMO
Cuadro 2 – Evolución de la la Descentralización en América Latina (1980-2009)
No obstante, entre los resultados positivos de las primeras décadas de la descentralización sobresalen
varios aspectos:
• Descentralización política. La elección de alcaldes y concejales se universaliza en la región latinoa-

mericana, habiendo ahora más de 16 mil municipios con autoridades electas. Del mismo modo, los
espacios territoriales para la participación ciudadana y de los grupos menos integrados de la sociedad
–indígenas, mujeres, sectores pobres, minorías diversas- se amplían, lo que permite una mejor ex-
presión de sus demandas y una reducción de los niveles de pobreza y exclusión (aunque esto está va-
riando fuertemente ahora por la caída reciente de los precios de las materias primas y “commodities”).
• Descentralización administrativa. Las competencias y tareas asignadas a los municipios aumentan,

aunque la disponibilidad de recursos propios y transferencias financieras no han estado a la altura de
las nuevas funciones asignadas y de las demandas crecientes de la ciudadanía. Así, con contadas ex-
cepciones, tanto los medios financieros como los recursos humanos locales no logran satisfacer las
necesidades de los municipios y comunidades. No obstante, pese a las críticas por la gestión aún de-
ficitaria, los municipios han incrementado la inversión territorial mejorando los servicios públicos,
que aumentado su cobertura y calidad, como se observa claramente en las estadísticas del PNUD y
en estudios de la CGLU.
• Descentralización fiscal. Los recursos financieros se incrementan, aunque de modo dispar. Mientras
Brasil logra que más del 50% del gasto gubernamental sea realizado por los gobiernos intermedios
y locales, en Panamá el 98% del gasto gubernamental central sigue centralizado. El promedio lati-
MUNICIPALISMO 31
noamericano es mediocre: menos del 19% del gasto gubernamental corresponde a los niveles inter-
medio y local de administración o gobierno.
• Asociativismo municipal. La mayor solidez de la entidad municipal ha incrementado el asociativismo

intermunicipal. Asociaciones nacionales, regionales, temáticas y de desarrollo territorial (mancomu-
nidades) han sido creadas con fines que van desde la defensa de los intereses municipales, la nego-
ciación de políticas y recursos con los gobiernos nacionales o estaduales, hasta la provisión común de
servicios en conjuntos de territorios o la elaboración y ejecución conjunta de proyectos de desarrollo.
El movimiento municipalista juega hoy un rol importante en la defensa de los intereses y de la au-
tonomía municipal. Varios países poseen movimientos asociativos nacionales con buena capacidad
de negociación y propuesta. No obstante, el movimiento asociativo necesita modernizarse y para el-
lo debe tanto mejorar su institucionalidad nacional, como fortalecer y desarrollar a las asociaciones
subnacionales, territoriales y temáticas.
• Gobernanza y buen gobierno local. El resultado cualitativo más importante de la descentralización es

la mejora de la gestión municipal. Se evoluciona progresivamente desde las formas tradicionales de
caudillismo y paternalismo hacia gestiones locales mejor normadas, sometidas a controles e indica-
dores de gestión y resultados alcanzándose, en muchos casos, formas modernas de gobernanza me-
diante la práctica de las alianzas público privadas y de la participación ampliada de los actores loca-
les y ciudadanos. Esta realidad emergente está avalada por cientos de casos de gestión colaborativa
exitosa, aunque las viejas formas caudillistas, paternales y burocráticas siguen todavia presentes y en
muchos territorios son dominantes.
La situación entre los diversos tipos de municipios -urbanos o rurales, grandes y pequeños, ricos o po-
bres- es en extremo dispar. La descentralización favorece más a los gobiernos locales de las grandes ciudades y
ciudades intermedias, que cuentan con mayores recursos humanos y financieros propios, pero no lo ha sido del
mismo modo para los municipios urbanos con barriadas pobres. De manera parecida, la descentralización y la
modernización municipal han sido más efectivas en las ciudades grandes e intermedias que en los territorios
rurales. En este sentido, los mayores recursos y autonomía de los gobiernos locales de territorios ricos contras-
tan con la situación de los municipios más débiles, rurales y de localidades alejadas.
La descentralización –aunque favorable para la mayor parte de los territorios- refleja claramente las ine-
quidades sociales y territoriales existentes, lo que hace indispensables políticas nacionales de desarrollo de ca-
pacidades institucionales locales y de compensaciones territoriales.
Como se ve, la situación de los gobiernos o administraciones locales dista de ser pareja. Junto con ges-
tiones locales notables en municipios con liderazgos potentes, se observa a otros donde predomina el autorita-
rismo paternal, las normas no se respetan debidamente, el control es insuficiente o se elude y la participación
ciudadana no se practica. Aunque hay que recordar que, comparativamente, las entidades públicas nacionales
y sectoriales centrales muestran las mismas heterogeneidades y falencias. En eso no hay equivocarse: los défi-
cits de gobernanza y efectividad afectan al conjunto del Estado, así como a las culturas institucionales privadas.
32 MUNICIPALISMO
En suma, los resultados de la descentralización en América Latina son tan diversos como los territo-
rios donde se aplica. Ha habido grandes cambios y, aunque muchos problemas se mantienen, es innegable que
los municipios latinoamericanos de hoy son muy distintos a los de hace 30 años, lo que se refleja tanto en los
indicadores como en las prácticas. La situación mejorada y a la vez dispar muestra los logros y carencias de la
descentralización siendo crecientemente influida por el acontecer planetario donde la globalización acelera los
cambios en la gestión, producción y consumo los que afectan severamente a las sociedades locales, aumentan-
do las inequidades con nuevos conflictos sociales y ambientales. Parece claro que los tiempos cambian y que
las soluciones también deben hacerlo.
3. En tiempos de globalización: ¿solo descentralización administrativa o

más descentralización política con autonomía local efectiva?
Lo esencial de la descentralización es su componente político que consiste en devolver poder y recursos

más autonomía de acción desde los gobiernos centrales a los gobiernos subnacionales para posibilitar la apli-
cación de políticas públicas concertadas con los actores privados, sociales y ciudadanos. Así, instituciones pú-
blicas y privadas junto con las comunidades territoriales pueden enfrentar de mejor manera sus problemas y
avanzar en la construcción colectiva de políticas locales para lograr mayores grados de desarrollo humano sus-
tentable, sumando sus energías, creatividad y recursos propios a los aportes públicos nacionales. Empero esto
no siempre se entiende así. Tras la propuesta genérica de descentralización del Estado hay visiones divergen-
tes como se aprecia en el cuadro.
En suma, por una parte, la descentralización política o devolución del poder y, por otra, la descentraliza-
ción administrativa o simple desconcentración. Se afirma que, en la práctica, ambas formas se combinan y ajus-
tan entre sí, pero en los procesos latinoamericanos prima claramente la visión administrativista de la descon-
centración. Las lógicas diversas de las dos ópticas descentralizadoras se aprecian mejor en el Cuadro 3.
MUNICIPALISMO 33
Cuadro 3 – Tipos y Modalidades de Descentralización del Estado
Descentralización administrativa Descentralización política

Ámbito/Tipo
(Desconcentración) (Devolución)
Modelo de política Principal agente Elección pública local
Tipo de municipio Administración municipal Gobierno local
Provisión de servicios públicos Servicios públicos y gestión del desar-
Foco principal
locales rollo
Priman el plan y los objetivos Priman la estrategia y plan participativo
Planificación
nacionales local
Estado nacional con administración
Ejecución Gobierno local con actores territoriales
local
Ley nacional y “nueva gestión Gobernanza mediante “buen gobierno
Lógica institucional
pública” local”
Direccionalidad Desde arriba hacia abajo Desde abajo hacia arriba
Transferencias nacionales y tribu-
Tributos locales, transferencias naciona-
Recursos tos locales (impuestos y tasas por
les y aportes de los actores territoriales
servicios)
Leyes nacionales, indicadores de
Leyes y procedimientos nacionales, orde-
Medios de control gestión y fuerte control central
nanzas municipales y control social local
(Contraloría)
Servicios públicos locales conforme Buenos servicios, desarrollo territo-
Resultados y logros a las políticas y estándares nacio- rial, ética cívica y conciencia ciudadana
nales colaborativa
Verticales: normativas y jerárquicas, Horizontales: con coordinación pública-
Relaciones entre
con control central de proyectos e pública, alianzas público-privadas, par-
actores
indicadores ticipación social, cultura cívica ciudadana
Información y consulta a actores Planes y proyectos elaborados, ejecutados
Participación locales sobre programas sectoriales y controlados por los actores locales y
y nacionales ya determinados ciudadanos
Política, para construir y ejecutar políti-
Administrativa, para coejecutar las
Autonomía local cas y proyectos en conjunto con la
políticas nacionales
comunidad
Elaboración: Mario Rosales.
34 MUNICIPALISMO
4. Más descentralización política para mejorar las confianzas y relanzar

el desarrollo
Los gobiernos nacionales latinoamericanos tradicionalmente han tendido a mantener la concentración

política y territorial, resultante de historias nacionales con claro dominio de las estructuras, tradiciones e insti-
tuciones centrales. Los quiebres de esta lógica -que abren espacios a los procesos de descentralización- se ori-
ginan recién durante los años 80 y siguientes tanto por la reacción democrática ante las dictaduras y gobiernos
autocráticos que asolaron América Latina, como por la ineficiencia de las instituciones nacionales para prestar
mejores servicios y resolver los problemas en los territorios.
Enfatizar los componentes administrativos de la descentralización, como de hecho ha ocurrido, no ayu-
da a resolver los problemas de gobernanza territorial que parece ser el principal problema latinoamericano (y
mundial) actual. Es cada vez más necesario que los gobiernos municipales dialoguen y se coaliguen con los ac-
tores territoriales para desarrollar las capacidades locales y enfrentar desde abajo las dificultades, movilizando
las iniciativas y recursos propios.
Si bien el apoyo nacional es indispensable, la iniciativa local es fundamental tanto por los mayores recur-
sos movilizables, como porque de ese modo las soluciones implementadas son el resultado de procesos demo-
cráticos que cuentan con la adhesión y colaboración ciudadana. Así, la política pública dejaría de ser un están-
dar nacional impuesto para abrir espacios a acuerdos cívicos construidos localmente, con espacios colaborativos
donde se generen políticas y acciones de desarrollo adaptadas y concordadas socialmente.
Aplicar sólo el enfoque administrativo desconcentrador mantiene a los territorios dependiendo de la
voluntad de los gobernantes nacionales y no permite fortalecer la institucionalidad local, base de la autonomía,
que permite desarrollar y movilizar las capacidades territoriales propias.
Las recientes tecnologías de la información han generado la ilusión de que el centralismo puede toda-
vía funcionar mediante el traslado de información desde abajo asegurando el control superior mediante in-
dicadores. Pero este supuesto es irreal. Las soluciones nacionales estandarizadas generalmente se revelan ina-
daptadas ante la complejidad, especificidad y variabilidad de los problemas de un territorio a otro. Así, más
bien se inmoviliza a los actores y ciudadanos a quienes se les hace pensar que solo es posible que la ciudad o
localidad progrese mediante políticas nacionales con sus intervenciones, transferencias y subsidios. Con ins-
tituciones locales débiles, desprovistas de recursos humanos, técnicos y financieros – y, por lo mismo, con una
débil autonomía- las demandas por intervenciones gubernamentales centrales se incrementan y la mayor par-
te de los problemas de las ciudades y localidades seguirán sin ser efectivamente comprendidos y enfrentados.
A la inversa, en la medida en que las autoridades locales toman conciencia de que la colaboración entre
los múltiples actores territoriales permite diagnosticar, priorizar y movilizar mejor los recursos endógenos tras
soluciones construidas y consensuadas en la base, los medios humanos, financieros y técnicos complementa-
rios que se demanden a los niveles centrales serán más adecuados. De este modo, a la movilización de los re-
cursos públicos, privados y comunitarios locales se adicionarán recursos centrales adaptados a la escala territo-
rial, aumentando las opciones de aplicar soluciones correctas, estables y efectivas.
Por su parte, las administraciones locales actuarán como gobiernos locales más efectivos, tomando la
iniciativa y adelantándose a muchos problemas. La población asumirá que la superación de las dificultades y
MUNICIPALISMO 35
el progreso local no dependen sólo de normas e instructivos nacional estándar que validen derechos ciudada-
nos abstractos. El progreso local más bien se logra con una combinación viva de culturas emprendedoras pú-
blicas, privadas y sociales expresadas en iniciativas locales para hacer efectivos los derechos mediante políticas
de desarrollo local socialmente construidas, que sean a la vez ambientalmente sustentables y económicamen-
te sostenibles.
En los complejos tiempos de la globalización, donde se mezclan el cambio técnico acelerado con una
destrucción ambiental generalizada causada por la acción humana, están emergiendo nuevos conflictos donde
ciudadanos y actores informados y críticos cuestionan severamente tanto al Estado como a las grandes empre-
sas mundializadas. Al parecer, se ha llegado a los límites del modelo de crecimiento centralizador y excluyen-
te y la devolución del poder político, como esencia de la descentralización del Estado y de la democracia local
efectiva, readquiere vigencia y urgencia.
En síntesis, para resolver los complejos problemas actuales no basta con regular el mercado y moderni-
zar el Estado mejorando su gestión técnica y administrativa, se requiere de una óptima gobernanza donde los
actores institucionales públicos y privados, junto con la sociedad civil y los ciudadanos, colaboren regularmen-
te entre ellos aunando voluntades, capacidades y recursos para la construcción cotidiana del futuro común. Só-
lo de este modo, parece posible detener el creciente deterioro ambiental, reducir las desigualdades sociales y
territoriales y generar una cultura democrática responsable que permita mejor convivencia y armonía entre los
diversos territorios, estados y naciones.
36 MUNICIPALISMO
Capítulo 2: Descentralização e
Municipalismo no Brasil
Ricardo Hermany7
Guilherme Estima Giacobbo8
1. Considerações iniciais
O modelo político institucional do Brasil vive uma dualidade paradoxal que merece uma análise mais
apurada, sendo a temática do municipalismo e da descentralização um dos seus principais desafios. Apesar da
clara inclinação constitucional – Constituição de 1988 – para a descentralização administrativa, passível de
fomentar e criar condições favoráveis à autonomia municipal, o modelo federalista brasileiro ainda apresenta
problemas substanciais no que tange a sua engenharia institucional. As características continentais do Brasil,
bem como sua história político-administrativa, fizeram com que o modelo de organização do país se desvelas-
se como uma manifestação sui generis de federalismo.
Primeiramente, suas características geográficas são diferenciadas. Entre os Estados Nacional existentes,
o país apresenta uma das maiores áreas geográficas, com 8.515.767.049 km², e uma população que ultrapassa
os 206 milhões de habitantes, de acordo com a estimativa populacional do Instituto de Geografia e Estatís-
tica (IBGE) no ano de 20169. Ainda de acordo com esses dados, o PIB brasileiro totalizou R$ 5.904 trilhões
em 2015. Segundo o Relatório de Desenvolvimento Humano de 2015, divulgado pelo Programa das Nações
7 Advogado, pós-doutor em Direito pela Universidade de Lisboa, professor permanente do Programa de Pós-Graduação em Direito – mestrado e doutorado – da Unisc,
professor da Graduação da Unisc, consultor ad hoc da Confederação Nacional de Municípios (CNM), membro do Nedal – Núcleo de Estudos em Direito das Autarquias
Locais da Universidade do Minho (Portugal), presidente da Comissão de Controle Social e Pacto Federativo da OAB/RS.
8 Mestre em Direito pela Universidade de Santa Cruz do Sul – Unisc e mestre em Direito pela Universidade do Minho de Portugal na modalidade dupla titulação; parti-
cipante do grupo de estudos Gestão Local e Políticas Públicas coordenado pelo prof. dr. Ricardo Hermany; especialista em Direito Público pela Universidade Anhanguera
(UNIDERP); bacharel em Direito pela Universidade Federal do Rio Grande (FURG); e-mail: guilhermegiacobbo@gmail.com.
9 Dados disponíveis em: <http://www.ibge.gov.br/apps/populacao/projecao/>. Acesso em: 12 ago. 2016.
MUNICIPALISMO 37
Unidas para o Desenvolvimento (Pnud), o índice de desenvolvimento humano (IDH) brasileiro ser de apenas
0.75, o que deixa o país na 75º posição do ranking mundial10, revelando um paradoxo.
O Brasil não adotou um modelo de estado federal mediante acordo de vontade de seus Estados com vis-
tas à constituição de uma federação, renunciando suas respectivas soberanias. Ao contrário, caracteriza-se por
ser um Estado centralizado, dividido em regiões e, por meio de processo articulado pelo poder central, trans-
formou-se em uma federação, ou seja, o pacto federativo foi decorrência de uma decisão unívoca não sendo
efetivamente construído por suas bases territoriais. Essa característica histórica refletiu e impactou o modelo
de distribuição de competências, afetando, ainda hoje, a autonomia dos Entes mais próximos do cidadão, quais
sejam, os Municípios.
É justamente a autonomia municipal no Estado brasileiro o elemento central da presente abordagem –
sempre alicerçada no princípio da descentralização e da subsidiariedade, este implícito na ordem constitucional
brasileira. Deve-se salientar que a efetiva autonomia vai muito além dos pressupostos formais que os Municí-
pios obtiveram com a Constituição de 1988, ao atribuir competência para legislar matérias de interesse local e
elaborar sua própria lei orgânica. Trata-se, isto sim, de uma autonomia de meios para estruturar de forma ar-
ticulada com a sociedade local, suas próprias políticas públicas, desafio que se potencializa nos pequenos Mu-
nicípios, realidade da grande maioria dos Entes locais no Brasil.
Além da proposição de uma revisão no pacto federativo, serão abordadas as principais pautas de reivin-
dicações dos Municípios representados pela Confederação Nacional de Municípios (CNM), organização in-
dependente, apartidária e sem fins lucrativos, cujo objetivo precípuo é a consolidação do movimento munici-
palista e fortalecimento da autonomia dos Entes locais. Além de trazer o quadro atual da composição do perfil
municipal no Brasil, serão destacados os principais desafios e perspectivas na busca pela consolidação efetiva
de um federalismo que respeita o nível local de autonomia sendo capaz de consolidar, por conseguinte, a sub-
sidiariedade administrativa interna.
2. Histórico e autonomia municipal no Brasil
O processo de formação do Estado brasileiro é inconstante, apresentando movimentos ora de centra-

lização, ora de descentralização política, alterando-se, por conseguinte, o papel desempenhado pelos Municí-
pios brasileiros. É necessário realizar um recorte histórico da função desempenhada pelos Municípios, a fim
de compreender a constituição do Estado brasileiro, desde o período colonial até o atual panorama municipa-
lista, sob os fundamentos e as bases da Constituição Federal de 1988.
No início da colonização portuguesa, marcado pela característica geográfica continental e pela dificul-
dade de lidar com o vasto território encontrado, a metrópole, procurando um meio de administração das vas-
tas terras brasileiras e uma forma mais eficiente de administrar seu novo território, estabeleceu o Sistema de
Capitanias Hereditárias.
10 Dados disponíveis em: <http://www.pnud.org.br/HDR/Relatorios-Desenvolvimento-Humano-Globais.aspx?indiceAccordion=2&li=li_RDHGlobais#2014>. Aces-

so em: 5 jul. 2016.
38 MUNICIPALISMO
Assim, o Brasil foi dividido em quinze faixas territoriais, tendo sido entregues aos capitães donatários
que, apesar de não serem os proprietários das terras, tinham sua concessão, com outorga de competências pa-
ra arrecadação de tributos, a doação de sesmarias, o alistamento de colonos para fins militares e a possibilida-
de de fundar vilas. Portanto, a criação das primeiras vilas – primeiro rudimento de Município no Brasil – era
atribuição da administração das capitanias e não da Coroa11.
Com a experiência malsucedida da maioria das vilas, apesar de mantida a divisão do território, sua ad-
ministração passou a ser feita por Portugal, marcando “o processo de passagem das capitanias do domínio pri-
vado para o público”, em razão da preocupação de não perder a colônia por falta de presença. Assim, a Coroa
portuguesa estabeleceu o Governo Geral em 1549, implicando maior centralização da administração12. O dis-
tanciamento geográfico da metrópole não impediu que as diretrizes erigidas com base na Ordenação Manue-
lina inviabilizassem a descentralização, pois “a administração colonial possuía um encadeamento cuja lógica
eram os negócios da metrópole e não a autonomia local”13.
Com a outorga da Constituição de 1824, objetivou-se controlar o poder das províncias, excluindo-as do
debate e impondo uma Constituição que instituía o poder moderador como meio de assegurar o pleno poder
do imperador, resguardando seu viés centralista. Nessa época, a influência do poder central sobre as adminis-
trações locais era quase absoluta (ARAÚJO, 2005, p. 144)14.
Por consequência, o princípio federalista, desejado pelos representantes das Câmaras municipais e depu-
tados das Províncias, não foi incorporado na Constituição de 1824, muito embora tenha criado os “Conselhos
Gerais das Províncias”, medida meramente paliativa. Tais Conselhos não tinham competência para proposição
nem deliberação de leis (ARAÚJO, 2005)15.
Apesar da instituição de Câmaras municipais nas cidades e vilas pela Constituição de 1824 e ter tor-
nado eletivo o cargo de vereador, a Lei Regulamentar de 1o de outubro de 1828 veio limitar a autonomia dos
Municípios, subordinando o Município administrativa e politicamente aos presidentes de Províncias.
A Constituição Republicana de 1891 – em que pese prever o federalismo – não pode ser considerada
uma carta efetivamente capaz de assegurar a autonomia local, pois se trata de uma estratégia tutelada pelo
poder central.
Neste sentido, mesmo que os Estados estivessem condicionados a transferir para os Municípios tudo
que fosse referente ao seu “peculiar interesse”, a pretensa autonomia outorgada pelos Estados aos Municípios
variava de acordo com os interesses dos primeiros, situação comprovada pelas Leis Orgânicas dos Municípios
serem elaboradas a partir das Assembleias Legislativas Estaduais, na maior parte do país16.
11 CONFEDERAÇÃO NACIONAL DE MUNICÍPIOS (CNM). Município: palco da vida. A história do municipalismo brasileiro. Brasília: CNM, 2012. Disponível
em: <http://www.memoria.cnm.org.br/images/palco_da_vida_cnm.pdf>. Acesso em: 5 nov. 2015.
12 FAUSTO, Boris. História do Brasil. São Paulo: Editora da Universidade de São Paulo, 2006, p. 46.
13 ARAÚJO, Gilda Cardoso de. Município, federação e educação: história das instituições e das ideias políticas no Brasil. Tese (Doutorado). Programa de Pós-Graduação
em Educação, Faculdade de Educação, Universidade de São Paulo, São Paulo, 2005, p.128.
14 Ibidem, p.144.
15 ARAÚJO, Gilda Cardoso de. Município, federação e educação: história das instituições e das ideias políticas no Brasil. Tese (Doutorado). Programa de Pós-Graduação
em Educação, Faculdade de Educação, Universidade de São Paulo, São Paulo, 2005, p.144.
16 CONFEDERAÇÃO NACIONAL DE MUNICÍPIOS (CNM). Boletim de Março de 2015. Disponível em: <http://www.cnm.org.br/cms/biblioteca/Proposta%20
Municipalista%20-%20Pacto%20Federativo%20(2015).pdf >. Acesso em: 12 ago. 2016.
MUNICIPALISMO 39
Ainda que a expressão “autonomia estadual e municipal” estivesse expressa na Constituição, os Municí-
pios não conseguiram desfrutá-la na prática, em razão das práticas clientelistas e do coronelismo presente na
relação entre Estados e Municípios. Pela característica geográfica, que contribuía para o isolamento da maio-
ria dos Municípios, criaram-se as condições favoráveis para o controle da população pelos coronéis, restando
mitigada a comunicação e o contato dos Municípios no interior do país com os centros urbanos de decisão
política, inviabilizando-se o desenvolvimento de uma política local cidadã17.
O período circunscrito entre a década de 1930 e meados de 1940 foi marcado pela tentativa de enfra-
quecimento da política dos governadores e de fortalecimento da União. O Governo Provisório, instaurado por
Getúlio Vargas, foi notadamente centralista e centrípeto, tendo dissolvido o Congresso Nacional e os legisla-
tivos estaduais e municipais, concentrando o poder Executivo e o Legislativo em suas mãos. Logo no segun-
do ano da Era Vargas, em 1931, foi estabelecido o Código dos Interventores, que depôs os governadores dos
Estados, substituindo-os pelos interventores federais.
É com o fim do Estado Novo, e no início do período democrático, entre os anos de 1945 a 1964, que a
autonomia político-administrativa e financeira dos Municípios em relação à União foi assegurada, registran-
do-se o advento de eleições diretas para prefeitos e vereadores (consagrada no art. 28, I, da Constituição Fe-
deral de 1946)18, a prerrogativa dos Municípios de decretar e arrecadar tributos de sua competência, e a gestão
de tudo que fosse de seu “peculiar interesse”, cabendo ainda a organização dos serviços públicos locais (art. 28,
II). O Município adquiriu também participação na arrecadação de alguns tributos de competência da União19.
Cabe ressaltar que a Constituição de 1946 “inovou ao aumentar a autonomia política e financeira dos muni-
cípios, tradicionalmente tolhidas pelas Cartas constitucionais anteriores”20.
Mas a evolução da autonomia municipal brasileira mostrava-se ainda incipiente e, da mesma maneira
do que ocorrera até aquele momento, submetida a movimentos pendulares. Pela própria natureza do federa-
lismo brasileiro, que partiu de articulação do próprio poder central, a partir de um movimento de segregação,
a estrutura municipal sempre foi frágil, submetida aos contextos de retração democrática.
Com o período militar – a partir de 1964 – medidas de centralização da tomada de decisão foram to-
madas, dentre as quais a divisão de alguns Municípios brasileiros em categorias específicas, como os de segu-
rança nacional e os de estâncias hidrominerais. Nestes locais não era possível a realização de eleições diretas,
ao passo que, no restante dos Municípios, o sufrágio permaneceria sendo direto21.
Após uma série de medidas de caráter centralista, até mesmo a elite política estadual e municipal que
havia apoiado o golpe militar estava descontente e frustrada, visto que a “estabilização exigia também a ado-
ção de medidas ortodoxas, de caráter antipopular, o que desagradava os líderes civis que apoiaram o golpe”22.
17 COLUSSI, Eliane Lúcia. Estado Novo e municipalismo gaúcho. Passo Fundo: EDIUPF, 1996, p. 18.
18 “Art. 28, I, CF/1946: A autonomia dos Municípios será assegurada: I – pela eleição do Prefeito e dos Vereadores”. Disponível em:
<http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/constituicao/constituicao46.htm>.
19 MEIRELLES, Hely Lopes. Direito municipal brasileiro. 5. ed. São Paulo: RT, 1991.
20 ABRÚCIO, Fernando L. Para além da descentralização: os desafios da coordenação federativa no Brasil. In: FLEURY, Sônia (Org.). Democracia, descentralização e
desenvolvimento: Brasil e Espanha. Rio de janeiro: FGV, p. 77-125, 2006.
21 CONFEDERAÇÃO NACIONAL DE MUNICÍPIOS (CNM). Município: palco da vida. A história do municipalismo brasileiro. Brasília: CNM, 2012. Disponível
em: <http://www.memoria.cnm.org.br/images/palco_da_vida_cnm.pdf>. Acesso em: 5 nov. 2015.
desenvolvimento: Brasil e Espanha. Rio de janeiro: FGV, p. 77-125, 2006, p. 60.
40 MUNICIPALISMO
A transição do regime autoritário para a democracia no Brasil, especialmente da realização de eleições

para governador, não se caracterizou apenas como uma negociação entre partidos políticos, mas, sobretudo,
contou também com a articulação dos atores políticos locais. Com a derrocada da ditadura, após a presidência
de cinco militares, o Brasil passou a contar com um governo civil, eleito de forma indireta. A edição do mar-
co legal que afastasse definitivamente o país do espectro autoritário começou a ser edificado em 1o de feverei-
ro de 1987, quando foi instalada a Assembleia Constituinte.
Cabe frisar que, desde 1824, o Brasil passou por inúmeras cartas constitucionais, alterando a dinâmica
organizacional, a forma e o sistema de governo, a forma de estado, dificultando a constituição de uma identi-
dade política sólida e a formação de atores locais representativos e cidadãos, possibilitando, ao contrário, o for-
talecimento de oligarquias e coronelismos regionalistas. Somente com o advento da Constituição Federal de
1988 que se pode vislumbrar, ao menos em tese, o amadurecimento político institucional do país em sede de
lei fundamental, com repartição de competências e respeito à autonomia local, como será abordado nos pon-
tos seguintes.
3. A Constituição Federal de 1988 e a descentralização política
Só se torna pertinente debater a descentralização do poder central e a democratização do espaço local

quando há sustentação constitucional e jurídica para tanto. Inútil seria envidar esforços em discussões e pro-
posições de alternativas democráticas ao poder local se, materialmente, não houvesse o que democratizar. A fi-
gura do Município representa o nível institucional mais próximo do cidadão, portanto, representa o poder lo-
cal enquanto Estado. Disto decorre o fato de só fazer sentido tratar da descentralização se o Ente municipal
desfrutar de autonomia e de poder político suscetível de compartilhamento entre os cidadãos.
Nessa lógica, a Constituição Federal, no art. 1º, ao tratar dos princípios fundamentais dispõe que a Re-
pública Federativa do Brasil, formada pela união indissolúvel dos Estados e Municípios e do Distrito Federal,
constitui-se em Estado Democrático de Direito. Daí se vislumbra que a Federação consubstancia o republica-
nismo como princípio fundamental, vinculando, por conseguinte, o desenvolvimento sistemático da organiza-
ção política, elevando o sistema federativo como cláusula pétrea23.
A organização federativa, prevista e garantida nas constituições dos respectivos Estados, pode ser com-
preendida como o sistema político em que agrupamentos territoriais e políticos se unem para originar uma
organização de maior amplitude. No Estado federal, os estados-membros que fazem parte da União mantêm
sua autonomia política, administrativa e financeira, desfazendo-se, no entanto, de algumas prerrogativas em
prol de uma nova figura política supra dimensionada em relação às unidades locais, destacando-se, neste sis-
tema, a soberania como a mais relevante das prerrogativas.
Diante dessa análise, pode afirmar-se que a originalidade do sistema federação está em ter feito surgir
um Estado soberano composto por Estados autônomos. Para os Estados independentes que se associam, in-
gressar em uma Federação significa abdicar de sua soberania, transferida para o Estado Federal, passando a de-
ter autonomia, nos termos postos na Constituição Federal. Da mesma forma, no caso de Federações formadas
23 Conforme previsão do artigo 60, §4º, inciso I, da CF: “Não será objeto de deliberação a proposta de emenda tendente a abolir: I - a forma federativa de Estado;”.
MUNICIPALISMO 41
por desagregação de Estados unitários, a opção pelo modelo Federal representa conferir às antigas províncias
autonomia em grau de que não dispunham, ficando com o Estado Federal a soberania24.
Portanto, em um Estado de base federalista, os estados que o integram mantêm considerável autono-
mia política, administrativa e financeira, desvencilhando-se de sua soberania. Esta distribuição do poder polí-
tico entre os diversos estados federados que fazem parte de um estado federal vai ao encontro da preservação
da diversidade de culturas, das diferentes origens históricas e das tradições políticas em uma determinada so-
ciedade. A Constituição Federal, por conseguinte, é a responsável pela garantia da autonomia local, bem como
pela forma de cooperação política para divisão de poder. Assim, pode-se afirmar que “a base jurídica da Fede-
ração é sempre uma Constituição escrita, comum a todas as entidades federadas, na qual estão fixados os fun-
damentos essenciais de suas relações recíprocas”25.
O que se percebe, contudo, é que no Brasil adotou-se um modelo de federalismo sui generis, tendo ine-
xistido qualquer pacto prévio à adoção do sistema federal, pois, o que se percebe dentro da história constitu-
cional brasileira é que não são “os Estados que geram a federação. Isto transparece na Constituição de 1891 e
persiste com as subsequentes, que sempre confirmam a opção pelo estado federal, e, em consequência, deter-
minam que os Estados se adaptem as suas normas”26. Decorre daí que o federalismo brasileiro se deu por se-
gregação, sendo imposto por uma opção exclusiva do poder central e permanecendo nesses moldes mesmo na
atual Constituição. Assim, a formação do Estado Federal brasileiro:
[...] não obedeceu ao mesmo processo de formação do Estado Federal norte-americano.

Enquanto este nasceu da agregação de Estados soberanos, o Estado brasileiro nasceu da
segregação de um Estado Unitário. O império mantinha um Estado centralizado e unitá-
rio. Com a Proclamação da República, institui-se um Estado Descentralizado, exigindo do
poder central distribuição das competências que acumulava. Portanto, os processos foram
inversos27.
Usualmente, as federações possuem três características em comum: rigidez da Constituição (absoluta

ou relativa); existência de um poder supremo instituído para resolução de controvérsias entre estados federa-
dos entre si ou destes com a união, geralmente com base na Constituição; e partilha constitucional das com-
petências federais, estaduais e, no caso brasileiro, municipais. Assim, tanto as leis federais quanto as estaduais
encontram-se no mesmo plano hierárquico, possuindo seu “fundamento de validade na própria Carta Magna,
apresentando campos de atuação exclusivos e muito bem discriminados. Por se acharem igualmente subordi-
nadas à Constituição, as várias ordens jurídicas são isonômicas”28.
Acrescente-se, ainda, que o princípio federativo consubstanciado na Constituição proíbe tratamentos
jurídicos que possam criar distinções e privilégios - inclusive tributários - entre os entes políticos federados.
24 STRECK, Lenio Luiz; CANOTILHO, José J. Gomes; MENDES, Gilmar Ferreira (Ed.). Comentários à Constituição do Brasil. São Paulo: Saraiva, 2013, p.110.
26 FERREIRA FILHO. Manoel Gonçalves. O federalismo no Brasil. In: CAGGIANO, Monica Herman; RANIERI, Nina (Orgs.). As novas fronteiras do federalismo.
São Paulo: Imprensa Oficial, 2008. p. 43.
27 ARAUJO, Luiz Alberto David; NUNES JÚNIOR, Vidal Serrano. Curso de direito constitucional. 13. ed. São Paulo: Saraiva, 2009, p.272.
28 CARRAZZA, Roque Antonio. Curso de Direito Constitucional Tributário. São Paulo: Malheiros, 2013, p.161.
42 MUNICIPALISMO
Contudo, o federalismo brasileiro permanece sob a influência de práticas centrípetas, mantendo um federalis-
mo assimétrico, onde se constata a dependência de Estados e Municípios em relação à União, especialmente
em decorrência do sistema constitucional de repartição tributária.
O cerne do princípio federativo está, então, na separação de competências e repartição de receitas tribu-
tárias, o que guarda total coerência com autonomia de estados e municípios, pois, “os fundadores do federalis-
mo brasileiro sabem que não existe autonomia, com autogoverno, sem autonomia financeira. Ou seja, sem que
os entes federativos possuam fontes próprias de tributação, sobre as quais livremente disponham”29.
Desse modo, em relação ao processo histórico de descentralização e autonomia municipal no Brasil,
conclui-se que essa tarefa foi negligenciada e postergada por um longo período da política administrativa na-
cional, só se realizando em termos constitucionais com a Carta de 1988. Pode-se dizer, desta feita, que a au-
tonomia municipal:
[...] no regime monárquico o Município não a teve, porque a descentralização governamen-

tal não consultava aos interesses do imperador; na primeira República não a desfrutou, por-
que o coronelismo sufocou toda a liberdade municipal e falseou o sistema eleitoral vigente,
dominando inteiramente o governo local; no período revolucionário (1930-1934) não ateve,
por ser incompatível com a discricionariedade política que se instaurou no país; na Consti-
tuição de 1934 não a usufruiu, porque a transitoriedade de sua vigência obstou à consolida-
ção do regime; na Carta outorgada de 1937 não a teve, porque as Câmaras permaneceram
dissolvidas e os prefeitos subordinados à intervenção dos Estados30.
Em que pese a Constituição de 1946, com as subsequentes constituições estaduais e leis orgânicas
municipais, ter propiciado um grau de autonomia nas administrações locais, outras questões referentes às li-
berdades políticas restaram prejudicadas, razão pela qual, em 1946, os Municípios também acabaram por não
usufruir da autonomia declarada.31
Por outro lado, a divisão de competências trazida pela Constituição de 1988 está baseada em um sistema
complexo, onde se intercalam competências privativas e competências concorrentes, cumulativas e não cumu-
lativas. Distribuem-se competências, tendo a União e os Municípios competências expressas, ao passo que os
Estados Membros possuem uma competência residual. Daí vislumbra-se parte da importância conferida ao
Ente municipal, pois “aos municípios, cabe essencialmente administrar os assuntos de interesse local, bem co-
mo legislar sobre eles, isto, é claro, dentro dos limites e das diretrizes traçadas pelo Poder Federal e, mais ra-
ramente, pelo Poder Estadual”32. Daí, então, que o vocábulo “interesse local”33 passou a substituir a expressão
São Paulo: Imprensa Oficial, 2008, p. 50.
30 MEIRELLES, Hely Lopes. Direito Municipal brasileiro. 5a ed. São Paulo: RT, 1991, p. 37.
31 FABRIZ, Daury César; FERREIRA, Cláudio Fernandes. O município na estrutura federativa brasileira: um estudo comparado. Revista da Faculdade de Direito da
UFMG, n. 41, 2002, p. 110.
São Paulo: Imprensa Oficial, 2008. p. 49.
33 Constituição Federal 1988: “Art. 30. Compete aos Municípios: I – legislar sobre assuntos de interesse local;” (Grifo nosso).
MUNICIPALISMO 43
“peculiar interesse”34 da constituição de 1967, tornando o âmbito de atuação e autonomia mais amplo em re-
lação àquela conferida anteriormente.
Por um lado, a partilha de competências é que dá substância à descentralização em unidades autôno-
mas. Isto porque, se o fulcro da autonomia dos Entes federados está primordialmente na capacidade de auto-
-organização e de autolegislação, ficaria destituído de sentido reconhecer esta capacidade sem se definir o ob-
jeto passível de normatização pelo poder central e pelos poderes estaduais. Por outro lado, para a preservação
de um relacionamento harmônico entre o conjunto e as partes, é imprescindível delimitar as respectivas atri-
buições, sem o que seria inevitavelmente conflituosa sua convivência35.
Nesse diapasão, a Constituição Federal de 1988 é o primeiro documento político brasileiro a trazer me-
canismos aptos a romper com o paradigma da centralização, arquitetando um Estado de caráter mais centrí-
fugo. Ela passou a conferir aos Entes municipais uma significativa autonomia, outorgando-lhes competên-
cia legislativa sobre assuntos de interesse local – o que é uma importante peculiaridade do sistema federativo
brasileiro. Outro avanço que a Carta de 1988 estabeleceu foi a obrigatoriedade de criação de Lei Orgânica e
a assunção de diversas tarefas constitucionais através dos processos de municipalização de serviços públicos.
Quanto ao deferimento desta autonomia, pode-se referir que ela representa “sob a óptica do Direito, a
faculdade que a pessoa política Município tem de, dentro do círculo de competência pré-traçado pela Consti-
tuição, organizar, sem interferências, seu governo e estabelecer, sponte propria, suas normas jurídicas”36.
Em relação a esse acréscimo de autonomia para os Municípios, sustenta-se que é difícil vislumbrar ou-
tra forma de união federal na atualidade onde tal princípio da autonomia municipal “tenha alcançado grau de
caracterização política e jurídica tão alto e expressivo quanto aquele que consta da definição constitucional do
novo modelo implantado no País com a Carta de 1988”37.
Desse modo, a autonomia municipal se consagra com o processo de descentralização política, admi-
nistrativa e financeira, repartida entre União, Estados Membros e Municípios, consubstanciada em princípios
norteadores capazes de lhes fornecer bases legítimas para se auto-organizar. Tal autonomia Municipal, frisa-
-se, só foi efetivamente prevista na Constituição de 1988, sendo essencial o desafio de uma hermenêutica ca-
paz de atribuir, de fato, efeitos concretos para um federalismo municipalista.
Em vista disso, ainda que incontestável a autonomia conferida ao Ente municipal, o que até então não
se havia experimentado na história constitucional brasileira, bem como a clara intenção do constituinte de re-
duzir o caráter centrípeto do Estado brasileiro, há de se efetuar posição crítica acerca desse (re)arranjo insti-
tucional, o qual consubstanciou uma uniformização de regras em um Estado de proporções continentais. Isso
fica claro tanto no atinente às diferenças regionais, quanto no que se refere às diferentes matizes dos Municí-
pios, sua capacidade financeira e seus variados perfis demográficos.
34 Constituição Federal 1967: “Art 16 – A autonomia municipal será assegurada: [...] II – pela administração própria, no que concerne ao seu peculiar interesse, es-
pecialmente quanto:
a) à decretação e arrecadação dos tributos de sua competência e à aplicação de suas rendas, sem prejuízo da obrigatoriedade, de prestar contas e publicar balancetes nos
prazos fixados em lei estadual;
b) à organização dos serviços públicos locais.” (Grifo nosso)
36 CARRAZZA, Roque Antonio. Curso de direito constitucional tributário. São Paulo: Malheiros, 2013, p. 189.
37 BONAVIDES, Paulo. Curso de direito constitucional. 6a ed. São Paulo: Malheiros, 1996, p. 314.
44 MUNICIPALISMO
Acrescente-se, ainda, o fato de o Município ter adquirido competência exclusiva para a elaboração de
Lei Orgânica própria, o que corrobora sua capacidade de auto-organização e sua potencialidade de ser pro-
tagonista no contexto político nacional. O Ente local, a partir deste acréscimo de competências, torna-se ele-
mento-chave na criação de uma nova lógica político-administrativa que enseja uma descentralização dos as-
suntos de interesse local, especialmente no que tange à criação de políticas públicas próprias.
Assim, é facultado ao poder local – sob a forma de democracia participativa – decidir sobre as matérias
afeitas ao seu contexto, haja vista que só é possível democratizar e compartilhar poder, quando, de fato, há po-
der a ser repartido. Daí a importância de se mencionar a repartição dupla de competências: uma vertical, in-
terinstitucional e outra horizontal, inserida no espaço local próprio, compartilhando o poder entre governo e
sociedade. Esta perspectiva exige uma qualificação do poder local, a fim de evitar a repetição, apenas em es-
cala menor, das deficiências na apropriação do espaço público pela sociedade, o que se verificou – infelizmen-
te – na história nacional brasileira.
Assim, a descentralização tem a potencialidade do empoderamento do cidadão comum – aquele que
habita o espaço local – a partir da apropriação do espaço público pela sociedade, na medida em que se propi-
cia a ele participar de modo mais ativo da decisão pública, a partir do convívio político em contato direto com
a localidade municipal onde reside. É factível de se desenvolver com a descentralização o exercício e a educa-
ção dos cidadãos locais, possibilitando incutir um senso de responsabilidade e respeito no interior de sua cole-
tividade, onde se estabelece a escola política por excelência38.
A autonomia municipal afigura-se como um tripé, que se baseia na capacidade de o Município se auto-
governar, auto-administrar e auto-organizar, especialmente quanto à possibilidade de normatização própria –
materializada na lei orgânica – na elaboração do plano diretor, na capacidade de produzir normas atinentes aos
assuntos de interesse local e competência legislativa suplementar, no que tange à legislação federal e estadual.
Saliente-se, ainda, que a própria Constituição Federal estabeleceu duas formas de participação popular
que devem constar, obrigatoriamente, nas leis orgânicas municipais, como a cooperação das associações repre-
sentativas no planejamento municipal e a possibilidade da iniciativa popular de projetos de lei de interesse es-
pecífico do Município, que se dá mediante manifestação de, no mínimo, cinco por cento do eleitorado. Desve-
la-se, então, o viés democrático que a Constituição associa ao plano institucional brasileiro, retirando do poder
público o monopólio das decisões.
No entanto, em que pese o conjunto de competências constitucionalmente atribuídas pelos Municípios
ter contribuído formalmente ao seu processo de autonomia, alguns problemas crônicos permanecem. A con-
centração de recursos nos níveis de governo superiores tem inviabilizado ações mais incisivas do poder públi-
co local no que se refere ao combate de problemas históricos, como saneamento básico, educação e programas
de saúde familiar.
O Município se vê, assim, paralisado em face das necessidades e das demandas urgentes do espaço lo-
cal, sem dispor dos recursos necessários para realizar uma gestão plenamente eficiente voltada às políticas pú-
blicas preventivas de médio e longo prazo, como se vê a seguir:
38 CASTRO, José Nilo de. Direito municipal positivo. 4. ed. Belo Horizonte: Del Rey, 1998, p.17.
MUNICIPALISMO 45
Como atribuir competências importa conferir poderes, mas também deveres, para cujo com-
primento são indispensáveis recursos financeiros suficientes, torna-se evidente a importância
de uma equilibrada distribuição constitucional de rendas, mormente de receitas tributárias,
entre os integrantes da Federação, para que possam desempenhar suas funções sem depen-
dência financeira. Sim, porque a dependência financeira acaba sempre descaracterizando o
federalismo, como qual é incompatível a dependência política que aquela provoca39.
O Município brasileiro enfrenta um verdadeiro paradoxo: de um lado o debate constante no sentido da

garantia de seu papel na Federação e, de outro, a absoluta impossibilidade de cumprimento de suas obrigações,
haja vista a distribuição inócua dos recursos tributários. O foco central, no entanto, não reside em uma crise fi-
nanceira nacional, com carência de recursos, panorama comum até a década de 1990, mas, fundamentalmen-
te, revela um profundo déficit de engenharia institucional, onde a tônica é a centralização orçamentária nos
órgãos da União. A tendência é de admitir que as formas de organização da vida no cotidiano local devem ser
engendradas e administradas por um ente superior e de que as deficiências regionais devam ser sanadas por
instâncias centralizadas e distantes do espaço local. Por muito tempo, a transferência de responsabilidade, en-
volvendo as políticas públicas, para os governos locais se deram mediante
[...] o repasse de funções a governos locais sem garantir a autonomia e financiamento, a

desconcentração de atribuições da administração central para as agências e, nestas, da cúpula
para os gerentes, e ainda a privatização de empresas públicas. Essas ações buscavam reduzir
custos e melhorar o desempenho da gestão pública, só que propositadamente negligenciavam
o cerne de qualquer processo descentralizador: a democratização do Estado.40
Ainda que as instâncias da União devam prestar auxílio no que tange à implementação de políticas pú-
blicas de âmbito nacional, a iniciativa e a adequação das ações devem ser essencialmente fomentadas no espa-
ço local. Decorre daí a necessidade da criação de uma cultura democrática na base das relações de poder, onde
as decisões possam ser deliberadas participativamente nas instâncias locais, oportunizando uma gestão partici-
pativa e descentralizada, onde, além do poder público local, os cidadãos sejam parte ativa do processo político.
Tem-se, então, a crucial importância de uma descentralização para além da perspectiva vertical, mas,
sobretudo, contemplando a edição de instrumentos legais que englobem a dimensão horizontal, tornando o
processo de municipalização de políticas públicas envolta por uma ação institucional que propicie a apropria-
ção do espaço público local pela sociedade. Um novo modelo de democracia, seja participativa ou deliberativa,
deve estar assentado na égide do controle social das decisões públicas e deve ser o foco de quaisquer iniciativas
de descentralização do poder estatal e da (re)democratização do espaço local.
A descentralização, nesse nível, deverá ser estímulo às liberdades, à criatividade, às iniciativas

e à vitalidade das diversas legalidades, impulsionando novo tipo de crescimento e melho-
rias sociais. As burocracias centrais, de tendências autoritárias, opõem-se, muitas vezes, às
39 STRECK, Lenio Luiz; CANOTILHO, José J. Gomes; MENDES, Gilmar Ferreira (Ed.). Comentários à Constituição do Brasil. São Paulo: Saraiva, 2013, p. 110.
desenvolvimento: Brasil e Espanha. Rio de Janeiro: FGV, 2006, p. 79.
46 MUNICIPALISMO
medidas descentralizadoras, contrariando as atribuições da sociedade e dos governos locais.

O melhor clima das relações entre cidadãos e autoridades deve iniciar-se nos municípios,
tendo em vista o conhecimento recíproco, facilitando o diagnóstico dos problemas sociais e
a participação motivada e responsável dos grupos sociais na solução dos problemas, gerando
confiança e credibilidade41.
É neste aspecto que assume destaque o princípio da subsidiariedade – implícito no ordenamento jurídico
brasileiro, a partir de uma leitura sistemática da descentralização e da ideia de federalismo trino. O princípio,
com grande prestígio na Europa, é capaz de permitir a articulação de um poder local que permita a concretização
de um espaço institucional de competências com uma nova e qualificada relação entre as instituições estatais
e a sociedade.
Assim – embora destacadas as fragilidades do federalismo pátrio – reforça-se a necessidade da análi-
se acerca das potencialidades da organização do Estado brasileiro para o fomento da atuação democrática no
plano local. Como parte dessa necessidade de redefinição do pacto federativo, entende-se relevante a possibi-
lidade de aplicação do princípio da subsidiariedade no plano político-administrativo, essencial para a demo-
cratização do espaço municipal.
Essa redefinição do federalismo nacional sob a ótica da subsidiariedade parte do pressuposto de que to-
da decisão que possa ser assumida pelas instâncias mais próximas de poder – institucionais ou não – deva pre-
valecer, só devendo se transferir essa prerrogativa para as instâncias superiores por motivos de ordem econô-
mica ou relacionados à melhor eficiência, o que se verificará a seguir.
4. Organização e funcionamento dos Municípios

No Estado brasileiro, a União é Entidade que reúne os Estados-membro da Federação e, dessa forma,
exerce o poder federal; Os Estados-membro, por sua vez, têm a função de governar estas unidades, assumin-
do-se como o governo regional; Já os Municípios são as unidades que compõem o Estado, mas com autono-
mia constitucional própria, efetivando o governo mais próximo da população.
Com efeito, a Constituição Federal elevou o Município a ente indispensável ao sistema federativo, in-
tegrando-o na organização político-administrativa e garantindo-lhe plena autonomia: tríplice capacidade de
auto-organização e normatização própria: Assim, o Município:
• auto-organiza-se por meio de sua Lei Orgânica Municipal e leis municipais;

• autogoverna-se mediante a eleição direta de seu prefeito, vice-prefeito e vereadores, sem ingerência
dos governos federal e estadual;
• auto-administra-se, no exercício de suas competências administrativas, tributárias e legislativas.
41 BARACHO, Alfredo de Oliveira. O princípio da subsidiariedade: conceito e evolução. Rio de Janeiro: Forense, 1996, p.19.
MUNICIPALISMO 47
Os Municípios reger-se-ão por Leis Orgânicas Municipais (LOM), votadas em dois turnos e aprova-
das por dois terços dos membros da Câmara Municipal, que as promulgará. A LOM organizará os órgãos da
Administração, a relação entre o Executivo e o Legislativo, disciplinando a competência legislativa, observadas
as peculiaridades locais, bem como sua competência comum e suplementar.
A Lei Orgânica também estabelece as regras de processo legislativo municipal, regulamentação orça-
mentária, em consonância com a CF, a Constituição do respectivo Estado e os seguintes preceitos:
• prefeitos, vice-prefeitos e vereadores têm mandato de quatro anos, mediante pleito direto e simul-
tâneo realizado em todo o país;
• a eleição de prefeito e vice-prefeito é realizada no primeiro domingo de outubro do ano anterior ao
término do mandato dos que devam suceder. Em caso de Municípios com mais de 200.000 eleito-
res, aplicadas as regras do art. 77 da CF42;
• a partir da EC 16/1997,43 permite-se a reeleição do chefe do Poder Executivo municipal para um
único período subsequente;
• a posse do prefeito e do vice-prefeito ocorre no dia 1o de janeiro do ano subsequente ao da eleição.

A Iniciativa popular de projetos de lei de interesse específico do Município, da cidade ou de bairros, se-
rá efetivada por meio de manifestação de, pelo menos, 5% do eleitorado.
Cabe referir que a Lei Orgânica Municipal também prevê perda do mandato do prefeito, nos termos do
art. 29, § 2o, da Constituição Federal, o que pode se denominar de processo jurídico-político de impedimento
dos prefeitos,44 bem como regula a organização das funções legislativas e fiscalizadoras da Câmara Municipal,
além de prever a cooperação das associações representativas no planejamento municipal.
Prefeito municipal
O prefeito é o chefe do Poder Executivo, cabendo-lhe a direção administrativa e política do Municí-

pio. Entre as atribuições exclusivas do Executivo estão limpeza pública, manutenção de praças e ruas e orga-
nização do trânsito.
Outras tarefas são executadas em parceria com os governos estadual e federal, como a saúde e a educa-
ção básica. Na área de saneamento básico, as prefeituras atuam em parceria com os Estados e, na educação bá-
sica, sua obrigação legal é tutelar as creches e as escolas de ensino fundamental.
É neste ponto que reside um dos principais dilemas do federalismo brasileiro, haja vista que a saúde e a
educação são as mais relevantes demandas da sociedade, e a carta constitucional prevê atuação compartilhada
42 “Art. 77, CF, § 3º: se nenhum candidato alcançar maioria absoluta na primeira votação, far-se-á nova eleição em até vinte dias após a proclamação do resultado, con-
correndo os dois candidatos mais votados e considerando-se eleito aquele que obtiver a maioria dos votos válidos.”
43 Disponível em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/constituicao/emendas/emc/emc16.htm>.
44 Nesse sentido, decisão do Supremo Tribunal Federal em Recurso Extraordinário: “COMPETÊNCIA LEGISLATIVA – LEI ORGÂNICA DE MUNICÍPIO –
JULGAMENTO DO PREFEITO NOS CRIMES DE RESPONSABILIDADE. Surge harmônico com a Carta da República preceito de lei orgânica de município
prevendo a competência da câmara municipal para julgar o prefeito nos crimes de responsabilidade definidos no Decreto-Lei nº 201/67, o mesmo ocorrendo relativamente
ao afastamento, por até noventa dias (período razoável), na hipótese de recebimento da denúncia[...]” (RE 192.527).
48 MUNICIPALISMO
entre os Entes. O tema assume ainda maior relevo quando estas políticas públicas são objeto de judicialização
por descumprimento ou insuficiente atendimento por parte do Estado no seu sentido amplo.
Com efeito, em que pese se tratar de competências comuns – forte no art. 23 da Constituição Federal,45
as ações judiciais, na maior parte das vezes, são interpostas em relação ao Município, obrigando o Poder Exe-
cutivo municipal a cumprir determinações judiciais que acarretam reflexos muito significativos nas despesas
públicas. Compromete-se, assim, o planejamento orçamentário, especialmente de pequenos e médios Muni-
cípios que se constituem no porte de quase todos os Entes locais no Brasil.
O inc. X, art. 29, da CF46 inovou a competência para processo e julgamento das infrações penais come-
tidas por prefeitos municipais, concedendo-lhes foro privilegiado, ao dispor que somente serão julgados pelo
Tribunal de Justiça respectivo. No entanto, o legislador constituinte não foi claro quanto à fixação dessa com-
petência, ao não se referir, expressamente, ao tipo de infração penal cometida (comum, eleitoral, dolosa contra
a vida e federal), cabendo à Jurisprudência essa definição.
O prefeito opera juntamente com o vice-prefeito e um quadro de funcionários que atuam desde o ga-
binete municipal às secretarias municipais. Os secretários municipais são escolhidos pelo próprio prefeito – ao
contrário dos vereadores de tempo inteiro em Portugal, que são eleitos – e executam grande parte das ações da
municipalidade, as quais devem estar sempre sob a coordenação e a supervisão do próprio prefeito e da Câma-
ra de Vereadores, em sua função fiscalizadora. No caso de ausência ou renúncia do prefeito, a administração
da cidade passa ao vice-prefeito, que é eleito na mesma chapa. Caso o vice-prefeito também seja impedido de
exercer suas funções, a gestão do Município passa ao presidente da Câmara Municipal, que é sempre um ve-
reador que ocupa esse cargo por decisão de seus pares, em votação.
Câmara de Vereadores
A Câmara dos Vereadores é o órgão legislativo dos Municípios brasileiros, sendo responsável pela cria-
ção das leis que organizam e regulamentam a cidade, além da fiscalização do Poder Executivo municipal – é o
equivalente à Assembleia Municipal em Portugal. O número de vereadores de uma Câmara é proporcional ao
total de habitantes do Município, sendo o mínimo de 9 e máximo de 55 (Emenda Constitucional 58/2009).47
A partir desses limites constitucionais, a Lei Orgânica do Município definirá o total de vereadores que forma-
rá a Câmara de Vereadores da cidade.
Os vereadores são eleitos por voto popular para um mandato de quatro anos. Podem se candidatar to-
dos os cidadãos do Município que sejam alfabetizados, tenham nacionalidade brasileira, sejam maiores de 18
anos e estejam filiados a um partido político.
45 BRASIL, Constituição da República Federativa do Brasil, de 5 de outubro de 1988. Brasília: Centro Gráfico, 2014.
46 “Art. 29, CF/88, I: O Município reger-se-á por lei orgânica, votada em dois turnos, com o interstício mínimo de dez dias, e aprovada por dois terços dos membros da
Câmara Municipal, que a promulgará, atendidos os princípios estabelecidos nesta Constituição, na Constituição do respectivo Estado e os seguintes preceitos: I – eleição
do Prefeito, do Vice-Prefeito e dos Vereadores, para mandato de quatro anos, mediante pleito direto e simultâneo realizado em todo o País.”
47 “a) 9 (nove) Vereadores, nos Municípios de até 15.000 (quinze mil) habitantes;
b) “11 (onze) Vereadores, nos Municípios de mais de 15.000 (quinze mil) habitantes e de até 30.000 (trinta mil) habitantes;”
c) “13 (treze) Vereadores, nos Municípios com mais de 30.000 (trinta mil) habitantes e de até 50.000 (cinquenta mil) habitantes;
[....]
x) 55 (cinquenta e cinco) Vereadores, nos Municípios de mais de 8.000.000 (oito milhões) de habitantes;”
MUNICIPALISMO 49
A Constituição de 1988 não previu imunidades formais aos vereadores; porém, em relação às imuni-
dades materiais, o legislador constituinte inovou, garantindo-lhe a inviolabilidade por suas opiniões, palavras
e votos no exercício do mandato e na circunscrição do Município: “os vereadores são invioláveis por suas opi-
niões, palavras e votos, mas somente no exercício do mandato e nos limites do Município (art. 29, VI, CF)48”.
No entanto, os vereadores não têm imunidade processual nem gozam de foro privilegiado.
O Poder Legislativo municipal, além de sua destacada função legislativa, incorpora outras funções den-
tre as suas prerrogativas e atribuições, como a função fiscalizadora, função deliberativa, função de assessora-
mento, função administrativa e função julgadora.
Todavia, é função legislativa que mais se destaca, pois é por meio das leis que os cidadãos têm seus direi-
tos assegurados. A elaboração da Lei Orgânica e suas Emendas, edição de Leis Complementares, Leis Ordi-
nárias, Leis Delegadas, Decretos Legislativos e Resoluções estão entre as funções legislativas principais. Com-
pete ainda à Câmara de vereadores legislar sobre os tributos municipais; a concessão de isenções e benefícios
fiscais; a melhor aplicação das rendas municipais; a elaboração das diretrizes orçamentárias, dos orçamentos
anuais e dos planos plurianuais dos Municípios; ocupação do solo urbano (seguindo as diretrizes do Estatuto
da Cidade e do Plano Diretor); e a proteção do patrimônio municipal.
A Função fiscalizadora – de extremo relevo – está relacionada ao controle do exercício da administração
do Município e das ações do prefeito. O orçamento municipal é o instrumento que orienta as ações do prefei-
to na administração das receitas públicas: previsão de gastos e aplicação dos recursos. Neste ponto, a Câmara
Municipal tem duas atribuições essenciais:
• acompanhar a execução do orçamento, ou seja, verificar se o prefeito está aplicando os recursos pa-
ra a melhoria do Município;
• fazer o julgamento das contas apresentadas pelo prefeito anualmente.
Para auxiliar as Câmaras Municipais no seu papel de controle externo, encontram-se os Tribunais de
Contas, que emitem o parecer prévio em relação às gestões municipais. Registre-se, contudo, que a competên-
cia definitiva de julgamento das contas públicas locais, no âmbito do controle político-administrativo exter-
no é da Câmara Municipal, que poderá editar decreto legislativo de aprovação das contas, mesmo com pare-
cer desfavorável da corte de contas, exigindo-se, contudo, nestes casos, quórum mais elevado, de dois terços da
Casa Legislativa, segundo determina o art. 31, § 2º, da Constituição Federal49.
A função deliberativo-administrativa é decorrente de atividades que a Câmara desempenha, sem a ne-
cessidade da participação do prefeito. Os atos administrativos internos de cada Casa são exemplos dessa fun-
ção: a criação de quadro de pessoal; a fixação dos vencimentos de seus servidores; a elaboração do Regimen-
49 “Art. 31, CF/88, § 2º: A fiscalização do Município será exercida pelo Poder Legislativo Municipal, mediante controle externo, e pelos sistemas de controle interno
do Poder Executivo Municipal, na forma da lei.
[...]
§ 2º O parecer prévio, emitido pelo órgão competente sobre as contas que o Prefeito deve anualmente prestar, só deixará de prevalecer por decisão de dois terços dos
membros da Câmara Municipal.”
50 MUNICIPALISMO
to Interno; a eleição e destituição da Mesa Diretora em conformidade com o Regimento Interno; e dar posse
ao prefeito e ao vice-prefeito.
Na função de assessoramento, o legislativo municipal, por meio de requerimentos e indicações, contri-
bui para a execução de políticas públicas, auxiliando o chefe do Poder Executivo na tomada de decisões, no-
tadamente no campo permitido pela discricionariedade administrativa. Vale referir que a tendência contem-
porânea da administração pública e, por conseguinte, plenamente aplicável à esfera local, restringe o espaço
de decisão política dos gestores, ampliando o espectro de atuação da cidadania, na perspectiva de um efetivo
empoderamento do cidadão local.
Já na função julgadora, a Câmara de Vereadores é responsável por decidir acercadas contas do Execu-
tivo municipal – com as considerações já efetuadas no âmbito da função fiscalizadora. Além disso, nos casos
de infrações político-administrativas é da Câmara Municipal a competência para julgar as ações do prefeito,
dos secretários municipais e dos próprios vereadores, em virtude de infrações político-administrativas.
5. Atribuições e competências locais: o princípio da subsidiariedade e

sua relação com a autonomia local
Subsidiariedade e autonomia local
As primeiras referências a este princípio remetem às lições de Aristóteles, que afirmava que o poder re-
tirava a sua legitimidade do seu papel de suplência, ainda que o conteúdo mais significativo referente ao prin-
cípio da subsidiariedade se consubstancie na doutrina social da Igreja, que considerava a existência de uma
estratégia subsidiária, ainda que não se utilizasse exatamente o termo “subsidiariedade”. Pode-se referir a En-
cíclica Papal Quadragésimo Anno de Pio XI, certamente, como o documento responsável pela consagração da
ideia de valorização dos indivíduos e da atuação das comunidades menores:
Deixe pois a autoridade pública ao cuidado de associações inferiores aqueles negócios de

menor importância, que a absorveriam demasiado; poderá então desempenhar mais livre,
enérgica e eficazmente o que só a ela compete, porque só ela o pode fazer: dirigir, vigiar,
urgir e reprimir, conforme os casos e a necessidade requeiram. Persuadam-se todos os que
governam: quanto mais perfeita ordem jerárquica (sic) reinar entre as várias agremiações,
segundo este princípio da função «supletiva» dos poderes públicos, tanto maior influência e
autoridade terão estes, tanto mais feliz e lisonjeiro será o estado da nação (PIO XI, 1931)50.
O panorama sociopolítico na época da edição de tal documento refletia a preocupação do Vaticano no

que tange à desorganização social e da assunção, por parte do poder estatal, de uma demanda crescente de res-
ponsabilidades, que ameaçava a administração estatal em virtude de sua ineficiência, no período que marcava
a transição para o modelo do Estado do Bem-Estar Social (Welfare State), onde Estado passou a avocar a titu-
laridade das políticas públicas sob a forma de direitos prestacionais.
50 PAPA PIO XI. Encíclica Quadragesimo-Anno. Disponível em: <http://www.vatican.va/holy_father/pius_xi/encyclicals/documents/hf_p-xi_enc_19310515_quadra-

gesimo-anno_po.html> Acesso em: 28 jul. 2016.
MUNICIPALISMO 51
Decorre desse princípio a lógica de que a atuação primária deve ser realizada nas comunidades de me-
nor dimensão, partindo dos indivíduos para, unicamente em uma perspectiva subsidiária, invocar a atuação do
poder público estatal. Cabe ressaltar que as encíclicas possuem um substancial conteúdo social, o que pressu-
põe que a lógica subsidiária jamais deverá significar um risco de retrocesso às propostas liberais clássicas, com
lacunas tanto quanto aos direitos sociais como quanto às garantias constitucionais fundamentais.
Desse modo, se pode defluir que a subsidiariedade proporciona elementos para o empoderamento e a
soberania do indivíduo, de maneira que aproxima o diálogo e as decisões do cidadão, fomenta sua participação
política e propicia o estabelecimento de diálogos pluralistas. Assim, a subsidiariedade se consubstancia em uma
lógica que reforça o papel das comunidades menores e do cidadão e assegura um lócus delimitado para a atua-
ção do Estado, na medida em que este só agirá para resguardar o necessário para a garantia do desenvolvimen-
to social, quando a comunidade não puder, por forças próprias, deliberar e decidir sobre os assuntos públicos.
A subsidiariedade no contexto Europeu – espaço em que assume prestígio e cuja influência se projetará
em outros continentes – funciona como um princípio que contraria a administração centralizada, pressupon-
do, essencialmente, que “a actuação caiba a entidades distintas, capazes e eficazes, sendo a medida da capaci-
dade e eficácia de cada entidade verificada em nível das possibilidades da sua actuação”51. Assim, torna-se pos-
sível aferir que a subsidiariedade é o princípio da autonomia do indivíduo e das entidades sociais no interior
do Estado. Este reconhecimento do valor da autonomia, em síntese, segundo Pelizzari,52 envolve pelo menos
quatro diferentes implicações para os níveis superiores de comunidade e, em última instância, uma dela alcan-
ça a autoridade pública dotada de soberania:
[...] in primo luogo, questi ultimi devono riconoscere e rispettare l´autonomia dell´individuo
e dei livelli interiori; in secondo luogo, devono porre le condizioni de stabilità e sicurezza
affinché questa ultima possa realizarsi; in terzo luogo devono garantire le forme e i mezzi
attraverso cui alla società è consentito partecipare alla espressione della sovranità; infine,
devono porre le basi affinché le manifestazioni di autonomia si sviluppino e si rafforzino nel
corso del tempo53.
Com isso, torna-se factível condensar o princípio subsidiariedade como a faculdade de aproximação das
decisões às menores instâncias de poder, ou que as decisões públicas têm de estar ao alcance dos cidadãos tan-
to quanto for possível, só devendo deixar de realizar por razões unicamente relacionadas à sua melhor eficácia
e economia, quando então a instância superior deve assumi-la.
En primer lugar, que los objetivos de la acción pretendida no puedan ser alcanzados de ma-
nera suficiente por los Estados miembros. Es el requisito o criterio de la “insuficiencia de la
acción estatal”, o, dicho de otro modo, de la «necesidad de la intervención comunitaria».
51 MARTINS, Margarida Salema D’Oliveira. O princípio da subsidiariedade em perspectiva jurídico-política. Coimbra: Coimbra Editora, 2003, p. 443.
52 PELLIZZARI, Silvia. Il principio di sussidiarietà orizzontale nella giurisprudenza del giudice amministrativo: problemi di giustiziabilità e prospettive di attuazio-
ne. Istituzioni del federalismo: rivista di studi giuridici e politici, n. 3, p. 593-621, 2011.
53 Em primeiro lugar, deve-se reconhecer e respeitar a autonomia do indivíduo e dos níveis internos; Em segundo lugar, deve-se criar as condições de estabilidade e se-
gurança, para que este possa realizar-se; em terceiro lugar, deve-se garantir que as formas e os meios pelos quais a sociedade está autorizada a participar enquanto expressão
da soberania; Finalmente, deve-se estabelecer as bases para que as manifestações de autonomia possam se desenvolver e sustentar-se ao longo do tempo. (Tradução livre).
PELLIZZARI, 2011, p. 597.
52 MUNICIPALISMO
Y, en segundo lugar, que, por consiguiente, dichos objetivos puedan lograrse mejor, debido a
la dimensión o a los efectos de la acción contemplada, a nivel comunitario. Es el criterio de
la mayor “eficacia de La intervención comunitaria”.54
A subsidiariedade, além de refutar a exclusividade da administração central no atendimento do interesse

público, propicia o envolvimento dos cidadãos e reforça a ideia de democracia participativa. Pode-se dizer que
a subsidiariedade se funda na ideia de que “não deve se transferir a uma sociedade maior aquilo que pode ser
realizado por uma sociedade menor”55. Deste modo, a comunidade maior só devera “actuar quando, e na me-
dida em que, havendo necessidade de tal intervenção, esta se revele mais eficaz do que a actuação da comuni-
dade menor”, portanto, nessas situações “os grupos superiores só deverão executar aquelas tarefas que não pos-
sam ser eficientemente executadas pelos grupos inferiores” 56.
Nesse sentido, Margarida Martins57 refere que a divisão de responsabilidades públicas deve ser conferi-
da, preferencialmente, às entidades que se encontram mais próximas dos cidadãos e “só assim, não deverá ser
quando a amplitude e a natureza da tarefa desempenhar bem como exigências de eficácia e economia justifi-
quem a atribuição do poder a outra entidade menos próxima dos cidadãos”. Subsidiariedade e descentraliza-
ção são institutos naturalmente engendrados reciprocamente, pois, ao privilegiar as manifestações de poder
das esferas menores, concretiza-se a figura da descentralização como pressuposto indissociável da subsidiarie-
dade, sendo a única exceção, os casos em que, por razões de economia e eficácia política, administrativa ou fi-
nanceira, outorga-se a competência à esfera superior. Ressalva importante deve-se levar em conta em relação
ao binômio subsidiariedade/descentralização:
Se a descentralização implicar, contudo, a manutenção de relações de supremacia entre

entidades superiores e inferiores tais que não haja efectiva autonomia, como antes se frisou,
então a subsidiariedade deixará de fazer sentido na medida em que sempre a entidade de
grau superior poderá intervir no exercício dos poderes da entidade de grau inferior, anulando
a relação de subsidiariedade em favor da relação de tutela58.
Essa aproximação do poder decisório à comunidade proporciona e fomenta o exercício de um papel mais
proativo dos cidadãos, que passam a empoderar-se e deliberar acerca das diretrizes políticas e administrativas
do espaço que habitam. No entanto, não é suficiente transferir poder decisório às menores entidades, mas, so-
bretudo, criar mecanismos que possibilitem o exercício da cidadania voltada a uma gestão pública compartilha-
da. Seria insuficiente deslocar uma gama de atribuições às entidades menores, caso a sociedade permanecesse
54 CARRERA, Angel Boixareu. El principio de subsidiariedad. Revista de Instituciones Europeas, v. 21, Madrid, 1994, p. 785.
55 BARACHO, Alfredo de Oliveira. O princípio da subsidiariedade: conceito e evolução. Rio de Janeiro: Forense, 1996, p. 52.
56 VILHENA, Maria do Rosário. O princípio da subsidiariedade no direito comunitário. Coimbra: Almedina, 2002, p. 30.
MUNICIPALISMO 53
afastada do processo de tomada de decisão, sob pena de apenas remanejar o lócus de poder sem, efetivamente,
democratizá-lo59. Assim, a descentralização e a subsidiariedade devem ter o condão de:
[...] além de dotar de capacidade plena de gestão o município, incluir a ampliação da base
do sistema tomada de decisão e aproximar a função pública dos cidadãos, uma vez que não
se constitui na simples transferência de competências, mas supõe, também, a distribuição do
poder decisório entre o governo municipal e a sociedade.60
A subsidiariedade, em que pese não constar expressamente na ordem constitucional brasileira, pode ser
depreendida da leitura combinada do artigo primeiro61, art. 18 e do art. 34, inc. VII, alínea “C”62, da Constitui-
ção Federal63. A leitura implícita da subsidiariedade na ordem constitucional se coaduna perfeitamente com o
modelo federal adotado, tendo em vista que a organização descentralizada dessa forma de Estado se desvela
como campo propício à aplicação do princípio: é dizer, o federalismo fornece uma base organizacional subs-
tancialmente favorável para que a subsidiariedade possa desenvolver seu conteúdo e extensão. É o que se de-
preende também da capacidade de elaboração de Lei Orgânica pelo Ente municipal:
Incluirá a lei orgânica de qualquer dos Municípios brasileiros regras para cooperação com
associações para planejamento municipal. Tem-se aqui a confirmação do princípio da sub-
sidiariedade64, uma vez que a proximidade da unidade menor não tem como deixar de fora a
palavra e o pensamento dos que nela habitam65,66.
Convém reafirmar a imprescindibilidade de articular a subsidiariedade com os princípios constitucionais,

fundamentalmente no que se refere ao princípio da igualdade, que exerce papel orientador da aplicação da ló-
gica subsidiária. O desafio da democratização do espaço local faz imperiosa a verificação concreta dos pressu-
postos constitucionais, os quais devem permear e delimitar as competências locais para além da discussão em
torno da descentralização estatal, coadunando o fortalecimento do espaço local com o rechaço às pretensões
oligárquicas, passíveis de viciar a formação da decisão pública em sua origem.
Ademais, nota-se que a subsidiariedade não se esgota na simples (re)distribuição de competências e a
consequente valorização do Município, estendendo-se para uma nova lógica de relacionamento entre o poder
público estatal e a sociedade, a partir da efetiva valorização do cidadão. Descentralizar o poder estatal é pressu-
59 As diversas formas de democratização do espaço público, as quais serão abordadas no último ponto do trabalho, concretizam-se de inúmeras formas, não havendo
regras rígidas para sua efetivação. As audiências públicas, o orçamento participativo e as consultas eletrônicas sobre diretrizes orçamentárias são exemplos de mecanismos
descentralizados de participação social.
60 ALMEIDA, Lindijane de Souza Bento. Gestão pública e democracia: os Conselhos Gestores de Saúde da Região Metropolitana de Natal-RN. Revista Democracia
e Participação, v.1, n.1. p. 44-72. Brasília: Secretaria Geral da Presidência da República, 2014, p.59.
61 Constituição Federal, Art. 1º: [...] estabelece que a República Federativa do Brasil é formada pela união indissolúvel dos Estados e Municípios e do Distrito Federal.
62 Constituição Federal, Art. 34, Inciso “VII – assegurar a observância dos seguintes princípios constitucionais [...] c) autonomia municipal;”.
63 [...] a organização político-administrativa da República Federativa do Brasil compreende a União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios, todos autônomos,
nos termos desta Constituição.
64 Grifo nosso.
65 O Estatuto da Cidade (Lei 10.257/2001), baseado nesse preceito, determina que o Plano Diretor dos municípios seja discutido e aprovado pelos poderes executivo e
legislativo municipal mediante realização de audiências públicas e participação de associações representativas dos diversos segmentos sociais.
54 MUNICIPALISMO
por, fundamentalmente, que se concretize um sistema de distribuição territorial – ao exemplo do Estado Por-
tuguês, unitário ou de distribuição vertical do poder público –, compatível com a realidade brasileira, de base
federalista com autonomia política, administrativa e financeira.
Además de todos los factores clásicos de la democracia, el que asegura su operatividad es el

que postula un sistema institucional de control del poder del Estado, por su distribución no
sólo horizontal a través del clásico principio de La separación de poderes, sino vertical, en el
territorio hasta llegar al Municipio67.
Não parece restar dúvida de que o esforço pela articulação da subsidiariedade, enquanto estratégia de
(re)ordenamento de competência e relacionamento dos cidadãos com o poder público, tende a contribuir com
a valorização do espaço local e na concretização de sua autonomia, inclusive no que tange à alocação de recur-
sos compatíveis com as demandas criadas pelo acréscimo de atribuições. A democratização das decisões públi-
cas, baseada na igualdade entre cidadãos, corrobora e potencializa o controle social da gestão pública, criando
um ambiente mais difícil de ser contaminado pelas pretensões oligárquicas regionais.
Competências locais – Aplicação prática da competência dos Municípios
A leitura dos dispositivos constitucionais que tratam da competência dos Municípios permite afirmar
que as principais políticas públicas encontram-se no campo das atribuições comuns a todos os Entes, o que
se depreende da verificação do rol de incs. do art. 2368. Trata-se de temas relacionados às políticas públicas de
saúde, educação, cultura, assistência social, meio ambiente, saneamento, gestão de recursos hídricos, segurança
e habitação, que demandam a ação compartilhada e cooperada entre as instâncias de governo.
Contudo, é neste aspecto que se verifica o maior paradoxo do federalismo brasileiro: se de um lado o
princípio da subsidiariedade opera como elemento interpretativo em conflito positivo de competência – exa-
tamente o que se verifica no art. 23 da Constituição Federal –, ampliando a importância da atuação do Mu-
nicípio; de outro, exige-se a compatível distribuição de recursos, pois a autonomia que decorre da aplicação da
subsidiariedade somente se completa e se realiza com a autonomia financeira, o que, indiscutivelmente, não se
verifica no federalismo brasileiro, como se reafirmará a seguir.
Vejamos, pois, na prática, a competência dos Municípios nessas grandes áreas de competência comum.69
Educação: os Municípios têm papel central na área da educação, e a Constituição os responsabiliza pe-
lo oferecimento dos programas de educação infantil e de ensino fundamental. O governo local deve aplicar o
mínimo de 25% de suas receitas de impostos e transferências. Essa vinculação de receita é obrigatória e previs-
67 BREWER-CARÍAS, Allan R. La descentralización del poder en el estado democrático contemporáneo. Córdoba, 2003, p. 14-15. Disponível em: <http://www.allanbrewer-
carias.com/Content/449725d9-f1cb-474b-8ab2-41efb849fea2/Content/I.1.874.pdf>. Acesso em: 5 ago. 2016.
69 Este tópico foi construído com consulta ao Portal Federativo, um site eletrônico desenvolvido pelo governo federal cujo objetivo é agregar informações de interesse
dos Entes federados, sendo o principal portal de relacionamento entre a União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios. Pode ser acessado no seguinte link: <http://
www.portalfederativo.gov.br/>. Em vista disso, as informações constantes neste instrumento devem ser consideradas com uma perspectiva crítica, relativizada, a partir de
elementos de efetividade financeira.
MUNICIPALISMO 55
ta constitucionalmente. Existe um Fundo constituído por recursos dos Estados e dos Municípios e um apor-
te de apenas 10% de recursos federais que redistribui recursos e auxilia no financiamento da educação básica.

Saúde: é dever do Município a garantia dos serviços de atenção básica à saúde e a prestação de serviços
em sua localidade, contando com a cooperação técnica e financeira dos Estados e da União. No Brasil, a saúde
é atendida em um Sistema Único que atua nas três esferas de poder, sendo, no entanto, de responsabilidade dos
Municípios o oferecimento da atenção básica e o gerenciamento do sistema na esfera local. Os Municípios estão
obrigados a aplicar 15% de suas receitas próprias em saúde enquanto os Estados devem aplicar 12%. A União
de acordo com a regra constitucional deverá investir anualmente em saúde o mesmo que gastou no exercício
anterior acrescido do crescimento do PIB. O atendimento de média complexidade seria, em tese, responsa-
bilidade dos Estados, e a União arcaria com as ações de alta complexidade; no entanto, acaba o governo local
na maioria das vezes assumindo o atendimento pleno, sem o necessário aporte de recursos que deveria vir em
conjunto dos governos estadual e federal. Neste ponto reside a principal inquietação acerca da efetividade do
federalismo, haja vista que a ampliação das atribuições municipais não está acompanhada do incremento de re-
ceita. Agrava substancialmente esta dicotomia o processo cada vez mais recorrente de judicialização dos temas
relacionados à saúde, o que tem obrigado os Municípios brasileiros a comprometerem aproximadamente 25%
de suas receitas, impossibilitando o Ente local de atuar em áreas também fundamentais como infraestrutura e
desenvolvimento. Não há, de parte dos demais Entes federados, especialmente a União, mecanismos claros de
compensação e ressarcimento pela assunção de obrigações originariamente vinculadas às esferas mais centrais,
dada a complexidade e os requisitos próprios de viabilidade financeira, específicos do princípio da subsidiariedade.
Cultura: em 2012, foi criado o Sistema Nacional de Cultura (SNC), cuja ideia é utilizar uma lógica de
gestão descentralizada e participativa, transferindo recursos da União para que Estados e Municípios incre-
mentem ações nesta área. Portanto, passou a integrar dentre as atribuições do Município a estruturação desse
plano em âmbito local, bem como a definição dos órgãos que abrigarão as seguintes competências: mobiliza-
ção e apoio das comunidades e dos cidadãos envolvidos com a cultura local; garantia do pleno funcionamento
do Conselho Municipal de Política Cultural; definição do montante de recursos anuais para o Fundo Muni-
cipal de Cultura, além de convocação e coordenação da Conferência Municipal de Cultura.

Assistência Social: a Constituição Federal estabelece que a gestão de serviços socioassistenciais e de se-
gurança alimentar no Brasil deve ser compartilhada entre os três níveis de governo. Criou-se em decorrência
disso o Sistema Único de Assistência Social (Suas), que tem como objetivo a integração das ações entre as es-
feras de poder. Assim, cabe aos Municípios a execução de programas, serviços e ações da Assistência Social, re-
cebendo recursos da União e dos governos estaduais para sua execução. Estes programas são, via de regra, subfi-
nanciados e, por essa, razão os Municípios investem sempre mais recursos do que os que lhe são aportados. Na
área de Segurança Alimentar e Nutricional, os Municípios também podem aderir e operacionalizar programas
desenvolvidos pela União, bem como propor políticas públicas visando a melhor implementação desses planos.

56 MUNICIPALISMO
Meio Ambiente: a Constituição Federal prevê que a criação de leis sobre proteção do meio ambien-
te é competência compartilhada entre União, Estados e o Distrito Federal. Os Entes locais também podem
legislar sobre meio ambiente, mas somente no âmbito local e respeitando as legislações estaduais e federal. Os
Municípios são responsáveis pelo cumprimento das políticas nacional e estadual de Meio Ambiente, bem co-
mo pela elaboração do plano diretor, que deve observar os zoneamentos ambientais e definir os espaços terri-
toriais a serem especialmente protegidos.
Os Municípios também podem emitir licenciamento ambiental nos casos de atividades ou empreendi-
mentos que possam causar impacto de abrangência local e localizados em unidades de conservação instituídas
pelo próprio Município, com exceção das áreas de proteção ambiental.

Saneamento: os Municípios são responsáveis pela elaboração dos planos de saneamento básico, bem
como pela organização e prestação – por via direta ou sob o regime de concessão ou permissão – dos serviços
públicos de interesse local. Também é responsabilidade municipal a organização, a regulação e a fiscalização da
prestação desses serviços, de forma direta ou delegada. É de responsabilidade dos Municípios o recolhimento
e a destinação de resíduos, medida de grande impacto financeiro e ambiental e que por sua complexidade aca-
ba por gerar grande preocupação aos gestores locais.

Gestão de Recursos Hídricos: como não possuem atribuições específicas na gestão hídrica, os Muni-
cípios são responsáveis por integrar as políticas locais de meio ambiente, saneamento básico e de uso e ocupa-
ção do solo com as políticas federal e estaduais de recursos hídricos.

Segurança: os Municípios têm a competência para desenvolver ações preventivas à violência através da
instalação dos equipamentos públicos, como iluminação e câmeras, além da possibilidade de criar guardas mu-
nicipais para a proteção de seu patrimônio, bens, serviços e instalações. Em 2014, a Lei 13.02270 regulamen-
tou as atribuições das guardas municipais na prevenção à violência, proteção dos direitos humanos, exercício
da cidadania e das liberdades públicas, preservação da vida e patrulhamento preventivo. Neste aspecto, nova-
mente constata a assunção, por parte da Municipalidade de atribuições originariamente inerentes aos Estados
Federados, sem que haja a contrapartida adequada de recursos orçamentários, agravando a crise organizacio-
nal e institucional verificado no federalismo brasileiro. Na prática, o que se lamenta, a concretização do princí-
pio da subsidiariedade no país tem se resumido ao incremento de encargos aos Municípios quando a adequa-
da efetivação desta importante diretriz interpretativa de ampliação de competência local sempre se alicerçou
no equilíbrio, na proporcionalidade e na economicidade, o que pressupõe, sem qual dúvida, que o federalismo
cooperativo – forte na autonomia local – somente se efetiva com autonomia financeira de fato.

Habitação: os Municípios têm o dever de elaborar e definir o plano municipal de habitação, em con-
formidade com suas diretrizes de desenvolvimento urbano, constante no plano diretor. Além disso, é respon-
sabilidade do Município a normatização dos procedimentos de regularização fundiária dentro de seus limites
70 Disponível em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_ato2011-2014/2014/lei/l13022.htm>.

MUNICIPALISMO 57
geográficos e a execução de ações relacionadas ao parcelamento, ao uso e à ocupação do solo em seus territó-
rios, respeitando o disposto no Estatuto da Cidade (Lei 10.257/2001)71.
Cabe ao Município também aprovar o projeto de regularização fundiária, com a promoção da demar-
cação de terra, os programas de construção e melhoria das condições habitacionais, o licenciamento urbanísti-
co e ambiental além de admitir a regularização fundiária de interesse social em Áreas de Preservação Perma-
nente, respeitando requisitos legais como leis ambientais e normas de defesa civil.
Como pode se perceber, uma breve análise das atribuições e competências dos Municípios brasileiros
tem demonstrado que a aplicação do princípio implícito da subsidiariedade administrativa local, articulado
com o federalismo e a descentralização, manifesta-se de forma contundente no sentido de inserção do Muni-
cípio no centro do processo de execução de políticas públicas. Contudo, é essencial que este incremento geo-
métrico de funções locais seja alicerçado com fontes efetivas de financiamento das políticas – temática a seguir
–, sem a necessidade de dependência excessiva de convênios que restringem a autonomia local, desrespeitando
frontalmente o conjunto principiológico já descrito.
6. Finanças locais
Os Municípios respondem administrativamente, de forma autônoma, pelos assuntos de interesse local,

tributos de sua competência, transporte coletivo, educação infantil e primeiras séries do ensino fundamental,
serviços de saúde básica e pelo adequado ordenamento territorial e pelo zelo patrimônio histórico-cultural local.
Ressalte-se, ainda, o fato de os Municípios terem competência complementar aos Estados e à União
no que se refere à guarda da Constituição, das leis e das instituições democráticas, conservação do patrimônio
público, bem como é responsável por proporcionar os meios de acesso à cultura, à educação e à ciência, prote-
ção do meio ambiente e combate à poluição, ao fomentar da produção agropecuária e da organização do abas-
tecimento alimentar, da promoção de programas de construção de moradias e da melhoria das condições ha-
bitacionais e de saneamento básico.
Entretanto, é imperioso ressaltar que a simples descentralização de atribuições não implica conferir au-
tonomia aos Municípios. Isso porque seria ineficaz consagrar um estatuto jurídico de relevante autonomia le-
gislativa e política caso esse novo lócus de competências não viesse “acompanhado dos meios jurídicos e ma-
teriais adequados à sua efetivação, particularmente em matéria de dinheiros públicos, procurando-se garantir
aos órgãos de governo próprio da Região os meios necessários à prossecução das suas atribuições”72.
a. Panorama geral das finanças municipais
Sem meios financeiros para que possibilitem o atendimento das necessidades a tarefas novas advindas
com a descentralização, tal acréscimo de competências se revelaria inócuo e meramente formal, relegando ao
princípio da subsidiariedade papel secundário na consecução da finalidade pública.
71 Disponível em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/LEIS_2001/L10257.htm>.

72 ROCHA, Joaquim Freitas da. Direito financeiro local: (finanças locais).Braga: Cejur, 2009, p. 25.
58 MUNICIPALISMO
O quadro abaixo (Tabela 1) apresenta a transformação ocorrida no número de Municípios por região
e por Unidade da Federação, nas últimas seis décadas (1960 a 2010), segundo os respectivos Censos Demo-
gráficos realizados pelo IBGE, identificando-se claramente uma expansão do número de Municípios nas úl-
timas décadas.
Tabela
Tabela 11 –- Número
Númerode
deMunicípios
Municípiosexistentes
existentesao
aolongo
longodos
dosúltimos
últimosCensos
censos Demográficos
demográficos
Grandes Regiões e Unidades da Federação 1 960 1 970 1 980 1 991 2000 201 0
Brasil 2.766 3.952 3.991 4.491 5.507 5.565
Região Norte 1 53 1 95 203 298 449 449
Região Nordeste 903 1 .376 1 .375 1 .509 1 .787 1 .794
Região Sudeste 1 .085 1 .41 0 1 .41 0 1 .432 1 .666 1 .668
Região Sul 41 4 71 7 71 9 873 1 .1 59 1 .1 88
Região Centro-Oeste 21 1 254 284 379 446 466
Rondônia 2 2 7 23 52 52
Acre 7 7 12 12 22 22
Amazonas 44 44 44 62 62 62
Roraima 2 2 2 8 15 15
Pará 60 83 83 1 05 1 43 1 43
Amapá 5 5 5 9 16 16
Tocantins 33 52 50 79 1 39 1 39
Maranhão 91 1 30 1 30 1 36 21 7 21 7
Piauí 71 114 114 118 221 224
Ceará 1 42 1 42 1 41 1 78 1 84 1 84
Rio Grande do Norte 83 1 50 1 50 1 52 1 66 1 67
Paraíba 88 1 71 1 71 1 71 223 223
Pernambuco 1 03 1 65 1 65 1 68 1 85 1 85
Alagoas 69 94 94 97 1 01 1 02
Sergipe 62 74 74 74 75 75
Bahia 1 94 336 336 41 5 41 5 41 7
Minas Gerais 483 722 722 723 853 853
Espírito Santo 37 53 53 67 77 78
Rio de Janeiro 62 64 64 70 91 92
São Paulo 503 571 571 572 645 645
Paraná 1 62 288 290 323 399 399
Santa Catarina 1 02 1 97 1 97 21 7 293 293
Rio Grande do Sul 1 50 232 232 333 467 496
Mato Grosso do Sul 35 50 55 72 77 78
Mato Grosso 29 34 55 95 1 26 1 41
Goiás 1 46 1 69 1 73 21 1 242 246
Distrito Federal 1 1 1 1 1 1
Fonte: IBGE, Cens o Demográ fi co 1 960, 1 970, 1 980, 1 991 , 2000 e 201 0.
(1 ) Incl us i ve o Terri tóri o Federa l de Ferna ndo de Noronha .
(2) Incl us i ve o Di s tri to Es ta dua l de Ferna ndo de Noronha , cri a do em 06.1 0.1 988.
Fonte: IBGE (2016)73.
73 IBGE. Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística. Estimativas populacionais para os municípios brasileiros em 1º/7/2016. Disponível em: <http://www.ibge.gov.br/
home/estatistica/populacao/estimativa2014/default.shtm> Acesso em 14 jul. 2016.
MUNICIPALISMO 59
Esses Municípios são, em grande parte, de pequeno porte (conforme Tabela 2, a seguir). Enquanto essa
categoria de Municípios corresponde a quase 90% do número total, os de médio porte representam em torno
de 10% e os de grande porte, pouco excedem a 1%. Muito embora o Brasil tenha grandes cidades em seu ter-
ritório, reconhecidas em âmbito mundial, a maior parte do território é indiscutivelmente composta por Mu-
nicípios com baixa população, compondo um mosaico bem distinto da realidade dos grandes centros urbanos.
Entretanto, o Brasil não classifica ou normatiza seus Municípios de acordo com seu porte, colocando-
-os sob as mesmas exigências constitucionais e deveres legais, com o mesmo princípio de distribuição de recei-
tas, muito embora sua capacidade arrecadatória seja profundamente destoante. A Confederação Nacional de
Municípios (CNM) tem destacado este paradoxo, e a necessidade de se analisar os Municípios, suas receitas e
atribuições, consoante seu porte, tendo apresentado a categorização verificada nas tabelas a seguir.
Tabela 2 – Quantidade de Municípios em relação ao número de habitantes
QUANTIDADE DE MUNICÍPIOS EM RELAÇÃO AO NÚMERO DE HABITANTES

Porte Número de Quantidade de Porcentagem de
Municípios Habitantes Municípios Municípios
Pequeno < 50.000 4.932 88,55%
Médio 50.001 - 350.000 570 10,23%
Grande > 350.000 68 1,22%
Total 5.570 100%
Fonte: Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística (IBGE). Estimativa Populacional 2016.
*Inclui Distrito Federal e Fernando de Noronha
No ranking dos Estados, os três mais populosos situam-se na região Sudeste, enquanto os três Estados
menos populosos localizam-se na região Norte. O Estado de São Paulo é o mais populoso, com 44,0 milhões de
habitantes e 21,7% da população total do país, seguido de Minas Gerais, com 20,7 milhões de habitantes (10,2%
da população total), e Rio de Janeiro, com 16,5 milhões de habitantes (8,1% da população total). O Estado de
Roraima é o menos populoso, com 496,9 mil habitantes (0,2% da população total), seguido do Amapá, com
750,9 mil habitantes (0,4% da população total), e Acre com 790,1 mil habitantes (0,4% da população total)74.
A Tabela 3, a seguir, apresenta a estimativa da população das 17 maiores metrópoles com mais de um
milhão de habitantes em 2010, atualizado com as estimativas anuais de população dos Municípios brasilei-
ros, com data de referência para 1o de julho de 2016, para cálculo das cotas do Fundo de Participação dos Es-
tados e Municípios75.
74 Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística (IBGE), Estimativa Populacional 2016.

75 As estimativas da população residente para os Municípios brasileiros, com data de referência em 1o de julho de 2016, foram elaboradas a partir da projeção para cada
Estado, incorporando os resultados dos parâmetros demográficos calculados com base nos resultados do Censo Demográfico 2010 e nas informações mais recentes dos
registros de nascimentos e óbitos. (IBGE, 2016). <ftp://ftp.ibge.gov.br/Estimativas_de_Populacao/Estimativas_2016/nota_metodologica_2016.pdf>. Acesso em: 12 jun.
2016.
60 MUNICIPALISMO
Tabela 3 – Estimativas da população residente nos Municípios

brasileiros com data de referência em 1o de julho de 2016.
ESTIMATIVAS DA POPULAÇÃO RESIDENTE NOS MUNICÍPIOS BRASILEIROS

COM DATA DE REFERÊNCIA EM 1º DE JULHO DE 2016 (Tabela 3)
COD. COD. POPULAÇÃO

UF NOME DO MUNICÍPIO
UF MUNIC ESTIMADA
SP 35 50308 São Paulo 11.895.893
RJ 33 04557 Rio de Janeiro 6.453.682
BA 29 27408 Salvador 2.902.927
DF 53 00108 Brasília 2.852.372
CE 23 04400 Fortaleza 2.571.896
MG 31 06200 Belo Horizonte 2.491.109
AM 13 02603 Manaus 2.020.301
PR 41 06902 Curitiba 1.864.416
PE 26 11606 Recife 1.608.488
RS 43 14902 Porto Alegre 1.472.482
PA 15 01402 Belém 1.432.844
GO 52 08707 Goiânia 1.412.364
SP 35 18800 Guarulhos 1.312.197
SP 35 09502 Campinas 1.154.617
MA 21 11300 São Luís 1.064.197
RJ 33 04904 São Gonçalo 1.031.903
AL 27 04302 Maceió 1.005.319
Fonte: Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística – IBGE – Estimativa Populacional 2016
IBGE (elaboração própria). Disponível em: <http://www.ibge.gov.br/home/estatistica/populacao/estimativa2016/default.shtm>.
Merece destaque também o comparativo do número de Municípios ao longo da história constitucio-

nal brasileira. A partir da proclamação da República (1889), as províncias passaram à categoria de Estados. O
país apresenta uma situação notadamente estável no que se refere às províncias e às Unidades da Federação,
enquanto a malha municipal, muito mais dinâmica, vem apresentando sucessivos desmembramentos para a
formação de novas unidades em todo o país. Desta forma, o país, que contava com 642 Municípios em 1872,
aumentaria gradativamente até os números de hoje (segundo o IBGE, em 2016, o Brasil possui a marca de
5.570 Municípios), estando suspenso o processo de criação de novas unidades locais.
MUNICIPALISMO 61
Figura 1 – Evolução do número de Municípios do Brasil
Fonte: IBGE. Anuário Estatístico76.

Prosseguindo a análise comparativa dos Municípios, tomando por base os vinte maiores Municípios em
termos de Produto Interno Bruto, identifica-se que eles representam 36,66% de toda a riqueza produzida no
país, desvelando que a concentração de renda fica mais evidente na região do Sudeste, onde 12 Municípios es-
tão entre os 20 primeiros, enquanto as regiões Nordeste, Centro-Oeste, Sul e Norte têm menos de três Mu-
nicípios entre os primeiros colocados.
Tabela 4 – Produto Interno Bruto dos Municípios em 2011
Produto Interno
Municípios e respectivas
Bruto a preços correntes Porcentagem (%)
Unidades da Federação
(1 000 R$)
São Paulo/SP 1º 477.005.597 11,51%
Rio de Janeiro/RJ 2º 209.366.429 5,05%
Brasília/DF 3º 164.482.129 3,97%
Curitiba/PR 4º 58.082.416 1,40%
Belo Horizonte/MG 5º 54.996.326 1,33%
Manaus/AM 6º 51.025.146 1,23%
Porto Alegre/RS 7º 45.506.017 1,10%
Guarulhos/SP 8º 43.476.753 1,05%
76 Disponível em: <http://saladeimprensa.ibge.gov.br/noticias?view=noticia&id=1&busca=1&idnoticia=2045> Acesso em: 12 jun. 2016.

62 MUNICIPALISMO
Fortaleza/CE 9º 42.010.111 1,01%

Campinas/SP 10º 40.525.214 0,98%
Osasco/SP 11º 39.283.027 0,95%
Salvador/BA 12º 38.819.520 0,94%
Campos dos Goytacazes/RJ 13º 37.205.791 0,90%
São Bernardo do Campo/SP 14º 36.337.338 0,88%
Recife/PE 15º 33.149.385 0,80%
Barueri/SP 16º 31.935.455 0,77%
Santos/SP 17º 31.544.843 0,76%
Vitória/ES 18º 28.357.258 0,68%
Betim/MG 19º 28.085.221 0,68%
Goiânia/GO 20º 27.668.222 0,67%
Fonte: Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística – Contagem populacional 2013 – Elaboração própria.
Fica evidente que as profundas alterações político-administrativas ocorridas no período pós-Constituin-

te proporcionaram uma intensificação da urbanização, pela criação na comunidade local de cada Município,
de um incremento na demanda por serviços e equipamentos sociais em saúde, educação, habitação e seguran-
ça. Ressalte-se que tal aumento diz respeito a uma demanda reprimida, deflagrada pela autonomia e acrésci-
mo de atribuições que o Ente municipal adquiriu com seu status de Ente federativo.
A nova organização constitucional alterou as normas de distribuição da receita tributária da União, com
aumento do aporte de recursos aos Municípios e, em contrapartida, com novas atribuições constitucionais e
responsabilidades aos Entes municipais conforme determinadas no capítulo IV do título III da Carta. Resta
avaliar se houve proporcionalidade entre a nova repartição das receitas com o conjunto de atribuições cada vez
mais significativo para a esfera local. As modificações estruturais ocorridas no período pós-constituinte pro-
porcionaram uma intensificação da urbanização, multiplicando a demanda por serviços e equipamentos sociais
em saúde, educação, habitação e segurança.
Assim, o que se verifica na gestão local e na consequente atribuição de efeitos concretos ao princípio da
subsidiariedade é um verdadeiro paradoxo: se de um lado deve-se operar uma ótica de descentralização efeti-
va de competências com a inserção do espaço municipal no centro das políticas públicas; de outro lado, é im-
perioso registrar a profunda disparidade e deficiência no que tange ao volume de receitas que os gestores mu-
nicipais podem se valer para atender a este novo patamar do Município como efetivo Ente com competências
cada vez mais destacadas.
Já no que tange às alterações de natureza conjuntural, pode-se destacar a retração econômica gerada pe-
la política recessiva do governo federal nos anos seguintes à promulgação da Constituição e a consequente re-
dução da base de cálculo das receitas do Fundo de Participação dos Municípios, tendo como resultado práti-
co a redução da arrecadação federal e, por conseguinte, das transferências de recursos aos Municípios. Mesmo
com os inúmeros avanços protagonizados pela CNM – Confederação Nacional de Municípios – no que to-
MUNICIPALISMO 63
ca a alterações constitucionais ampliando os percentuais destinados ao poder local, a base arrecadatória dada à
crise econômica tem acarretado profundas dificuldades para que as administrações locais possam fazer frente
às inúmeras demandas encaminhadas aos respectivos administradores públicos.
Mesmo após os períodos de recessão econômica da década de 1990, permanecem os Municípios na
linha de frente dos problemas face às crescentes demandas sociais, com um orçamento cada vez mais compro-
metido com as transferências constitucionais – não podendo ser inferior a 25% (vinte e cinco por cento) da
Receita Líquida de Impostos e Transferências em investimentos na área de educação e, no mínimo, 15% (quinze
por cento) do produto da arrecadação dos impostos a que se refere o art. 156 e dos recursos que tratam os arts.
158 e 159, inc. I, alínea b, e § 3º, da Constituição Federal em ações e serviços de saúde, sendo os dados efeti-
vos de investimentos muitíssimo superiores ao mínimo exigido na carta constitucional, atingindo uma média
nacional de 30% da receita líquida. Isso tem gerado uma constante mobilização de governadores e prefeitos
em busca de recursos com a União, para investimentos em projetos e programas sociais77.
b. Fontes da receita municipal
A Constituição Federal, ao trabalhar as regras de tributação e orçamento, respeitando o Princípio do

Pacto Federativo, inscreveu sob o título de Repartição de Receitas Tributárias 3 (três) modalidades distintas de
participação dos Estados, Distrito Federal e Municípios na Receita Tributária da União.
Essas modalidades dizem respeito especificamente à (i) participação direta dos Entes federados, no pro-
duto da arrecadação de imposto de competência impositiva da União, conforme arts. 157, I, e 158, I, da CRFB
e às parcelas de Imposto de Renda retido na fonte incorporada às respectivas receitas correntes; (ii) à partici-
pação no produto de imposto de receita partilhada, consubstanciada nos arts. 157, II, 158, II, III e IV, e 159,
III, da CRFB e (iii) à participação em fundos de redistribuição. Este último expediente se refere à distribuição
para as entidades políticas de determinadas importâncias dos fundos formados pelo somatório das receitas do
Imposto de Renda de Pessoa Física (IRPF) e do Imposto sobre Produtos industrializados (IPI).
O fundo de participação é constituído pela repartição da arrecadação gerada sobre o IR e IPI. Neste
sentido, segundo o art. 159 da CRFB, a União deve entregar aos Entes federados 49% (quarenta e nove por
cento) de todo produto da arrecadação do Imposto de Renda (IRPF) e do Imposto sobre Produtos Industria-
lizados (IPI), da seguinte forma:
a) 21,5 % (vinte e um inteiros e cinco décimos por cento) ao Fundo de Participação dos Estados e
do Distrito Federal;
b) 22,5 % (vinte e dois inteiros e cinco décimos por cento) ao Fundo de Participação dos Municípios;
c) 3% (três por cento) para aplicação em programas de financiamento ao setor produtivo das Re-
giões Norte, Nordeste e Centro-Oeste, através de instituições financeiras oficiais, de caráter re-
77 Para mais informações acerca da mobilização de prefeitos e governadores em torno da questão orçamentária, ver a série “Marcha a Brasília da Confederação Nacional
de Municípios. Disponível em: <http://www.cnm.org.br/institucional/marchaabrasilia>.
64 MUNICIPALISMO
gional, de acordo com os planos regionais de desenvolvimento, ficando assegurada ao semiárido

do Nordeste a metade destes recursos destinados;
d) 1% (um por cento) ao Fundo de Participação dos Municípios, que será entregue no primeiro de-
cêndio do mês de dezembro de cada ano;
e) 1% (um por cento) ao Fundo de Participação dos Municípios, que será entregue no primeiro de-
cêndio do mês de julho de cada ano.
A repartição de receitas edificada na Constituição Federal demonstra que, no ato de criação do tributo,
o resultado econômico que dele se origina já pertence a mais de uma pessoa política. Os valores arrecadados
não convertem integralmente ao titular da competência tributária, o qual é responsável por instituir, fiscalizar
e arrecadar o tributo. Assim, em razão do expresso mandamento constitucional, o titular da obrigação tribu-
tária deve repassar o montante arrecadado às entidades partícipes. A titularidade da receita, por conseguinte,
não pertence de modo exclusivo à entidade política que institui o tributo.
Não obstante a mácula dessa repartição tributária, no âmbito municipal, a arrecadação de tributos78, em-
bora tenha tido um considerável incremento em termos agregados na última década, permanece concentrada
nos grandes centros e nas regiões mais desenvolvidas que reúnem as propriedades mais valorizadas e grande
parte das atividades de serviços, onde se dão as bases de incidência dos principais tributos cobrados diretamen-
te pelas prefeituras. Desta forma, as transferências dos níveis superiores de governo, em particular as do FPM,
exercem papel fundamental de minimizar a enorme variância no padrão de financiamento municipal e dimi-
nuir as desigualdades regionais (BNDES, 2001)79.
Contudo, muito além de uma adequada distribuição, proporcional à população dos Municípios, a re-
partição de recursos via FPM80, no caso dos Municípios, seria capaz de efetivar uma lógica administrativa am-
parada na subsidiariedade, levando em consideração que os valores seriam geridos de modo mais próximo da
definição e do controle por parte dos cidadãos. Desse modo, contribui-se para a economicidade e a eficiência,
visto que sua aplicação seria coadunada com as necessidades reais do espaço local, cujas decisões, por excelên-
cia, devem recair sobre os próprios destinatários das políticas públicas, nos espaços institucionais de interface
entre sociedade e poder público, materializando a dimensão horizontal do princípio81.
Esse quadro revela uma forte dependência dos Municípios com relação às fontes de financiamento fe-
derais, formalizado a partir de convênios, cuja liberação das rubricas está submetida a uma série de critérios
burocráticos que tornam por dificultar a descentralização financeira, acarretando em mera desconcentração
administrativa, relegando aos Municípios a condição de simples operadores de decisões do poder central. É
78 Importa destacar que a arrecadação direta municipal advém, principalmente, da cobrança de dois tributos com características preponderantemente urbanas: o IPTU
(imposto sobre a propriedade imobiliária urbana) e o ISS (impostos sobre a venda de serviços).
79 BNDES. Receita Municipal: A Importância das Transferências do FPM e do SUS. Secretaria para Assuntos Fiscais – SF. Disponível em: <http://www.bndes.gov.br/Si-
teBNDES/export/sites/default/bndes_pt/Galerias/Arquivos/conhecimento/informesf/inf_28.pdf>. Acesso em: 12 ago. 2016.
80 Trata-se de uma transferência constitucional (art. 159, I, b), resultante de 22,5% da arrecadação do Imposto de Renda e do Imposto sobre Produtos Industrializados
(IPI). A distribuição dos recursos aos Municípios é feita de acordo o número de habitantes. São fixadas faixas populacionais, cabendo a cada uma delas um coeficiente
individual. O mínimo é de 0,6 para Municípios com até 10.188 habitantes, e o máximo é 4,0 para aqueles acima 156 mil.
81 HERMANY, Ricardo. Município na Constituição: poder local no constitucionalismo luso-brasileiro. Curitiba, Juruá, 2012, p. 104.
MUNICIPALISMO 65
latente a necessidade de incremento nos fundos constitucionais de transferência, a exemplo do FPM82, com
o viés de reduzir a dependência financeira da União, prejudicial a uma proposta de natureza subsidiária e de
emancipação do poder local.
Tornar-se-ia sem efeito propiciar o poder decisório às instâncias locais sem, contudo, propiciar os re-
cursos necessários à concretização da participação cidadã na gestão pública. De nada adiantaria transferir um
leque de atribuições e competências ao Ente municipal, mantendo o poder local apartado do processo demo-
crático, incluindo nesse contexto a possibilidade de gerência sobre os meios financeiros, indispensáveis à con-
secução de qualquer política pública.
Em sentido oposto à necessária administração financeira local, está a alteração constitucional incluída
pela EC – 86/ 2015, a qual alterou a redação do art. 169 da CRFB, determinando o cumprimento impositivo
das ementas parlamentares. Este instituto, denominado de orçamento impositivo, torna obrigatória a execu-
ção das emendas parlamentares individuais83, acabando com a possibilidade de contingenciamento pelo Exe-
cutivo federal. Esta atitude do Congresso Nacional é um exemplo claro de violação ao princípio da subsidia-
riedade, outorgando à discricionariedade dos parlamentares a destinação de recursos financeiros sem critérios
objetivos – e quase nunca justos – de distribuição entre os Municípios.
A nódoa da adoção do orçamento impositivo, contudo, é mitigada pela regra constante no parágrafo 9º
do art. 169 da CRFB. Segundo este dispositivo, as emendas devem conter-se ao limite de 1,2% (um inteiro
e dois décimos percentuais) do valor total do orçamento previsto no Ploa. Dentro deste limite, a metade das
emendas apresentadas deve estar destinada a ações e serviços públicos de saúde. Assim sendo, soluciona-se par-
te de uma das questões problemáticas das emendas parlamentares individuais: retira-se do governo o poder de
barganha sobre os parlamentares que condicionava a liberação de recursos do orçamento em razão do apoio
em matérias de interesse. Desse modo, dá-se maior autonomia e segurança jurídica às emendas parlamentares.
Contudo, a grande questão da existência das emendas parlamentares, precisamente a da democratização,
permanece estanque. Os recursos liberados para as emendas não estão vinculados a critérios objetivos e téc-
nicos sobre o âmbito e a área de aplicação. Desse modo, o Município contemplado não será necessariamente
aquele de maior dependência do Fundo de Participação dos Municípios. A discricionariedade da decisão recai
unicamente sobre a vontade do parlamentar. Até mesmo aquele Município contemplado com a liberação de
recurso sofre um ônus: afasta da comunidade local e da gestão municipal a possibilidade de decidir e deliberar
acerca de suas necessidades e prioridades.
É nesse contexto que se observa um campo fértil para a ocorrência de exemplos de tratamento distintivo
entre Municípios que possuem representação parlamentar mais direta daqueles que não possuem a mesma
importância político-eleitoral. Com isso, são gerados prejuízos para a consolidação de um federalismo que se
propõe valorizar a autonomia local, baseado na subsidiariedade e no cooperativismo, bem como se afeta o re-
82 O repasse do FPM é composto por uma alíquota da arrecadação do IR mais IPI, portanto, o montante transferido a cada período é diretamente proporcional ao de-
sempenho da arrecadação líquida desses impostos no período anterior, havendo flutuação dos valores a cada mês. Quando o governo federal resolve desonerar do IPI certos
bens industrializados, por determinado período, isso acaba impactando diretamente a receita do Município pela diminuição do montante do FPM.
83 As emendas parlamentares são o instrumento pelo qual os membros do Poder Legislativo atuam sobre o Projeto de Lei Orçamentária Anual (Ploa), acrescendo, su-
primindo ou modificando itens. As emendas ao Ploa recebem detalhada regulamentação por parte dos regimentos internos das diferentes instituições legislativas, sendo
que, no âmbito do Congresso Nacional, a regulação da tramitação faz-se por meio da Resolução 01/2006-CN, de 22 de dezembro de 2006. A apresentação de emendas
ao projeto de lei orçamentária é ocasião de especial relevância na atuação parlamentar, pois por meio delas os representantes eleitos podem influir na alocação dos recur-
sos públicos em função dos objetivos e compromissos políticos que orientam seu mandato de representação. Disponível em: <http://www12.senado.leg.br/orcamento/
glossario?search_letter=e>. Acesso em: 6 ago. 2016.
66 MUNICIPALISMO
lacionamento institucional republicano, baseado em critérios de impessoalidade e isonomia, como bases da

igualdade constitucional.
Esse é apenas um dos pontos que desvelam as imperfeições do Federalismo Brasileiro que necessitam
ser sanadas para que se institua, de fato, uma organização institucional pautada na descentralização e na auto-
nomia local – conciliando definição de competências, aporte financeiro compatível e relacionamento institu-
cional alicerçado no princípio da igualdade, desvelando-se em um federalismo verdadeiramente trino. Obser-
va-se, ainda, a excessiva dependência financeira do poder central, marcada pela existência de uma comunicação
mediada pelas vicissitudes da negociação política.
Para tanto, uma das alternativas de contraponto ao instituto das emendas parlamentares advém de uma
das propostas da Confederação Nacional de Municípios, cujo objetivo é criar um “Fundo de Desenvolvimento
Municipal”, que receberia o percentual da receita corrente líquida e distribuiria de acordo com critérios equâ-
nimes, nos moldes de repasse do Fundo de Participação dos Municípios, o que viria ao encontro da visão de
subsidiariedade administrativa e que enseja a participação comunitária na gestão dos assuntos públicos. É es-
sencial para a valorização da autonomia local que a definição das prioridades orçamentárias seja resultado da
articulação entre poder público municipal e sociedade, com o efetivo controle social manifestado durante a
realização de audiências públicas.
Além da proposta de criação do fundo de desenvolvimento municipal, a Confederação Nacional de Mu-
nicípios tem encampado uma série de propostas de aprimoramento e (re)ordenamento do federalismo brasi-
leiro em nível constitucional, bem como tem promovido debates, agregando as demandas dos líderes munici-
pais, frente aos desafios que o municipalismo enfrenta na busca do amadurecimento da democracia local, da
verdadeira descentralização financeira, política e administrativa, na construção de um espaço local autônomo
e plural. É acerca dos principais desafios e das perspectivas na busca do federalismo trino, com respeito à au-
tonomia local e à descentralização administrativa – e não à mera desconcentração – que o derradeiro ponto
trata, pontuando os principais eixos das reivindicações municipalistas dirigidas pela CNM nos últimos anos.
7. Controles na administração municipal
A Constituição Federal de 1988, sucedida de outros dispositivos normativos, tratando do tema Contro-
le em sede Federal, Estadual e Municipal, responsabilizando órgãos da estrutura do Estado pelo seu exercício
e oportunizando a participação ativa da sociedade enquanto fiscal do dinheiro público. Ademais, o controle
exercido pela própria administração pública é denominado “controle institucional”, enquanto aquele exercido
pela sociedade é denominado “controle social”.
O controle institucional é divido em interno e externo, em que o interno é realizado pela administra-
ção, na figura do gestor e também pelas controladorias. A Constituição Federal conceitua o controle interno,
de forma indireta, no art. 31, mencionando que se trata de um órgão responsável pela fiscalização do Municí-
pio. Além disso, no art. 70, especifica tanto as áreas de atuação da fiscalização contábil, financeira, orçamentá-
ria, operacional e patrimonial, da administração direta e indireta, quanto a sua legalidade, economicidade, re-
núncia de receitas e legitimidade.
MUNICIPALISMO 67
O controle institucional externo é exercido pelos poderes Judiciário e Legislativo – auxiliado pelo Tri-
bunal de Contas dos Estados e dos Municípios (se houver) –, e pelo Ministério Público. Em relação ao Legis-
lativo, diante do disposto na Constituição de 1988, verifica-se um controle político de legalidade financeira e
contábil que visa a comprovar a probidade de atos administrativos e a regularidade de gastos públicos, e tam-
bém de emprego de bens, dinheiro público e valores.
Já o controle social é divido naquele de iniciativa do Ente público e outro de iniciativa da sociedade: o
controle exercido por iniciativa do Ente público realiza-se por meio de audiências, conferências, conselhos, ou-
vidorias, E-sic e portal de transparência; o controle exercido por iniciativa da sociedade ocorre por intermédio
de manifestações, redes sociais e grupos organizados.
Um dos canais efetivos para a participação da sociedade são os conselhos gestores de políticas públicas,
que estabelecem uma sociedade em que a cidadania deixa de ser apenas um direito, e sim uma realidade, ten-
do então a sua atuação no fortalecimento da participação democrática cidadã na formulação e na efetivação
de políticas públicas – evidentemente que devem ser contextualizados e verificados os pressupostos efetivos
de representação nestes conselhos.
a. Controle institucional do poder municipal
O controle institucional se refere àquele que a própria administração pública desempenha no decorrer da
atividade governamental. O art. 31 da CRFB84 estabelece que o controle institucional é competência dos siste-
mas de controle interno e do controle externo, quando exercido pelo Legislativo com o auxílio dos Tribunais de
Contas dos Estados ou do Município ou dos Conselhos ou Tribunais de Contas dos Municípios, onde houver.
O controle interno é exercido por órgão integrante do poder municipal, razão pela qual foi denomina-
do interno, e tem por fundamento o princípio do direito administrativo conhecido como autotutela, traduzido
no poder-dever da administração pública de controlar e corrigir seus próprios atos.
A administração municipal utiliza um conjunto de procedimentos administrativos para realizar esse
controle, tais como as auditorias internas, o acompanhamento das ações financeira e contábeis e comissões in-
ternas de fiscalização de contratos administrativos.
Dentro de cada Município o controle interno deve se pautar por uma atuação sistêmica e integrada, de
modo a produzir informações relevantes para a gestão no que diz respeito ao cumprimento das normas e re-
gulamentos, além dos princípios basilares inerentes à administração – moralidade, impessoalidade, legalida-
de, publicidade e eficiência – de modo a facilitar a avaliação dos resultados da gestão e da aplicação dos recur-
sos públicos.
84 Art. 31. A fiscalização do Município será exercida pelo Poder Legislativo Municipal, mediante controle externo, e pelos sistemas de controle interno do Poder Exe-
cutivo Municipal, na forma da lei.
“§ 1º O controle externo da Câmara Municipal será exercido com o auxílio dos Tribunais de Contas dos Estados ou do Município ou dos Conselhos ou Tribunais de
Contas dos Municípios, onde houver.
§ 2º O parecer prévio, emitido pelo órgão competente sobre as contas que o Prefeito deve anualmente prestar, só deixará de prevalecer por decisão de dois terços dos
membros da Câmara Municipal.
§ 3º As contas dos Municípios ficarão, durante sessenta dias, anualmente, à disposição de qualquer contribuinte, para exame e apreciação, o qual poderá questionar-lhes
a legitimidade, nos termos da lei.
§ 4º É vedada a criação de Tribunais, Conselhos ou órgãos de Contas Municipais.”
68 MUNICIPALISMO
O controle interno também dá suporte ao controle externo no exercício de sua missão institucional, re-
gistrando-se que algumas áreas sensíveis da gestão pública devem receber atuação direta e diferenciada dos ór-
gãos de controle institucional, a saber: patrimonial, recursos humanos, financeiro, orçamentário, contratações
e operacional.
Já o controle institucional externo é função do Poder Legislativo Municipal – Câmara de Vereadores –,
com o auxílio dos respectivos Tribunais de Contas85. Assim, a exemplo do que ocorre em nível estadual e fe-
deral, cada Câmara Municipal possui a função de fiscalização e controle dos atos do Poder Executivo, abran-
gendo os atos administrativos, de gestão e a fiscalização financeira e orçamentária.
Fundamental destacar, no campo do controle, que a atuação do Tribunal de Contas não vincula o Poder
Legislativo a seus pareceres, haja vista que a Câmara Municipal, desde que obtenha quórum qualificado, pode
divergir da manifestação desta corte, conforme retroafirmado. Logo, embora incomum, observam-se decisões
de legislativos locais divergentes do parecer aprovado pelo plenário dos Tribunais de Contas.
Para cumprir a tarefa de fiscalização, a Câmara Municipal pode valer-se de instrumentos como a con-
vocação de autoridades municipais para prestar informações, realização de audiências públicas e aprovação de
requerimentos de informações, podendo contar, ainda, com as Comissões Parlamentares de Inquérito (CPIs)
para investigar fatos determinados ou denúncias, dentro de um determinado prazo.86
Cabe ressaltar que a lei que rege os Municípios é a Lei Orgânica municipal, espécie de Constituição
dos Municípios – a lei maior de cada cidade – sendo por meio dela que os Municípios se organizam e defi-
nem sua estrutura administrativa.
b. O controle social da administração pública municipal
Sabe-se que a democracia representativa não encerra a possibilidade de exercício de poder pelo povo,
segundo o que lhe atribui a Constituição brasileira. Portanto, é tão legítimo quanto essencial que a democracia
seja qualificada pela efetiva apropriação do espaço público municipal pela sociedade de maneira direta, tanto
individualmente – pela ação de cada cidadão nos processos participativos –, quanto coletivamente – mediante
ação coletiva de movimentos sociais, associações comunitárias, entidades representativas de classe, organiza-
ções não governamentais e demais organizações civis de interesse público.
Em que pese a capacitação da participação ativa do cidadão nos rumos da administração municipal já
ser um valor fundamental em si mesmo, as ações de controle social se refletem em vários níveis para a melho-
ria da gestão pública e podem ocorrer em três momentos distintos:
• participação prévia – durante as audiências abertas e em reuniões de planejamento das políticas pú-
blicas do Município e na composição do orçamento público municipal;
85 Apenas as cidades de São Paulo e Rio de Janeiro têm Tribunais de Contas específicos para isso, como órgão municipal competente para a fiscalização financeira do
Município.
86 CGU. Controladoria-Geral da União. O vereador e a fiscalização dos recursos públicos. Brasília: CGU, 2009, p. 15. Disponível em: <http://www.cgu.gov.br/Publicacoes/
auditoria-e-fiscalizacao/arquivos/cartilhavereadores.pdf>. Acesso em: 10 ago. 2016.
MUNICIPALISMO 69
• participação concomitante – mediante o acompanhamento, fiscalização e denúncia durante a execu-

ção dos programas ou obras e gastos do governo municipal;
• participação posterior – na avaliação de resultados, desempenho e eficiência da gestão municipal87.
Os espaços de participação são aqueles previstos ou não em lei, nos quais o cidadão pode manifestar sua
opinião e influenciar nas decisões do poder público municipal. Destacam-se os conselhos gestores de políticas
públicas, as conferências, as audiências públicas, as ouvidorias, o Serviço de Informação ao Cidadão (E-Sic).
Embora não expressos em lei, há outros importantes canais de participação, criados por iniciativa da
sociedade, como as mobilizações de rua, manifestações em redes sociais, articulação das organizações sociais
defensoras de direitos, os movimentos sociais, os coletivos e as plataformas88.
A participação ativa do cidadão nos rumos da comunidade ajuda a criar um senso de coletividade, ain-
da incipiente na sociedade brasileira, bem como propicia um combate mais eficaz à ocorrência de práticas cor-
ruptivas, atuando em complemento aos controles internos; dissemina a cultura de participação e controle da
gestão; proporciona um aumento de qualidade na ação pública municipal; e possibilita a orientação do Muni-
cípio pela comunidade local. Configura-se, assim, um municipalismo adjetivado com a democracia local, tra-
duzida na efetiva apropriação do espaço público estatal pela sociedade local, o que justifica, em suma, o poder
local como efetivo contexto capaz de potencializar o empoderamento do cidadão.
8. Considerações finais
Os novos contornos do federalismo brasileiro, após a edição da Constituição Federal de 1988, aponta-
vam para a descentralização política, administrativa e financeira e implicavam na repartição de horizontal de
competências e no desenvolvimento da autonomia municipal com fulcro no fortalecimento do poder local, fa-
cultando a formação de um ambiente propício para o incremento da gestão participativa e do controle social.
O plano de discussão e deliberação de políticas públicas teria por base o espaço local, mediante a participação
ativa da comunidade e não apenas como destinatária das ações políticas.
A subsidiariedade, compreendida implicitamente da leitura combinada dos arts. 29 e 30 da Constitui-
ção Federal, articulada com os demais princípios constitucionais, notadamente da descentralização e do fe-
deralismo, se consubstancia como relevante na equalização das imperfeições do federalismo brasileiro, ainda
centralizado, possuindo um forte viés indutor de um (re)ordenamento de competências. O desafio pressupõe
uma descentralização efetiva, do ponto de vista financeiro, político e administrativo, que considere o poder lo-
cal fonte de legitimação da autonomia. Essa descentralização se encontra plenamente verificável no plano for-
mal, contudo, sob o ponto de vista material, se verifica um deslocamento do eixo decisório para o espaço local
ainda muito aquém ao que estabelecem os pressupostos teóricos da subsidiariedade e de um federalismo efe-
tivamente trino e municipalista.
87 CGU. Controladoria-Geral da União. O vereador e a fiscalização dos recursos públicos. Brasília: CGU, 2009. Disponível em: <http://www.cgu.gov.br/Publicacoes/audi-
toria-e-fiscalizacao/arquivos/cartilhavereadores.pdf>. Acesso em: 10 ago. 2016.
88 Ibidem.
70 MUNICIPALISMO
A existência de alguns instrumentos legais específicos, tais como o Estatuto da Cidade, a Lei de Res-
ponsabilidade Fiscal, a Lei de Acesso à informação e a possibilidade constitucional de organização do Plano
Diretor e a Lei Orgânica Municipal, indicam uma mudança paulatina do centralismo estatal, sem que haja
necessidade de novas alterações legislativas.
O desafio que se apresenta é que no processo de deslocamento do eixo decisório para o plano local, para
o espaço municipal e seus respectivos atores sociais, o acréscimo de competências esteja também acompanha-
do dos meios materiais condizentes para que o processo de emancipação local se concretize como verdadeiro
poder autônomo, com poder deliberativo independente dos poderes centrais.
Importa ressaltar que é inviável pensar em autonomia municipal e descentralização de poder sem que
haja a correspondente participação cidadã, com atuação compartilhada dos atores do espaço local junto ao po-
der público. Estes atores precisam estar empoderados para exercer ativamente sua cidadania, cabendo ao po-
der público promover a habilitação para que haja uma efetiva participação, evitando que o poder se concentre
nas mãos de poucos indivíduos, retirando da coletividade o seu direito de decidir conjuntamente os rumos das
políticas públicas que lhes são afetas e exercer o controle social dos atos da gestão pública.
É necessário ser implementado um poder local relacional em que o processo de definição das compe-
tências e o federalismo financeiro sejam instrumentos para a consolidação de um espaço municipal que atribua
ao cidadão papel de destaque na formação e no controle das decisões públicas. Diante disso, o fortalecimento
do poder local na perspectiva vertical da subsidiariedade somente se justifica na medida em que sirva efetiva-
mente de lócus para a apropriação do espaço estatal local pela sociedade.
O esforço pela articulação da subsidiariedade enquanto estratégia de (re)ordenamento de competência
e relacionamento dos cidadãos com o poder público tendem a contribuir com a valorização do espaço local e
na concretização de sua autonomia, inclusive no tangente à alocação de recursos compatíveis com as deman-
das criadas pelo acréscimo de atribuições, fundamental para que se atinja, de forma concreta, um federalismo
cooperativo, com auxílio mútuo entre os Entes federados, com fulcro na persecução do bem comum e da par-
ticipação comunitária sempre que possível.
MUNICIPALISMO 71
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76 MUNICIPALISMO
Capítulo 3: O movimento municipalista

do Brasil: o papel da CNM
Por Elena Garrido89
O conceito de municipalismo identifica o lugar e o papel do Município na estrutura de governança de

um Estado.
Se, no entanto, esta conceituação for tomada com o viés de movimento, refere as forças que, em deter-
minado contexto histórico, reivindicam para o Município o papel de ator principal e central da organização e
sustentação de determinado país.
Na obra editada pela CNM em 2012, “Município, palco da vida”, os autores informam que “os movi-
mentos municipalistas se diferenciam de acordo com as forças que os originam ou alimentam”.
No Brasil Republicano, o movimento tem suas primeiras evoluções durante a chamada “Campanha
Municipalista”, desenvolvida a partir dos anos 1930, a qual visava a “revitalizar a economia municipal para tor-
nar possível o progresso do interior que a melhoria das condições de vida dessas populações”. Esse movimento
contava com a ação direta de lideranças do funcionalismo público federal que circulavam pelo interior do país,
espalhando a ideia municipalista, principalmente por meio do IBGE, que desfraldava a bandeira do compro-
misso municipalista e seu papel na construção de um novo Brasil. O objetivo principal da campanha era o au-
mento da participação dos Municípios na renda pública e a reforma administrativa e isso interessava o gover-
no do Estado Novo, que buscava a desarticulação das oligarquias regionais. Portanto, a projeção do Município
e a desidratação dos Estados-membro era um jogo político implantado a partir do governo central.
A articulação do movimento conquistou relativo espaço na Constituinte de 1946, por meio da qual fi-
caram estabelecidas regras de expansão das atribuições dos governos locais, fruto do trabalho articulado das
forças que gravitavam em prol do fortalecimento dos Municípios. Também são dessa época a criação da Asso-
89 Bacharel em Direito pela Universidade de Cruz Alta (Unicruz) do Rio Grande do Sul e especialista em Gestão Estratégica Municipal pela Universidade de Santa
Cruz do Sul (Unisc) do Rio Grande do Sul. Entre 2000 e 2006, trabalhou na Federação das Associações de Municípios do Rio Grande do Sul (Famurs). Desde 2006,
trabalha na CNM. Atuando como diretora jurídica até 2013, e desde então atuando como consultora.
MUNICIPALISMO 77
ciação Brasileira de Municípios (ABM), o surgimento dos Congressos Nacionais de Municípios e a organiza-
ção do Instituto Brasileiro de Administração Municipal (Ibam), este último voltado para o aperfeiçoamento
da gestão, trabalhando a organização e a instrumentalização da burocracia municipal.
Os Congressos de Municípios passaram a pleitear a autonomia dos Municípios, estipulando como ba-
se das reivindicações:
• a eleição direta dos prefeitos e dos vereadores;

• a elaboração da sua própria Lei Orgânica;
• uma administração própria, especialmente sobre as rendas próprias e a organização dos serviços pú-
blicos locais.
Para cumprir as obrigações, os Municípios exigiam o recebimento de 40% das rendas públicas nacionais.
Não é novo, portanto, o entendimento de que é necessário inverter a distribuição dos recursos finan-
ceiros no país.
O movimento iniciado pela Campanha Municipalista alcança avanços até meados da década de 1960.
Após a mudança do regime político no país, o movimento inicia sua decadência, tendo a ABM sido inteira-
mente subjugada aos governos militares, e o Ibam aperfeiçoado sua atuação meramente técnica.
Esta derrocada que se iniciou na década de 1960 e perdura por toda a década de 1970, ocorre princi-
palmente em função da cooptação deliberada dos governos militares que buscavam nos Municípios o susten-
táculo político do regime.
Na obra já citada, “Município palco da vida”, encontra-se a informação de que
as tentativas de desmobilizar a causa municipalista se deram em dois níveis de atuação.

Em primeiro lugar, houve aumento de repasses de recursos diretos aos Municípios, o que
aumentava a sua tutela política. Em segundo lugar, a entidade de representação municipalista
dependia, em grande parte, dos recursos do governo federal. A concepção de que a entidade
representativa estava intimamente ligada ao novo regime, fez com que as lideranças locais
buscassem alternativas para reivindicar suas demandas.
O processo de descompasso entre os interesses dos Municípios e a atuação da entidade oportunizou a

criação da Confederação Nacional de Municípios (CNM), entre outras entidades que surgiam com a inten-
ção de suprir essa lacuna de representatividade efetiva.
A CNM surge como necessária na repercussão das demandas das lideranças locais que não encontravam
na ABM o canal essencial à sua divulgação e luta. Ocorre também, em paralelo, o processo associativista que se
organiza de baixo para cima, caracterizando um movimento municipalista autonomista, descentralizador, de-
mocrático e federalista, diferente, portanto, do movimento que havia se expandido nas décadas de 1930 a 1960.
78 MUNICIPALISMO
1. A trajetória da CNM
Para a criação da Confederação Nacional de Municípios (CNM) concorreram com muita positividade
as Associações Estaduais de Municípios, destacando-se entre elas a Associação Paulista de Municípios (APM)
e a Federação das Associações de Municípios do Rio Grande do Sul (Famurs). Em 8 de fevereiro de 1980,
foi criada no Estado de São Paulo a CNM que foi dirigida por uma Comissão representativa dos Estados de
São Paulo, Rio Grande do Sul, Santa Catarina, Paraná e Bahia e liderada pelo vereador Wilson José Abdala.
Foi um movimento de rebeldia dos prefeitos e municipalistas que se contrapunham à opressão, à cen-
tralização de recursos e de poder e à inércia a que estavam jogados os governos locais.
No início da sua caminhada, a Entidade sofreu alguns tropeços, principalmente porque estava depen-
dente de recursos dos governos para a sua subsistência, sofria percalços na sua atuação por força das posições
adotadas sempre que opostas às pretensões dos governos e dos governantes.
Em 1997, a Entidade foi reestruturada e sua presidência estabeleceu como meta primeira a ser alcan-
çada a independência financeira, que pode assegurar a independência política e a atuação firme e inflexível na
defesa das demandas dos governos e das populações dos Municípios brasileiros.
Atualmente a Confederação atua sob a direção de um Conselho Diretor eleito diretamente por todos
os Municípios contribuintes (aproximadamente 5.000, dos 5.568 do país); uma Comissão Executiva extraída
do Conselho Diretor e formada pelo presidente da Entidade, pelo secretário-geral e pelo tesoureiro; um Con-
selho Político formado pelos presidentes das Federações e Associações Regionais de Municípios e outros con-
selhos de assessoramento em situações especiais e específicas.
A CNM pavimentou sua ação com uma atuação muito firme junto aos Municípios e seus gestores e
junto aos governos, sem levar jamais em consideração a coloração partidária do governante, os interesses cor-
porativos de categorias ou qualquer outro interesse que não seja a defesa da causa municipalista, da melhor
distribuição de recursos, da mais clara quantificação das obrigações de cada Ente e da defesa intransigente da
autonomia do Ente federado local.
A partir da Constituição de 1988, com a elevação do Município à condição de Ente integrante da Fe-
deração brasileira, a responsabilidade da CNM multiplicou-se, pois, além de pugnar pela autonomia municipal
nos aspectos administrativo, político e financeiro, precisou pugnar pela eficiência da administração local e pela
eficácia da atuação de seus poderes, cumprindo-lhe, ainda, lutar pela regulação da Federação que, constituída
sob um modelo cooperativo indefinido, tem imposto à gestão local compromissos insustentáveis do ponto de
vista financeiro e irrealizáveis do ponto de vista técnico.
Cabe, também, à Confederação o desempenho do árduo papel de impor a presença do Município no
cenário político nacional, tendo em vista que a Federação brasileira compreende os Entes União, Estados, Dis-
trito Federal e Municípios, mas este último é o único Ente federado que não tem representação no Congresso
Nacional e que é impossibilitado de acessar a mais alta Corte de Justiça da Federação, no caso o STF.
Nesta federação capenga, desprovida das bases solidificadoras da decisão nacional, está a CNM, atuan-
do como baluarte da construção de uma Federação efetiva, comprometida com o bem-estar da sua população,
capaz de dar concretude à cidadania e de assegurar que, não em retórica, o BEM comum se efetive.
MUNICIPALISMO 79
2. A atuação
A CNM foca sua atuação nos seguintes objetivos:
• formular diretrizes no movimento municipalista nacional;

• acompanhar a ação dos Poderes Legislativo, Executivo e Judiciário;
• buscar e proporcionar assessoria política, técnica e administrativa para encaminhamento de soluções
às demandas dos Municípios;
• promover estudos, sugestões e adoção de normas sobre a legislação tributária e outras leis básicas
municipais;
• conveniar com instituições públicas e privadas no sentido de viabilizar estudos técnicos;
• ser a instância de representação formal das federações e associações estaduais que no seu conjunto
formam a CNM;
• aprimorar sistemas de informações relativos ao desenvolvimento municipal e de assessoria técnica e
institucional aos Municípios.
A CNM tem como missão “lutar pelo fortalecimento da autonomia municipal e do movimento municipa-
lista, contribuindo com soluções políticas e técnicas para excelência na gestão e qualidade de vida da população”.
A visão da CNM está voltada para “consolidar o movimento municipalista, fortalecer a autonomia dos
municípios e transformar a CNM em referência mundial na representação municipal”.
A atuação da Entidade é destacada, não só por ter a maior base representativa de Municípios contri-
buintes no país, mas, principalmente, por reunir um histórico de ações, reivindicações e lutas que mudaram de
modo definitivo o debate sobre a relação entre os Entes federados no Brasil.
A prioridade da CNM é o desenvolvimento dos Municípios brasileiros; e, por essa razão, a participação
em conselhos, em câmaras temáticas e em grupos de trabalho faz com que a Entidade se consolide como ins-
tituição capacitada para realizar intercâmbio e suporte de informações aos Entes municipais.
Na Confederação, o Município contribuinte conta com um conjunto de dados e cenários de altíssima
qualidade, que permite ampliar as perspectivas administrativas rumo a um novo modelo de gestão, a partir do
qual os princípios de economia, eficiência, eficácia e transparência tornam-se uma realidade. A participação de
cada Ente contribuinte é uma alavanca para as conquistas dos Municípios.
Para compartilhar mundialmente os avanços implantados nos Municípios brasileiros, a CNM supera
as fronteiras nacionais e consolida-se no cargo de vice-presidente da Federação Latino-Americana de Mu-
nicípios e Associações de Governos Locais, Flacma e do Comitê da Sociedade de Informação das Cidades e
Governos Locais Unidos (CGLU).
A Contribuição Política é a vinculação do Município junto à Confederação Nacional de Municípios
(CNM). Através de uma contribuição mensal, semestral ou anual, o Município passa a apoiar institucional-
mente a entidade para que ela possa defender os interesses municipais junto ao Congresso Nacional, além de
promover estudos técnicos voltados para o desenvolvimento do municipalismo.
80 MUNICIPALISMO
Com a contribuição, o Município dá legitimidade às ações da CNM, fortalecendo as reivindicações em

prol dos Municípios. Sendo uma entidade sem fins lucrativos, todos os recursos financeiros são aplicados em
estudos e ações em benefício dos Municípios, que passam a contar ainda com assessoria técnica em áreas co-
mo: educação, saúde, finanças, jurídica e outras.
3. Atuação política
A atuação política da CNM é reconhecida como o principal foco da entidade, pois produz novas linhas
de trabalho e identifica os cenários onde a atuação é necessária para a defesa dos Municípios e do municipa-
lismo brasileiro. Nesse sentido, as ações políticas abrangem os seguintes itens:
• incentivo à organização municipalista nos Estados;

• promoção do intercâmbio e troca de experiências entre as Federações e/ou Associações Estaduais;
• apoio aos pleitos das Federações estaduais junto ao Executivo e Legislativo Federais;
• formulação de diretrizes no movimento municipalista;
• representação de seus membros junto a órgãos públicos e privados;
• acompanhamento das ações dos poderes Legislativo, Executivo e Judiciário, intervindo conforme os
interesses dos Municípios;
• celebração de convênios e parcerias estratégicas no sentido de viabilizar estudos técnicos e elabora-
ção de projetos.
A Entidade participa da discussão e do acompanhamento das políticas públicas de interesse municipal

junto ao governo federal e está presente na composição de diversos Conselhos nos Ministérios das mais di-
versas áreas. A CNM também participa de Comitês Internacionais onde são discutidas Políticas Públicas pa-
ra a América Latina.
4. Articulação política e parlamentar
A Confederação Nacional de Municípios conta com unidades de acompanhamento tributário, jurídico,

legislativo, parlamentar, de articulação política e institucional, internacional, de previdência, de tecnologia da
informação, de planejamento e desenvolvimento urbano, de educação, de saúde, de meio ambiente e de aten-
dimento ao Município.
Mantém um sistema de monitoramento das atividades legislativas da Câmara dos Deputados e do Se-
nado Federal para identificar proposições de interesse dos Municípios, divulgando-as e, com apoio das Enti-
dades Estaduais e Microrregionais, formulando alternativas mais convergentes com a agenda do movimento
municipalista e dos Municípios brasileiros.
A avaliação contínua desse cenário permitiu o levantamento de cerca de quatro mil proposições legis-
lativas em tramitação, a partir das quais são identificadas as prioritárias, junto às Entidades Estaduais e Mi-
crorregionais de Municípios. O acompanhamento dessas proposições é realizado pela equipe da Assessoria
MUNICIPALISMO 81
Institucional e Parlamentar da CNM, que desenvolve um trabalho de articulação política junto aos parlamen-
tares envolvidos.
A articulação política e parlamentar da CNM têm funções importantes a desempenhar, como traba-
lhar e motivar a aprovação de leis que tenham impacto favorável no desenvolvimento dos Municípios, bem
como participar de discussões e construção de políticas públicas e programas de governo em que o Município
tenha a autonomia federativa respeitada. A CNM acompanha e monitora diariamente durante toda a legis-
latura, as proposições apresentadas na Câmara e Senado Federal e repassa as informações através de suas en-
tidades estaduais e microrregionais para os Municípios e seus agentes políticos, que dessa forma podem pres-
sionar os legisladores.
5. As conquistas
Estando permanentemente na salvaguarda dos interesses dos Municípios e tendo como foco direto a
melhoria da qualidade de vida das populações, nestes trinta e seis anos de persistente enfrentamento com os
interesses econômicos e políticos das demais esferas de poder, a CNM angariou conquistas que atualmente
possibilitam uma melhor gestão nos governos locais, como se exemplifica:
a) Alteração da alíquota da Cofins que incidiria no IR (1999)

Em 1999, quando foi ampliada a alíquota da Cofins de 2% para 3%, a atuação da CNM evitou que o
aumento fosse compensado no Imposto de Renda, impedindo, assim, a corrosão da base de cálculo do FPM
em cerca de R$ 900 milhões – em valores nominais da época –, perda que significaria o equivalente a 70% de
um mês de FPM em cada Município.
b) Fim da compensação da Cofins no IPI (2004)

As empresas compensavam até R$ 4 bilhões do pagamento da Cofins no IPI, o que corroía a base de
cálculo do FPM. Com o fim desse mecanismo, a partir de 2004, o FPM teve um aumento de R$ 900 milhões.
c) Paes (crédito FPM dezembro 2005)

Em meados de 2005, foi constatado que os recursos arrecadados pela União com o programa de Par-
celamento Especial de Débitos (Paes) não estavam constando da base de cálculo do FPM. Denúncia ao TCU
levou o tribunal a determinar a regularização da situação, o que foi feito em dezembro de 2005 e representou
um repasse extra de cerca de 25% de um mês de FPM para todos os Municípios.
d) Iluminação pública (2003)

Em dezembro de 2002, após mais de uma década de um exaustivo debate, a CNM viu aprovar no Con-
gresso Nacional a EC 39, de 2002, que acrescentou o art. 149-A à CF/1988, nela foi criada uma fonte de cus-
teio para o serviço de iluminação pública, que, na grande maioria dos Municípios, representa uma despesa de
3% a 5% do orçamento.
82 MUNICIPALISMO
e) Repasse do salário-educação (2004)

A aprovação do PL 475/2003, em 19 de novembro de 2003, foi uma das mais importantes vitórias em
2003. A Lei 10.832/2003 garantiu que os recursos do salário-educação chegassem efetivamente aos Municí-
pios, evitando o passeio do dinheiro pelos cofres dos Estados.
f ) Contribuição de Intervenção do Domínio Econômico (2004)

A Emenda Constitucional 42/2003 destinou aos Municípios 7,25% do total da Cide, equivalente a
25% da parte destinada aos Estados. Esse percentual representa cerca de R$ 520 milhões anuais para os Mu-
nicípios. Os recursos da Cide devem ser destinados à melhoria das condições de transporte dos Municípios.
g) Imposto sobre Serviços – ISS (2004)

A conquista mais significativa nos últimos anos foi a manutenção da arrecadação do Imposto sobre Ser-
viços (ISS) com os Municípios e a ampliação da lista de serviços tributados. O ISS é o principal gerador de
arrecadação tributária para os cofres municipais. A medida foi consolidada pela sanção da Lei Complemen-
tar 116/2003.
h) Transporte escolar (2004)

A aprovação da Lei 10.709/2003 estabeleceu a obrigação de que cada Ente assumisse a responsabili-
dade pelo transporte escolar das suas redes, desonerando os municípios dos custos com o transporte dos alu-
nos das redes Estaduais. Na mesma linha, a aprovação da Lei 10.880/2004, Instituiu o Programa Nacional de
Apoio ao Transporte Escolar (Pnate), destinando aos Municípios cerca de R$ 400 milhões por ano para auxí-
lio no custeio das despesas com transporte escolar.
i) Merenda escolar (2006)

Depois de quase dez anos de reivindicações junto ao governo federal, em 2004, o valor aluno/dia trans-
ferido pela União aos Municípios foi ampliado de R$ 0,13 para R$ 0,15. Em 2005, o valor já foi elevado pa-
ra R$ 0,18 e, em 2006, para R$ 0,22, havendo o compromisso de que esse valor seria aumentado anualmen-
te, o que efetivamente não ocorreu.
j) Imposto Territorial Rural (ITR) – Municipalização (2008-2011)

Transferência de 100% do ITR para os Municípios que optarem por assumir sua cobrança e fiscaliza-
ção.
k) 1% FPM (dezembro 2007)

Aprovação da Emenda Constitucional 55/2007, que aumentou o percentual do Fundo de Participação
dos Municípios (FPM) de 22,5% para 23,5%, isto representou uma conquista histórica para o municipalismo
brasileiro capitaneada pela CNM, e seu crédito se dá em uma única vez no dia 10 de dezembro de cada ano,
auxiliando os Municípios a fecharem suas contas no final de cada exercício financeiro.
MUNICIPALISMO 83
l) Apoio Financeiro aos Municípios (AFM) – (2009)

O apoio financeiro aos Municípios foi um aporte de recursos extraordinários da União aos Municípios
para igualar o valor do FPM de 2008 ao do ano de 2009, em virtude da crise mundial, que diminuiu conside-
ravelmente as receitas incidentes sobre o FPM.
m) Fundo de Exportação (FEX) – (2004)

O fundo de fomento às exportações é um recurso colocado no orçamento geral da união, o qual tem co-
mo objetivo fomentar as exportações do país e repor as perdas causadas pelas desonerações dos impostos dos
produtos exportados.
n) Mais 1% no FPM
A situação crítica das finanças municipais motivaram a luta pelo aumento do FPM em mais 1 pon-
to percentual, conquistados ao final de 2014, e o pagamento deve ocorrer em julho de cada ano, nos mesmos
moldes do 1% de dezembro.
O trabalho da CNM na ampliação do FPM tem como motivação proporcionar aos gestores públicos
locais melhores condições financeiras para suportar o período de maior queda do FPM (julho) e enfrentar o
período de maior ampliação da despesa (dezembro).
Em ações, mobilizações e postulações realizadas pela CNM, sempre está presente a defesa dos interes-
ses dos Municípios, de sua população e seus administradores.
6. As Marchas a Brasília em Defesa dos Municípios
A Marcha a Brasília em Defesa dos Municípios é o principal evento do municipalismo brasileiro e motiva a
reflexão sobre questões que influenciam diretamente o dia a dia dos Municípios e sua comunidade, como saúde,
educação, saneamento, assistência social, infraestrutura e desenvolvimento. Também são debatidos o financia-
mento e a gestão da saúde pública, o papel dos Legislativos municipais, além das reformas tributária e política.
A Marcha reúne anualmente cerca de 8 mil pessoas, entre prefeitos(as), secretários(as) municipais e ve-
readores(as), senadores(as), governadores(as) parlamentares estaduais e federais, ministros de Estado e tam-
bém conta regularmente com a presença do presidente da República.
A I Marcha a Brasília em Defesa dos Municípios aconteceu em 19 de maio de 1998. Mais de mil (1.000)
prefeitos compareceram ao evento, organizados pela primeira vez para reivindicar e apresentar sua pauta ao
governo federal e Congresso Nacional. Foi um marco na história do municipalismo, porque era a primeira vez
que os Municípios vinham oficialmente à capital federal dizer que não estavam satisfeitos e reivindicar me-
lhorias para a sua população.
Na ocasião, as grandes questões foram: a renegociação das dívidas municipais junto à União, a elevação
do percentual do Fundo de Participação dos Municípios, FPM, a municipalização dos recursos do IPVA e a
regulamentação e o aumento do prazo para pagamento dos precatórios.
84 MUNICIPALISMO
Apesar da pauta de demandas legítimas que traduzia a necessidade da população de cada um dos Mu-
nicípios brasileiros, os prefeitos foram recebidos pela tropa de choque da Polícia Militar no Palácio do Pla-
nalto ao tentar audiência com o Presidente da República. Foi o descaso dos governantes federais com os Mu-
nicípios que os motivou a realizar, no ano seguinte, a segunda marcha dos prefeitos e, a partir daí, o evento se
realiza sempre que necessário para pleitear demanda inadiável. Mantém, no entanto, a Marcha anualmente,
no primeiro semestre e com a apresentação de uma pauta que unifica as necessidades e as urgências das admi-
nistrações municipais e consequentemente de suas populações.
As Marchas são sempre o momento das grandes conquistas que, se não ocorrem no ato do evento, ficam
sendo trabalhadas pela CNM, com o respaldo dos municipalistas, até o seu efetivo alcance.
O movimento municipalista , liderado pela CNM, realizou em 2017, a XX Marcha a Brasília em Defe-
sa dos Municípios, que a imprensa chama erroneamente de “Marcha dos Prefeitos”, porém dela participam em
grande número prefeitos, vereadores, secretários municipais, assessores, agentes políticos das demais esferas do
Poder e municipalistas do mundo que aqui acorrem para ver de perto este fenômeno que reúne em um único
local toda a representação política do Brasil para ouvir as reivindicações dos governos locais e de suas populações.
O Município, como figura institucional, portanto, avançou em sua autonomia e visibilidade desde a
promulgação da Constituição de 1988, conquistando um conjunto de legislações que vieram a concretizar as
competências de uma esfera de poder que deve estar coadunada com a transparência, saúde das contas públi-
cas e gestão responsável. A edição da Lei de Responsabilidade Fiscal, com suas ferramentas de planejamento
governamental e participação social; o Estatuto da Cidade, com a obrigatoriedade da realização de um efetivo
planejamento das cidades, respeitando o meio ambiente e condições de vida dignas para as populações, prin-
cipalmente as periféricas, obrigando a participação da sociedade civil, trouxeram maiores responsabilidades à
gestão local, no que se refere ao atendimento das necessidades básicas dos munícipes. Por outro lado, a exten-
são da autonomia a todos os Municípios brasileiros para formular sua própria Lei Orgânica e um conjunto
de legislações regulamentadoras como os Códigos Tributários, de Posturas e Planos Diretores de Desenvolvi-
mento Urbano, asseguram aos Municípios brasileiros um grau de autonomia que justifica a condição de En-
tes federados autônomos administrativa, política e financeiramente, expressa nos arts. 29 e 30 da CF/1988.
O desafio em pauta, no entanto, consiste em materializar esses pressupostos constitucionais e legais –
ainda muito restritos e limitados ao plano formal – com vistas a garantir sua efetiva descentralização política
e autonomia financeira. A autonomia financeira, a propósito, é um dos fatores centrais, senão o mais signifi-
cativo, na lista de desafios a serem superados no que tange ao centralismo orçamentário da União e o caráter
centrípeto das políticas públicas.
É neste ponto que se encontra um dos debates centrais acerca da efetivação de um federalismo de fato
municipalista, isso porque o déficit de recursos que acabam por inserir o Município na condição de executor
de tarefas que realizam obrigações da União por meio dos chamados “Programas Nacionais” e para os quais
o governo federal repassa verbas por meio de convênios que os subfinanciam reduz a capacidade da gestão, já
que utiliza recursos provenientes da arrecadação própria dos Entes locais. Dessa forma, substitui-se uma efeti-
va municipalização – própria de uma estrutura descentralizada e alicerçada na subsidiariedade administrativa
– pelo que se denomina de “prefeiturização”, haja vista a excessiva dependência de recursos obtidos por inter-
médio de convênios dependentes de processos burocráticos de liberação, traduzidos na necessidade de empe-
MUNICIPALISMO 85
nho e liquidação de verbas que ficam – inúmeras vezes – à mercê de uma burocracia estatal deslegitimada e
propensa às patologias corruptivas.
Por outro lado, a Constituição atribui aos Municípios legitimamente competências que sofrem limita-
ções na sua realização, por força do desvio dos recursos das arrecadações locais para o atendimento de obriga-
ções que a União descumpre com o aporte insuficiente de recursos. Exemplifica-se com o Sistema Único de
Saúde responsabilidade dos três Entes, a qual, no entanto, acaba por ser efetivamente cumprida apenas pelos
Municípios, que têm a obrigação constitucional de aportar 15% de suas receitas próprias e acabam por gastar
mais de 25% destas no atendimento das prementes urgências de suas populações.
Para a transformação desse quadro, destacam-se diversas propostas e reivindicações lideradas pela Con-
federação Nacional de Municípios (CNM) – entidade com expressiva legitimidade institucional na represen-
tação da esfera local. Algumas propostas legislativas e projetos de emendas constitucionais, tendentes a garan-
tir a prometida emancipação municipal, estão sendo discutidas e levadas ao debate no plano político nacional.
Em vista disso, é oportuno destacar algumas destas propostas surgidas no debate de aprofundamen-
to do municipalismo federalista, cotejando aspectos inerentes à descentralização, à definição de competências,
ao financiamento do poder local, ao tratamento isonômico nas relações institucionais e à democratização da
gestão local.
Possivelmente a mais importante das propostas de emenda constitucional (PEC) seja a que propõe al-
terar o art. 29 da Constituição Federal no sentido de (re)estabelecer regras de organização dos Municípios. A
proposta visa a acrescentar dois parágrafos ao texto original, sendo o primeiro atinente à criação de uma no-
va organização territorial que exija uma estrutura menos complexa para os Municípios de pequeno porte (até
20.000 habitantes), tendo em vista sua capacidade díspar de arrecadação de recursos, do enxuto capital social
e a necessidade de desburocratização de uma estrutura administrativa pesada e incompatível com a popula-
ção, território e recursos financeiros dos Municípios com essas características. Assim, propõe-se a inclusão do
seguinte dispositivo:
§ 1º Os municípios com até 20.000 habitantes poderão organizar suas estruturas administra-
tivas de forma simplificada, atendendo todas as obrigações constitucionais através de Depar-
tamentos ou Setores.
A inclusão de outro dispositivo tem a finalidade de desonerar as finanças do Município do atendimento

de obrigações de outros Entes federados, buscando reverter um quadro de comprometimento financeiro, espe-
cialmente na área da saúde, que tem impactado as contas municipais em face da inobservância das atribuições
constitucionais dos Estados e da União. Assim, a proposta de EC propugna que seja “vedado aos municípios
a disponibilização de recursos próprios para o atendimento de obrigações de outros entes sem antes cumprir
plenamente suas atribuições constitucionais”. Com essa medida, os Municípios tentam frear a sucessiva dimi-
nuição dos recursos de seus erários, tendo em vista que as fontes de custeio que têm o dever de arcar com es-
tas responsabilidades permanecem, por vezes, estagnadas.
Uma proposta de Emenda Constitucional semelhante, originária da Confederação Nacional de Muni-
cípios, visa a atender a uma reivindicação de grande parte dos gestores públicos municipais, os quais têm as-
sumido inúmeras responsabilidades com a área da saúde que superam, em muito, a obrigação constitucional e
86 MUNICIPALISMO
que são resultantes das enormes carências da população e das inúmeras decisões judiciais que impõem ao Mu-
nicípio o cumprimento de obrigações que fogem de sua alçada, consumindo, em certas ocasiões, orçamento
municipal da saúde em sua íntegra.
Neste sentido, ventila a proposta de compensação financeira de outros Entes federados, quando o Mu-
nicípio exceder sua quota-parte de investimento previsto na obrigação constitucional. Para tanto, a proposta é
de que os Municípios sejam ressarcidos ao final de cada exercício financeiro, pela União, a título de compen-
sação, quando gastarem em ações e serviços públicos de saúde, valores superiores ao percentual de quinze por
cento do produto da arrecadação dos impostos a que se refere o art. 156 e dos recursos de que tratam os arts.
158 e 159, I, b, § 3º, todos da Constituição Federal, mediante certificação expedida pelo Tribunal de Contas
do Estado ou dos Municípios, quando houver.
A quantidade de obrigações impostas aos governos locais exigem que estes estejam equipados com má-
quinas modernas, capazes de possibilitar o efetivo atendimento das necessidades das populações nas áreas mais
sensíveis, como saúde, assistência social, educação e principalmente infraestrutura. Considere-se que a riqueza
provém da produção agrícola, gerada nos Municípios, que precisa chegar à indústria, aos grandes centros ur-
banos e aos portos.
Inacreditavelmente, os Municípios pagam às demais esferas de poder tributos para adquirir bens e in-
sumos, como qualquer pessoa física ou jurídica da área privada. Não são favorecidos pelo fato de trabalharem
com recursos que provêm da participação do contribuinte e para o atendimento deste. Em razão disso, uma
outra proposta de Emenda à Constituição visa a acrescentar uma alínea “d” ao inc. III do art. 150 para estabe-
lecer vedação à cobrança de tributos sobre máquinas e equipamentos, bens e serviços adquiridos pelos Muni-
cípios para atender às áreas de saúde, educação, assistência, segurança, agricultura e infraestrutura.
Em sede de controle de constitucionalidade, a CNM apresentou PEC que busca acrescer o inc. X ao
caput do art. 103 da Constituição Federal, incluindo Entidade Nacional de Representação de Municípios no
rol de legitimados para propor ação direta de inconstitucionalidade e ação declaratória de constitucionalidade.
Trata-se de proposta fundamental, na medida em que permite aos representantes dos Municípios a demanda
junto ao Supremo Tribunal Federal, no campo do controle abstrato de constitucionalidade, para salvaguardar
a autonomia municipal e, portanto, a garantia da consolidação vertical da subsidiariedade. Essa alteração do
rol de legitimados ativos para o controle concentrado, permitindo o controle abstrato da legislação municipal,
é essencial para a garantia de autonomia local, resguardando o necessário aspecto relacional do poder munici-
pal, a partir da constante interface com a principiologia constitucional.
Recentemente a CNM conseguiu aprovar no Congresso lei que determina ser no local da transação de
cartões de crédito/débito, leasing, planos de saúde e obras da construção civil o pagamento do Imposto sobre
Serviços (ISS), que na atualidade é recolhido no Município-sede da empresa que presta o serviço.
Também a CNM propõe emenda à constituição para obrigar o governo federal a realizar anualmente
a atualização monetária (índices de inflação) de todos os Programas Nacionais que os Municípios executam,
e que são competências da União e que, na atualidade, totalmente desatualizados em seus valores de repasses
impõem prejuízos incalculáveis aos cofres dos governos locais.
Finalmente, destaca-se a Proposta de Emenda Constitucional que busca acrescentar um inc. ao caput
do art. 167, vedando a geração de qualquer despesa a ser executada pelos Entes federados sem o estabeleci-
MUNICIPALISMO 87
mento da correspondente fonte de custeio para seu atendimento. Tais propostas não elencam um rol exausti-
vo, mas apenas clarificam a existência das reivindicações municipalistas que buscam garantir a autonomia do
espaço local, independência financeira e administrativa e descentralização política.
Além dessas propostas, fundamentais para a regularização do pacto federativo brasileiro, a CNM faz
tramitar projetos que podem melhorar a gestão nos Municípios como os que tratam de: resíduos sólidos, con-
sórcios públicos, ressarcimento de parte dos planos de saúde privados, ao atendimento à saúde prestado pelo
Sistema Único de Saúde gerenciado pelos Municípios; forma de reajuste do Piso Nacional do Magistério; im-
pedimento ao Congresso Nacional de legislar sobre remuneração de servidores dos Municípios e outras ma-
térias de interesse dos Entes públicos locais.
Recentemente, a presença exaustiva da CNM junto ao Congresso Nacional conseguiu incluir os Mu-
nicípios entre os Entes beneficiados com os recursos provenientes dos encargos sobre a repatriação de valores
(dinheiro depositado por brasileiros em contas no exterior, sem a efetiva declaração à receita federal) e que re-
presenta um significativo aporte de recursos aos erários municipais.
7. CNM Internacional
Lançada em novembro de 2006, a CNM Internacional é a área da Confederação Nacional de Municí-

pios responsável por promover a inserção internacional dos Municípios brasileiros. A CNM atua internacio-
nalmente, visando a promover os Municípios brasileiros em âmbito global, aproximá-los das agendas globais,
articular projetos e parcerias com associações e organizações regionais e internacionais e fortalecer o movimen-
to municipalista latino-americano e mundial.
Abrange a representação dos Municípios brasileiros em diversos organismos internacionais, como a Or-
ganização Mundial de Cidades e Governos Locais Unidos (CGLU), a Federação Latino-Americana de Ci-
dades, Municípios e Associações de Governos Locais (Flacma), onde ocupa a cadeira de vice-presidência e li-
dera o secretariado-executivo.
A CNM tem ainda uma série de parcerias com organizações internacionais, como a União Europeia, o
Programa das Nações Unidas para o Desenvolvimento (Pnud), a Agência de Cooperação Alemã, além de uni-
versidades estrangeiras, como as Universidades de Harvard e de Michigan, nos Estados Unidos, da Universi-
dade do Minho, de Portugal, e a Universidade de Warwick, da Inglaterra. Essas colaborações são concretiza-
das por meio de projetos que beneficiam diretamente os gestores municipais brasileiros.
Do exposto, é perfeitamente possível deduzir que o municipalismo no Brasil passa necessariamente pela
existência e atuação da Confederação Nacional de Municípios, suas Federações Estaduais e Associações Mi-
crorregionais, que atuando em conjunto fazem com que posições, discursos, reivindicações e práticas dos Mu-
nicípios brasileiros sejam únicos, coesos e, por isso, vencedores.
88 MUNICIPALISMO
Capítulo 4: Descentralización y
Municipios en República Argentina
Mario Rosales 90
1. Introducción
La República Argentina -con 42.5 millones de habitantes91 y una superficie de 2.78 millones de km2-
es una república representativa federal, aunque con un fuerte centralismo político y económico alrededor de
la capital y su área metropolitana. El poder ejecutivo es ejercido por un presidente electo en forma directa por
cuatro años con la posibilidad de ser reelegido por un período adicional. Existe un parlamento nacional bica-
meral y el sistema electoral es el de representación proporcional.
El Estado está compuesto por 23 provincias y una ciudad autónoma: cada una tiene un poder ejecuti-
vo –denominado Gobernador, a excepción de la ciudad de Buenos Aires, donde se le llama Jefe de Gobierno-,
un poder legislativo bicameral o unicameral, electo por el voto directo de los ciudadanos, y un poder judicial.
El municipio encuentra sus orígenes en la época de la colonización española (siglos XVI – XIX). La
Constitución Nacional de 1853 consagró en su artículo 5° la obligatoriedad de las provincias en garantizar un
régimen municipal y su reforma de 1994 incluyó en su artículo 123° el principio de la autonomía municipal.
Dado el carácter federal de la Argentina, la descentralización competencial desde el Estado Nacional
se realiza principalmente en favor del nivel intermedio, es decir, las provincias. Cada provincia define su pro-
pio régimen de gobiernos locales, existiendo algunas con sólo un tipo de municipios mientras que otras de-
finen niveles diferentes. Por presión ciudadana los gobiernos locales han debido asumir progresivamente un
conjunto creciente de funciones que legalmente y por escasez de recursos no les corresponden, ni pueden ma-
nejar adecuadamente.
90 Como base de este texto se utilizó la Ficha nacional del proyecto GOLD de CGLU con actualizaciones realizadas por el Observatorio Latinoamericano de la Des-
centralización de Flacma.
91 CEPAL, 2016.
MUNICIPALISMO 89
La situación política durante la segunda mitad del siglo XX se caracteriza por su inestabilidad. Des-
de 1983, una vez finalizada la dictadura militar, se han sucedido gobiernos democráticos que han debido sor-
tear un importante endeudamiento externo, así como procesos inflacionarios que repercutieron sobre el siste-
ma político. La crisis económica del 2001, combina la suspensión de los pagos internacionales con la sucesión
de cinco presidentes en sólo un quinquenio. Desde el 2003 hasta el 2015 el gobierno nacional es asumido por
el peronista Frente de la Victoria, con los presidentes Néstor Kirchner y Cristina Fernández de Kirchner, pe-
riodo durante el cual la descentralización del Estado y la modernización municipal no constituyen prioridad.
Las provincias de Argentina

90 MUNICIPALISMO
2. Organización territorial
Las fuentes del derecho municipal argentino están en el capítulo específico de la constitución de cada
provincia y en la Ley de las Municipalidades que lo reglamenta. Allí se define el diseño institucional y el funcio-
namiento global de los gobiernos locales. En aquellos de mayor tamaño las constituciones provinciales pue-
den habilitar la sanción de una carta orgánica en la que se enuncia las competencias municipales, las atribucio-
nes de los poderes locales, las potestades del autocontrol con un tribunal de cuentas propio y se reglamentan
las iniciativas de participación popular y, en algunas provincias, el régimen electoral.
Cuadro 1 – Argentina: Municipios y otras formas de gobiernos locales
Otras formas de gobierno

Categorías de municipios
local *
Comunas, juntas de gobier-
Total de
Total 1a. 2a. 3a. no, juntas vecinales, delega-
municipios
ciones, otras.
2.252 1.151 789 218 144 1.101
* Otras formas de gobierno local son las comunas, comisiones de fomento, comisiones municipales, delegaciones municipales, comunas rurales, juntas de
gobierno, juntas vecinales y delegaciones comunales. Este tipo de formas administrativas no llega a cumplimentar los requisitos necesarios para ser conside-
radas municipios.
Fuente: Actualización en base a los datos del INDEC al mes de junio de 2004.
La Argentina tiene 2.252 gobiernos locales de cuáles 1.151 tienen jerarquía municipal y 1.101 no lo
son (ver cuadro). Un fenómeno reciente es la generación de nuevos gobiernos locales, tanto por subdivisión
de preexistentes como en la creación de otros en territorios que, hasta entonces, no formaban parte de ningu-
na jurisdicción local.
El 80% de los gobiernos locales argentinos tienen menos de 10.000 habitantes y el 38% menos de mil,
lo que muestra una gran fragmentación municipal. El 1,2% de los municipios tienen más de 250.000 habitan-
tes y sólo dos superan el millón. En síntesis, existen grandes ciudades que concentran la mayor proporción de
población del país y un gran número de pequeños gobiernos locales.
El gasto público local - USD 6.204 millones en 2006 - corresponde al 8.8% del gasto del gobierno ge-
neral, correspondiendo al 2.2% del PBI92. El gasto público por habitante es de USD 1.152, mientras que el lo-
cal es de sólo USD 97.
La capital del país tiene un régimen específico desde 1995: pese a que su estructura institucional es si-
milar a la de las provincias, una ley sancionada por el Congreso Nacional restringe su jurisdicción competen-
cial, no teniendo intervención sobre la acción de las fuerzas policiales, el transporte urbano de pasajeros y la
regulación de los servicios públicos.
92 CGLU: Local Governments in the world, Barcelona, CGLU, 2010.

MUNICIPALISMO 91
No existen en el país áreas metropolitanas con estatutos específicos, más allá de la constitución de dos
autoridades sectoriales, una en materia de tratamiento y disposición final de residuos sólidos urbanos y otra
para la recuperación de una cuenca fluvial contaminada.
3. Sistema político local
En los procesos electorales locales compiten los grandes partidos nacionales – el justicialista y el radi-
cal-, los provinciales y, eventualmente, vecinales. Las elecciones tienen un carácter pluralista, aunque en algu-
nos municipios existen posibilidades que la primera fuerza electoral alcance proporciones excepcionalmente
altas, hecho originado tanto en particularidades de ciertos sistemas electorales como en fenómenos culturales
y, en algunos casos, de clientelismo. Cada provincia define su propio sistema electoral: predomina el de repre-
sentación proporcional, aunque en otras existe el de mayorías.
El poder ejecutivo municipal es ejercido por un intendente, elegido por el sufragio directo por cuatro
años – dos en algunos gobiernos locales sin jerarquía municipal -, existiendo la posibilidad de reelección a un
sólo período en algunas provincias e indefinida en otras. El poder legislativo es ejercido por un Concejo Deli-
berante con un número variable de miembros de acuerdo a lo prescripto por las leyes o cartas orgánicas. Mar-
ginalmente, en algunas provincias, existen gobiernos locales de escasa población que carecen de esta división
de poderes: poseen sólo una autoridad colegiada o bien un comisionado unipersonal.
Las elecciones locales pueden estar obligatoriamente asociadas a las provinciales y, eventualmente, a las
nacionales en el caso de coincidencia de fechas. Por el contrario, algunas cartas orgánicas indican taxativamen-
te que deben realizarse con anterioridad o posterioridad a otros comicios.
Sobre la actitud de los ciudadanos respecto de la democracia local, los únicos datos corresponden a un
estudio del PNUD93 que mostró el bajo nivel de confianza respecto de las institucionales estatales, siendo la
valoración de los gobiernos locales superior a la de los niveles provincial y nacional. Otros estudios muestran
que en la crisis política de 2001 la sociedad preserva al gobierno local básicamente porque sostiene y contie-
ne eficazmente la emergencia social.
4. Participación ciudadana
Desde el retorno democrático en 1983, el nivel de participación en las elecciones nacionales ronda el
80%, con una tendencia decreciente en el tiempo. Si bien no existen datos globales sobre el nivel local, evalua-
ciones parciales indican que se encuentran en línea con las nacionales y provinciales.
Muchas provincias contemplan mecanismos de democracia directa al nivel local, aunque no siempre
reglamentados o de uso frecuente. Los más usuales son la iniciativa popular, el referéndum y la revocatoria de
mandato; menos comunes resultan la audiencia popular -aunque es habitualmente utilizada- y la banca abierta.
93 Sobre 10 puntos posibles. Ver: PNUD (2004): La democracia en América Latina. Hacia una democracia de ciudadanas y ciudadanos, Programa de Naciones Unidas para
el Desarrollo, Buenos Aires (Argentina).
92 MUNICIPALISMO
Algunos gobiernos locales han avanzado en formas democráticas de participación mediante la sanción
de ordenanzas, aunque las mismas no tienen carácter vinculante. Estas iniciativas, como audiencias públicas
barriales –en la ciudad de San Fernando del Valle de Catamarca-, consejos asesores sectoriales –en La Banda-,
mecanismos de evaluación social de la prestación de servicios públicos -en San Fernando- y aplicaciones he-
terodoxas del presupuesto participativo –en La Plata, Río Grande y Rosario- entre otras.
5. Relaciones entre nivel central, provincial y local
Las constituciones provinciales suelen restringir la autonomía local. Por ejemplo: “Llevando al plano es-
trictamente tributario, no parece fundamentado sostener que los municipios cuentan con facultades tributarias origi-
narias, desde el momento que cada Constitución provincial es la que se las otorga. Por lo tanto, gozan de las potesta-
des tributarias que les asignen los estados provinciales, los que... no podrán restringirlas de un modo tal que les impida
ejercer sus atributos”94
A nivel nacional existe una Secretaría de Asuntos Municipales, aunque cada ministerio se vincula con
los municipios. Algo similar ocurre en las provincias, donde también existen reparticiones con rango de secre-
taria o dirección, aunque también resulta habitual que los ministerios tengan un vínculo directo con los go-
biernos locales.
Al nivel nacional, la Federación Argentina de Municipios (FAM) representa los intereses de los todos
los gobiernos locales del país. Está integrada por los gobiernos locales que decidan su adhesión, independien-
temente de su tipo, tamaño y filiación políticas.
6. Supervisión de los gobiernos locales
Los concejales tienen la supervisión de todos los actos de gobierno local, incluyendo la aprobación de la
rendición de ingresos y egresos, luego supervisada por el Tribunal de Cuentas provincial, órgano constitucio-
nal que controla tanto a la administración central como a los gobiernos locales.
La destitución del intendente es potestad de los concejales, en tanto miembros del Concejo Deliberan-
te, según lo dispongan o no la constitución provincial o ley de municipalidad respectiva. También puede apli-
carse la revocatoria de mandato, en el caso de que la provincia tenga normados los instrumentos de participa-
ción ciudadana, mediante el voto popular.
El nivel nacional no tiene capacidad de supervisar a los gobiernos locales, más allá de rendiciones espe-
cíficas de fondos nacionales aportados con carácter sectorial. Algo similar ocurre al nivel provincial: sin em-
bargo, las provincias cuentan con mecanismos políticos informales de control, que muchas veces degradan la
autonomía municipal.
94 SILVERIO GUZMÁN, Alfredo: “¿Son realmente autónomos los municipios en la Constitución argentina?”. En Estudios de Derecho Público. Universidad de Buenos
Aires, diciembre de 2013.
MUNICIPALISMO 93
7. Garantía a la autonomía de derechos e intereses de los gobiernos

locales
Los gobiernos locales no disponen de soluciones jurídicas específicas en caso de vulneración compe-
tencial, debiendo apelar a la justicia ordinaria. La mayor parte de los conflictos que se establecen entre los go-
biernos locales e instituciones sectoriales de otros niveles del Estado suelen resolverse mediante la negociación
política. Resulta habitual que los municipios con mayor población lo hagan con más facilidad y los de menor
tamaño prácticamente no puedan hacerlo.
8. Responsabilidades locales y nuevas competencias municipales
Las competencias tradicionales de los gobiernos locales –enumeradas en el capítulo municipal de las
respectivas constituciones provinciales y en las leyes de municipalidades- pueden resumirse en varios grupos:
a) la construcción y al mantenimiento de la infraestructura urbana;

b) la regulación y control de las actividades que se desarrollan en el territorio, incluida la regulación
del uso del suelo en arreglo a las leyes provinciales
c) la asistencia a la población en riesgo.
d) La prestación de algunos servicios básicos
Respecto de la competencia municipal sobre los servicios públicos, la situación es variada: por ejemplo,
los servicios de agua y saneamiento y de energía eléctrica en la mayor parte de los municipios del área metro-
politana de Buenos Aires se encuentran bajo jurisdicción del Estado nacional, como consecuencia de que fue-
ron prestados por empresas públicas nacionales por medio siglo; en el resto del país, bajo autoridad provincial,
aunque existen situaciones particulares en algunos municipios que los llevan a poseer potestad en el tema. La
distribución de gas, las telecomunicaciones y el transporte aéreo son competencias del Estado Nacional, como
resultado del mismo proceso.
Las competencias históricas han sido cumplidas con mayor o menor eficacia por todos los gobiernos lo-
cales argentinos. Sin embargo, en la década de 1990, una parte de ellos –aquellos dotados de funcionarios más
capacitados y mayores recursos financieros- asumen un conjunto de responsabilidades, definiendo una nueva
agenda que se extiende poco a poco e incluye:
a) la preservación del medio ambiente;

b) la seguridad ciudadana, que, si bien no es característica de la mayor parte de los gobiernos locales,
alcanza importancia en algunos municipios;
c) la promoción económica;
d) la defensa del consumidor;
e) el acceso a la justicia y la resolución de conflictos familiares y/o vecinales mediante mecanismos no judiciales;
94 MUNICIPALISMO
f ) la promoción social, implementándose políticas para la minoridad, la juventud, la tercera edad, la

igualdad de género, la discapacidad, la prevención de las adicciones, la salud, la promoción de cul-
tura y el deporte; y
g) la educación, de manera complementaria a otros niveles de gobierno.
Adicionalmente a estas competencias, los municipios han debido ocuparse, por delegación de los niveles
superiores de gobierno, de un conjunto de tareas: la administración de políticas sociales y programas de em-
pleo transitorio, políticas de asistencia a micro, pequeñas y medianas empresas y de promoción sanitaria. Tam-
bién en algunos casos de apoyar logísticamente a las fuerzas de seguridad, de realizar el mantenimiento de la
infraestructura escolar y la preservación del patrimonio cultural.
Existen un conjunto de sectores sobre los cuáles los gobiernos locales no tienen competencia, como la
educación - más allá de ciertas acciones complementarias - o ejercen competencias compartidas, como la salud,
siendo variable la situación en las diversas provincias. Aunque generalmente la atención primaria de la salud
suele ser municipal y los centros hospitalarios de complejidad y la planificación suelen ser provinciales, o la re-
gulación del transporte de pasajeros, con jurisdicción sólo sobre los vehículos que funcionan en el ámbito local.
Respecto de la modalidad de prestación, la situación es diversa: en la década del noventa se privatizaron
la totalidad de los servicios públicos que estaban en manos del Estado Nacional, y ello incentivó que las provin-
cias siguieran el mismo camino respecto de sus empresas de agua y saneamiento y electricidad; por el contrario,
los municipios continuaron entregando servicios bajo gestión directa. Con posterioridad a la crisis política y
social de 2001, algunas empresas privatizadas vuelven a la órbita estatal, como las de agua y saneamiento en el
área metropolitana de Buenos Aires y en las provincias de Buenos Aires y Santa Fe, así como el correo postal.
Cuadro 2 – Distribución de competencias en Argentina

Gobierno Gobierno nacional Gobierno nacional, Gobierno Gobierno provin- Gobierno
nacional y provincial provincial y municipal provincial cial y municipales municipales
(exclusivas) (concurrentes) (concurrentes) (exclusivas) (concurrentes) (Exclusivas)
- Agua y saneamiento - Educación superior - Atención de colecti- - Electricidad. - Agua y saneamien- - Alumbrado público
(AMBA) - Justicia vos sociales débiles - Educación to - Caminos vecinales y
- Asuntos exteriores - Policía - Defensa del con- general básica - Atención de la calles locales
- Asuntos interprovinciales - Disposición de sumidor - Educación salud - Cementerios
- Correo residuos sólidos - Deporte polimodal - Protección contra - Infraestructura urbana
- Defensa (AMBA) - Desarrollo - Vías inter- incendios - Licencias para las
- Electricidad (AMBA) - Servicio peniten- económico provinciales actividades económicas
- Gas ciario - Salud preventiva - Mercados de productos
- Policía (CBA) - Subsidios al desem- - Terminales de carga y - Paseos, plazas y espacios
- Protección contra incen- pleo pasajeros verdes
dios (CBA) - Transporte automo- - Planeamiento y regla-
- Seguridad social tor mentación de tierras
- Teléfonos - Turismo y gestión del - Recolección y dis-
- Transporte aéreo patrimonio posición de residuos
- Vías interprovinciales - Vivienda sólidos
Fuente: Elaboración en base a Secretaría de Asistencia Financiera a las Provincias, Ministerio de Interior, División Asuntos Fiscales. Programa de Reforma del Sector
Público Provincial y Municipal. Datos Básicos de Diagnostico. Buenos Aires (Argentina). AMBA: Municipios del área metropolitana de Buenos Aires. Ciudad Autónoma de
Buenos Aires.
MUNICIPALISMO 95
En el ejercicio de las competencias propias, los gobiernos locales suelen tener autonomía relativa, aunque
ello depende de la robustez de sus finanzas. Empero, resulta habitual que los municipios actúen como agencias
de los gobiernos nacionales y provinciales, que elaboran políticas contando con su ejecución por los gobiernos
locales, limitando la capacidad de estos de implementar sus propias agendas.
9. Financiación: ingresos de los gobiernos locales
Los ingresos municipales se encuentran regulados dentro de lo prescripto en las leyes de municipalida-
des -que define las tasas que pueden cobrar los gobiernos locales-, así como en la ley de coparticipación que posee
cada provincia. Esta ley regula la parte de los ingresos provinciales a distribuir entre los gobiernos. Existe una
amplia heterogeneidad en el sistema de coparticipación, tanto en términos de los montos transferidos o ingre-
sos compartidos como en relación a los criterios utilizados para su asignación a los distintos gobiernos locales.
La principal fuente de ingresos municipales propios son las tasas por la prestación de servicios y las de
inspección, seguridad e higiene. Solamente en algunas provincias los gobiernos locales pueden cobrar impues-
tos, en estos casos los habituales son la patente de circulación de vehículos y aquel sobre las propiedades ur-
banas y rurales.
La recaudación de los gobiernos locales argentinos sólo alcanzaba el 48% del total de los ingresos, aun-
que este es un fenómeno que muestra una gran heterogeneidad por lo que, en buena parte de los gobiernos
locales del país, los ingresos por transferencias intergubernamentales resultaban la parte preponderante de sus
recursos: en algunas provincias alcanzaban el 90%. Además, esto origina que los presupuestos municipales de-
ban acompañar los ciclos de expansión y reducción del gasto provincial: por ello la depresión económica de
1997 – 2002 afectó fuertemente el desempeño de sus cuentas fiscales, así como la expansión iniciada en 2003
ha mejorado substancialmente los indicadores.
Históricamente el gasto municipal argentino ha sido bajo. Si bien el mismo se duplica como porcentaje
del gasto del gobierno general entre 1986 (4,3%) y 2006 (8,8%). Desde entonces se ha estabilizado, no obstan-
te, estos valores son relativamente bajos si se los compara con los de otros países latinoamericanos.
Los presupuestos suelen incluir todos los conceptos vinculados a la gestión municipal, incluyendo los
fondos de asignación específica y las transferencias otorgadas por los niveles superiores de gobierno para obras
de infraestructura, de promoción social y de apoyo empresarial.

10. La administración del personal de los gobiernos locales
Los gobiernos locales cuentan con plantillas ligeramente engrosadas –aunque existe una gran heteroge-
neidad-, y carecen generalmente de funcionarios suficientemente capacitados para el desarrollo de las nuevas
funciones. La depresión económica de fines de la década de 1990 ayudó a mejorar la profesionalización de las
plantillas dado que muchos profesionales desempleados encontraron trabajo en los gobiernos locales, favore-
ciendo el desarrollo de políticas innovadoras.
96 MUNICIPALISMO
El régimen legal del empleo público resulta variable: en algunas provincias es uniforme por igual para
empleados provinciales y municipales, en otras los gobiernos locales tienen su régimen propio, aunque lo más
usual son las situaciones mixtas. En el ingreso a la administración y en la gestión de la carrera administrativa
priman muchas veces relaciones personales sobre principios de excelencia.
Los sindicatos de empleados municipales tienen un papel importante en la defensa de los derechos de los
trabajadores y su accionar ha limitado, en parte, los procesos de reingeniería necesarios para optimizar la gestión.
11. Evolución reciente
El municipalismo argentino ha tenido un nuevo papel político desde la crisis política de 2001, cuando
la gobernabilidad del país estuvo en serio riesgo. En la década anterior se produjo un proceso de expansión de
las funciones municipales, con una creciente articulación con niveles superiores de gobierno y un incremento
de su participación en el gasto público total. Sin embargo, la tendencia a incrementar las responsabilidades de
los gobiernos locales se acompaña de una intervención creciente de los niveles superiores de gobierno sobre lo
local. Algunas iniciativas provinciales vulneran el espíritu de la autonomía municipal. Desde el nivel nacional,
tampoco se ejecutan claras políticas que fortalezcan a los gobiernos locales.
Los gobiernos locales carecen a menudo de recursos para cumplir con las demandas ciudadanas, lo que
los obligan a ser crecientemente dependientes de otros niveles de gobierno, dado que la obtención de recursos
se basa a veces casos en vínculos personales y partidarios de las autoridades locales. Otro fenómeno contem-
poráneo es la saturación de la capacidad de los gobiernos locales de implementar eficazmente el conjunto de
políticas nacionales y provinciales ofrecidas, dada su carencia de recursos humanos.
12. La Federación Argentina de Municipios, FAM
La FAM fue creada en 1991 por un grupo de municipios de gran población que se auto convocan y or-
ganizan una asociación nacional para representar a todos los gobiernos locales. La Ley 24.807 de abril de 1997,
la valora como la única representación municipalista reconocida por el Estado. Representa los intereses de los
gobiernos locales del país y está integrada por aquellos que deciden adherir independiente de su tipo, tamaño
y filiación políticas. Es dirigida por una Mesa Ejecutiva integrada por intendentes de distintos signos partida-
rios. La institución promueve mejoras en la administración comunal y el perfeccionamiento de la administra-
ción municipal y sus políticas a través de la formación y capacitación de recursos humanos. En el marco de la
FAM, los partidos políticos mayoritarios cuentan con sus propias organizaciones de intendentes.
No existe una asociación de concejales al nivel nacional, así como tampoco sociedades formales de mu-
nicipios, intendentes o concejales al nivel provincial. Algunos gobiernos locales también pueden estar asocia-
dos voluntariamente a distintas redes, algunas temáticas –como la Red Federal de Municipios Turísticos Sus-
tentables o la Coalición de Municipios Ambientalmente Sustentables- y otras de integración regional, como
la Federación Latinoamericana de Ciudades, Municipios y Asociaciones (Flacma), la Comunidad Sudameri-
cana de Asociaciones de Municipios (COSUDAM) y la red de MERCOCIUDADES.
MUNICIPALISMO 97
La FAM es un organismo público no estatal que representa a la totalidad de los gobiernos locales ar-
gentinos, aunque el número de asociados y cotizantes es sustancialmente menor. Para mediados de la década
pasada fueron algo más de un millar, pero el debilitamiento originado en la falta de proyectos y en una excesi-
va asociación con las políticas nacionales han determinado que la participación real sea menor. Entre sus ob-
jetivos se encuentra la defensa de la autonomía municipal, la promoción de mejoras en la administración co-
munal y el perfeccionamiento de la administración pública municipal y sus políticas a través de actividades de
formación y capacitación de recursos humanos. Su principal acción es la firma de convenios destinados a la di-
fusión de políticas nacionales. La FAM ha logrado un notable éxito en su inserción en la Federación Latinoa-
mericana de Ciudades, Municipios y Asociaciones, Flacma.95
95 Extractado de CRAVACUORE, Daniel y otros: El Asociativismo Intermunicipal el América Latina. Santiago de Chile, Universidad Tecnológica Metropolitana,
UTEM, 2016.
98 MUNICIPALISMO
Cuadro 3 – Demandas municipales de la Federación Argentina de Municipios, FAM
1. Aumento de la autonomía municipal en competencias de seguridad pública, asignando los fondos

necesarios
2. Impulsar la coparticipación y la automaticidad de la transferencia de recursos en aquellas provin-
cias en las que no está vigente.
3. Acceso al crédito para la reposición de maquinaria, equipo e instalaciones a tasas compatibles con
el incremento de la recaudación.
4. Institucionalización de instancias de diálogo entre los gobiernos locales y las instancias provincial
y nacional.
5. Fomento de la integración regional entre municipios vecinos para una mayor eficiencia en el trata-
miento de temas (recolección de residuos, medio ambiente)
6. Transporte público. Participación de los municipios en la planificación y ejecución del transporte
interurbano, sobre todo en las metrópolis.
7. Desarrollo de la carrera municipal profesional para especializar al recurso humano municipal, esta-
bleciendo programas de capacitación continua.
8. Integrar los establecimientos educacionales provinciales con las instituciones deportivas municipa-
les con el objeto de que la práctica deportiva se incorpore a la currícula educativa.
9. Impulsar la participación de los municipios en la elaboración de los presupuestos provinciales (pre-
supuesto participativo)
10. Fomento de la asociación municipal en instituciones autónomas que permitan aportar la visión de
los municipios en todos los foros y organismos de discusión de políticas públicas.
Fuente: FAM 2016.

MUNICIPALISMO 99
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MUNICIPALISMO 101
Capítulo 5: Municipalidades y
Descentralización En Chile
Mario Rosales96
“La administración local de cada comuna o agrupación de comunas […] reside en una municipali-
dad, que estará constituida por el alcalde, su máxima autoridad, y por el concejo. Las municipalidades son
corporaciones autónomas de derecho público, con personalidad jurídica y patrimonio propio, cuya finali-
dad es satisfacer las necesidades de la comunidad local y asegurar su participación en el progreso económi-
co, social y cultural de la comuna.” Artículo 108, Constitución.
1. Introducción
Chile posee 17.5 millones de habitantes97 y una extensión territorial de 756 mil kilómetros cuadrados.
Por historia y conformación geográfica es uno de las naciones más centralizadas de América Latina. El país
nace y se estructura como tal en torno a su capital, Santiago, y la zona central colindante, las que concentran
hasta ahora la mayor parte de la población, actividades económicas y poder político. El inhóspito norte desérti-
co y el extremo sur frío, lluvioso y desmembrado, atraen poca población posibilitando la hegemonía del centro.
Históricamente las tempranas luchas por el poder en la emergente república se saldan con el predomi-
nio de las fuerzas concentradoras y Chile se organiza bajo un régimen unitario fuertemente presidencial. Solo
en 1891 se abre un breve paréntesis, plasmado en la “Ley de la Comuna Autónoma” de carácter descentralizador,
la que termina por no aplicarse y ser reemplazada.
Chile está organizado con un gobierno central, 15 gobiernos regionales (con intendente designado) y
345 municipalidades. La descentralización administrativa se inicia durante los años 80 bajo la dictadura militar
centralización de Flacma y por M. Rosales.
97 Proyecciones del Instituto Nacional de Estadística, INE, para el 2012.
102 MUNICIPALISMO
y la descentralización política se logra durante el periodo democrático (1990-2016). Según la Constitución vi-
gente las municipalidades solo son “administraciones locales” aunque con autonomía para gestionar sus bienes y
ejecutar sus competencias. Aprueban ordenanzas locales, pero no pueden crear impuestos, ni contratar créditos.
2. Evolución de la descentralización
Luego de décadas de centralismo bajo la Constitución de 1925, la dictadura militar se apodera del Es-
tado desde 1973 hasta 1989 y termina con la elección democrática de los alcaldes y regidores, aunque valora
formalmente a las municipalidades al traspasarles la administración de la educación pública básica y media,
de la salud primaria y la ejecución de algunos programas sociales. Pero sin elecciones de autoridades locales,
se trata de un intento apenas desconcentrador ya que los alcaldes son designados por el gobierno central y las
municipalidades carecen totalmente de autonomía. En todo caso, el conjunto de los municipios chilenos in-
crementa su gasto del 3.7% del gasto gubernamental total en 1981 al 9.1% en 1989.
Durante la década de los 90 el país recupera la democracia y en 1992 se llevan a cabo las primeras elec-
ciones municipales, las que continúan realizándose cada cuatro años. El 1993 se crea la Asociación Chilena de
Municipalidades, ACHM, y las entidades locales reciben nuevas competencias y recursos aumentando estos
progresivamente hasta llegar al 14.0% del gasto del gobierno general en el año 2.007.
La primera década de la democracia chilena en los años 90 está marcada por la democratización y for-
talecimiento de la gestión municipal. Aprovechando la autonomía mayor de que gozan las autoridades locales
electas así como sus mayores recursos financieros –que suben del 9.1% en 1989 al 13.4% del gasto guberna-
mental total el 2000- varias ciudades llevan a cabo exitosas e innovadoras transformaciones de sus territorios.
Ciudades grandes e intermedias, como Santiago, Iquique, Coquimbo o Pucón, y variados municipios pequeños,
transforman sus prácticas y se modernizan mostrando que la voluntad política y la motivación permiten supe-
rar algunas limitaciones legales siendo claves para lograr gobiernos locales sustentados en la colaboración pú-
blico-privada y con una mayor participación ciudadana.
Cuadro 1 – Evolución del gasto municipal como % del gasto del gobierno general
Periodo de dictadura militar Restablecimiento de la democracia
1981 1989 2000 2007 2013
3.7 9.1 13.4 14.0 12.4
Fuente: Datos FMI, DIPRES Ministerio de Hacienda. Elaboración propia.
Sin embargo, desde el 2000 en adelante el proceso descentralizador se estanca y la proporción del gasto
público ejecutado por las municipalidades desciende, estabilizándose en torno al 12.3% del gasto gubernamen-
tal total los últimos años. El debate nacional cambia desde la descentralización política a la mejora adminis-
trativa y los temas de la descentralización política con autonomía y la descentralización fiscal son reemplaza-
dos por la calidad, los indicadores de desempeño y los controles centrales. Gana fuerza en el Estado nacional
MUNICIPALISMO 103
actual el concepto de que la asignación de nuevas competencias y recursos debe realizarse en base al modelo
principal-agente donde la administración nacional delega competencias sobre la base de acuerdos y contratos
de cumplimiento. Como durante la dictadura militar, la incipiente descentralización política se estanca focali-
zando las políticas en la simple desconcentración administrativa.
3. Régimen municipal y órganos municipales.
La creación de municipios se realiza por ley nacional simple en base a una demanda social efectiva, pobla-
ción mínima, territorio y capacidad de sostenibilidad –características que varían según cada región- luego debe
realizarse un estudio, convocar un proceso de consulta y la iniciativa de ley del presidente de la república. Los
nuevos municipios deben poseer, al menos, secretaría municipal, secretaría de planificación y las unidades de
desarrollo comunitario, administración y finanzas, y control. Según su tamaño pueden crear unidades de obras
municipales, aseo y ornato, tránsito y transporte público, asesoría jurídica. También pueden fundir en una so-
la unidad, dos o más funciones genéricas, cuando las necesidades y características de la comuna lo requieran.
Según la Ley Orgánica Constitucional de Municipalidades, LOCM, “Las municipalidades estarán cons-
tituidas por el alcalde, que será su máxima autoridad y por el concejo” (art 2º). Los alcaldes son electos cada cua-
tro años de manera separada de los concejales y constituyen la máxima autoridad municipal; ambos pueden
ser reelectos. Al alcalde “Le corresponderá su dirección y administración superior y la supervigilancia de su funcio-
namiento...” (art 56). Además, hay un concejo municipal de 6 a 12 miembros según tamaño poblacional: “En
cada municipalidad habrá un concejo de carácter normativo, resolutivo y fiscalizador, encargado de hacer efectiva la
participación de la comunidad local y de ejercer las atribuciones que le confiere la ley” (art. 71).
4. Competencias municipales
Cuadro 2 – Principales competencias privativas y compartidas de las municipalidades chilenas
Competencias Territoriales Competencias Sociales

-Plan comunal de desarrollo -Promoción del desarrollo comunitario
Competencias -Planes reguladores (relaciones con organizaciones comunitar-
municipales -Regular transporte y transito públicos ias, voluntariados y afines)
privativas -Regular construcciones y urbanización
-Aseo y ornato
104 MUNICIPALISMO
-Urbanización, vialidad urbana y rural -Educación básica, media y cultura

Competencias -Vivienda social e infraestructura sani- -Salud primaria
compartidas taria -Medio ambiente
con el gobierno -Fomento productivo -Asistencia social y jurídica
central -Transporte y transito públicos -Capacitación y promoción del empleo
-Prevención riesgo y auxilio en emer- -Seguridad ciudadana
gencias y catástrofes -Igualdad de oportunidades de genero
-Actividades de interés común
Fuente: Ley Orgánica Constitucional de Municipalidades. Elaboración propia.
Cuadro 3 – Principales competencias privativas y compartidas de las municipalidades chilenas
Competencias Territoriales Competencias Sociales

-Plan comunal de desarrollo -Promoción del desarrollo comunitario
Competencias -Planes reguladores (relaciones con organizaciones comunitar-
municipales -Regular transporte y transito públicos ias, voluntariados y afines)
privativas -Regular construcciones y urbanización
-Aseo y ornato
-Urbanización, vialidad urbana y rural -Educación básica, media y cultura
Competencias -Vivienda social e infraestructura sani- -Salud primaria
compartidas taria -Medio ambiente
con el gobierno -Fomento productivo -Asistencia social y jurídica
central -Transporte y transito públicos -Capacitación y promoción del empleo
-Prevención riesgo y auxilio en emergen- -Seguridad ciudadana
cias y catástrofes -Igualdad de oportunidades de genero
-Actividades de interés común
Fuente: Ley Orgánica Constitucional de Municipalidades. Elaboración propia.
Los municipios chilenos poseen 6 competencias privativas y 12 compartidas:

Competencias privativas: Elaborar, aprobar y modificar el plan comunal de desarrollo; planificación y re-
gulación de la comuna y confección del plan regulador comunal; promoción del desarrollo comunitario; apli-
car disposiciones sobre transporte y tránsito públicos; aplicar normas construcción y urbanización, y el aseo y
ornato de la comuna.
Competencias compartidas: educación y cultura; salud pública y protección del medio ambiente; asistencia
social y jurídica; capacitación, promoción del empleo y fomento productivo; turismo, deporte y la recreación;
urbanización y vialidad urbana y rural; construcción de viviendas sociales e infraestructura sanitaria; transpor-
te y tránsito públicos; prevención de riesgos y auxilio en emergencias o catástrofes; prevención en seguridad
ciudadana; promoción de la igualdad de oportunidades entre hombres y mujeres, y desarrollo de actividades
locales de interés común.
MUNICIPALISMO 105
5. Administración del personal
Existe una carrera administrativa municipal y la planta funcionaria es propuesta por cada municipalidad
para ser aprobada por la Subsecretaria Nacional de Desarrollo Regional Administrativo. SUBDERE. No obs-
tante, algunos cargos directivos establecidos por ley son de confianza exclusiva del alcalde. También hay per-
sonal a contrata (asimilado por sueldos y tareas a la planta y de renovación anual) y a honorarios, por proyectos
y tareas. La selección del personal de planta se realiza mediante concursos aunque estos no siempre son obje-
tivos. La promoción está vinculada a evaluaciones anuales, pero estas funcionan defectuosamente.
El personal municipal se rige por el Estatuto Administrativo de los Funcionarios Municipales; el de sa-
lud municipal por el Estatuto de Atención Primaria de Salud; y el de educación municipalizada por el Esta-
tuto Docente.
6. Finanzas municipales
Uno de los principales problemas municipales es la reducida capacidad financiera municipal frente a la
amplitud de sus competencias, agravado por las nuevas tareas que les asignan el gobierno nacional y las crecientes
demandas ciudadanas. Si bien los municipios cuentan con algo más del 12% de los recursos gubernamentales,
deben financiar el 54% del personal del Estado y cumplir una amplia y variada gama de funciones.
Las municipalidades cuentan con recursos financieros propios –básicamente el impuesto territorial, los
permisos de circulación y las patentes comerciales-, las tasas por servicios y las transferencias del gobierno cen-
tral. Parte de los impuestos municipales son redistribuidos hacia las comunas de menores ingresos mediante el
Fondo Común Municipal98. Para éstos, el FCM puede significar más el 90% de sus ingresos efectivos. La ad-
ministración del Fondo es realizada por la SUBDERE.
En promedio la mitad de los recursos municipales proviene de fuentes propias –impuestos, tasas y
FCM- y la otra mitad de transferencias del gobierno central para educación, salud, proyectos sociales e inver-
sión. Una transferencia importante proviene del Fondo Nacional de Desarrollo Regional, FNDR, ligado a un
Banco Nacional de Proyectos. El FNDR se utiliza principalmente para proyectos de inversión y es adminis-
trado por la SUBDERE.
La iniciativa exclusiva en materia de creación o variación de impuestos y tributos pertenece al gobierno
nacional. Los municipios no pueden crear tributos y les está prohibido endeudarse, a no ser con autorización
especial del gobierno central. La mayoría de los municipios tiene gestiones financieras equilibradas, pese a los
déficits de los servicios de salud y educación.
Los Ministerios de Salud y de Educación financian la salud primaria y la educación básica y media mu-
nicipalizada, que atiende a alrededor del 50% de los usuarios nacionales totales. Pero como los recursos trans-
98 Un interesante mecanismo de transferencias compensatorias entre los propios municipios es el Fondo Común Municipal, FCM, constituido con parte de los ingresos
municipales propios. Las municipalidades transfieren al FCM una proporción del recaudo del impuesto territorial, de las patentes comerciales y de los permisos de circu-
lación. Los grandes municipios –como Santiago, Providencia, Vitacura, Las Condes o Viña del Mar- aportan proporcionalmente mayores recursos al FCM.
106 MUNICIPALISMO
feridos por el gobierno son insuficientes, las municipalidades deben realizar aportes propios para sostener esos
servicios.
Otros ministerios y reparticiones públicas también aportan recursos para los municipios mediante fon-
dos concursables de proyectos. Destaca el Fondo Nacional de Inversión Social, FOSIS, dependiente del Mi-
nisterio de Planificación, que entrega medios financieros para proyectos de inversión social y reducción de la
pobreza. Un aspecto negativo de los fondos concursables es su excesiva proliferación. Esto afecta negativa-
mente a las municipalidades intermedias y pequeñas, por la complejidad de esta oferta y la escasez de personal
para elaborar suficientes proyectos.
El sistema municipal chileno no genera deudas que afecten los equilibrios fiscales, dada la prohibición
a los municipios de contratar créditos. Empero, los grandes municipios obtienen créditos mediante sistemas
de leasing y concesiones que el gobierno central debe autorizar previamente.
7. Control de las municipalidades
Las municipalidades son fiscalizadas por la Contraloría General de la República, sin perjuicio de las
facultades de fiscalización interna del alcalde, el Concejo y la Unidad Municipal de Control vinculada con la
Contraloría General de la Republica. El Concejo Municipal controla la gestión del alcalde y los ciudadanos lo
hacen a través de las elecciones o mediante denuncias y reclamos
8. Funcionamiento, institucionalidad y debilidades municipales
Las municipalidades chilenas poseen estabilidad administrativa, ejecutando adecuadamente la mayor

parte de las competencias que les asignan las leyes. Incluso, pese a sus medios limitados, las administracio-
nes locales aportan importantes recursos propios a la educación municipal básica y media y a la salud pública
primaria preventiva que administran las municipalidades complementando los aportes históricamente insufi-
cientes del gobierno central. Normalmente las nuevas autoridades locales recién electas alteran radicalmente
la gestión municipal dada la detallada regulación legal, la estabilidad del personal municipal y la actitud ciuda-
dana no habituada a cambios abruptos en la prestación de los servicios públicos locales.
Luego de una elección democrática, cuando asume un nuevo alcalde y su Concejo municipal, la mu-
nicipalidad continúa trabajando con el mismo personal de planta, presta los servicios públicos regularmente
y continúa ejecutando los programas y proyectos programados. Sin embargo, las nuevas autoridades pueden
ajustar o cambiar el plan de desarrollo, actualizar los programas sociales o lanzar nuevas iniciativas para mejo-
rar la gestión municipal e impulsar el desarrollo local.
Pero los municipios también muestran fallas de funcionamiento. Según los concejales una de ellas es el
“centralismo local” ya que los alcaldes suelen concentrar la toma de decisiones frente a Concejos municipales
poco influyentes, de manera similar al “presidencialismo” nacional, hecho que se agrava por la reelección inde-
finida de muchos alcaldes, lo que hasta ahora permite la ley. Además, dada la carencia de recursos financieros
suficientes, las administraciones locales no logran llenar la totalidad de los cargos profesionales y técnicos y el
MUNICIPALISMO 107
personal municipal de calidad suele marcharse al sector privado o a la administración pública regional o na-
cional. De este modo, las municipalidades chilenas son verdaderas escuelas de formación de personal público.
Las limitaciones y deficiencias de las diversas municipalidades se incrementan en función de su menor
tamaño y recursos limitados. Para contrapesar la diversa dotación de medios financieros, las municipalidades
más ricas del país transfieren a un Fondo Común Municipal, FCM, una parte importante de sus ingresos pro-
pios para ser redestinados a los municipios más carenciados99. Empero, las diferencias de ingresos, gastos, in-
versiones y calidad técnica del personal municipal siguen siendo abismantes y contribuyen al mantenimiento
e incremento de las desigualdades territoriales.
Tanto las municipalidades como sus asociaciones enfrentan limitaciones y deficiencias, siendo la princi-
pal la precariedad de sus recursos humanos y financieros y, muy ligado a lo anterior, la falta de autonomía po-
lítica real para tomar decisiones de desarrollo territorial en conjunto con los actores locales y ciudadanos. La
causa principal de la situación parece estar en la obcecada resistencia de la institucionalidad política chilena
y de la cultura administrativa dominante a la descentralización en cualquiera de sus modalidades. En el seno
del poder público nacional -fundamentalmente en el Ministerio de Hacienda y en el Parlamento- se suele re-
conocer informalmente el centralismo reinante, pero se critica a los municipios por sus bajas capacidades y a
los alcaldes por ser eventuales competidores electorales de cuidado para los diputados y senadores en ejercicio.
9. La Asociación Chilena de Municipios, ACHM, y el movimiento

asociativo municipal
El movimiento asociativo municipal chileno resurge desde 1992, año de la primera elección democrática
de alcaldes y concejales pos dictadura. Durante 1992 y 1993 se crean 15 organizaciones siendo la principal la
Asociación Chilena de Municipalidades y 5 capítulos regionales de la misma. En 2012 las asociaciones se in-
crementan a 57, de las cuales la principal es la ACHM, más 12 asociaciones regionales, 33 territoriales (man-
comunidades) y 19 temáticas o especializadas (varias de estas últimas son a la vez territoriales y temáticas)100.
La ACHM es una institución nacional reconocida que ofrece servicios de capacitación regulares para
autoridades locales y funcionarios municipales en las diversas regiones del país101, representando y negociando
con el gobierno central y el parlamento las políticas públicas que afectan los intereses municipales e intentan-
do impulsar la agenda descentralizadora.
El movimiento asociativo municipal chileno refleja la concentración del país. La Asociación Chilena
de Municipalidades poseía en 2012 un presupuesto superior a los 2 millones de dólares anuales -financiado
principalmente con las cuotas de los municipios afiliados-, una planta de personal profesional holgada y ofi-
cinas amplias en la capital, Santiago. Mientras que la ACHM es una entidad estable que se autofinancia con
99 Las comunas de mayores ingresos destinan parte de su recaudación de impuestos inmobiliarios, patentes comerciales y permisos de circulación para constituir el Fondo
Común Municipal cuyos medios son redistribuidos a los municipios más pobres y carenciados conforme a un procedimiento establecido por ley.
100 Estudio realizado por el IMCA y la Subsecretaría de Desarrollo Regional y Administrativo, SUBDERE.
101 Las “Escuelas de Temporada” para alcaldes, concejales y funcionarios municipales funcionan desde la fundación de la ACHM. Tanto en verano como en primavera se
organizan varias escuelas o cursos simultáneos en localidades del centro, norte y sur del país para asegurar la participación masiva de los diversos estamentos municipales
en los procesos de formación. Está práctica es pagada por los municipios participantes, aunque la ACHM aporta con los profesores y materiales, y ha contribuido eficaz-
mente al desarrollo y permanencia de un “espíritu municipalista y descentralizador”.
108 MUNICIPALISMO
cierta facilidad, el resto de las asociaciones son más bien redes de municipios con fines acotados y recursos es-
casos perviviendo con dificultad ya que los aportes de sus miembros son insuficientes debiendo obtener recur-
sos externos mediante proyectos que negocian y ejecutan. Las asociaciones regionales interactúan con los de-
nominados gobiernos regionales impulsando proyectos y representando a las municipalidades frente al sector
público y a la sociedad civil regional. Las asociaciones municipales territoriales y temáticas operan en base a
proyectos y alianzas con otras instituciones, particularmente las del Estado central desconcentrado que ope-
ran en cada región.
El movimiento asociativo municipal se ha desarrollado de manera importante aunque dispar. A su ca-
beza la ACHM posee mayor solidez institucional, financiera y política. Las asociaciones regionales eran hasta
hace poco los “capítulos regionales” de la ACHM, aunque esto ha cambiado al promulgarse en 2012 una ley
que posibilita la obtención de personalidad jurídica propia a las diversas asociaciones lo que fortalece su auto-
nomía. Las asociaciones “temáticas” se especializan en un tema eje que las reúne102 y las territoriales reúnen a
municipios colindantes con fines de desarrollo o de prestación de servicios en común.
La negociación para generar el consenso político es el medio que ha predominado para administrar a
las asociaciones mediante el acuerdo entre las diversas “bancadas políticas”. Las asociaciones más grandes ge-
neralmente eligen a sus directorios mediante acuerdos donde cada grupo político pesa en función de los mu-
nicipios donde influye. Durante los 90, primera década de la democracia en Chile, este método permite que
las asociaciones expresen de manera bastante fiel y equilibrada la distribución del poder político y dándoles
espacio también a las diversas regiones, a los municipios grandes y pequeños e, incluso, a alcaldes, concejales y
mujeres. No obstante, la obligación de lograr consensos generar programas de acción mínimos comunes con
lo que suelen quedar afuera los aspectos más críticos de la descentralización103.
Como las directivas suelen ajustarse anualmente por efecto de los acuerdos políticos que permiten a los
diversos grupos rotarse en la dirección, también se lo hizo con la dirección ejecutiva con la consiguiente ines-
tabilidad en la gestión de largo plazo de la ACHM. No obstante, la aprobación de la ley que otorga a las aso-
ciaciones municipales personalidad jurídica propia desde 2012 de avanza hacia una mayor estabilidad organi-
zacional e institucionalización de las asociaciones104.
102 Municipios puerto, turísticos, rurales, mineros, sustentables y otros.

103 Acontece que las demandas más descentralizadoras son impulsadas por los grupos de alcaldes y concejales no afines con el gobierno nacional en ejercicio, en tanto
que los partidarios del régimen nacional tienden a limitar sus demandas descentralizadoras para no complicar al gobierno nacional.
104 Por primera vez en años la secretaría ejecutiva de la ACHM es ejercida de modo continuo por el periodo de cuatro años de la elección de alcaldes, avance impor-
tante para lograr estabilidad y sostenibilidad.
MUNICIPALISMO 109
Cuadro 4 – Principales demandas descentralizadoras de la ACHM
1. Descentralización política -con autonomía municipal efectiva- y descentralización adminis-

trativa del Estado, asegurando que las competencias asignadas a las municipalidades estén
plenamente financiadas.
2. Descentralización fiscal con vistas a duplicar el gasto municipal en un periodo de 10 años (pa-
sar del 12.5% del gasto del gobierno general al 25%) del mismo agregado.
3. Aplicación efectiva de la ley de plantas municipales (carrera funcionara) y mejoramiento de la

situación de los trabajadores municipales.
4. Fortalecimiento del asociativismo municipal nacional, regional, de prestación de servicios con-

juntos a las comunidades locales y de desarrollo territorial mancomunado.
5. Mejorar la gobernanza municipal para incorporar a los actores locales y a la comunidad en las
políticas de desarrollo territorial impulsadas por las municipalidades y sus asociaciones.
6. Conforme a las nuevas políticas nacionales, devolver la educación municipalizada al Estado,

aunque garantizando su calidad y la incidencia de los municipios en su gestión para que sea
coherente con las necesidades territoriales, comunitarias y ciudadanas
7. Mejorar la salud primaria a cargo municipal -aumentando número y calificación de los recursos
humanos y los insuficientes recursos financieros actuales- para ampliar su extensión y calidad.
8. Mejoramiento de las políticas ambientales municipales -para reducir, recuperar y reciclar los
residuos sólidos- y preservar el medio ambiente ordenando sustentablemente la ubicación de
actividades productivas, residenciales o de servicios.
9. Mejorar los servicios sociales municipales que deben contribuir a reducir las inequidades socia-
les locales y a fortalecer las economías locales creadoras de empleo decente.
10. Defensa y fortalecimiento de la cultura propia de los territorios, saber base de las identidades
locales y el desarrollo territorial.
Fuente: ACHM.
110 MUNICIPALISMO
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Páginas web
112 MUNICIPALISMO
Capítulo 6: Descentralización
y Alcaldías en Colombia
Mario Rosales105
“Son entidades territoriales los departamentos, los distritos, los municipios y los territorios indígenas.”
“Las entidades territoriales gozan de autonomía para la gestión de sus intereses, y dentro de los límites de
la Constitución y la ley. En tal virtud (podrán) gobernarse por autoridades propias; ejercer las competencias
que les correspondan; administrar los recursos y establecer tributos […] para el cumplimiento de sus funcio-
nes; participar en las rentas nacionales.” Arts. 386 y 387 Constitución.
1. Introducción
La República de Colombia cuenta con una población de 50,2 millones de habitantes106, de los cuales
84.9% corresponde a población urbana y una superficie terrestre de 1.141.748 km2. La Capital de la Repúbli-
ca es el distrito de Bogotá. Es un Estado social de derecho, organizado en forma de república unitaria, descen-
tralizada, con autonomía de sus entidades territoriales. Se encuentra organizado en las tres ramas tradicionales
del poder público, más organismos de vigilancia y control y otros organismos autónomos.
Esta organizada con un gobierno nacional, 32 departamentos y 1.123 municipios con autoridades elec-
tas. La descentralización se inicia durante el gobierno de Belisario Betancur (1982-86). En 1984 se aumentan
los recursos municipales, se aprueba la elección popular de alcaldes y se devuelven competencias y recursos a
los gobiernos territoriales. En 1988 –en el gobierno de Virgilio Barco (1986–90)- se inicia elección popular
de los alcaldes. César Gaviria (1990-94) convoca a la Asamblea Constituyente y en 1991 hay nueva Consti-
tución que fortalece la descentralización.
105 Como base del texto se utilizó la Ficha nacional del proyecto GOLD de CGLU con actualizaciones realizadas por el Observatorio Latinoamericano de la Des-
centralización de Flacma y propias.
106 CEPAL, 2016.
MUNICIPALISMO 113
2. Antecedentes de la descentralización
A partir de reformas legales, que en 1984 aumenta los recursos municipales, y de la reforma constitu-
cional de 1986 que aprueba la elección popular de alcaldes- Colombia desarrolla un proceso de devolución de
competencias y recursos del nivel nacional hacia los gobiernos territoriales. El énfasis se pone en el fortaleci-
miento administrativo, financiero y político de los municipios, mientras que el departamento- ente interme-
dio- ha sido objeto de desarrollos más tardíos. Como lo describe el Departamento Nacional de Planeación en
su Evaluación de la descentralización, “la situación que conduce a la reforma descentralizadora en Colombia se ca-
racteriza por deficiencias extremas de la democracia económica y social y política, carencia de democracia participativa
y directa, predominio de condiciones adversas a la democracia y baja gobernabilidad”.107
El desfase entre las demandas de la población y la incapacidad del Estado para resolverlas, conduce a
problemas de gobernabilidad, expresados en crisis en la provisión de los servicios públicos y sociales y una re-
ducida capacidad de los gobiernos locales. Frente la carencia de canales de participación, la población recurre
a procedimientos que inestabilidad el régimen. Durante la década de los 70 y comienzos de los 80 se genera-
lizan las protestas ciudadanas, con medios como paros cívicos y movilizaciones, y aumenta la presencia guerri-
llera en las regiones donde se concentra el malestar social.
Si bien la descentralización territorial colombiana responde a presiones por soluciones desde el Esta-
do también coincide con tendencias mundiales en favor de la liberalización de los mercados, flexibilización y
descentralización, como mecanismos para aumentar la eficiencia de la economía y reducir el tamaño del Es-
tado, cuyo papel se cuestiona108.
Las primeras medidas descentralizadoras se expiden durante el gobierno de Belisario Betancur (1982-
1986), quien adelanta un proceso de paz con las organizaciones guerrilleras y promueve diversas acciones de
apertura democrática. Posteriormente, durante el gobierno de Virgilio Barco (1986–1990) se reforma la Cons-
titución109 y se aprueba la elección popular de alcaldes. En 1988 se realiza por primera vez la elección democrá-
tica en el ámbito municipal. La consolidación de la descentralización se produce durante el gobierno de César
Gaviria (1990-1994) cuando -durante otra aguda crisis política en el marco de procesos de paz con algunos
grupos guerrilleros y de movilización social- se convoca a una Asamblea Constituyente que expide una nue-
va Constitución. Las demandas por mayor apertura democrática, uno de cuyos principales componentes es la
descentralización, coinciden con las tendencias globales hacia la reforma del Estado, que apuntan al fortaleci-
miento de los gobiernos subnacionales. El origen de las reformas le imprime un carácter especial a la descen-
tralización, afecta su ritmo y condiciona su diseño.
Varios autores califican el proceso colombiano como “integral”, ya que abarca simultáneamente las es-
feras administrativa, financiera y política. El ámbito administrativo conlleva el traslado de funciones del go-
bierno nacional al local. El político incluye la recomposición de las estructuras del Estado y sus estructuras de
poder, también medios para fortalecer la democracia local como la elección popular de alcaldes y gobernado-
107 Departamento Nacional de Planeación (2002). Evaluación de la descentralización Municipal en Colombia: Balance de una década, Bogotá.
108 Departamento Nacional de Planeación (2002). Evaluación de la descentralización municipal en Colombia: Balance de una década. Tomo I. Marco Conceptual y
resultados del progreso municipal. Bogotá, P36 Y P37.
109 Acto Legislativo 01 de 1986.
114 MUNICIPALISMO
res e instrumentos de participación ciudadana como el plebiscito, el referendo y la revocatoria del mandato Y
el fiscal comprende el traslado de recursos nacionales hacia las entidades territoriales por medio de transferen-
cias y el fortalecimiento de la capacidad para generar recursos a través de tributos propios.
3. Organización territorial y Régimen Municipal
Según el artículo 286 de la Constitución de 1991, son entidades territoriales los departamentos, distri-
tos, municipios y los territorios indígenas, aunque una “Ley Orgánica de Ordenamiento Territorial” permitiría
crear regiones (que agrupan departamentos) y provincias (que agrupan municipios). Según el artículo 287 de
la Carta Política las entidades territoriales tienen derecho a gobernarse por autoridades propias, a ejercer las
competencias que les correspondan, a administrar los recursos propios y establecer los tributos necesarios para
el cumplimiento de sus funciones y a participar en las rentas nacionales.
El nivel central se organiza mediante el modelo presidencialista. El Presidente de la República es Jefe
de Estado, Jefe de Gobierno y Suprema Autoridad Administrativa y es elegido por voto popular directo, por
mayoría absoluta a dos vueltas, para períodos de 4 años. A partir de la reforma constitucional de 2005, puede
ser reelegido para el período inmediatamente posterior.
4. Creación, organización e institucionalidad de los municipios
Un municipio se crea mediante Ordenanza de la Asamblea Departamental en base a la demanda terri-

torial y requisitos de identidad local, población (25 mil habitantes), ingresos propios (12 mil salarios mínimos
mensuales) y estudio de viabilidad.
En los municipios el Alcalde es el jefe de la administración local y representante legal del municipio
siendo elegido popularmente por mayoría simple para períodos de 4 años sin posibilidad de reelección inme-
diata. El Concejo municipal es un órgano administrativo que cuenta con entre 7 y 21 concejales, en propor-
ción a la población municipal con excepción de Bogotá que elige 45. Los concejales son elegidos para períodos
de 4 años mediante el mismo sistema que los congresistas y diputados. Los concejos realizan el control políti-
co a la gestión del alcalde, adoptan los planes de ordenamiento territorial, los planes de desarrollo anuales y los
presupuestos y reglamentan las funciones y prestación de servicios a cargo del municipio.
Los municipios cuentan con Personerías, órganos autónomos de promoción y defensa de los derechos
ciudadanos, derechos humanos y derechos colectivos. Tienen la función de vigilar la conducta de quienes de-
sempeñan funciones públicas municipales (excepto el alcalde y los concejales), la conservación del medio am-
biente y la defensa del patrimonio público.
5. Competencias de las entidades territoriales y municipios
Las entidades territoriales no tienen competencias legislativas, ni judiciales. Estas se mantienen centra-
lizadas y funcionan territorialmente de manera desconcentrada. En ocasiones, suele confundirse los cuerpos
colegidos de los municipios y departamentos con órganos legisladores. Cabe aclarar que la función de éstos es
ejercer el control político sobre el gobernante territorial y reglamentar, a través de actos administrativos, algu-
MUNICIPALISMO 115
nas disposiciones generales con aplicación a su respectiva jurisdicción. Por ejemplo el plan de desarrollo, pre-
supuesto de rentas y gastos, autorizaciones al alcalde para contratar y contraer deuda, entre otras.
Los principales roles de los departamentos son: servir como intermediarios entre la Nación y los muni-
cipios, coordinar la acción de los gobiernos locales de su jurisdicción, promover el desarrollo regional, y pres-
tar asistencia técnica en las distintas áreas de la gestión pública en lo local. Sin embargo en 2007 el Gobierno
Nacional sanciona una ley que modifica el destino de los recursos para agua potable y saneamiento básico, que
según la ley 715 recaía en los distritos y municipios. Con la ley 1176 de 2007, se asigna a los departamentos
la gestión de los recursos de este sector en los casos de municipios o distritos que no estén certificados por la
Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliaros.110
En general, todos los municipios colombianos111 tienen las mismas competencias, a lo que se denomina
principio de homogeneidad. En general, deben promover el desarrollo social y económico, mejorar el nivel de
vida de sus habitantes y prestar los servicios básicos necesarios como educación, salud, agua potable y sanea-
miento. Los municipios tienen también competencias en cultura, recreación y deporte, atención a población
vulnerable, equipamiento, vivienda, desarrollo agropecuario, desarrollo comunitario, transporte y vías, preven-
ción y atención de desastres, medio ambiente, alimentación escolar, justicia, empleo, orden público, promoción
del desarrollo. Por supuesto, hay casos en los que tal principio no se aplica de manera pura.
El principal rol de los municipios es promover el desarrollo social y económico, el mejoramiento del ni-
vel de vida de sus habitantes y la prestación de los servicios que le asigna la Constitución y la ley. Los servicios
básicos necesarios para promover el mejoramiento de la calidad de vida y el desarrollo social en el país son la
educación, salud, agua potable y saneamiento básico.
El marco competencial se compone de las disposiciones constitucionales, la Ley 715 de 2001 (ley orgá-
nica en materia de distribución de materias y recursos) y una ley general para cada sector. Según la Ley 715,
los municipios tienen también competencias en sectores como: cultura, recreación y deporte, atención a pobla-
ción vulnerable, equipamiento municipal, vivienda, desarrollo agropecuario, desarrollo comunitario, fortaleci-
miento institucional, transporte y vías, prevención y atención de desastres, medio ambiente, alimentación es-
colar, justicia (centros de reclusión), empleo, orden público, promoción del desarrollo.
En educación se diferencia entre municipios certificados y no certificados. Los primeros son aquellos
con población con más de cien mil habitantes, que cumplen con los requisitos establecidos por el Gobierno, y
son responsables de todos los aspectos de prestación del servicio. Los municipios no certificados únicamente
administran algunos recursos “destinados a la dotación de material y el mantenimiento de la infraestructura
física”, pero la prestación del servicio la organiza el departamento.
En salud, las competencias se distribuyen según los niveles de complejidad en la atención. El Nivel I,
corresponde a centros de salud y es responsabilidad de los municipios. El Nivel II, corresponde a hospitales y es
responsabilidad del departamento, que debe administrar la red pública. De esta manera se busca generar eco-
110 Este tipo de normativa hace parte de un grupo de leyes que está modificando la ley 715 que regula el sistema de transferencias. En la misma línea, en enero de 2011
el gobierno nacional sanciona la ley 1438, que modifica la ley 100 de 1993 mediante el cual se fortalece el Sistema General de Seguridad Social, a través de un modelo
de prestación del servicio público en salud bajo el marco de la estrategia Atención Primaria en salud que coordina la acción entre el Estado y las instituciones, modifi-
cando nuevamente la Ley 715 del Sistema General de Participaciones, asignándole al departamento nuevas competencias, como avalar los planes de inversión pública de
municipios y distritos.
111 Colombia posee un sistema jurídico con varias características del modelo francés, donde prima la igualdad.
116 MUNICIPALISMO
nomías de escala luego de los graves problemas de financiación de los hospitales públicos cuando ésta compe-
tencia fue otorgada a los municipios a través de una figura de certificación que desapareció en el 2001. El Ni-
vel III, corresponde al tratamiento de enfermedades terminales (SIDA, cáncer, etc.) y corresponde a la Nación.
6. Administración de los recursos humanos
Los servidores públicos de los niveles territoriales están sujetos a la reglamentación de carrera adminis-
trativa que aplica para todos los órdenes y niveles de gobierno en el país, y que se encuentra contenido en la
Ley 999 de 2004.
7. Finanzas municipales y control del endeudamiento
Los municipios cuentan con recursos endógenos –ingresos propios que genera de manera autónoma a través
de tasas impositivas: predial, industria y comercio, avisos y tableros y sobretasa a la gasolina- y los recursos exóge-
nos, que provienen del Tesoro Nacional y llegan a los municipios a través del Sistema General de Participaciones.
Los departamentos y municipios no gozan de soberanía fiscal, aunque los municipios pueden estable-
cer o eliminar impuestos autorizados por ley y los aspectos que especifiquen el pago de la contribución, pueden
gravar la propiedad inmueble y no pueden conceder amnistías tributarias. De igual manera, la Constitución
prohíbe que por vía legal se dicten exenciones o tratamientos preferenciales sobre los tributos de propiedad de
las entidades territoriales.
Los municipios cuentan con recursos endógenos –ingresos propios que genera de manera autónoma a tra-
vés de tasas impositivas: predial, industria y comercio, avisos y tableros y sobretasa a la gasolina- y los recursos
exógenos, que provienen del Tesoro Nacional y llegan a los municipios a través del Sistema General de Parti-
cipaciones (CP Art. 357).
Durante la década de los 90 las entidades territoriales tuvieron un acelerado ritmo de crecimiento de
sus gastos y nivel de endeudamiento, de modo que existía la posibilidad de que entraran masivamente en ce-
sación de pagos con gran riesgo para la estabilidad macroeconómica del país. Por ello, la Ley 387 de 1998 re-
glamenta el endeudamiento territorial. La Ley 550 de 1999, permite a las entidades territoriales desarrollar
procesos similares a los acuerdos de reestructuración de pasivos propios del sector privado. La más interesante
es la Ley 617, de 2000, que busca generar ahorro corriente imponiendo límites a los gastos de funcionamien-
to autorizados a los gobiernos territoriales. Mediante la ley 819 de 2003, se crea el instrumento “Marco Fiscal
de Mediano Plazo” que obliga a los municipios a elaborar y revisar su planeación financiera para períodos de 10
años, ejercicio que se realizar junto con el de preparación del presupuesto. De esta manera, los municipios co-
lombianos transitan de un modelo de gestión de corto plazo, basado en los presupuestos anuales, a un modelo
de largo plazo basado en planes y metas para una década.
Según el Departamento Nacional de Planeación “los gobiernos departamentales y municipales presentan
una tendencia deficitaria al cierre de la vigencia 2009, con un déficit de 1.382 mil millones de pesos, luego de un su-
MUNICIPALISMO 117
perávit en 2008. Este comportamiento responde a la aceleración del gasto total por encima de crecimiento del recaudo
propio y a un aumento del ahorro corriente que vario de 2008 a 2009 en un 20%”.112
En 2009 disminuye el superávit, respecto al registrado en 2008, debido al impulso en la inversión to-
tal . Los esfuerzos fiscales114 de años anteriores liberan recursos para aumentar la inversión. Según el Depar-
113
tamento de Planeación Nacional durante los años2008 y 2009 los gobiernos territoriales continúan aumen-
tando sus recursos, mediante el incremento de los impuestos recaudados con un crecimiento real del 12,3%.115
En el período 2006 – 2009, la primera fuente de financiación son las transferencias nacionales –cono-
cidas como Sistema General de Participaciones- con 45.9% en promedio de los ingresos totales, la segunda es
la recaudación tributaria con 29.3% en promedio. Las rentas tributarias más importantes para los municipios
son el impuesto de industria y comercio y el impuesto predial. Para los departamentos son los recaudos por
consumo de cerveza, licores y cigarrillos. Según la CGLU116, el año 2006 los gastos municipales llegan a 9.047
millones de dólares, lo que representa el 18,7% del gasto del gobierno general y el 5,6% del PIB.
El proceso de descentralización en Colombia ha tenido un debate con fuerte acento fiscal. Aunque du-
rante algunos años hay una fuerte restricción económica para los gobiernos locales -durante el cual los críticos
de las reformas argumentan acerca de la reducción de la autonomía local- las cifras actuales muestran gobier-
nos municipales estables. Las finanzas territoriales han dejado de ser un factor de desestabilización macroeco-
nómica y son, más bien, una contribución al sector público no financiero.
8. Control de los municipios
Los organismos de control son la Contraloría General de la República (control fiscal), la Procuraduría
General de la Nación (control disciplinario) y la Fiscalía (control penal), funcionan de manera centralizada, y
tienen potestad para investigar a las entidades territoriales. En el caso del control fiscal, la Contraloría puede
evaluar el uso de los recursos provenientes de fuentes nacionales, es decir, los que más adelante se clasificaran
como exógenos y que corresponden a las transferencias del Sistema General de Participaciones. Los departa-
mentos cuentan también con contralorías que ejercen control fiscal sobre la gobernación y las alcaldías. Sola-
mente los municipios con población superior a cien mil habitantes tienen su propia contraloría. También exis-
te la figura de las personerías municipales que además de defender los derechos humanos, tienen atribuciones
para ejercer control disciplinario sobre la correspondiente alcaldía.
En Colombia los niveles superiores no tienen poder tutelar sobre los niveles inferiores, y es un juez con-
tencioso quien de modo objetivo y por sentencia judicial decide si el acto administrativo debe o no ser revoca-
112 La recuperación financiera, desde la vigencia 2003, ha sido fruto tanto de las medidas de saneamiento fiscal –capacidad de endeudamiento, capacidad de pago del
gasto de funcionamiento, reestructuración de pasivos y responsabilidad fiscal– como del aumento de la recaudación –especialmente la municipal–, por la recuperación
económica del país, de medidas coyunturales como el pago de las deudas territoriales con los recursos del Fondo de Ahorro y Estabilización Petrolera (FAEP) y de los
mayores recursos del Sistema General de Participaciones (SGP). Deben reconocerse los efectos positivos de la política de seguridad democrática de la actual administra-
ción nacional en estos resultados.
113 Los gobiernos territoriales pasan de invertir $37.122 mil millones en 2008 a $43.876 mil millones en 2009, con un incremento real de $6.754 mil millones.
114 Que en 2008 y años precedentes orientan buena parte de los recursos para pagar los pasivos tuvieron efectos positivos en 2009.
115 El 2008 son recaudados 13.37 billones de pesos y en 2009 se llega a 15 billones según el Departamento Nacional de Planeación (2009). Desempeño fiscal De los
departamentos y Municipios 2008 y comparativo 2009. Bogotá. DC.
116 CGLU: Segundo Informe Mundial sobre Descentralización y Democracia Local, 2010.
118 MUNICIPALISMO
do. Si bien el Gobernador puede revisar los actos administrativos de concejos y alcaldes, en caso de encontrar
objeciones por inconstitucionalidad o ilegalidad, debe remitir el acto a la jurisdicción contencioso administra-
tiva de la rama judicial.
9. Autoridades departamentales y locales
El Gobernador es la autoridad principal del departamento, elegido por mayoría simple para períodos
de 4 años, sin posibilidad de reelección inmediata. El Gobernador es el jefe de la administración seccional y
representante legal de la entidad. Es agente del Presidente de la República para el orden público y ejecución
de la política económica El cuerpo colegiado -o corporación administrativa del departamento- es la Asam-
blea, sus miembros son diputados departamentales y se eligen mediante el mismo sistema que los congresis-
tas para períodos de 4 años. Las Asambleas ejercen el control político sobre los actos del gobernador y demás
funcionarios directivos, adoptan los planes de desarrollo anuales y los presupuestos para su jurisdicción, crean
y suprimen municipios, segregan y agregan territorios municipales, y organizan provincias. Cada departamen-
to cuenta con su propia Contraloría, órgano autónomo encargado de ejercer el control fiscal sobre el departa-
mento y sus municipios.
En los municipios el Alcalde es el jefe de la administración local y representante legal del municipio
siendo elegido popularmente por mayoría simple para períodos de 4 años sin posibilidad de reelección inme-
diata. El cuerpo colegiado o corporación administrativa del municipio es el Concejo, cuyos miembros son ele-
gidos para períodos de 4 años mediante el mismo sistema que los congresistas y diputados.
Los municipios se clasifican en categorías de uno a seis y categoría especial de acuerdo a su número de
habitantes y a sus Ingresos Corrientes de Libre Destinación – ICLD117, siendo de mayor peso este último cri-
terio. En Colombia, el 89% de los municipios está clasificado dentro de la categoría 6 para el año 2011. Esta
categorización solamente tiene efectos fiscales, no existe ninguna diferenciación de competencias para muni-
cipios basada en estos criterios.
El departamento con mayor número de municipios es Antioquia con 125, le siguen Boyacá con 123 y
Cundinamarca con 116. El Departamento con menor número de municipios es Guainía con uno, le siguen San
Andrés y Amazonas con dos municipios cada uno y Vaupés con tres. Para el período de gobierno comprendido
entre el 2008 y el 2011, Colombia cuenta con 99 alcaldesas, es decir, el 9% de las administraciones municipales.
10. Relaciones entre el Gobierno Central y los Gobiernos Locales
La Presidencia de la República y los Ministerios, Departamentos Administrativos y entidades descen-

tralizadas del nivel central poseen dependencias para relacionarse con los gobiernos territoriales, según sean sus
competencias. Las más relevantes son la Dirección de Asuntos Políticos y Orden Público del Ministerio del In-
terior, la Dirección de Desarrollo Territorial Sostenible del Departamento Nacional de Planeación (encargado
de distribuir los recursos de Sistema General de Participaciones y de orientar y de evaluar la gestión territorial)
117 Ingresos que no tienen asignación forzosa.

MUNICIPALISMO 119
y la Dirección de Apoyo Fiscal del Ministerio de Hacienda y Crédito Público. Asimismo, el país cuenta con la
Oficina de Enlace Municipal -iniciativa conjunta del Ministerio del Interior y la Federación Colombiana de
Municipios- espacio interinstitucional que para fortalecer la gestión local mediante la orientación en consul-
tas y preguntas de las administraciones municipales. También sirve de plataforma para radicar proyectos de in-
terés de las administraciones municipales en las diferentes entidades ministeriales y su seguimiento respectivo.
11. La Federación Colombiana de Municipios, FCM118
Colombia cuenta con 3 grandes entidades que agrupan a las distintas autoridades territoriales: la Fe-
deración Colombiana de Municipios; la Federación Nacional de Departamentos, y la Federación Nacional de
Concejos. Estas representan los intereses de los gobiernos territoriales tanto en espacios de diálogo y debate
con el gobierno nacional, como frente a la sociedad civil y frente a la comunidad internacional.
La FCM es un actor relevante de la descentralización y fortalecimiento municipal en Colombia. Es crea-
da en 1989, luego de la primera elección popular de alcaldes, constituyéndose en un interlocutor nacional que
representa los intereses municipales siendo relevante en construcción de la territorialidad durante la Asamblea
Constituyente que da origen a la Constitución de 1991. Inicialmente la FCM fue entendida como entidad pú-
blica, en la actualidad es una entidad gremial de naturaleza asociativa, de derecho privado y sin fines de lucro.
Sus fines generales son el fortalecimiento de la descentralización y la autonomía local; la promoción de
alianzas estratégicas entre territorios para alcanzar fines comunes; la construcción de gobernabilidad; la pro-
moción del liderazgo municipal responsable; vocería para incidir en las políticas nacionales; el fortalecimien-
to de las capacidades locales profesionales, técnicas y de sus recursos humanos; y el apoyo a la internacionali-
zación municipal.
El Congreso Nacional de Municipios de la FCM elige democráticamente a su Consejo Ejecutivo y Pre-
sidente. La FCM presta principalmente los siguientes servicios:
• Representación política de los intereses locales a nivel nacional;

• Gestión de las comunicaciones estratégicas y servicios de información (buenas prácticas, procesos
de gestión y desarrollo territorial);
• Asesoría jurídica a los miembros de la Federación (consultas, protección de alcaldes, actualización
del marco jurídico nacional);
• Asesoría técnica para la formulación de proyectos regionales y locales;
• Formación y capacitación de alcaldes, concejales y equipos de gobierno (presencial y virtual);
• Alianzas y cooperación para el desarrollo facilitando el acceso a fondos nacionales e internacionales.
La FCM también administra el Sistema Integral de Multas e Infracciones del Tránsito (SIMIT), que
es base esencial de su financiamiento.
118 José Hernández Bonivento: “El Asociativismo Intermunicipal en Colombia”. En Cravacuore, Daniel y otros: El Asociativismo Municipal en América Latina. Santiago
de Chile, Universidad Tecnológica Metropolitana, UTEM, 2016.
120 MUNICIPALISMO
Cuadro 1 – Demandas actuales de la Federación Colombiana de Municipalidades, FCM
Reformas institucionales e implementación del pos Acuerdo de Paz. El proyecto de Acto Legislativo
presentado por el gobierno crea una Comisión Especial Legislativa que agiliza los trámites legislativos
y crea un plan de inversión para la Paz a 20 años. Los acuerdos establecen compromisos municipales di-
rectos como asistencia técnica y servicios sociales para el desarrollo rural, atención de la población vícti-
ma, promoción de la participación ciudadana. Durante el Plan Nacional de Desarrollo se debatió acerca
de reformas institucionales en el ámbito nacional. Hay preocupaciones por las herramientas financieras y
jurídicas que los municipios tendrán que desarrollar, las políticas de emergencia de corto o de reconstruc-
ción a largo plazo. Se espera que la debilidad institucional no sea un argumento que justifique un manejo
centralista de los recursos del posconflicto.
Reforma tributaria territorial. La Comisión de expertos tributarios califica el impuesto de industria
y comercio de anti técnico con riesgo de reducción en la competitividad del país. No obstante, este tri-
buto representa la primera fuente de ingresos propios para una tercera parte (304) municipios, aquellos
con mayor dinámica económica, más atractivos para inversionistas y con potencial de crecimiento. Este
tributo, de los años 80, desaprovecha fuentes de ingreso derivadas del comercio electrónico y de la apli-
cación de nuevas tecnologías. El IGAC debe liderar el catastro multipropósito para mejorar en materia
catastral. Hay dudas acerca de cómo esta herramienta superará el círculo vicioso entre el alto costo de la
actualización y la falta de recursos de los municipios para la actualización y corrección de fallas del regis-
tro de propietarios o poseedores, las parcelaciones, mutaciones y otros aspectos que afectan el recaudo lo-
cal. El régimen procedimental aplicable al orden territorial se basa en el estatuto tributario nacional, que
se encuentra diseñado para la complejidad y escala del recaudo de la Nación. En municipios pequeños, la
aplicación de este régimen conlleva dificultades operativas y de aplicación que encarecen los procesos de
recaudo, verificación, fiscalización y cobro. Es preciso crear un régimen tributario simplificado adecuado
a la naturaleza de los principales impuestos territoriales.
Reforma al Sistema General de Participaciones. El SGP representa aproximadamente 47% de los in-
gresos totales de las entidades territoriales entre el año 2000 y 2013. Ello refleja su importancia, en es-
pecial para los municipios más pequeños. El 77,5% del SGP son recursos entregados a los departamen-
tos o entidades territoriales certificadas se presupuestan “sin situación de fondos”. Ejemplos: Régimen
subsidiado, ahorro del FONPET, gratuidad educativa manejada con autonomía por los municipios. Aná-
lisis de las reformas hechas para saber se alcanzaron los objetivos propuestos o si hay necesidad de replan-
tearlos o hay necesidad de crear otras participaciones como fondos específicos para otros sectores como
el desarrollo rural o se por el contrario es pertinente flexibilizar su destinación; se es necesario ampliar el
SGP; se si debe modificar la fórmula para calcular el crecimiento del monto; y cuáles son los puntos crí-
ticos de reforma en los sectores básico de educación, salud y agua potable.
Fuente: FCM.
MUNICIPALISMO 121
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Páginas web
MUNICIPALISMO 123
Capítulo 7: Municipios y
Descentralización en El Salvador
Mario Rosales
“El Municipio (es) la Unidad Política Administrativa primaria de la organización estatal, establecida
en un territorio […] propio organizado bajo un ordenamiento jurídico que garantiza la participación en
la formación y conducción de la sociedad local, con autonomía para darse su propio gobierno, el cual
[…] está encargado de la rectoría y gerencia del bien común local, en coordinación con las políticas y
actuaciones nacionales […]” Artículo 2, Código Municipal 1986.
1. Introducción119
La República de El Salvador se ubica en América Central, posee una extensión territorial de 20,041 ki-
lómetros y una población de 6.5 millones de habitantes120. Es una de las naciones más pequeñas y densamen-
te pobladas de América Latina. Según el PNUD121 posee un desarrollo humano medio, una esperanza de vi-
da de 72.6 años, 6.5 años de instrucción promedio y un ingreso per cápita ajustado de US$ 7.240. Más de dos
millones de salvadoreños han migrado hacia los Estados Unidos y desde allá contribuyen con sus remesas a la
economía nacional.
El país promulga su actual Constitución Política en 1983 donde el gobierno es definido como republi-
cano, democrático y representativo. El sistema político es pluralista, opera por medio de los partidos políticos
que representan a los ciudadanos. La Constitución incorpora los conceptos de autonomía municipal, gobier-
120 Cepal, 2016.
121 Pnud: Informe sobre el Desarrollo Humano, 2014.
124 MUNICIPALISMO
no municipal y municipalidad para referirse al gobierno local. El Estado está organizado con un gobierno na-
cional, 14 departamentos (con gobernador designado por el gobierno central y 262 municipios democráticos.
Desde el siglo XIX, El Salvador es afectado por una centralización autoritaria, que resta progresiva-
mente poder político, recursos y competencias a los municipios. Dicha tendencia se mantiene durante el si-
glo XX, acentuada por el autoritarismo militar. La reciente guerra civil (1980-1992) afecta a los actores loca-
les y tiene un alto costo para los líderes municipales y las poblaciones urbanas y rurales. La guerra civil dura 12
años generando migraciones internas, crecimiento de la zona metropolitana e importantes corrientes de mi-
grantes que salen al exterior. Como resultado, se observan enormes diferencias y desigualdades entre los ter-
ritorios tanto en el asentamiento de la población, en la provisión de servicios públicos, como en los indicado-
res de desarrollo humano.
En 1991 - en el marco de las negociaciones de paz entre el gobierno central y la guerrilla del Frente Fa-
rabundo Martí para la Liberación Nacional - se consensuan reformas constitucionales en los tres órganos del
Estado, en el Ministerio Público y en el Tribunal Electoral, Las reformas se aprueban el 30 de abril de 1991
y entran en vigencia el 30 de noviembre de ese año, lo que permite suscribir los Acuerdos de Paz en enero de
1992, el acontecimiento político de mayor trascendencia en la historia reciente del país.
Los Acuerdos de Paz generan reformas políticas que sientan las bases de una democracia política plu-
ralista, lo que permite el resurgir del municipalismo y la democracia local. De esta manera, se fortalece el po-
der local, se adicionan competencias municipales, se inicia la descentralización fiscal y surgen espacios de ma-
yor participación de la ciudadanía.
2. Régimen municipal y democracia local
El Salvador posee dos niveles de gobierno: nacional y municipal. El Presidente nombra un Goberna-
dor en los 14 departamentos en que se divide la República, en quien delega la autoridad con funciones admi-
nistrativas limitadas. Por el contrario, los 262 municipios cuentan con la autonomía política que les otorga la
Constitución Política y eligen democráticamente el gobierno municipal, integrado por el Alcalde y los regido-
res o concejales. En El Salvador las elecciones municipales se realizan cada tres años -junto con las elecciones de
diputados- y de modo separado a las elecciones presidenciales.
El gobierno municipal está ejercido por un concejo, que tiene carácter deliberante y normativo y lo
integrará un alcalde, un síndico y entre 2 y 10 concejales, según la población municipal (art 24, Código Mu-
nicipal). Por su parte el Alcalde debe: presidir las sesiones del Concejo y representarlo legalmente; Llevar las
relaciones entre la municipalidad , los organismos públicos , privados y con los ciudadanos; Convocar... a se-
siones del Concejo; Cumplir y hacer cumplir las ordenanzas, reglamentos y acuerdos emitidos por el Concejo;
Ejercer las funciones del gobierno y administración municipales expidiendo... los acuerdos, órdenes e instruc-
ciones necesarias y dictando las medidas... convenientes a la buena marcha del municipio y a las políticas... del
Concejo; Resolver los casos y asuntos particulares de gobierno y administración; Nombrar y remover a los fun-
cionarios y empleados cuyo nombramiento no estuviere reservado al Concejo...; Organizar y dirigir la Policía
Municipal; Los demás que la ley, ordenanzas y reglamentos le señalen (art. 48 Código Municipal).
MUNICIPALISMO 125
3. Organización municipal
Los gobiernos municipales de El Salvador tienen definidas sus competencias en la Constitución Polí-
tica y en el Código Municipal. La potestad de autogobierno se complementa con la potestad para generar sus
propias normas y organización. Por tanto, cada municipio define, mediante acuerdos del Concejo municipal,
las funciones ejecutivas municipales.
4. Competencias Municipales en El Salvador
Las competencias de los municipios y gobiernos locales de El Salvador son muy amplias, por ello en los
últimos años se perfeccionan, se incrementan los recursos municipales y reduce la intermediación estatal en el
traslado de recursos. La gestión municipal avanza hacia un estilo de gobierno local gestor del desarrollo, me-
diante diversas mejoras.
• Planificación. Los municipios deben elaborar, aprobar y ejecutar su plan de desarrollo (2006);
• Transporte público. Regular el transporte local y autorizar la ubicación y operación de terminales de
pasajeros y carga;
• Servicios urbanos municipales: administración de mercados, tiangues y mataderos; aseo, barrido de cal-
les, recolección y disposición final de la basura; y la policía municipal.
• Agua potable. Desde el 2002, 14 pequeños sistemas han sido descentralizados a operadores locales:
municipios, empresas intermunicipales e iniciativa privada (2002).
• Apoyo al desarrollo de empresas. Desde el 2006 los municipios pueden impulsar el desarrollo produc-
tivo, facilitar la formación laboral y estimular la generación de empleo;
• Hay nuevas competencias compartidas en la promoción de la educación y salud, donde la potestad
principal es del gobierno central.
126 MUNICIPALISMO
Cuadro 1 – Competencias municipales en El Salvador
Elaborar, aprobar y ejecutar planes de desarrollo local;

Salvaguardar los intereses del consumidor;
Desarrollo y control de la nomenclatura y ornato público;
Promoción de la educación, cultura, deporte, recreación, ciencias y artes;
Promoción y desarrollo de la salud, saneamiento, prevención y combate enfermedades;
Regulación y supervisión de espectáculos públicos y publicidad comercial;
Impulsar el turismo y regular uso turístico y deportivo de lagos, ríos, islas, bahías, playas;
Promoción de la participación ciudadana, de la conciencia cívica y democrática;
Promoción del desarrollo industrial, comercial, agropecuario, artesanal y del empleo;
Preservar, restaurar, aprovechar racionalmente y mejorar los recursos naturales;
Regular el transporte local y los terminales y transporte de pasajeros y carga;
Regular los establecimientos comerciales, industriales y de servicio;
Regular el funcionamiento extraordinario de farmacias y negocios similares;
Regular los restaurantes, bares, clubes nocturnos y similares;
Formar el Registro del Estado Familiar;
Crear, impulsar y regular los mercados, mataderos y rastros;
Promover y organizar ferias y festividades populares;
Prestar servicios de aseo, recolección, tratamiento y disposición final de basuras;
Prestar y/o controlar el servicio de cementerios y servicios funerarios;
Policía Municipal;
Autorizar y regular la tenencia de animales domésticos y salvajes;
Regular el uso de parques, calles, aceras y otros sitios municipales.
Autorizar y regular el funcionamiento de loterías, rifas y similares;
Planificar, ejecutar y mantener obras de servicios básicos;
Promover y financiar programas de viviendas o renovación urbana.
Autorizar y fiscalizar parcelaciones, lotificaciones, urbanizaciones y obras particulares;
Constituir sociedades para prestar servicios públicos locales o intermunicipales;
Fortalecer la equidad de género mediante la Unidad Municipal de la Mujer;
Otras competencias propias de la vida local.
Fuente: Código Municipal.

MUNICIPALISMO 127
Solo la Asamblea Legislativa puede aprobar, cambiar o ajustar los impuestos locales. No obstante, los
gobiernos locales pueden:
• Formular propuestas de impuestos locales para ser aprobadas por el Congreso Nacional;
• Recaudar los impuestos locales aprobados por el Congreso Nacional;
• Fijar y cobrar las tasas por los servicios públicos prestados en el municipio;
• Ejecutar las transferencias que, por ley, les debe transferir el gobierno central para funcionamiento
e inversión.
La recaudación propia municipal se realiza principalmente por el cobro de tasas por los servicios públi-
cos municipales y representa en promedio el 35% de los recursos totales de las municipalidades. Lamentable-
mente, El Salvador es el único país de América Latina donde los municipios no cobran aún el impuesto ter-
ritorial o predial a los bienes inmuebles122.
No existe un marco claramente definido de corresponsabilidad fiscal entre el gobierno central y los go-
biernos municipales. La alta centralización en materia fiscal –donde destaca el hecho de que el impuesto terri-
torial sea de beneficio nacional- hace depender a los gobiernos locales de las transferencias del gobierno cen-
tral, inhibiendo al municipio de sus propias responsabilidades financieras. De este modo, el gobierno central
recauda más del 90% de los impuestos.
Los ingresos totales de los municipios se deben en un 69,9% a ingresos propios y en un 30,1% a trans-
ferencias123. Las transferencias centrales a las municipalidades equivalen al 8% del presupuesto nacional y tie-
nen una importancia central en el funcionamiento de los gobiernos locales. Como resultado, los gobiernos mu-
nicipales son débiles y dependientes y sus capacidades para la prestación de servicios públicos y la gestión del
desarrollo local son limitadas.
Las tasas por servicios públicos municipales, contemplados en el Código Municipal, les dan a los go-
biernos locales autonomía para su determinación, recaudación y disponibilidad para el financiamiento de ser-
vicios locales. Estas representan aproximadamente entre el 15% y el 20% de los ingresos totales. Y siempre se
incluyen en la formulación y en los informes de ejecución del presupuesto local.
6. Personal municipal
Los gobiernos locales de El Salvador cuentan con alrededor de 9 mil empleados y funcionarios muni-
cipales (excluyendo a las autoridades electas), donde un 10% es personal de alta dirección; 15% son funciona-
rios y técnicos; 25% constituye personal administrativo; y 50% es personal operativo de servicios. La calidad
del personal es muy variable, concentrándose el más calificado en las ciudades y zona metropolitana. La mayor
122 Informe Mundial de la CGLU sobre finanzas municipales, 2010.

123 Informe Mundial de la CGLU sobre finanzas municipales, 2010.
128 MUNICIPALISMO
parte del personal tiene contrato permanente, empero un porcentaje elevado se contrata temporalmente. Los
ejecutivos municipales han mejorado en los últimos años en las municipalidades más grandes, principalmente
por el reclutamiento de personal universitario.
7. Control y relaciones entre el gobierno central y los gobiernos locales
El Gobierno Central posee diversos organismos, que se vinculan con las funciones y asuntos propios de
los gobiernos locales. El Ministerio de Gobernación intermedia políticamente entre el gobierno central y las
municipalidades, en tanto, el Instituto Salvadoreño para el Desarrollo Municipal, ISDEM, disminuye su pre-
sencia como intermediario financiero, administrativo y técnico con las municipalidades. El Fondo de Inver-
sión Social para el Desarrollo Local – FISDL - juega un papel importante otorgado al Fondo de Desarrollo
Económico y Social, FODES, creado en 1988.
El proceso de democratización ha debilitado las tradicionales modalidades de control y subordinación
del gobierno central hacia las municipalidades. En la actualidad existe mayor respeto por el carácter autónomo
de las municipalidades, dado el rango constitucional alcanzado por la autonomía municipal y al hecho de que
el proceso de paz y la democratización se sustenten en la participación y el desarrollo político de la ciudadanía.
Las reformas al Código Municipal han contribuido a reforzar las normas constitucionales.
El Fondo de Inversión Social y Desarrollo Local, FISDL, posee competencias para supervisar la elabo-
ración de los planes municipales, la Contraloría de Cuentas de la República fiscaliza los gastos municipales y
el Instituto Salvadoreño para el Desarrollo Municipal supervisa el funcionamiento administrativo de algunas
municipalidades pequeñas. En general, hay condiciones políticas e institucionales de respeto al ordenamiento
jurídico constitucional, lo que da estabilidad a los gobiernos municipales. Igualmente, han mejorado las prác-
ticas de gobierno y administración, por lo que no se dan casos de destitución de alcaldes o regidores.
8. Autonomía municipal
El concepto de autonomía municipal tiene rango constitucional y el país conserva la tradición de elegir
al gobierno municipal el cual, pese a su debilidad, constituye un referente importante y cercano para los ciuda-
danos. Las reformas y la lucha de los municipios han permitido avanzar en la descentralización fiscal, aunque
estos logros son incipientes si se considera las amplias responsabilidades que las municipalidades tienen y las
necesidades y demandas de la población.
Pese a los progresos, la autonomía municipal es débil y el Estado funciona con una alta centralización
política, administrativa y financiera, con enorme peso de la administración central, los ministerios y entidades
de la Presidencia. Parte importante de la administración nacional opera con instituciones sectorialmente des-
centralizadas -una forma de administración desconcentrada del sector público- que compite con las munici-
palidades, tanto en los temas de su competencia como en los recursos.
Los partidos políticos en El Salvador influyen fuertemente en las elecciones locales, dado el desarrollo
de la democracia partidista luego de los Acuerdos de Paz de 1992. Aunque el sistema electoral salvadoreño no
MUNICIPALISMO 129
permite la postulación de candidatos a las elecciones municipales por fuera del sistema de partidos, el sistema
electoral actual cuenta con alta legitimidad y se ha desarrollado con amplio pluralismo político.
Después de los Acuerdos de Paz de 1992 los ciudadanos y ciudadanas valoran positivamente a los go-
biernos locales como la instancia más cercana a sus problemas. Esto se traduce en el apoyo logrado por CO-
MURES -la organización gremial de los Alcaldes- y en las reformas impulsadas desde la Asamblea Legisla-
tiva. También en la apertura de los partidos políticos a los temas municipales. En este sentido, hay una mejor
valoración de los políticos locales en comparación con los nacionales, del mismo modo que se revaloriza la po-
lítica municipal frente a la política nacional.
El Salvador era el único país de Centroamérica en el cual la elección de autoridades municipales se rea-
lizaba por el sistema de mayorías, de modo que el partido que ganaba la elección municipal ocupaba todos los
cargos: el Alcalde y la totalidad de los regidores. No obstante, esto cambia en las elecciones municipales de
2015 y la democracia municipal se perfecciona con el advenimiento de los Concejos Municipales Plurales, ele-
gidos mediante elección proporcional, positivo resultado de la reciente reforma electoral impulsada por CO-
MURES y consensuada por los partidos políticos.
9. Responsabilidad y defensa de las autoridades locales
Para la defensa de sus derechos los gobiernos locales disponen de instrumentos y soluciones jurídicas
establecidas en la Constitución Política de la República, la Ley Electoral y el Código Municipal. Allí se esta-
blecen los mecanismos de defensa de la autonomía y las soluciones jurídicas, en caso de conflictos o violacio-
nes de la norma.
10. Los municipios: espacios de participación ciudadana
En El Salvador las elecciones municipales se realizan cada tres años -junto con las elecciones de dipu-
tados- de modo separado a las elecciones presidenciales. La democratización de El Salvador está asociada a
una creciente participación ciudadana, con variadas expresiones en los territorios municipales y de gran signi-
ficación para la población. En la práctica, se han creado y aplicado diversas formas de democracia directa, que
luego generan adecuaciones y reformas al Código Municipal. La necesidad de transparencia y acciones anti-
corrupción constituye la principal razón de la institucionalización de las consultas ciudadanas, el presupuesto
participativo, el referéndum y la rendición de cuentas.
Estos mecanismos participativos han sido incorporados en el Código Municipal vigente en el 2006,
aunque todavía no se incluye la revocatoria del mandato. Las reformas legales han sido producto de una prác-
tica social y política efectiva y se dan en los espacios municipales: barrios, zonas y cantones tanto urbanos co-
mo rurales124. Empero, a diferencia de otros países centroamericanos, las instituciones de gobierno y las auto-
ridades de los pueblos indígenas prácticamente han desaparecido.
124 Así, se han materializado nuevas formas de democracia participativa a través de los Comités de Desarrollo Local y, en algunos casos, por medio de las asociaciones
de desarrollo comunal.
130 MUNICIPALISMO
11. COMURES, la Corporación de Municipalidades de la República de El

Salvador
En El Salvador funciona la Corporación de Municipalidades de El Salvador, COMURES, que repre-

senta a los gobiernos locales y trabaja activamente en la promoción y defensa de la autonomía municipal, ela-
bora propuestas de normas y políticas públicas para la modernización municipal, realiza demandas por mayo-
res recursos humanos y financieros y trabaja, también, en la sensibilización ciudadana. Además, se han creado
mancomunidades de municipios, asociaciones de municipios de las franjas fronterizas con Guatemala y Hon-
duras y asociaciones departamentales de alcaldes, que complementan el papel de COMURES.
COMURES es la única entidad única de representación de los alcaldes y municipios siendo creada por
decreto ejecutivo el 29 de agosto de 1941. Es una asociación gremial de derecho privado y utilidad pública con
fines no lucrativos, se declara plural y no partidista y posee personalidad jurídica propia. Aunque la membrecía
es voluntaria pocos municipios del país no son sus miembros. Los aportes por la membrecía que hace cada mu-
nicipio -que aseguran su financiamiento- fluctúan entre el 0.5 y el 1 % de las transferencias del gobierno central.
COMURES logra sus objetivos mediante la incidencia política hacia el gobierno central y el parlamento,
principalmente a través del cabildeo y la negociación, logrando que los alcaldes prioricen al gremio municipal
por sobre su adscripción política. Del mismo modo, la institución mantiene una buena relación con la prensa
para construir una imagen positiva de los municipios e incidir en la valoración ciudadana.
COMURES no desea ser percibida como adversaria de los gobiernos centrales sino más bien aportar a
la construcción de las políticas nacionales dando sustento técnico a sus propuestas de descentralización y for-
talecimiento municipal. De este modo, ha logrado canalizar también apoyos de la cooperación internacional.
COMURES tiene una estructura nacional encabezada por un Consejo Directivo de 28 alcaldes o alcal-
desas con 3 años de mandato, lo mismo que dura el período del país. El Consejo Directivo se conforma en de
acuerdo al número de votos que han obtenido los alcaldes de los diversos partidos en las elecciones. Así, la dis-
tribución de los cargos directivos garantiza la representatividad y el equilibrio en la directiva y la agenda gremial
para incidir en política nacional expresa los intereses y puntos de vista de todo el movimiento municipalista.
COMURES ha realizado 32 congresos de alcaldes y a todos ellos ha concurrido tanto el Presidente de la
Republica, ministros, congresistas y diversas personalidades. Los temas principales de su agenda gremial incluyen:
• Mejoras del Marco Normativo que regula el funcionamiento municipal mediante Reformas al Códi-
go Municipal, armonización de las Leyes que afectan a los municipios y Asesoría Legal a los mu-
nicipios miembros.
• Gestión Ambiental lográndose establecer un pacto con el Gobierno Central para que se construya un
conjunto de rellenos sanitarios en todo el país que reemplazan a los antiguos vertederos. También se
trabaja en la Gestión de Riesgos, el Ordenamiento Territorial y los temas de Agua Potable.
• En Finanzas Municipales se busca que los municipios incrementen sus ingresos propios y que cada
municipio establezca cuáles y cuántos son los recursos a cobrar para cubrir sus necesidades (mode-
MUNICIPALISMO 131
lo de ley de impuestos, reforma de ordenanzas) propuesta presentada en el Congreso para su apro-

bación como ley. También se han obtenido leyes nacionales que permiten incrementar del Fondo de
Desarrollo, FODES, al 8% del Presupuesto de la Nación. Los aportes por transferencias quedan es-
tablecidos en la Constitución de modo que si el gobierno central incumple se pueda realizar un acto
judicial de incumplimiento constitucional.
• Desarrollo Económico Local, DEL, dinamizado mediante recursos FODES e interpretación del Art.
5 del FODES para proyectos productivos, más apoyo y divulgación de experiencias exitosas
• Fortalecimiento Municipal y Gremial de COMURES, asesoría gremial, servicios y capacitación a los
municipios agremiados).
Los municipios miembros tienen derecho a participar en la definición de políticas, estrategias y planes
de acción mediante diversos espacios de consulta y decisión: Congreso Nacional, Consejo Directivo, Comi-
siones, Consejos Departamentales de Alcaldes (CDAs). También se promueve la participación de los munici-
pios agremiados en eventos nacionales e internacionales de carácter municipalista. COMURES proporciona,
además, asesorías técnicas, legales y capacita a las autoridades locales electas y a los funcionarios municipales.
132 MUNICIPALISMO
BIBLIOGRAFÍA

de 2005.

MUNICIPALISMO 133
le, 2012.
Páginas web
134 MUNICIPALISMO
Capítulo 8: Descentralización,
Municipalidades y Regiones en Perú
Mario Rosales125
“Los gobiernos locales son entidades básicas de la organización territorial del Estado y canales
[…] de participación en los asuntos públicos, que […] gestionan con autonomía los intereses de las […]
colectividades […] Las municipalidades provinciales y distritales son órganos de gobierno promotores
del desarrollo local […]” “Los gobiernos locales gozan de autonomía política, económica y administrativa
en los asuntos de su competencia. La autonomía que la Constitución Política del Perú establece para las
municipalidades radica en la facultad de ejercer actos de gobierno […] y de administración, con sujeción al
ordenamiento jurídico.” Arts. 1 y 2 Ley de Municipalidades 2003
1. Introducción
El Perú cuenta con 31.3 millones de habitantes126 y una superficie de 1.285.220 km2. Se ubica en el oc-
cidente de América del Sur, y posee tres zonas bien definidas: la Amazonia, la Andina y la Costa del Océano
Pacifico. Es un Estado unitario, con Lima como ciudad capital y una división administrativa basada en regiones,
departamentos, provincias y distritos. Es una República democrática con elecciones regulares y la separación
de poderes de los regímenes democráticos. El Perú tiene una larga historia y tradición, con varias culturas y ci-
vilizaciones que se desarrollan a lo largo de los siglos, siendo la más importante los Incas que abarcaron parcial
o totalmente lo que hoy son Perú, Bolivia, Ecuador, Colombia, Chile y Argentina, siendo su capital el Cusco.
Luego de la conquista española y del Virreinato colonial, el Perú logra su independencia y se transforma en
Republica en 1821. Desde la colonia e independencia el Perú se divide en departamentos, provincias y distritos.
126 Cepal, 2016.
MUNICIPALISMO 135
El Estado peruano es unitario y descentralizado, y su gobierno se ejerce mediante el Gobierno Nacio-

nal con su Poder Ejecutivo Nacional y el Congreso de la República. Posee 24 gobiernos regionales, 196 muni-
cipalidades provinciales y 1,646 municipalidades distritales (2013). Las municipalidades provinciales abarcan
una provincia que corresponde a menudo a una ciudad entera y las municipalidades distritales corresponden
a subdivisiones administrativas de las provincias, los distritos, que suelen coincidir con un barrio urbano o con
una localidad rural. Ambas son gobiernos locales y difieren en cuanto a tamaño, recursos y competencias.
La descentralización se inicia al final del primer gobierno de Alan García (1985-90), el gobierno de Fu-
jimori (1990-2000) deviene dictadura y concentra el poder y los recursos de modo que la descentralización se
detiene y se reinicia recién el año 2002.
Las principales normas que rigen a los gobiernos subnacionales y la descentralización son:
• La Constitución Política del Estado Peruano (Capítulo sobre Descentralización).

• La Ley de Bases de la Descentralización (Ley n.º 27783).
• La Ley Orgánica de los Gobiernos Regionales – LOGR (Ley n.º 27867).
• La Ley Orgánica de Municipalidades – LOM (Ley n.º 27972).
• Ley Orgánica del Poder Ejecutivo – LOPE (Ley n.º 29158).
2. Secretaría Nacional de Descentralización
Las políticas nacionales de descentralización son coordinadas y ejecutadas por la Secretaría de Descen-
tralización, dependiente de la Presidencia del Consejo de Ministros, que debe cumplir las siguientes funciones:
• Brindar asistencia técnica y fortalecer la gestión de gobiernos regionales y locales.

• Conducir la inversión descentralizada para el desarrollo y la integración regional.
• Conducir, ejecutar, seguir y evaluar las transferencias de competencias y recursos centrales a gobier-
nos regionales y locales.
• Promover la integración regional y local.
• Coordinar y articular políticas y planes de gestión descentralizada.
• Coordinar el Gobierno Nacional con los gobiernos descentralizados.
• Proponer normas en materia de descentralización.
• Desarrollar y conducir el sistema de información del proceso descentralizador.
3. Organización de los gobiernos regionales
Los Gobiernos Regionales constituyen el nivel intermedio de gobierno y son elegidos mediante vota-
ción popular. Están constituidos sobre la base de los Departamentos. Sus funciones principales son fomentar
el desarrollo regional integral sostenible; promover la inversión y el empleo; garantizar los derechos y la igual-
dad de oportunidades de sus habitantes, promover la participación ciudadana y realizar su rendición de cuen-
tas de su gestión. La estructura básica de los gobiernos regionales está formada por:
136 MUNICIPALISMO
• El Consejo Regional: órgano normativo y fiscalizador del gobierno regional integrado por consejeros/
as regionales, elegidos/as por sufragio directo por cuatro años.
• La Presidencia Regional: órgano ejecutivo del gobierno regional. La presidencia es elegida por sufragio
directo, junto a la vicepresidencia, por un periodo de 4 años.
• El Consejo de Coordinación Regional es un órgano consultivo y de coordinación del gobierno regio-
nal con las municipalidades y sociedad civil, integrado por los alcaldes provinciales y miembros de
la sociedad civil.
La Ley Orgánica de los Gobiernos Regionales establece la estructura, organización, funciones y com-
petencias de los gobiernos regionales y señala los tipos de norma mediante los que los gobiernos regionales
ejercen sus funciones y competencias, dentro del orden jurídico nacional.
4. Organización de los gobiernos municipales
Las municipalidades están organizadas en el Concejo Municipal y la Alcaldía.
• El Concejo Municipal está conformado por el alcalde o alcaldesa, sus regidores (concejales) y ejer-
ce funciones normativas y fiscalizadoras. Ambas autoridades locales son electas mediante elecciones
democráticas cada 4 años. El número de regidores o concejales varía según sea municipalidad pro-
vincial o distrital y a la población municipal correspondiente.
• La Alcaldía que es el órgano ejecutivo del gobierno local. El alcalde o alcaldesa representa legalmente
a la municipalidad y es su máxima autoridad.
• Los Órganos de Coordinación aseguran la comunicación y participación de población, entre otros me-
dios a través del Consejo de Coordinación Local (provincial o distrital) y de las Juntas de Delega-
dos Vecinales.
El Concejo Municipal y la Alcaldía pueden aprobar Ordenanzas, Acuerdos, Decretos y Resoluciones de Al-
caldía para normar y regular sus actividades y las que se ejercen por los ciudadanos e instituciones dentro
127
del municipio. La estructura orgánica municipal básica comprende en el ámbito administrativo a la geren-
cia municipal, el órgano de auditoría interna, la procuraduría pública municipal, la oficina de asesoría jurídi-
ca y la oficina de planeamiento y presupuesto; de acuerdo a la disponibilidad económica y límites presupues-
tales. Los demás órganos de línea, apoyo y asesoría se establecen conforme lo determina cada gobierno local.
Las competencias regionales y municipales exclusivas se indican en el cuadro siguiente.
Las competencias regionales y municipales compartidas se señalan a continuación.
127 Ordenanzas: norma de mayor jerarquía en la estructura normativa municipal. Aprueba la organización interna, la regulación, administración y supervisión de los
servicios públicos, así como materias de competencia normativa municipal. Acuerdos: decisiones del concejo municipal sobre asuntos específicos de interés público, vecinal
o institucional. Decretos de alcaldía: establece las normas reglamentarias para aplicar las ordenanzas, sanciona procedimientos y resuelve o regula asuntos de interés para los
vecinos. Resoluciones de alcaldía: aprueba y resuelve asuntos de carácter administrativo.
MUNICIPALISMO 137
Cuadro 1 – Competencias regionales y municipales exclusivas
Gobiernos Regionales Gobiernos Locales
• Planificar el desarrollo regional y ejecutar • Promover el desarrollo urbano y rural y eje-

el Plan Nacional de Desarrollo. cutar el plan de desarrollo.
• Formular y aprobar el plan concertado con • Normar zonificación, urbanismo, ordenamien-
las municipalidades y la sociedad civil. to territorial y asentamientos humanos.
• Aprobar su organización interna y presu- • Administrar los servicios públicos locales.
puesto. • Aprobar su organización interna y presupuesto
• Promover y ejecutar la inversión pública en de acuerdo a la Ley de Gestión Presupuestaria
infraestructura, energía, comunicaciones y y de presupuesto.
servicios básicos. • Formular y aprobar el plan concertado con la
• Diseñar y ejecutar programas de cuencas, comunidad local.
corredores y ciudades intermedias. • Ejecutar y supervisar la obra pública local.
• Promover la formación de empresas, siste- • Facilitar los espacios de participación, con-
mas productivos y servicios. certación y fiscalización de la comunidad en la
• Facilitar integración en mercado inter- gestión municipal.
nacional de actividades agrícolas, agroin- • Normar asuntos de su responsabilidad y pro-
dustria, artesanía, forestal y otras. Desarrol- poner iniciativas legislativas.
lar el turismo. • Otras derivadas de sus funciones propias y de
• Concretar alianzas y acuerdos entre regio- las que señalen las leyes.
nes para el desarrollo social, económico y
ambiental.
• Administrar y adjudicar los terrenos eri-
azos del Estado.
• Organizar y aprobar los expedientes técni-
cos de demarcación territorial.
• Modernizar la pequeña y mediana empresa.
• Normar asuntos de su responsabilidad y
proponer iniciativas legislativas.
• Promover el uso sostenible de los recursos
forestales y de la biodiversidad.
138 MUNICIPALISMO
Cuadro 2 – Competencias regionales y municipales compartidas
Gobierno Regional Gobierno Local
Gestionar servicios educativos de nivel inicial,

Educación: Participar en la gestión educativa
primario, secundario y superior no universita-
conforme lo que determine la ley de la materia.
rio y potenciar formación para el desarrollo.
Salud pública. Salud pública.
Promocionar, gestionar y regular actividades

Cultura, turismo, recreación y deportes.
económico-productivas de Agricultura, Pesca,
Preservar y administrar las reservas y áreas natu-
Industria, Comercio, Energía, Hidrocarburos,
rales protegidas, locales; garantizar la defensa y
Transportes, Turismo, Minas, Comunicacio-
protección del medio ambiente.
nes y Medio ambiente.
Gestionar de manera sostenible los recur- Seguridad ciudadana.

sos naturales y mejoramiento de la calidad Promover la conservación de monumentos
ambiental. históricos y arqueológicos.
Preservar y administrar las reservas y áreas Regular el transporte colectivo, la circulación y el

naturales protegidas regionales. tránsito urbano.
Difundir la cultura y potenciar todas las insti- Vivienda y renovación urbana.

tuciones artísticas y culturales regionales. Atender y administrar programas sociales.
Promover la competitividad regional y la Gestionar los residuos sólidos.

promoción de empleo en todos los niveles y Planificar y dotar de infraestructura para el de-
conocer tanto los recursos públicos y privados. sarrollo local.
Promover la participación ciudadana, y con- Fomentar las inversiones privadas en proyectos

certar intereses públicos y privados. de interés local.
Otras que se le delegue o asigne conforme a Promover la generación de empleo, y el desar-

ley. rollo de micro y pequeña empresa urbana o rural.
Fomentar la artesanía, turismo y desarrollo rural.

MUNICIPALISMO 139
5. Finanzas de los gobiernos regionales y locales
Los ingresos de los gobiernos regionales y locales son:

• Impuestos. Los gobiernos regionales no cuentan por ahora con un sistema de impuestos propios y
sólo participan de la recaudación de impuestos nacionales128. Los gobiernos locales recaudan el Im-
puesto Predial y el Impuesto al Patrimonio Vehicular. Además,
• Tasas y contribuciones129. Gobiernos regionales y gobiernos locales pueden crear y administrar sus
propias tasas y contribuciones.
• Transferencias del gobierno central130. Las transferencias percibidas por los gobiernos regionales y lo-
cales son:
• Transferencias a los Gobiernos Regionales:
Canon y sobrecanon. Compensación por la explotación de un recurso natural en el territorio
departamental131. El sobrecanon corresponde a la explotación de petróleo en el departamen-
to de Ucayali.
Regalías. Monto que un yacimiento minero paga al Estado por la explotación de los recur-
sos realizada.
Renta de Aduanas. Coparticipación del 2% del arancel recaudado por Aduanas Marítimas, Aé-
reas, Postales, Fluviales, Lacustres y Terrestres, que percibe el Gobierno Regional del Callao.
FOCAM. Fondo Desarrollo Socioeconómico de Camisea, en base a regalías por extracción
de insumos para producir gas.
• Transferencias a los Gobiernos Locales

FONCOMUN. Montos recaudados por cobro de diversos impuestos como la recaudación
del Impuesto de Promoción Municipal, Impuesto al Rodaje e Impuesto a las embarcacio-
nes de recreo.
Canon y sobrecanon. Compensación por la explotación de un recurso natural en el territorio
provincial o distrital132. El sobrecanon grava la explotación de petróleo en el departamento
de Ucayali.
Regalías. Monto que el concesionario de un yacimiento minero paga al Estado por la explo-
tación de los recursos que realiza.
Renta de Aduanas. Coparticipación del 2% del arancel recaudado por las Aduanas Marítimas,
Aéreas, Postales, Fluviales, Lacustres y Terrestres.
128 De acuerdo a la Ley de Descentralización Fiscal, en la segunda etapa de descentralización fiscal, es decir cuando se conformen regiones, se cederá a los gobiernos
regionales el 50% de los tributos nacionales efectivamente recaudados correspondientes al Impuesto General a las Ventas (IGV), Impuesto Selectivo al Consumo (ISC),
y el Impuesto a la Renta (IR) a personas naturales.
129 La ciudadanía realiza pagos a cambio de servicios; en el caso de las tasas los servicios son individualizados.
130 Las transferencias intergubernamentales provienen de recursos ordinarios y de recursos determinados. Los primeros constituyen ingresos del tesoro público por lo
que, de no gastarse en su totalidad, en un año. fiscal, revierten a su fuente de origen. Los segundos, al provenir de fondos creados a favor de los gobiernos subnacionales, si
no se gastan en su totalidad siguen siendo propiedad del gobierno subnacional respectivo.
131 Hay canon minero, petrolero, gasífero, hidroenergético, forestal y pesquero.
132 Hay canon minero, petrolero, gasífero, hidroenergético, forestal y pesquero.
140 MUNICIPALISMO
FOCAM. Fondo de Desarrollo Socioeconómico de Camisea133.

Vaso de Leche. Recursos nacionales para el Fondo Vaso de Leche para alimentar a niños, ma-
dres gestantes134.
6. Gastos de los gobiernos regionales y locales
Según el Segundo Informe Mundial de Ciudades y Gobiernos Locales Unidos (2010), el 66% del
GGG lo realizó en gobierno central, el 18% los gobiernos regionales y el 16% los gobiernos locales, es decir,
135
los gobiernos municipales provinciales y distritales. Sumados el gasto de los gobiernos regionales y municipa-
les permiten que el gasto descentralizado llegue al 34% del gasto general del gobierno, lo que hace del Perú un
país con un grado importante de descentralización en América Latina.
Cuadro 3 – 2007: Gasto municipal y gasto del gobierno general
US$ millones %
Gasto Total Gobierno General (GGG) 17.136,9 15,9 del PIB
2,6% del PIB

Gasto Total Municipal 2.812,0
16.4% de GGG
Fuente: 2º. Informe Mundial “Finanzas Municipales”. Ciudades y Gobiernos Locales Unidos, CGLU. 2010.
7. Control de las municipalidades
La Constitución Política establece que “Los gobiernos regionales y locales son fiscalizados por sus propios ór-
ganos de fiscalización y por los organismos que tengan tal atribución por mandato constitucional o legal, y están sujetos
al control y supervisión de la Contraloría General de la República, la que organiza un sistema de control descentrali-
zado y permanente. Los mencionados gobiernos formulan sus presupuestos con la participación de la población y rinden
cuenta de su ejecución, anualmente, bajo responsabilidad, conforme a ley” (Art. 199). Por su parte, la Ley orgánica
municipal establece que la auditoría la realiza un funcionario designado por el gobierno nacional que depende
funcional y administrativamente de la Contraloría General de la República.
133 Recursos de regalías por la extracción del insumo para la producción de gas.
134 Y, en lo posible, a ancianos y enfermos de tuberculosis
135 Gasto del Gobierno General, que la suma del gasto del gobierno nacional, más el de los gobiernos regionales y municipales.
MUNICIPALISMO 141
8. Mecanismos y espacios de participación ciudadana
Los Consejos de Coordinación son órganos consultivos creados para promover la participación ciuda-
dana en el presupuesto participativo y el plan de desarrollo concertado. Estos espacios facilitan el encuentro y
la concertación entre las autoridades del gobierno regional, provincial y distrital, según sea el caso, con repre-
sentantes de la sociedad civil. Existen:
• Consejos de Coordinación Regional (CCR)

• Consejos de Coordinación Local Provincial (CCLP)
• Consejos de Coordinación Local Distrital (CCLD)
• El presupuesto participativo
• La rendición de cuentas
• Los Planes de Desarrollo Concertado
Los Consejos emiten opinión consultiva sobre: El plan y el presupuesto participativo anual. El plan de
desarrollo regional concertado. La visión general y líneas estratégicas de los programas del plan de desarrollo
concertado (PDC) regional. Coordinan y concertan el plan de desarrollo municipal provincial concertado y el
presupuesto participativo provincial. Proponen las prioridades en las inversiones de infraestructura de enver-
gadura regional. Proponen proyectos de cofinanciamiento de obras de infraestructura y servicios. Promueven
la formación de fondos de inversión para estimular la inversión privada para el desarrollo económico sosteni-
ble. Otras que encargue o solicite el Concejo Municipal provincial. Coordinan el plan de desarrollo municipal
distrital concertado y el presupuesto participativo distrital. Proponen la elaboración de proyectos de inversión
y de servicios públicos locales. Proponen convenios de cooperación distrital de prestación de servicios públi-
cos. Promueven la formación de fondos de inversión como estímulo a la inversión privada en apoyo del desar-
rollo económico local sostenible.
142 MUNICIPALISMO
Cuadro 4 – Principales mecanismos de participación
• Presupuesto Participativo. Proceso de acuerdo entre las autoridades elegidas y las organizaciones so-
ciales para precisar en qué y cómo se invertirán los recursos del gobierno local o regional.
• Rendición de Cuentas. Acciones de las autoridades subnacionales, funcionarios y miembros del Con-
sejo de Coordinación para informar a la población sobre las acciones y logros de la gestión regional
y municipal.
• Plan de Desarrollo Concertado (PDC). Herramienta de planificación participativa para la gestión de
largo plazo, orientado a convocar y sumar recursos, así como los esfuerzos individuales e institucio-
nales para alcanzar la imagen colectiva de desarrollo.
• Acceso a la información pública. El derecho al acceso a la información reconocido en la Constitución
(art. 2° inciso 5) faculta a todas las personas a solicitar, de todas las entidades del Estado y niveles de
gobierno, información de carácter público y abonando el costo que suponga el pedido.
• Revocatoria de autoridades. Mecanismo de control que ejerce la ciudadanía para destituir de sus car-
gos a autoridades elegidas por votación popular: (i) alcaldes y regidores (ii) autoridades regionales, y
(iii) magistrados de elección popular.
• Referéndum. Mecanismo de consulta popular mediante el cual los ciudadanos se pronuncian a favor
o en contra de una propuesta normativa de ámbito nacional, regional o local.
9. Asociaciones de Municipalidades en Perú
Históricamente la Asociación de Municipalidades del Perú, AMPE, es la más antigua y congregaba en

especial a las municipalidades provinciales de mayor tamaño como las de provincias como Lima. No obstante,
bajo el periodo de Fujimori -donde los municipios provinciales son controlados para evitar que se conviertan
en instancias de oposición- la AMPE pierde poder e influencia.
En el nuevo periodo democrático que se inicia en el nuevo milenio, la descentralización es relanzada y
surgen nuevas entidades asociativas municipales donde destaca la Red de Municipalidades Rurales REMUR-
PE -donde la mayor parte son municipalidades distritales rurales- que es apoyada por la cooperación interna-
cional por su dinamismo y lucha por la descentralización.
En la actualidad AMPE y REMURPE son las principales asociaciones nacionales municipales, si bien
existen otras entidades asociativas territoriales de diverso tipo en regiones y provincias.
MUNICIPALISMO 143
BIBLIOGRAFÍA

de 2005.
144 MUNICIPALISMO
le, 2012.
Páginas web
MUNICIPALISMO 145
Capítulo 9: Descentralización,
Ayuntamientos y Distritos en
República Dominicana
Mario Rosales136
“El ayuntamiento constituye la entidad política administrativa básica del Estado dominicano, que se
encuentra asentada en un territorio determinado que le es propio. Como tal es una persona jurídica descen-
tralizada, que goza de autonomía política, fiscal, administrativa y funcional, gestora de los intereses propios
de la colectividad local, con patrimonio propio y con capacidad para realizar todos los actos jurídicos […]
necesarios y útiles para garantizar el desarrollo sostenible de sus habitantes [...]” Art. 2 Ley 176-07
1. Introducción
República Dominicana se ubica en el centro de las Antillas, compartiendo la Isla de la Española con
Haití. Su extensión territorial es de 48.700 km2 y su población se eleva a 10,7 millones de habitantes (CE-
PAL, 2016). Su capital es Santo Domingo (Distrito Nacional) con una población estimada de un millón de
habitantes (2006). Posee una esperanza de vida de 72,8 años, escolaridad promedio de 6,9 años y un Produc-
to Interno Bruto per cápita de US$ 8.273 (Informe Desarrollo Humano PNUD-2010). La Constitución fue
aprobada en 1966 y ha sido sometida a varias reformas, la última en 2010.
El Presidente de la República es el Jefe de Gobierno y, se elige por un periodo de 4 años con derecho
a reelección por un mandato. El Congreso es bicameral con un Senado integrado por 32 senadores, uno por
provincia; y la Cámara de Diputados cuyos legisladores son electos en proporción de uno por cada 50 mil ha-
bitantes. Los Senadores y Diputados son elegidos directamente por períodos de cuatro años y las autoridades
municipales se renuevan también cada cuatro años.
146 MUNICIPALISMO
En 1996 se inicia un programa de reforma y modernización del Estado. La Ley No.163-01 crea la pro-
vincia de Santo Domingo y fija nuevos límites al Distrito Nacional y la Ley No.166-03 dispone la transferen-
cia del 10% de los ingresos corrientes no especializados del presupuesto nacional a los municipios. El 2007 se
promulga la Ley No.170-07 del Presupuesto Participativo Municipal que reconoce y legitima la existencia de
la participación social en los municipios, y la Ley No. 176-07 del Distrito Nacional y de los Municipios, que
sustituye a las leyes vigentes desde 1952.
2. Organización territorial, órganos municipales y autonomía local
República Dominicana posee un Gobierno nacional, 32 provincias, incluido el Distrito Nacional, más
158 Ayuntamientos o municipios y 234 Juntas Distritales. Ayuntamientos y Juntas Distritales son formas com-
plementarias de gobiernos locales y en total hay 392 gobiernos locales. La Constitución establece la autono-
mía política, administrativa y financiera de los ayuntamientos. La Ley No.166 de 2003 dispone la transferen-
cia del 10% de los ingresos corrientes del presupuesto nacional a los municipios, aunque este traspaso solo ha
llegado a la mitad de ese porcentaje. La Ley No. 170 de 2007 impulsa el Presupuesto Participativo Municipal
legitimando la participación y la Ley No. 176 de 2007 moderniza la organización municipal.
La Constitución establece la autonomía de los ayuntamientos y su creación se establece por ley nacional.
Los Ayuntamientos (o municipios) y las Juntas Distritales (distritos) son dos formas complementarias de go-
bierno local siendo el Ayuntamiento el ente principal, que está generalmente subdividido en distritos. Ayun-
tamientos y Juntas distritales son dos formas de gobiernos locales, así dentro del territorio de un Ayuntamien-
to pueden funcionar varias Juntas distritales cuyas autoridades son también electas y poseen recursos propios
por lo que operan de manera autónoma.
En el nivel provincial el Poder Ejecutivo designa al Gobernador Civil como su representante. Las pro-
vincias cuentan con una Cámara Penal y una Cámara Civil y Comercial que ejercen el Poder Judicial. El ré-
gimen provincial y las atribuciones y funciones de los gobernadores civiles están definidos por la Ley 2661 del
31 de diciembre de 1950.
El gobierno local descansa en el ayuntamiento que integran el alcalde/sa, el vice-alcalde/sa y los regi-
dores/as (concejales) con sus suplentes. La ley fija el número de regidores/as que integran cada Concejo aten-
diendo a la población del municipio, aunque nunca éstos pueden ser menos de cinco. Los Ayuntamientos se
pueden dividir – mediante ley – en Distritos Municipales atendiendo las áreas dentro del territorio con inte-
rés socio–económico común.
Los alcaldes/as y regidores/as son electos por voto directo, por períodos de cuatro años. Las candidatu-
ras pueden ser registradas por los partidos políticos legalmente inscritos, pero también por asociaciones polí-
ticas ya sean de carácter regional, provincial o municipal, aunque esto último en la práctica apenas se produce.
En las secciones y parajes más remotos el Ejecutivo Municipal se hace representar por un Alcalde Pedáneo,
el cual es nombrado por la Junta Distrital. Se dispone también de un Juzgado de Paz, que ejerce en el Muni-
cipio el Poder Judicial.
MUNICIPALISMO 147
Cuadro 1 – Principales Leyes del Régimen Municipal
• Ley 49 (1939) que crea la Liga Municipal Dominicana.

• Ley 3456 (1952) trata sobre la Organización y Funcionamiento del Ayuntamiento Distrito Nacio-
nal. Es modificada por leyes posteriores.
• Ley 3455 Organización Municipal (1952). Regula la organización municipal.
• Ley 5379 (1960) que define el número de regidores.
• Ley 5622–61 de Autonomía Municipal (1961).
• Ley No. 6232 (1963) establece la planificación urbana, modifica las instituciones municipales.
• Ley No. 163–01 (2001) que crea la provincia de Santo Domingo, ya que la capital de la Republica
desborda los límites establecidos en la Ley No. 262 (1975) e introduce nuevas delimitaciones que se
ajustan a las realidades actuales.
• Ley 166 (2003) establece un nuevo esquema de asignación de recursos a los ayuntamientos que de-
ben llegar al 10 % del Presupuesto Nacional el 2005.
• Ley No. 176–07 (2007) del Distrito Nacional y los Municipios que restringe los poderes de la Liga
Municipal Dominicana como órgano de supervisión y fiscalización de los municipios para ser una
entidad de asesoría técnica y planificación
Desde el 2003 se ha dado un fuerte impulso al Presupuesto Participativo. En el año 2006 se aplica en
más del 75 % del total de municipalidades. En 2007 el Banco Mundial asigna a la Republica Dominicana un
fondo dentro del Programa de Pequeñas Donaciones, PPD, para entregar hasta un máximo de US $ 10.000
a municipios que resulten ganadores en un concurso para promover una mayor integración de las organiza-
ciones de la sociedad civil en la planificación de la agenda de desarrollo de os gobiernos locales. Lamentable-
mente en los años siguientes, según algunos observadores, las estructuras y práctica de los presupuestos parti-
cipativos se han debilitado.
3. Relaciones entre el nivel central y el local
La Liga Municipal Dominicana (LMD) fue creada por la Ley 49 de 1939, para asesorar y asistir a los
ayuntamientos además de ejercer su control y fiscalización. Según esta ley, la LMD ejerce además la responsa-
bilidad de gestionar las transferencias de fondos del Gobierno Nacional a los municipios, reteniendo el 5% de
los recursos por concepto de gestión. A la luz de cuestionamientos el Congreso aprueba la Ley No. 176–07
(2007) del Distrito Nacional y los Municipios que restringe los poderes de la Liga Municipal Dominicana como
órgano de supervisión y fiscalización de los municipios para ser una entidad de asesoría técnica y planificación.
El año 2000 se funda la Federación Dominicana de Municipios – FEDOMU – la cual agrupa a las
Asociaciones Regionales y sus Juntas Directivas. Existen 10 asociaciones regionales que agrupan a los muni-
cipios de las diferentes regiones del país. FEDOMU agrupa a todos los municipios del país los que son diri-
148 MUNICIPALISMO
gidos por los diferentes partidos políticos con representación municipal. Su gestión principal se ha centrado
en la lucha para que el gobierno central asigne a los municipios el 10 % del presupuesto que establece la Ley.
También ha habido una progresiva introducción de procesos informáticos en la administración de los
ayuntamientos, especialmente del Sistema Integrado de Finanzas Municipales (SIFMUN), por una mayor
cantidad de autoridades municipales lo que redunda en una mejor disponibilidad de capacidades técnicas por
los municipios
4. Competencias municipales y formas de provisión de los servicios
Las competencias de los ayuntamientos son amplias como se verifica en el cuadro de más abajo. No
obstante, la Ley No.176-07 del Distrito Nacional y los Municipios establece como servicios municipales mí-
nimos los siguientes: “cementerios y servicios fúnebres, recolección, tratamiento y disposición final de los desechos sóli-
dos urbanos y rurales, limpieza vial, acceso a los núcleos de población, reconstrucción y mantenimiento de calles, aceras,
contenes y caminos rurales, plazas, parques públicos, biblioteca pública, instalaciones deportivas, matadero, mercado,
protección y defensa civil, prevención y extinción de incendios, proyección del medio ambiente, planeamiento urbano y
servicios sociales básicos”.
Aun así los servicios públicos de responsabilidad municipal poseen un bajo nivel de cobertura y calidad.
La mayor parte son prestados mediante ejecución municipal directa, salvo la recolección, tratamiento y dis-
posición final de los desechos sólidos que en los municipios muy grandes -como los de la Provincia de Santo
Domingo y Santiago- son concesionados a empresas privadas con un historial lleno de conflictos.
En los mercados, mataderos y galleras con frecuencia se alterna la gestión directa con la concesión a per-
sonas o empresas privadas, según el tamaño del municipio y otros factores locales. La construcción, manteni-
miento de aceras y contenes, de plazas y parques públicos y otras infraestructuras los ayuntamientos se reali-
zan por administración directa, con la excepción de proyectos muy grandes.
MUNICIPALISMO 149
Cuadro 2 – Competencias municipales propias y compartidas en República Dominicana
Competencias municipales propias de los Competencias coordinadas o compartidas:

ayuntamientos (con entes público que aportan financiación)
• Ordenamiento del tránsito de vehículos y perso- • Coordinación, gestión y financiación de servi-

nas en las vías urbanas y rurales. cios sociales y lucha contra la pobreza de gru-
• Normar y gestionar el espacio público urbano y pos vulnerables: infancia, adolescencia, juven-
rural. tud, mujer, discapacitados, adultos mayores.
• Prevención, extinción de incendios y financiamien- • Coordinación, gestión y financiación seguridad
to de los cuerpos de bomberos. ciudadana y mantenimiento del orden público.
• Ordenamiento del territorio, planeamiento urba- • Coordinación y gestión de la prestación de los
no y gestión del suelo. servicios de atención primaria de salud.
• Normar y gestionar el mantenimiento y uso de • Promoción y fomento de la educación inicial,
áreas verdes, parques y jardines. básica y capacitación técnico-vocacional y man-
• Normar y gestionar la higiene y salubridad pública tenimiento de locales escolares públicos.
y garantizar el Saneamiento Ambiental. • Coordinación de la provisión de servicios de
• Construcción y mantenimiento de infraestructura abastecimiento de agua potable, alcantarillado
y equipamiento urbano, pavimento calles, caminos y tratamiento de aguas residuales.
rurales, aceras y caminos vecinales. • Promoción de la cultura, deporte y recreación.
• Preservar el patrimonio histórico y cultural • Defensa civil, emergencias y previsión de
municipal. desastres.
• Construcción y gestión de mataderos, mercados • Prevención de la violencia intrafamiliar y de gé-
y ferias. nero y apoyo y protección de derechos humanos.
• Construcción y gestión de cementerios y servi- • Políticas públicas focalizadas a mujeres jefas de
cios funerarios. hogar y madres solteras.
• Instalación del alumbrado público. • Promoción y fomento del turismo.
• Limpieza vial y servicios de ornato público, re-
colección, tratamiento y disposición final de re-
siduos sólidos.
• Ordenar y reglamentar el transporte público
urbano.
• Promoción, fomento y desarrollo económico local.
Fuente: Ley 176-07 de 2007, título II, artículos 18-21.

150 MUNICIPALISMO
5. Administración del personal
Los municipios y distritos son autónomos para administrar sus recursos humanos.
Los recursos financieros municipales se componen de las tasas o arbitrios establecidas por ordenanzas
municipales y de las transferencias del gobierno. El principal aporte son las transferencias del Gobierno Cen-
tral que en muchos ayuntamientos llega hasta el 95 % de sus ingresos totales. La Constitución faculta a los
ayuntamientos a recaudar arbitrios, y tasas por prestación de servicios municipales. Los ingresos tributarios es-
tán formados por 70 tributos o contribuciones, empero solo pocos ayuntamientos llegan a cobrar un tercio de
los mismos. Aunque la ley establece obligaciones, la gestión de cobro es mínima.
Por lo anterior, los ayuntamientos dependen altamente de las transferencias del Estado para la finan-
ciación de sus presupuestos. Dada las deficiencias y falta de cobro de los arbitrios internos, las transferencias
estatales se incrementan cada año.
La Ley 166–03 (2003) determina el Régimen Jurídico en que se sustentan los aportes a los Ayunta-
mientos y Juntas de Distrito Municipales. Según esa norma las asignaciones del presupuesto nacional a los
gobiernos locales irán progresivamente aumentando para que en el año 2005 se alcance a un 10 % de los in-
gresos adicionales y recargos. Sin embargo, el elevado déficit fiscal sólo permite ha permitido avances meno-
res. En la actualidad solo se ha llegado apenas a menos de la mitad de la meta.
Las transferencias se asignan con límites de uso: hasta el 25 % es para gastos de personal; 31 % para ser-
vicios municipales y gastos operacionales; más un 4 % para genero, educación y salud, pero esta norma no se
cumple. La Ley también establece que en ninguna circunstancia la asignación podrá ser menor a los 500 mil
pesos (alrededor de US$ 15 mil dólares, en diciembre del 2006) para los Ayuntamientos, ni menor a 250 mil
pesos (US$ 7. 500) en el caso de los Distritos Municipales.
La Ley 176-2007 establece que los ayuntamientos pueden concertar operaciones de créditos de corto y
largo plazo (bajo aprobación del Congreso). También ha habido una progresiva introducción de procesos in-
formáticos en la administración de los ayuntamientos, especialmente del Sistema Integrado de Finanzas Mu-
nicipales (SIFMUN), por una mayor cantidad de autoridades municipales lo que redunda en una mejor dis-
ponibilidad de capacidades técnicas por los municipios.
7. Control municipal
Es llevado a cabo por las Cámaras de Cuentas en los aspectos financieros y la Contraloría General de la
Republica principalmente en lo relativo a la legalidad y funcionamiento de los municipios y distritos.
MUNICIPALISMO 151
8. FEDOMU, la Federación Dominicana de Municipios y sus Asociaciones

Regionales
FEDOMU es fundada el 28 de noviembre del 2000 contando con 15 años de vida. Nace ante la ne-
cesidad de asegurar la representación efectiva de los municipios ya que hasta entonces el organismo que rela-
cionaba al gobierno central con los ayuntamientos y distritos municipales era la Liga Municipal Dominicana,
instancia adscrita al Estado.
FEDOMU es una organización nacional, apartidista, de interés público y social, no discriminatoria por
cuestiones, políticas, raciales, de sexo, religiosas o ideológicas, que asocia y representa a los Municipios de Re-
pública Dominicana para el impulso del desarrollo y la democracia municipal. Su misión es “Defender la auto-
nomía política, administrativa y financiera de los gobiernos locales, contribuyendo a que los mismos gestionen sus ter-
ritorios procurando alcanzar el desarrollo municipal, humano y sostenible”.
Todos los municipios del país son sus miembros y se financia con el 1% de las transferencias del go-
bierno central a la Liga Municipal Dominicana. FEDOMU cuenta con un presupuesto de aproximadamente
US$ 3,5 millones anuales y posee 113 funcionarios/as, entre directivos, técnicos, administrativos y personal de
las oficinas técnicas de las asociaciones regionales.
La federación realiza una Asamblea General Ordinaria anual. Posee un Consejo Directivo con 41 auto-
ridades que conforman varias comisiones de trabajo especializadas. Además, una Junta Directiva de 25 miem-
bros cuyas decisiones se toman por acuerdo político o votación mayoritaria.
Para la operacionalización de sus políticas FEDOMU posee una Dirección Ejecutiva cuyo director/a es
nombrado por el Consejo Directivo nacional. Opera de manera desconcentrada mediante 10 Asociaciones Re-
gionales y sus oficinas técnicas. En al país funcionan otras asociaciones menores y mancomunidades autónomas.
FEDOMU trabaja activamente buscando la incidencia política hacia el gobierno y asamblea para obtener
una legislación acorde con los intereses municipales, el cumplimiento del aporte del 10% del presupuesto del
Estado a los municipios y el mejoramiento de la institucionalidad municipal. La Federación cuenta con un Plan
Estratégico de mediano plazo que operacionaliza cada año mediante el correspondiente Plan Operativo Anual.
152 MUNICIPALISMO
Cuadro 3 – Demandas de la Federación Dominicana de Municipios, FEDOMU
Cumplimiento del porcentaje de transferencias a los ayuntamientos establecido por la Ley 166-
03 equivalente a un 10% de los ingresos ordinarios del Estado. En la actualidad ese porcentaje está por
debajo del 4%. Además, y tal como se prevé en la Ley 1-12 de Estrategia Nacional de Desarrollo, de-
be crearse un fondo adicional de financiación, el Fondo de Cohesión Social y Territorial, para proyec-
tos de inversión municipales.
Actualizar el sistema de transferencias en cuanto a los criterios de distribución. En la actuali-
dad sólo se utiliza el criterio poblacional. Se considera importante avanzar en criterios que promuevan
la eficiencia y eficacia de la gestión, así como una mayor solidaridad favoreciendo a los municipios con
mayores niveles de pobreza.
Fortalecimiento de la potestad tributaria municipal. Cumplimiento de la entrega del 3% del in-
greso de las empresas que hacen un uso privativo del suelo en los municipios (eléctricas y telecomuni-
caciones) y transferencia de impuestos de vocación municipal: impuesto de vehículos de motor. Crea-
ción del impuesto predial.
Actualización del marco legal que incide en los municipios, sobre todo, aprobación de la Ley
Orgánica de la Administración Local, Ley de contrataciones públicas municipales y código tributario
municipal.
Aprobación de la Ley de Ordenamiento territorial, bajo el enfoque de respeto a la potestad de
uso de suelo de los gobiernos locales y la creación de los instrumentos necesarios que den a los gobier-
nos locales la capacidad para ejercer dicha potestad. Creación del catastro.
Aprobación de la Ley de Manejo de Residuos Sólidos. (RESÍDUOS SÓLIDOS)
Implementación y fortalecimiento del presupuesto participativo municipal y los mecanismos de
transparencia y rendición de cuentas.
Modernización de la gestión municipal. Profesionalización y calidad de la gestión. Implementa-
ción de la Carrera Administrativa Municipal y del sistema de la seguridad social de los empleados mu-
nicipales y autoridades locales. Implementación de sistemas de calidad en la gestión y los servicios mu-
nicipales. Implementación gobierno electrónico municipal.
Adaptación al cambio climático. Fortalecimiento capacidades de planificación municipal para la
adaptación al cambio climático.
Tranversalización del enfoque de género en la gestión municipal
Fuente: FEDOMU, Unidad de Incidencia política.

MUNICIPALISMO 153
BIBLIOGRAFÍA

de 2005.
154 MUNICIPALISMO
le, 2012.
Páginas web
MUNICIPALISMO 155
Capítulo 10: Conclusiones,

Reflexiones y Propuestas sobre
Descentralización en América Latina
Mario Rosales
1. Hacia una nueva gobernanza: “Pensar Global, Actuar Local”
Hace décadas que se acuñó esta frase famosa, que expresa una aspiración de gran sentido, pero de difí-
cil realización. Plantea una exigencia perentoria: para actuar bien ahora hay que captar el mundo total trascen-
diendo lo inmediato y lo cercano. Hay que ver el horizonte y la totalidad a la vez, y captar lo esencial, algo de
por sí difícil para un individuo aislado. Pero la acción derivada es, al parecer, mucho más modesta. Para pervivir
y progresar debemos mejorar nuestro accionar y el de las comunidades a las que pertenecemos humanizando
nuestro entorno cercano y, en la medida que muchos lo hagan, podremos mejorar progresivamente el estado
del mundo. Cambiar “desde abajo”, desde la cotidianeidad y, a fuerza de hacerlo, transformar poco a poco lo
global. Es decir, actuar desde las culturas y en las prácticas locales concretas hasta generar la masa crítica nece-
saria para empujar los grandes cambios indispensables. Sigamos este hilo conductor.
2. La complejidad creciente de las demandas, procesos y actores

involucrados
Vivimos en una época con relaciones sociales y políticas de una alta y creciente complejidad acrecentadas
por la globalización, que nos obliga a interactuar, conscientes o no, con realidades mundializadas como la ve-
locidad del cambio técnico, que torna obsoletos aparatos y métodos con inusitada rapidez, o la increíble canti-
dad de información circulante, imposible de conocer y procesar en tiempos breves. Pero, tal vez lo más sorpren-
dente del tiempo actual es la emergencia de una multiplicidad de actores sociales que irrumpen, críticos, con
nuevas y legítimas demandas ante el poder económico altamente concentrado y el poder político que se torna
156 MUNICIPALISMO
difuso137 y es difícil de ejercer. Asistimos a una lucha relativamente reglada -a lo menos en nuestro continente-
donde es cada vez más difícil llegar a grandes acuerdos que aseguren la gobernabilidad y enrumben el progreso.
Ante la dificultad de adaptarnos a los inestables entornos mundializados, seguimos enfrentando las di-
ficultades con las mismas respuestas138 que antes funcionaban pero que ahora son menos efectivas. Frente a la
complejidad creciente se elaboran normas detalladas de modo que con políticas públicas racionales se ordenen
los procesos sociales, empero, la construcción misma de una nueva ley enfrenta intereses, presiones y deman-
das como nunca antes. Entonces se hace uso del poder administrativo para generar datos, indicadores y table-
ros de comando sensibles, que permitan captar mejor la inestable realidad para reaccionar rápida y oportuna-
mente. Pero el exceso de información confunde y la resistencia de los actores dificulta la toma de decisiones.
Se generan trabas burocráticas ante los procedimientos complejos, surgen dificultades de interpretación y dis-
crepancias acerca del diagnóstico correcto y de lo que se debe hacer o no.
Los ciudadanos se expresan más directamente en tanto actores sociales y territoriales exigiendo más ra-
pidez y efectividad de las políticas públicas e intentando cada grupo hacer prevalecer sus intereses y demandas
por sobre los de los demás. Lamentablemente, las políticas públicas, sean de origen central o local, han acos-
tumbrado a los ciudadanos a la espera pasiva de respuestas efectivas, pero sin comprometerse. Pero los ciuda-
danos no son meros espectadores, sino actores reales, que bien podrían realizar mayores aportes en la solución
de los problemas. Al parecer, del estado social de derechos a secas se debe avanzar hacia un estado social que
equipare derechos y responsabilidades, que constituye uno de los aprendizajes válidos de la gestión territorial,
donde hay necesariamente que involucrar positivamente a multiplicidad de actores.
3. El irreversible deterioro ambiental
Pero no es todo. La acción productiva frenética y el consumo global exacerbado tienen bajo seria ame-
naza la supervivencia misma de la vida en todo el planeta. Como señala Leonardo Boff:
“Hasta 1961 necesitábamos solo del 63% de la Tierra para atender nuestras demandas. Con el aumento de la
población y del consumo, en 1975 necesitábamos el 97% de la Tierra. En 1980, el 100,6%, la primera Sobrecarga de la
Huella Ecológica Planetaria. En 2005 alcanzamos la cifra de 1,4 planetas. Actualmente, en agosto de 2015, 1,6 pla-
netas. Si hipotéticamente, nos dicen los biólogos y cosmólogos, quisiésemos universalizar el tipo de consumo que los paí-
ses opulentos disfrutan, serían necesarios 5 planetas iguales al que tenemos, lo cual es imposible además de irracional” 139
El efecto destructivo del cambio climático amenaza seriamente el actual modo de vida de la humani-
dad y obliga a replantearse y reorganizar con urgencia las actuales formas de relacionarse, producir y consu-
mir. Son necesarias maneras positivas de vinculación en los territorios para lograr una colaboración acrecen-
137 Naím, Moisés: “El fin del poder”, Debate, Argentina, 2013.
138 Heifetz, Ronald: “Liderazgo sin respuestas fáciles”, Paidós, Barcelona, 1997.
139 Leonardo Boff en “No hay más recursos en la despensa de la Casa Común” datos de R. Barbault, Ecología general, 2011, p.418).
MUNICIPALISMO 157
tada entre el Estado, el sector privado, la sociedad civil y el conjunto de los ciudadanos. En suma, necesitamos
construir, juntos, una nueva gobernanza.
4. Una nueva gobernanza construida desde los territorios
Lo descrito nos obliga a una reflexión mayor acerca de lo que acontece, su proyección hacia el futuro y
las maneras posibles de salir del atolladero que hoy enfrentan las políticas públicas.
La lógica capitalista, es decir la búsqueda de la ganancia como motivación esencial del sistema produc-
tivo, además de destruir el planeta sobrepasa con creces las capacidades de los aparatos estatales que no logran
defender al conjunto de los ciudadanos siendo, además, presionados por los grupos fácticos. En la era de la glo-
balización este panorama se repite con variantes en los diversos países. La vida social está condicionada por la
lógica de los mercados –ahora globales- que las políticas públicas no logran regular para evitar o al menos re-
ducir las inequidades territoriales y sociales. Ello ocurre en toda América Latina y en la mayor parte del pla-
neta. La distribución del poder entre mercado, Estado y sociedad civil es en extremo dispar.
Cuadro 1 – Realidad actual: enorme desigualdad de poderes entre mercado, Estado y ciudadanos
Felizmente las comunidades y familias así como los municipios, donde se dan las relaciones sociales cer-
canas, son históricamente anteriores al Estado140 por lo que no pueden desaparecer y deben ser considerados.
Ante la desigualdad creciente, las crisis recurrentes y la cooptación del Estado por el poder económico, la ciu-
dadanía y los actores sociales recobran protagonismo, ayudados por la mejor formación, información y la acción
140 La institución municipal puede ser definida como la forma natural de cómo las poblaciones se organizan en un territorio para autogobernarse, resolver sus proble-
mas y generar bienestar. Al actuar con los recursos del territorio para resolver las demandas de hábitat, alimentación, servicios comunes, trabajo y recreación se genera una
cultura o saber local que ayuda a la identidad y autovaloración. Generalmente las políticas públicas llegan después de generados los asentamientos, como muestran los
ejemplos de colonización y de invasiones.
158 MUNICIPALISMO
de las redes sociales reales y virtuales. Una nueva forma de distribuir el poder parece surgir donde ciudadanos
y actores sociales y territoriales intentan compensar el inmenso poder e influencia del mercado y supervisar el
quehacer del Estado, como se sugiere en la gráfica de más abajo.
No es realista pensar que los mercados auto limitarán su búsqueda de la ganancia o que los Estados po-
drán por sí solos controlar a las empresas transnacionales y, al mismo tiempo, construir relaciones de equidad
entre los diversos grupos sociales y territorios. Menos realista aún es apostar a que la defensa del planeta pa-
ra preservar la vida sea una tarea exclusiva de las políticas públicas teniendo a los ciudadanos como especta-
dores pasivos.
Cuadro 2 – Realidad deseable: Ciudadanos y actores territoriales que

restringen los excesos del mercado, controlan socialmente al Estado
y generan desarrollo territorial “desde abajo hacia arriba”
La defensa de la vida, la derrota de la pobreza y la búsqueda del bienestar constituyen tareas de todos y
se llevan a cabo en las ciudades, localidades y territorios mediante políticas públicas construidas en concordan-
cia con las organizaciones sociales, actores locales y ciudadanos. Son indispensables nuevas culturas de convi-
vencia distintas a la lógica de la ganancia, al consumismo depredador, a la lucha exacerbada por el poder o a la
destrucción del ambiente y de la vida.
Un mundo nuevo es necesario donde los Estados nacionales, coordinados internacionalmente entre sí,
controlen realmente los mercados, y las comunidades ciudadanas actúen empoderadas en tanto multiplicidad
de actores territoriales conscientes, plenamente involucrados y alineados tras políticas territoriales construidas
y aplicadas de modo colaborativo.
En el inicio las comunidades se instalaban en los territorios para vivir, producir y progresar. Así nace la
entidad municipal, presente en todo el mundo con diferentes nombres y modalidades. Al no existir antes un
Estado social como el actual, las comunidades locales recurrían a su rica cultura de la colaboración y ayuda mu-
tua para superar muchas de sus dificultades, como las mingas o trabajo voluntario aún presentes en América
Latina. En esta cultura la armonía con el medio ambiente era del todo natural y deseable.
Pero el crecimiento económico trae aparejada una división del trabajo cada vez mayor que atomiza a las
comunidades y resuelve las necesidades de las personas en los mercados, mediante la compra y venta de casi
MUNICIPALISMO 159
todos los bienes y servicios que satisfacen necesidades. En el mundo de hoy la división de tareas y la especia-
lización son tan altas que no concebimos la vida de otro modo y nos parecen añejas y superadas esas antiguas
relaciones sociales cooperativas y los valores que de allí emanaban.
No obstante, las modalidades de vida social comunitaria, de pequeña producción y de satisfacción cola-
borativa de las necesidades personales y colectivas nunca han dejado de existir. En el campo son más eviden-
tes y los pueblos originarios aun practican una envidiable relación no destructiva con la naturaleza. Los más
pobres siempre han resuelto muchos de sus problemas gracias a las redes de supervivencia y la cooperación
mutua es un recurso diseminado al que también acuden las clases medias. Y el empleo –clave para la supervi-
vencia de cualquier sistema- sigue siendo generado mayoritaria y masivamente por los pequeños productores
campesinos, por los artesanos y por las empresas de talla pequeña o mediana.
En la actualidad la colaboración y la participación mantienen su vigencia -como cuando emergen ma-
sivamente durante las emergencias o desastres- como se indica en el gráfico de más abajo observando muchas
buenas prácticas latinoamericanas de prestación de servicios públicos con involucramiento de la población.
160 MUNICIPALISMO
Cuadro 3 – Las variadas formas de la participación e involucramiento ciudadano en los territorios
Los padres son parte de la formación de sus hijos: tanto en su educación formal
Educación
como constituyendo modelos vivos de comportamiento cívico y ético;
La medicina curativa pasiva (hacia el “paciente”) cambia a la preventiva (autocui-

Salud
dado) y se avanza desde la medicina especializada a la integral (familiar);
Residuos Se Reducen, Reutilizan y Reciclan los residuos como una tarea conjunta de muni-
sólidos cipios, familias, comunidades y personas;
Saneamiento Se utilizan más racionalmente los bienes públicos escasos como el agua y la energía
ambiental evitando malgastar, contaminar, ni destruir la vida vegetal, animal y humana;
Seguridad Las comunidades se apropian y gestionan las áreas públicas -calles, parques, espa-
pública cios sociales- mejorando la seguridad por presencia masiva y uso responsable;
Los parques, plazas y área verdes son diseñados, utilizados y cuidados por los habi-
Áreas verdes
tantes del barrio y los usuarios que a estos concurren;
Deporte, La comunidad y los deportistas se organizan, involucran y motivan buscando rec-

recreación rearse y disfrutar de una vida más sana y saludable;
La cultura o saber local (hábitat, comidas, lenguaje, tradiciones, arte) es generada

Cultura y
por la acción histórica de la gente sobre su territorio y debe ser preservada y desar-
territorio
rollada por sus propios habitantes;
Desarrollo El desarrollo económico local se genera mediante emprendimientos privados,

económico sociales e institucionales a partir del esfuerzo endógeno de los productores locales,
local comerciantes, artesanos y campesinos;
Políticas La pobreza se supera del todo cuando los afectados aprenden a resolver sus prob-
sociales lemas. Más que regalar peces, hay que motivarse y aprender a pescar;
Se avanza de la gestión vertical desconcentrada actual hacia el buen gobierno local

Política
democrático, de las elecciones al involucramiento ciudadano integral, del quehacer
nacional y
municipal aislado a la construcción de alianzas para el desarrollo entre variados
local
actores públicos, privados y sociales.
Elaboración: propia.
MUNICIPALISMO 161
Es decir, el verdadero desarrollo lo construyen las comunidades, familias y personas mediante sus pro-
pios esfuerzos con apoyo de las políticas públicas y, en especial, de las políticas territoriales regionales y locales.
La acción de las personas y comunidades está en la base de cualquier desarrollo humano efectivo.
Luego, la participación no constituye una acción pasiva de mera consulta realizada por las autoridades y
funcionarios públicos sobre sus propuestas de políticas. La participación, en tanto respuesta creativa dinámica
y colaborativa -que moviliza iniciativas, energías y recursos- debe comprender tanto el diagnóstico de los pro-
blemas locales, la elaboración de soluciones adaptadas, la ejecución de los proyectos pertinentes y la supervi-
sión, control y rendición de cuentas de los actores involucrados durante todo el proceso de desarrollo.
La participación debe entenderse como involucramiento ciudadano permanente, afincado en una fuer-
te cultura cívica colaborativa. Las comunidades participativas se comportan en los espacios públicos de modo
similar a como se desenvuelven las personas en sus hogares: cuidan de los bienes comunes, respetan el derecho
de los demás, aplican los códigos compartidos como normas, leyes, ordenanzas y las “buenas costumbres”, que
son los comportamientos propios de las culturas cívicas solidarias de respeto a la vida y a la sociedad.
Los territorios locales, en especial las comunas, barrios y localidades rurales, son los espacios naturales
de la participación donde la gente aprende a convivir, relacionarse y disfrutar de la vida en común. Pero, co-
mo se dijo, no hay solo respuestas locales, las soluciones son globales y deben permitir el control y limitación
de las dinámicas compulsivas del mercado mediante políticas públicas internacionalmente coordinadas y cul-
turas colectivas más austeras para evitar el colapso ambiental, reducir las inequidades e impulsar un desarrol-
lo territorial de base endógena.
5. Síntesis, conclusiones y propuestas preliminares
a) Descentralizar sigue siendo una necesidad para los territorios latinoamericanos
Descentralizar sigue siendo una necesidad imperiosa de los territorios latinoamericanos, aun cuando hay
que actualizar los énfasis y las prioridades. La combinación de crecimiento económico, incremento educacio-
nal de la población, rápido cambio tecnológico, mayor influencia de las redes sociales virtuales y los cambios
sociales acelerados que genera la globalización están haciendo a los ciudadanos cada vez más demandantes y
exigentes respecto de sus derechos.
La delicada situación actual de las administraciones gubernamentales asediadas por los actores sociales
se acrecienta en muchos territorios por las crisis ambientales originadas por la interacción entre las formas de
producciones depredadoras, el consumo exacerbado y la fragilidad de los ecosistemas afectados por el cambio
climático. Confusa, la sociedad civil presiona al Estado y al sector privado para que corrija los desequilibrios
existentes mediante políticas públicas más afectivas que aumenten la transparencia y amplíen la cobertura y
calidad de los bienes y servicios públicos.
Lamentablemente la creciente inestabilidad política y social que se observa en muchos territorios no va
aparejada con una mayor responsabilidad cívica ciudadana que facilite la colaboración entre los actores públi-
cos, privados y civiles para el mejor diseño y ejecución de las políticas públicas. La conflictividad genera a me-
162 MUNICIPALISMO
nudo el efecto opuesto: autoridades políticas nacionales o locales debilitadas, con menor confianza de la ciu-
dadanía y de los actores sociales.
Las insuficiencias del aparato público, la falta de probidad del sector privado y la desconfianza en las
clases políticas y empresariales exigen de la implementación de estilos más colaborativos de gobernanza que
reconstruyan las confianzas y ayuden a articular a los sectores público, privado y a la sociedad civil para enfren-
tar de manera solidaria los actuales problemas y avanzar hacia una gestión territorial sustentable del desarrollo.
No se trata de obligar a colaborar a los actores mediante normas restrictivas sino de abrir espacios de
diálogo para estimular en los territorios la construcción de consensos y acuerdos entre el poder público, el sec-
tor privado y los ciudadanos tras estrategias y acciones locales adaptadas de desarrollo.
Para lograrlo hace falta más y mejor descentralización política, administrativa y fiscal, con autonomía local
efectiva, que estimulen la cooperación responsable entre los variados actores públicos, privados y la sociedad civil.
El desarrollo es cada más una cuestión de conciencia cívica, de valores compartidos y de cooperación
solidaria. Es ahí donde las autoridades locales y los municipios tienen una tarea esencial que necesita de más
descentralización política, administrativa y fiscal. Es decir, de la devolución del poder concentrado.
b) La descentralización política y la descentralización administrativa esconden opciones

alternativas de política
Recordemos que la descentralización administrativa o desconcentración expresa más bien las políticas
nacionales, en tanto la descentralización política o devolución considera los intereses, visiones y capacidades
endógenas locales.
• En la descentralización administrativa domina la lógica principal-agente: el gobierno central (princi-

pal) decide las políticas y servicios a prestar, cofinancia a los municipios (agentes) que ejecutan, mi-
den y rinden cuenta mediante controles e indicadores estrictos;
• En la descentralización política se opta por la determinación local de las políticas y bienes públicos
demandados lo que implica financiamiento estable, autonomía de gestión, alianzas público-priva-
das y participación ciudadana.
• Es la descentralización política la que genera los espacios necesarios para las alianzas entre actores
territoriales que pueden impulsar un desarrollo territorial humano y sustentable.
c) La descentralización política permite crear espacios de participación que involucran y

permiten acuerdos entre actores territoriales públicos, privados y de la sociedad civil
No es posible mejorar el funcionamiento del Estado y las políticas públicas sin la construcción de nue-
vos consensos entre los diversos actores sociales e institucionales tanto a nivel nacional como en los territorios
particulares. Durante años bajo el concepto de alianzas público privadas se entendían los acuerdos entre el sec-
tor público y las empresas privadas, los que incluía a menudo políticas privatizadoras.
MUNICIPALISMO 163
En la actualidad, la sociedad civil se ha tornado mucho más crítica y exige su participación tanto en el
diseño, como en la información y supervisión de las políticas públicas. Este hecho abre la puerta a un involucra-
miento mayor de los actores de la sociedad civil de modo que asuman actitudes de mayor compromiso cívico y
de realización de aportes –incluso financieros y materiales- además del comportamiento colaborativo deseable.
En este sentido las alianzas público-privadas, la participación ciudadana y los consensos en torno a las
políticas locales confluyen y deben considerar a actores muy variados, tales como:
• Las empresas privadas y organizaciones económicas donde, en general, a menor tamaño corresponde
un mayor compromiso territorial (por el contrario, las empresas multinacionales obedecen a mandos
internacionalizados de bajo o nulo compromiso local).
• Actores de la sociedad civil como universidades, ONG’s, gremios, sindicatos, cooperativas, organi-
zaciones sociales y de ciudadanos;
• Actores públicos como los entes desconcentrados del gobierno central, las municipalidades y los go-
biernos intermedios;
• Las asociaciones municipales que realizan cabildeo y negocian avances de la descentralización, de-
fienden la autonomía local, prestan servicios a los municipios miembros, gestionan servicios públi-
cos de municipios coaligados e impulsan el desarrollo territorial.
d) La descentralización también se construye progresivamente “desde abajo hacia arriba”
Los logros de la descentralización medidos con indicadores económicos hacen pensar a menudo en paí-
ses grandes o medianos - como Brasil y Colombia - donde los resultados fiscales y la modernización municipal
suelen ser visibles con cambios positivos en el desenvolvimiento de los gobiernos locales. No obstante, la ex-
periencia europea - con ejemplos como Suecia, Noruega, Dinamarca, Finlandia o Suiza - indica que países de
tamaño pequeño pueden combinar elevados grados de descentralización y transparencia, virtuosamente aso-
ciados a democracias estables y altos grados de desarrollo humano y sustentable.
No obstante, hay también países latinoamericanos donde si bien la descentralización ha tenido éxitos
menores, se observan avances “paso a paso” de la mano, en gran medida, de las asociaciones nacionales de mu-
nicipalidades y del movimiento asociativo municipalista que conforman las asociaciones subnacionales y ter-
ritoriales. Por ejemplo:
• En Chile la descentralización política se inicia en 1990 y el gasto municipal alcanza el 14% del gas-
to del gobierno general en 1997, para estancarse luego en el 12.4 % en 2013, aunque hay avances re-
cientes como la legalización favorable a las asociaciones municipales y las políticas que buscan for-
talecer a los gobiernos regionales. Empero los municipios chilenos muestran un grado relativamente
alto de institucionalización y efectividad;
• En El Salvador la descentralización avanza lentamente desde 1992, empero el gasto municipal se
sitúa en 2013 en el 8,9% del gasto del gobierno general, el más alto de Centroamérica. La asocia-
164 MUNICIPALISMO
ción municipal nacional COMURES ha sido clave en la política del avance lento pero constante del
proceso descentralizador;
• El año 2003 en República Dominicana se establece por ley el traspaso del 10% del presupuesto del
gobierno central a los municipios y aunque se ha llegado solo al 5% hay también avances del proceso
descentralizador. No obstante, FEDOMU está logrando progresivos cambios normativos que favo-
recen a los municipios y distritos, los dos tipos de gobiernos locales dominicanos.
El componente común de estos tres países -de descentralización lenta- es que cuentan con asociacio-
nes de municipios institucionalizados y estables que presionan y negocian regularmente con el poder central y
prestan, además, servicios de asistencia y capacitación a sus miembros.
e) Las asociaciones municipales muestran logros importantes que pueden ser analiza-
das en conjunto ya que comparten situaciones similares entre ellas
• Conformación estable de un espacio gremial nacional que posibilita las relaciones, colaboración, el
aprendizaje intermunicipal y la construcción de estrategias e iniciativas comunes para incidir políti-
camente en el poder central;
• Representan a los municipios, defienden su labor y el ideario municipalista del desarrollo local an-
te la comunidad nacional;
• Afianzan el proceso descentralizador logrando nuevas leyes afines, recursos financieros –que a me-
nudo solo compensan los mayores costos de los servicios- y defienden la autonomía local;
• Prestan servicios de formación, legales y de asistencia técnica a los municipios miembros;
• Actúan como paraguas del movimiento municipalista que es a la vez gremial, de servicios a los aso-
ciados, de gestión territorial común de los bienes públicos y de impulso al desarrollo local;
• Mantienen las relaciones con el municipalismo internacional municipalista y la red de organizacio-
nes internacionales de cooperación con el desarrollo.
f) No obstante, las asociaciones nacionales de municipios tienen carencias que es necesa-

rio superar para mejorar la acción asociativa en pos de la descentralización y el desarrollo local
• Con el proceso descentralizador debilitado y que no forma parte de las prioridades de las agendas
públicas, las asociaciones actuando en solitario no logran siempre avances claros de sus propuestas
de política nacional;
• Los gobiernos nacionales tienden a cooptar a las asociaciones municipales de manera directa, a tra-
vés de pequeñas concesiones políticas, o indirectas mediante la influencia del sistema de partidos
donde los gobiernos nacionales buscan neutralizar el programa descentralizador de las asociaciones;
• En las asociaciones nacionales los cambios políticos negociados o “partidizados” generan inestabili-
dad institucional y se observa, a menudo, rotación excesiva del personal profesional y técnico;
MUNICIPALISMO 165
• La inestabilidad de las asociaciones hace que el ideario municipalista no sea suficientemente cono-
cido y compartido por lo que a veces se asumen sin criticidad las propuestas centralistas ocultas de
los gobiernos nacionales, parlamentos y de algunas organizaciones internacionales;
• Las asociaciones no siempre tienen claridad programática, continuidad de su discurso y propuestas
político-técnicas convincentes;
• El movimiento asociativo aún no se ha desarrollado suficientemente en los niveles intermedios y ter-
ritorios menores mediante mancomunidades y asociaciones de desarrollo territorial.
g) ¿Qué hacer para fortalecer el movimiento asociativo municipal?
El asociativismo municipal puede ser un importante instrumento para representar a los municipios, de-
fender la autonomía municipal y negociar con los gobiernos y parlamentos políticas efectivas de descentrali-
zación. Pero también pueden actuar efectivamente “hacia adentro y hacia abajo” del movimiento municipalis-
ta y de los municipios mismos mediante acciones consistentes de formación, información y capacitación para
difundir estilos de liderazgo y de gestión que permitan mejorar la gobernanza en los territorios. Las asocia-
ciones pueden:
• Difundir el ideario municipalista y descentralizador tanto en los municipios como en el país me-
diante acciones efectivas de información y formación política, profesional y técnica de autoridades
y funcionarios;
• Ganar aliados nacionales y territoriales difundiendo las propuestas del desarrollo local basado en
alianzas público-privadas-sociedad civil y hacer efectiva la colaboración entre los actores territoria-
les (empresarios, universidades, ONGs, gremios, sindicatos, organizaciones vecinales);
• Mejorar los estilos de liderazgo democrático municipal y de las propias asociaciones, los que deben
ser más colaborativos priorizando la acción concertada por sobre el quehacer aislado de caudillos po-
líticos y municipios aislados;
• Mejorar el funcionamiento asociativo y las culturas institucionales superando la “partidización” -el
municipalismo colectivo debe ser más fuerte- dando respaldo a los liderazgos municipalistas y esta-
bilidad a los equipos directivos y técnicos de las asociaciones;
• Desarrollar propuestas programáticas nacionales y locales propias y permanentes, en la lógica de un
desarrollo territorial endógeno -no excluyente de la inversión externa- que refuerce las identidades
culturales y defienda el medio ambiente de las ciudades y localidades;
• Mostrar a las comunidades nacional y territoriales formas renovadas s de acción política -más de-
mocráticas, transparentes y participativas- que mejoren el funcionamiento municipal y de las polí-
ticas públicas.
• Intercambiar información nacional e internacional sobre las políticas descentralizadoras exitosas y
las buenas prácticas de gobernanza territorial participativas.
166 MUNICIPALISMO
BIBLIOGRAFÍA

de 2005.
MUNICIPALISMO 167
le, 2012.
Páginas web
168 MUNICIPALISMO
PARTE II –
MUNICIPALISMO
NA EUROPA
MUNICIPALISMO 169
Capítulo 11: Perspectiva Geral
António Cândido de Oliveira141
O Município na Europa teve a sua origem há longos séculos, dividindo-se os historiadores quanto ao
seu aparecimento. Não é disso que cuidamos nesta obra. É antes da difusão do Município na Idade Média
praticamente por toda a Europa e principalmente do papel que assumiu depois da queda dos Estados de re-
gime absoluto em finais do século XVIII e na primeira metade do século XIX e da instalação e consolidação
de Estados de regime liberal.
O liberalismo no século XIX dotou os Estados de Constituições que proclamavam os direitos funda-
mentais dos cidadãos, estabeleciam a separação horizontal dos poderes (Legislativo, Executivo e Judicial), o
direito dos cidadãos de eleger o parlamento e dedicavam atenção à administração local, começando a anun-
ciar o princípio da descentralização territorial em nome do qual os Entes locais, principalmente o Município,
tinham o direito de gerir os assuntos próprios através de representantes eleitos.
Todo o século XIX vai ser percorrido por uma luta entre centralização, apontando para regimes mais au-
toritários e descentralização defendida por regimes mais respeitadores dos direitos dos cidadãos e das denomi-
nadas “liberdades locais”. A luta continuou no século XX, e a centralização político-administrativa teve o seu
apogeu nos regimes antidemocráticos da Alemanha de Hitler, da Itália de Mussolini, da Espanha de Franco e
de Portugal de Salazar, sem esquecer, entre outros, o efémero regime de Vichy em França.
Logo depois da II Guerra Mundial (1945), na maior parte dos países da Europa e, na segunda metade
dos anos 70 do século XX, em Portugal (Constituição de 1976) e Espanha (Constituição de 1978), instalaram-
-se e consolidaram-se democracias que deram todos largos relevos ao municipalismo democrático.
A democracia municipal traduziu-se, desde logo, em eleições livres por sufrágio universal, direto e se-
creto de uma assembleia deliberativa representativa dos munícipes e em alguns países da eleição também di-
reta do órgão Executivo.
O municipalismo democrático não se limitou a eleições livres, mas assentou num conjunto de outros
elementos que poderemos elencar, em traços breves, do seguinte modo: o poder de decidir os assuntos de inte-
resse das populações dos Municípios através de atribuições e competências que lhes foram conferidas, dentro
dos princípios da descentralização e da subsidiariedade; a autonomia financeira, ou seja, o direito de possuir
recursos financeiros para levar a bom termo as tarefas postas a seu cargo; o direito de ter e escolher pessoal
próprio, não ficando dependente dos funcionários do governo; o direito de livre associação entre Municípios;
o controlo restrito da organização e atividade dos Municípios a questões de legalidade e não de mérito por
141 Professor catedrático jubilado da Escola de Direito da Universidade do Minho (UM); diretor da Faculdade de Direito da Universidade Lusófona do Porto (ULP);
professor de Direito Administrativo e Direito Municipal; presidente da Direção da Associação de Estudos em Direito Regional e Local (Aedrel); diretor do Núcleo de
Estudos em Direito das Autarquias Locais da Universidade do Minho (Nedal); autor de vários livros e numerosos artigos na área do Direito Público.
170 MUNICIPALISMO
parte do governo (em certos países esse controlo não cabe mesmo ao governo ou a entidades administrativas,
mas apenas aos tribunais).
Todos estes e ainda outros elementos da democracia municipal foram acolhidos na Carta Europeia da
Autonomia Local de 1985 (transcrita nesta obra) e que vigora em quase todos os países da Europa.
São grandes os problemas do municipalismo democrático e constantes as tensões com o governo, quer
nos Estados unitários, quer nos Estados federais (Alemanha, Suíça e Áustria) e quase federais (Espanha), mas
os elementos fundamentais da democracia municipal estão consolidados.
Na parte desta obra que é dedicada à Europa deu-se particular atenção, tendo em conta a génese dela,
a Portugal e a Espanha, mas não foram esquecidos os principais países europeus (França, Itália, Alemanha e
Polónia). Não foi possível tratar, até por razões de espaço, países como a Bélgica, Holanda, Dinamarca, Sué-
cia, Noruega, Áustria e Suíça, mas importa dizer que todos eles têm os elementos essenciais acima referidos
nos seus Municípios. O Reino Unido não foi incluído por possuir uma estrutura organizativa complexa (In-
glaterra, Escócia, País de Gales e Irlanda do Norte) que não assenta, desde princípios dos anos 70 do século
XX, em Municípios, mas entidades locais de maior dimensão, seguindo, contudo, os princípios do municipa-
lismo democrático.
Existe vasta bibliografia sobre todos os países europeus (alguma em língua portuguesa) e quem quiser
consultar facilmente a vida municipal em toda a Europa tem a tarefa simplificada, pois ela está bem divulgada
na página eletrônica do Conselho da Europa dedicada aos poderes locais e regionais (<http://www.coe.int/t/
Congress/default_en.asp>), através de regulares relatórios de acompanhamento.
MUNICIPALISMO 171
Capítulo 12: Municípios em Portugal
Joaquim Freitas da Rocha142

Pedro Cruz e Silva143
1. Breve história dos Municípios em Portugal
Parece haver razões fundadas para afirmar que o Município é uma das instituições mais sólidas e mais
duráveis do nosso ordenamento jurídico. Sem prejuízo de se dever reconhecer que, em função do momento
histórico-político, a sua configuração jurídica sofreu mutações consideráveis, a verdade é que, apesar disso mes-
mo, pode constatar-se a tendencial permanência do Município como um dos referentes da organização polí-
tica, social e jurídica dos últimos (pelo menos) dois séculos de Portugal.
Por razões de economia e de objeto do presente trabalho, as considerações que aqui deixaremos a pro-
pósito da história dos Municípios, do municipalismo e da autonomia local terão o seu início tão somente no
século XIX. Não deixa de ser verdade que as origens do Município podem (e devem) buscar-se em momento
histórico muito anterior. Mas é sobretudo interessante perspetivar e conhecer o Município desde a formação
do Estado moderno, isto é, desde aquele momento em que, por força de revoluções liberais (a começar, claro
está, pela Revolução Francesa), se criaram os Estados dotados de constituições políticas, de parlamentos repre-
sentativos e, jurídico-administrativamente, alicerçados em estruturas fortemente centralizadas. É a partir deste
momento histórico que tendencialmente contrapõe aquilo que é o designado “Estado central” aos Municípios,
que mais importa conhecer, em breves palavras, alguma da história do municipalismo português.
Ainda a título introdutório, não poderemos deixar de sublinhar aquilo a que, supra, fizemos leve refe-
rência. Os dados históricos disponíveis – designadamente os elementos de direito positivo, como Constitui-
ções, códigos ou legislação avulsa – demonstram fortes oscilações nesse ponto nevrálgico que é a autonomia
dos Municípios, entendida esta, nas palavras sempre superiores do emérito publicista italiano Santi Romano144,
como a capacidade ou o poder de autodireção política e administrativa de determinado ente ou pessoa coleti-
va. Todavia, o que é imanente a todos esses mesmos elementos é a presença constante da instituição “Municí-
pio”, à qual, ademais, são sempre inculcadas as tarefas de defesa e promoção dos interesses das populações do
agregado territorial respetivo.
Tendo assim presente estas duas considerações iniciais – a restrição histórico-temporal da análise, por
um lado, e, por outro lado, as oscilações que, ao longo dos tempos, foi sofrendo o núcleo jurídico da autonomia
142 Doutor em Direito pela FDUC, professor e pesquisador na Universidade do Minho. Áreas preferenciais de estudo e pesquisa: Direito financeiro público, Direito
tributário, Direito da despesa pública, Teoria do Direito, Normativismo e Positivismo jurídicos.
143 Investigador da Universidade do Minho; adjunto para a área jurídica do Ministro da Economia do XXI Governo Constitucional de Portugal.
144 ROMANO, Santi. Autonomia. Frammenti di un Dizionario Giuridico, Giuffrè, Milano, 1947. p.30.
172 MUNICIPALISMO
dos Municípios – daremos conta, de seguida, dos principais momentos que construíram a história do muni-
cipalismo em Portugal145.
O nosso país sofreu a sua revolução liberal em 1820. Convocadas as Cortes nesse mesmo ano, o novo
regime tem o seu primeiro momento político relevante – no que ao municipalismo diz respeito – com a apro-
vação da Constituição de 1822, a qual consagrou todo um título – o seu Título VI, com a epígrafe “Do Gover-
no Administrativo e Económico” – ao poder local. Especificamente quanto aos Municípios, e com uma fei-
ção claramente de inspiração francesa, estabelecia o seu artigo 219º que “haverá Câmaras em todos os povos,
onde assim convier ao bem público”. Especificamente quanto à administração municipal, o artigo 220º previa
a eleição anual dos vereadores “pela forma direta à pluralidade relativa de votos em escrutínio secreto e assem-
bleia pública”, ao passo que o artigo 223º concedia ao poder municipal uma generosa enumeração de atribui-
ções, das quais destacamos o poder de “fazer posturas ou leis municipais” (I), “promover a agricultura, o comér-
cio, a indústria, a saúde pública e geralmente todas as comodidades do concelho” (II), “cuidar das escolas de
primeiras letras e de outros estabelecimentos de educação […] e bem assim os hospitais, casas dos expostos e
outros estabelecimentos de beneficência […]” (IV), “tratar das obras particulares dos Concelhos e do reparo
das públicas […]” (V) e “cobrar e despender os rendimentos do Concelho […]” (VII). O elenco a que, ainda
que incompletamente, assim fizemos referência demonstra, desde logo, que estarão aqui reunidos os pilares es-
senciais da autonomia local tal como a concebemos ainda nos dias de hoje. De facto, de entre o leque de atri-
buições municipais contam-se já o seu poder normativo, as incumbências sociais básicas (a que se acrescentou,
já naquele momento histórico, uma cláusula geral competencial relativa aos interesses genéricos das comuni-
dades locais) e o seu poder tributário (em ordem a assegurar um mínimo de autossustentabilidade financeira).
A época liberal, todavia, foi de curta duração – ainda que viesse a ser restaurada uns anos depois. Logo
em 1823, Portugal, através da designada “Contrarrevolução”, está de regresso ao modelo político do absolu-
tismo, que vigorará até 1834. E é a partir do Brasil – onde D. Pedro já assumia funções de Imperador – que é
criada a Carta Constitucional de 1826, de conteúdo mais conservador do que a Constituição de 1822. É ver-
dade que esta Carta Constitucional de 1826 afirmava, como princípio geral, uma regra defensora da autono-
mia municipal, na medida em que o seu artigo 133º dispunha que haveria câmaras “em todas as cidades e vilas
ora existentes e nas mais que para o futuro se criarem”, competindo-lhes “o governo económico e municipal
das mesmas cidades e vilas”. Todavia, quanto às suas atribuições próprias, limitava-se a remeter para uma “lei
regulamentar” o seu conteúdo e formas de exercício, o que constituiu, sem margem razoável para dúvida, um
esvaziamento sério da autonomia dos Municípios.
Perdurou por mais alguns anos o espírito centralizador em Portugal. Em 16 de maio de 1832, é publica-
do o Decreto no 23 (conhecido pelo seu autor, Mouzinho da Silveira), que constituiu, apesar da sua curta du-
ração, “um ponto de referência na moderna administração local portuguesa”146. Este diploma estabelecia uma
organização administrativa territorial de forte inspiração napoleónica, abolindo as antigas divisões territoriais.
Em seu lugar, o país surge dividido em províncias, comarcas e concelhos, estando à frente de cada uma delas
145 Ao longo das próximas páginas, no que tange à história dos Mmunicípios, do municipalismo e do poder local, vamos seguir a ordem de exposição de OLIVEIRA,
António Cândido de. Direito das Autarquias Locais. 2. ed. Coimbra Editoria, 2013, p. 11-42.
146 OLIVEIRA, António Cândido de. Direito das Autarquias Locais. 2. ed. Coimbra Editoria, 2013, p. 17.
MUNICIPALISMO 173
uma autoridade hierarquicamente encadeada e detendo todo o poder administrativo. Quanto à câmara muni-
cipal, passa a ser eleita indiretamente, composta por um número de vereadores igual ao número de freguesias.
Como supra se mencionou, essa iniciativa legislativa foi mal recebida no país, principalmente porque a
divisão administrativa em si contida veio a potenciar abusos de poder por parte dos agentes administrativos
que, nomeados pelo poder central, detinham todo o poder junto das populações. Assim, logo em 1835 são pu-
blicados novos diplomas (a Carta de Lei de 25 de abril e o Decreto de 18 de julho) que passam a dividir o ter-
ritório nacional em distritos administrativos, os quais se subdividam em concelhos que, por sua vez, se compu-
nham de freguesias. “O número de concelhos e a sua extensão será oportunamente regulado, segundo o exigir
a comodidade dos povos e o bem do serviço”, previa o artigo 3º do decreto de 18 de julho de 1835. Ora, es-
se impulso ocorreu no ano seguinte, através da publicação do decreto de 17 de maio de 1836, que estabele-
cia que cada concelho “deveria ter o número suficiente de cidadãos hábeis para os cargos eletivos e bastantes
meios de sustentar os encaros municipais”, o que bem atesta a preocupação do legislador da época em garantir
a sustentabilidade (territorial e populacional) de cada Município como condição imprescindível da sua pró-
pria autonomia. A 6 de novembro de 1836, é publicado o decreto que consagra a nova divisão administrati-
va e territorial de Portugal, que passa a contar com 17 distritos administrativos e 351 concelhos (foram, assim,
suprimidos mais de 400). Essa é, pois, a base fundamental da divisão administrativa do nosso território e que,
com algumas oscilações, chegou até aos dias de hoje (diga-se que Portugal tem, atualmente, 308 Municípios).
O ano de 1836, todavia, não se tornou uma referência do municipalismo português apenas por causa
do referido decreto de 6 de novembro, que contém, como supra se mencionou, o quadro da divisão territorial
portuguesa. Merece particular destaque a publicação, a 31 de dezembro desse mesmo ano, do primeiro Códi-
go Administrativo português. Nos termos do artigo 1º desse código, o território nacional é divido em distritos,
subdividindo-se, por sua vez, em concelhos (compondo-se estes de uma ou mais freguesias). Em cada uma
dessas circunscrições territoriais era garantida a existência de um órgão com natureza deliberativa, eleito pelos
respetivos habitantes (artigo 7º do referido código). Merece, também, destaque o seu artigo 21º, na medida em
que tornava explícito que esse órgão era, no concelho, a câmara municipal, composta por vereadores; os eleitores
seriam todos aqueles que, por um lado, tivessem completado os 25 anos com domicílio no concelho, e que, por
outro lado, tivessem uma renda anual não inferior a determinado valor, proveniente de “bens de raiz, indústria,
emprego ou comércio” (artigos 25º e 26º). A eleição das câmaras municipais era realizada anualmente, sendo
que o presidente da câmara era eleito pelos vereadores à pluralidade dos votos (artigos 23º e 33º), cabendo-
lhe, em especial, a execução das deliberações camarárias (artigo 203º). É, ainda, merecedor de nota o facto de
o Código Administrativo prever um leque de atribuições especificado e amplo (previsto no artigo 82º), caben-
do-lhe, a título de cláusula geral competencial, “consultar e deliberar sobre todas as necessidades do Municí-
pio” (nº 1 do artigo 82º).
A Revolução de Setembro de 1836 determinou a aprovação de uma nova Constituição, em 1838, de
conteúdo mais liberal do que a Carta Constitucional. Esse diploma fundamental de 1838 dedicava um título
à administração local, com a epígrafe “Do Governo Administrativo e Municipal”, composto por três artigos
que, em jeito de balanço global, potenciavam uma ampla autonomia municipal, desde logo na medida em que
o seu artigo 130º estabelecia que “em cada conselho, uma câmara municipal eleita diretamente pelo povo terá
a administração económica do Município, na conformidade das leis”. Apesar dessa abertura, a verdade é que
174 MUNICIPALISMO
a Constituição de 1838 vigorou, apenas, até 1842, data em que a Carta foi restaurada. Deve, todavia, deixar-
-se menção ao facto de que, em 1852, foi criado o ato adicional à Carta Constitucional, o qual, no seu artigo
11º, com a epígrafe “Das Câmaras Municipais”, recolheu, integralmente, o teor do artigo 130º da Constitui-
ção de 1838, fazendo, assim, perdurar uma disposição de conteúdo generoso para a subsistência e afirmação
da autonomia local.
Sendo de significativa importância histórica, política e jurídica – até porque consolida a perspetiva da
administração local em três níveis (distrito, Município e freguesia), perspetiva essa que chegou aos dias de ho-
je – a verdade é que o nosso primeiro Código Administrativo de 1836 teve uma curta duração. Sofreu signifi-
cativas modificações em 1840 e 1841, modificações essas que, no fundo, abriram caminho ao segundo Códi-
go Administrativo português, de 1842, de pendor fortemente centralizador. Esse Código de 1842 continua a
persistir na divisão do território nacional (continente e ilhas) em distritos e em concelhos, mas faz desaparecer
as freguesias como divisão administrativa (seu artigo 1º); não deixa de ser verdade que, quanto à administração
municipal, esta continua a ter por base uma câmara municipal, composta por vereadores, e eleita por sufrágio
direto e censitário, introduzindo, com particular destaque, a figura do administrador do concelho, com direito
de entrada e voto consultivo nas reuniões da câmara municipal (artigo 97º), nomeado por decreto do rei (arti-
go 204º). A feição centralizadora do Código de 1842 acha-se, por um lado, na apertada tutela a que ficam su-
jeitas as competências municipais, tutela esta que se consubstanciava na impossibilidade de execução das deli-
berações do Município sem prévia aprovação do conselho de distrito ou, até, em certos casos, do governo; por
outro lado, a figura do administrador do concelho, como agente do poder central, revela o propósito do gover-
no em contar com um representante da sua confiança junto de cada Município, com possibilidades (e poderes
reais) de ingerência na gestão dos assuntos locais.
Conforme se depreende da exposição até ao momento, a autonomia municipal – que se confunde com a
própria história dos Municípios – viveu em constante movimento pendular, ora assumindo-se como uma ver-
dadeira autonomia, ora sentindo um enfraquecimento significativo, em função dos anos, das épocas históricas,
das influências políticas e ideológicas dominantes e, como é natural, das intervenções legislativas. Constata-se,
também, que a períodos de menor fulgor da autonomia municipal, outros se seguem em que o direito positi-
vo concede, afinal, maior profundidade e dimensão a esta mesma autonomia. Foi, precisamente, o que sucedeu
com a aprovação do Código Administrativo de 1878, de cariz descentralizador. Em primeiro lugar, alargou a
participação dos cidadãos na administração local, dividindo o território em distritos, concelhos e paróquias, e,
ao mesmo tempo, a garantir, para cada um destes níveis de administração, a existência de órgãos cuja composi-
ção resultava de eleições diretas (artigo 264º), sendo este órgão, no caso do concelho, a câmara municipal. Em
segundo lugar, garantiu amplas atribuições para os concelhos (artigos 102º a 105º), não prescindindo, todavia,
do administrador do concelho, nomeado por decreto do governo (artigo 196º). A tutela era realizada pela jun-
ta geral do distrito (artigo 106º), o que revela bem a ideia de fazer assentar as ações de controle dos Municí-
pios em órgãos também eles eleitos (como era o caso, precisamente, da junta geral do distrito). Este Código de
1878 ficou na história da administração local portuguesa na justa medida em que concedeu suficiente profun-
didade à autonomia municipal; tendo sido revogado posteriormente, ele veio a ser reposto (parcialmente) em
vigor após a implantação da República, em 1910, o que demonstra, suficientemente, a sua importância histórica.
MUNICIPALISMO 175
Confirmando o pulsar pendular da legislação essencial da autonomia municipal, os tempos subsequen-

tes a 1886 marcam o regresso do processo político de centralização e da consequente diminuição ou restrição
dessa mesma autonomia.
Desde logo, em 1886 é publicado um novo Código Administrativo, que, em matéria financeira (uma
das mais sensíveis áreas da autonomia local), consagra disposições que determinam que as deliberações das câ-
maras municipais são provisórias, só se tornando definitivas se não forem suspensas, no prazo de 30 dias, pe-
las entidades distritais. Apesar desta pulsão limitadora, deve fazer-se constar que foi esse mesmo Código de
1886 que garantiu a representação das minorias na composição dos órgãos deliberativos eleitos e que previu
um regime especial de administração, mais descentralizado, para os concelhos com mais de 40 mil habitantes
que assim o desejassem.
Mas foi em 1896, com a aprovação de um outro Código Administrativo, que se introduziram as mais
sérias limitações à autonomia dos Municípios. Sendo verdade que foi mantida a cláusula geral competencial
a favor dos Municípios, nos termos da qual lhes competia administrar os “peculiares interesses dos povos das
respetivas circunscrições” (artigo 42º), não se deixou, todavia, de prescrever um novo regime jurídico que pre-
via, por um lado, a nomeação anual, por decreto governamental, dos presidentes das câmaras municipais que
recebessem do Estado subsídios de valor superior a determinado montante (artigo 63º); e, por outro lado, um
novo regime de tutela bastante agressivo, que fazia depender da aprovação do governo decisões em matérias
como empréstimos, criação de empregos ou fixação de percentagens adicionais às contribuições do Estado, sen-
do exigido, cumulativamente, que essas mesmas matérias fossem objeto de um parecer de 40 eleitores maiores
contribuintes domiciliados no território do concelho, parecer esse sem o qual a entidade tutelar não poderia
aprovar as deliberações das câmaras municipais.
Portugal sofreu a implantação da sua República em 1910. A modificação do regime político acarretou
importantes mudanças na administração local, no sentido de uma maior descentralização. Logo nesse ano, foi
reposto em vigor (ainda que parcialmente) o Código Administrativo de 1878, o qual, como se evidenciou, mos-
trava uma ampla abertura à autonomia das entidades locais. Em 1911, foi publicada a nossa primeira Constitui-
ção republicana, a qual, em matéria de poder local, determinava, no seu artigo 66º, entre outros factos relevan-
tes: a) a não ingerência do governo na vida dos corpos administrativos; b) a divisão do poder local (municipal e
distrital) em deliberativo e executivo; c) a representação das minorias nos corpos administrativos; e d) a autono-
mia financeira dos corpos administrativos. É, pois, uma sólida base constitucional para a autonomia municipal.
Só em 1913 foi publicada legislação administrativa compatível com as ideias da nova Constituição re-
publicana, legislação essa, aliás, retocada em 1916. Através dessas duas intervenções legislativas, o território
nacional foi dividido em distritos, concelhos e freguesias, estabelecendo-se órgãos deliberativos eleitos dire-
tamente (junta geral, câmara municipal e junta de freguesia, respetivamente). No que diz respeito, especifica-
mente, à administração municipal, aparece uma estrutura nova (resultante do disposto no já citado artigo 66º
da Constituição de 1911), que se caracteriza pela previsão de um órgão deliberativo numeroso (a câmara mu-
nicipal, eleita diretamente por um período de três anos, e constituída por um número variável de vereadores,
conforme a classificação dos concelhos) e um órgão executivo, denominado “comissão executiva”, eleita pela
câmara de entre os seus membros. A câmara municipal, no seu todo, recebeu o nome corrente de “senado mu-
176 MUNICIPALISMO
nicipal”, reservando-se o nome de “câmara municipal”, afinal, para a dita comissão executiva. A figura do ad-
ministrador do concelho ainda subsistia, mas com funções muito limitadas.
O regime político republicano chegou até aos nossos dias, mas, em 28 de maio de 1926, Portugal so-
freu um golpe militar, o qual deu início à instauração de um regime autocrático, que perdurou até 1974. Fru-
to desse mesmo regime, é promulgada a Constituição de 1933, que, no seu artigo 127º, determinava que a vi-
da das autarquias locais estava sujeita à inspeção dos agentes do governo, podendo as deliberações municipais
depender de autorização ou ser exigida a sua aprovação por outros organismos públicos. O regime de admi-
nistração local que resultou dessa Constituição autocrática de 1933 foi plasmado no Código Administrativo
de 1936 (posteriormente revisto em 1940). O território nacional foi dividido em concelhos, que se formam de
freguesias, e que se agregam em distritos e províncias (artigo 1º). No que respeita, especificamente, ao conce-
lho, os seus órgãos eram o conselho municipal, a câmara municipal e o presidente da câmara municipal (artigo
15º). Todavia, no que toca à aferição da sua real autonomia, só o nome é comum aos movimentos legislativos
descentralizados precedentes. Desde logo, deixa de haver câmara municipal eleita diretamente pelos cidadãos
eleitores do Município. A câmara municipal é composta por um presidente, nomeado pelo governo, e por um
número variável de vereadores, eleitos pelo conselho municipal, por quatro anos (artigo 36º). Por sua vez, o
conselho municipal era um órgão que refletia a estrutura corporativa do regime político, sendo composto, para
além do presidente da câmara e de representantes escolhidos pelas juntas de freguesia, por representantes das
entidades patronais, das ordens profissionais, das Misericórdias e das Casas do Povo ou de Pescadores.
A câmara municipal continuava a ser o órgão central da administração concelhia, recebendo da lei múl-
tiplas competências. Todavia, a ação do governo no funcionamento dos órgãos municipais estava prevista com
grande amplitude, desde a ação inspetiva, até ao próprio poder de transmitir instruções quanto à melhor for-
ma de execução das leis e funcionamento dos respetivos serviços (artigo 372º). O governo podia, até, ir mais
longe, sendo-lhe permitida a dissolução dos corpos administrativos com fundamento no facto de a sua gerên-
cia ser “nociva aos interesses da respetiva autarquia” (artigo 378º), ficando o concelho submetido a um regime
tutelar e sendo confiada essa gerência a uma comissão administrativa (artigo 384º).
Essa estrutura do poder municipal, que perspetiva o Município como Ente administrativo integrado
na administração indireta do Estado, manteve-se até 1974, ano em que, a 25 de abril, foi derrubado o regime
político autoritário e substituído por outro, de natureza democrática, cujas bases, quanto à administração lo-
cal, constam desde logo da Constituição da República Portuguesa de 1976. A esse regime, bem como à legis-
lação relativa às autarquias locais (a primeira lei de atribuições e competências e funcionamento dos seus ór-
gãos foi a Lei nº 79/1977, de 25 de outubro), referir-nos-emos nas páginas seguintes, a propósito dos variados
temas que, a seguir, se tratarão.

2. Criação, modificação e extinção de Municípios
Os últimos anos marcaram, em Portugal, uma fase de intensa produção legislativa a propósito de um
conjunto de matérias que, tradicionalmente, correspondem, na dogmática jurídico-administrativa, ao “núcleo
essencial” do estatuto das autarquias locais. De facto, nesse período de tempo, assistimos a uma reforma pro-
funda do mapa territorial das freguesias de todo o território nacional (combinação da Lei nº 22/2012, de 30
MUNICIPALISMO 177
de maio, e da Lei nº 11-A/2013, de 28 de janeiro), do regime jurídico de atribuições e competências dos Mu-
nicípios, das freguesias e das entidades intermunicipais, bem como da delegação de competências do Estado
nas autarquias locais e do regime jurídico do associativismo municipal (Lei nº 75/2013, de 12 de setembro),
do regime jurídico das finanças locais (Lei nº 73/2013, de 3 de setembro) ou do regime jurídico da ativida-
de empresarial local e das participações locais (Lei nº 50/2012, de 31 de agosto). Pode, pois, afirmar-se que o
conjunto desses procedimentos legislativos acarretou um processo de reforma do poder local em Portugal, com
intensidade e alcance (a vários níveis) poucas vezes (ou talvez nenhumas) repetido na nossa história democrá-
tica. Território, atribuições e competências, finanças e atividade empresarial, temas essenciais do “núcleo du-
ro” do estatuto das autarquias locais, foram, assim, objeto de rápidas e radicais transformações cujo verdadeiro
alcance só daqui por alguns anos poderá, verdadeiramente, ser percebido. Parece, todavia, ser possível alcan-
çar uma data, ou um momento histórico-político, que tenha constituído o ponto de partida desse amplo mo-
vimento reformador: a 17 de maio de 2011, o Estado português celebrou um acordo147 com três institucionais
internacionais (Fundo Monetário Internacional, Comissão Europeia e Banco Central Europeu), designado de
“Memorando de Entendimento sobre as Condicionalidades de Política Económica”, ao abrigo do Programa
de Assistência Económica e Financeira, através do qual se comprometeu, designadamente quanto à questão
que mais releva para os efeitos circunscritos pelo objeto do presente trabalho, a
reorganizar a estrutura da administração local. Existem atualmente 308 Municípios e 4259

freguesias. Até julho de 2012, o governo desenvolverá um plano de consolidação para reor-
ganizar e reduzir significativamente o número destas entidades. O governo implementará
estes planos baseado num acordo com a CE e o FMI. Estas alterações, que deverão entrar
em vigor no próximo ciclo eleitoral local, reforçarão a prestação do serviço público, aumenta-
rão a eficácia e reduzirão custos (seu ponto 3.44) 148.
Nos termos desse acordo, o Estado português assume, por um lado, a obrigação de proceder a uma sig-
nificativa alteração do seu mapa territorial local, ao mesmo tempo que consente que pode haver uma ligação
ou uma conexão entre uma diminuição importante do número de entidades locais e o reforço da qualidade da
prestação do serviço público, do aumento da sua eficácia e da redução dos seus custos. Ora, ainda que a título
meramente introdutório, não podemos deixar de salientar que desconhecemos qual tenha sido o estudo eco-
nométrico (ou de alcance semelhante)149 que determinasse que a existência de Municípios e freguesias nos nú-
meros então existentes tenha sido a causa da (alegada) ineficiente prestação de serviços públicos a cargo des-
tas entidades locais, da mesma forma que desconhecemos o que terá autorizado tão peremptória conclusão
147 Quanto à natureza jurídica do Memorando de Entendimento, ver ROCHA, Joaquim Freitas. Finanças públicas restritivas: o impacto das medidas da Troika nas
regiões autónomas e nas autarquias locais. Direito Regional e Local, n. 15, jul./set. 2011., p. 5 e seguintes.
148 É talvez curioso constatar que o acordo celebrado pelas mesmas instituições com a Grécia, a 2 de Maio de 2010, designado de “Memorandum of Understanding
on Specific Economic Policy Conditionality”, estabelece, no seu ponto IV, dedicado às reformas estruturais, o seguinte: “Parliament adopts legislation reforming public
administration at the local level, notably by merging municipalities, prefectures and regions with the aim of reducing operating costs and wage bill. Parliament adopts le-
gislation requiring online publication of all decisions involving commitments of funds in the general government sector”. Já o acordo celebrado entre a Irlanda e as supra
identificadas instituições, que também recebeu a designação de “Memorandum of Understanding on Specific Economic Policy Conditionality”, de 3 de dezembro de 2010,
nada estabelece de semelhante, com excepção umas muito genéricas indicações em matéria de equidade fiscal, no seu “item iv – structural fiscal reforms – Actions for the
third review (actions to be completed by end Q3-2011)”.
149 Também em Espanha, e aí a propósito da Lei 27/2013, de 27 de dezembro (de Racionalización y Sostenibilidad de la Administración Local), parece ter havido seme-
lhantes dúvidas quanto à existência de estudos que, com fundamentos bem alicerçados, pudessem determinar que a redução de entidades locais pudesse conduzir, em linha
reta, a resultados económicos positivos e indiscutíveis (e, desde logo, a poupanças significativas). Assim, CABALLERO, Francisco Velasco. Reforma de la administración
local: una nueva distribuición territorial del poder. La Reforma del Sector Público, Universidad de Sevilla, Instituto Garcia Oviedo, 2014, p. 68.
178 MUNICIPALISMO
de que a diminuição “significativa” do número dessas entidades pudesse equivaler, em matéria de resultados, a
uma automática melhoria dessa mesma qualidade de prestação de serviços públicos. Aliás, à data de hoje, na-
da parece indicar que tais premissas se tenham confirmado. Por outro lado, esse acordo internacional deixou
disponível ao Estado português a escolha de qual tipo de entidades locais que seria merecedor de uma “signi-
ficativa” redução. Não tendo tomado opção entre “Municípios” e “freguesias”, tal acordo apenas exigiu que o
número total destas autarquias fosse substancialmente reduzido. A opção nacional recaiu, antecipamo-lo des-
de já, pelas freguesias. Atualmente, o número de Municípios portugueses é o mesmo (308) que existia aquan-
do da celebração desse Memorando de Entendimento.
A compreensão do alcance da reforma do poder local em Portugal, especificamente no que tange à sua
base territorial, só pode ser corretamente percebida se forem conhecidos todos os dados da questão. E um dos
mais elementares desses dados é, precisamente, a realidade constitucional que, entre nós, suporta a existência
de entidades locais. Ora, o artigo 6º da Constituição da República Portuguesa (CRP), enquadrado nos seus
Princípios Fundamentais, estabelece, no seu nº 1, que “o Estado é unitário e respeita na sua organização e fun-
cionamento o regime autonómico insular e os princípios da subsidiariedade, da autonomia das autarquias lo-
cais e da descentralização democrática da administração pública”. O ponto de partida constitucional é, pois,
o da afirmação de um princípio geral (a unidade do Estado) e de quatro princípios de âmbito específico (en-
tre os quais, o da autonomia local)150. De resto, a autonomia local foi envolvida em limite material de revisão
constitucional (artigo 288º da CRP), pelo que a sua subsistência se mostra assegurada contra tentativas de cen-
tralização política e/ou administrativa que descaracterizem a feição constitucional atual do Estado português.
Também em Portugal, a autonomia local assume a forma de uma garantia institucional, naquele sentido em
que, ao legislador ordinário, e sem prejuízo da sua liberdade de conformação do estatuto das entidades locais,
cabe preservar um núcleo essencial a favor das entidades locais – território, população, atribuições, competên-
cias, finanças, pessoal – que não ponha em causa tanto a subsistência (em condições de autonomia, que não de
independência) dessas entidades locais, como a perceção social que comunidade tem destas mesmas entida-
des, enquanto atores políticos e administrativos capazes de oferecer uma proposta inconfundível de satisfação
de necessidades coletivas. A previsão da garantia institucional a favor das autarquias locais faz-se, porém, em
outros momentos da nossa Constituição. De forma mais desenvolvida, o seu artigo 235º, integrado no Título
VIII da Parte III, com a epígrafe “Poder Local”, estabelece, no nº 1, que “a organização democrática do Esta-
do compreende a existência de autarquias locais”. E concretiza: por um lado, especificando que “a organização
das autarquias locais compreende uma assembleia eleita dotada de poderes deliberativos e um órgão executi-
vo colegial perante ela responsável” (nº 1 do seu artigo 239º); por outro lado, “a assembleia é eleita por sufrágio
universal, direto e secreto dos cidadãos recenseados na área da respetiva autarquia, segundo o sistema da repre-
sentação proporcional” (nº 2 do seu artigo 239º). Por outro lado ainda, as autarquias locais não deixam de ser
definidas no próprio texto da Constituição da República Portuguesa como “pessoas coletivas territoriais dota-
das de órgãos representativos, que visam a prossecução de interesses próprios das populações respetivas” – nº 2
do seu artigo 235º. Quais são elas? São “as freguesias, os Municípios e as regiões administrativas” – nº 1 do seu
artigo 236º. Aqui reside, precisamente, uma das principais originalidades da organização administrativa terri-
150 No mesmo sentido, CANOTILHO, J.J. Gomes; MOREIRA, Vital. Constituição da República Portuguesa Anotada. 4. ed. Coimbra Editoria, 2007, p. 232.
MUNICIPALISMO 179
torial portuguesa: a freguesia. Por recurso ao direito comparado e às experiências jurídico-administrativas se-
melhantes à portuguesa, não conhecemos quem mais acolha este tipo de autarquia local151. Sendo uma autar-
quia local, de resto com acolhimento constitucional, ela não necessita de melhor e nem mais precisa definição
do que o Município. A “freguesia” é a autarquia local de base, com uma dimensão histórica enraizada no tem-
po152 e que recebe, da lei ordinária, um conjunto de atribuições próprias e específicas, em ordem à prossecu-
ção dos seus fins de utilidade pública, com especial enfoque no valor da proximidade que revela aos cidadãos.
Em jeito de conclusão preliminar, (i) as entidades locais são um pressuposto indeclinável da própria or-
ganização democrática do Estado; e (ii) a Constituição portuguesa acolhe uma regra de tipificação de autar-
quias locais (designadamente Municípios e freguesias) cuja existência (ou subsistência), no território nacional,
não pode ser posta em causa pelo legislador ordinário.
Não pode haver dúvidas em afirmar que foi a freguesia a figura jurídica constitucional, política e admi-
nistrativa que mais diretamente sofreu o impacto da reforma autárquica ocorrida nos últimos anos em Portu-
gal. Por força do processo legislativo da fusão de freguesias, Portugal tem, nos dias de hoje, 3.092 freguesias.
Sofreu, pois, uma diminuição de 1.168 freguesias no espaço temporal de dois anos. Parece, assim, ter sido cum-
prido o compromisso internacional do Estado português, através do qual este se propôs a uma redução “signi-
ficativa” do número de entidades locais existentes no território nacional153.
Não é este, todavia, o espaço para uma melhor e mais ampla discussão sobre esse fenómeno. Importa,
assim, que nos concentremos na questão municipal e na abordagem dos métodos e meios de criação, modifi-
cação e extinção de Municípios. Esquematicamente, podemos afirmar: da reforma supracitada, não resultou a
extinção de nenhum dos 308 Municípios portugueses. Do ponto de vista estritamente numérico, o nosso país
conta com:
a) 184 Municípios com população inferior ou igual a 20 mil habitantes;

b) 100 Municípios com população superior a 20 mil habitantes, mas inferior ou igual a 100 mil ha-
bitantes; e
c) 24 Municípios com população superior a 100 mil habitantes.
Como supra fizemos referência, as recentes movimentações legislativas, apesar do seu largo espectro, não
tiverem qualquer consequência sobre o território, nem sobre o número, dos 308 Municípios portugueses. De
resto, a matéria relativa à criação e à extinção de Municípios continua a merecer, em termos constitucionais,
151 Como exceção, regista-se, por um lado, que o Título III do Estatuto de Galicia, cuja epígrafe é “Da Administração Pública Galega”, prevê, no seu art. 40.º, que “lei
de Galiza pode reconhecer personalidade jurídica à paróquia rural”, o que, procedimentalmente, é desenvolvido nos arts. 153.º a 164.º da Ley 5/1997, de 22 de julho, de-
nominada Ley de Administración Local de Galicia; por outro lado, a Ley Orgânica 7/1981 – Estatuto de Autonomia do Principado de Astúrias – prevê, no seu art. 6.º, que “se
reconhecerá personalidade jurídica à paróquia rural como forma tradicional de convivência do povo asturiano”; por outro lado ainda, a Ley 6/1994, de 19 de maio – Lei
Reguladora das Entidades Locais Menores de Cantábria – dispõe, no seu art. 1.º, que “na Comunidade Autónoma de Cantábria, as entidades de âmbito territorial inferior ao
município para a Administração descentralizada de núcleos de povoação separados denominam-se tradicionalmente Juntas Vicinais, que gozam de personalidade jurídica
e capacidade de exercício”, desenvolvendo-se, nos seus arts. 4.º e 5.º, respetivamente, as competências e a composição dos órgãos das juntas vicinais. Por último, deve deixar-
-se registo da existência de certas circunscrições territoriais, de administração civil, cujos órgãos não obedecem a um modelo unitário, denominadas parishes, existentes em
algumas regiões da Grã-Bretanha e em alguns estados norte-americanos, como o Louisiana.
152 Neste sentido, OLIVEIRA, António Cândido de. Direito das autarquias locais. 2. ed. Coimbra Editoria, 2013, p. 38 e seguintes. Para uma breve síntese histórica e
político-administrativa da freguesia, OLIVEIRA, António Cândido de: NEIVA, Mateus Arezes. As freguesias na organização administrativa portuguesa. Organização con-
junta Aedrel/Anafre/Nedal, dez. 2013, p. 8 e seguintes.
153 Para outros desenvolvimentos, CRUZ E SILVA, Pedro. A fusão das freguesias. La racionalización de la organización administrativa local: las experiencias española,
italiana e portuguesa, Civitas Thomson Reuters, 2015, p. 513 e seguintes.
180 MUNICIPALISMO
uma lei de valor reforçado (preferencialmente uma “lei quadro”) – alínea n) do artigo 164º e alínea l, nº 1, do
artigo 227º, ambos da Constituição da República Portuguesa – pelo que, assim sendo, só maiorias parlamen-
tares particularmente amplas podem dar origem a um novo quadro jurídico que regule os termos da criação
ou da extinção de Municípios. Talvez por isso, a disciplina jurídica que envolva essa questão continua a cargo
de um diploma com, aproximadamente, 20 anos: a Lei nº 142/1985, de 18 de novembro. Com especial inte-
resse para o objecto deste trabalho, é de salientar que é essa lei que estabelece os critérios de criação de novos
Municípios, através, por um lado, da exigência de uma combinação entre densidade populacional e superfície
de território, e, por outro lado, da obrigatoriedade de existência de um conjunto mínimo de serviços (assistên-
cia médica, farmácia, transportes, hotelaria, banca, estabelecimentos de ensino, correios, parques, entre outros)
que garantam a existência daquele Município a criar em condições de previsível autonomia.
Quanto ao procedimento de criação de Municípios, o mesmo diploma determina que deva ser apresen-
tado um projeto ou proposta de lei à Assembleia da República, permitindo, assim, que o respetivo presidente
possa ordenar a instauração do processo na comissão parlamentar da especialidade. O governo terá 90 dias pa-
ra fornecer à Assembleia da República, sob a forma de relatório, os elementos suscetíveis de instrução do pro-
cesso. O relatório será elaborado por uma comissão apoiada, tecnicamente, pelos serviços competentes do Mi-
nistério da Administração Interna e integrada por membros indicados pelas juntas de freguesia que passarão a
fazer parte do novo Município, bem como por representantes da câmara ou das câmaras municipais do Muni-
cípio de origem. Esse relatório versará sobre alguns aspetos relevantes para a determinação do grau de subsis-
tência do Município a criar, tais como: viabilidade do novo Município e do Município de origem; delimitação
territorial; indicação da denominação, sede e categoria administrativa, bem como distrito em que ficará inte-
grado; e discriminação dos bens, universalidades, direitos e obrigações do Município de origem que se trans-
ferem para o novo Município. Cumpridos esses requisitos e esses trâmites procedimentais, é necessária, ainda,
a concretização do novo Município, através de lei da Assembleia da República. Será, assim, a lei concreta da
criação do Município. O artigo 9º da Lei nº 142/1985 exige que a lei criadora do Município determine: que
freguesias o constituem; que funcionários públicos passam a exercer funções no novo Município; qual a com-
posição da comissão instaladora; e, por último, o estabelecimento do processo eleitoral.
3. Organização e funcionamento interno
O sistema de governo municipal em Portugal assenta, desde logo, na previsão constitucional de existência
de dois órgãos representativos (artigo 250º da CRP), nos termos da qual o órgão deliberativo do Município é
a assembleia municipal e o órgão executivo é a câmara municipal. Nas eleições autárquicas, e pelo sistema pro-
porcional (método de Hondt), os eleitores escolhem todos os membros da câmara municipal, cujo presidente
será o primeiro candidato da lista mais votada, e uma parte dos membros da assembleia municipal. Para o ob-
jeto do presente trabalho, é conveniente que nos detenhamos melhor sobre essa matéria.
Quanto à assembleia municipal, a sua existência como órgão autárquico mostra-se garantida pelo pró-
prio texto constitucional, o qual, aliás, lhe oferece outras características ou dimensões que garantem não apenas
a sua sobrevivência, mas também um núcleo duro de poderes que se impõem ao legislador ordinário. Por um
lado, é requisito da Constituição que uma autarquia local compreenda sempre uma assembleia eleita, dotada
MUNICIPALISMO 181
de poderes deliberativos (nº 1 do artigo 239º da CRP). Por outro lado, “a assembleia municipal é o órgão deli-
berativo do Município e é constituída por membros eleitos diretamente em número superior ao dos presiden-
tes da junta, que a integram” (artigo 251º da CRP). Ainda quanto à forma da sua composição, “a assembleia é
eleita por sufrágio universal, direto e secreto dos cidadãos recenseados na área da respetiva autarquia, segundo
o sistema de representação proporcional” (nº 2 do artigo 239º da CRP). É, assim, o próprio texto constitucio-
nal que não se inibe de atribuir à assembleia municipal a sua natureza deliberativa (o que imporá, ao legisla-
dor ordinário, inevitáveis reflexos quanto à natureza das suas atribuições e competências – o que melhor se ve-
rá no capítulo seguinte deste estudo) e a forma de se alcançar a sua composição. Sobre este último ponto – a
sua composição – dir-se-á que a assembleia municipal é composta por dois tipos de membros: os eleitos dire-
tamente e os presidentes de junta de freguesia. Para determinar o seu número concreto (que será, pois, variá-
vel, bastando para isso que seja, como é, fortemente variável o número de freguesias em cada Município), há
duas regras fundamentais a ter em conta154: em primeiro lugar, o número de membros eleitos diretamente deve
ter, pelo menos, o triplo do número de vereadores da respetiva câmara municipal; em segundo lugar, o núme-
ro de membros eleitos diretamente terá que ser sempre superior ao número de presidentes da junta de fregue-
sia. Aplicando essas regras, o número de membros da assembleia municipal obtém-se multiplicando por três
o número de vereadores da respetiva câmara municipal (infra, já deixaremos nota de como se determina o nú-
mero de vereadores de uma câmara municipal), juntando-se a estes todos os presidentes de junta de freguesia.
Como a seguir melhor se verá, designadamente no item 4, as competências que, em concreto, são legalmente
acometidas à assembleia municipal configuram este órgão como uma espécie de parlamento local, dotado de
poderes deliberativos e de fiscalização. A sua ação centra-se muitas vezes na apreciação e votação de assuntos
que lhe são remetidos pelo órgão executivo do Município, a câmara municipal. Apesar disso, a assembleia mu-
nicipal não detém poderes de eleição da câmara municipal, nem do seu presidente, podendo votar moções de
censura que possuem, tão somente, um valor político simbólico, isto é, não determinam a queda do órgão exe-
cutivo, nem do seu presidente155. Voltaremos a este particular assunto no item 8. A assembleia municipal tem
anualmente cinco sessões ordinárias e pode ser convocada ainda extraordinariamente (artigos 27º e 28º da Lei
nº 75/2013, de 12 de setembro).
Quanto à câmara municipal, a sua existência como órgão autárquico incontornável também se deve ao
texto constitucional, o qual, de resto, lhe define a designação e o essencial do seu regime jurídico. Quanto à
designação, o legislador constitucional tratou de assegurar, por um lado, que um dos órgãos representativos do
Município é a câmara municipal (artigo 250º da CRP), e, por outro lado, sob a epígrafe “câmara municipal”,
estabeleceu que “a câmara municipal é o órgão executivo colegial do Município” (artigo 252º da CRP). Quan-
to à forma da sua composição, o nosso texto fundamental deixa esclarecido que “o órgão executivo colegial é
constituído por um número adequado de membros, sendo designado presidente o primeiro candidato da lis-
ta mais votada para a assembleia ou para o executivo, de acordo com a solução adotada na lei, a qual regulará
154 Seguiremos, aqui, o raciocínio exposto por OLIVEIRA, António Cândido de. Direito das autarquias locais. 2. ed. Coimbra Editoria, 2013, p. 263 e seguintes.
155 Sendo a assembleia municipal um órgão de controlo da atividade da câmara municipal – alínea l) do nº 1 do art. 53 da Lei 169/99, de 18 de setembro – era natural
que detivesse, em consequência, o poder de determinar, mediante votação, a queda da câmara municipal. A inexistência desse poder deu origem a um debate interessante
entre alguns dos mais reputados autores administrativas portugueses. Para mais, OLIVEIRA, António Cândido de. Direito das autarquias locais. 2. ed. Coimbra Editoria,
2013, p. 264 e seguintes; AMARAL, Diogo Freitas do. Curso de direito administrativo. v. I, 3. ed. 2006, p. 578 e seguintes; CANOTILHO, J.J. Gomes; MOREIRA, Vital.
Constituição da República Portuguesa Anotada. 4. ed. Coimbra Editoria, 2007, p. 734 e seguintes.
182 MUNICIPALISMO
também o processo eleitoral, os requisitos da sua constituição e destituição e o seu funcionamento” (nº 3 do
artigo 239º da CRP). Importa inculcar, aqui, uma precisão. Como se vê, o artigo acabado de citar refere que o
presidente será o “primeiro candidato da lista mais votada para a assembleia ou para o executivo (…)”. Tal tem
que ver com o facto de esse mesmo nº 3 do artigo 239º da CRP se referir aos órgãos executivos das autarquias
locais, não somente ao do Município. Ora, são órgãos executivos das autarquias locais a câmara municipal e a
junta de freguesia (órgão executivo da pessoa coletiva “freguesia”). E, para a freguesia, a opção legislativa ordi-
nária foi a prevista em primeiro lugar nesse segmento da norma constitucional, ou seja, o presidente do órgão
executivo é o primeiro candidato da lista mais votada para a respetiva assembleia. Não foi essa, todavia, a opção
do legislador ordinário para o Município; neste caso, o presidente da câmara municipal será o primeiro can-
didato da lista mais votada a esse órgão executivo (nº 1 do artigo 57º da Lei nº 169/1999, de 18 de setembro).
Quanto à natureza da composição da câmara municipal, não encontramos melhores palavras do que as
seguintes: “se a assembleia municipal se assemelha a um parlamento local, já a câmara municipal, apesar do
estatuto constitucional de órgão executivo do Município (artigo 252º) não se assemelha a um governo. Não
tanto, nem principalmente, por ser eleita diretamente, mas por ser um órgão colegial eleito pelo sistema pro-
porcional, pelo que não há nela homogeneidade política. E não se pode comparar sequer a um governo de co-
ligação, pois a sua composição não resulta de um acordo, não podendo, por isso, o seu presidente exercer as
funções próprias de um chefe de governo. (…)”156. Se já expusemos a forma através da qual se acha o presi-
dente da câmara, importa ainda referir como se determina o número dos restantes membros deste órgão exe-
cutivo. Os demais membros assumem a designação de “vereadores” e são sempre em número par, o qual varia
em função do número de eleitores recenseados no respetivo Município. Os Municípios com mais de 100 mil
eleitores têm 10 vereadores, os Municípios que têm mais de 50 mil eleitores têm 8 vereadores, os Municípios
que têm mais de 10 mil eleitores têm 6 vereadores e os Municípios com 10 mil ou menos eleitores têm 4 ve-
readores; Lisboa e Porto beneficiam de um regime legal excecional, que lhes determina, respetivamente, 16 e
12 vereadores (nº 2 do artigo 57º da Lei nº 169/1999, de 18 de setembro). A eleição do presidente e dos ve-
readores para a câmara municipal faz-se diretamente, pelo método de Hondt. De entre os vereadores, haverá
aqueles que exercem as suas funções em regime de permanência e aqueles que não estão sujeitos a tal regime.
Os vereadores em regime de permanência são, nos termos legais aplicáveis, aqueles que assim forem escolhi-
dos pelo presidente (nº 1 do artigo 58º da Lei nº 169/1999, de 18 de setembro), em número que depende do
número concreto de eleitores do respetivo Município, mas que, por decisão da própria câmara municipal, po-
de ser alargado (nº 2 do artigo 58º da Lei nº 169/1999, de 18 de setembro). Será também o presidente da câ-
mara a fixar as funções e as competências dos vereadores por si escolhidos, podendo neles delegar algumas das
suas próprias competências.
Ainda quanto à matéria dos órgãos do Município, é verdade que a Constituição da República Portu-
guesa se mostra taxativa na determinação de quais são estes mesmos órgãos. E fá-lo de forma particularmente
enxuta: “os órgãos representativos do Município são a assembleia municipal e a câmara municipal”, tal como
dispõe o já supracitado artigo 250º da CRP. Levanta-se, todavia, uma questão: sucessivas leis de atribuições,
competências e funcionamento dos órgãos das autarquias locais têm apresentado um catálogo de competências
156 OLIVEIRA, António Cândido de. Direito das autarquias locais. 2. ed. Coimbra Editoria, 2013, p. 267.
MUNICIPALISMO 183
próprias a favor do presidente da câmara municipal. No capítulo seguinte, deixaremos nota de algumas das
suas principais competências; todavia, podemos afirmar, desde já, que essas competências, muito embora se
traduzam, muitas vezes, em atividades de impulso ou de dinamização de deliberações e atividades de outros
órgãos, não são competências que se misturem, ou que se diluem, nas competências da câmara municipal. São,
na verdade, competências próprias, que não se confundem com competências dos demais órgãos municipais. E,
como abaixo se verá, o legislador da Lei nº 75/2013, de 12 de setembro, voltou a ser particularmente genero-
so no momento em que fixou o elenco de competências próprias do presidente da câmara. Há, por isso, quem
sustente, com bons motivos, que o presidente da câmara municipal é, também, um órgão do Município157. O
sucessivo alargamento da lista de competências do presidente da câmara só tem reforçado a necessidade de
promover o debate sobre essa questão. Não é este, todavia, o lugar, nem a oportunidade, de levar mais longe a
discussão. Só queríamos dela deixar sucinta nota, a título informativo, para quem no assunto revelar interesse.
Não era possível encerrar este item sem nos debruçarmos um pouco sobre as regras de estruturação e
funcionamento interno dos Municípios portugueses. Sobre esse ponto, haverá que tratar de duas matérias dis-
tintas: por um lado, o pessoal ao serviço dos Municípios, que deixaremos para capítulo próprio (o item 5); por
outro lado, a organização e funcionamento dos serviços. Sobre este último segmento, importa ter presente o
disposto no Decreto-Lei nº 305/2009, de 23 de outubro, que regula, precisamente, o regime jurídico da orga-
nização dos serviços da administração autárquica. Ora, a estrutura interna da administração autárquica assen-
ta num modelo designado, precisamente, de “estrutura orgânica”, sujeito a aprovação na assembleia municipal,
sob proposta da câmara municipal, em que os serviços são divididos em “unidades orgânicas”, lideradas por
pessoal dirigente, e em “subunidades orgânicas”, lideradas por pessoal com funções de coordenação. Por outro
lado, a organização dos serviços faz-se em estruturas hierarquizadas ou em estruturas matriciais. Nas primei-
ras, haverá unidades orgânicas nucleares e flexíveis, sendo que as nucleares corresponderão a direções ou de-
partamentos municipais; nestas circunstâncias, estabelece-se um esquema de pirâmide, portanto hierárquico,
entre unidades. Nas segundas (as matriciais), haverá áreas operativas de serviços que se desenvolvem em fun-
ção de projetos, criando-se, numa lógica horizontal e de complementaridade (isto é, sem hierarquia), núcleos
de competências e equipas multidisciplinares.
Para além dessas formas de estruturação interna dos serviços municipais, que serão as formas que pode-
rão ser designadas por “típicas”, há, ainda, uma outra forma de organização, já bastante comum em vários Mu-
nicípios do País, que corresponde aos “serviços municipalizados”. Os serviços municipalizados são, ainda, uma
forma de organização interna dos serviços municipais, que obedece, contudo, a uma lógica ou ideia de “em-
presarialização” dos mesmos serviços. O seu regime jurídico está contido na Lei nº 50/2012, de 31 de agosto,
precisamente o mesmo diploma que também regulamenta o setor empresarial local. Nos termos do nº 1 do
artigo 9º do supracitado diploma, “os serviços municipalizados são geridos sob forma empresarial e visam sa-
tisfazer necessidades coletivas da população do Município”. A municipalização dos serviços deve ser precedi-
da de estudos “relativamente aos aspetos económicos, técnicos e financeiros” (nº 3 do artigo 8º) e pode ter por
objeto o abastecimento público de água, o saneamento de águas residuais urbanas, a gestão de resíduos urba-
nos e limpeza pública, o transporte de passageiros ou a distribuição de energia elétrica em baixa tensão (nº 1
157 AMARAL, Diogo Freitas do. Curso de direito administrativo. v. I, 3. ed. 2006, p. 478 e seguintes.
184 MUNICIPALISMO
do artigo 10º). Como se evidencia por esse catálogo, estamos em presença de tarefas públicas de prestação que
são, ou podem ser, tipicamente oferecidas pelo setor empresarial local, ou seja, que são compatíveis com uma
forma de empresarialização de serviços. Os serviços municipalizados surgem, assim, como uma figura ou uma
opção intermédia entre a forma clássica de prestações públicas a cargo de serviços hierarquizados e burocrati-
zados, puramente integrados na orgânica municipal, ou a forma exterior ou “externalizada”, através de empre-
sas municipais (ou seja, e desde logo, pessoas coletivas públicas sob forma privada e distintas do Município).
Os serviços municipalizados são geridos por um conselho de administração (nº 1 do artigo 12º), cuja compo-
sição se acha através dos membros da câmara municipal (nº 2 do artigo 12º), sendo que o exercício das funções
é, expressamente, não remunerado (nº 3 do artigo 12º). É, ainda, importante dar informação de que os servi-
ços municipalizados possuem orçamento próprio, o qual será anexado ao orçamento municipal, inscrevendo-
-se neste os totais das suas receitas e despesas (nº 1 do artigo 16º) e que os documentos de prestação de con-
tas são publicados no sítio de internet do Município, depois de apreciados pela respetiva assembleia municipal.
4. Atribuições e competências
A Constituição da República Portuguesa (CRP) não oferece às autarquias locais qualquer atribuição
específica, nem contempla os respetivos órgãos com qualquer competência em especial. Estabelece, de resto, o
nº 1 do artigo 237º da CRP que “as atribuições e a organização das autarquias locais, bem como a competên-
cia dos seus órgãos, serão reguladas por lei, de harmonia com o princípio da descentralização administrativa”.
Complementarmente, a alínea q) do nº 1 do artigo 165º da CRP prevê que a matéria relacionada com o esta-
tuto das autarquias locais é matéria de reserva de lei da Assembleia da República, salvo autorização ao gover-
no. Fica, portanto, nas mãos do legislador ordinário a competência para traçar e delimitar o regime de atribui-
ções e competências das autarquias locais158.
Não é, todavia, um campo de ação totalmente livre esse que assim se concede ao legislador ordiná-
rio. Muito embora a Constituição não estabeleça diretamente as atribuições das autarquias locais, a verdade é
que enroupa esta matéria com um conjunto de vinculações principiológicas que delimitam, e muito, a liber-
dade do legislador. Desde logo porque não permitem que as atribuições das autarquias locais sejam quaisquer
umas, se nos for concedida a expressão. De facto, a existência de autarquias locais é um dos indeclináveis pres-
supostos do Estado de Direito democrático. Prevê o já supracitado nº 1 do artigo 6º da CRP – enquadrado,
sistematicamente – nos seus “princípios fundamentais” – que “o Estado é unitário e respeita na sua organiza-
ção e funcionamento o regime autonómico insular e os princípios da subsidiariedade, da autonomia das au-
tarquias locais e da descentralização democrática da administração pública”. Tal preceito impõe ao legislador
dois tipos de vinculações: por um lado, quanto à organização e funcionamento do Estado, vale o princípio da
subsidiariedade, naquele sentido em que “os assuntos que podem ser resolvidos ao nível das autarquias locais,
não devem ser resolvidos a nível superior (…). A ideia é que o Estado deve ter a seu cargo apenas os assuntos
que não podem ser melhor resolvidos ao nível das regiões autónomas, no caso dos Açores e da Madeira, ou ao
158 Não é exatamente assim no caso das regiões, na medida em que o artigo 257º da CRP estabelece, ele próprio, um conjunto de atribuições a favor das regiões ad-
ministrativas.
MUNICIPALISMO 185
nível das autarquias locais”159. Por outro lado, e ainda quanto à construção de modelos de organização e fun-
cionamento do Estado, fica o legislador ordinário encarregue de alcançar que a melhor dimensão da autono-
mia local é aquela que pressupõe que as autarquias locais “não são um prolongamento da administração cen-
tral do Estado”160, antes encontram a sua razão de ser na identificação de interesses próprios e específicos de
comunidades que não se confundem com o Estado e que, por isso (respeitando os limites da ideia de Estado
unitário), merecem o reconhecimento e a proteção constitucional de se transformarem em espaço de autoa-
dministração democrática. Tão longe vai o princípio da autonomia local que as autarquias locais recebem to-
do um Título VIII na Constituição, enquadrado na sua Parte III (Organização do Poder Político), designado,
com a força própria da simbologia, “poder local”. No fundo, é uma expressão que transmite a ideia de que a
legitimidade da ação pública autárquica é igual – porque é igual em legitimidade democrática – à da ação pú-
blica estadual e que, por isso, as autarquias locais têm o direito a receber uma considerável quota-parte da ação
de toda a administração pública nacional. É em homenagem a este critério que o nº 2 do artigo 235º da CRP
proclama que “as autarquias locais são pessoas coletivas territoriais dotadas de órgãos representativos que visam
a prossecução de interesses próprios das populações respetivas”. O que força, por sua vez, o entendimento de
que o legislador ordinário, no momento em que perspetiva as atribuições a conceder às autarquias locais, não
pode deixar de prever “a existência de um conjunto substancial de atribuições próprias (e não apenas delegadas
pelo Estado) e a transferência para as autarquias das atribuições estaduais de natureza local”161. Mais: deve re-
conhecer-se às autarquias locais uma “competência geral e plena para o desempenho de todas as tarefas com
incidência local”162, o que supõe, não só, dotar o catálogo das atribuições próprias das entidades locais de um
conteúdo de expressão máxima em função de todos aqueles interesses que sejam perspetiváveis como de índole
local ou regional, como, também, prever mecanismos contratuais ou de parceria, através dos quais certas com-
petências dos órgãos do Estado, permanecendo na titularidade do Estado, possam ser exercidas por órgãos das
autarquias locais, sempre que essa seja a solução mais consentânea com o interesse público. De resto, só atra-
vés do respeito por essas duas dimensões da autonomia local é que o legislador ordinário pode mostra-se apto
a cumprir o disposto nos nºs 4 e 5 do artigo 4º da Carta Europeia da Autonomia Local163.
De tudo quanto se deixou dito até ao momento, é possível afirmar-se, com a brevidade que se impõe,
que a autonomia pressupõe, fundamentalmente, que as entidades locais possam intervir em todos os assuntos
que as afetem, de tal forma que disponham sempre de um âmbito de decisão política com dimensão suficien-
te para poder oferecer, face aos cidadãos, sinais de identidade próprios ou específicos, que permitam a estes re-
conhecer o conteúdo de uma oferta (política) que os levou a eleger uns determinados representantes, forman-
do, com os seus votos, uma maioria, em detrimento de outros164. É, também, por isto que o nº 1 do artigo 3º
da Carta Europeia da Autonomia Local prevê que se entende por autonomia local “o direito e a capacidade
159 OLIVEIRA, António Cândido de. Direito das autarquias locais. 2. ed. Coimbra Editoria, 2013, p. 80.
160 A expressão pertence a OLIVEIRA, António Cândido de. Direito das autarquias locais. 2. ed. Coimbra Editoria, 2013, p. 92.
161 CANOTILHO, J.J. Gomes; MOREIRA, Vital. Constituição da República Portuguesa Anotada. 4. ed. Coimbra Editoria, 2007, p. 724.
162 CANOTILHO, J.J. Gomes; MOREIRA, Vital. Constituição da República Portuguesa Anotada. 4. ed. Coimbra Editoria, 2007, p. 724.
163 Adoptada em 15 de outubro de 1985, com entrada em vigor, na ordem internacional, em 1º de setembro de 1998, e na ordem jurídica portuguesa apenas em 1º de
abril de 1991, sem nenhuma declaração ou reserva particular.
164 Neste sentido, WAGNER, Francisco Sosa. Manual de derecho local. 9 ed. Thomson – Aranzadi, p. 56 e 57.
186 MUNICIPALISMO
efetiva de as autarquias locais regulamentarem e gerirem, nos termos da lei, sob sua responsabilidade e no in-
teresse das respetivas populações uma parte importante dos assuntos públicos”. Assente que esteja, como em
Portugal estará, a legitimidade democrática dos respetivos órgãos, as atribuições das autarquias locais não se-
rão mais do que “quotas de poder político”165 que resultam da identificação, pelo legislador, de um conjunto de
interesses eminentemente locais.
Ora, o legislador pode mostrar-se apto na tarefa de identificação de alguns ou de muitos desses interes-
ses locais, mas, seguramente, não (nunca) de todos. Em consequência, a melhor fórmula de preservação da au-
tonomia local é que aquela que se consubstancia em cláusula aberta, indeterminada, moldável, por isso, às exi-
gências de cada tempo. Foi essa, de resto, a opção do legislador constitucional, quando, no nº 2 do artigo 235º,
previu que “as autarquias locais são pessoas coletivas territoriais dotadas de órgãos representativos, que visam
a prossecução de interesses próprios das respetivas populações”. Na verdade, foi também essa a opção do le-
gislador da Lei nº 75/2013, de 12 de setembro, que estabeleceu que “constituem atribuições do Município a
promoção e salvaguarda dos interesses próprios das respetivas populações, em articulação com a freguesia” (nº
1 do seu artigo 23º)166. E, de seguida, isto é, no nº 2 do mesmo artigo 23º, identificou as atribuições que, nes-
se momento histórico político-legislativo, foi capaz de identificar como interesses locais. Aliás, não foi certa-
mente por acaso que o legislador utilizou a expressão “designadamente” no momento em que proclamou, as-
sim, apenas algumas (embora, certamente, a esmagadora maioria) das atribuições que cabe aos Municípios
receber. O que significa que não ficam de fora das atribuições dos Municípios outras incumbências, ainda que
não constantes do catálogo, sempre que se demonstre, por um lado, que se está em presença de uma tarefa que
resulta da identificação de um interesse local167, seja de natureza executiva, deliberativa ou de participação, e,
por outro lado, sempre que esteja salvaguardado que tal tarefa não está já expressamente a cargo de outra en-
tidade administrativa168. E o mesmo se diga, talvez até por maioria de razão, em relação às competências. As
competências não são mais do que “o conjunto de poderes funcionais que a lei confere aos órgãos adminis-
trativos para a prossecução das atribuições das pessoas coletivas”169. Neste sentido, serão oferecidas aos órgãos
das autarquias locais todas as competências que, em cada momento histórico político-legislativo, o legislador
puder antecipar como sendo ferramentas essenciais para o desempenho das atribuições das pessoas coletivas
em que aqueles órgãos se integram. No caso da Lei nº 75/2013, de 12 de setembro, a opção do legislador pa-
rece ter recaído sobre um critério misto: o artigo 3º estabelece uma cláusula geral competencial a favor de to-
dos os órgãos das freguesias e dos Municípios, ao passo que as disposições conjugadas dos artigos 9º, 10º, 15º,
165 A expressão pertence a WAGNER, Francisco Sosa. Manual de derecho local. 9 ed. Thomson – Aranzadi, p. 57.
166 A parte final do preceito (“em articulação com a freguesia”) parece-nos muito criticável; no nosso ordenamento jurídico, não há qualquer hierarquia entre autarquias
locais, gozando, cada uma delas, de igual dignidade constitucional. A introdução, na própria definição da “razão de ser” dos Municípios (e o mesmo se passou, de resto,
com as freguesias – artigo 7º da Lei 75/2013, de 12 de setembro), de uma obrigação de articulação das suas funções com outra pessoa coletiva, não só é inédita em muitas
décadas de história do nosso direito local, como choca, em nossa opinião, com o estatuto jurídico-constitucional destas pessoas coletivas públicas. Nunca seremos contra a
criação de instrumentos jurídicos de cooperação e de participação interadministrativa. Mas é uma missão do legislador comum deixar claro que haverá sempre dois planos
distintos: um primeiro plano, relativo à conceptualização dogmática da entidade local, onde cada uma existe por si só e deve a sua existência a um quadro normativo ins-
pirado nos valores mais profundos da organização política do Estado português; e um segundo plano, relativo à criação de mecanismos de co-participação ou articulação
responsável, que estarão sempre dependentes da manifestação de vontade expressa de cada uma das entidades locam envolvidas. Para mais, ALEXANDRINO, José de
Melo. A Lei de Reforma da Administração Local e os seus grandes problemas. Questões Actuais de Direito Local, n. 1, jan./mar. 2014, Aedrel, p. 16 e 17.
167 Quanto aos índices ou critérios para a identificação de interesses locais, ALEXANDRINO, José de Melo. Tratado de direito administrativo especial. v. IV, Almedina,
p. 127, 128 e 129.
168 No mesmo sentido, ALEXANDRINO, José de Melo. Tratado de direito administrativo especial. v. IV, Almedina, p. 185.
169 DIAS, José Eduardo Figueiredo; OLIVEIRA, Fernanda Paula. Noções fundamentais de direito administrativo. 2. ed. Almedina, 2010, p. 61.
MUNICIPALISMO 187
19º, 25º, 26º, 33º e 39º estabelecem um catálogo aparentemente fechado de competências a favor das assem-
bleias de freguesia e municipal e da junta de freguesia e câmara municipal. Sem prejuízo desta técnica legisla-
tiva, pensamos que se deve admitir, em homenagem ao argumentado supra, uma presunção de competência a
favor dos órgãos administrativos autárquicos, sempre que estiver em causa o exercício de uma atribuição a que
não corresponda uma competência expressamente prevista. Aliás, a própria Lei nº 75/2013, de 12 de setem-
bro, não deixou de incluir uma “válvula de escape” do sistema, ao introduzir, a favor da assembleia municipal,
uma competência genérica, que se traduz na possibilidade de “pronunciar-se e deliberar sobre todos os assun-
tos que visem a prossecução das atribuições do Município” (alínea k) do nº 2 do seu artigo 25º). Devem, por
isso, ser concedidas tantas competências quanto o necessário para que os órgãos do Município possam exercer,
desde logo, as atribuições previstas expressamente na lei, da mesma forma que se deve admitir que não pode o
exercício de uma atribuição – principalmente nos casos em que essa atribuição consta do catálogo das expres-
samente concedidas ao Município – ser paralisada por falta de previsão das competências imprescindíveis ao
exercício dessa atribuição170.
As intervenções legislativas em matéria de atribuições e competências das autarquias locais foram rela-
tivamente poucas e muito espaçadas no tempo, o que constituirá, por certo, um sinal relevante quanto à sen-
sibilidade do assunto no que tange, desde logo, à própria estrutura e funcionamento do Estado democrático e
às suas relações com os demais centros institucionalizados de poder. O quadro normativo sobre a questão teve
o seu primeiro momento em 1977, através da Lei nº 79/1977, de 25 de outubro, a que fizemos referência, fo-
cando, então, o facto de ter sido a primeira lei de atribuições e competência das autarquias locais à luz de uma
Constituição democrática. O segundo momento legislativo ocorreu através da promulgação do Decreto-Lei nº
100/1984, de 29 de março. O terceiro momento legislativo produziu-se com a publicação da Lei nº 159/1999,
de 14 de setembro. O quarto, último e atual momento legislativo ocorreu com a já abundantemente citada Lei
nº 75/2013, de 12 de setembro. Dessa forma, 1977, 1984, 1999 e 2013 constituem os marcos legislativos im-
prescindíveis para a compreensão do regime jurídico português das atribuições e competências dos Municípios.
Importa, porém, deixar nota sobre as mais relevantes atribuições e competências que se encontram le-
galmente a cargos dos Municípios. Nessa dimensão, o elenco previsto na Lei nº 75/2013, de 12 de setembro,
mostra-se em linha com a anterior legislação sobre a matéria, no sentido em que não se vislumbra uma mo-
dificação radical ou ostensiva do leque competencial; pelo contrário, a esmagadora maioria das atribuições e
competências hoje previstas a favor dos Municípios são aquelas que, no passado, também já se encontravam
depositadas nesta importante entidade do nosso ordenamento jurídico. Sem prejuízo da inexistência de novi-
dades relevantes, há, todavia, que referir quais são, em concreto, essas atribuições e competências.
Quanto às atribuições, a técnica legislativa repousa num sistema dual, em que, desde logo, se estabele-
ce uma cláusula geral de clara feição constitucional, prevista no nº 1 do artigo 23º, nos termos da qual se de-
clara que “constituem atribuições do Município a promoção e salvaguarda dos interesses próprios das respeti-
vas populações, em articulação com as freguesias”. De facto, a primeira parte do preceito parece inatacável, na
medida em que configura as atribuições dos Municípios (ou seja, os seus fins) em estreita relação com as co-
170 Neste sentido, e para mais desenvolvimentos, CRUZ E SILVA, Pedro. A participação municipal nos serviços públicos de saúde. Questões Atuais de Direito Local, n.
2, abri./jun. 2014, p. 69 e seguintes.
188 MUNICIPALISMO
munidades que, territorialmente, lhes pertencem; ora, tal afirmação constitui, no fundo, o substrato essencial
do conceito de autonomia local, suficientemente ancorado no texto da CRP, bem como na Carta Europeia da
Autonomia Local. Já a segunda parte do preceito, parece-nos totalmente dispensável. Sendo, ela sim, uma no-
vidade em relação às anteriores leis de atribuições e competências, essa segunda parte da norma (“em articu-
lação com as freguesias”) constitui um segmento ao arrepio da nossa tradição jurídica e uma imposição sem
qualquer cabimento constitucional; o exercício das atribuições próprias de uma entidade autónoma nunca po-
de ficar dependente de uma articulação forçosa, ou necessária, com outra entidade; se assim fosse, negada es-
taria a própria autonomia! Mal andou, pois, o legislador. Por outro lado, e em complemento da cláusula geral
de atribuições, o legislador identifica, em forma de catálogo (o que também se saúda) o conjunto individuali-
zado de atribuições que, neste concreto momento histórico-político, é capaz de depositar nos Municípios. Fá-
-lo através das várias alíneas do nº 2 do mesmo artigo 23º, construindo o seguinte elenco de atribuições: equi-
pamento rural e urbano, energia, transportes e comunicações, educação, património, cultura e ciência, tempos
livres e desporto, saúde, ação social, habitação, proteção civil, ambiente e saneamento básico, defesa do con-
sumidor, promoção do desenvolvimento, ordenamento do território e urbanismo; polícia municipal e coope-
ração externa. É, como facilmente se reconhece, um catálogo de enorme abertura e generosidade, que garan-
te aos Municípios uma indispensável ação pública na promoção e defesa das respetivas comunidades. O que,
consigo, arrasta a consequência de se perspetivar os Municípios como entidades públicas inultrapassáveis na
ação pública democrática e na concretização dos ideais políticos de bem-estar e progresso social tão suficien-
temente afirmados pelo texto constitucional.
No item 3 deste trabalho, deixamos algumas palavras sobre o sistema de governo municipal, evidencian-
do que, quanto a órgãos, o Município albergava a assembleia municipal e a câmara municipal (para além do
caso singular, pelos motivos então avançados, do presidente da câmara municipal). Compreendida, dessa for-
ma, a orgânica municipal, podemos, agora, avançar com as mais significativas competências de cada um desses
órgãos. Não sem antes se deixar uma nova crítica, muito breve, ao texto legal. Conforme fizemos referência,
a Lei nº 75/2013, de 12 de setembro, constitui a quarta intervenção legislativa no que toca às competências
dos órgãos municipais. Ora, é caso para concluir que, nem à quarta tentativa, foi possível ao legislador nacio-
nal oferecer uma arrumação mínima ao catálogo competencial de cada um dos órgãos do Município; de facto,
as competências de licenciamento continuam, no texto da lei, misturadas com as competências regulamenta-
res e estas, por sua vez, com as competências de fiscalização, ao passo que estas, pelo seu lado, continuam mis-
turadas com as competências financeiras. Pensamos que não seria demasiado esforço que o catálogo das com-
petências sofresse uma operação de sistematização, dividindo-as, por exemplo, entre competências tributárias,
competências de gestão, competências sociais, competências contratuais ou competências de licenciamento, o
que, quanto a nós, muito reforçaria, até, o sucesso da sua compreensão por parte dos diversos operadores jurí-
dicos e políticos que, no seu quotidiano, com ela lidam.
Retomando o raciocínio exposto, devemos, pois, deixar referências das mais significativas competências
dos órgãos municipais. Assim, quanto à assembleia municipal, diremos que a mesma detém, essencialmente,
dois tipos de competências: as de apreciação e as de fiscalização (para além daquelas que dizem respeito ao seu
próprio funcionamento, enquanto órgão). De entre várias, destacamos as seguintes: cabe à assembleia munici-
pal aprovar do plano e propostas de orçamento; aprovar as taxas do Município e fixar o respetivo valor; auto-
MUNICIPALISMO 189
rizar a contratação de empréstimos; aprovar as posturas e os regulamentos com eficácia externa do Município;
aprovar os planos e demais instrumentos estratégicos necessários à prossecução das atribuições do Município;
autorizar a celebração de contratos de delegação de competências entre a câmara municipal e o Estado; apro-
var a criação ou reorganização dos serviços municipais e a estrutura orgânica dos serviços municipalizados;
aprovar os mapas de pessoal; autorizar a câmara municipal a celebrar contratos de concessão; aprovar as nor-
mas, delimitações, medidas e outros atos previstos nos regimes do ordenamento do território e do urbanismo;
autorizar o Município a constituir associações; apreciar, com base na informação disponibilizada pela câmara
municipal, os resultados da participação do Município nas empresas locais e em quaisquer outras entidades;
aprovar referendos locais; conhecer e tomar posição sobre os relatórios definitivos resultantes das ações tute-
lares ou de auditorias executadas sobre a atividade dos órgãos e serviços do Município; tomar posição perante
quaisquer órgãos do Estado ou entidades públicas sobre assuntos de interesse para o Município (todas no ar-
tigo 25º da Lei nº 75/2013, de 12 de setembro). São competências que, no fundo, dizem respeito à natureza
parlamentar ou de órgão deliberativa que a assembleia municipal assume no nosso sistema de governo local.
Já quanto à câmara municipal, verifica-se que o listado de competências assume uma clara vocação exe-
cutiva. A câmara municipal é o órgão central do Município, cabendo-lhe um papel impulsionador e dinami-
zador de toda a mais relevante atividade local. O catálogo das suas competências é muito extenso: previstas no
artigo 33º da Lei nº 75/2013, de 12 de setembro, estas competências ocupam 56 alíneas do nº 1 do mesmo
artigo. Destacamos as seguintes: cabe à câmara municipal elaborar e submeter à aprovação da assembleia mu-
nicipal os planos necessários à realização das atribuições municipais; elaborar e submeter a aprovação da as-
sembleia municipal a proposta de orçamento, assim como as respetivas revisões; executar as opções do plano e
orçamento; fixar os preços da prestação de serviços ao público pelos serviços municipais ou municipalizados;
aprovar os projetos, programas de concurso, caderno de encargos e a adjudicação de empreitadas e aquisição
de bens e serviços; elaborar e aprovar a norma de controle interno, bem como o inventário dos bens, direitos
e obrigações patrimoniais do Município e respetiva avaliação, bem como os documentos de prestação de con-
tas, a submeter à apreciação e votação da assembleia municipal; elaborar e submeter à aprovação da assembleia
municipal os projetos de regulamentos externos do Município, bem como aprovar regulamentos internos; sub-
meter à assembleia municipal, para efeitos de autorização, propostas de celebração de contratos de delegação
de competências com o Estado; colaborar no apoio a programas e projetos de interesse municipal, em parceria
com entidades da administração central; apoiar atividade de natureza social, cultural, educativa, desportiva, re-
creativa ou outra de interesse para o Município, incluindo aquelas que contribuam para a promoção da saúde
e prevenção das doenças; ordenar, precedendo vistoria, a demolição total ou parcial ou a beneficiação de cons-
truções que ameacem ruína ou constituam perigo para a saúde e segurança das pessoas; criar, construir e ge-
rir instalações, equipamentos, serviços, redes de circulação, de transportes, de energia, de distribuição de bens
e recursos físicos integrados no Município ou colocados, por lei, sob administração municipal; participar em
órgão de gestão da administração central; nomear e exonerar o conselho de administração dos serviços muni-
cipalizados; administrar o domínio público municipal; deliberar sobre a administração dos recursos hídricos
que integram o domínio público do Município; enviar ao Tribunal de Contas as contas do Município; delibe-
rar sobre a participação do Município em projetos e ações de cooperação descentralizada, designadamente no
âmbito da União Europeia e da Comunidade dos Países de Língua Portuguesa.
190 MUNICIPALISMO
Por último, mostram-se também previstas competências próprias a favor do presidente da câmara mu-
nicipal. Abstraindo, agora, da discussão sobre a natureza jurídica dessa figura, verifica-se que o legislador en-
tregou ao presidente da câmara municipal um papel muito relevante quanto ao impulso e à efetividade da ati-
vidade da câmara municipal. Queremos com isso dizer que uma parte muito significativa das competências
próprias do presidente da câmara municipal diz respeito ao exercício de tarefas muito concretas, que se mos-
tram indispensáveis à ação quotidiana da câmara municipal e dos seus serviços. Do elenco da lei, previsto no
artigo 35º da Lei nº 75/2013, de 12 de setembro, destacamos as seguintes: cabe ao presidente da câmara mu-
nicipal representar o Município em juízo e fora dele; executar as deliberações da câmara municipal e coordenar
a respetiva atividade; dar cumprimento às deliberações da assembleia municipal, sempre que para a sua execu-
ção seja necessária a intervenção da câmara municipal; aprovar os projetos, programas de concurso, cadernos de
encargos e a adjudicação de empreitadas e aquisição de bens e serviços cuja autorização de despesa lhe caiba;
autorizar o pagamento das despesas realizadas; submeter a norma de controlo interno, bem como o inventá-
rio dos bens, direitos e obrigações patrimoniais do Município e respetiva avaliação, e ainda os documentos de
prestação de contas a aprovação da câmara municipal e a apreciação e votação da assembleia municipal, com
exceção da norma de controlo interno; enviar ao Tribunal de Contas os documentos que devam ser submeti-
dos à sua apreciação; convocar as reuniões ordinárias da câmara municipal para dia e hora marcados e enviar
a ordem do dia a todos os outros membros; representar a câmara municipal nas sessões da assembleia muni-
cipal; responder, em tempo útil e de modo a permitir a sua apreciação na sessão seguinte da assembleia mu-
nicipal, aos pedidos de informação apresentados por esta; dirigir, em articulação com os organismos da admi-
nistração pública com competência no domínio da proteção civil, o serviço municipal de proteção civil, tendo
em vista o cumprimento dos planos de emergência e programas estabelecidos e a coordenação das atividades
a desenvolver naquele âmbito, designadamente em operações de socorro e assistência na iminência de aciden-
te grave ou catástrofe; remeter à assembleia municipal a minuta das atas e as atas das reuniões da câmara mu-
nicipal, logo que aprovadas; enviar à assembleia municipal toda a documentação, designadamente relatórios,
pareceres, memorandos e documentos de igual natureza, incluindo a respeitante às entidades abrangidas pelo
regime jurídico da atividade empresarial local e das participações locais; decidir todos os assuntos relacionados
com a gestão e direção dos recursos humanos afetos aos serviços municipais; intentar ações judiciais e defen-
der-se delas; conceder autorizações à utilização de edifícios; conceder licenças policiais ou fiscais, nos termos
da lei, dos regulamentos e das posturas; ou dar conhecimento à câmara municipal e enviar à assembleia muni-
cipal cópias dos relatórios definitivos resultantes das ações tutelares ou de auditorias sobre a atividade da câ-
mara municipal e dos serviços do Município, no prazo máximo de dez dias após o recebimento dos mesmos.
5. Pessoal
A existência de um quadro de funcionários próprio das autarquias locais é uma exigência da própria
Constituição da República Portuguesa. De facto, o nº 1 do artigo 243º sustenta que “as autarquias locais pos-
suem quadros de pessoal próprio, nos termos da lei”. Essa afirmação, que determina que o legislador ordinário
terá de ser capaz de criar os instrumentos jurídicos apropriadas à criação de quadros de pessoal privativos das
autarquias – isto é, não partilhados, nem confundíveis, com os quadros da administração central – é, ao mes-
MUNICIPALISMO 191
mo tempo, a consagração, em letra de lei constitucional, de uma das mais relevantes dimensões da autonomia
dos Entes locais. A falta de pessoal próprio, ao serviço das autarquias locais, comprometeria, inevitavelmen-
te, a ação pública dos Entes locais e determinaria a incapacidade destes para o exercício das suas competên-
cias. Admitir que o pessoal das autarquias locais fosse, por sua vez, um grupo de funcionários da administração
central acarretaria que o exercício das competências dos Municípios ficasse na dependência da boa vontade
(ou, até, da agenda política) do Estado, o que seria, claro está, uma diminuição – ou mesmo uma anulação –
da autonomia local. O que a nossa Constituição não garante é a existência de um quadro jurídico unicamen-
te aplicável aos funcionários públicos da administração local; para o nosso texto fundamental, será conforme
à garantia institucional da autonomia local que o legislador ordinário opte por fazer aplicar ao pessoal das au-
tarquias locais o mesmo regime jurídico dos funcionários públicos do Estado, ainda que consagrando as adap-
tações que se mostrem devidas171.
Em matéria de regime jurídico do pessoal da administração local – não nos referimos unicamente aos
Municípios, na medida em que os diplomas legais disponíveis se aplicam a toda a administração local – há dois
relevantes instrumentos que estabelecem a normação essencial sobre o assunto: por um lado, teremos a Lei nº
49/2012, de 29 de agosto, relativa ao Estatuto do Pessoal Dirigente da Administração Local; por outro lado,
teremos a Lei nº 35/2014, de 20 de junho, que consagra a Lei Geral do Trabalho em Funções Públicas. Dessa
forma, há, em Portugal, regulamentação específica para aqueles que, junto das entidades locais, exercem fun-
ções de direção ou chefia; e há regulamentação geral, aplicável a todos os trabalhadores que exercem funções
públicas, na qual se estabelece algumas especificidades para a administração local.
Comecemos pelo primeiro dos regimes supra indicados, constante, pois, da Lei nº 49/2012, de 29 de
agosto. Nas câmaras municipais, os cargos dirigentes são os de “diretor municipal”, “diretor de departamento
municipal” e “chefe de divisão municipal” (artigo 4º). Há, todavia, limites à existência de cada uma destas ca-
tegorias em cada Município. Só pode haver provimento de diretor municipal nos Municípios cuja população
seja igual ou superior a 100 mil habitantes, sendo que, por cada fração de 100 milhabitantes, pode haver pro-
vimento de um diretor municipal (artigo 6º); por outro lado, só pode haver provimento de diretor de depar-
tamento municipal nos Municípios com população igual ou superior a 40 mil habitantes, sendo que, de novo,
por cada fração de 40 mil habitantes poderá haver provimento de um diretor de departamento municipal (ar-
tigo 7º); por último, o cargo de chefe de divisão municipal pode ser provido em todos os Municípios, sendo
que, neste caso, nos Municípios com população inferior a 10 mil habitantes podem ser providos dois chefes de
divisão, ao passo que nos Municípios com população igual ou superior a 10 mil habitantes podem ser provi-
dos três chefes de divisão municipal, aos quais pode acrescer um cargo de chefe de divisão municipal por cada
fração igual (artigo 8º). Quanto ao recrutamento, a regra é o procedimento concursal e a forma de provimento
é a comissão de serviço (artigos 11º e 12º). O júri de recrutamento é designado por deliberação da assembleia
municipal, sob proposta da câmara municipal, em que os membros são personalidades de reconhecido mérito
profissional, credibilidade e integridade pessoal, acrescentando-se a exigência, apenas para os vogais do júri, de
atividade profissional que seja ou tenha sido exercida na área de recursos humanos ou da administração local
171 Neste sentido, o nº 2 do artigo 243º da CRP dispõe que “é aplicável aos funcionários e agentes da administração local o regime dos funcionários e agentes do Es-
tado, com as necessárias adaptações”.
192 MUNICIPALISMO
autárquica (artigo 13º). O exercício de funções de dirigente implica o aproveitamento em cursos específicos
para a alta direção em administração pública ou administração autárquica (artigo 14º), sendo que é a própria
lei a identificar as entidades que podem ministrar tais cursos. As competências dos dirigentes das câmaras
municipais são vastas e variadas, das quais destacamos as seguintes: submeter a despacho do presidente da
câmara, devidamente instruídos e informados, os assuntos que dependam da sua resolução; propor ao presidente
da câmara municipal tudo o que seja do interesse do órgão; colaborar na elaboração dos instrumentos de gestão
previsional e dos relatórios e contas; promover a execução das decisões do presidente e das deliberações do
órgão executivo nas matérias que interessam à respetiva unidade orgânica que dirigem; definir os objetivos de
atuação da unidade orgânica que dirigem, tendo em conta os objetivos gerais estabelecidos; orientar, controlar e
avaliar o desempenho e a eficiência dos serviços dependentes, com vista à execução dos planos de atividades e à
prossecução dos resultados obtidos e a alcançar; gerir com rigor e eficiência os recursos humanos, patrimoniais e
tecnológicos afetos à sua unidade orgânica, otimizando os meios e adotando medidas que permitam simplificar
e acelerar procedimentos e promover a aproximação à sociedade e a outros serviços públicos; divulgar aos tra-
balhadores os documentos internos e as normas de procedimento a adotar pelo serviço, bem como debater e
esclarecer as ações a desenvolver para o cumprimento dos objetivos do serviço, de forma a garantir o empenho
e a assunção de responsabilidades por parte dos trabalhadores; proceder de forma objetiva à avaliação do mé-
rito dos trabalhadores, em função dos resultados individuais e de grupo e da forma como cada um se empenha
na prossecução dos objetivos e no espírito da equipa; autorizar a passagem de certidões de documentos arqui-
vados na respetiva unidade orgânica, exceto quando contenham matéria confidencial ou reservada, bem como
a restituição de documentos aos interessados.
Já quanto aos demais trabalhadores ao serviço da administração municipal, o essencial do seu regime ju-
rídico deve buscar-se na supracitada Lei nº 35/2014, de 20 de junho. É um diploma de uma enorme extensão
(406 artigos), dedicado às múltiplas dimensões do vínculo jurídico em funções públicas. Quanto à sua aplicação
a todos aqueles que exercem as suas funções junto dos Municípios, ao abrigo de um vínculo jurídico laboral, o
âmbito de aplicação desta lei, tal como se mostra definido pelo seu artigo 2º, não deixa dúvidas: “a presente lei
é aplicável à administração direta e indireta do Estado e, com as necessárias adaptações, (…) aos serviços da
administração regional e da administração autárquica”.
Verificada que está a fonte principal do regime jurídico daqueles que prestam as suas funções laborais
nos Municípios portugueses, vejamos, desde já, algumas das suas notas principais. O trabalho em funções pú-
blicas pode ser prestado mediante vínculo de emprego público ou contrato de prestação de serviços; o vínculo
de emprego público contempla três modalidades: o contrato de trabalho em funções públicas; a nomeação; ou
a comissão de serviço. Por sua vez, o vínculo de emprego público pode ser por tempo indeterminado ou a ter-
mo resolutivo (tudo no artigo 6º). Dentre as três modalidades, a lei mostra clara preferência pela admissão do
trabalhador através de contrato, estabelecendo, por isso, o artigo 7º o seguinte: “o vínculo de emprego público
constitui-se, em regra, por contrato de trabalho em funções públicas”. Já a nomeação terá escassa aplicação às
autarquias locais, na medida em que está reservada para casos verdadeiramente excecionais, como missões ge-
néricas e específicas das Forças Armadas, representação externa do Estado português, informações, segurança
e investigação criminal, inspeção ou segurança pública (artigo 8º). Por último, a comissão de serviço é a moda-
lidade de constituição do emprego público nos cargos dirigentes a que fizemos referência. Quanto ao exercício
MUNICIPALISMO 193
das competências inerentes à qualidade de empregador público, a lei especifica que, no caso dos Municípios,
tais competências são exercidas pelo presidente da câmara municipal (artigo 27º). Cabe aos órgãos e serviços a
elaboração dos mapas de pessoal, tendo em conta as atividades a desenvolver durante a sua execução. Tais ma-
pas, que contêm a indicação do número de postos de trabalho de que o órgão ou serviço carece para o desen-
volvimento das respetivas atividades, são afixados no órgão ou serviço e na respetiva página eletrónica (artigo
29º). A forma de recrutamento legalmente preferida é o procedimento concursal, restrito aos trabalhadores
que já exercem funções públicas por tempo indeterminado (artigo 30º). A opção que subjaz a esta determina-
ção legal – que, de resto, conta, como não podia deixar de ser, com algumas exceções – decorre da preocupação
de evitar um crescimento global do número de trabalhadores ao serviço de entidades públicas. O contrato de
trabalho em funções públicas tem a forma escrita (artigo 40º) e a regra é o contrato por tempo indetermina-
do. Só circunstâncias excecionais fazem admitir a contratação a termo resolutivo certo (substituição de traba-
lhadores ausentes, necessidades urgentes de funcionamento, execução de tarefa ocasional, aumento excecional
de atividade de órgão ou serviço, desenvolvimento de projetos não inseridos nas atividades normais dos órgãos
ou serviços, ou órgãos ou serviços em regime de instalação), tal como o prevê o artigo 57º. A Lei nº 35/2014,
de 20 de junho, regula, ainda, o regime jurídico do contrato de trabalho, incluindo garantias e deveres do tra-
balhador e empregador público (artigos 70º a 73º), a atividade, o local de trabalho e as carreiras (artigos 79º a
91º), a avaliação de desempenho (artigo 89º a 91º), o tempo de trabalho (artigo 101º a 121º), as férias e as fal-
tas (artigo 126º a 143º), a remuneração (artigo 144º a 171º), o poder disciplinar do empregador público (ar-
tigo 180º a 240º), as vicissitudes e a cessação do contrato (artigo 241º a 313º), bem como o denominado “di-
reito coletivo”, incluindo os instrumentos de regulação coletiva do trabalho e as estruturas representativas dos
trabalhadores (artigo 314º a 378º).
6. Finanças municipais
A consideração adequada da realidade local e municipal não poderá ser conseguida sem uma adequada
referência àquele que constitui um dos seus mais relevantes segmentos de análise: as finanças. Nesse específi-
co domínio temático, tentar-se-ão captar as mais significativas dimensões atinentes à utilização dos dinheiros
públicos por parte de Entes locais, tematizando os problemas no quadro da denominada teoria do federalismo
fiscal (ou, como denomina a melhor doutrina, spacial arrangement of fiscal affairs 172).
Compreensivelmente, e como se intui do referido, também o sistema financeiro depende em larga me-
dida das opções do legislador constituinte, o qual determina, logo nas suas disposições iniciais, a estrutura uni-
tária do Estado, bem assim como as imposições de observância dos princípios da subsidiariedade, da auto-
nomia autárquica e descentralização. Como já pertinentemente se observou, existe uma verdadeira imposição
constitucional de existência das autarquias, não podendo esta existência ficar na dependência da bondade das
opções concretas do legislador ordinário.
172 Cfr., a respeito, por exemplo, MUSGRAVE, Richard. Fiscal federalism. Public finance and public choice (Two contrasting visions of the State). Buchanan and Mus-
grave, 2 ed. London: MIT Press, 2000, p. 155.
194 MUNICIPALISMO
Doutrina qualificada já referiu que a verdadeira autonomia pressupõe sempre autonomia financeira173,
esta última, de resto, também constitucionalmente prevista de modo direto (art.º 238.º, n.º 1 da CRP).
A autonomia financeira consiste num conjunto amplo de prerrogativas que, a par da autonomia admi-
nistrativa stricto sensu (densificada na suscetibilidade de prática de atos administrativos) engloba um conjunto
mais dilatado de poderes, no quadro dos quais se destacam a suscetibilidade de disporem de património pró-
prio (autonomia patrimonial), as possibilidades de elaborar, aprovar e executar o seu próprio orçamento (auto-
nomia orçamental), as prerrogativas de criar e cobrar tributos (autonomia tributária), a possibilidade de recor-
rerem ao crédito, seja mediante a contração de empréstimos, seja mediante a emissão de obrigações municipais
ou outras formas jurídicas legalmente previstas (autonomia creditícia) e os poderes mais concretos e executó-
rios de realizar as suas próprias despesas e de cobrar as suas próprias receitas, sem dependência de autorização
de qualquer órgão do Estado central (autonomia de tesouraria).
Em termos normativos, todo esse arsenal de prerrogativas encontra-se balizado por um conjunto deter-
minado de normas jurídicas genericamente designado por Direito financeiro local o qual, de um modo bastante
resumido e exemplificativo abarca, entre muitíssimos outros diplomas, a Lei nº 73/2013, que prevê o regime
financeiro genérico que é aplicável às autarquias (Lei das Finanças Locais); a Lei nº 8/2012 (Lei dos Compromis-
sos), que estabelece um conjunto de regras relativas à assunção de compromissos e à disciplina dos pagamen-
tos em atraso; a Lei nº 53-E/2006, disciplinadora do regime geral as taxas das autarquias locais, ou a Lei nº
98/1997, que é a lei de organização e processo do Tribunal de Contas. Além dessas normas internas, também
dois outros importantes acervos normativos devem ser mencionados, a saber: a (já referida) Carta europeia da
autonomia local – em que se consagram, entre outros, os valores jurídicos da autonomia organizatória e da au-
tonomia financeira – e as normas do Direito da União Europeia, particularmente as disposições dos tratados
sobre a política regional, entre as quais as que preveem as obrigações de reduzir a disparidade entre os níveis de
desenvolvimento das diversas regiões e de promoção de um desenvolvimento harmonioso do conjunto da Co-
munidade, assim como de reforço da sua coesão económica e social.
Em termos analíticos, nos desdobramentos subsequentes dedicar-se-á atenção particularizada aos tópi-
cos da despesa pública local, da receita pública local e do orçamento dos Entes locais. Entende-se conveniente
salientar que a análise iniciar-se-á pela despesa – e não, como é tradição, pela receita – por se entender que não
é aceitável a consideração desta última como “parente pauvre” das finanças públicas 174, atenta a sua importância
no equilíbrio financeiro e orçamental em geral. Além disso, verdadeiramente, são as receitas que revestem um
papel secundário, pois não existem por si, mas apenas para cobrir as despesas. Basta pensar que, por exemplo, a
cobrança de impostos, de taxas ou outras contribuições, bem assim como a contração de empréstimos, apenas
devem ser realizadas no sentido de cobrir os encargos municipais, como a construção de estradas, a atribuição
de subsídios, ou o pagamento de dívidas anteriores e não enquanto fins em si mesmas.
173 V. CASALTA NABAIS, José, “A autonomia financeira das Autarquias locais”, Almedina, Coimbra, 2007, p. 27 e ss.; OLIVEIRA, António Cândido de. Direito das
autarquias locais. Coimbra: Coimbra editora, 1993, p. 286 e ss. V. ainda, e entre bastantes outros, acórdãos do TC n.ºs 82/86 e 631/99. Por último, cfr. BVerfGE, 72, 330
(Finanzausgleich I) e BVerfGE, 86, 148 (216) (Finanzausgleich II).
174 Assim, CHEVAUCHEZ, Benoît. La dépense publique, au coeur de nos systèmes de finances publiques. Revue Française de Finances Publiques, 77, mar. 2002, p.
27, 28.
MUNICIPALISMO 195
As despesas locais
O primeiro problema a ser abordado é o de saber quais são as despesas que os Entes locais podem ou
devem levar a efeito. Aqui, importa ter presente que existem matérias relativamente às quais as autarquias não
têm poder decisório, uma vez que estão constitucional ou legalmente reservadas ao Estado ou a outras enti-
dades e, por outro lado, que deve ser sempre observado o denominado princípio da conexão, de acordo com o
qual a produção de bens por parte de um Ente local deverá respeitar sempre a necessidades das pessoas da res-
petiva área ou região. Também não pode ser perdido de vista que a limitação territorial das autarquias as im-
pede frequentemente de conseguir uma exploração financeiramente proveitosa na produção de certo tipos de
bens – aqueles que só em larga escala atingem níveis satisfatórios de rentabilidade (como por exemplo, o tra-
tamento de águas residuais ou a recolha de lixos).
No que particularmente concerne ao regime jurídico das despesas públicas municipais, destaca-se a ideia
de que o poder de ordenar e processar as despesas legalmente autorizadas está compreendido nas prerrogati-
vas da autonomia financeira local, embora se deva admitir que é um poder fortemente limitado do ponto de
vista jurídico, sendo de apontar, entre outras, as regras da economicidade ou da boa gestão (apelando-se à ges-
tão por duodécimos). No momento presente, a disciplina despesista local encontra-se bastante limitada em vir-
tude das exigências decorrentes da já referida lei dos compromissos (Lei 8/2012), a qual pretende constituir
um instrumento de disciplina financeira e encerra um conjunto de regras que procura evitar o despesismo im-
prudente e o débito acumulado.
Entre os constrangimentos de gestão que a mesma introduz, salientam-se os seguintes:
i) ao nível quantitativo, a proibição de assunção de compromissos que excedam os fundos disponíveis,

entendidos estes como as verbas disponíveis a muito curto prazo (grosso modo, a três meses);
ii) ao nível formal, a imposição, em todos os atos de utilização de dinheiros públicos, de menção
obrigatória de um número de compromisso válido e sequencial;
iii) ao nível contratual, determinando a regra de que os pagamentos apenas poderão ser feitos após o
fornecimento dos bens e serviços.
Além disso, é uma lei que comina com pesadas “sanções” a sua própria inobservância, seja responsabili-
zando os próprios agentes administrativos pelo ressarcimento dos danos decorrentes da assunção de compro-
missos desconformes, seja cominando com nulidade – e com a impossibilidade de reclamação do pagamento
por parte de privados – os contratos sem cumprimento de regras formais legalmente prescritas.
Deve salientar-se que essa lei, não obstante alguns evidentes méritos (nomeadamente a introdução de
uma acrescida disciplina na utilização do dinheiro de todos), arrasta o perigo da violação dos princípios da so-
cialidade (Estado social) e da Prossecução do Interesse público, pois, com os constrangimentos financeiros que
comporta – nomeadamente ao limitar os compromissos aos fundos disponíveis (como se disse, dinheiros em
caixa a 3 meses) –, corre-se o risco de colocar em crise a realização de prestações sociais por parte dos Entes
locais, “estrangulando-se” o fornecimento de bens e serviços. Recorde-se que muitos desses serviços têm uma
elevada e relevante componente social (manutenção de centros de saúde, transporte de pessoas, conservação
de escolas, recolha de lixos, pagamento de salários, apoio a idosos e carenciados, etc.). Recorde-se igualmen-
196 MUNICIPALISMO
te que a continuação do fornecimento em desrespeito com a lei (por exemplo, realizando a despesa para além
dos fundos disponíveis) implica sujeitar o infrator a responsabilidade 175.
As receitas locais
No que concerne às receitas dos Entes locais (isto é, os ingressos financeiros em que os mesmos assentam
a realização das despesas), deve-se começar por salientar a natureza heterogénea e diversificada, pois é possível
conceber vários tipos e espécies, com natureza e regimes significativamente distintos. Na realidade, pode dis-
tinguir-se, por um lado, receitas originárias (que são criadas pelo próprio Ente local ou que têm na base uma
atuação sua) e receitas derivadas (que são aquelas que se materializam em transferências do orçamento do Es-
tado central e que são comummente designadas por receitas perequitativas).
No contexto das receitas originárias, avultam ab initio as receitas patrimoniais, com especial destaque
para as que advêm da alienação ou administração do património local. Todavia, esse destaque é mais teórico
do que prático ou efetivo, na medida em que muitas autarquias têm património escasso, além de que muitas
vezes o mesmo é indisponível (fazendo parte do domínio público), não podendo, por exemplo, ser vendido ou
arrendado, e por essa via não pode ser gerador de receitas. Resta o seu aproveitamento em termos de cobrança
de taxas pela sua utilização (v.g., taxas de parqueamento ou taxas pela utilização da via pública para colocação
de esplanadas ou de painéis publicitários) ou a prestação de serviços e a empresarialização. Aqui, relevam a ten-
são “público/privado” e questão de saber se determinadas atividades que tradicionalmente eram levadas à prá-
tica por entidades municipais – como o transporte de pessoas, a recolha de resíduos, a exploração de museus,
etc. –podem ser efetivadas por entidades empresariais, perspetivadas em termos de Direito privado e com su-
jeição a mecanismos de mercado e a concorrência.
No âmbito das receitas, uma das espécies mais visíveis – embora não necessariamente das mais relevantes
ou significativas do ponto de vista quantitativo – é a das receitas tributárias, assente, como a própria designação
sugere em ingressos coativos sob a forma de tributos.
Aqui pode começar por ser feita referência aos denominados impostos locais 176, os quais, no ordena-
mento português, são os seguintes:
i) o imposto municipal sobre imóveis (IMI), o qual é um imposto real, periódico e sobre a titularida-
de do património, incidindo sobre o valor patrimonial tributário dos prédios rústicos e urbanos si-
tuados no território português, sendo devido, em princípio, pelos respetivos proprietários. As taxas
do imposto são fixas, mas, em determinados casos, oscilam entre uma percentagem mínima e uma
percentagem máxima legalmente previstas, competindo ao Município fixar em concreto o montan-
te da taxa a aplicar em cada ano. Além desse poder de fixação da taxa, os Municípios podem ainda
adotar algumas medidas extrafiscais como, por exemplo, beneficiar áreas territoriais que sejam ob-
jeto de operações de reabilitação urbana ou de combate à desertificação, incentivar o arrendamento,
175 Para desenvolvimentos v. ROCHA, Joaquim Freitas da. A lei dos compromissos e dos pagamentos em atraso (breve enquadramento). Direito regional e local (DREL),
n. 18, abr./jun. 2012, páginas 25 e ss.
176 Como é sabido, a CRP não consagra soberania fiscal nem permite a criação de impostos por parte das Autarquias, sendo uma matéria de reserva do Estado central
(Cfr. art. 165.º, n.º 1, alínea i) da CRP), embora lhes permita a titularidade da receita arrecadada com certos tipos, falando-se, neste sentido, em “impostos locais”. O que
muitas vezes ocorre é que tais impostos são cobrados pelos órgãos da administração central e o produto arrecadado reverte posteriormente para os entes locais.
MUNICIPALISMO 197
sobretributar os prédios degradados ou terrenos com áreas florestais que se encontrem em situação
de abandono;
ii) o imposto municipal sobre as transmissões onerosas de imóveis (IMT), que é um imposto real e so-
bre o património, e que incide sobre a aquisição de imóveis situados no território nacional. O res-
petivo sujeito passivo é, em princípio, o adquirente do bem em questão e o valor tributável é o valor
constante do ato ou do contrato, ou o valor patrimonial tributário dos imóveis se superior, sendo que
as taxas aplicáveis variam em função da natureza do bem imóvel adquirido;
iii) o imposto único de circulação (IUC), por sua vez, é um imposto sobre a propriedade de veículos e
procura onerar os contribuintes na medida do custo ambiental e viário que provocam, sendo sujei-
tos passivos os respetivos proprietários. A sua base de tributação é constituída por fatores diversos
como a cilindrada do veículo, a voltagem, a antiguidade da matrícula, o nível de emissão de dióxido
de carbono (CO2), o peso bruto, o número de eixos ou o tipo de suspensão dos eixos motores, o que
faz com que a taxa também seja bastante diversificada.
Além da perceção das receitas dos impostos acima referidos, a lei das finanças locais permite que as au-
tarquias possam lançar anualmente uma forma especial de tributação sobre os lucros de determinadas empre-
sas, denominada derrama. Trata-se de um imposto facultativo, uma vez que as autarquias podem decidir não o
lançar, e o valor da respetiva taxa pode ir até 1,5%, incidindo sobre o lucro tributável dessas mesmas empresas,
gerado na área geográfica das autarquias.
Ainda no âmbito dos tributos, para além dos impostos municipais (IMI, IMT, IUC e derrama) tam-
bém merecem destaque as receitas provenientes da cobrança de taxas. A este propósito, o regime geral das ta-
xas das autarquias locais prevê que as taxas autárquicas podem ser devidas pela prestação individualizada de
um serviço público (por exemplo, combate a incêndios, proteção civil, manutenção e reforço de infraestrutu-
ras urbanísticas, passagem de certidões, etc.); pela utilização do domínio público municipal (por exemplo, pe-
la utilização do subsolo para instalação de condutas de gás ou de cabos de comunicações, ou domínio aéreo
municipal para efeitos de publicidade); ou pelo levantamento de um obstáculo jurídico (concessão de licenças
de porte de cães, de pesca, etc.). Essas taxas devem ser criadas por regulamento, o qual deve conter, entre ou-
tros elementos, a base de incidência objetiva e subjetiva, o valor ou a fórmula de cálculo, a fundamentação eco-
nómico-financeira e as isenções. Além disso, as taxas municipais devem respeitar o princípio da equivalência,
em termos de o valor do que se paga ser tendencialmente equiparado ao valor que se recebe de contraprestação.
Ainda no contexto das receitas municipais, merecem saliência os rendimentos derivados do recurso ao
crédito (empréstimos, aberturas de crédito, emissão de obrigações, etc.) por meio dos quais os Entes locais
tentam procurar no mercado, como qualquer outro sujeito económico, uma relação de confiança que lhes per-
mita beneficiar, no imediato, de meios de liquidez. Neste particular, e tendo presente o atual contexto de cri-
se e de défice, o recurso a esse tipo de ingresso está fortemente limitado. No que diz respeito aos empréstimos,
a sua contração apenas pode ser justificada por motivações de ordem financeira – particularmente o combate
ao défice de tesouraria ou ao défice de médio e longo prazo – ou para fazer face a investimentos reprodutivos,
como a construção ou o melhoramento de escolas, a aquisição de uma nova frota de autocarros de passageiros
ou a abertura de novas vias urbanas de comunicação, por exemplo.
198 MUNICIPALISMO
Como se sabe, os empréstimos são receitas não efetivas, pois são um tipo de receita que, materializan-
do um acréscimo de dinheiros no momento presente, significa igualmente um aumento das responsabilidades
financeiras no futuro, pois o Ente local fica obrigado a reembolsar e a remunerar quem lhe emprestou. Quan-
to à duração, a própria lei qualifica os empréstimos, dizendo que eles podem ser a curto prazo, com maturida-
de até um ano, a médio prazo, com maturidade entre um e dez anos e de longo prazo com maturidade supe-
rior a dez anos.
Como já se referiu, existem atualmente fortes constrangimentos – quer por via legal, quer por via da ju-
risprudência do Tribunal de Contas – ao recurso ao crédito, impondo-se limites à sua contração, grandemente
justificados pelo endividamento excessivo que muitas autarquias apresentam. Contudo, não pode deixar de se
referir que a imposição desses limites não é inconstitucional porque tem por escopo salvaguardar outros bens
jurídicos constitucionalmente protegidos (estabilidade das finanças públicas e a possibilidade de satisfação de
determinadas necessidades coletivas).
Por fim, neste apartado, impõe-se referir as transferências de perequação financeira (equalization trans-
fers). Parte-se aqui da consideração do princípio da solidariedade entre os Entes públicos territoriais (decor-
rente do princípio da unidade do Estado já mencionado) –, assumindo-se que os Entes financeiramente mais
capazes devem auxiliar os financeiramente mais desfavorecidos, com o objetivo de reduzir as assimetrias ou es-
bater as desigualdades não naturais. Esses ajustamentos, que juridicamente assumem a forma de fundos, con-
sistem em verbas que, sobrepondo-se às receitas originárias de cada autarquia, permitam nivelá-las e colocá-las
em posições tendencialmente equivalentes, revestindo carácter obrigatório, pois têm de ser sempre legalmen-
te previstas e consagradas no orçamento do Estado. Por outras palavras: não está na disponibilidade do Esta-
do atribuí-las ou não.
Essas transferências são no ordenamento português as seguintes:
i) o Fundo Geral Municipal (FGM), que é uma transferência geral que visa dotar os Municípios de
condições financeiras mínimas para o desempenho das suas atribuições;
ii) o Fundo Social Municipal (FSM), que é uma transferência financeira específica, ligada ao financia-
mento de despesas municipais relativas a funções sociais (e.g., educação, saúde ou ação social);
iii) o Fundo de Coesão Municipal (FCM), que consiste numa transferência a favor dos Municípios me-
nos desenvolvidos e que tem como objetivo o reforço da coesão municipal e a correção das assime-
trias existentes;
iv) uma participação no imposto geral sobre o rendimento (IRS) dos sujeitos passivos com domicílio
fiscal na respetiva circunscrição territorial. Tal participação é variável, podendo ir desde os 0% até
aos 5% da coleta desse imposto, ficando na disponibilidade do Município designar a percentagem
que entende dever receber. Se for designada uma percentagem inferior a 5%, o produto da diferença
é considerado como dedução do IRS, a favor do sujeito passivo;
v) o Fundo de Financiamento das Freguesias (FFF), que reverte para estas, e equivale a uma participa-
ção nos impostos do Estado equivalente a determinada percentagem.
O orçamento local
MUNICIPALISMO 199
Todo o acervo de despesas e de receitas dos Entes locais encontra a sua base jurídica no orçamento res-
petivo, o qual se configura como um instrumento normativo que incorpora a previsão das receitas e das despesas
para o ano financeiro, incorporando os correspondentes mapas anexos. As possibilidades de, em exclusividade
e sem dependência de autorizações ou consentimentos do Estado, elaborar a proposta orçamental, discuti-la e
aprová-la, demonstram, sem equívocos, que as autarquias são, efetivamente, Entes financeiramente autónomos.
A proposta respetiva deve ser elaborada e apresentada pelo órgão executivo autárquico ao órgão delibe-
rativo e a sua discussão e votação deve acontecer em sessão ordinária a decorrer em novembro ou dezembro.
Naturalmente que, após a aprovação e a publicação do orçamento, ocorrerá a fase da execução do mesmo, a
partir do início do ano financeiro seguinte. O conteúdo dessa proposta deve estar de acordo com algumas re-
gras jurídicas, cuja não observância será causa de ilegalidade, sendo de destacar as seguintes dimensões:
i) exclusividade – o documento orçamental apenas deverá conter disposições relativas às receitas e às

despesas locais e com um alcance temporal correspondente ao período financeiro, não se devendo
nele incluir disposições extravagantes (riders ou cavaliers budgetaires);
ii) unidade – cada autarquia deve dispor apenas de um só orçamento, não se admitindo nem orçamen-
tos sucessivos, nem orçamentos simultâneos;
iii) universalidade – no orçamento devem estar integradas todas as despesas e todas receitas sem exce-
ção, incluindo as dos serviços municipalizados;
iv) especificação – o orçamento deve individualizar suficientemente todas as receitas e todas as despe-
sas nele previstas, de modo a que não existam dúvidas quanto à sua qualificação e quantificação (por
agrupamento, subagrupamentos e rubricas);
v) anualidade – o orçamento é anual, coincidindo o ano económico ou financeiro com o ano civil;
vi) não compensação – os montantes orçamentalmente previstos (digam respeito a receitas ou digam
respeito a despesas) devem ser inscritos pela sua importância integral, sem deduções de qualquer
natureza;
vii) não consignação – o produto de quaisquer receitas não pode ser afecto (consignado) à cobertura de
determinadas despesas, servindo todas as receitas para cobrir indistintamente todas as despesas;
viii) equilíbrio – o orçamento deve prever os recursos necessários para cobrir todas as despesas.
7. Controlos administrativos e judiciais
Como resulta do abordado em relação ao que constitui o cerne essencial do conceito de autonomia lo-
cal, é seguro poder afirmar-se que, em face do nosso texto constitucional, a definição do leque de atribuições e
competências dos Municípios é uma questão de geometria variável, se nos for concedida a expressão, nos ter-
mos da qual (e sem prejuízo de se impor ao legislador ordinário que seja capaz de identificar todas as tarefas
que melhor podem ser exercidas pelos Municípios no cumprimento do seu desiderato e em face dos interesses
das respetivas populações) o conteúdo concreto dessas atribuições e competências fica sempre dependente do
juízo histórico-político que esse mesmo legislador for capaz de alcançar. Isto é: no preenchimento do postulado
constitucional de que, às autarquias locais, devem caber as atribuições necessárias à “prossecução de interesses
200 MUNICIPALISMO
próprios das populações respetivas” 177, é lícito ao legislador definir, sempre de forma apropriada ao momento
histórico determinado, o conjunto de poderes que confia às autarquias locais, bem como lhe é lícito reservar pa-
ra si aquele outro grupo de poderes que, em face do contexto político, social, económico ou cultural, deve ser
assumido por um Ente supramunicipal. É dizer: respeitados os limites traçados pelo quadro constitucional, as
autarquias locais não têm direito a um leque estanque de atribuições que possam legitimamente reivindicar do
Estado central. E isso constitui, por certo, uma fraqueza das autarquias locais. Da mesma forma, está o legisla-
dor ordinário autorizado a introduzir no ordenamento jurídico, para além das atribuições inerentes à realiza-
ção de autarquias locais, condicionamentos ao exercício pleno dessas atribuições. É, precisamente, o caso do re-
gime jurídico da tutela administrativa sobre as autarquias locais, como forma de controlo estadual da atividade
autárquica, controlo este que, em face dos constrangimentos fixados, desde logo, no quadro normativo inscrito
na Constituição da República Portuguesa, terá que assumir uma feição prudente ou de contenção178, a qual, em
concreto e hodiernamente, se revela em dois vetores essenciais comummente aceites: sindicância de legalidade
dos atos praticados pelas autarquias locais (vetor fundamento) e punição dos autores das ações administrativas
consideradas ilegais (vetor sancionatório). Esse é o raciocínio que desenvolveremos de seguida.
Ainda antes da abordagem ao regime jurídico da tutela administrativa autárquica, deve deixar-se refe-
rência ao quadro conceptual que envolve este instituto. Em primeiro lugar, a definição: acolhemos o essencial
da proposta de Marcello Caetano, para quem a tutela administrativa é “o poder conferido ao órgão de uma pes-
soa coletiva de intervir na gestão de outra pessoa coletiva autónoma – autorizando ou aprovando os seus atos,
fiscalizando os seus serviços ou suprindo a omissão dos seus deveres legais”179. Destacamos, nessa fase, duas no-
tas de relevo: (i) a tutela administrativa é um poder que se exerce entre duas pessoas coletivas autónomas entre
si; (ii) a tutela administrativa é um instituto que tem a sua existência vinculada à boa prossecução das atribui-
ções que, por lei, são conferidas a essas duas pessoas coletivas180. Portanto, “independentemente da amplitude
do regime jurídico que, em cada momento, o legislador estabeleça para a tutela administrativa, é forçoso reter
que este instituto encontra o seu âmago no exercício das atribuições e competências que, por instrumento le-
gislativo, foram depositadas nesse inner circle que define os limites da capacidade jurídica de duas pessoas cole-
tivas que, sendo autónomas, permanecem, através dos mecanismos da tutela administrativa, ligadas entre si”181.
Quanto ao seu conteúdo, é usual estabelecer-se uma divisão tripartida das formas da tutela administra-
tiva. Assim, por um lado, há a tutela corretiva, a qual tem por objeto corrigir os inconvenientes que possam re-
sultar do conteúdo dos atos praticados ou decididos pela entidade tutelada. Dentro dessa forma, há casos de
177 O nº 2 do artigo 235º da CRP estabelece que “as autarquias locais são pessoas coletivas dotadas de órgãos representativos, que visam a prossecução de interesses
próprios das populações respetivas”.
178 Neste sentido, ALEXANDRINO, José de Melo. Direito das Autarquias Locais. Tratado de Direito Administrativo Especial, Volume IV, Almedina, p. 263.
179 CAETANO, Marcello. Manual de direito administrativo. v. I, 10. ed. Coimbra: Almedina, p. 230. Este sentido de definição foi acolhido, sem reservas de maior, por
OLIVEIRA, Mário Esteves de. Direito administrativo. v. I. Coimbra: Almedina, p. 192, ou por AMARAL, Diogo Freitas do. Curso de direito administrativo. v. I, 3. ed.
2006, p. 692; numa perspetiva mais próxima das soluções legislativas atuais, Canotilho e Moreira (2007) definiram a tutela como “uma função administrativa de controlo
exercida de acordo com um procedimento juridicamente ordenado a tal efeito e apenas com a finalidade de verificar o cumprimento da lei por parte dos órgãos autárqui-
cos”. CANOTILHO, J.J. Gomes; MOREIRA, Vital. Constituição da República Portuguesa Anotada. 4. ed. Coimbra Editoria, 2007, p. 746.
180 Neste sentido, DIAS, José Eduardo Figueiredo; OLIVEIRA, Fernanda Paula. Noções fundamentais de direito administrativo. 2. ed. Almedina, 2010, p. 93, para os
quais “o fim da tutela administrativa é assegurar, em nome da entidade tutelar, que a entidade tutelada cumpre as leis em vigor e – caso a lei o permita – garantir que sejam
adotadas as soluções convenientes e oportunas para a prossecução do interesse público”. Pelos motivos que a seguir se deixarão expostos, não concordamos com o teor da
parte final do trecho citado, se aplicado aos municípios ou às freguesias, já que “garantir que sejam adotadas soluções convenientes e oportunas” só será possível nos casos
de tutela sobre empresas ou institutos públicos, não já sobre autarquias locais.
181 CRUZ E SILVA, Pedro. A tutela administrativa sobre as freguesias. A Reforma do Estado e a freguesia, Edição Anafre/Aedrel, 2013, p. 256.
MUNICIPALISMO 201
tutela a priori, isto é, a correção do ato exerce-se sobre o seu projeto, o qual fica assim submetido à autoriza-
ção do órgão tutelar, e casos de tutela a posteriori, ou seja, a decisão é tomada pela entidade tutelada, mas a sua
plena vigência fica condicionada à aprovação da entidade tutelar. Por outro lado, há também (e ainda quanto a
esta distinção em função do seu conteúdo) a tutela inspetiva, a qual se caracteriza no poder de fiscalização, por
parte da entidade tutelar, sobre a atividade da entidade tutelada, para o efeito de promover o sancionamento
das decisões ilegais praticadas pela dita entidade tutelada; por último, há a tutela substitutiva (ou também dita
supletiva), a qual se verifica naqueles casos em que, perante uma omissão do Ente tutelado, a entidade tutelar,
em sua vez, pratica o ato exigido pelo ordenamento jurídico182.
Quanto ao seu fim, a tutela administrativa é qualificada como de mérito ou de legalidade. No primeiro
caso, a entidade tutelar emite uma pronúncia quanto à oportunidade, utilidade e conveniência jurídico-admi-
nistrativa da decisão da entidade tutelada; no segundo caso, o Ente tutelar limita-se a sindicar a conformação
do conteúdo da decisão da entidade tutelada com o quadro normativo e regulamentar em vigor, esgotando,
nessa análise, a sua pronúncia. Munidos do essencial do quadro dogmático que enforma o instituto da tutela
administrativa nas suas diversas aceções, passar-se-á, em seguida, à enunciação das opções legislativas concre-
tas que dão corpo jurídico à tutela administrativa em Portugal.
O artigo 242º da CRP, sob e epígrafe “tutela administrativa”, inserido no Título VIII (Poder Local) da
sua Parte III – Organização do Poder Político – estabelece, no seu nº 1, que “a tutela administrativa sobre as
autarquias locais consiste na verificação do cumprimento da lei por parte dos órgãos autárquicos e é exercida
nos casos e segundo as formas previstas na lei”. A primeira ilação a retirar do conteúdo dessa norma é a opção
clara e manifesta do constituinte: o regime jurídico da tutela administrativa sobre as autarquias locais só será
conforme à Constituição se se limitar a estabelecer mecanismos de controlo que se atenham à sindicância da
legalidade dos atos praticados pela entidade (autárquica) tutelada, estando expressamente excluída a opção por
soluções de tutela de mérito. A segunda conclusão (que decorre parcialmente da primeira) que impõe o dispo-
sitivo constitucional (em combinação, naturalmente, com os princípios da autonomia local e da descentraliza-
ção administrativa) é a seguinte: a tutela administrativa não existe nem para harmonizar os interesses nacionais
do Ente tutelar com os interesses locais das autarquias locais, com o sacrifício, se necessário, destes últimos183,
nem para “velar pela boa gestão autárquica”184, o que pressupunha a autorização do legislador constitucional ao
legislador ordinário para a prolação de mecanismos de controlo governamental da atividade autárquica em se-
de de oportunidade das decisões produzidas pelas autarquias locais. A opção constitucional é, pois, a de recusar
o controlo estadual da discricionariedade administrativa autárquica (sem prejuízo, claro está, da vertente de le-
galidade inerente à própria discricionariedade, essa sim sindicável pelo Ente supramunicipal). A terceira nota
182 Alguns autores, como Oliveira, sustentam que se pode falar ainda numa tutela directiva, a qual “consiste no poder de orientar a atividade do ente tutelado, indicando-
-lhe objetivos e critérios de oportunidade político-administrativa e eventualmente no poder de lhe dirigir instruções sobre a forma como interpretar a lei” (OLIVEIRA,
Mário Esteves de. Direito administrativo. v. I. Coimbra: Almedina, p. 195). Pensamos, todavia, que esta modalidade de tutela, por um lado, está contida (é uma sua di-
mensão) na forma de tutela corretiva: no momento em que, a priori ou a posteriori, o ente tutelar se pronunciar sobre o projeto de decisão ou sobre o ato já praticado, mas
ainda não executório, ele próprio – ente tutelar – orientará a atividade do ente tutelado, maxime nos casos de rejeição da decisão que aguarda autorização, oferecendo-lhe,
por certo, no momento da justificação da recusa, a sua interpretação do espectro normativo aplicável ao caso concreto; por outro lado, pensamos que esta definição inclui
elementos que dizem respeito à qualificação da tutela quanto ao seu fim e não quanto ao seu conteúdo.
183 Por isso, recusamos, atento o contexto constitucional e legislativo atual, aquela parte da definição oferecida por Marcello Caetano que pressupunha, a final, que a
tutela administrativa tinha, também, como finalidade “coordenar os interesses próprios da tutela com os interesses mais amplos representados pelo órgão tutelar”. CAE-
TANO, Marcello. Manual de direito administrativo. v. I, 10. ed. Coimbra: Almedina, p. 230.
184 Temos seguido, muito de perto, o raciocínio de CANOTILHO, J.J. Gomes; MOREIRA, Vital. Constituição da República Portuguesa Anotada. 4. ed. Coimbra Edi-
toria, 2007, p. 746.
202 MUNICIPALISMO
que extraímos do preceito em discussão é a afirmação da prevalência do princípio da legalidade nas formas de
fixação do que seja, em concreto, a tutela administrativa. O que, a nosso ver, comporta duas dimensões distin-
tas: em primeiro lugar, que as formas de tutela devem ser típicas e devidamente previstas (no sentido de catalo-
gadas) em lei185; em segundo lugar, que é de recusar juízos de oportunidade nas ações que se traduzam em tute-
la administrativa, pelo que a própria lei (ordinária) da tutela terá que prever os momentos e os limites das ações
inspetivas tutelares, bem como o alcance e os efeitos que se retirarão destas mesmas ações. Um último ponto a
destacar na arquitetura constitucional da tutela administrativa prende-se com a cuidadosa combinação de pre-
ceitos que construiu este instituto. O regime jurídico da tutela administrativa sobre as autarquias locais é ma-
téria de reserva legislativa (relativa) da Assembleia da República (alínea q) do nº 1 do artigo 165º da CRP); tal
significa que será a própria Assembleia da República (ou o governo, mas a partir de uma autorização legisla-
tiva da Assembleia da República) a criar o instrumento legislativo que assegura o padrão da tutela administra-
tiva sobre as autarquias locais; por outro lado, estabelece a alínea d) do artigo 199º da CRP que é da compe-
tência administrativa do governo “exercer a tutela (…) sobre a administração autónoma”. Na medida em que
a tutela administrativa se traduz numa ingerência do governo sobre as autarquias locais, o legislador consti-
tuinte reservou para a Assembleia da República o papel do árbitro da tutela administrativa, cabendo-lhe a ela
criar (não só as regras através das quais os atores administrativos exercerão as suas atribuições, como também)
os freios do controlo governamental sobre as decisões das autarquias locais186.
O atual regime jurídico ordinário da tutela administrativa consta da Lei nº 27/1996, de 1 de agosto.
Quanto ao regime jurídico em si, a tutela administrativa sobre as autarquias locais é definida como “verifica-
ção do cumprimento das leis e regulamentos por parte dos órgãos e serviços das autarquias locais e entidades
equiparada” (artigo 2º). Na formulação concreta do que seja as atividades de tutela, todas elas – inspeção, in-
quérito e sindicância (alíneas a), b) e c) do nº 2 do seu artigo 3º) – são remetidas a formas de apreciação (em-
bora em diferentes graus) da conduta dos órgãos autárquicos, mas sempre limitadas, tão somente, ao conheci-
mento do cumprimento da lei (em sentido amplo). Quanto à titularidade dos poderes de tutela administrativa
sobre as autarquias locais, estes pertencem, exclusivamente, ao governo (sendo assegurada, de forma articula-
da, por diversos Ministros, em função das suas competências). A dupla impressão a retirar deste enunciado é
esta: por um lado, o regime jurídico da tutela administrativa sobre as autarquias locais concentra-se, definiti-
vamente, na enunciação de uma tutela de legalidade; o legislador de 1996 parece ter sido ainda mais preciso do
que os seus antecessores, procurando, através das suas formulações muito focadas e concisas, não deixar espa-
ço a hesitações: quanto ao seu fim, a única forma de tutela admissível sobre as autarquias locais é a tutela de
legalidade. Por outro lado, ficando bem sublinhado que a forma mais típica de tutela – quanto ao seu conteú-
do – é a inspetiva (tal sobressai, impressivamente, do teor das normas contidas, em especial, no artigo 3º e no
artigo 6º da Lei nº 27/1996), não foram expressamente recusadas outras formas de tutela, designadamente a
corretiva e substitutiva.
185 “O princípio da tipicidade das formas de tutela apresenta-se desde logo como uma concretização do princípio da reserva de lei, na medida em que nele se exprime
a clássica ideia de que a tutela administrativa não se presume, só existindo quando a lei expressamente o prevê (…)”, ALEXANDRINO, José de Melo. Direito das Autar-
quias Locais. Tratado de direito administrativo especial, v. IV, Almedina, p. 267.
186 Não fosse esta apurada construção constitucional, logo se evidenciaria as possibilidades de intromissão continuada do Governo na esfera autárquica. Por isso, supra
referimos, citando Oliveira (2013), que as regras da tutela administrativa sobre as autarquias locais “ficariam à disposição do Governo enquanto órgão legislativo, sendo
grande o risco de através do “Governo legislador” se manifestar o “Governo administrador, este com natural vocação para submeter a administração local a uma regulação
limitativa da autonomia” (p. 239).
MUNICIPALISMO 203
De todo o modo, é relevante deixar algumas outras notas mais sobre o regime jurídico que corporiza a
tutela administrativa em Portugal. Por um lado, está legalmente prevista a existência de sanções para a práti-
ca de ilegalidades que se mostrem incompatíveis com o bom desempenho dos cargos autárquicos. Curiosa-
mente, as sanções aplicáveis – que podem até consistir na perda de mandato – não resultam, forçosamente, de
ações inspetivas. É o caso da perda de mandato do membro de órgão autárquico que, sem motivo justificado,
não compareça a três sessões ou seis reuniões seguidas ou a seis sessões ou doze reuniões interpoladas (alínea
a) do nº 1 do artigo 8º). Constitui, ainda, infração conducente à perda de mandato a inscrição, após a eleição,
em partido diverso daquele pelo qual o membro do órgão autárquico se apresentou ao sufrágio eleitoral (alínea
c) do nº 1 do artigo 8º) ou a intervenção, no exercício de funções ou por causa delas, em procedimento admi-
nistrativo, ato ou contrato de direito público ou privado relativamente ao qual se verifique impedimento legal,
visando a obtenção de vantagem patrimonial para si ou para outrem (nº 2 do artigo 8º).
Para além da perda de mandato, está prevista uma outra sanção, mas esta aplicável ao órgão autárquico:
a designada “dissolução de órgãos” (artigo 9º). Destacamos alguns exemplos de condutas que podem ser san-
cionadas com a dissolução do órgão: obstar à realização de inspeção, inquérito ou sindicância, à prestação de
informações ou esclarecimentos e recusar facultar o exame aos serviços e a consulta de documentos solicitados
no âmbito do procedimento tutelar (alínea b)); violar, culposamente, instrumentos de ordenamento do territó-
rio (alínea c)); exigir, em matéria de licenciamento urbanístico, taxas, mais valias, contrapartidas ou compensa-
ções não previstas na lei (alínea d)); não elaborar o orçamento, de forma a entrar em vigor no dia 1º de janeiro
de cada ano (alínea e)); ultrapassar os limites legais de endividamento do Município (alínea g)); ou ultrapassar
os limites legais de encargos com o pessoal (alínea h)).
As decisões de perda de mandato ou dissolução de órgão apenas podem ser aplicadas judicialmente, em
ações interpostas pelo Ministério Público junto de um tribunal administrativo e fiscal, ações estas que contam
com um regime processual específico, mas sempre urgente (artigos 11º e 15º).
O controlo da atividade municipal pode ter natureza administrativa – como é o caso da tutela – ou po-
de assumir diferente natureza. Em matéria financeira, os Municípios portugueses estão sujeitos ao controlo do
Tribunal de Contas. O essencial do regime jurídico desse órgão jurisdicional está contido na Lei nº 98/1997,
de 26 de agosto (a qual, até à data, já sofreu 13 alterações, a última das quais através da Lei nº 20/2015, de 9
de março). Nos termos desse mesmo diploma, “o Tribunal de Contas fiscaliza a legalidade e a regularidade das
receitas e despesas públicas, aprecia a boa gestão financeira e efetiva responsabilidades por infrações financei-
ras” (artigo 1º). Ora, estão sujeitas à jurisdição e aos poderes de controlo financeiro do Tribunal de Contas “as
autarquias locais, suas associações ou federações e seus serviços, bem como as áreas metropolitanas” (alínea c)
do nº 1 do artigo 2º). Ainda especificamente quanto às autarquias locais portuguesas, o Tribunal de Contas de-
tém competência material para fiscalizar, previamente, a legalidade e cabimento orçamental dos atos e contratos
de qualquer natureza que sejam geradores de despesa ou representativos de quaisquer encargos e responsabi-
lidades (alínea c) do nº 1 do artigo 5º). Reforçando a submissão das autarquias locais à jurisdição do Tribunal
de Contas, o artigo 51º, na sua alínea m), prevê que “estão sujeitos à elaboração e prestação de contas (…) as
autarquias locais, suas associações e federações e seus serviços autónomos, áreas metropolitanas e assembleias
distritais”. O controlo financeiro do Tribunal de Contas é especialmente relevante em matéria de contratos. O
Código dos Contratos Público português, constante do Decreto-Lei 18/2008, de 29 de janeiro (que também
204 MUNICIPALISMO
já conta com dez revisões, a última das quais introduzida pelo Decreto-Lei nº 214-G/2015, de 2 de outubro),
para além de consagrar que as autarquias locais, como entidades adjudicantes, estão abrangidas, integralmente
e sem reservas, pela sua disciplina (seu artigo 2º), não prevê quaisquer disposições específica e exclusivamente
dedicadas ao poder local. Dessa forma, o controlo da legalidade dos contratos públicos e das inerentes opera-
ções financeiras far-se-á, em várias circunstâncias, pelo próprio Tribunal de Contas. Quanto a esta dimensão
– controlo financeiro da contratação pública – estabelece o artigo 46º da Lei nº 98/1997, de 26 de agosto, que
estão sujeitos à fiscalização prévia do Tribunal de Contas “os contratos de obras públicas, aquisição de bens e
serviços, bem como outras aquisições patrimoniais que impliquem despesa (…)” – alínea b) –, bem como “as
minutas dos contratos de valor igual ou superior ao fixado nas leis do Orçamento (…) cujos encargos, ou par-
te deles, tenham de ser satisfeitos no ato da sua celebração” – alínea c). Dessa forma, uma parte significativa
dos contratos celebrados pelos Municípios portugueses serão sujeitos a uma fiscalização prévia de uma enti-
dade com natureza jurisdicional, a qual aporá o respetivo visto se e na medida em que se mostrem observadas
as várias dimensões de legalidade inerentes à celebração do mesmo contrato. Aliás, mostra-se proibida a reali-
zação de pagamentos em momento anterior à concessão de visto pelo Tribunal de Contas, ao passo que a sua
não concessão (definitiva) determina, até, a ineficácia jurídica do próprio contrato (artigo 45º). De todo mo-
do, e de forma a não paralisar a contratação pública de menor impacto ou dimensão financeira, o artigo 48º da
Lei nº 98/1997, de 26 de agosto, estabelece que as leis do orçamento fixarão, para cada ano, um valor abaixo do
qual os respetivos contratos estão isentos da concessão de visto prévio. Nesta data, esse valor é de 350 mil euros.
8. Responsabilidade política, civil e penal dos eleitos locais
Antes de mais, é curial realçar que, em Portugal, os eleitos locais gozam de um estatuto próprio e espe-
cífico, previsto em lei, a qual regulamenta várias dimensões da respetiva atividade autárquica. Muito embora
a regulamentação integral do status jurídico dos eleitos locais esteja dispersa por alguns diplomas legislativas,
a lei essencial – e que, por isso, recebe a designação de Estatuto dos Eleitos Locais – é a Lei nº 29/1987, de
30 de junho (a qual, até ao momento, recebeu 11 revisões, a última das quais através da Lei nº 53-F/2006, de
29 de dezembro; sem prejuízo, é devido destaque especial àquela que foi a revisão introduzida pela Lei nº 52-
A/2005, de 10 de outubro, na medida em que foi este diploma que introduziu as mais significativas alterações
ao Estatuto dos Eleitos Locais desde a data da sua originária publicação, em 1987).
A existência de uma lei que contém o essencial do estatuto dos eleitos locais decorre de uma exigência
constitucional. De facto, os artigos 117º e 118º da CRP, muito embora se refiram à previsão de leis estatutárias
para os titulares de cargos políticos em geral, foram sempre interpretados no sentido de se impor ao legislador
ordinário que fosse capaz de criar um instrumento jurídico próprio, que contivesse a disciplina essencial das mais
relevantes dimensões (direitos, deveres, impedimentos, responsabilidades) da atividade dos titulares de cargos
políticos e, desde logo, daqueles que os exercem localmente. Já o artigo 164º da CRP, na sua alínea m), não dei-
xou de prever que tal estatuto tivesse a forma de lei da Assembleia da República, já que esta é uma matéria sua,
em regime de reserva absoluta, o que significa, do mesmo passo, que o governo não está autorizado a produzir
legislação sobre a mesma matéria. O estatuto dos eleitos locais, o atual ou qualquer outro que, no futuro, venha
a ser produzido, goza, assim, da mais elevada proteção constitucional, inclusive quanto à sua forma legislativa.
MUNICIPALISMO 205
Analisemos, agora, os dados mais relevantes do Estatuto dos Eleitos Locais, tendo presente que, co-
mo se verificará, ele não esgota toda a matéria relativa ao que se deva entender pelo estatuto, “latu sensu”, dos
eleitos locais.
Eleitos locais, na expressão da Lei nº 29/1987, de 30 de junho, são “os membros dos órgãos deliberati-
vos e executivos dos Municípios e freguesias” (artigo 1º). Serão, nesse sentido, “eleitos locais”, todos os mem-
bros da câmara municipal e da assembleia municipal. Uma preocupação inicial do legislador do estatuto foi
a de determinar a forma de exercício do mandato dos eleitos locais; por isso, logo no artigo 2º, explicitou que
desempenham as respetivas funções em regime de permanência os presidentes das câmaras municipais e os
vereadores, nos números e condições previstas na lei (já deixamos informação sobre o tema); todavia, mesmo
em regime de permanência, é admissível que os eleitos locais prossigam outras atividades profissionais, deven-
do comunicá-lo ao Tribunal Constitucional e à assembleia municipal na primeira reunião no início do respe-
tivo mandato (artigo 3º), o que, no entanto, necessita de ser conjugado com as regras jurídicas de incompa-
tibilidades e impedimentos previstos em outra legislação (e sobre a qual daremos nota a seguir). O Estatuto
dos Eleitos Locais prevê, também, um catálogo de direitos e deveres de razoável extensão, que se impõe a to-
dos os eleitos locais e não somente àqueles que exercem as suas funções em regime de permanência. Quanto
aos deveres (artigo 4º), destacamos os seguintes: observar escrupulosamente as normas legais e regulamenta-
res aplicáveis aos atos por si praticados ou pelos órgãos a que pertencem; atuar com justiça e imparcialidade;
salvaguardar e defender os interesses públicos do Estado e da respetiva autarquia; respeitar o fim público dos
poderes em que se encontram investidos; não patrocinar interesses particulares, próprios ou de terceiros, de
qualquer natureza, quer no exercício das suas funções, quer invocando a qualidade de membro de órgão autár-
quico; não intervir em processo administrativo, ato ou contrato de direito público ou privado, nem participar
na apresentação, discussão ou votação de assuntos em que tenha interesse ou intervenção, por si, como repre-
sentante de terceiros ou pessoa familiar; não celebrar com a autarquia quaisquer contratos, salvo de adesão; não
usar, para fins de interesse próprio ou de terceiros, informações a que tenha acesso no exercício das suas fun-
ções; participar nas reuniões ordinárias e extraordinárias dos órgãos autárquicos. Já quanto aos direitos (artigo
5º), merecem menção os seguintes: uma remuneração ou compensação mensal e a despesas de representação;
senhas de presença, ajudas de custo e subsídio de transporte; segurança social e férias; livre circulação em luga-
res públicos de acesso condicionado, quando em exercício de funções; proteção em caso de acidente; proteção
conferida pela lei penal aos titulares de cargos públicos; apoio nos processos judiciais que tenham como cau-
sa o exercício da respetivas funções. A versão primária da Lei nº 29/1987, de 30 de junho, era, contudo, mais
generosa em matéria de direitos dos eleitos locais; em 2005, a revisão a este diploma operada pela supracitada
Lei nº 52-A/2005, de 10 de outubro, considerando os efeitos da crise financeira que já então se faziam sentir,
eliminou um conjunto significativo de regalias dos eleitos locais em regime de permanência, como a conta-
gem de tempo de serviço a dobrar, a bonificação de pensões ou o subsídio de reintegração. Foi também aboli-
do o direito de os eleitos locais requererem a aposentação ou reforma desde que tivessem cumprido, no míni-
mo, seis anos seguidos ou interpolados de desempenho de funções e preenchessem certas condições de idade
e de serviço, ou apenas desserviço.
Como se ressalvou, a Lei nº 29/1987, de 30 de junho, não esgota toda a disciplina jurídica dos elei-
tos locais. Desde logo, porque a matéria das incompatibilidades consta de outro diploma, a Lei Orgânica nº
206 MUNICIPALISMO
1/2001, de 14 de agosto, que regula a eleição dos titulares dos órgãos das autarquias locais (e que recebeu, até
à data, quatro revisões, a última das quais através da Lei Orgânica nº 1/2011, de 30 de novembro). “A incom-
patibilidade é essencialmente uma proibição dirigida ao eleito local de exercer simultaneamente determinados
cargos”187. O nº 1 do artigo 221º da referida Lei Orgânica nº 1/2001, de 14 de agosto, estabelece que é incom-
patível, dentro da área do mesmo Município, o exercício simultâneo de funções autárquicas em determina-
dos órgãos. Desta forma, o eleito local que exerce funções numa câmara municipal não pode exercer, ao mes-
mo tempo, funções na assembleia municipal – o que bem se compreende, na medida em que é natural que não
se possa ser membro do órgão fiscalizador (assembleia municipal) e do órgão fiscalizado (câmara municipal).
Também é incompatível com o exercício de funções autárquicas (nº 2 do artigo 221º) o desempenho efetivo
dos cargos de: governador e vice-governador civil no continente e de representante da República nas regiões
autónomas; dirigente na Direção Geral do Tribunal de Contas, na Inspeção Geral de Finanças e na Inspe-
ção Geral da Administração do Território; dirigente e técnico superior nos serviços da Comissão Nacional de
Eleições e do Secretariado Técnico dos Assuntos para o Processo Eleitoral. O nº 3, ainda do artigo 221º, prevê
que o exercício de funções nos órgãos executivos das autarquias locais é incompatível com o exercício de fun-
ções de membro do governo da República ou do governo das regiões autónomas. Por último, o nº 5 do artigo
221º considera incompatível com o exercício de funções autárquicas a condenação do eleito em pena de prisão
(sentença transitada em julgado), mas só durante o período de respetivo cumprimento. Esta não parece ser, to-
davia, uma verdadeira incompatibilidade, mas uma situação de “suspensão do exercício do cargo, uma suspen-
são de mandato, durante o cumprimento da pena”188.
Por outro lado, os impedimentos dos eleitos locais, isto é, as circunstâncias de facto e/ ou jurídicas em
que um eleito local, por força de determinada condição, não pode ter intervenção em procedimento, ato ou
contrato administrativo, na medida em que nele pode ter interesse direto ou indireto, estão regulados na Lei
nº 64/1993, de 26 de agosto (a qual sofreu sete revisões, a última das quais através da Lei Orgânica nº 1/2011,
de 30 de novembro). Embora esse diploma abranja, quanto ao seu âmbito subjetivo de aplicação, todos os ti-
tulares de cargos políticos e altos cargos políticos, deter-nos-emos, especificamente, nos impedimentos que
afetam os eleitos locais. Assim, os presidentes e os vereadores a tempo inteiro das câmaras municipais que, nos
últimos três anos anteriores à investidura no cargo, tenham detido mais de 10% do capital de uma empresa ou
tenham integrado os corpos sociais de quaisquer pessoas coletivas de fins lucrativos, não podem intervir em
concursos de fornecimento de bens ou serviços ao Estado e demais pessoas coletivas públicas aos quais aque-
las empresas sejam candidatos; não podem também intervir em contratos do Estado e demais pessoas coleti-
vas públicas com essas empresas; e ainda em quaisquer outros procedimentos administrativos em que aquelas
empresas e pessoas coletivas intervenham e sejam suscetíveis de gerar dúvidas sobre a isenção ou retidão de
conduta dos referidos titulares.
Por outro lado, ainda, a matéria das inelegibilidades, entendidas como privação do direito de ser eleito,
e, em especial, eleito local, também consta da supracitada Lei Orgânica nº 1/2001, de 14 de agosto. O assun-
to justifica que lhe sejam dedicadas algumas palavras. A opção legislativa foi a de criar inelegibilidades gerais
187 OLIVEIRA, António Cândido de. Direito das autarquias locais. 2. ed. Coimbra: Coimbra Editoria, 2013, p. 196.
188 OLIVEIRA, António Cândido de. Direito das autarquias locais. 2. ed. Coimbra: Coimbra Editoria, 2013, p. 199.
MUNICIPALISMO 207
(casos em que determinadas pessoas estão privadas do direito de ser eleitas, seja qual for a autarquia local em
causa) e as inelegibilidades especiais (casos em que determinadas pessoas estão privadas do direito de ser elei-
tas para uma autarquia local em concreto, mas não para outras). Estão na situação de inelegibilidade geral para
as autarquias locais (nº 1 do artigo 6º): o presidente da República, o provedor de Justiça, os juízes do Tribunal
Constitucional e do Tribunal de Contas, o procurador-geral da República, os magistrados judiciais e do Mi-
nistério Publico, os membros do Conselho Superior da Magistratura e do Conselho Superior do Ministério
Público, da Comissão Nacional de Eleições e da Entidade Reguladora para a Comunicação Social, os milita-
res e os agentes das forças militarizadas dos quadros permanentes, em serviço efetivo, bem como os agentes
dos serviços e forças de segurança, enquanto prestarem serviço ativo, o inspetor-geral e os subinspetores-ge-
rais de Finanças, o inspetor-geral e os subinspetores gerais de Administração do Território e o diretor-geral e
os subdiretores gerais do Tribunal de Contas, o secretário da Comissão Nacional de Eleições, o diretor-geral
e os subdiretores-gerais do Secretariado Técnico dos Assuntos para o Processo Eleitoral e o diretor-geral dos
Impostos. Acresce ao catálogo das inelegibilidades gerais os falidos e os insolventes, salvo se reabilitados, bem
como os cidadãos eleitores estrangeiros que, em consequência de decisão de acordo com a lei do seu Estado de
origem, tenham sido privados do direito de sufrágio ativo ou passivo (nº 2 do artigo 6º).
Às inelegibilidades gerais, a lei acrescenta o leque de inelegibilidades especiais, constante dos nºs 1 e 2
do seu artigo 7º. Assim, não são elegíveis para os órgãos das autarquias locais dos círculos eleitorais onde exer-
cem funções ou jurisdição os diretores de finanças e chefes de repartição de finanças, os secretários de justiça,
os ministros de qualquer religião ou culto, os funcionários dos órgãos das autarquias locais ou dos Entes por
estas constituídos ou em que detenham posição maioritária, que exerçam funções de direção, salvo no caso de
suspensão obrigatória de funções desde a data de entrega da lista de candidatura em que se integrem, os con-
cessionários ou peticionários de concessão de serviços da autarquia local respetiva, os devedores em mora da
autarquia local em causa e os respetivos fiadores, os membros dos corpos sociais e os gerentes de sociedades,
bem como os proprietários de empresas que tenham contrato com a autarquia não integralmente cumprido
ou de execução continuada. Já o nº 3 do artigo 7º estabelece uma inelegibilidade especial de diferente nature-
za; neste caso, já não está em causa uma qualidade ou aptidão pessoal do candidato, mas sim uma questão de
possível incumprimento de mandato em condições de bom desempenho democrático. Assim, dispõe o refe-
rido nº 3 do artigo 7º que “nenhum cidadão pode candidatar-se simultaneamente a órgãos representativos de
autarquias locais territorialmente integradas em Municípios diferentes, nem a mais de uma assembleia de fre-
guesia integradas no mesmo Município”.
Como havíamos salientado, as matérias tipicamente constantes do estatuto dos eleitos locais mostram-
-se dispersas por vários diplomas legislativos, o que dificulta a ótima aplicação dos seus destinatários e poten-
ciais destinatários. Voltamos a fazer essa ressalva pelo facto de haver uma outra inelegibilidade que consta de
diploma avulso. De facto, a Lei nº 46/2005, de 29 de agosto, estabelece limites à renovação sucessiva de man-
datos dos presidentes dos órgãos executivos das autarquias locais. Nos termos da primeira parte do nº 1 do
seu artigo 1º, “o presidente da câmara municipal e o presidente da junta de freguesia só podem ser eleitos pa-
ra três mandatos consecutivos”. Uma vez atingido o limite de mandatos consecutivos, o presidente da câmara
municipal fica impedido de assumir aquelas funções durante o quadriénio imediatamente subsequente ao úl-
timo mandato consecutivo permitido (nº 2 do artigo 1º), o que determina o impedimento de apresentar no-
208 MUNICIPALISMO
va candidatura àquele cargo durante aquele período, mas só a esse cargo e durante esse período. Nada impede
que apresente candidatura decorridos quatro anos, da mesma forma que nada impede que se candidate a car-
go autárquico diferente. Colocou-se, todavia, a questão de saber se este impedimento era válido apenas e tão
só para o Município onde o presidente da câmara cumpriu três mandatos consecutivos (o que seria uma inele-
gibilidade especial) ou se o impedimento, afinal, era válido para todo o território nacional e para todos os Mu-
nicípios (o que seria uma inelegibilidade geral). Em face da omissão da lei quanto a esta precisão, travou-se,
em Portugal, um profundo debate na academia, na doutrina, na imprensa, na opinião pública ou na atividade
política. Por fim, o Tribunal Constitucional, através do seu Acórdão nº 480/2013, de 5 de setembro de 2013,
considerou que se tratava de (mais) uma inelegibilidade especial.
Aos eleitos locais aplica-se, também, a disciplina jurídica dos crimes de responsabilidade de titulares de
cargos políticos, constante da Lei nº 34/87, de 16 de junho (a qual sofreu, até ao momento, seis revisões, a úl-
tima das quais através da Lei nº 30/2015, de 22 de abril). O âmbito de aplicação objetivo da lei é claro: “a pre-
sente lei determina os crimes da responsabilidade que titulares de cargos políticos ou de altos cargos políticos
cometam no exercício das suas funções, bem como as sanções que lhes são aplicáveis e os respetivos efeitos”,
estabelece o seu artigo 1º. Já a alínea i) do artigo 3º considera que “são cargos políticos, para os efeitos da pre-
sente lei (…) o de membro de órgão representativo de autarquia local”. O capítulo II desta Lei nº 34/1987, de
16 de junho, criou um catálogo de crimes dos titulares de cargos políticos, dos quais, quanto aos eleitos locais,
se pode destacar os seguintes: prevaricação (artigo 11º), desacatamento ou recusa de execução de decisão judi-
cial (artigo 13º), violação de normas de execução orçamental (artigo 14º), recebimento indevido de vantagem
(artigo 16º), corrupção passiva e ativa (artigos 17º e 18º), violação de regras urbanísticas (artigo 18º-A), pe-
culato e peculato de uso (artigos 20º e 21º), participação económica em negócio (artigo 23º) ou abuso de po-
deres (artigo 26º). De particular relevância, é o disposto no artigo 29º, segundo o qual a condenação definiti-
va por crime de responsabilidade cometido por membro de órgão representativo de autarquia local implica a
perda do respetivo mandato.
Não seria possível encerrar este tema sem deixar algumas breves informações e considerações sobre a res-
ponsabilidade política dos eleitos locais, e, em especial, a que decorre da existência de moções de censura. Nos
itens 3 e 4, já tivemos oportunidade de referir alguns aspetos substanciais da assembleia municipal, tendo esta
sido qualificada como uma espécie de “parlamento local”. Todavia, como também ressalta do texto aí escrito,
verificou-se que a assembleia municipal, ao mesmo tempo que é um órgão dotado de poderes deliberativos e
de fiscalização sobre a câmara municipal (órgão executivo do Município), não detém, todavia, o poder de ele-
ger nem a câmara municipal nem o presidente da câmara municipal, os quais são eleitos, como aduzimos supra,
por eleição direta. Ora, no âmbito dos seus poderes fiscalizadores, a alínea l) do nº 1 do artigo 53º da Lei nº
169/1999, de 18 de setembro, estabelece que a assembleia municipal pode “votar moções de censura à câmara
municipal, em avaliação da ação desenvolvida pela mesma ou por qualquer dos seus membros”; no entanto, e
de uma forma aparentemente contraditória, essas moções de censura não detém carácter destitutivo, pelo que
não acarretam, quando aprovadas, a demissão da câmara municipal ou de qualquer um dos seus membros. Fi-
ca, assim, estabelecida uma relação de natureza peculiar entre o órgão deliberativo (assembleia municipal) e o
órgão executivo (câmara municipal) do Município, em que o uso dos poderes de fiscalização pode ir tão longe
quanto a aprovação de moções de censura, mas que tais moções, quando aprovadas, se ficam por um valor po-
MUNICIPALISMO 209
lítico (e, por isso, simbólico), condicente com uma generalizada, e muito forte, rejeição da atividade da câmara
municipal por parte da assembleia municipal, mas não mais do que isso.
A previsão da aprovação de moções de censura à câmara municipal por parte da assembleia municipal,
prevista no supracitado artigo 53º da Lei nº 169/1999, de 18 de setembro, corolário natural dos poderes fisca-
lizadores atribuídos a esta assembleia, decorre, desde logo, do disposto no nº 1 do artigo 239º da CRP, o qual
estabelece que a organização das autarquias locais compreende um órgão colegial executivo responsável perante
uma assembleia eleita dotada de poderes deliberativos. No seguimento desse preceito constitucional, a alínea
a) do nº 2 do artigo 25º da Lei nº 75/2013, de 12 de setembro, a que acima já havíamos feito referência, dispõe
que é competência própria da assembleia municipal “acompanhar e fiscalizar a atividade da câmara munici-
pal, dos serviços municipalizados, das empresas locais e de quaisquer outras entidades que integrem o períme-
tro da administração local (…)”189. Ora, a responsabilidade da câmara municipal perante a assembleia munici-
pal deveria determinar a possibilidade de demissão da primeira em face de uma decisão da segunda, como, por
exemplo, a aprovação de uma moção de censura190. Não foi esta a opção do legislador português. Por um lado,
na medida em que a camara municipal é eleita diretamente, em sufrágio universal, bem como o presidente da
câmara municipal, pela forma e pelos métodos já indicados, não seria facilmente compreensível que a assem-
bleia municipal – que também é, em parte, eleita diretamente, mas que, por certo, não goza de qualquer legiti-
midade eleitoral superior – pudesse determinar a demissão de um órgão cuja composição resulta, integralmente,
de eleição direta dos seus membros. Por outro lado, os poderes deliberativos e de fiscalização, constitucional e
legalmente outorgados à assembleia municipal, são corporizados em vários outros poderes (que não os de de-
missão da câmara municipal), como os da necessidade de submissão, à assembleia, dos assuntos mais relevantes
da vida daquela autarquia ou daquela comunidade (orçamento, impostos, serviços, regulamentos, empréstimos
e outras operações financeiras, trabalhadores, associações e empresas ou referendos locais), sem o que, a câma-
ra municipal, mesmo tendo a seu cargo as competências executivas do Município, estará legalmente impedida
de atuar nesses mesmos assuntos decisivos para a comunidade e cujos interesses tem a obrigação de acautelar.
189 No mesmo sentido, aponta o nº 2 do artigo 3º da Carta Europeia da Autonomia Local, quando, a propósito do direito à autonomia local, sustenta que “o direito
referido no número anterior é exercido por conselhos ou assembleias compostos de membros eleitos por sufrágio livre, secreto, igualitário, direto e universal, podendo dis-
por de órgãos executivos que respondem perante eles”.
190 No plano das relações entre a Assembleia da República e o governo, está constitucionalmente consagrado que a aprovação de uma moção de censura parlamentar
determina a demissão do governo (alínea f ) do nº 1 do artigo 195º da CRP).
210 MUNICIPALISMO
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212 MUNICIPALISMO
Capítulo 13: Una Aproximación

al Régimen Jurídico de los
Municipios en España
Carlos Aymerich Cano191
1. Breve referencia histórica del sistema municipal español
El nacimiento del actual régimen municipal (1812-1985)

Se puede afirmar que el actual sistema municipal español tiene su origen en la Constitución de 1812,
cuyo artículo 310 preveía que “se pondrá Ayuntamiento en los pueblos que lo tengan y en los que convenga
que lo haya, no pudiendo dejar de haberlo en los que por sí o con su comarca lleguen a 1.000 almas” así como
el carácter electivo de los alcaldes, regidores, procuradores y síndicos en los pueblos.
La derrota de las tropas napoleónicas supuso lo retorno al absolutismo borbónico y, con él, la paraliza-
ción del proceso de creación de municipios constitucionales, sólo retomado con el inicio del trienio liberal en
1820. El legado más importante de este periodo es la Ley Municipal de 2 de marzo de 1823, que estableció
trazos duraderos definidores del régimen municipal español tales como la reducida autonomía local – los mu-
nicipios estaban subordinados jerárquicamente a la provincias –, la determinación de las competencias loca-
les a partir de la distinción entre propias y delegadas así como el protagonismo del Alcalde, a quién se asignan
competencias exclusivas, especialmente en el ámbito del orden público.
Después de una nueva vuelta al absolutismo entre 1823 y 1833, en este último año se retoma el proce-
so de municipalización del territorio, ahora ya dividido en provincias. De este periodo data el Real Decreto de
23 de julio 1835 para el “Arreglo provisional de los Ayuntamientos del Reino” que, en síntesis, mantiene la su-
premacía del Alcalde – configurado como autoridad encargada del gobierno del municipio bajo la supervisión
del Gobernador Civil – sobre el Pleno. Fue en este periodo, en plena guerra carlista, cuando se constituyeron
corporaciones municipales en la práctica totalidad del territorio.
Tras un nuevo levantamiento militar de signo liberal, fue promulgada la Constitución de 1837 y la Ley
de Organización y Atribuciones de los Municipios, de 1840 que, aunque afirme el carácter electivo del Alcal-
191 Profesor Doctor Titular de Derecho Administrativo en la Universidad de la Coruña. Su actividad investigadora se desarrolla en el ámbito del Derecho de la contra-
tación pública, de la organización territorial del Estado y del impacto y control de las políticas de austeridad. Ha participado como conferencista en diferentes congresos,
jornadas, seminarios y masters en diversas universidades. Es integrante de varios proyectos que cuentan con el financiamiento de la iniciativa pública y privada, destacase
el proyecto: “Buena administración y nuevos retos de la contratación pública: una perspectiva internacional y comparada”, iniciado en julio de 2014 y con previsión de
término en junio de 2018. Ha realizado investigaciones en las Universidades de Bochum (1994) y Paris-Pantheon (1995). Ha sido vocal de la Junta Electoral de Galicia
(1997-2000), diputado al Congreso en la VII legislatura (2000-2004) y diputado en el Parlamento de Galicia entre 2005 y 2013.
MUNICIPALISMO 213
de y elimine la facultad gubernamental de nombramiento de Corregidores, establece un sistema de elección

censitaria extremadamente restrictivo.
Será en el marco de una nueva Constitución, la de 1845, que surgirán las importantes leyes municipal y
provincial de ese mismo año. La ley municipal de 1845, de marcada impronta centralista, fue inmediatamen-
te sustituida pela de 1856, aprobada durante el breve bienio progresista (1854-1856) que no llegó realmente
a entrar en vigor por cuanto por medio del Real Decreto de 16 de octubre de 1856, al inicio del denominado
periodo moderado (1856-1868), fueron restablecidas las leyes locales de 1845.
Sin embargo, como parte de ese movimiento pendular que caracteriza el siglo XIX español, el Decre-
to de 21 de octubre de ese año supone el retorno a la ley municipal de 1856 al tiempo que la Constitución de
1869 regula con cierta exhaustividad el régimen local afirmando la existencia de “intereses peculiares” de pro-
vincias y municipios así como el carácter público de las sesiones de sus órganos de gobierno. Estos principios
hallaron expresión positiva en las leyes municipal y provincial de 1870. El proyecto de la non-nata Constitución
federal de 1873 contemplaba, además, la autonomía “administrativa, económica y política” de los municipios.
La Restauración monárquica que puso fin la efímera I República española supuso un retorno al cen-
tralismo y al gobierno oligárquico en el ámbito local. Con efecto, la Ley de 16 de diciembre de 1876 reinstau-
ra el sufragio censitario y la designación gubernativa de los Alcaldes. Ya en el siglo XX, bajo la Dictadura de
Primo de Rivera, las ideas del referido proyecto hallarían expresión en el Estatuto Municipal de Calvo Sote-
lo de 1925, de gran nivel técnico pero de nula efectividad práctica por cuanto sus previsiones nunca se aplica-
ron. La Constitución republicana de 1931 supuso un cambio real ya que además de reconocer la autonomía
local, garantizaba el carácter electivo de los alcaldes y reconocía a las regiones autónomas la posibilidad de le-
gislar sobre el régimen local.
La Dictadura franquista instauró un régimen municipal centralista, uniforme y autoritario, caracteres
que las Leyes de Régimen Local de 1945 y 1953 reflejaron a la perfección. Las normativas de desarrollo de es-
tas leyes de régimen local – en materia de bienes públicos, hacienda, contratación, servicios, función pública y
organización – diseñaron un ordenamiento administrativo local diferente del general. Así, aunque el munici-
pio contara, en teoría, con amplias competencias, en la práctica la legislación y las normativas sectoriales inva-
dían e forma habitual las atribuciones propias de los municipios sin estos estuviesen, ni tan siquiera, legitima-
dos para impugnarlos judicialmente. De hecho, los Alcaldes eran nombrados por el Ministro de Gobernación
– en el caso de las capitales de provincia y ciudades más importantes – o, en los demás casos, por el Gober-
nador Civil y sólo un tercio de los concejales era elegido por los “cabezas de familia” entre los candidatos pro-
puestos por el partido único, el Movimiento Nacional. El cuadro debe completarse con importantes poderes
de autorización previa o suspensión de acuerdos municipales reservados a un gobierno central que, por éstas
y otras vías, ejercía una intensa tutela política sobre unos municipios carentes de autonomía financiera real al
depender la mayoría de sus ingresos de transferencias estatales.
La erosión del régimen dictatorial explica las tentativas de reforma de los años 70 del siglo pasado que
culminaron, poco antes de la muerte del dictador, en la Ley de Bases del Estatuto de Régimen Local (1975).
Durante la transición, en coherencia con la idea de las élites dirigentes de atrasar lo más posible unas eleccio-
nes municipales que se no celebraron hasta 1979, la construcción de un nuevo régimen municipal fue un pro-
ceso lento: comenzó por el dictado de leyes de alcanzo parcial tales como la Ley 47/1978, de derogación par-
214 MUNICIPALISMO
cial de la Ley de 1975; el Real Decreto 1710/1979, que eliminó los procedimientos de fiscalización y tutela
política del gobierno central sobre las entidades locales, que fueron sustituidos por un sistema de control ju-
risdiccional de los actos y acuerdos municipales por la Ley 40/1981. Cabe citar también la Ley 39/1978, re-
guladora de las elecciones locales.
Las bases del ordenamiento municipal vigente: el régimen local en la Constitución de 1978
La promulgación de la Constitución de 1978 (de ahora en adelante, CE) hacía urgente la elaboración
de un nuevo ordenamiento local. En ese camino, el que condujo a la vigente Ley de Bases de Régimen Local
(LBRL) de 1985, son de destacar dos hitos fundamentales. De un lado, el marco constitucional del municipio:
el art. 137 CE dispone que “el Estado se organiza territorialmente en Municipios, en Provincias y en las Co-
munidades Autónomas que se constituyan”. De otro, la garantía de la autonomía local: el precepto antes cita-
do señala que todas aquéllas entidades “gozan de autonomía para la gestión de sus intereses propios” al tiempo
que el artículo 140 garantiza la autonomía de los municipios, reconoce su personalidad jurídica plena y atribu-
ye a los ayuntamientos, integrados por el Alcalde y los concejales, su gobierno y administración al tiempo que
establece los principios básicos del sistema electoral local192.
a. La garantía de la autonomía local

La Constitución garantiza la autonomía local, calificada por la jurisprudencia constitucional como una
“garantía institucional” frente al legislador ordinario y los Estatutos de Autonomía, de conformidad con el de-
nominado “carácter bifronte” del régimen local193. No se afirma claramente si la autonomía local supone la exis-
tencia de un núcleo de competencias municipales garantizado e irreductible o si, más modestamente, repre-
senta sólo un derecho de participación en cada sector de actividad susceptible de afectar a los intereses propios
de la entidad local. La Exposición de Motivos de la LBRL de 1985 alude a la “radical obsolescencia (...) de la
vinculación de la autonomía a un bloque de competencias por naturaleza supuestamente locales” ya que “salvo
algunas excepciones, son raras las materias que en su integridad pueden ser atribuidas al exclusivo interés de las
corporaciones locales”. En resumen, en la práctica van a ser los legisladores de régimen local y los sectoriales – es
decir, los que legislen sobre cada sector de actividad: educación, salud, energía, servicios sociales, etc. – quiénes
fijen las concretas competencias atribuidas a los Municipios, gozando de un amplio margen de decisión sólo
contrapesado por la legitimación reconocida a los municipios para impugnar ante el Tribunal Constitucional
las leyes estatales o autonómicas que, a su juicio, violen la autonomía local constitucionalmente garantizada194.
b. La tipología constitucional de los entes locales

También deriva de la Constitución la diferenciación entre entes locales necesarios – cuya existencia ga-
rantiza la propia Constitución y resultan, por tanto, indisponibles para el legislador: municipio, provincia e islas,
192 “Los concejales serán elegidos por los vecinos del municipio por medio de sufragio universal, igual, libre, secreto y directo, en la forma establecida por la ley. Los al-
caldes serán elegidos por los concejales o por los vecinos. La ley regulará las condiciones en que proceda el régimen de concejo abierto”.
193 Con esa expresión alude la jurisprudencia constitucional a la concurrencia competencial entre el Estado y las Comunidades Autónomas en el régimen local (STC
84/1982, de 23 de diciembre).
194 Artigo 75 bis a 75 quinquies de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional (LOTC), introducidos en 1999 para trasponer al ordenamiento español la Carta Eu-
ropea de Autonomía Local, tratado internacional auspiciado por el Consejo de Europa y ratificado por el Reino de España en 1988.
MUNICIPALISMO 215
en los archipiélagos de Canarias y las Baleares – y facultativos, es decir, aquellos que las Comunidades Autó-
nomas pueden crear en ejercicio de sus competencias en materia de régimen local, ora de carácter infra muni-
cipal – barrios, distritos o parroquias –, ora supramunicipales – áreas metropolitanas o comarcas.
c. La distribución de competencias sobre el régimen local entre el Estado y las Comuni-

dades Autónomas
La doctrina tradicional del TC español, iniciada con la Sentencia 4/1981, de 2 de febrero, se funda en la
afirmación de una competencia estatal para dictar las bases, es decir, una legislación mínima de aplicación ge-
neral en el conjunto del territorio español, del régimen local. Aunque la Constitución guardara silencio sobre
esta materia, el alto tribunal se apoya en los apartados 1, “igualdad de todos los españoles en el ejercicio de los
derechos y en el cumplimiento de los deberes constitucionales” y 18 “bases del régimen jurídico de las admi-
nistraciones públicas” del artículo 149.1, dedicado a las competencias exclusivas del Estado. De este modo, se
brinda fundamento constitucional para que el Estado intervenga legislativamente en el régimen local descar-
tando la otra opción posible: la “interiorización” del régimen local por las Comunidades Autónomas. Más re-
cientemente, la polémica Sentencia del TC 31/2010, de 28 de junio, sobre el Estatuto de Autonomía de Ca-
taluña actualiza, en una línea claramente recentralizadora, la jurisprudencia constitucional sobre el reparto de
competencias entre Estado y Comunidades Autónomas en materia de régimen local, jurisprudencia que cabe
sintetizar en los siguientes enunciados:
• Los Estatutos de Autonomía pueden regular el régimen local. Sin embargo, esta regulación no pue-
de ser plena o completa, sólo principial o genérica, debiendo respetar en todo caso la competencia
básica que el artículo 149.1.18 CE atribuye al Estado195.
• La regulación que el Estatuto de Autonomía contenga del régimen local vincula sólo al legislador
autonómico pero no, en modo alguno, al estatal.
• El TC declaró inconstitucional la previsión contenida en el artículo 218.2 del Estatuto catalán que
reconocía al Parlamento catalán competencia para regular los tributos locales dentro del marco de
la normativa general estatal.
• Finalmente, la Sentencia extiende la competencia estatal en la materia incluso a la regulación del ré-
gimen electoral de los entes locales no necesarios.
d. La justificación constitucional de la competencia estatal sobre el régimen local

De acuerdo con la jurisprudencia inicial del TC español, la competencia estatal en materia de régimen
local está dirigida a fijar los “mínimos” de autonomía local que el legislador sectorial debe observar necesaria-
mente196. Se reconocía también un “interés local” concebido como realidad pre-existente que el legislador tenía
la obligación de respetar. Pero la reciente Ley de Racionalización y Sostenibilidad de la Administración Local
(LRSAL) de 2013 sacudió profundamente este modelo por cuanto, a partir de ella, las bases estatales en ma-
195 Precepto que atribuye al Estado la competencia exclusiva en materia de “bases del régimen jurídico de las Administraciones Públicas” que, a juicio del TC, integra-
ría el régimen local.
196 Vid., entre otras, la STC 214/1989, de 21 de diciembre.
216 MUNICIPALISMO
teria de régimen local tienen por finalidad no garantizar sino limitar las competencias municipales. Esta LR-
SAL representa el sacrificio del interés local y, junto a él, de la autonomía municipal, en el altar de la sujeción
estricta a la normativa de equilibrio presupuestario y sostenibilidad financiera.
Por su parte, al lado de las desvalorizadas leyes autonómicas, es la Ley de Bases de Régimen Local (de
ahora en adelante, LBRL) de 1985 y sus sucesivas alteraciones la que contiene las normas reguladoras de la
organización y del funcionamiento de los municipios españoles. A ella deben agregarse otras como la Ley Or-
gánica del Régimen Electoral (LOREG) que contiene la regulación de las elecciones municipales así como
a de la moción de censura al Alcalde así como también las que regulan las finanzas locales, entre las que des-
tacan la Ley de Haciendas Locales (LHL) y la Ley Orgánica de Estabilidad Presupuestaria de 2012 (LOE).
A ellas nos referiremos en las epígrafes que siguen al analizar pormenorizadamente el estatuto de los muni-
cipios en España.
2. Creación, modificación y extinción de municipios
Las alteraciones del término municipal

De conformidad con el artículo 11.2 LBRL, los elementos constitutivos del municipio son el territo-
rio, la población y la organización. Acerca del primero, el artículo 12 define el “término municipal” como aquel
territorio sobre lo que un municipio ejerce sus competencias.
La legislación estatal de régimen local contempla tres posibles alteraciones del término municipal: la
fusión, es decir, la unión entre diversos municipios para formar un sólo; la absorción, que consiste en la incor-
poración de un municipio a otro limítrofe mayor y, finalmente, la segregación que consiste, justamente, en el
proceso inverso: en la separación de una parte del territorio municipal para convertirse en un municipio sepa-
rado197. Estas alteraciones de los términos municipales se hallan regulados doblemente: de un lado, en la legis-
lación estatal básica; del otro, en las leyes autonómicas de régimen local. Y no siempre, como se verá, de for-
ma concordante.
El procedimiento para la alteración del término municipal

Antes de analizar el procedimiento para la alteración, se hace preciso establecer los límites materiales
que la legislación impone para las alteraciones de los términos municipales. Comenzando porque, en palabras
de la Ley de Administración Local de Galicia (LALGA), “ninguna alteración podrá dar lugar a un término
municipal discontinuo” de modo que las fusiones o incorporaciones sólo se pueden producir entre municipios
limítrofes que, en cualquier caso, tienen que pertenecer a una misma provincia. Además, la preocupación con
la “racionalización” del mapa municipal explica exigencias como las introducidas por la LRSAL en el artícu-
lo 13 LBRL: “la creación de nuevos municipios sólo se podrá realizar sobre la base de núcleos de población
territorialmente diferenciados, con al menos 5.000 habitantes, siempre que los municipios resultantes sean fi-
nancieramente sostenibles, cuenten con recursos suficientes para el cumplimiento de las competencias muni-
197 Algunas leyes autonómicas, como la Ley de Administración Local de Galicia (LALGA) incluyen en la lista de posibles alteraciones del término municipal otras fi-
guras como la “segregación-agregación”, definida como “la operación consistente en separar parte de un término municipal para agregarlo al de otro limítrofe” (artículo 28).
MUNICIPALISMO 217
cipales y no suponga disminución en la calidad de los servicios que estaban siendo prestados”. Añádase que
el nuevo municipio resultante no podrá segregarse antes del transcurso de diez años (artículo 14.4º LBRL).
La alteración de términos municipales se realiza, comúnmente la iniciativa del municipio o municipios
afectados. Tal es, de hecho, el supuesto regulado en el artículo 14.4º LBRL que alude a un “convenio de fu-
sión”. Sin embargo, estos procedimientos pueden iniciarse también de oficio por la Administración autonó-
mica o incluso por la provincial y concluirse sin participación de los vecinos. El único límite a este respeto es
el establecido en la Carta Europea de Autonomía Local, artículo 5, que impone el derecho de las entidades lo-
cales a ser consultadas, “eventualmente por vía de referéndum, en los casos que la ley lo permita” con ocasión
de cualquier alteración de sus límites territoriales.
Las leyes de régimen local atribuyen la decisión final a las Comunidades Autónomas: bien, en la mayo-
ría de ellas, al gobierno correspondiente o bien al Parlamento a través de una ley. Este acuerdo será sometido
la información pública para que, a continuación, los plenos municipales vuelvan a decidir acerca de la proce-
dencia de la alteración o, en su caso, sobre las reclamaciones presentadas por los vecinos.
a. Alteraciones para crear nuevos municipios

La legislación de régimen local dificulta la segregación al tiempo que promueve la fusión de municipios.
Con efecto, en general, el procedimiento para la creación de nuevos municipios es de naturaleza causal, es de-
cir, requiere la constatación cumulativa de ciertos requisitos relativos a su viabilidad, en especial a la financiera.
b. Alteraciones para fusionar municipios ya existentes

El objetivo original del gobierno español era también reducir el número de municipios a través de fu-
siones obligatorias. Finalmente, sin embargo, la racionalización plasmada en el texto de la LRSAL quedó le-
jos de aquellos primeros deseos al limitarse a promoverlas con diversas medidas de incentivo a no ser que, en
el caso de incumplirse el objetivo de estabilidad presupuestaria, la “propuesta de fusión” con municipios limí-
trofes constituya uno de los posibles contenidos del correspondiente plan económico-financiero.
Respecto a la fusión voluntaria, el instrumento para hacerla efectiva será un convenio de fusión celebra-
do entre municipios limítrofes y pertenecientes a la misma provincia (artículo 13 LBRL). A fin de promover
estas fusiones voluntarias, la ley prevé medidas diversas de orden financiero y técnico, entre ellas la muy discu-
tible de dispensar al nuevo municipio resultante de la obligación de prestar servicios obligatorios que le cor-
responderían la causa de su población incrementada.
Más complicaciones presenta la fusión forzosa regulada en el nuevo artículo 116 bis LBRL para el caso
de municipios que incumplieran el objetivo de estabilidad presupuestaria – déficit cero –, el objetivo de deu-
da pública o la regla de gasto. Para ellos, el plan económico-financiero puede contener, entre otras medidas,
una “propuesta de fusión” con un otro municipio. Además de los problemas prácticos que tal previsión plan-
tea, es probable que la imposición de la fusión por el gobierno central invada las competencias autonómicas.
218 MUNICIPALISMO
3. Organización y funcionamiento interno
La organización municipal: el régimen común

El artículo 140 CE establece unos criterios básicos para la organización municipal al prever que, excep-
ción hecha del régimen de municipio abierto, el gobierno y administración de los municipios corresponde al
ayuntamiento, integrado por el Alcalde y los concejales. Además, este precepto constitucional regula también
el sistema electoral municipal al disponer que “los concejales serán elegidos por los vecinos a medio de sufra-
gio universal, igual, libre, directo y secreto en la forma establecida por la ley” y que los Alcaldes serán elegidos
“por los concejales o por los vecinos”. Este marco constitucional es desarrollado por la legislación de régimen
local, respecto a la organización y funcionamiento de los municipios, y por la Ley Orgánica del Régimen Elec-
toral General (LOREG) por lo que se refiere al sistema electoral municipal.
Así, con carácter general, el artículo 20 LBRL establece que:
• El Alcalde, los Tenientes de Alcalde, los concejales y el Pleno, existen en todos los municipios. Tam-
bién en todos ellos se creará una Comisión Especial de Cuentas.
• Los municipios que superen los 5.000 habitantes, o incluso en los población inferior cuando lo dis-
ponga su normativa orgánica, contarán también con Junta de Gobierno Local y con las comúnmente
denominadas Comisiones Informativas, es decir, “órganos que tienen por objeto el estudio, parecer o
consulta de los asuntos que tienen que ser sometidos a la decisión del Alcalde, la Junta de Gobierno
Local y los concejales que detenten delegaciones”.
• En los municipios de gran población198 y en los demás en que el Pleno así lo acuerde, existirá tam-
bién una Comisión Especial de Sugerencias y Reclamaciones.
a. El Pleno
El Pleno es el órgano supremo del municipio, integrado por todos los concejales electos y presidido por
el Alcalde.
• Elección
Las elecciones municipales tienen lugar cada cuatro años, correspondiendo su convocatoria al gobier-
no central (artículo 185 LOREG). La circunscripción electoral es el término municipal, en el que se elige un
número de concejales variable en función de la población del municipio, y el sistema es proporcional aunque
corregido a través de la ley d’Hondt y la exigencia de un porcentaje mínimo del 5% de los votos válidos emi-
tidos. Las candidaturas, cerradas y bloqueadas, pueden ser presentadas por partidos políticos, coaliciones de
partidos o agrupaciones de electores.
Son electores los ciudadanos españoles mayores de 18 años empadronados en el municipio así como los
nacionales de otros Estados de la Unión Europea o de terceros países siempre y cuando, en este último caso,
el derecho de sufragio sea reconocido en ese país a los ciudadanos españoles. Los extranjeros residentes nacio-
198 De acuerdo con el artículo 212.1 LBRL, se consideran municipios de gran población aquéllos que superen la cifra de 250.000 habitantes, las capitales de provincia
de más 75.000 habitantes, las que alberguen la sede de las instituciones autonómicas así como los municipios que, superando los 75.000 habitantes, posean “circunstancias
económicas, sociales, históricas o culturales específicas”.
MUNICIPALISMO 219
nales de un Estado miembro de la Unión Europea también gozan del derecho de sufragio pasivo desde de la
reforma constitucional de 27 de agosto de 1992.
• Estatuto de los concejales

Tanto la LBRL como la LOREG establecen un conjunto de derechos y deberes de los concejales, co-
mo representantes electos de los vecinos, que pueden clasificarse como sigue:
- Derechos laborales: de acuerdo con el artículo 74 LBRL, los concejales que desempeñen sus funcio-
nes en régimen de dedicación exclusiva – es decir, recibiendo un sueldo del municipio – tienen derecho a la
reserva del puesto de trabajo que ocupen o, si fuesen funcionarios públicos, a pasar a la situación de “servicios
especiales” que implica también, de conformidad con el artículo 87 del Estatuto Básico del Empleado Pú-
blico (de ahora en adelante, EBEP), la reserva del puesto de trabajo y, además, que el tiempo transcurrido en
esa situación compute a todos los efectos – promoción, retribución y jubilación – como prestado en régimen
de servicio activo. Los que no estuviesen en régimen de dedicación exclusiva tienen garantizada, por el tiem-
po que dure su mandato, la permanencia en el puesto de trabajo, público o privado, que estén desempeñan-
do. Tendrán también derecho, tal y como aseguran tanto la legislación laboral (art. 37.3 del Texto Refundido
del Estatuto de los Trabajadores, de ahora en adelante ET) cuánto la funcionarial (artículo 48 EBEP) a per-
misos por el “tiempo indispensable para el desempeño de un deber inexcusable de carácter público”, concepto
que al artículo 75.4 LBRL concreta al relacionarlo con la asistencia a la sesiones del Pleno o de las comisiones.
- Derechos económicos: el artículo 75 LBRL prevé que los miembros de las corporaciones locales pue-
dan desempeñar sus cargos recibiendo remuneraciones en régimen de dedicación exclusiva o parcial. En el pri-
mer caso, no podrán recibir ninguna otra retribución pública en los términos establecidos en la legislación de
incompatibilidades. Sólo los demás concejales que no reciban retribuciones por dedicación exclusiva o parcial
pueden ser compensados con retribuciones por asistencia (“dietas”) a las sesiones de plenos, comisiones y otros
órganos colegiados municipales. Además, el artículo 75.4ª LBRL contempla también el derecho de los corpo-
rativos locales a ser compensados por los gastos efectivos que comporte el ejercicio de sus funciones, siempre
que puedan ser comprobadas documentalmente.
Los artículo 75 bis y tener LBRL establecen algunos límites respeto al régimen retributivo de los elec-
tos locales: el primero de los citados afecta a la cuantía de las retribuciones que, por todos los conceptos, pue-
den recibir los cargos municipales con dedicación exclusiva, limitándolos según la población del municipio;
el segundo, por su lado, establece un límite al número de cargos electos que pueden beneficiarse de una de-
dicación exclusiva, también en atención a la población del municipio, en una escala que va desde ningún car-
go con dedicación exclusiva en el caso de municipios de menos de 1.000 habitantes, hasta los cuarenta y cin-
co del municipio de Madrid.
- Derechos políticos: con el carácter de derechos fundamentales – en tanto que englobados, de acuerdo
con la jurisprudencia constitucional, en el derecho de acceso y ejercicio (ius in officium) de cargos públicos re-
presentativos del art. 23 CE – la legislación de régimen local reconoce a los concejales el derecho a organizar-
se en grupos políticos, acceso a la información y documentación municipales e impugnación de las actuacio-
nes municipales que consideren contrarias a derecho.
220 MUNICIPALISMO
En cuanto a los deberes, el artículo 75.7ª LBRL impone a todos los concejales la formulación de decla-
raciones – antes de la toma de posesión, anualmente y al fin del mandato – de intereses, bienes y de activida-
des, de conformidad con los modelos aprobados en los Plenos de las respectivas corporaciones, declaraciones
que serán incluidas en los Registro de Intereses (subdividido a su vez en el Actividades y Bienes Patrimonia-
les) y que tendrán carácter público a menos que la existencia de amenazas contra la vida, los bienes o la segu-
ridad personal de los corporativos o de sus socios justifique su carácter reservado.
Los miembros de las corporaciones locales tienen también el deber de abstenerse, durante los dos años
siguientes a la expiración de su mandato, del desarrollo de actividades privadas directamente relacionadas con
las competencias ejecutivas que desempeñasen. Para este supuesto, el artículo 75.8ª LBRL prevé la posibili-
dad de que los municipios establezcan una compensación económica cuando los afectados “como consecuen-
cia del régimen de incompatibilidades, no puedan desempeñar su actividad profesional ni recibir retribucio-
nes por otras actividades”.
En relación con las incompatibilidades para el ejercicio del cargo, el artículo 178 LOREG enumera las
que a continuación se indican: (a) la que afecta a abogados y procuradores para participar en procesos judicia-
les contra el municipio; (b) a los contratistas y subcontratistas en contratos celebrados o financiados por el mu-
nicipio y (c) a los concejales electos en candidaturas presentadas por organizaciones políticas ilegalizadas por
sentencia firme199. Cuando estén incursos en alguno de estos motivos, los afectados tendrán que escoger entre
renunciar a la condición de concejal o poner fin a la situación que provoca la incompatibilidad.
A los antes citados deben sumarse aún los motivos de inelegibilidad. Por su relevancia deben destacar-
se la condena por sentencia firme a pena privativa de libertad por el tiempo de ésta y, junto de ella, la condena,
incluso no firme, por “delitos contra la Administración Pública” entre los que se incluyen, entre otros, la pre-
varicación administrativa.
Por lo demás, los concejales tienen la obligación, como cualquier otra autoridad o empleado público, de
no participar en la deliberación o votación de asuntos cuando concurra alguna de las causas de abstención pre-
vistas en la legislación general de procedimiento administrativo: interés personal, amistad o enemistad mani-
fiesta, intervención previa en el asunto como perito o testigo, parentesco o relación profesional o de servicio.
- Los grupos políticos municipales

Los derechos políticos de carácter colectivo son ejercidos por los grupos políticos municipales y no por
los concejales individuales, excepción hecha de los derechos reconocidos a los concejales “no adscritos” a nin-
gún grupo. El artículo 73.3ª LBRL establece que “a los efectos de su actuación corporativa, los miembros de
las corporaciones locales se constituirán en grupos políticos, en la forma y con los derechos y obligaciones que
se establezcan, con excepción de aquellos que se no integren en el grupo político constituido por la formación
electoral por la que fueron elegidos o que abandonen su grupo de procedencia, que tendrán la consideración de
miembros no adscritos”. Así pues, aunque los grupos carezcan de personalidad jurídica y no posean, en cuan-
to tales, legitimación para el ejercicio de acciones, sólo ellos tienen derecho a formar parte de las comisiones
199 Este discutible motivo de incompatibilidad fue introducido por la Ley Orgánica 3/2011, de 28 de enero, de modificación de la LOREG con la intención de cesar
en su representación a los concejales electos por partidos ilegalizados al amparo de la Ley Orgánica 6/2002, de 27 de junio, de Partidos Políticos.
MUNICIPALISMO 221
informativas, a gozar de un local u oficina propia en la sede de la corporación, así como a un presupuesto eco-
nómico para su funcionamiento (artículos 27 y 28 ROF y 73.3ª, párrafo segundo, LBRL). Es el portavoz del
grupo quien fija la posición del mismo en los debates y participa en la determinación de la orden del día de
las sesiones (artículos 91 y 94 ROF).
Los grupos se constituyen a través de escrito dirigido al Alcalde y firmado por los miembros que vayan
formar parte de él, indicando su denominación así como el nombre de los portavoces titular y suplente. El es-
crito debe formalizarse dentro de los cinco días hábiles posteriores al de constitución de la nueva corporación.
Quién adquiera la condición de concejal después de la sesión constitutiva debe incorporarse al grupo corres-
pondiente a la candidatura por la que fue elegido o, de lo contrario, quedar como concejal no adscrito.
Concejales “no adscritos”, pues, serán los que no se integren en el grupo correspondiente a la candidatu-
ra por la que fueron elegidos o, también, los que la abandonen posteriormente. La figura cuenta con una muy
concisa regulación legal. De hecho, la LBRL poco más dice que “sus derechos económicos no podrán ser su-
periores a los que les habrían correspondido de quedar en su grupo de procedencia”. Además de la jurispru-
dencia contencioso-administrativa, la STC 169/2009, de 9 de julio, considera que dentro del núcleo irreduc-
tible de la función representativa que, como concejales, corresponde también a los “no adscritos” se incluye el
derecho a participar en la actividad de control del gobierno, en las deliberaciones y votaciones del pleno, el de-
recho a obtener información así como el de participar en las comisiones informativas aunque su voto, mati-
za el tribunal, no debe computarse en los mismos términos que los emitidos por los miembros de la comisión
adscritos a un grupo político a fin de no alterar la proporcionalidad que rige la composición de estos órganos.
Sin embargo, quedarían fuera de ese núcleo el acceso a una dedicación exclusiva o a los derechos económicos
e infraestructuras asociadas a la pertenencia a un grupo.
- Competencias del Pleno

El Pleno municipal es competente para aprobar normas de especial relieve - los presupuestos, los ins-
trumentos de planificación urbanístico o la normativa orgánica –; fiscalizar la labor del Alcalde, de la Junta de
Gobierno Local y de los demás órganos del municipio – a través de iniciativas tales como preguntas, mocio-
nes, comisiones de investigación, mociones de censura, aprobación de las cuentas, solicitudes de información,
etc. –; organizar el municipio – decidiendo acerca de su participación en estructuras supramunicipales o de su
organización en distritos o barrios, alteración del término municipal, determinación de la capitalidad, nombre
y simbología, creación de entidades instrumentales, cuadro de personal y de la Relación de Puestos de Trabajo
(RPT), etc. –; financieras – determinación de los tributos propios, concertación de operaciones de crédito cuya
cuantía supere el 10% de los recursos ordinarios, enajenación de bienes municipales que superen esa misma
porcentaje, etc. – de defensa ante la justicia de los intereses municipales en asuntos de competencias plenaria
así como la formulación de conflictos de competencia frente a otras administraciones o, en su caso, los conflic-
tos en defensa de la autonomía local.
b. Las Comisiones del Pleno

De acuerdo con el artículo 124.1 ROF, las comisiones son órganos complementarios del Pleno que pue-
den tener carácter permanente – caso de las comisiones informativas – o especial – caso, principalmente, de
222 MUNICIPALISMO
las comisiones de investigación o de las comisiones informativas especiales. Acerca de las primeras, el artícu-
lo 20.1 LBRL recoge su necesaria constitución en los municipios de más de 5.000 habitantes. Su objeto es “el
dictamen o consulta de los asuntos que tendrán que ser sometidos a la decisión del Pleno así como el segui-
miento de la gestión del Alcalde, de la Junta de Gobierno Local y de los concejales que detenten delegacio-
nes”. Tienen derecho a formar parte de estas comisiones todos los grupos municipales, “en proporción al nú-
mero de concejales que hayan en el Pleno”. En cualquier caso, la presidencia de estas comisiones corresponde
al Alcalde (art. 125.la ROF) que puede delegarla en otro miembro de la corporación.
c. El Alcalde
- Elección y cese
La LOREG prevé que el Alcalde sea elegido por los concejales de acuerdo con el procedimiento esta-
blecido en su artículo 196:
- Sólo pueden optar a la alcaldía quienes encabezasen alguna candidatura, salvo en el caso de munici-
pios de entre 100 y 250 habitantes que no funcionen en régimen de municipio abierto en los cuales pueden
ser candidatos todos los concejales.
- Será proclamado Alcalde aquel candidato que obtenga la mayoría absoluta de los votos del Pleno en
la sesión constitutiva del Municipio. En caso contrario, será proclamado quien encabece la candidatura más
votada, resolviéndose el empate, si lo hubiera, por sorteo.
Mucho más polémica es la regulación que la LOREG hace de la moción de censura al Alcalde en su
artículo 197 bis, modificado en enero de 2011 para introducir medidas contra el denominado “transfuguismo”
político, es decir, medidas para castigar y desincentivar el cambio sobrevenido de grupo político y el incumpli-
miento de la disciplina de grupo200. Obviamente, la consecuencia más grave de este transfuguismo es el cam-
bio en el gobierno del municipio con la sustitución del Alcalde inicialmente electo. La moción de censura al
Alcalde regulada en este artículo 197 LOREG, además de exigir la presentación de un candidato alternati-
vo reclama, como condición necesaria para que la moción pueda ser discutida y votada, que esté expresamen-
te apoyada por la mayoría absoluta del número legal de concejales integrantes de la corporación municipal. Y
es precisamente aquí donde la medida antitransfuguismo hace aparición: en efecto, en el caso de que alguno
de los suscriptores de la moción sea un concejal que haya dejado de pertenecer al grupo político municipal en
el que se inscribió al comienzo de su mandato – por regla general, el que se corresponde con el partido, coa-
lición o agrupación de electores por la que fue elegido – o que pertenezca al mismo grupo del Alcalde contra
el que se dirige la moción, la ley dispone que ni su firma (en el momento de presentarse la moción) ni su voto
(en la sesión en que aquélla sea discutida y decidida) computará a los efectos de calcularse la mayoría absolu-
ta de miembros del municipio.
Además, la LOREG establece aún otras limitaciones como, por ejemplo, la prohibición de que los con-
cejales firmen más de una moción por mandato y la garantía de que el escrito de moción tenga que ser previa-
mente diligenciado por la Secretaría municipal a fin de comprobar que satisface todas las condiciones previs-
200 Hasta entonces, la sanción del transfuguismo era meramente política. Se canalizaba a través de um pacto suscrito por las diferentes fuerzas políticas em virtud del
cual todas ellas se comprometían a no aprovecharse del voto de concejales “tránsfugas” con el fin de sustituir Alcaldes o alterar mayorías de gobierno.
MUNICIPALISMO 223
tas por la ley. Añádase que, a partir de una reforma introducida en la LOREG en 1999 y a fin de evitar que los
Alcaldes salientes pudiesen dificultar o impedir la votación de la moción, la convocatoria de la sesión en que
la moción será discutida y votada se producirá de forma automática para el décimo día natural posterior al de
su presentación y que, además, esa sesión no será presidida por el Alcalde sino por una mesa de edad integra-
da por los corporativos de más y de menos edad.
Junto con la moción de censura, el artículo 197 bis LOREG regula también la cuestión de confianza
que el Alcalde puede formular conectada a la aprobación de asuntos de especial relieve tales como los presu-
puestos, la normativa orgánica municipal, las ordenanzas fiscales o la aprobación de la planificación urbanís-
tica general del municipio que, sometidas al Pleno fuesen rechazadas por éste en una primera votación. For-
mulada la cuestión, la no aprobación del asunto a que ella va vinculada supone el cese del Alcalde que quedará
en funciones hasta la designación de un nuevo Alcalde en el Pleno municipal que se celebrará a la 12:00 horas
del décimo día hábil siguiente a aquél en que la moción fuese rechazada. No obstante, cuando la cuestión se
vincule a la aprobación de los presupuestos municipales, la confianza se considera otorgada y los presupuestos
aprobados en los propios términos en que fuera presentado si en el plazo de un mes desde que aquélla fuese
rechazada no se formulase una moción de censura. En cualquier caso, este artículo 197 bis LOREG limita a
una por año las cuestiones de confianza que los Alcaldes pueden presentar y, además, dispone que mientras no
hayan transcurrido seis meses desde la formulación de una cuestión de confianza, los concejales que votasen a
favor de ella no podrán firmar una moción de censura contra el Alcalde.
- Competencias
El artículo 21 LBRL, después de encomendar al Alcalde la presidencia del municipio, le atribuye la di-
rección del gobierno y de la administración municipales, la representación del municipio, el dictado de ban-
dos201, los actos de gestión económica – gastos, concertación de operaciones de crédito, etc., que no sean de
competencia del Pleno –, la aprobación de la oferta de empleo público202 así como la jefatura de los trabajado-
res municipales (tanto funcionarios como personal laboral, incluida la policía municipal), la aprobación de los
actos de gestión urbanística (es decir, la concesión de licencias) y de los instrumentos de desarrollo de la pla-
nificación general del municipio, el ejercicio de acciones administrativas y judiciales en materias de su com-
petencia y, finalmente, la imposición de sanciones administrativas y disciplinarias. Debe destacarse la cláusu-
la residual que atribuye al Alcalde, por defecto, las competencias que no estén expresamente encomendadas a
otros órganos municipales.
La LBRL prevé que el Alcalde pueda delegar sus competencias en el Pleno, en los Tenientes de Alcalde
o en la Junta de Gobierno e incluso, para cometidos específicos, en concejales que no formen parte de la Jun-
ta de Gobierno. La ley declara, sin embargo, ciertas competencias como indelegables, en concreto las de pre-
sidir las sesiones del Pleno, dirimir los empates con voto de calidad, la concertación de operaciones de crédito,
la superior jefatura del personal municipal, las sanciones disciplinarias que impliquen la separación del servi-
201 Potestad tradicional de los Alcaldes españoles, los bandos pueden tener un contenido diverso: desde una convocatoria o un saludo oficial con ocasión de una circuns-
tancia festiva hasta verdaderos reglamentos dirigidos tanto a los empleados y autoridades municipales como a los vecinos en general.
202 Es decir, la convocatoria pública de los procedimientos para la cobertura de puestos de trabajo en la Administración municipal.
224 MUNICIPALISMO
cio de los funcionarios o el despido del personal laboral, el dictado de bandos, la aprobación de instrumentos
de planificación urbanística y el ejercicio de acciones judiciales.
- Los Tenientes de Alcalde

Nombrados (y cesados) libremente por el Alcalde de entre los concejales integrados en la Junta de Go-
bierno o del Pleno, si aquélla existiese, tienen por misión la sustitución del Alcalde en caso de ausencia, vacan-
te o enfermedad. Pero, tratándose de gobiernos municipales de coalición entre diferentes formaciones políticas,
el número, las personas y las funciones – incluidas aquí las competencias que se deleguen – de los Tenientes de
Alcalde suelen incluirse en el acuerdo de coalición.
d. La Junta de Gobierno Local

La Junta de Gobierno Local debe constituirse necesariamente en los municipios con una población su-
perior a los 5.000 habitantes (artículo 20.1ª LBRL) u, optativamente, en los de menor población cuando así
lo decida el Pleno de la corporación.
En los municipios de régimen común, la Junta de Gobierno local es formada por el Alcalde y un núme-
ro de concejales variable pero no superior, en todo caso, a un tercio del número legal de miembros de la cor-
poración. A este respecto, cabe indicar que su regulación actual es el resultado de un proceso de gubernamen-
talización progresiva de un órgano que, en el inicio de la transición a la democracia – es decir, desde la entrada
en vigor de la Ley provisional de Elecciones Locales de 1978, hasta la promulgación de la LBRL en 1985 –
bajo la denominación de “Comisión Permanente” acogía una representación proporcional de todas las fuerzas
políticas representadas en el Pleno del municipio. Paso a paso, de este dibujo original se llegó al modelo actual
en el cual los concejales que integran la Junta de Gobierno son libremente designados y cesados por el Alcal-
de. Por esa razón la Junta de Gobierno Local carece de competencias propias al margen de las que le sean de-
legadas por el Alcalde o por el Pleno salvo, claro está, la de asistir permanentemente al Alcalde en el ejercicio
de sus funciones y ser informada por éste de todas sus decisiones (artículo 53 ROF).
Acerca de la composición de este órgano, si bien los Tenientes de Alcalde tienen necesariamente que
formar parte de él, no es necesario que todos los concejales integrados en ella gocen de tal condición.
El secretario de la Junta será el propio de la corporación, funcionario de habilitación nacional pertenecien-
te a un cuerpo dependiente del gobierno central, careciendo de validez los acuerdos adoptados sin su presencia.
Además de lo que más adelante se indicará sobre los municipios de gran población, la nueva Disposi-
ción Adicional 6ª de la LBRL, introducida por la LRSAL incrementó los poderes de la Junta de Gobierno
en detrimento del Pleno para aprobar ciertas medidas de carácter económico y presupuestario vinculadas con
las políticas de consolidación fiscal implementadas desde 2010 – presupuestos y planes de ajuste – cuando en
una primera votación estos asuntos no lograsen en el Pleno una mayoría suficiente. Este refuerzo de la Junta
de Gobierno Local debe ser considerado un avance más en el camino que conduce a la reproducción, en el se-
no de los Municipios, de la división de poderes propio de instancias territoriales superiores: el Alcalde como
primer ministro, los Tenientes de Alcalde como vicepresidentes, la Junta de Gobierno como consejo de mi-
nistros y el Pleno como Parlamento. En cualquier caso, la reciente STC 111/2016, de 9 de junio, TC anuló la
disposición referida por sacrificar de forma desproporcionada el principio democrático siendo que “las venta-
MUNICIPALISMO 225
jas (eventuales e indirectas) para la estabilidad presupuestaria propiciadas en algunos casos por la disposición
adicional 16ª LBRL no superan ampliamente ni compensan mínimamente los relevantes perjuicios causados
al principio democrático”203.
Por lo demás, por lo que hace a su régimen de funcionamiento, de la regulación de la LBRL y del ROF
(artículos 112 y siguientes) se extrae, de un lado, la existencia de dos tipos de sesiones – y por tanto, de con-
vocatorias – de la Junta de Gobierno dependiendo de si se van a adoptarse acuerdos o si se trata sólo de reu-
niones de carácter consultivo. Las primeras, lógicamente, están revestidas de mayor formalidad y garantías que
las segundas en lo que se refiere a la orden del día, convocatoria, quórum para su válida constitución, votación
formal para la adopción de acuerdos, constancia documental del desarrollo de las sesiones y publicidad de los
acuerdos (artículo 113 ROF). Las segundas, puramente deliberativas, están exentas de cualquier requisito for-
mal al margen de la genérica previsión de su carácter secreto (art. 70 LBRL)204.
Los regímenes municipales especiales
a. El Concejo Abierto
La LBRL reserva el régimen llamado de Concejo Abierto para los municipios con población inferior a
100 habitantes así como también para aquellos que tradicionalmente funcionaran de acuerdo con él o en los que
“su localización geográfica, la mejor gestión de los intereses municipales u otras circunstancias así lo aconsejen”.
Para estos municipios abiertos la LBRL (artículo 29) establece un régimen supletorio del que resulte de
los usos y costumbres locales. De acuerdo con él, los vecinos eligen directamente el Alcalde a través de un sis-
tema electoral mayoritario y, en el lugar del Pleno actuará una asamblea integrada por el conjunto de los veci-
nos. El Alcalde podrá designar, de entre los vecinos, hasta un máximo de tres Tenientes de Alcalde.
Respeto a la moción de censura, el ya referido artículo 197 LOREG, en su apartado 4º, acomoda la re-
gulación de la figura a la especialidades del concejo abierto estableciendo que las referencias realizadas a los
concejales deben entenderse hechas a los electores que consten del censo electoral del municipio; las hechas
al Pleno a la asamblea vecinal; que puede ser candidato cualquier vecino con derecho de sufragio pasivo y que
la mesa de edad sólo concederá la palabra, en el curso de la asamblea en que la moción sea debatida, al Alcal-
de y al candidato.
203 “No se trata de negar la legitimidad democrática o la capacidad representativa con que también cuenta, naturalmente, la junta de gobierno local. Se trata de constatar
que la disposición adicional decimosexta LBRL afecta singularmente a dos dimensiones del principio democrático, convenientemente aisladas por la STC 42/2014, de 25
de marzo, FJ 4 a): de un lado, la dimensión que exige tendencialmente que las decisiones vinculadas al destino de la comunidad sean tomadas conforme al principio
mayoritario por órganos colegiados de naturaleza representativa; y, de otro, la que garantiza, también tendencialmente, que, en el marco de procedimientos deliberativos,
la minoría pueda formular propuestas y expresar su opinión sobre las propuestas de la mayoría, sin predeterminar necesariamente resultados, pero con la posibilidad
abstracta de influir en ellos” (STC 111/2016, FJ 8º).
204 Debe traerse a colación, por su interés, la declaración interpretativa que sobre este art. 70 LBRL contiene la STC 161/2013, de 26 de septiembre, en su FJ 9: “el art.
70.1, párrafo segundo, LBRL, en tanto establece que las sesiones de las juntas de Gobierno local no son públicas, es conforme con el principio democrático (art.
1.1 CE) y el derecho a la participación en los asuntos públicos (art. 23.1 CE), siempre que se interprete en el sentido de que no incluye las decisiones relativas a las atri-
buciones delegadas por el pleno. Se trata de evitar que, aprovechando el carácter preceptivo de la no publicidad de las sesiones de la junta de gobierno local y mediante la
mera delegación de atribución del pleno en la junta, quede imposibilitado el control de la ciudadanía sobre el proceso de la toma de decisiones, que, por su importancia,
legalmente están sometidas al régimen de publicidad”.
226 MUNICIPALISMO
b. La organización de los municipios de gran población

Creado por la Ley 57/2003, de Medidas para la Modernización del Gobierno Local205, este régimen es-
pecial es aplicable, de conformidad con el artículo 121 LBRL, a los municipios con más de 250.000 habitan-
tes; a los municipios capitales de provincia o de Comunidad Autónoma; a los que superen los 75.000 habitan-
tes y cuenten con “circunstancias económicas, sociales, históricas o culturales especiales”206 . Las especialidades
organizativas que estos municipios presentan acerca de los de régimen común se pueden exponer como sigue:
- La regulación del Pleno lo aproxima a una asamblea parlamentaria. Tal y como explica la Exposición
de Motivos de la Ley 57/2003, se pretende que este órgano se convierta en “sede de debate de las grandes po-
líticas locales y de adopción de las decisiones estratégicas” del municipio. Sin embargo, la principal traducción
práctica de esta idea fue privar al Pleno de las competencias ejecutivas o de gestión que previamente detenta-
ba (por ejemplo, en materia de adjudicación de contratos, aprobación de proyectos o gestión patrimonial) que
pasan a encomendarse a la Junta de Gobierno Local junto con otras (en materia de licencias urbanísticas, san-
ciones, etc.) antes atribuidas al Alcalde que, en cualquier caso, sigue ejerciendo la presidencia del Pleno y pue-
de nombrar y cesar libremente a los miembros de la Junta de Gobierno Local.
- Pero, las mayores diferencias respecto del régimen común residen en el establecimiento, con carácter
necesario, de determinados órganos de representación de intereses sociales y de garantía de los derechos de los
vecinos, tales como el Consejo Social de la Ciudad (artículo 131 LBRL) – órgano de naturaleza consultiva en
que se integran representantes de organizaciones vecinales, sindicales, empresariales, sociales y profesionales –,
la Comisión de Sugerencias y Reclamaciones (artículo 132 LBRL) – órgano colegiados con cometidos próji-
mos a los de los ombudsman, integrada por representantes de todos los grupos municipales –, un órgano es-
pecífico para la resolución de reclamaciones económico-administrativas (artículo 137) – es decir, relativas a los
tributos demás ingresos municipales de derecho público – así como también, aunque sin carácter obligatorio,
un órgano de gestión tributaria (artículo 135 LBRL).
- Junto con lo anterior debe destacarse igualmente la previsión de un asesor jurídico (artículo 129 LBRL)
– designado por la Junta de Gobierno Local entre funcionarios públicos licenciados en Derecho – así como
de otros altos cargos de la Administración municipal como los Coordinadores de Área o los Directores Ge-
nerales – nombrados por el Pleno entre funcionarios públicos del grupo A1207 o, motivadamente en atención
a la especiales características del puesto o de la persona, entre funcionarios de grupos inferiores. De este mo-
do, con clara inspiración en la legislación reguladora del gobierno y de la administración estatales, el artículo
130 LBRL considera órganos “superiores” al Alcalde y a los miembros de la Junta de Gobierno Local y “ór-
ganos directivos” a los directores generales o asimilados, al titular de la asesoría jurídica, al Secretario General
del Pleno, al Interventor General, a los titulares de los órganos de dirección de los entes instrumentales mu-
nicipales y, de existir, al titular del órgano de gestión tributaria. La consecuencia más importante de esta ca-
lificación es el sometimiento de las personas titulares de estos órganos superiores y directivos a la legislación
205 A instancias del Parlamento de Cataluña, la STC 103/2013, de 25 de abril, sancionó la constitucionalidad de la Ley 57/2003 a salvo de la posibilidad, en ella prevista,
de que los Alcaldes pudiesen nombrar concejales no electos como integrantes de la Junta de Gobierno Local que fue declarada inconstitucional en cuanto que incompatible
con el principio democrático y el carácter representativo de las corporaciones locales.
206 Cuando la aplicación de este régimen no derive directamente de lo dispuesto en la LBRL, la decisión corresponde al Parlamento autonómico a instancia de los
municipios interesados o por propia iniciativa.
207 Es decir, pertenecientes a cuerpos o escalas que exijan para su ingreso título universitario superior (doctor, licenciado, graduado, ingeniero, arquitecto o equivalente).
MUNICIPALISMO 227
autonómica o estatal, de no existir la primera, de incompatibilidades de los miembros del Gobierno y de los
altos cargos de la Administración.
- Finalmente, del punto de vista de la organización territorial de la administración municipal, el artículo
128 LBRL impone una estructura desconcentrada a través de la obligada creación de distritos.
4. Competencias de los municipios
El sistema original de competencias municipales en la LBRL de 1985
a. La cláusula de capacidad general municipal

En coherencia con la concepción de la autonomía local como el derecho de intervenir en todos los asun-
tos que afecten al círculo de intereses de los entes locales, tal y como disponía el artículo 2 de la redacción ori-
ginal de la LBRL, el apartado 1º de su artículo 25 establecía una cláusula general de competencia municipal
que lo habilitaba, para “la gestión de sus intereses y en el ámbito de sus competencias” poder “promover toda
clase de actividades y prestar cuántos servicios públicos contribuyan para la satisfacción de las necesidades y
aspiraciones de la comunidad vecinal”. Un reconocimiento general, de hecho, perfectamente consistente con
el principio de subsidiariedad proclamado en el artículo 4.2ª de la Carta Europea de Autonomía Local: “Las
Entidades locales tienen, dentro del ámbito de la Ley, libertad plena para ejercer su iniciativa en toda materia
que no esté excluida de su competencia o atribuida a otra autoridad”.
b. Las competencias propias

Éstas eran configuradas anteriormente por la LBRL a través de un listado de materias sobre las que los
legisladores estatal y autonómico debían reconocer competencias a los municipios. La autonomía municipal
intervenía como límite a la libertad de configuración de los legisladores al disponer el artículo 2.1 LBRL que las
leyes deben reconocer a los municipios una capacidad de actuación acorde con las características de la actividad
pública de que trate y la capacidad de gestión municipal, inspirada en los principios de “descentralización” y
“máxima proximidad de la gestión administrativa a los ciudadanos”208 .
En síntesis, el modelo descansaba sobre dos pilares complementarios, cuantitativo y cualitativo: de un
lado, esa obligación del legislador sectorial de asegurar a los municipios una participación en la gestión de la
materia de que trate acorde con los referidos criterios de subsidiariedad y descentralización; de otro, que esa
participación local debe realizarse en régimen de autonomía y bajo la responsabilidad exclusiva de los muni-
cipios, sin que puedan considerarse admisibles controles o tutelas políticas o de oportunidad sobre la gestión
municipal, tal y como con toda claridad proclama el artículo 7.2ª LBRL: “las competencias propias se ejercen
en régimen de autonomía y bajo la propia responsabilidad, atendiendo siempre a la debida coordinación en su
programación y ejecución con las demás Administraciones Públicas”.
208 En coherencia, de nuevo, con la Carta Europea de Autonomía Local, cuyo art. 4.3ª establece que “el ejercicio de las competencias públicas debe, de modo general,
incumbir preferentemente a las autoridades más cercanas a los ciudadanos. La atribución de una competencia a otra autoridad debe tener en cuenta la amplitud o la natu-
raleza de la tarea o las necesidades de eficacia o economía”.
228 MUNICIPALISMO
En última instancia, la garantía de que la autonomía local no sea vulnerada corresponde al TC y, junto
a él, al legislador básico estatal pues, no por casualidad, la justificación de la competencia estatal para regular
unas bases de régimen local comunes para el conjunto del territorio estatal se fundaba, precisamente, en la ga-
rantía de la autonomía local frente al legislador autonómico209. E incluso más allá del régimen local, por cuan-
to el artículo 2.2ª LBRL dispone que esa determinación de cuál sea la intervención municipal es uno de los
contenidos necesarios de las leyes básicas estatales, sea cuál sea la materia a que afecten210 .
En concreto, las materias concretas relacionadas en el artículo 25 LBRL sobre las que los municipios han
de ostentar alguna competencia – las que en cada caso le reconozca el legislador sectorial - son las siguientes: (a)
seguridad en lugares públicos, (b) tráfico de vehículos en las vías municipales, (c) protección civil, (d) urbanis-
mo, habitación, parques y jardines, calles y caminos, (y) patrimonio histórico-artístico, (f ) medio ambiente, (g)
mataderos, mercados, comercio y defensa de consumidores y usuarios, (h) salubridad pública, (i) participación
en la atención primaria de salud, (i) cementerios y servicios funerarios, (j) servicios sociales, (l) abastecimiento
de agua, iluminación pública, limpieza viaria, recogida y tratamiento de basura, alcantarillado y saneamiento
de aguas residuales, (m) transporte público de personas, (n) cultura, deporte, ocio y turismo, (l) participación
en la programación de la enseñanza y cooperación con la Administración educativa en la construcción, man-
tenimiento y financiación de los centros docentes así como participe en su gestión.
c. Los servicios municipales obligatorios

Junto con las competencias propias, el artículo 26 LBRL contiene una relación de servicios que los mu-
nicipios tienen que prestar obligatoriamente, dependiendo de su número de habitantes, configurados jurídi-
camente como verdaderos derechos de los vecinos gracias a la acción contemplada en el artículo 18.g LBRL
que les permite exigir judicialmente la prestación o, en su caso, el establecimiento de esos servicios municipa-
les obligatorios. De hecho, como garantía suplementaria de la efectiva prestación de estos servicios, el propio
artículo 26 añade que la cooperación que las Diputaciones Provinciales tienen que prestar a los municipios
debe dirigirse de modo preferente a asegurar la efectiva prestación de estos servicios obligatorios por todos
los municipios. Antes de 2013 estos servicios municipales obligatorios eran los que a continuación se indican:
- Para todos los municipios, sea cuál sea su número de habitantes: iluminación pública, cementerio, re-
cogida de basura, abastecimiento domiciliario de agua potable, alcantarillado, acceso a los núcleos de pobla-
ción, pavimentación de vías públicas y control sanitario de alimentos y bebidas.
- Para los de más de 5.000 habitantes: además de los anteriores, parque público, biblioteca pública, pla-
za de abastos y recogida selectiva y tratamiento de basura.
- Para los de más de 20.000 habitantes, además de los anteriores, protección civil, prestación de servi-
cios sociales, prevención y extinción de incendios e instalaciones deportivas de uso público.
-Finalmente, para los de población superior a 50.000 habitantes, además de los anteriores, transporte
urbano de personas y protección del medio ambiente.
209 Cfr., STC 214/1989, de 21 de diciembre.

210 Literalmente, “Las Leyes básicas del Estado previstas constitucionalmente deberán determinar las competencias que ellas mismas atribuyan o que, en todo caso,
deban corresponder a los entes locales en las materias que regulen”.
MUNICIPALISMO 229
Dado que la relación anterior es la que consta en la legislación básica nada impide que las leyes autonó-
micas puedan, en las materias de su competencia, ensanchar el ámbito de estos servicios. De hecho, es común
que eso acontezca211 aunque, de acuerdo con el principio de lealtad institucional, la imposición de nuevas obli-
gaciones a los entes locales debe acompañarse de la financiación suplementaria que en cada caso corresponda.
Sólo cuando la prestación del servicio resultase imposible o desproporcionadamente gravosa, la Comunidad
Autónoma podrá dispensar de su prestación al municipio que así lo solicite (artículo 26.2 LBRL).
d. Actividades complementarias
El artículo 28 LBRL habilitaba también a los municipios para realizar actividades complementarias de
las de otras Administraciones, refiriéndose en particular a algunas materias tales como “las relativas a la educa-
ción, la cultura, la promoción de la mujer, vivienda, sanidad y protección del medio ambiente”. Esta previsión
se completaba con lo previsto en la Disposición Transitoria 2ª de la propia Ley que permitía a los municipios
desarrollar actividades de ejecución sobre las materias expresamente listadas en el artículo 28, siempre y cuan-
do no estuviesen expresamente atribuidas a otras Administraciones.
e. El debate sobre el cuadro de las competencias locales: pacto local y segunda

descentralización
La insatisfacción frente al incumplimiento del programa establecido en la LBRL movió a los munici-
pios a exigir, a través de sus asociaciones representativas, la necesidad de una “segunda descentralización” a fin
de asegurar la financiación de las denominadas competencias impropias y ensanchar el ámbito de competen-
cias de los municipios, permitiéndoles la asunción de funciones estatales o autonómicas. Estas demandas lo-
cales212 provocaron, entre otras consecuencias, la alteración de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional a
través de la LO 8/1999, de 21 de abril, para introducir como acción autónoma el denominado “conflicto en
defensa de la autonomía local”; la reforma de la Ley Orgánica reguladora del derecho de reunión a fin de in-
troducir la necesidad de un informe municipal en el procedimiento de autorización de reuniones y manifes-
taciones (LO 9/1999, de 21 de abril); en la misma fecha, la reforma de la Ley Orgánica de Seguridad Ciu-
dadana amplió la potestad sancionadora local o también, entre otras, la modificación de la Ley Orgánica del
Derecho a la Educación para introducir fórmulas de colaboración local en el mantenimiento de los centros
escolares. Pero, quizás, el fruto más importante de esta corriente “descentralizadora” fuesen las ya referidas re-
formas de la LBRL de 1999 y 2003.
Así andaban las cosas cuando la crisis financiera de 2007-2008 se transformó en una crisis de deuda
pública y cambió, en los términos que a continuación se verán, el marco en que se desarrollaba el régimen lo-
cal español.
211 Por ejemplo, en materia ambiental, de turismo, de servicios sociales, cultura o transporte.
212 Vid. SANZ LARRUGA, “La eliminación de las duplicidades funcionales”, en SARMIENTO ACOSTA, Comentarios a la Ley 27/2013, de 27 de diciembre, de Ra-
cionalización y Sostenibilidad de la Administración Local, Comares, Granada, 2014, p. 92 y ss.
230 MUNICIPALISMO
El sistema de competencias locales establecido por la LRSAL de 2013
a. La justificación oficial de la reforma

En efecto, al igual que en otros muchos campos, la conversión de la crisis financiera en una crisis de deu-
da pública – gracias, en buena medida, al rescate público de la banca – ofreció la oportunidad de aplicar, tam-
bién en el ámbito local, el programa de máximos: es decir, hacer que la administración local en su conjunto pi-
vote alrededor del principio de sostenibilidad y equilibrio financiero, que ya había sido constitucionalizado en
septiembre de 2011 a través de la modificación express del artículo 135 CE.
Veremos a continuación de qué modo estos principios generales se concretan en un nuevo sistema de
competencias municipales que, en síntesis, se recoge en la nueva redacción del artículo 7 LRSAL que diferen-
cia entre competencias propias, delegadas y, al margen de las dos categorías anteriores, las originariamente lla-
madas “impropias” en la propuesta gubernamental.
b. De la supresión de la cláusula general de competencia municipal al condicionamien-

to financiero de las competencias municipales
La nueva redacción del apartado 1º del artículo 25 LBRL hizo desaparecer la clásica cláusula general de
competencia municipal. En efecto, donde antes se habilitaba al municipio para desarrollar “toda clase de acti-
vidades y prestar cuántos servicios públicos contribuyan para la satisfacción de las necesidades y aspiraciones
de la comunidad vecinal” ahora se dice, mucho más limitadamente, que “el municipio, para la gestión de sus
intereses y en el ámbito de sus competencias, puede promover actividades y prestar los servicios públicos que
contribuyan a satisfacer las necesidades y aspiraciones de la comunidad vecinal, en los términos previstos en
este artículo” que enumera exclusivamente, como ya nos consta, las competencias municipales propias. A esta
nueva redacción del precepto hay que añadir el nuevo artículo 2 LBRL que añade, a su redacción anterior, una
“estricta sujeción a la normativa de estabilidad presupuestaria y sostenibilidad financiera” así como también la
supresión del artículo 28, que regulaba las ya referidas “actividades municipales complementarias”.
La conclusión es evidente: la anterior capacidad general que los municipios detentaban para promover
cualesquiera actividades de interés para la comunidad local queda ahora restringida al ámbito de las compe-
tencias que el legislador expresamente le reconozca siempre dentro de los estrechos márgenes delineados por
la legislación de estabilidad presupuestaria.
La principal consecuencia práctica del cambio es el establecimiento de una jerarquía, financieramente
condicionada, entre las diferentes categorías de competencias municipales. Dicho de otra manera, el legisla-
dor básico establece una prelación en la distribución de recursos financieros entre las diferentes competencias
municipales, de acuerdo con el orden siguiente:
• En primer lugar, los servicios municipales obligatorios.

• Después las demás competencias propias.
• A continuación, las competencias delegadas (a la que, de cualquier modo, la regulación legal intenta
asegurar una dotación financiera suficiente a la que se condiciona la propia efectividad de la delegación).
MUNICIPALISMO 231
• Y, por fin, al margen de las anteriores aquéllas otras que, de conformidad con el artículo 7.4ª LBRL,
los municipios podrán asumir sólo cuando no se ponga en riesgo la “sostenibilidad financiera del
conjunto de la Hacienda municipal” y no suponga “un supuesto de ejecución simultánea del mismo
servicio público con otra Administración pública”, extremos ambos que tendrán que ser constatados
por medios de sendos informes vinculantes emitidos, uno, por la Administración competente por
razón de la materia en el que se señale la inexistencia de duplicidades y, el segundo, por la que ejer-
za sobre el municipio la tutela financiera. Un condicionamiento similar, en este caso también con el
objetivo de favorecer la gestión privada de los servicios locales, se contiene en el artículo 86 LBRL
que apodera a la entidades locales para el ejercicio de la iniciativa pública para el desarrollo de acti-
vidades económicas siempre y cuando quede garantizado el cumplimiento de la normativa de esta-
bilidad presupuestaria y de sostenibilidad financiera en el ejercicio de sus competencias, además de
analizarse el impacto que la medida pueda producir sobre la “competencia empresarial”.
El indicado condicionamiento financiero de las competencias locales se expresa también bajo la forma
de plan de ajuste económico-financiero para los municipios que incumplan los objetivos fijados por la ley de
estabilidad (regla de gasto, objetivo de deuda y déficit públicos, plazo de pago a proveedores) que, entre otras
medidas, puede suponer la supresión de las competencias municipales diferentes de las propias y de las ejerci-
das por delegación así como imponer una gestión coordinada o integrada de los servicios locales “a fin de re-
ducir sus costes” (art. 116 bis LBRL).
c. Las competencias propias

Las alteraciones introducidas por la LRSAL afectan a las condiciones en que el legislador sectorial de-
be reconocer facultades de intervención a los municipios y, también, al propio listado de competencias, que re-
sulta reducido respecto a la redacción anterior del artículo 25 LBRL.
En cuanto a la primera de las modificaciones indicadas, el apartado 4º del artículo 25 LBRL exige ah-
ora que las leyes sectoriales que reconozcan nuevas competencias a los municipios vayan acompañadas de una
memoria económica en la que se evalúe el impacto que la decisión tiene sobre la Hacienda municipal y el cum-
plimiento de las exigencias de la normativa de estabilidad presupuestaria. En ese mismo sentido, se prevé que
la ley contenga una dotación económica que asegure a los municipios la suficiencia financiera si bien, en todo
caso, con la limitación de que no suponga “un mayor gasto de las Administraciones públicas”.
En segundo lugar, la LRSAL reduce el ámbito de competencias propias de los municipios suprimien-
do materias como la defensa de consumidores y usuarios y la participación municipal en la programación de
la enseñanza o en la gestión de la atención primaria de salud. Mayor alcance tiene la reducción del conteni-
do de las competencias municipales sobre servicios sociales, donde se pasa de la “prestación de servicios socia-
les y la promoción y reinserción social” a la menos ambiciosa “evaluación e información de situaciones de ne-
cesidad social y atención inmediata la personas en situación o en riesgo de exclusión social”, reducción que se
completa con la transferencia obligatoria a las Comunidades Autónomas de las competencias sustraídas a los
232 MUNICIPALISMO
municipios213 . Algo similar sucede en materia de medio ambiente, donde se pasa de la amplia “protección del
medio ambiente” a la más restringida “gestión de residuos sólidos urbanos y protección contra la contamina-
ción acústica, lumínica y atmosférica en zonas urbanas”. En los demás casos, las alteraciones se reducen a una
modernización de las nociones empleadas para la identificación de la materia sin que el cambio suponga mo-
dificación alguna de su contenido.
Sin embargo, además de estos cambios, la nueva configuración de las competencias propias supone un
cambio de fondo directamente relacionado con una nueva concepción de la función del legislador básico en
materia de régimen local e, incluso, con la de la propia autonomía municipal. Así, lo que antes era una garantía
de mínimos – relacionada con la idea de que la justificación de las bases estatales en materia de régimen local
era, precisamente, garantizar un espacio competencial mínimo para los municipios frente al legislador secto-
rial autonómico – se convierte en la LRSAL en una regulación de máximos, vinculante también para los le-
gisladores autonómicos al impedirles reconocer a los municipios como propias competencias diferentes de las
concretamente listadas en el artículo 25. Si pretendieran hacerlo, tendrían que cumplir con los estrictos con-
dicionantes del nuevo artículo 7.4ª LBRL: no poner en riesgo la sostenibilidad financiera del conjunto de la
Hacienda municipal y no incurrir en duplicidad competencial con otras administraciones.
No obstante, la STC 41/2016, de 3 de marzo, declaró la inconstitucionalidad parcial de la LRSAL, por
invasión estatal de competencias autonómicas, con el argumento de que el Estado “sólo podrá atribuir com-
petencias locales específicas, o prohibir que ellas se desarrollen en el nivel local, cuando tenga la competencia
en la materia o sector de que trate”, en referencia directa a la sanidad, la educación y los servicios sociales. El
alto tribunal desarticula, pues, la transferencia obligatoria de esas competencias municipales a las Comunida-
des Autónomas.
d. Los servicios municipales obligatorios

Lo primero que destaca en la nueva redacción del artículo 26 LBRL es la supresión, en su apartado 1º,
de la referencia a la cooperación horizontal entre municipios como forma de prestación de estos servicios obli-
gatorios. Así, si antes el precepto hacía referencia a “los municipios, por sí sólo o asociados, deberán prestar en
todo y cualquier caso los servicios siguientes”, la aposición “por sí sólo o asociados” desaparece en la redacción
dada por la LRSAL. La interpretación que esta supresión merezca es objeto de debate doctrinal: junto a quien
opina que se trata sólo de un ejercicio estilístico, de economía literaria, del legislador214 quien escribe conside-
ra, por el contrario, que la eliminación de cualquier referencia al asociacionismo municipal es consistente con
la voluntad expresa de la LRSAL de privilegiar la coordinación, e incluso la prestación directa, provincial so-
bre la cooperación intermunicipal. Es decir, de primar a las Diputaciones Provinciales sobre las mancomuni-
dades y consorcios intermunicipales.
213 Transferencia que, de acuerdo con la Disposición Transitoria 2ª LRSAL, debería completarse en el plazo máximo de dos años a contar desde la entrada en vigor
de la ley.
214 Vid. VÁZQUEZ PITA, pág. 47 e 48. O autor alega, en defesa de su tesis, que la Disposición Transitoria 11ª LRSAL, al referirse al ámbito competencial de las Man-
comunidades de municipios hace referencia, precisamente, a la realización de obras y a la prestación de los servicios municipales obligatorios.
MUNICIPALISMO 233
De hecho, esta es una de las novedades más importantes de la nueva ley: la coordinación provincial obli-
gatoria de la mayoría de los servicios obligatorios215 para los municipios con una población inferior a los 20.000
habitantes. De acuerdo con este nuevo sistema, la Diputación Provincial propondrá al Ministerio de Hacien-
da, “con la conformidad de los municipios afectados”, la forma concreta de prestación del servicio que puede
inclusive suponer la prestación directa del servicio por la Diputación. La decisión del Ministerio de Hacienda,
previo informe no vinculante de la Comunidad Autónoma que ejerza la tutela financiera, deberá suponer una
reducción del coste efectivo del servicio216. Y, de hecho, la gestión municipal sólo quedará restaurada si el mu-
nicipio justifica ante la Diputación que él puede prestar el servicio con un coste efectivo más pequeño que el
que resulte de la fórmula provincial. En cualquier caso, si la Diputación Provincial asumiera la prestación del
servicio, repercutirá en el municipio el coste efectivo excepto que él se financie a través de tasas recaudadas por
la propia administración provincial.
En cuanto al elenco concreto de servicios municipales obligatorios (SMO), las principales novedades
son la supresión del “control de alimentos y bebidas” como SMO para todos los municipios; para los de pobla-
ción superior a los 20.000 habitantes se reduce, tal y como ya fue examinado, al alcance de la competencia en
materia de servicios sociales al tiempo que se eliminan los relativos a la educación y a la sanidad. Todos ellos
habrían de ser objeto de transferencia obligatoria a las Comunidades Autónomas, de conformidad con lo dis-
puesto en las Disposiciones Transitorias 1ª y 2ª de la LRSAL que fijaban, respectivamente, un plazo de cin-
co años para la asunción progresiva por las Comunidades Autónomas de las antiguas competencias locales en
materia sanitaria y dos – con terminación prevista del periodo transitorio en 31 de diciembre de 2015 – para
los servicios sociales217, si bien esta previsión fue anulada por la STC 41/2016, de 3 de marzo. Finalmente, pa-
ra los municipios con población superior a 50.000 habitantes, el anterior SMO de “protección del medio am-
biente” queda reducido al más limitado de “medio ambiente urbano”.
Sólo en dos casos cabe hablar de ampliación respecto de la anterior regulación de los SMO: así, se ex-
tiende a todos los municipios la obligatoriedad del servicio de tratamiento de residuos (antes sólo aplicable a
los de más de 5.000 habitantes) y de prevención y extinción de incendios (antes, sólo exigible para los de más
de 20.000 habitantes). En todo caso, el alcance real de esta ampliación debe relativizarse porque, en realidad,
la encomienda se dirige más a las Diputaciones Provinciales que a los municipios individualmente considera-
dos, de acuerdo con lo dispuesto en el nuevo artículo 36.1.c LBRL.
215 Recogida y tratamiento de residuos sólidos urbanos, abastecimiento domiciliario de agua potable y evacuación y saneamiento de aguas residuales, limpieza viaria,
acceso a los núcleos de población, pavimentación de vías urbanas e iluminación pública.
216 El concepto de “coste efectivo”, que ocupa un lugar central en el sistema de la LRSAL por cuanto puede justificar que se prive a los municipios más pequeños de
buena parte de sus competencias, no está directamente definido en la ley. El artículo 116 ter LRSAL habilita al Ministerio de Hacienda a regular los criterios para el cál-
culo de este coste efectivo, contenidos en la Orden HAP/2075/2014, de 6 de noviembre, por la que se establecen los criterios de cálculo del coste efectivo de los servicios
prestados por las entidades locales.
217 Sobre las modificaciones competenciales em materia de servicios sociales, educación, sanidad y medio ambiente vid. AYMERICH CANO, GARCÍA PÉREZ y
MORA RUÍZ, “Estudio de las competencias sobre servicios sociales, educación, salud y medio ambiente urbano”, en SARMIENTO ACOSTA (coord.), Comentarios a
la Ley 27/2013 [...], cit., pág. 303 y ss.
234 MUNICIPALISMO
e. Las competencias ejercidas por delegación de otras administraciones

En el sistema de la LRSAL de 2013, paradójicamente, las competencias que les son retiradas a los mu-
nicipios y transferidas a la Comunidades Autónomas – en materia de sanidad y servicios sociales – junto con
cualesquiera otras que ellas o el Estado consideren convenientes, pueden ser delegadas a los municipios.
Respecto del ámbito material de la delegación, hay que destacar la mayor amplitud con que esta es con-
templada en relación con la legislación anterior. En efecto, si anteriormente las competencias delegadas tenían
que guardar alguna relación con los intereses propios del municipio, en la actualidad esta referencia desaparece
de modo que en la actualidad puede ser delegada en los municipios cualquier competencia siempre y cuando,
eso sí, dicha operación suponga una mejora de la “eficiencia en la gestión pública”, contribuya a la “eliminación
de duplicidades administrativas” y, sobre todo, sea acorde con la omnipresente “legislación de estabilidad pre-
supuestaria y sostenibilidad financiera”, criterios que deben acreditarse convenientemente por medio de una
memoria económica que, preceptivamente, debe acompañar a la delegación (artículo 26.2ª, párrafo segundo).
Pero más allá de estos principios informadores de la conveniencia de la delegación, el precepto marca una limi-
tación clara a su efectividad: en caso ninguno podrá suponer “un mayor gasto de las Administraciones Públicas”.
En cuanto a las materias que pueden ser delegadas, el propio artículo 27 enumera objetos diversas, algu-
nos de ellos no relacionadas con los intereses locales. Comienza, como ya fue apuntado, por incluir aquéllas que
previamente fueron eliminadas del listado de competencias municipales propias – a saber, vigilancia y control
de la contaminación ambiental; protección del medio natural; prestación de servicios sociales, promoción de
la igualdad de oportunidades y prevención de la violencia contra la mujer; conservación y mantenimiento de
centros sanitarios de titularidad autonómica; creación, mantenimiento y gestión de escuelas infantiles de edu-
cación de titularidad pública; realización de actividades complementarias de centros docentes; gestión de ins-
talaciones deportivas estatales o autonómicas; inspección y sanción de establecimientos comerciales; turismo;
espectáculos públicos – terminando con otras que nada tienen que ver, en principio, con la esfera tradicional
de intereses y responsabilidades municipales – he ahí el caso de la liquidación y recaudación de tributos auto-
nómicos y estatales o la inscripción de asociaciones y entidades en registros administrativos estatales o auto-
nómicos; o, aún, la gestión de talleres unificados de información y tramitación administrativa.
Así pues, ¿cómo puede una ley privar a los municipios de unas competencias que inmediatamente ella
misma les permite ejercer por delegación? La explicación es doble: de un lado, los estrictos condicionantes fi-
nancieros que el artículo 27 impone para que la delegación pueda hacerse efectiva; de otro, la falta de autono-
mía con que, a diferencia de las propias, son ejercidas estas competencias delegadas.
Financieramente, la delegación tendrá que acompañarse siempre de una financiación adecuada, que
figure en los presupuestos de la administración delegante para cada ejercicio económico, “siendo nula sin esa
dotación”. Además, si la Comunidad Autónoma delegante no cumpliese sus obligaciones financieras, el muni-
cipio queda facultado para compensarlas automáticamente con otras obligaciones financieras que él tenga pa-
ra con aquella (artículo 27.6ª LBRL).
Política y administrativamente, la competencia delegada será ejercida de conformidad con la legislación
de la instancia delegante (artículo 27.8ª LBRL) que podrá dictar instrucciones técnicas generales, recoger in-
formación acerca de la gestión municipal, enviar comisionados y formular los requerimientos que estime opor-
tunos para corregir las deficiencias observadas. Si el municipio desatendiese las instrucciones o requerimientos
MUNICIPALISMO 235
de la administración delegante, la delegación podrá ser revocada. Como forma suplementaria de control, con-
gruente con la regulación general de la figura, los actos dictados por el municipio en ejercicio de la cualifica-
ción delegada podrán ser impugnados ante la administración delegante (artículo 27.4ª LBRL).
La posición del municipio, sin embargo, se equilibra frente a las amplias potestades que detenta la ad-
ministración delegante con ciertas garantías tales como la tipificación de los motivos de revocación o renuncia
en el acuerdo o disposición de delegación (apartado 7º), la aceptación del municipio afectado para que la dele-
gación sea efectiva (apartado 5º), la estabilidad de la delegación, que no podrá ser de duración inferior a cinco
años (apartado 1º) y, finalmente, su carácter homogéneo y no discriminatorio en el sentido de que cuando la
misma cualificación sea delegada en dos o más municipios de una misma provincia, “tendrá que realizarse si-
guiendo criterios homogéneos” (apartado 2º).
Concluyendo, la cláusula de que la delegación no puede suponer un mayor gasto de las Administracio-
nes, en vez de colocar el debate en el campo del principio de no-retroceso de los derechos y conquistas socia-
les, consagra legalmente el principio contrario: es decir, el de no progresión, en abierta contradicción con la
vigente Constitución. De hecho, la LRSAL introduce una garantía adicional: la Comunidad Autónoma de-
be asegurar la financiación al 100% de la cualificación que se delega, “siendo nula sin esa dotación? (artículo
27.6º LRSAL). De modo que si, como es previsible, los recursos autonómicos no cubriesen la financiación de
los servicios tal y como los municipios los venían prestando, sólo caben dos hipótesis: ora reducirlos, cuantita-
tiva o cualitativamente, ora incrementar los copagos exigidos a sus usuarios.
f. Conclusión provisional: la desactivación autonómica de la LRSAL

Sin embargo, antes aún de que la LRSAL entrase en vigor, diversas Comunidades Autónomas dicta-
ron diversas leyes y disposiciones con el objetivo de impedir o, cuando menos, atrasar, su aplicación efectiva
en sus respectivos territorios. Con diversas fórmulas, todas estas normas autonómica tratan de impedir que
puedan ser calificadas como “impropias” (o, si así se prefiere, como “competencias diferentes de las propias y
de las ejercidas por delegación”) aquéllas que ya no se hallen incluidas en el listado de materias del artículo 25
LBRL, tomando como punto de partida la irretroactividad de la LRSAL sostenida, con argumentos diversos,
por diferentes autores218. Así por ejemplo, la Ley gallega 5/2014, de 27 de mayo, de Medidas Urgentes deri-
vadas de la entrada en vigor de la LRSAL, redefine, en su artículo 3, la noción de competencias impropias al-
rededor de dos ideas básicas:
• De un lado, sólo pueden sean consideradas como impropias las competencias nuevas, es decir, las
que aún no se encontrasen atribuidas o ejercidas por los municipios. Se asume, pues, la irretroacti-
vidad de la LRSAL.
• En segundo lugar, la ley gallega excluye directamente de ese concepto de “nuevas competencias” la
continuidad en la prestación de servicios ya establecidos (artículo 3.3ª) .
218 Entre ellos VELASCO CABALLERO (“Títulos competenciales y garantía institucional de la autonomía local en la Ley de Racionalización y Sostenibilidad de la
Administración Local”, en La reforma de 2013 del régimen local español, libro colectivo dirigido por SANTAMARÍA PASTOR, Fundación Democracia y Gobierno Local,
Barcelona, 2014) y JIMÉNEZ ASENSIO (Vademécum sobre la Ley de Racionalización y Sostenibilidad de la Administración Local: 100 cuestiones sobre su aplicación, Federación
de Municipios de Catalunya, Barcelona, 2014).
236 MUNICIPALISMO
Por otra parte, respecto de aquellas competencias para las LRSAL establecía un plazo concreto para su
transferencia obligatoria a la Comunidad Autónoma – es decir, las de educación, sanidad y servicios sociales
– la Disposición Adicional 4ª de la ley gallega de Medidas Urgentes prevé que los municipios continúen pres-
tando esos servicios mientras “no se den las condiciones previstas para su transferencia en la legislación bási-
ca y, en particular, el establecimiento de un nuevo sistema de financiación autonómica y de las haciendas lo-
cales” (alinea 1ª).
Así pues, aunque fuese con carácter provisional, estas leyes autonómicas anticiparon las soluciones, ya
definitivas, establecidas por el TC en sus sentencias 41 y 111/2016 que a través de sus declaraciones de in-
constitucionalidad (y consiguiente nulidad) y de carácter interpretativo desactivó, en buena medida, los obje-
tivos pretendidos por la LRSAL.
5. El personal al servicio de los municipios
Una breve referencia histórica

Hasta bien entrada la transición democrática, el sistema de empleo público en los municipios españo-
les distaba de aproximarse al propio de un sistema burocrático: a excepción de determinados cuerpos – los de
“habilitación nacional”, algunos empleos técnicos y los cuerpos de policía y bomberos – el acceso no se reali-
zaba a través de procedimientos meritocráticos, siendo lo más habitual la consolidación laboral o funcionarial
a posteriori de un personal que había accedido al empleo público por vías clientelistas.
Así, en el momento en que se constituyen, después de las elecciones municipales de 1979, los primeros
gobiernos locales democráticos, el empleo público local era escaso – integrado sólo por 213.000 personas en
1975, incluidas las empleadas por las provincias – y poco profesionalizado, integrado en su mayor parte por
personal funcionario (sólo un 18% era personal laboral). Sobre esta realidad se producirán a mediados de los
años ochenta, siguiendo el relato de CUENCA CERVERA219, diversos fenómenos que explican la estructu-
ra y la problemática del empleo público local en la actualidad: un extraordinario incremento del personal em-
pleado por los entes locales junto con un importante incremento de la inestabilidad en el empleo.
Otra de las características del empleo público municipal es su elevada politización: el alto porcentaje de
cargos políticos (cargos políticos electos y personal eventual de asesoramiento político) empleados en exclusi-
va en los entes municipales y, como consecuencia, que la política de personal de los municipios obedeciese más
a una racionalidad política que a una racionalidad administrativa.
En el transcurso de los fenómenos indicados, el acuerdo se convirtió en la principal fuente reguladora
de las relaciones de empleo público en la administración local, acuerdos en muchas ocasiones no publicados y
con un contenido frecuentemente inconstitucional por incompatible, entre otros, con los principios de igual-
dad, mérito y capacidad220. El convenio para el personal laboral, el acuerdo para el funcionario y la Relación de
Puestos de Trabajo, instrumento central en la planificación del empleo público local y con un elevado carácter
219 Cfr., El empleo público local en la España democrática. Una perspectiva institucional, Fundación Democracia y Gobierno Local, Barcelona, 2015.
220 Así fue reconocido en el Informe final de la Comisión para el Estudio y Preparación del Estatuto Básico del Empleado Público, accesible en http://www.seap.mi-
nhap.gob.es/dms/es/web/areas/funcion_publica/estatutobasico/estatuto_funcion_publica/proceso/parrafo/0/Informe-de-la-comision-de-expe.pdf, pág. 89 y siguientes.
MUNICIPALISMO 237
negocial, para los dos grupos, son los pilares básicos sobre los que se construye el sistema vigente de empleo
público municipal. Al menos, como se dirá, mientras la crisis no cambió las reglas del juego.
El empleo público municipal en cifras

De acuerdo con el Boletín de Empleo Público del Registro Central de Personal del Ministerio de Ha-
cienda y Administraciones Públicas correspondiente a enero de 2015, en esa fecha el total de personal em-
pleado por los municipios españoles ascendía a 517.838 de los cuales 183.504 era personal funcionario (y, en-
tre ellos 5.647 funcionarios de Administración Local con habilitación nacional), 303.747 personal laboral y
los restantes 30.587 “otro personal?” categoría en la que se incluye el personal denominado “eventual”, es de-
cir, asesores políticos de los cargos electos y de los grupos políticos municipales. De acuerdo con estas cifras, el
personal al servicio de los municipios representa algo menos de una quinta parte del total de empleados pú-
blicos españoles: 2.554.804 personas.
Tipología del empleo público municipal

En cuanto a la estructura y clases de personal al servicio de los municipios, hay que tener en cuenta la
clasificación que establece el artículo 89 LBRL, de acuerdo con el cual “el personal al servicio de las entida-
des locales estará integrado por funcionarios de carrera, contratados en régimen de derecho laboral y personal
eventual que desempeña puestos de confianza o asesoramiento especial”.
a. La reserva de funciones en la Administración local al personal funcionario

El artículo 92.3º LBRL, en la nueva redacción introducida por la LRSAL, establece que “corresponde
en exclusiva a los funcionarios de carrera al servicio de la Administración local el ejercicio de funciones que
impliquen la participación directa o indirecta en el ejercicio de potestades públicas o en la salvaguarda de los
intereses generales. Igualmente son funciones públicas, de desempeño reservado a los funcionarios de carre-
ra, aquéllas que, en desarrollo de la presente ley, se reservaran a funcionarios para una mejor garantía de la ob-
jetividad, imparcialidad e independencia en el ejercicio de la función”. Paradójicamente, aunque este precepto
persiga convertir al personal funcionario en el personal ordinario y habitual de la administración municipal,
los conceptos jurídicos indeterminados que emplea – dependientes, todos ellos, de la concreción que en cada
caso realice la normativa autonómica e, inclusive, la local – pueden producir, precisamente, el efecto contrario:
es decir, que excepción hecha de un núcleo irreductible reservado necesariamente a funcionarios, la generali-
dad de los empleos se abran al personal laboral.
b. Las fuentes reguladoras del régimen del personal funcionario municipal

Cuáles sean las normas reguladoras del régimen jurídico del personal funcionario de las entidades loca-
les es una cuestión compleja habida cuenta de que tanto en la materia “régimen local” como en la de “función
pública” concurren competencialmente el Estado y las Comunidades Autónomas. El asunto será, pues, decidir
cuál de esos dos títulos competenciales prevalece: si el régimen local o la función pública. A esa cuestión res-
ponde la LRSAL de 2013, redactando de nuevo el artículo 92.1ª LBRL que ahora dispone que “los funciona-
rios al servicio de la Administración local se rigen, en lo no dispuesto por esta Ley, por la Ley 7/2007, de 12 de
238 MUNICIPALISMO
abril, del Estatuto Básico del Empleado Público, por la restante legislación del Estado en materia de función
pública así como por la legislación de las Comunidades Autónomas, en los términos del artículo 149.1.18ª CE”.
Así pues, el cuadro regulador de la función pública local se compone de tres escalones diferentes: en pri-
mer término, la Ley de Bases de Régimen Local que introduce algunas especialidades, pocas en cualquier caso,
respecto de la legislación estatal en materia de función pública; en segundo lugar, la legislación estatal básica
de función pública (el EBEP) y el resto de la legislación del Estado en esta materia siempre que haya legisla-
ción autonómica aplicable y, finalmente, la legislación autonómica de función pública, que será la que tenga
que establecer, para cada ámbito territorial, el marco normativo concreto aplicable al personal funcionario de
las entidades locales.
A auto organización local en el ámbito del personal se expresa, preferentemente, a través de instrumen-
tos de ordenación y planificación como el cuadro de personal o la ya referida Relación de Puestos de Traba-
jo (RPT), comprensiva de la totalidad de los puestos de trabajo de cada municipio, sea cuál sea su naturaleza.
De este modo, acerca de los procedimientos y criterios de selección de los funcionarios públicos muni-
cipales, las sintéticas referencias contenidas en la legislación básica de régimen local (LBRL y TRRL)221 deben
completarse con lo previsto en la legislación estatal y, en especial, con la regulación general que para el conjun-
to del empleo público – es decir, tanto para funcionarios como para laborales – contiene el EBEP en su artí-
culo 61 que, resumidamente, establece que los procedimientos tendrán carácter abierto y garantizarán la libre
competencia; serán resueltos por órganos de selección colegiados paritarios, imparciales y profesionales de los
que no pueden formar parte ni cargos políticos “sea por elección o por nombramiento” ni tampoco funciona-
rios interinos o personal eventual (artículo 60); que los procedimientos ordinarios serán la “oposición”222 y el
“concurso-oposición”223 aunque, para este último, se introduce la limitación de que la valoración otorgada a los
méritos tiene que ser “proporcionada” sin que pueda suponer, por sí sola, la superación de las pruebas. Para el
ámbito concreto de la función pública, el RD 896/1991, de 7 de julio, establece una regulación de mínimos del
procedimiento de selección de funcionarios locales que, aunque siga en vigor, debe ser interpretada de confor-
midad con lo dispuesto en el EBEP. Por lo demás, será la legislación autonómica de empleo público la que se
aplique, siempre en la medida en que no se oponga a la normativa estatal básica.
c. El personal laboral
Los principales caracteres del régimen jurídico del personal laboral al servicio de los municipios son los
que a continuación se indican:
• El suyo es un régimen jurídico mixto, con elementos jurídico-administrativos – así, todo lo relativo
a la convocatoria, selección, planificación y ordenación por medio de las mencionadas RPT – y ju-
rídico-laborales – en lo que concierne a la relación jurídica, laboral, que los vincula con la Adminis-
221 Vid. artículo 91.2º LBRL.

222 Definida como “pruebas consistentes en la comprobación de los conocimientos y la capacidad analítica de los aspirantes, expresados en forma oral o escrita, en la
realización de ejercicios que demuestren la posesión de competencias y habilidades, en la comprobación del dominio de lenguas extranjeras y, en su caso, en la superación
de pruebas físicas” (art. 61.2º EBEP).
223 Es decir, “procesos selectivos que incluyen, además de las obligadas pruebas de capacidad, la valoración de los méritos de los aspirantes”.
MUNICIPALISMO 239
tración. De esta dualidad sustantiva deriva que sean dos las jurisdicciones competentes: la conten-
cioso-administrativa y la social.
• Sin embargo, la claridad conceptual de esta distinción se complica en la práctica debido, principal-
mente, a la tendencia marcada por el EBEP de homogeneizar, en lo posible, los regímenes jurídicos
aplicables a todos los empleados públicos, sea cuál sea el vínculo que tengan con la Administración.
El artículo 7 EBEP establece que “el personal laboral al servicio de las Administraciones Públicas se
rige, además de la legislación laboral y de las demás normas convencionalmente aplicables, por los
preceptos de este Estatuto que así lo establezcan”, resultando que son numerosos los preceptos del
EBEP que extienden al personal laboral regulaciones sustantivas que antes eran exclusivas del per-
sonal funcionario: clasificación profesional (artículo 22); traslados (artículo 40); reparto, modifica-
ción o reducción de la jornada de trabajo (artículos 34, 41 y 47); alteración del sistema o cantidad
de la remuneración (artículo 82). Esta penetración en el terreno laboral de regulaciones originaria-
mente exclusivas del funcionarial priva aquél de la que, a priori, podría ser una de sus más impor-
tantes ventajas: la mayor flexibilidad y adaptabilidad del personal laboral en relación con el resto de
los empleados públicos.
• En principio, la Administración local puede recurrir a todas las modalidades contractuales previstas
por la normativa laboral – temporal, indefinida, a tiempo parcial, etc. – con la única limitación del
recurso a la empresas de trabajo temporal224 .
• A la vista de la reserva de funciones al personal funcionario ya analizada, el ámbito del personal la-
boral delimita-si en negativo: sólo pueden ser ocupados por contratados laboráis los puestos de tra-
bajo no reservados, atendidas sus funciones, al personal funcionario. Pero, la legislación autonómica
contiene una correcta definición en positivo, de carácter orientador, de los puestos de trabajo que el
personal laboral puede desempeñar225.
d. El personal eventual
El EBEP (artículo 12) define este personal como aquel que “en virtud de nombramiento y con carácter
no permanente, sólo desempeña funciones calificadas expresamente como de confianza o asesoramiento espe-
cial, siendo retribuidos con cargo a las partidas presupuestarias consignadas para este fin”. Después de remitirse
a las leyes autonómicas de función pública para determinar qué órganos podrán disponer de este tipo de per-
sonal y de encomendar a los órganos de gobierno de cada entidad la fijación de su número máximo, dispone
que “este número y sus retribuciones serán públicas”. Como corresponde a su naturaleza de personal de con-
fianza política, “su nombramiento y cese serán libres”, debiendo cesar en cualquier caso cuando así lo hiciera la
autoridad a quién asesoren. En garantía de los principios constitucionales de igualdad, mérito y capacidad, se
añade que “la condición de personal eventual no podrá constituir mérito para el acceso a la función pública o
para la promoción interna”. Sin embargo, a este personal eventual – de ahí su denominación de “funcionarios
eventuales” – le será de aplicación “el régimen general de los funcionarios de carrera”.
224 Vid. artículo 177.2º TRRL y, para el caso gallego, el artículo 26.1º de la Ley 2/2015, de Empleo Público de Galicia.
225 Vid. artículo 26.2º de la Ley 2/2015, de Empleo Público de Galicia.
240 MUNICIPALISMO
La LRSAL, a través de la introducción en la LBRL del nuevo artículo 104 bis, limitó el número de
puestos de trabajo reservados a este personal en proporción al número de habitantes del municipio. De este
modo, los municipios que cuenten entre 2.000 y 5.000 habitantes sólo podrán tener un funcionario eventual
siempre que ningún corporativo disfrute de dedicación exclusiva. Entre 5.000 y 10.000 habitantes, uno. Entre
10.001 y 20.000, dos. Entre 20.001 y 50.000, siete. Entre 50.001 y 75.000, un número máximo igual a la mi-
tad de los miembros de la corporación; entre 75.000 y 500.00, un número máximo igual al de los miembros
de la corporación y, finalmente, para los mayores de 500.000 habitantes el límite se coloca en el 0,7% del cua-
dro de personal de la entidad.
e. Los funcionarios con habilitación de carácter estatal

La esta categoría específica de personal de las entidades locales se refiere el punto 2 del capítulo VII al
cual en los remitimos.
f. Los demás funcionarios municipales

Además de los funcionarios con habilitación de carácter estatal – secretarios, interventores y tesore-
ros – el resto de los funcionarios municipales se integran, de acuerdo con el TRRL, en las Escalas o Cuerpos
de Administración General – subdividido a su vez en las subescalas de técnicos, administrativos, auxiliares y
subalternos – y de Administración Especial – subdividido en las subescalas técnica y de servicios especiales.
El impacto de la crisis en el sistema de empleo público local: incumplimiento de lo pac-

tado y despido colectivo
La crisis tuvo un enorme impacto en el régimen de personal de las entidades locales, que enseguida fue-
ron dotadas del instrumental jurídico preciso para acometer la reducción de sus cuadros y gastos de personal.
a. El despido colectivo en el sector público

Ciertamente, fue el personal laboral el que más directamente experimentó los recortes. De un modo in-
mediato, el personal que no contaba con contratos estables y el contratado a través de empresas y entes instru-
mentales municipales sujetos al Derecho privado. Más adelante también el fijo y estable, al introducir el Real
Decreto-Ley 3/2012, de 6 de julio, en el Estatuto de los Trabajadores la nueva Disposición Adicional 20ª226
que permitía el despido colectivo en el sector público – en el que se incluyen expresamente las entidades loca-
les y sus entes instrumentales de derecho público – por causas económicas, técnicas y organizativas.
b. La desvinculación unilateral de lo pactado en convenio colectivo

Extendiendo al personal laboral lo que el artículo 38 EBEP ya preveía para el funcionario, la alteración
operada en el artículo 32 de ese texto legal por el Real Decreto-Ley 20/2012, de 13 de julio, de medidas para
garantizar la estabilidad presupuestaria y de fomento de la competitividad, permite a la Administración des-
vincularse unilateralmente de lo previamente pactado en convenio colectivo cuando concurra una “causa grave
226 Desarrollada reglamentariamente a través del Real Decreto 1483/2012, de 29 de octubre.

MUNICIPALISMO 241
de interés público derivada de una alteración sustancial de las circunstancias económicas”, circunstancia que la
Disposición Adicional 2ª relaciona, expresamente, con la “adopción de medidas o planes de ajuste, de reequi-
librio de las cuentas públicas o de carácter económico y financiero para asegurar la estabilidad presupuestaria
o la corrección del déficit público”. Esta desvinculación, fuertemente criticada por la doctrina laboral que llega
incluso a sostener su inconstitucionalidad por vulnerar la fuerza normativa de los convenios colectivos expre-
samente afirmada por el artículo 37 CE227 es, sin embargo, elogiada por algunos especialistas en empleo pú-
blico como una vía útil para corregir “algunos de los excesos de la negociación realizada con todo su personal
allí donde estos se hubiesen producido”228.
Una visión general sobre el sistema de financiación municipal en España
a. Importancia y estructura del gasto municipal

En la práctica, la financiación municipal se compone, por regla general, en un 62,1% en los tributos pro-
pios de los municipios, otro 33,3% en transferencias de otras Administraciones, un 3,5% en ingresos prove-
nientes de la explotación del patrimonio municipal y un 1,1% de operaciones de crédito229. De acuerdo con los
datos publicados por el Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas en septiembre de 2015 y corres-
pondientes al ejercicio 2013230, ese año el gasto total de los municipios españoles ascendió a 42.058.095 miles
de euros, lo que supone un gasto medio por habitante de 979.25 euros231. Descontados los gastos financieros,
el gasto total de 34.168.650 miles de euros en 2013 consolida el descenso experimentado desde el inicio de la
crisis en 2008: baste notar que el gasto no financiero en 2013 es inferior en casi 2.500 millones de euros al de
2010, que ascendía a 36.529 millones de euros.
En cuanto a la estructura de este gasto, el 81,24% es gasto corriente; el 9,27% gasto de capital y el 17,08%
financiera. Dentro del gasto corriente, el 42% fue dedicado a personal, otro 41% a la compraventa de bienes y
servicios, un 5% a gasto financiero (servicio de la deuda) y, por último, un 12% a transferencias a empresas, fa-
milias y entidades sin fines lucrativos (bajo la forma de ayudas, subsidios, etc.). En lo que concierne a los gas-
tos de capital, el 90.4% se dedicó a inversiones reales mientras que el 9,6% restante fueron transferencias de
capital a empresas, familias y entidades sin fin de lucro. De entre los primeros, el 13,8% fue gastado en la ad-
quisición de terrenos, el 43,4% en infraestructuras, el 24,1% en nuevos servicios, el 9.4% en reposición de ser-
vicios ya existentes y el 6,1% restante en otras inversiones.
227 En este sentido se manifiesta FERNÁNDEZ DOMÍNGUEZ, “El párrafo segundo del artículo 32 del Estatuto Básico del Empleado Público: una solución con
numerosos interrogantes”. Documentación Laboral, n. 47, 2013.
228 Vid. CANTERO MARTÍNEZ, “La autonomía colectiva en la Administración Local”. La Función Pública Local [...], cit., p. 212.
229 Cfr., Memoria de la Administración Tributaria. Año 2013, p. 572 (accesible en: <http://www.minhap.gob.es/Documentacion/Publico/Inspgral/Memorias/Memo-
ria%20Tributaria%202013/MAT%202013%20%28acc%29.pdf>).
230 El documento Haciendas Locales en cifras 2013 (accesible en: <http://www.minhap.gob.es/Documentacion/Publico/DGCFEL/HaciendasLocalesEnCifras/To-
tal_HHLL%20en%20cifras%202013%20definitivo.pdf>).
231 Media representativa de la práctica totalidad de los municipios españoles menores de 1.000.000 de habitantes – entre los cuales el gasto medio oscila entre los
1.059,33 € de los municipios entre 500.001 y 1.000.000 habitantes y los 847,47€ de los que cuentan entre 5.001 e 20.000 – pero no de los municipios mayores, de más de
1.000.000 habitantes (en realidad, Madrid y Barcelona) que, debido a su régimen específico, alcanzan un gasto medio por habitante de 1.576,37€.
242 MUNICIPALISMO
b. Importancia y estructura de los ingresos municipales

El ingreso global de los municipios españoles en 2013 sumó la cifra de 46.396.677 miles de euros, de la
que los ingresos no financieros representaron el 95,3% (44.219.840 miles de euros) procediendo el 4,7% res-
tante (2.176.828 miles de euros) de ingresos financieros (es decir, fundamentalmente de operaciones de en-
deudamiento). El ingreso per cápita ofrece una imagen similar a la del gasto: para un ingreso medio de 987,96
euros por habitante, que oscila entre los 1.657,87 euros de los municipios de más de 1.000.000 habitantes y
los 855, 74 euros de los que tienen entre 5.001 y 20.000 habitantes.
En el que se refiere al origen de este ingreso, el 59,6% (27.656.631 miles de euros) procedió de los tri-
butos propios de los municipios. Junto con ellos, los ingresos procedentes de la explotación económica del pa-
trimonio municipal aportaron 1.232.459 miles de euros (el 2,66% del ingreso total), las transferencias corrien-
tes procedentes de la Administración del Estado representaron 10.327.523 miles de euros (22,26% del ingreso
municipal global), los procedentes de las Comunidades Autónomas representaron 2.720.039 miles de euros
(el 5,86%), los de las Diputaciones Provinciales sólo alcanzaron los 566.588 miles de euros (1,22%), los pro-
cedentes de otras entidades, principalmente la Unión Europea, fueron 330.626 miles de euros (0,71%) y las
transferencias de capital, principalmente de los planes de inversiones provinciales y autonómicos, 1.385.982
miles de euros (2,99%).
Marco normativo
Las escasas referencias constitucionales a la financiación municipal pueden ser resumidas en que, a di-
ferencia de la “autonomía financiera” que la ley suprema garantiza a la Comunidades Autónomas, para los en-
tes locales sólo asegura la “suficiencia financiera” para el “ejercicio de las funciones que las leyes les atribuyen”
sobre la base de una Hacienda local nutrida “fundamentalmente de tributos propios y de participación en los
del Estado y las Comunidades Autónomas” (artículo 142 CE). De acuerdo con la jurisprudencia constitucio-
nal, esta suficiencia financiera local se manifiesta “en la plena disponibilidad de sus ingresos sin condiciona-
mientos indebidos y en toda su extensión a fin poder ejercer sus competencias propias”232.
Este sintético diseño constitucional es desarrollado por el Texto Refundido de la Ley de Haciendas
Locales (TRLHL) en vigor, cuyo artículo 2 enumera los recursos que nutren financieramente las haciendas
locales: “(a) ingresos procedentes de su patrimonio y demás de derecho privado; (b) los tributos propios, cla-
sificados en tasas, contribuciones especiales e impuestos así como los recargos sobre los impuestos de las Co-
munidades Autónomas o de otras entidades locales; (c) las participaciones en los tributos del Estado y de las
Comunidades Autónomas; (d) los subsidios; (y) los ingresos procedentes de precios públicos; (f ) el producto
de las operaciones de crédito; (g) el producto de las multas y sanciones en el ámbito de sus competencias; y (h)
las demás prestaciones de derecho público”.
A continuación se examinarán con mayor pormenor dos de estas fuentes: en primer término los tribu-
tos propios de los municipios y, a continuación, la participación municipal en los tributos estatales y autonó-
micos así como los instrumentos de financiación condicionada.
232 Cfr., SSTC 237/1992, de 15 de diciembre y 134/2011, de 20 de julio.

MUNICIPALISMO 243
Los recursos propios de las Haciendas locales

Ya señalamos que en el sistema del TRHL, el sistema tributario municipal se descompone en impues-
tos obligatorios – el Impuesto sobre Bienes Inmóviles (IBI), el Impuesto de Actividades Económicas (IAE)
y el Impuesto sobre Vehículos de Tracción Mecánica (IVTM) –, es decir, aquéllos que todos los municipios
tienen necesariamente que exigir, e impuestos facultativos – Impuesto sobre Construcciones, Instalaciones y
Obras (ICIO) e Impuesto sobre el Incremento del Valor de los Terrenos de Naturaleza No Urbana (IIVT-
NU) – cuyo establecimiento puede ser libremente decidido por los municipios.
Las transferencias financieras incondicionadas
a. La participación en los Impuestos del Estado (PIE)

El sistema vigente de PIE es el resultante de la profunda alteración introducida en 2002 (que entró en
vigor el 1 de enero de 2004), a consecuencia del cual hay, en realidad, dos sistemas diferentes: el aplicable a los
grandes municipios y el establecido para los demás.
- Grandes Municipios
Se incluyen en esta categoría los municipios con una población superior a los 75.000 habitantes, incluidas
las capitales de provincia y de Comunidad Autónoma que cuenten con una población inferior. Los municipios
sujetos a este régimen, disponen de las vías de financiación siguientes: transferencia, sin capacidad normativa,
de un porcentaje de los ingresos tributarios obtenidos por el Estado en ese municipio sobre un conjunto de tri-
butos directos e indirectos233; adicionalmente, estos municipios se benefician de un Fondo Complementario de
Financiación que se corresponde con los fondos que recibieron de la PIE en 2004 actualizada de acuerdo con
la evolución de los Ingresos Tributarios del Estado (ITE) calculada sobre el IRPF, IVA e Impuestos Especiales.
- Para los municipios restantes

Para los municipios no incluidos en la categoría de “grandes ciudades”, su participación en los ingresos
tributarios estatales se calcula a través de la aplicación de los criterios fijados en el artículo 124 TRLFL, es de-
cir, la población ponderada (de acuerdo con el que se reparte el 75% de la financiación total), el esfuerzo fiscal
(12,5%) y el inverso de la capacidad tributaria de cada municipio (12,5%), determinado para cada año por la
Ley de Presupuestos Generales del Estado.
Hay, con todo, una cláusula de garantía consistente en que en ningún caso los municipios podrán recibir
por esta vía menos de lo que recibieron en concepto de PIE en 2003 – último año del sistema anterior – con
el límite de, como resultado de esta garantía, no se sobrepase la cantidad que resultaría de aplicar a la PIE de
2004 el índice de evolución de los ingresos tributarios del Estado (artículo 123 TRLHL).
233 Tienen derecho a recibir el 2,1336% del Impuesto sobre la Renta de las Personas Físicas (IRPF), el 2,3266% del Impuesto sobre el Valor Añadido (IVA) y el 2,922%
de los Impuestos Especiales sobre bebidas alcohólicas, tabaco e hidrocarburos.
244 MUNICIPALISMO
b. La participación en los ingresos tributarios de las Comunidades Autónomas

Aunque se halla prevista en el artículo 142 CE como una de las fuentes de las Haciendas locales, la par-
ticipación local en los tributos autonómicos dista de ser una realidad en la mayoría de las Comunidades Au-
tónomas. En su lugar, lo que mayoría de las Comunidades Autónomas articulan son fondos de financiación
incondicionada, dirigidos a los municipios pero desvinculados, en lo que a su cuantía y evolución afecta, de los
ingresos aportados por los tributos autonómicos.
Las transferencias financieras condicionadas: los fondos de pago a proveedores

Desde mediados de 2011, el gobierno céntrico puso en marcha diversas iniciativas encaminadas a re-
ducir la deuda comercial de los municipios consistentes en refinanciar esta deuda por medio de líneas de cré-
dito específicas habilitadas por el Instituto de Crédito Oficial (ICO) y, sobre todo, a través del Fondo para la
Financiación del Pago a Proveedores (FFPP) creado por el Real Decreto-Ley 4/2012, y financiado conjunta-
mente por el gobierno y por diversos bancos privados, dotado con 30 billones de euros234. La contrapartida, a
buen seguro inspirada en la condicionalidad macroeconómica impuesta por la UE a los países rescatados con-
siste en la aprobación de un plan de ajustamiento cuyo contenido establece el artículo 116 bis LBRL. Diver-
sas disposiciones posteriores ensancharon el ámbito objetivo y subjetivo de estos planes así como su extensión
a los ejercicios de 2013 y 2014.
Precisamente, en diciembre de 2014, el Real Decreto-Ley 17/2014, de 26 de diciembre, refundió los
diversos instrumentos financieros existentes en el denominado Fondo de Financiación a Entidades Locales,
subdividido a su vez en diversos compartimentos: fondo de ordenación, dirigido a los municipios que se hal-
len en situación de “riesgo financiero”, es decir, aquéllos que no puedan financiar sus operaciones de crédito
en condiciones prudenciales o que incumplan de forma persistente el periodo máximo de pago a proveedores;
fondo de impulso económico, al que sólo se pueden adherir las entidades locales que presenten una situación
financiera saneada y que tiene por objetivo financiar proyectos de inversión; y, finalmente, el fondo de liquida-
ción de los pagos a proveedores de las entidades locales. En todos estos casos se incluye, como contrapartida
de la colaboración financiera estatal, la adopción de planes de ajuste o, en general, de condicionalidad econó-
mica y administrativa. Estos fondos condicionados son instrumentos “voluntarios” que complementan las me-
didas coercitivas previstas en la legislación de estabilidad presupuestaria y, desde 2013, también en el artículo
116 bis LBRL que será analizado a continuación.
Estabilidad presupuestaria y municipios

Los objetivos de estabilidad financiera, constitucionalizados en el nuevo artículo 135 CE modificado
en septiembre de 2011, se desarrollan y se amplían a través de la Ley Orgánica 2/2012, de 22 de abril, de Es-
tabilidad Financiera (LOEF)235 al incluir también el techo de gasto, la regla de gasto y el control de los plazos
de pago a proveedores. Esta LOEF organiza la supervisión estatal sobre la gestión económica local en diver-
234 Para un análisis global de estos instrumentos, véase el trabalho de DELGADO TÉLLEZ, HERNÁNDEZ DE COS, HURTADO e PÉREZ, “Los mecanismos
de pago a proveedores de las Administraciones Pública en España, publicado pelo Banco de España”, número 15 de la colección “Documentos Ocasionales” (accesible en:
<http://www.bde.es>).
235 Que tal y como se concreta en los artículos 135 CE y 1.2º LOEF supone para las entidades locales el equilibrio presupuestario, es decir, literalmente, el déficit cero.
MUNICIPALISMO 245
sas fases: preventiva, correctora y coercitiva. En la fase preventiva, el gobierno central dirigirá una advertencia a
las entidades locales que alcancen el 95% del límite de endeudamiento fijado, restringiendo automáticamente
su acceso al crédito, o a las que presenten un elevado riesgo de incumplimiento de los objetivos de estabilidad.
Si en el plazo de un mes la entidad local concernida no adoptase medidas adecuadas, serán aplicadas medidas
correctoras cómo, por ejemplo, la exigencia de una autorización estatal previa para todas las operaciones de en-
deudamiento, concesión de avales o suscripción de convenios con otras Administraciones. Además, la entidad
afectada tendrá que elaborar un plan de ajuste cuya aprobación y seguimiento es encomendada al Ministerio
de Hacienda, desconociéndose de este modo las competencias autonómicas en cuestión de tutela financiera
de las entidades locales de su territorio. Si el plan no fuese presentado o, si presentado, no fuese debidamente
cumplido, la LOEF apodera al Ministerio de Hacienda para adoptar medidas coercitivas tales como acordar la
indisponibilidad de partidas presupuestarias, la constitución de un depósito forzoso equivalente al 2% del PIB
local, el envío de una comisión de expertos facultados para dictar órdenes de obligada observancia y, si todas
las anteriores se demostrasen ineficaces, la intervención directa o, incluso, la disolución del municipio rebelde.
Todas estas previsiones de la LOEF se complementan con el régimen sancionador que consta en el ar-
tículo 28 de la Ley 19/2013, de Acceso a la Información Pública, Transparencia y buen Gobierno (LT) que ti-
pifica como infracción el incumplimiento de los mandatos establecidos por la LOEF.
Sobre este cuadro de la LOEF, el artículo 116 bis LRSAL introduce una regulación de los planes de
ajuste, fijando para los mismos un contenido mínimo que puede incluso a suprimir las competencias impro-
pias que el municipio esté ejerciendo, imponer la gestión integrada o coordinada por las Diputaciones Provin-
ciales de los servicios municipales a fin de reducir su coste, medidas de incremento de ingresos (a través de la
elevación de la presión fiscal), medidas de racionalización organizativa (o sea, de supresión de órganos, unida-
des y personal) y hasta la fusión con municipios vecinos.
Conclusiones
Los municipios españoles son, de entre todos los países de la Unión Europea, los que tienen menor po-
der financiero, administrando sólo un 13% del gasto público total en contraste con otros países en los cuales,
como Dinamarca o Reino Unido, los municipios gestionan, directa o indirectamente, más de un 50%236. Así
las cosas, y aunque estos datos deban ser matizados a la vista de la diferente estructura territorial que estos Es-
tados presentan – pues carecen de un nivel regional equiparable a las autonomías españolas –, lo cierto es que
los municipios españoles cuentan sólo con un tercio de la financiación de sus pares de Holanda y Finlandia, la
mitad de los italianos (donde sí existe un nivel regional) y sólo la cuarta parte de los suecos237.
Esta debilidad financiera crónica explica la razón de por qué los municipios han sido tan sensibles a las
presiones de ciertos grupos, en particular de los conectados con el urbanismo y la construcción, al punto de que
estas actividades han sido, hasta la explosión de la burbuja inmobiliaria, una de las principales fuentes de finan-
ciación municipal. Sin embargo, el municipal sigue siendo el nivel de gobierno mejor valorado por los ciuda-
236 Al margen de los datos oficiales accesibles en la página web del Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas (accesible en: <http://www.minhap.es>), véase
LOIS GONZÁLEZ, “La geografía y el análisis territorial en España: argumentos para la reflexión”, Boletín de la Asociación de Geógrafos Españoles, n. 50, 2009.
237 Datos extraídos de SUÁREZ PANDIELLO (coord.), La financiación local en España: radiografía del presente y propuestas de futuro, FEMP, Madrid, 2008 (accesible
en: <http://www.femp.es>).
246 MUNICIPALISMO
danos, tal y como las encuestas del Centro de Investigaciones Sociológicas (CIS), el organismo demoscópico
oficial del gobierno español, reflejan una vez tras otra desde hace más de quince años.
7. El control de la actuación municipal
La tutela sobre los municipios: un camino de ida-y-vuelta

Hablamos en un camino de ida y vuelta porque, como a continuación se explicará, la tutela gubernativa
directa que la CE de 1978 había sustituido por un control de carácter jurisdiccional parece estar retornando
a aquellos controles directos al abrigo de la legislación de estabilidad presupuestaria. En efecto, la Ley de Ré-
gimen Local de 1955, vigente al tiempo en que la CE de 1978 fue promulgada, permitía que el Gobernador
Civil o el propio Alcalde238 – actuando, en este caso, no como presidente de la cámara sino como delegado de
la Administración del Estado – suspendiesen por sí mismos los actos municipales que juzgasen ilegales (tute-
la de legalidad) o políticamente inconvenientes, por considerarlos contrarios al orden público (tutela de opor-
tunidad). La decisión del Ministro del Interior convertía esta suspensión, inicialmente de carácter cautelar, en
una revocación de carácter definitiva.
Este sistema, abiertamente incompatible con la autonomía local que la CE de 1978 predicaba, fue inme-
diatamente declarado inconstitucional en uno de los primeras Sentencias del TC. Con efecto, la STC 4/1981,
de 2 de febrero, resolvió que aunque “el principio de autonomía es compatible con la existencia de un control
de legalidad sobre el ejercicio de las competencias, juzgamos sin embargo que se no ajusta a ese principio la
previsión de controles genéricos e indeterminados que coloquen las entidades locales en una posición de su-
bordinación o dependencia casi jerárquica acerca de la Administración del Estado o de otras entidades terri-
toriales”. De este modo, sólo son considerados acordes con la Constitución controles de legalidad de carácter
“puntual” y referidos a supuestos en que la actuación de la entidad local afecte a otros intereses generales con-
currentes. Añádase que esta tutela puntual de legalidad debe contar, en cualquier caso, con la garantía de un
control jurisdiccional posterior. Y, claro es, la tutela de oportunidad es considerada incompatible con la garan-
tía constitucional de la autonomía local, “naturalmente salvo excepción justificada en la propia Constitución”.
Fue así que, con los efímeros precedentes del Real Decreto-Ley 40/1981, de 16 de enero y de la Ley
40/1981, de 28 de octubre, sobre “determinadas medidas de régimen jurídico de las corporaciones locales”, la
LBRL de 1985, en sus artículos 56 y 64 a 67 regula el vigente sistema de control de legalidad de los actos de
las entidades locales por el Estado y por las Comunidades Autónomas, regulación que la Ley de la Jurisdicción
Contencioso-Administrativa (de ahora en adelante, LJCA) completa con la previsión de un procedimiento
específico. Además, los artículos 60 y 61 LBRL contienen dos supuestos, ciertamente extremos, no de control
sino de intervención directa del municipio en el primer caso y de disolución, implicando el cese del mandato
de los electos locales, en el segundo.
238 Una especie de jefe general de la Administración periférica do Estado en cada provincia, sustituido desde 1996 por los Subdelegados del Gobierno.
MUNICIPALISMO 247
El deber de información
El artículo 56 LBRL precisa, para el ámbito local, el deber general de información interadministrativa
regulado en la legislación general de procedimiento administrativo al disponer que “las Entidades locales tie-
nen el deber de remitir a la Administraciones del Estado y de las Comunidades Autónomas, en los plazos y
forma que reglamentariamente se determinen, copia o, en su caso, extracto comprensivo de los actos y acuer-
dos de las mismas”. Para garantizar el efectivo cumplimiento de este deber, el precepto responsabiliza direc-
tamente al Alcalde y al Secretario municipal. El artículo 196.3ª ROF precisa que el plazo para la remisión de
estos acuerdos es de diez días.
El apartado segundo complementa este deber municipal de remisión de información con el derecho del
Estado y las Comunidades de recabar directamente, siempre que la información solicitada se relacione con la
efectividad en la aplicación de las leyes estatales y autonómicas. Un derecho que, a diferencia del deber mu-
nicipal de remisión, va más allá de los simples acuerdos alcanzando, incluso, “la exhibición de expedientes y la
elaboración de informes” por los servicios municipales.
Cuando se solicite esta ampliación de la información remitida por los municipios, el artículo 64 LBRL
precisa que esa solicitud suspende el cálculo de los plazos impugnatorios previstos en los artículos 65 y 67, a
los que más adelante se hará referencia, cuyo cómputo se retomará únicamente cuando la información intere-
sada fuese efectivamente recibida. En cuanto al plazo para que los municipios remitan la documentación soli-
citada, el general para el caso del artículo 65 (control de legalidad) y 66 (invasión de competencias estatales y
autonómicas) es de veinte días mientras que en el caso del artículo 67 de la misma ley (actos que atenten gra-
vemente contra el interés general de España) es de sólo cinco.
La legitimación específica del Estado y las Comunidades Autónomas

Debe indicarse también que, de acuerdo con el artículo 63 LBRL, el Estado y las Comunidades Au-
tónomas gozan de una legitimación específica – reconocida juntamente con la de los miembros de las corpo-
raciones locales que votasen en contra de esos actos o acuerdos – para la impugnación de los actos y acuerdos
locales que “incurran en infracción del ordenamiento jurídico”.
El requerimiento de anulación
La LBRL contempla tres procedimientos diferentes de tutela de legalidad de la actuación municipal
por parte del Estado y las Comunidades Autónomas, iniciados todos ellos con un requerimiento dirigido a la
entidad local para que anule el acto o acuerdo discutido. Transcurrido el plazo sin la entidad local hubiese pro-
cedido a la anulación del acto o acuerdo, la Administración requirente podrá impugnarlo ante la jurisdicción
contencioso-administrativa. Estos tres procedimientos son la tutela general de legalidad del artículo 65, la es-
pecífica de extralimitación competencial del artículo 66 y, finalmente, la agravada y excepcional, de atentado
grave contra los intereses generales del Estado del artículo 67 LBRL. En definitiva, el legislador intentó tras-
plantar en el ámbito del régimen local el sistema de acciones previstas en la jurisdicción constitucional y en el
control de la actuación de las Comunidades Autónomas: un recurso de inconstitucionalidad, el conflicto de
competencias y la cláusula excepcional del artículo 155 CE que, en casos extremos, hace posible la interven-
ción estatal directa sobre la Administración autonómica.
248 MUNICIPALISMO
a. La tutela general de legalidad

El artículo 65 habilita al Estado y a las Comunidades Autónomas a requerir de los municipios la anu-
lación, en el plazo máximo de un mes, de los actos o acuerdos que infrinjan el ordenamiento jurídico. Este re-
querimiento, que debe formularse dentro de los quince días posteriores a la recepción de la comunicación del
acuerdo, debe ser motivado y debe también indicar la norma vulnerada. Si el requerimiento no fuera atendido,
la Administración requirente podrá impugnar el acto o acuerdo ante la jurisdicción contencioso-administra-
tiva en el plazo de dos meses. En cualquier caso, el apartado final de este artículo 65 LBRL permite también
que el Estado o las Comunidades Autónomas, según los casos, puedan impugnar estos actos y acuerdos direc-
tamente sin necesidad de requerimiento previo, de modo tal que este se convierte, en realidad, en una especie
de conciliación previa a la vía judicial de naturaleza voluntaria.
b. Exceso competencial
Para los actos o acuerdos locales que invadan la esfera competencial estatal o autonómica, el artículo 66
prevé un procedimiento substancialmente idéntico al del artículo 65 ya analizado. En realidad, la única dife-
rencia reside en la referencia expresa a la suspensión del acto o acuerdo, en cualquier caso no automática, y que
tendrá que ser decidida por el órgano jurisdiccional competente239 .
c. El control excepcional del artículo 67 LBRL

Dispone el artículo 67 LBRL que “si una Entidad local adoptase actos o acuerdos que atenten grave-
mente al interés general de España, el Delegado del Gobierno, previo requerimiento para su anulación al Pre-
sidente de la Corporación efectuado dentro de los diez días siguientes al de la recepción de aquellos, podrá
suspenderlos y adoptar las medidas pertinentes para la protección de dicho interés”. En consecuencia, en este
caso es la instancia requirente la que suspende, por sí misma, el acto o acuerdo impugnado.
Por lo demás, la gravedad del supuesto explica la reducción de los plazos respecto de los supuestos an-
teriormente analizados: el Alcalde deberá responder al requerimiento en el plazo máximo de 5 días. La sus-
pensión debe acordarse en el plazo máximo de diez días, “contados a partir del siguiente al de la finalización
del plazo del requerimiento o al de la respuesta del Presidente de la Corporación, si fuese anterior”. Y, por fin,
frente al plazo general de dos meses establecido en la LJCA para la interposición del recurso contencioso-ad-
ministrativo, en este supuesto el plazo será sólo de diez días, a contar desde que se ejercitase la potestad de sus-
pensión. Lo dispuesto en la LBRL es articulado, en el plan procesal, por el artículo 127 LJCA.
La potestad de sustitución
Prevé el artículo 60 LBRL que “cuando una Entidad local incumpliese las obligaciones impuestas di-
rectamente por la Ley de forma que dicho incumplimiento afecte al ejercicio de competencias de la Adminis-
239 El inciso final del artigo 66 LBRL dispone, para el caso de que la impugnación jurisdiccional “en el caso de que, además, contuviera petición expresa de suspensión del
acto o acuerdo impugnado, razonada en la integridad y efectividad del interés general o comunitario afectado, el Tribunal, si la estima fundada, acordará dicha suspensión
en el primer trámite subsiguiente a la presentación de la impugnación. No obstante, a instancia de la Entidad local y oyendo a la Administración demandante, podrá alzar
en cualquier momento, en todo o en parte, la suspensión decretada, en caso de que de ella hubiera de derivarse perjuicio al interés local no justificado por las exigencias del
interés general o comunitario hecho valer en la impugnación”.
MUNICIPALISMO 249
tración del Estado o de la Comunidad Autónoma, y cuya cobertura económica esté legalmente o presupuesta-
riamente garantizada, una u otra, según su respectivo ámbito competencial, deberá recordarle su cumplimiento
concediendo al efecto el plazo que sea necesario. Si, transcurrido dicho plazo, nunca inferior a un mes, el in-
cumplimiento persistiese, se procederá a adoptar las medidas necesarias para el cumplimiento de la obligación
a cuesta y en sustitución de la Entidad local”.
El gran potencial erosivo de la autonomía local que este precepto concluye, llevó a la jurisprudencia240 y
doctrina241 a delimitar con rigor su alcance.
La potestad de disolución
El artículo 61 LBRL apodera al Consejo de Ministros – previo acuerdo favorable de Senado, a inicia-
tiva propia o del gobierno autonómico correspondiente y, en cualquier caso con su conocimiento – a disolver
las corporaciones locales, revocando el mandato de los cargos electos que las integran, para el supuesto de que
estas atenten con sus actos contra el interés general de España. La alteración introducida por la Ley Orgáni-
ca 1/2003, de 10 de marzo, sobre “garantía de la democracia en los municipios y la seguridad de los conceja-
les”, aprobada en la estela de la restrictiva Ley de Partidos de ese mismo año, especifica que “serán considera-
das, en cualquier caso, decisiones gravemente dañinas para los intereses generales en los términos previstos en
el apartado anterior, los acuerdos o actuaciones de los órganos de las corporaciones locales que den cobertu-
ra o apoyo, expreso o tácito, de forma reiterada y grave, al terrorismo o a quiénes participen en su ejecución, o
enalteciesen o justifiquen, y los que menosprecien o humillen a la víctimas o a sus familiares”. Sea como fuere,
tal y como este apartado 2º reconoce de forma expresa, la gravedad de la consecuencia prevista – la revocación
del mandato democrático de los electos municipales – hace que más que de actos concretos, la aplicación de
este precepto exija la existencia de conductas reiteradas y contumaces.
El control interno de la actividad municipal

Con carácter general, el control interno de la actuación municipal se encomienda a los funcionarios con
habilitación de carácter estatal, es decir a los Interventores (control económico y financiero), Tesoreros (res-
ponsabilidad por la custodia de fondos y valores) y a los Secretarios (control de legalidad). Tal y como ya indi-
camos en el capítulo dedicado al personal, estos funcionarios integran un cuerpo estatal, que aunque el EBEP
reconoció en 2007 amplias potestades regulatorias y de gestión sobre el mismo a las Comunidades Autóno-
mas242 que ahora, el artículo 92 bis LBRL introducido en 2013 por la LRSAL, devuelve con creces al Estado
y, más en concreto, al Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas.
Así, de conformidad con el Real Decreto 1174/1987, de 18 de septiembre, regulador del régimen jurídi-
co de los funcionarios de la Administración Local con habilitación de carácter estatal, al Secretario competen,
240 Cfr., STS de 3 de abril de 1998 y STC 11/1999, de 11 de febrero.

241 Exigiendo una delimitación previa de los objetivos que la entidade local debe perseguir por medio de planes o programas, encuadrando así esta potestade en el con-
texto de la coordinación estatal o autonómica de la actuación municipal (RIVERO YSERN, Manual de Derecho Local, Thomson Reuters-Civitas, Madrid, 2010, p. 542) o
insistiendo en la necesidad de que, en el control judicial del ejercicio de esta potestad, se realice un examen de proporcionalidad ( JIMÉNEZ-BLANCO, “Las relaciones
administrativas de supervisión y control”, en Tratado de Derecho Municipal, vol. I, dirigido por MUÑOZ MACHADO, Iustel, Madrid, 2011, p. 602).
242 La Disposicióno Adicional 2ª de esta ley concedió a las Comunidades Autónomas capacidades de regulación y gestión en lo relativo a los sistemas de asceso al cuerpo,
carrera, provisión de puestos de trabajo, creación y supresión de puestos de trabajo reservados a estos funcionarios, convocatoria de la oferta de emprego para a cobertura
de vacantes así como a la convocatoria de las pruebas selectivas.
250 MUNICIPALISMO
en exclusiva, las funciones de asesoramiento legal obligatorio (función que ejerce a medio de parecer), la pre-
paración de los asuntos incluidos en la orden del día del Pleno y de los demás órganos colegiados municipales,
levantar acta de las sesiones de estos órganos, certificar sus acuerdos, elaborar los informes previos que la ley
exija así como informe en las sesiones de los órganos a que asista la requerimiento de quién a presidir. Al Inter-
ventor corresponde la responsabilidad por la gestión económica, financiera y presupuestaria y a de contabilidad,
incluida la intervención formal de los pagos, ingresos y todos los actos de gestión tributaria, la realización de
informes en materia económica y financiera así como la preparación de la Cuenta General y la formulación de
la liquidación del presupuesto anual. Al Tesorero corresponde la responsabilidad por la custodia y movimien-
to de los fondos, valores y efectos de la entidad así como la autoridad de los servicios de recolecta de tributos.
Para los municipios incluidos en el régimen de “grandes ciudades”, la LBRL contiene algunas modu-
laciones respecto de las funciones del Secretario que serán compartidas con un concejal que actuará como se-
cretario de la Junta de Gobierno y con otro funcionario, no necesariamente con habilitación de carácter esta-
tal, que desempeñe el puesto de Asesor Jurídico.
Pero el cambio fundamental, en los planos funcional y orgánico, para el régimen de estos funcionarios
con habilitación de carácter estatal proviene de la LRSAL y de otras leyes, como la Ley Orgánica 9/2013, de
20 diciembre, de Control de la Deuda Comercial en el Sector Público, que refuerzan de forma significativa
sus funciones, principalmente las de los Interventores, así como su independencia respecto del Alcalde y de la
Junta de Gobierno Local aunque se incremente, en compensación, su dependencia del Ministerio de Hacien-
da. Entre las novedades introducidas por la LRSAL en el régimen de estos funcionarios, enunciaremos las si-
guientes, que juzgamos más relevantes:
- Se establece el concurso como forma normal de provisión de los puestos de trabajo reservados a estos
funcionarios. Y aunque el artículo 92 bis LBRL mantenga la posibilidad de que, para los municipios de “gran
población” estos puestos puedan ser provistos por libre designación, esta se supedita, en el caso de los Inter-
ventores, a la autorización previa del Ministerio de Hacienda.
- La LRSAL prevé expresamente que la Intervención General de la Administración del Estado pueda
colaborar, una vez firmado el convenio correspondiente, con Intervención municipal.
- Una nueva regulación de las llamadas discrepancias, es decir, de los actos o acuerdos adoptados por el
municipio contra el parecer (reparo) del Interventor. El artículo 218 TRLHL dispone que todas las resolucio-
nes adoptadas por el Alcalde con informe contrario de la Intervención serán elevadas al Pleno, constituyen-
do un punto obligado e independiente en el orden del día. Este precepto prevé igualmente que, anualmente,
el Interventor deberá remitir al Tribunal de Cuentas todas las resoluciones y acuerdos municipales contrarios
a las reparos formulados por la Intervención, juntamente con “un resumo de las principales anomalías detec-
tadas en materia de ingreso”.
- El artículo 18.5ª de la Ley Orgánica 9/2013, ya mencionada, encomienda al Interventor el seguimien-
to del cumplimiento del periodo medio de pago a los proveedores, de modo que si durante más de dos meses
consecutivos se sobrepasase en más de treinta días el periodo máximo legal, deberá remitir una “comunicación
de alerta” a la Administración que ejerza la tutela financiera.
El control externo de la actividad municipal

MUNICIPALISMO 251
La actividad municipal también es objeto de control, además de por las otras Administraciones ter-
ritoriales y la jurisdicción, por otros órganos especializados tales como el Tribunal de Cuentas – y los órga-
nos autonómicos de control económico y financiero, donde los haya –, el Defensor del Pueblo – junto con los
“ombudsman” autonómicos allí donde los haya –, el Consejo Nacional de los Mercados y de la Competencia
– junto con las comisiones autonómicas competentes en materia de competencia – y, finalmente, los órganos
administrativos especializados en la resolución de reclamaciones, bien en el ámbito tributario – los denomina-
dos “tribunales económico-administrativos” – bien en el de la resolución de ciertas reclamaciones en cuestión
de contratación pública – el Tribunal Administrativo Central de Recursos Contractuales – y sus homólogos
autonómicos y locales, en los municipios de mayor tamaño.
8. La responsabilidad de los electos locales
Aunque pueda parecer un recordatorio innecesario, el artículo 78.1º LBRL declara que los miembros
de las corporaciones locales responden civil y penalmente por los actos y omisiones realizados en el ejercicio
de sus cargos. En el caso de acuerdos adoptados por órganos colegiados, se consideran responsables quienes
los votaran favorablemente, quedando exentos de cualquier responsabilidad los miembros que votasen en con-
tra o se abstuviesen243.
Responsabilidad penal
A efectos penales, los miembros electos de los municipios poseen la condición de funcionarios244 y, en
consecuencia, posibles autores de los delitos especiales que sólo estos pueden cometer, tal y como sucede prin-
cipalmente con el delito de prevaricación, convertido en instrumento privilegiado de la denominada “crimina-
lización del control de la Administración”, es decir, de la conversión de la jurisdicción penal en vía ordinaria de
control de la actuación administrativa245.
Precisamente, el elevado número de procesos penales seguidos contra Alcaldes y concejales, relacionados
en su mayor parte con actos corruptivos conectados a la actividad urbanística y contractual municipal, susci-
ta la cuestión de si el municipio tiene el deber de asumir los costes de representación y defensa jurídica de sus
miembros. Los artículos 75.4º LBRL y 13.5º ROF declaran el derecho de los miembros de las corporaciones
locales a ser indemnizados por los gastos efectivos ocasionados en el ejercicio de su cargo. Sobre esta escasa
base legal, la jurisprudencia contencioso-administrativa ha establecido una doctrina conforme la cual los gas-
tos de representación y defensa de los corporativos en un proceso penal son indemnizables siempre y cuando
(a) la inculpación tenga su origen en la intervención del miembro de la corporación en una actuación admi-
nistrativa realizada en el desempeño de sus funciones legalmente previstas o delegadas en él por otros órganos
de la entidad; (b) que esa actuación no se realizase con abuso, exceso, desvío de poder o para atender intereses
243 Cfr., art. 78.2ª LBRL y, en el ámbito penal, art. 320, 322 y 329 CP en materia de delitos urbanísticos, ambientales y contra el patrimonio cultural.
244 Funcionarios, según el artículo 24 del Código Penal, son las personas que, “por disposición inmediata de la ley o por elección o por nombramiento de autoridad
competente participe en el ejercicio de funciones públicas”.
245 Vid. AYMERICH CANO, Un problema pendiente: la anulación de los contratos administrativos afectados por actos de corrupción, Thomson Reuters-Aranzadi, Cizur
Menor, 2015.
252 MUNICIPALISMO
propios o de su grupo político susceptibles de ser diferenciados de los propios de la entidad; (c) que se declare
la inexistencia de responsabilidad penal por la falta objetiva de participación o conocimiento de los hechos de-
terminantes de aquella, por la inexistencia de estos hechos o, en cualquier caso, de su carácter lícito.
Responsabilidad civil
Por lo demás, reproduciendo lo previsto en la regulación general de la responsabilidad patrimonial de
la Administración, el artículo 78.3ª LBRL establece que las entidades locales podrán exigir la responsabilidad
de sus miembros cuando, mediando culpa o negligencia, causaran perjuicios a la propia entidad o a terceros
siempre y cuando, en este último caso, éstos fueran ya indemnizados por el municipio. Aunque esta acción de
regreso – de hecho muy poco practicada – se contemple como una simple posibilidad (podrá) y no como una
obligación, debe recordarse que en el ámbito local se halla regulada (artículo 68 LBRL) también la denomina-
da acción su rogatoria, en los términos de la cual, caso de que el municipio no las haya ejercitado, puede actuar
judicialmente en nombre y por cuenta de la entidad local en la defensa de sus bienes y derechos.
Idéntica naturaleza resarcitoria tienen el principio general que consta del artículo 176 de la Ley 47/2003,
de 26 de noviembre, General Presupuestaria, según el cual las autoridades y el personal al servicio de las Ad-
ministraciones Públicas que ?por dolo o culpa graves adopten resoluciones o realicen actos con infracción de
las disposiciones de esta ley, estarán obligados a indemnizar a la Hacienda Pública estatal o, en su caso, a la
respetiva entidad los daños y perjuicios que sean consecuencia de aquellos, con independencia de la responsa-
bilidad penal o disciplinaria que les pueda corresponder?.
Responsabilidad disciplinar
Al amparo del artículo 78.4º LBRL, los Alcaldes pueden imponer multas a los miembros de las corpo-
raciones locales por inasistencia no justificada a sus sesiones o por el incumplimiento reiterado de sus deberes.
A estas sanciones, según advierte el artículo 73 TRRL, les son de aplicación los mismos límites que el artículo
59 de esa norma impone, con carácter general, para las multas por infracción de ordenanzas locales. Son cada
vez más frecuentes las normas administrativas que, en especial en el campo del control de la actuación econó-
mico-financiera, contienen importantes sanciones. Tal es el caso, ya mencionado, del draconiano régimen san-
cionador establecido en los artículos 25 y siguientes de la Ley 19/2013, de Transparencia, Acceso a la Infor-
mación Pública y buen Gobierno.
MUNICIPALISMO 253
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256 MUNICIPALISMO
Capítulo 14: Descentralização

e Municipalismo na Itália
António Cândido de Oliveira.

1. Introdução
A Itália é a quarta nação mais populosa da Europa, tendo mais de 60 milhões de habitantes e um ter-
ritório de 30.338 km².
O Estado italiano surgiu, com a sua atual configuração, na segunda metade do século XIX por via da
reunificação de vários reinos existentes na Península Itálica. O processo de reunificação terminou em 1870.
A Itália é um Estado democrático, unitário descentralizado, localizado no centro-sul da Europa, e a
Constituição atual entrou em vigor a 1º de janeiro de 1948.
A República italiana tem, dentro do seu território, como verdadeiros enclaves, dois Estados indepen-
dentes: San Marino e o Vaticano.
O sistema administrativo local italiano divide-se em três níveis, um deles composto pelas regiões, o se-
gundo pelas províncias e o último pelos Municípios (comuni).
Regiões
As regiões existentes no território italiano surgiram por força da Constituição de 1948246, ainda que a
maior parte delas só se tenham efetivamente concretizado a partir dos anos 70 do século XX.
Existem, atualmente, 20 regiões na Itália, estando todas elas mencionadas no artigo 131º da Constituição.
As regiões italianas não têm todas o mesmo estatuto: cinco delas têm um estatuto especial (Sardenha,
Sicília, Vale d’Aosta, Trentino-Alto Adige e Fiuli-Venezia Giulia), sendo que a região de Trentino-Alto Adi-
ge se encontra subdividida em duas províncias autónomas (Trentino e Tirol do Sul) que são tratadas, para to-
dos os efeitos, como verdadeiras regiões.
246 Artigo 178º da Constituição italiana.

MUNICIPALISMO 257
Províncias
As províncias funcionam como um nível intermédio de administração. Atualmente, a Itália tem 107
províncias, 7 das quais foram criadas recentemente.247
Esse nível de administração local tem sofrido de uma especial vulnerabilidade, havendo tentativas de
as abolir.
Municípios
Os Municípios são o Ente local com mais força e tradição. O número de Municípios tem vindo a os-
cilar ao longo dos anos. Em 1861, ainda antes de terminada a unificação da Itália, contavam-se 7.720 Muni-
cípios; em 1921 chegou-se ao número máximo de 9.194 e atualmente o número de Municípios atinge 8.094.
Os Municípios italianos são muito heterogéneos, tanto ao nível territorial, como populacional, embora com
uma média baixa de habitantes (7.500 pessoas). Média que engana, pois cerca de 40% dos mais de 8 mil Muni-
cípios italianos têm menos de 2.000 habitantes e há mais de 100 Municípios com menos de 150 habitantes248.
Tem-se procurado resolver alguns dos sérios problemas dos Municípios muito pequenos através de as-
sociações de Municípios, e um caso especial dessas uniões é constituída pelas “comunidades de montanha” es-
tabelecidas pelas autoridades regionais.
A Constituição introduziu recentemente, no polo oposto, ou seja, para grandes comunidades populacio-
nais, o conceito de “cidade metropolitana”, como entidade autónoma suplementar, mas sem sucesso, pois ain-
da não foi possível criar nenhuma destas entidades, dadas as resistências de diversa ordem e o complexo pro-
cedimento necessário para a sua instituição.
Roma, por sua vez, tem um estatuto especial, dada a sua condição de capital da Itália (artigo 114º da
Constituição italiana).
2. Criação, modificação e extinção de municipios
O número de Municípios não tem variado profundamente ao longo dos tempos, e têm falhado tenta-
tivas para diminuir o seu número.
O meio priveligiado para levar a cabo a extinção dos pequenos Municípios em Itália tem sido a fusão.
A lei italiana prevê, inclusivamente, para tal, apoios financeiros, mas nem assim a medida tem surtido efeito.
A lei (1990) ainda previu, de modo a facilitar esse procedimento, que os Municípios extintos não perdessem
a sua entidade, transformando-os em municipi. Note-se que municipi, em Itália, não têm o mesmo significa-
do que Municípios em Portugal. Os municipi são uma parcela dos comuni e, estes sim, correspondem aos Mu-
nicípios como são entendidos na Europa. De certo modo, os municipi italianos aproximam-se mais da figura
das nossas freguesias, embora não se identifiquem com elas. A lei italiana admite que os municipi tenham ór-
gãos eleitos por sufrágio universal desde que tal esteja previsto no estatuto dos Municípios de que fazem parte.
247 No ano de 2000, foram criadas sete novas províncias, das quais quatro estão localizadas na Sardenha.
248 V. <http://ec.europa.eu/eurostat/statistics explained/index.php/Population_statistics_at_regional_level/it>.
258 MUNICIPALISMO
Em sentido inverso, para os grandes Municípios, tem-se procurado operar a descentralização territorial
ou funcional dentro da área municipal, nomeadamente através dos denominados consigli di quartiere (assem-
bleia de bairro). Repare-se que a instituição de “circunscrições descentralizadas” se tornou obrigatória, desde
logo, em todos os Municípios com população superior a 100 mil habitantes (mais de 40).
A legislação sobre a “descentralização” inframunicipal começou por prever assembleias eleitas (o presi-
dente, contudo, não seria diretamente eleito como o sindaco, mas pela assembleia) e acabou por prever outras
formas de escolha de acordo com a autonomia estatutária dos Municípios.
3. Organização e funcionamento interno dos Municípios
O sistema de órgãos municipais sofreu uma importante modificação nos anos 1990, passando então a
existir não só uma assembleia municipal diretamente eleita (consiglio comunale), como um presidente da câma-
ra/prefeito (sindacosindaco) também diretamente eleito.
De notar que, antes dos anos 1990, o sindaco era eleito pela assembleia municipal de acordo com os re-
sultados eleitorais, sendo muito frequente a queda dos sindacos e a substituição por outros e também a possi-
bilidade de o sindaco pertencer a um dos partidos menos votados como resultado do acordo conseguido nas
negociações interpartidárias. Esse sistema era, ao mesmo tempo, expressão da enorme fragmentação partidá-
ria existente em Itália
Atualmente, a estabilidade do sindaco é maior. A assembleia municipal pode destituir por moção de cen-
sura o sindaco, mas como consequência disso caem ambos (assembleia e sindaco), havendo lugar a novas eleições.
O atual sistema procura ainda que haja uma sintonia política entre o sindaco e a assembleia municipal,
estando estabelecido mesmo um “prémio de maioria” para a lista mais votada.
A assembleia municipal tem entre 13 membros (contando com o sindaco), para os Municípios com me-
nos de 3 mil habitantes, e 61 membros para os Municípios com mais de 1 milhão de habitantes.
A figura do “presidente da assembleia” é obrigatória nos Municípios de maiores dimensões, enquanto
nos Municípios com menos de 15 mil habitantes ela só existe se prevista no respetivo estatuto municipal. Na
falta da previsão da existência do presidente, quem dirige a assembleia é o sindaco, diluindo-se um pouco a se-
paração que deve tradicionalmente existir entre o órgão deliberativo e o executivo.
A assembleia, a quem cabe tomar as mais importantes medidas relativas ao Município, tem comissões es-
pecializadas para melhor preparação de certas matérias e algumas delas são presididas por membros da minoria249.
O sindaco, que é, ao mesmo tempo, representante do governo (com atribuições no domínio do registo e da
segurança pública) e órgão executivo do Município, tem um largo leque de atribuições e representa o Município.
É de ter em conta, ainda, a junta municipal (giunta comunale) que é composta pelo sindaco, que a presi-
de, e por um número par de vereadores (os assessori) por ele escolhidos e determinado pelo estatuto dentro dos
limites máximo e mínimo fixados pela lei.
Esse número legal tem variado e, atualmente, o número de membros das giuntas comunales, que deve ser
par, não pode superar ¼ do número de membros da assembleia e, assim, 12 nos Municípios com população
249 Ver VANDELLI, L., Il sistema delle autonomie local. 5. ed. Il Mulino, p. 149.
MUNICIPALISMO 259
superior a 1 milhão de habitantes e 4 nos Municípios com população inferior a 10 mil habitantes. Nos Mu-
nicípios que não superem os 3 mil habitantes, o sindaco, em vez de nomear vereadores, pode delegar funções
em membros da assembleia (não mais de dois).
O sindaco escolhe, nos Municípios com mais de 15 mil habitantes, vereadores não membros da assem-
bleia e, se escolher membros da assembleia, estes perdem desde logo essa qualidade, pois há inteira incompa-
tibilidade entre ser vereador e ser membro da assembleia.
Também pode haver vereadores não membros da assembleia nos Municípios com menos de 15 mil ha-
bitantes, desde que tal esteja previsto nos estatutos do referido Município.
De qualquer modo, escolhido dentro ou fora da assembleia, o vereador deve ter capacidade eleitoral pas-
siva para exercer o cargo de membro da assembleia.
Há limite para o exercício de cargo de vereador, não podendo ser novamente nomeados os que tenham
exercido o cargo por dois mandatos consecutivos. Há a preocupação legal de nomear membros desses órgãos
de ambos os sexos para evitar discriminação de géneros.
A junta tem como tarefa principal colaborar com o sindaco no governo do Município. Cabe-lhe ado-
tar todos os atos que não sejam da competência da assembleia, nem do sindaco e do secretário ou dos funcio-
nários dirigentes.
O artigo 118º da Constituição italiana estabelece que as funções administrativas são atribuídas aos Mu-
nicípios, salvo se forem expressamente atribuídas conferidas às províncias, às cidades metropolitanas, às re-
giões ou ao Estado.
O leque de atribuições é muito amplo, dizendo-se, em Itália, que o Município acompanha o cidadão do
nascimento (registo de nascimento) até à morte (registo de óbito).
Cabe assim aos Municípios, entre muitas outras, exercer a sua atividade no âmbito das seguintes maté-
rias: urbanismo, desde os regulamentos municipais às licenças; rede viária municipal, parques e jardins; ilumi-
nação e limpeza das ruas, bem como o estabelecimento de regras de trânsito nas vias municipais, o estaciona-
mento e os respetivos parques; a distribuição de água e gás; o saneamento, a recolha de lixo e outros problemas
ambientais; creches; manutenção dos edifícios escolares, equipamentos desportivos; lares para idosos. Não se
pode esquecer, especialmente nos Municípios urbanos de maior dimensão, o serviço de transportes urbanos.
Como refere Vandelli, que estamos a seguir de perto250, é “difícil imaginar um problema da comuni-
dade local do qual o Município não se ocupe ou porque a lei expressamente lhe atribui determinadas tarefas
a ele relativas ou por força do importantíssimo papel que lhe respeita em virtude da sua natureza de sujeito
representante desta comunidade, de centro de referência da generalidade das exigências dos cidadãos”.
250 VANDELLI.L. , Il governo locale, Bolonha. Il Mulino, 2000, p. 61 e ss.

260 MUNICIPALISMO
5. Pessoal e organização dos serviços
Os Municípios italianos têm ao seu serviço mais de 400 mil trabalhadores subordinados, prestando o
seu trabalho na dependência e para as finalidades dos Municípios mediante retribuição. O número de traba-
lhadores varia de Município para Município, conforme a respetiva população e território. Na verdade, é pre-
ciso ter em conta que, na Itália, há dezenas de Municípios com menos de 150 habitantes e também largas de-
zenas com mais de 50 mil, chegando alguns deles a ter mais de 1 milhão de residentes, pelo que a questão do
pessoal não pode ser colocada de um modo semelhante.
Dentro de cada Município, o pessoal integra-se na organização dos seus serviços, tarefa da maior im-
portância para o bom funcionamento, que era da responsabilidade da assembleia municipal (consiglio comuna-
le), mas que mais recentemente é da responsabilidade da junta municipal (“giunta comunale”), ainda que esta
deva ter em conta os critérios estabelecidos pela assembleia.
O regime jurídico do pessoal sofreu, a partir dos anos 1990, uma profunda modificação, pois até en-
tão era regido pelo direito público (direito da função pública) e, assim, unilateralmente ditado por leis e regu-
lamentos. Com o movimento da privatização do emprego público, tal regime jurídico passou a acolher tam-
bém regras de direito privado, assumindo relevo a contratação coletiva e individual como forma de regular o
trabalho desses servidores dos Municípios. No entanto, e apesar da privatização, mantiveram-se nessa maté-
ria importantes princípios constitucionais, tais como o acesso ao emprego público em condições de igualdade,
mediante concurso público, o dever de desempenhar as funções ao serviço do interesse público e a sujeição a
responsabilidade civil e mesmo penal por atos ou omissões ilegais.
Secretário municipal
Falar de pessoal em Itália implica falar do secretário municipal que ocupa, seguindo a velha tradição
francesa, um lugar especial nos Municípios, exercendo a dupla função de servidor do Estado e de servidor do
Ente municipal. Nesta última qualidade, preocupa-se essencialmente com a legalidade da atuação dos órgãos
e com o bom desenvolvimento dos procedimentos administrativos.
O poder de nomear o secretário municipal, que era tradicionalmente do governo, passou a ser tarefa do
sindaco, mas dentro de uma lista de pessoal devidamente preparado para o efeito251.
Ele exerce funções por um mandato de cinco anos, que é o mandato do sindaco, e pode ser destituído
por ele com fundamento em violação dos seus deveres de ofício.
As funções do secretário municipal são as de colaboração e de assistência jurídico-administrativa aos
órgãos do Município. Exerce funções pelo tempo de mandato do sindaco e, findo o mandato, ele será confir-
mado se não houver nomeação de outro.
Diretor-geral e pessoal dirigente

Com a introdução do pessoal dirigente, procurou-se separar as funções de orientação política que fica-
vam reservadas aos órgãos do Município das funções de gestão confiadas aos serviços e respetivos diretores.
251 AAVV, Manuale di Diritto degli Enti Locali, ed. Simoni, 22. ed., 2014, p. 225 e ss.
MUNICIPALISMO 261
Essa divisão é de aplicação mais difícil como se imagina nos pequenos Municípios, pois aí o pessoal tem me-
nos relevância e sobressai o papel dos órgãos, assim se explicando que a figura do diretor geral quando foi cria-
da apenas fosse admissível nos Municípios com mais de 15 mil habitantes.
Mais tarde, em 2010, com a crise financeira, o diretor-geral só foi admitido nos Municípios com mais
de 100 mil habitantes, sendo nomeado pelo sindaco (prefeito no Brasil, presidente da câmara municipal em
Portugal) depois de prévia deliberação da junta municipal. Ele tem por missão executar as orientações e atin-
gir os objetivos estabelecidos pelos órgãos de governo do Município e superintender e coordenar a atividade
de todos os dirigentes do Ente nas funções por este desempenhadas252.
O pessoal dirigente, por sua vez, e como o nome indica, dirige os diversos serviços municipais. Admite-
-se que se recorra a elementos externos para preencher os postos de responsável pelos serviços, através de con-
trato por tempo determinado.
Nos termos do artigo 119º da Constituição, todas as entidades locais – incluindo, assim, os Municípios
– gozam de autonomia em matéria de receitas e despesas e dispõem de recursos financeiros independentes.
A Itália procura estabelecer o denominado “federalismo financeiro”, nos termos do qual cada nível de
administração (municipal, provincial e regional) deve dispor de “uma autonomia em matéria de receitas e des-
pesas” e dispor igualmente de “meios financeiros independentes”. Nesses termos, os Municípios e outras enti-
dades locais devem definir e recolher impostos, colher as suas receitas próprias e partilhar as receitas fiscais li-
gadas aos seus territórios respetivos.
As transferências do Estado devem tender a desaparecer, mantendo-se apenas as relativas à perequação.
A crise financeira mundial, que também atingiu duramente a Itália, impediu uma concretização efeti-
va do federalismo fiscal.
Para além das transferências das receitas do Estado (uma parte do IVA), os Municípios têm receitas pro-
venientes do imposto sobre prédios, podendo dentro de estreitos limites estabelecer a respetiva taxa.
Na Itália, depois da Constituição de 1948, havia um controlo administrativo sobre os Municípios que
estava a cargo de um órgão denominado Coreco (Comité Regional de Controlo), existente a nível regional.
Esse órgão foi abolido no fim do século passado e agora o controlo sobre os Municípios é feito junto
dos tribunais administrativos com fundamento em inconstitucionalidade ou ilegalidade, estando excluído o
controlo de mérito.
Em matéria financeira, nomeadamente despesas, os Municípios estão sujeitos à fiscalização e à atuação
do Tribunal de Contas.
O presidente da República pode, em certas circunstâncias, dissolver as assembleias municipais.
252 AAVV. Manuale di Diritto degli Enti Locali, ed. Simoni, 22. ed., 2014, p. 227
262 MUNICIPALISMO
Por sua vez, em virtude do artigo 120º da Constituição, o governo pode substituir-se aos órgãos dos
Municípios se eles não respeitarem o direito internacional (ou a legislação da União Europeia), ou ainda em
caso de ameaça grave para a segurança pública ou quando for necessária uma atuação para preservar a unida-
de jurídica/económica e, em particular, para garantir um nível de base de prestações civis e sociais, dentro do
respeito dos princípios da subsidiariedade e da cooperação leal.
O governo pode intervir para dissolver as assembleias municipais, por exemplo, quando uma autori-
dade deixou de funcionar normalmente ou quando forem identificadas atividades de tipo mafioso. O gover-
no pode também suspender os membros das assembleias acusados ou condenados por certas infrações penais.
Para um melhor controlo, foram tomadas medidas preventivas tais como a adoção de cartas de riscos,
a rotação do pessoal dentro dos Municípios e, ainda, a limitação da transição rápida da função pública para o
setor privado.
MUNICIPALISMO 263

Municipalismo na Polônia

Joana Polónia Gomes253
1. Breve história dos Municípios na Polónia
A Polónia é, no continente europeu, um Estado de grande dimensão, com uma superfície territorial
que ronda os 312.000 km2 e tendo mais de 38 milhões de habitantes. É um Estado unitário e descentralizado.
Logo depois da segunda Guerra Mundial, a Polónia foi integrada no Bloco de Leste, passando a ser,
desde de 1952, uma República Popular.
Com a queda do Bloco Soviético, em 1989, a Polónia entrou numa fase de transição, tendo recuperado
plenamente a democracia, realizando eleições livres para o parlamento no ano de 1991.
Nesse mesmo ano, a Polónia assinou a Carta Europeia da Autonomia Local, que começou a vigorar, sem
reservas, a partir de 1994, e em 2004 formalizou a sua adesão à União Europeia, como membro de pleno direito.
Em termos de governo local, a Polónia tinha uma tradição que remontava ao período medieval, centra-
da nos Municípios (gimny), mas só com o desmoronamento do Bloco Soviético foram dados passos impor-
tantes no sentido da democracia e, assim, logo em 1990, na sequência de uma primeira reforma da adminis-
tração local, realizaram-se as primeiras eleições municipais livres e democráticas, mesmo antes da realização
das eleições parlamentares.
A Constituição polaca atual data de 1997 e contém um capítulo dedicado à administração local, do qual
resulta a consagração explícita da autonomia local e o direito das entidades locais de a defender perante os tri-
bunais. Por sua vez, o princípio da subsidiariedade está consagrado no preâmbulo da Constituição. O princí-
pio da autonomia local está materializado nas diversas leis que regem as entidades locais.
Em 1998, operou-se a segunda grande reforma a nível local na Polónia, com o estabelecimento das pro-
víncias (poiwats) e das regiões (voivodati).
A capital da Polónia, Varsóvia, goza de um estatuto especial.
253 Licenciada em Direito pela Escola de Direito da Universidade do Minho (Portugal) e mestranda em Direito Tributário na mesma instituição de ensino.
264 MUNICIPALISMO
Os Municípios são, nos termos da Constituição, a unidade de base do governo local polaco e são atual-
mente 2.479254. Existem também mais de 40 mil paróquias que não são, na Polónia, Entes político-adminis-
trativos locais.
A média de população de cada Município é assim de pouco mais de 15 mil habitantes, havendo muitos
Municípios com pouca população, levando a Polónia a promover um largo processo de fusão de Municípios.
Cabe ao Conselho de Ministros criar, fundir e extinguir Municípios, bem como seus respetivos limites.
No entanto essas deliberações devem ser precedidas de consulta às entidades locais envolvidas e também de-
vem ser objeto de consulta pública. A iniciativa nessas matérias pode partir também dos cidadãos, através de
referendo, que tem efeitos meramente consultivos.
O Conselho da Europa tem chamado a atenção, no entanto, para a necessidade de o processo de fusão,
e também o de alteração dos limites territoriais das entidades municipais, dever ser acompanhado de uma con-
sulta prévia de todos os Municípios visados.
A lei polaca admite que a criação, fusão ou divisão de Municípios, bem como a redefinição de seus limi-
tes, pode também ser desencadeada pelos seus residentes mediante a realização de um referendo local.
As províncias (powiat) são Entes locais supramunicipais que compreendem o território de diversos Mu-
nicípios. Constituem o segundo nível de governo local sendo, portanto, chamados a exercer os serviços e obri-
gações que extravasam a competência dos gminy.
Existem, atualmente, 314 powiats, ao lado de 66 cidades, que são, ao mesmo tempo, províncias (powia-
ts). O número de províncias é, assim de 379. Elas têm, em média, 85 mil habitantes.
Actualmente existem, também, 16 regiões (voivodati) na Polónia. O maior voivodati é o da Mazóvia,
com mais de 30.000 km² e cerca de 5 milhões de habitantes; o menor é o de Opole, com menos de 10.000 km2
e um índice populacional inferior a 1 milhão de habitantes.
Os voivodati, resultantes da reforma de 1998, têm uma assembleia eleita diretamente pelos moradores
da região, segundo o sistema proporcional. Essa assembleia, por sua vez, elege o órgão executivo singular, que
é o presidente da região.
O principal papel das assembleias regionais é o estabelecimento das diretrizes gerais e das políticas das
regiões, competindo-lhes, também, controlar a execução dessas políticas levadas a cabo pelo executivo.
Os Municípios têm um órgão deliberativo representativo dos cidadãos, que é a assembleia municipal elei-
ta diretamente por sufrágio universal direto e secreto. As eleições locais realizam-se de quatro em quatro anos.
O sistema eleitoral é preferentemente maioritário, mas também é utilizado o sistema proporcional nos
Municípios de maiores dimensões, nomeadamente nas cidades-província.
254 V. Relatório do Conselho da Europa sobre a democracia local e regional na Polónia, disponível em: <https://wcd.coe.int/ViewDoc.jsp?p=&id=2295157&Site=COE&d
irect=true>.
MUNICIPALISMO 265
O número de deputados municipais é proporcional à população, variando entre 15 e 23.

Existe um sistema de quotas que obriga a que haja uma representação de ambos os sexos e que nenhum
deles tenha menos de 35% dos membros.
A assembleia, órgão deliberativo do Município, exerce tarefas de negociação política, procede ao pla-
neamento, à adoção das decisões estratégicas e diretrizes políticas, como o orçamento local. A assembleia tem,
também, poderes regulamentares no âmbito das suas atribuições e controla a atividade do presidente da câmara.
O presidente da câmara é, desde 2002, eleito diretamente e está investido de um grande número de
competências executivas: ele tem o dever de implementar as políticas, os planos e as directrizes aprovadas pela
Assembleia. O seu mandato tem, também, a duração de quatro anos.
A assembleia não pode destituir o presidente de câmara directamente eleito, mas é possível um pro-
cedimento de destituição, tal como sucede na Alemanha, por votação dos eleitores residentes no Município.
A organização interna dos Municípios para efeito de os estruturar do melhor modo para levar a bom
termo as suas missões é competência municipal, mas está muito limitada pelo facto de haver leis do governo
que regulam detalhadamente neste domínio, impondo restrições.
Os Municípios, no âmbito das suas atribuições e competências, desempenham tarefas obrigatórias e

facultativas.
Os Municípios polacos atuam nos domínios da proteção do ambiente; das vias municipais, praças e jar-
dins públicos; circulação e transportes públicos; captação e distribuição de água; saneamento; educação bási-
ca; turismo; instalações culturais e de lazer; feiras e habitação entre outros, não podendo ser aqui esquecidos os
poderes no domínio do ordenamento do território e do urbanismo. É a lei que concretiza os poderes dos Mu-
nicípios em cada uma dessas áreas.
Existe, em favor dos Municípios, uma “cláusula geral de competências”, que alarga sua esfera de atua-
ção, mas ela está fortemente condicionada, na contração de despesas, pelo controlo do Tribunal de Contas.
Os Municípios são dotados de poder regulamentar, mas sempre dentro dos limites da Constituição e da lei.
Os Municípios exercem também um conjunto de competências delegadas que estão em aumento, mas
sem os correspondentes meios financeiros.
A Polónia, apesar de ser um Estado unitário, tem descentralizado nos Entes locais e, sobretudo nos Mu-
nicípios, atribuições e competências de forma adequada aos preceitos da Carta Europeia da Autonomia Local
de 1985 que, aliás, inspirou muito da legislação atualmente existente.
5. Pessoal
Os eleitos locais da assembleia municipal não recebem salário, mas este órgão tem o poder de fixar uma
remuneração módica para os seus membros, que tem em conta a população e os limites impostos pelas leis
nacionais.
266 MUNICIPALISMO
O presidente da câmara e o vice-presidente recebem um salário que é fixado, também, pela assembleia
municipal, dentro dos limites que resultam da lei.
No que respeita aos serviços locais, os Municípios têm poder e autonomia para recrutar pessoal quali-
ficado com base no mérito e na competência. Não existe um sistema centralizado para o recrutamento de fun-
cionários, havendo um lei de 2008 que regula o estatuto do pessoal dos Municípios.
Na Polónia, como na maioria dos países europeus, os recursos financeiros dos Entes locais são fonte de
tensão, com as entidades centrais a defender a bondade do sistema financeiro estabelecido e as entidades locais
a defender a exiguidade de recursos e transferências, em contraposição ao constante aumento de atribuições e
competências que lhes são confiadas.
A Constituição polaca estabelece um quadro favorável às finanças locais, que resulta, nomeadamente,
do artigo 167º do texto constitucional255, ao estabelecer que os Entes locais devem ter receitas suficientes para
a execução das tarefas que lhes são confiadas e, ainda, que tais receitas devem provir de rendimentos próprios
e também de subvenções gerais e de subvenções específicas previstas no orçamento do Estado. Aquela dispo-
sição estabelece, ainda, que as fontes das receitas das entidades locais devem estar previstas na lei. Por sua vez,
o artigo 168º atribui aos Entes locais o poder de fixar as taxas e os impostos locais, o que significa que as au-
tarquias locais polacas são dotadas de poder tributário próprio. Parametrizadas por esse enquadramento cons-
titucional, existem duas leis ordinárias a concretizar o que acima se referiu: o The Local Government Revenues
Act e o Act on Public Finance, datados de 27 de agosto de 2009.
No âmbito da administração local, os Municípios (gminy) são o Ente territorial mais forte.
Em primeiro lugar, o financiamento dos Municípios advém de receitas próprias. Essas receitas proveem
de várias fontes, tais como impostos próprios, taxas administrativas e encargos, bem como de benefícios de bens
municipais (venda ou arrendamento de imóveis urbanos), rendimentos de empresas municipais e de serviços
públicos, bem como de empréstimos (receitas creditícias). Por aqui se vê que o sistema financeiro local polaco
prevê a clássica tripartição das receitas originárias em patrimoniais/tributárias/creditícias.
Além dessas fontes, os Municípios têm uma participação em certos impostos de Estado: o imposto de
rendimento das sociedades (CIT) e o imposto sobre o rendimento pessoal (PIT). Atualmente, a quota dos
gminy no CIT é 6,71% (do total apurado deste imposto na sua área territorial) e 37,42% do PIT (do apura-
mento total deste imposto aos contribuintes que residem no Município).
Uma outra fonte de rendimento dos Municípios são as transferências, as quais consistem em mecanis-
mos jurídico-financeiros que visam a apoiar as economias locais com fundos do orçamento do Estado. O ob-
jetivo mais importante dessa fonte de rendimento é apoiar a execução de tarefas municipais relacionadas com a
educação (manutenção de escolas e salários dos professores). A quantidade exacta transferida a cada Município
é calculada de acordo com um conjunto complexo de variáveis, regulada pelo Local Government Revenues Act.
255 V. Constituição da República Polaca, disponível em: <http://www.sejm.gov.pl/prawo/konst/angielski/kon1.htm>.

MUNICIPALISMO 267
Finalmente, uma parte das receitas municipais é conseguida através de subvenções. Essa é uma forma
mais flexível de apoio às tarefas específicas executadas por gminy, nomeadamente àquelas que lhes são confia-
das pela lei nacional.
O Ministério das Finanças polaco calculou, em 2013, qual a estrutura geral do financiamento dos Mu-
nicípios. O seu financiamento advém, a título principal, de receitas próprias (48,16%), seguidas dos subsídios
(30,97%) e, finalmente, das subvenções (20,8%)256.
Importa, ainda, salientar a existência de mecanismos de (perequação) horizontal, com o intuito de cor-
rigir assimetrias entre Entes locais, designadamente por via da proteção dos financeiramente mais débeis (em
virtude de condições desiguais de acesso à riqueza). Um dos problemas mais sérios dos Municípios é o finan-
ciamento da educação primária e secundária, que é uma tarefa municipal financiada por uma subvenção con-
signada, calculada por estudante e manutenção dos edifícios escolares. A subvenção destina-se a cobrir os sa-
lários dos professores, ainda que o valor destes seja definido a nível central e não local, pelo que as associações
se têm vindo a manifestar no sentido de as ditas subvenções não se mostrarem suficientes para fazer face ao
pagamento devido, o que tem originado situações de défice elevado. Os organismos representativos dos En-
tes locais têm, por isso, vindo a apelar a o governo central que avoque para si as atribuições e competências em
matéria de ensino.
De qualquer modo, os Municípios têm autonomia em termos orçamentais, aprovando cada um o
seu orçamento sem necessidade de obter aprovação do voivode (governador) da região ou do tribunal re-
gional de contas. Podem também estabelecer, dentro do possível, as prioridades das despesas a fazer.
O controlo sobre os Entes locais é exercido pelo primeiro-ministro e pela região, nas questões admi-
nistrativas e, ainda, no que respeita a questões financeiras por câmaras regionais de contas. É um controlo de
legalidade.
Em casos extremos, por violação flagrante da Constituição ou da lei, o Parlamento pode dissolver um
órgão municipal, mediante proposta do primeiro-ministro.
O controlo feito pela região é exercido por um funcionário desta, que é nomeado pelo primeiro-minis-
tro. Esse funcionário (voivode) pode anular atos do governo local, mas procura, antes disso, chegar a um acor-
do que evite tal medida.
Sendo aplicada uma medida lesiva contra o Município (anulação de um ato, por exemplo), este pode
contestá-la junto dos tribunais administrativos, se for o caso.
O controlo exercido pelas câmaras regionais de contas é também muito importante, incidindo sobre
questões financeiras. O conceito de legalidade engloba aqui a sã gestão dos dinheiros públicos.
Na Polónia, tem-se assitido uma experiência muito positiva de diálogo entre o governo e as entidades
locais, existindo uma comissão mista composta por representantes do governo central e dos governos autár-
256 Cfr. URYSEK, Tomasz. Financial Management of Local Governments in Poland–Selected Problems. Journal of Economics, Business and Management, v. 1, n. 3,
August 2013.
268 MUNICIPALISMO
quicos. Esse é um organismo bilateral, com representação equitativa das entidades locais e dos organismo do
governo central. A comissão mista foi criada em 1993, quando a organização local polaca era apenas com-
posta por Municípios, tendo sido aumentada depois da reforma de 1998, que criou as províncias e as regiões.
Essa comissão é atualmente composta por 12 membros do governo, nomeados pelo primeiro-ministro
e envolvendo os ministérios mais ligados aos problemas locais e regionais, e por 12 membros dos governos lo-
cais, nomeados pelas instituições que os representam.
A comissão reúne uma vez por mês, tendo sessões plenárias. A sua tarefa principal é a de examinar os
projetos de lei e os regulamentos governamentais. Os resultados têm sido positivos, e estima-se que cerca de
90% dos diplomas governamentais que dizem respeito ao governo local são objeto de acordo, pese embora os
que versem sobre matérias financeiras continuem a despoletar alguns desacordos.
8. Associativismo e cooperação territorial
O direito de associação a nível municipal está previsto no ordenamento jurídico polaco, tendo-se assiti-
do à formação de associações nacionais para a promoção dos interesses comuns dos Municípios, que atuam de
forma satisfatória (de notar que também existem associações para as províncias e para as regiões).
O associativismo entre Municípios para a prossecução de interesses comuns não tem, contudo, uma ex-
pressão muito forte.
Também a cooperação transfronteiriça, agora designada territorial, existe, mas está mais orientada pa-
ra as geminações do que para os objetivos da Convenção-Quadro da Cooperação Transfronteiriça que a Po-
lónia subscreveu.
MUNICIPALISMO 269
Capítulo 16: Descentralização

e Municipalismo na França
António Candido de Oliveira
1. Breve história dos Municípios na França
Introdução geral
A França é o maior país da Europa, ao lado de Alemanha, Itália, Reino Unido e Polónia. Tem uma su-
perfície de 550.000 Km2 na parte europeia, a que acrescem 120.000 Km2 fora da Europa, e uma população
total de 66 milhões de habitantes, dos quais cerca de 64 milhões residem na parte metropolitana (Europa).
É um Estado unitário, mas descentralizado, tendo como principais Entes territoriais as regiões, os de-
partamentos e os Municípios, todos com órgãos deliberativos diretamente eleitos.
Municípios
No início de 2014, havia 36.681 Municípios na França, dos quais cerca de metade com menos de 500
habitantes257.
Essa fragmentação do mapa municipal resultou da lei de 14 e 22 de dezembro de 1789, da Assembleia
Constituinte francesa, que determinou que haveria uma municipalidade em cada cidade, burgo, província ou
paróquia.
Debateram-se na Assembleia duas propostas, uma sustentada por Thouret e pelo abade de Sieyès, que
propunha Municípios amplos (para possuírem meios humanos e financeiros e até para reduzir a influência
dos párocos), e outra que advogava a existência de Municípios em todas as comunidades para além das cidades
257 AUBY, J.B. Droit des Colectivitè Local, 6. ed., p. 53.

270 MUNICIPALISMO
onde já existiam, de tal modo que a cada paróquia deveria corresponder um Município (chaque paroisse, chaque
commune) e que foi sustentada com êxito por Mirabeau.
É da vitória da proposta de Mirabeau que se pode compreender o elevadíssimo número de Municí-
pios que a França ficou a possuir.
Departamentos
Os departamentos são ao mesmo tempo entidades territoriais descentralizadas e circunscrições admi-

nistrativas do Estado.
Possuem um órgão deliberativo agora denominado conselho departamental e um órgão executivo, o pre-
sidente do conselho do departamento. Em cada departamento, há um prefeito nomeado por decreto do pre-
sidente da República tomado em Conselho de Ministros e que é o representante do Estado no departamento.
Atualmente, existem 96 na França metropolitana (Europa) e 5 na França ultramarina.
Os departamentos foram criados na sequência da Revolução Francesa (1790), essencialmente como cir-
cunscrições administrativas, e embora em certas fases tenham tido órgãos eleitos, só se tornaram verdadeiros
Entes locais em 1870, na III República, com a eleição do então denominado conselho geral. O órgão execu-
tivo era o prefeito, que tinha a dupla função de representante do departamento e de representante do Estado,
situação que só veio a alterar-se em 1982.
Regiões
As regiões são também, ao mesmo tempo, entidades territoriais descentralizadas e circunscrições ad-
ministrativas do Estado.
A França metropolitana tem 21 regiões administrativas às quais se junta, ainda, a Córsega, com um es-
tatuto especial.
O órgão deliberativo é o conselho regional eleito pelos cidadãos, e o órgão executivo é o presidente do
conselho regional eleito pelos membros do órgão deliberativo por seis anos. As regiões têm ainda um órgão
consultivo e um Conselho Económico, Social e Ambiental Regional. Em cada região há um prefeito.
As regiões foram estabelecidas em 1982 e passaram a funcionar em 1986 com as primeiras eleições di-
retas para o conselho regional. Em 2003, receberam consagração constitucional, por ocasião de reforma do di-
ploma fundamental.
A enorme dispersão de Municípios em França tem levado a que muitas entidades se debrucem sobre
formas de a combater.
Uma sempre tentada, ainda que sem sucesso, tem sido a fusão voluntária de Municípios e daí que te-
nham surgido outras.
MUNICIPALISMO 271
a) Municípios novos
Uma das mais recentes propostas tem sido a criação de Municípios novos (communes nouvelles). Estes
combinam requisitos de voluntariedade dos Municípios envolvidos com incentivos financeiros e elementos de
coacção, pois não exigem a unanimidade de todos.
A lei de 16 de dezembro de 2010, que se referia à reforma das autarquias locais, melhorada por lei de
16 de março de 2015, veio favorecer a criação de Municípios novos (communes nouvelles). Essas entidades são
o resultado de um reagrupamento dos antigos Municípios (communes), formando um Município mais amplo.
Em janeiro de 2016, contavam-se 230 Municípios novos, reagrupando 772 Municípios antigos e mais de 800
mil habitantes. Essas entidades novas, com território contíguo, gozam de fiscalidade própria e uma cláusula
geral de competências. De qualquer modo, essa nova figura territorial vai encontrar as tradicionais dificulda-
des da afeição dos franceses aos seus Municípios tradicionais (communes), devendo acrescentar-se a resistência
dos eleitos locais desses Municípios, que não querem perder tal estatuto.
De qualquer modo, a situação da França é muito particular, pois a população média de um Município
francês é de 1.750 habitantes, contra cerca de 4.100 na Europa. E a média engana, pois mais de metade dos
Municípios franceses têm menos de 500 habitantes e 86% menos de 2 mil258. No lado oposto um número di-
minuto, mas significativo, de Municípios (cerca de mil) têm mais de 10 mil habitantes e, destes, mais de 100
têm população superior a 50 mil habitantes, havendo Municípios (cerca de 30) com mais de 100 mil habitantes.
A existência de Municípios com diminuta população e superfície obrigou a dar relevo ao associativismo
municipal e principalmente ao fenómeno mais amplo da intermunicipalidade (intercomunnalité).
A intermuncipalidade é a reunião de Municípios para efeito de gerir em comum equipamentos ou ser-
viços públicos (transportes urbanos, recolha de resíduos domésticos, etc.) e/ou elaborar projetos de desenvol-
vimento económico, de ordenamento ou urbanismo a uma escala mais vasta do que a do Município.
É de notar que não estamos em presença de um simples fenómeno de associativismo livre para fins
específicos, mas de um fenómeno muito mais complexo e que faz pensar em Entes territoriais de mais ampla
escala, sem prejuízo da existência também de associações inteiramente livres de Municípios.
De entre as estruturas de intermunicipalidade, é da maior importância separar as que não têm fiscalida-
de própria e as que têm fiscalidade própria e que estão a adquirir um relevo cada vez mais significativo.
É sobre essas que vamos prestar particular atenção, começando por distinguir comunidades de Muni-
cípios (communautés de communes), as comunidades de aglomeração (communautés d’aglomération), as comuni-
dades urbanas (coomunautés urbaines) e as metrópoles.
b) Comunidadades de Municípios (communautés de communes)

As comunidades de Municípios, criadas por lei de 6 de fevereiro de 1982, reagrupam, em território con-
tínuo, vários Municípios, exercendo elas, em vez dos Municípios membros, duas competências obrigatórias
(ordenamento do espaço e as ações de desenvolvimento económico) e, pelo menos, uma das seguintes com-
petências facultativas: proteção do ambiente; política da alojamento e qualidade de vida; criação e manutenção
da rede viária; construção, funcionamento e manutenção de equipamentos desportivos e culturais e de equipa-
258 MICHEL VERPEAUX e outros. Les colectivités territoriales: la décentralisation. 7. ed. Paris, p.19.
272 MUNICIPALISMO
mentos do ensino pré-elementar e elementar; ação social de interesse da comunidade; e todo ou parte do sa-
neamento. Atualmente, existem 2.223 dessas comunidades 259.
c) Comunidades de aglomeração (communautés d’agglomération)

As comunidades de aglomeração, criadas por lei de 12 de julho de 1999, são de maior envergadura, jun-
tando à data da sua criação, em regra, um conjunto de mais de 50 mil habitantes, num território contínuo, à
volta de um ou mais Municípios centrais de 15 mil habitantes. Essas comunidades, visando mais às zonas ur-
banas, têm por objeto associar Municípios, abraçando um projeto comum de desenvolvimento urbano e de
ordenamento do respetivo território. Elas exercem quatro competências obrigatórias (desenvolvimento eco-
nómico; ordenamento do espaço comunitário; equilíbrio social do habitat, sobre o território da comunidade;
e a política de cidade na comunidade) e pelo menos três outras competências entre as cinco competências fa-
cultativas seguintes:
• criação e a manutenção da rede diária de interesse da comunidade;
• saneamento;
• água;
• proteção do ambiente e da qualidade de vida;
• construção, a manutenção e a gestão de equipamentos culturais e desportivos de interesse da
comunidade260.
Podem, ainda, em contrato com o departamento, exercer toda ou parte das competências que, no domí-
nio da ação social, são atribuídos aos departamentos.
No início de 2013, existiam 213 comunidades de aglomeração, reunindo 4.118 Municípios e 25,5 mi-
lhões de habitantes.
d) Comunidades urbanas (communauté urbaine)

As comunidades urbanas, na configuração que lhes foi dada pela lei de 12 de julho de 1999, juntam
num território contínuo vários Municípios, formando na data da sua criação um conjunto de mais de 450 mil
habitantes.
Elas associam Municípios num espaço de solidariedade, visando conjuntamente a um projeto comum
de desenvolvimento urbano e de ordenamento do seu território. Elas exercem, em vez dos Municípios mem-
bros, as competências seguintes:
• desenvolvimento e o ordenamento económico, social e cultural do espaço da comunidade;
• ordenamento do espaço da comunidade;
• equilíbrio social do habitat sobre o território da comunidade;
• política da cidade na comunidade;
• gestão dos serviços de interesse coletivo;
• proteção do ambiente e a política da qualidade de vida.
259 MICHEL VERPEAUX e outros. Les colectivités territoriales: la décentralisation. 7. ed. Paris, p. .98.
260 DOMINIQUE GRANDGUILLOT. Les collectivités territoriales en France, ed. 2013/2014, p. 28/29.
MUNICIPALISMO 273
Podem, ainda, mediante contrato com o departamento, exercer toda ou parte das competências que, no
domínio da ação social, são atribuídos aos departamentos.
Existem, atualmente,15 comunidades urbanas no território francês261.
e) Metrópoles (métropoles)
As metrópoles, na configuração que lhes foi dada pela lei de 16 de dezembro de 2010, reagrupam vários
Municípios contíguos que se associam para elaborar e conduzir, conjuntamente, um projeto de ordenamento
e de desenvolvimento económico, educativo, cultural e social do seu território.
Devem ter, à data da sua criação, um conjunto de pelo menos 500 mil habitantes. A metrópole exerce
um conjunto de competências, em vez dos Municípios, que são os seguintes:
• desenvolvimento e o ordenamento económico, social e cultural;
• ordenamento do espaço da comunidade;
• política local do habitat;
• política de cidade;
• gestão dos serviços de interesse coletivo;
• proteção do ambiente e da qualidade de vida.
E ainda, em vez do departamento:

• transportes escolares;
• gestão de vias departamentais.262
Democratização das entidades intermunicipais

Operou-se, a partir da entrada em vigor da lei de 2010, um processo de democratização dessas institui-
ções, que se concretizou em 2013, através da eleição direta dos membros das assembleias comunitárias. Estes,
em vez de serem designados pelos membros dos conselhos municipais, como até então, passam a ser eleitos
diretamente na mesma data da eleição dos órgãos dos Municípios. Dessa forma, há uma aproximação entre
essas entidades, que são, nos termos da lei, institutos públicos, e as autarquias locais.
Funcionamento dessas entidades

Essas entidades têm um órgão deliberativo (a assembleia da comunidade), que regula, através das suas
deliberações, todos os assuntos da competência da entidade.
O órgão executivo é eleito pela assembleia da comunidade, nos mesmos termos que a eleição do mai-
re e, como este, prepara a executa as deliberações do órgão deliberativo e é o chefe dos serviços da entidade.
Número dos agrupamentos com fiscalidade própria, em 2013:
• metrópoles – 1;
• comunidades urbanas – 15;
261 MICHEL VERPEAUX e outros. Les colectivités territoriales: la décentralisation. 7. ed. Paris, p. 99.
262 GRANDGUILLOT, Dominique. Les collectivités territoriales en France, ed. 2013/2014, p. 90.
274 MUNICIPALISMO
• comunidades de aglomeração – 213;

• comunidades de Municípios – 2.223.
O número total de população abrangida por essas entidades é de cerca de 61 milhõe de habitantes263.
Condições de criação dessas comunidades

A criação dessas comunidades resulta, em primeiro lugar, de uma decisão do Estado. Depois, é necessá-
rio o acordo dos Municípios, que se obtém através de uma maioria qualificada:
• 2/3 dos conselhos municipais que representem, ao mesmo tempo, mais de metade da população; ou
• metade dos conselhos municipais, representando 2/3 da população.
Os Municípios que votaram contra são na mesma integrados nessas entidades.
Os Municípios são dotados de uma assembleia municipal (conseil municipal) com um número de mem-
bros diretamente eleitos em função da população, variando entre 7 para os Municípios de menos de 100 ha-
bitantes e 69 para os Municípios de mais de 300 mil habitantes.
O número de membros da assembleia municipal não residentes no Município não pode ser em regra
superior a ¼ do número total de membros.
São inelegíveis os empresários de serviços municipais nos Municípios onde eles têm relações de negó-
cios, os funcionários nos Municípios que os empregam.
Eles são eleitos por sufrágio universal por um período de seis anos e podem ser reeleitos.
Os memebros das assembleias, nos Municípios de mais de 1 mil habitantes, são eleitos por um escrutínio
de lista mista que combina o sufrágio maioritário com o proporcional a duas voltas.
À lista que obtém na primeira volta a maioria absoluta dos sufrágios expressos vê-se atribuir um nú-
mero de lugares igual à metade dos lugares a prover. O resto dos lugares a distribuir é repartido entre todas as
listas concorrentes com mais de 5% dos sufrágios expressos – pelo sistema proporcional da mais forte média.
Se nenhum lista obtiver maioria absoluta, haverá uma segunda volta para a qual só podem concorrer as
listas que tenham obtido pelo menos 10% dos votos expressos.
À lista que obtiver mais votos (maioria relativa) atribuir-se-á um número de lugares igual à metade dos
lugares a distribuir. O resto dos lugares é repartido entre todas as listas pela representação proporcional na
mais forte média.
A assembleia municipal reúne pelo menos uma vez por trimestre pela iniciativa do seu maire.
A assembleia pode reunir sempre que o maire o julge útil, por vontade de 1/3 dos seus membros e ain-
da por pedido fundamentado do prefeito.
As deliberações necessitam de quórum, ou seja, quando a maioria dos seus membros está presente. Na
falta de quórum, a assembleia municipal pode reunir de pleno direito três dias mais tarde.
263 MICHEL VERPEAUX e outros. Les colectivités territoriales: la décentralisation. 7. ed. Paris, p. 104.
MUNICIPALISMO 275
Essa assembleia elege por sua vez o maire, que é o órgão executivo que por sua vez organiza uma equi-
pa com membros da assembleia municipal.
O mandato dos membros da assembleia é de seis anos.

Os Municípios têm um largo leque de competências, sendo que muitas delas não podem ser exercidas
pelos micromunicípios.
Uma das mais importantes, mesmo a mais importante, diz respeito ao urbanismo, desde o planeamen-
to em si, até a emissão de licenças para construção. Também têm competências no domínio sanitário e so-
cial (creches, lares de idosos); ensino (criação, implantação, gestão e financiamento de escolas do ensino bási-
co, excepto a remuneração dos professores); cultura (bibliotecas, museus); desporto e lazer (criação e gestão de
equipamentos desportivos; subsídios a atividades desportivas; turismo); manutenção da rede viária municipal;
proteção da ordem pública local (através dos poderes de polícia do “maire”) e ainda competências relativas ao
estado civil (registo civil); e eleições (organização das eleições).
5. Pessoal
A descentralização territorial conduziu à criação de uma função pública territorial distinta da do Estado.
Essa função pública está na dependência das autarquias locais e existe um centro nacional da função
pública territorial, encarregado da organização dos concursos da categoria A, a mais importante, assim como
da formação inicial e contínua dos funcionários territoriais.
Os Municípios têm direito a pessoal próprio, mas importa ter em conta que muitos deles, dada a sua
pequenez, não têm possibilidade nem utilidade na existência de funcionários.
As receitas das autarquias locais resultam de impostos votados pelas coletividades, sendo os mais im-
portantes os quatro impostos diretos locais264.
Esses designados impostos são tecnicamente taxas, e não verdadeiros impostos.
A fiscalidade local atinge o montante de 117 mil milhões de euros, um pouco mais do que a metade
dos recursos totais.
Por outro lado, são de ter em conta as transferências financeiras do Estado em favor das coletividades
locais, que totalizam 100 mil milhões de euros, sendo o mais importante as dotações do Estado (61 mil mi-
lhões) e as subvenções consignadas.
A ter em conta, ainda, as receitas provenientes dos empréstimos (receitas creditícias).
Finalmente, as receitas definitivas, o produto dos bens próprios e dos serviços públicos locais.
264 MICHEL VERPEAUX e outros. Les colectivités territoriales: la décentralisation. 7. ed. Paris, p.114.
276 MUNICIPALISMO
Lembrar também os fundos estruturais europeus.

Nota-se que há uma evolução da estrutura das receitas locais, no sentido do reforço da participação do
concurso do Estado.
7. Controlos administrativos e judiciais dos Municípios
A autonomia das autarquias locais deve exercer-se dentro do respeito pela Constituição e pela lei e, por
sua vez, o controlo sobre as autarquias locais deve respeitar o princípio da autonomia e da livre administração.
Deve ser, pois, um controlo de legalidade.
Essa designação de controlo durante muito tempo tomou o nome de tutela, inspirado no vocabulário
aplicado aos incapazes, o que também traduzia a situação de menoridade das autarquias locais.
O controlo está atualmente regulado pela lei de 2 de março de 1982. Trata-se de um controlo a poste-
riori, isto é, exercido depois da entrada em vigor dos atos.
É um controlo jurisdicional, pois só os tribunais administrativos são competentes para anular os atos
ilegais. Esse controlo é exercido pelos prefeitos, que examinam os atos que lhes são obrigatoriamente transmi-
tidos pelos Municípios e que decidem se devem recorrer aos tribunais.
Note-se que, antes de recorrer aos tribunais, os prefeitos costumam desenvolver um diálogo com os En-
tes tutelados para suprir a ilegalidade, ou para chegarem a um acordo que evite o recurso ao tribunal.
Esse sistema de controlo funciona bem em França, dado as autarquias locais terem o dever de transmi-
tir à prefeitura os atos mais importantes que praticam e, assim, os regulamentos, os orçamentos, contratos, ur-
banismo e função pública.
Uma vez que o controlo é a posteriori e que a eficácia dos atos é imediata, o prefeito tem o poder de re-
correr a uma providência cautelar, ou a medidas de suspensão dos atos, nos casos em que estes façam surtir
efeitos de especial gravidade para o interesse público.
Existe também, em França, uma forma de controlo das autarquias locais, em matéria financeira, que
é exercida pelos Tribunais Regionais de Contas, que foram criados em 1982, existindo, atualmente,18 destes
tribunais.
O controlo financeiro exerce-se, especialmente, em três casos: quando o orçamento não foi aprovado na
data prevista; quando o orçamento não tem um equilíbrio real; e quando há um défice das contas.
MUNICIPALISMO 277

Municipalismo na Alemanha
António Candido de Oliveira

Joana Polónia Gomes
1. Introdução
A Alemanha é hoje um Estado de Direito Democrático, com uma população estimada de 81.757.600
habitantes e com um território de 357.051 km². É, também, uma república federal composta por 16 estados
federados, tendo como capital a cidade de Berlim.
Desde 1871, data da sua unificação, a Alemanha sofreu diversas vicissitudes, desde logo a participação
na II Guerra Mundial e a subsequente divisão entre a Alemanha Ocidental, associada às democracias ociden-
tais, e a Alemanha Oriental ou “de Leste”, como era mais frequente designar, integrada no bloco soviético.
A atual Constituição alemã data de 1949 e, a essa altura, era apenas aplicada à então Alemanha Ociden-
tal. Quando se ocorreu a reunificação alemã, em 1990, não foi elaborada uma nova Constituição, aplicando-se
o texto constitucional de 1949 também à parte leste do território, ainda que naturalmente revisto.
A Alemanha assinou a Carta Europeia da Autonomia Local em 1985 e ratificou-a em 1988.
2. Breve história dos Municípios na Alemanha
Enquanto o municipalismo, tal como o conhecemos nos nossos dias, irrompe na França na sequência
da Revolução Francesa de 1789, na Alemanha ele surge ainda dentro do Estado absolutista da Prússia com o
Código municipal prussiano de 1808, obra do Barão Karl von Stein, considerado o “pai” da autonomia muni-
cipal alemã (kommunale Selbstverwaltung).
Através desse Código, os habitantes dos Municípios urbanos tinham o direito de eleger os seus repre-
sentantes e administrar os assuntos locais, despertando e mantendo o espírito municipal e o interesse pelos as-
suntos da comunidade local.
Ponto relevante na história do municipalismo alemão é, na sequência da revolução liberal de 1848, a fu-
gaz Constituição de 1849, que determinava, no seu artigo 184º, que cada Município tinha como direitos fun-
damentais a eleição de seu presidente e de seus representantes, a administração autónoma dos assuntos muni-
cipais, a elaboração de um orçamento próprio e a publicidade das sessões, como regra.
É também relevante fazer-se referência à Constituição de Weimar (1919), que estabelecia, no seu arti-
go 127º, que Municípios e agrupações de Municípios tinham direito à autoadministração dentro dos limites
278 MUNICIPALISMO
das leis. O artigo 17º da mesma Constituição estabelecia, por sua vez, a eleição por sufrágio universal, direto e
secreto, segundo o princípio da proporcionalidade, de uma assembleia municipal. O municipalismo de então
ressentiu-se muito com a crise interna da República de Weimar e particularmente da grave crise económica
que afetou a Alemanha e conduziu ao Estado totalitário chefiado por Hitler.
Foi necessário esperar pelo final da II Guerra Mundial e pelo ressurgimento da democracia para ver-
mos consagrado no artigo 28º da Lei Fundamental de Bonn (1949) o direito dos Municípios de regular, sob a
sua própria responsabilidade, todos os assuntos da comunidade local no âmbito das leis.
A autonomia municipal alemã, tal como a conhecemos hoje, tem aqui a sua fonte, e mesmo a reunifi-
cação operada em 1990, depois da queda do muro de Berlim, não alterou a sua essência. De notar, contudo, a
novidade que se traduziu na eleição direta do presidente do executivo municipal em quase todos os Estados.
A Alemanha tem atualmente 11.500 Municípios com a designação, em regra, de Gemeind” ou, em me-
nor número, de Staedte.
De notar que o número de Municípios era muito mais elevado nos anos 70 do século XX, tendo-se depois
verificado na então Alemanha Ocidental (a Alemanha Oriental estava integrada no Bloco Soviético) uma forte
redução do número de Municípios de cerca de 24.500 para pouco mais de 8.500, com base na ideia de que os
Municípios precisam de território e população suficientes para desenvolver políticas locais eficazes e eficientes.
Depois da reunificação, o número de Municípios aumentou, dado não ter havido uma reforma territo-
rial a leste, atingindo o total de 16.000 Municípios.
Este número foi, entretanto, descendo por força de uma redução que ocorreu também a leste, norteada
pela mesma ideia de Municípios viáveis. Assim, hoje a Alemanha tem um número mais reduzido de Municí-
pios, conforme o já indicado.
De notar que o Município não é a única entidade local existente na Alemanha. Devemos ter em conta
a existência de uma entidade intermédia entre os Municípios e o Estado federado, que poderemos denominar
províncias ou distritos (em alemão, Kreise), que goza igualmente de autonomia e tem também órgãos eleitos.
O número de Kreise na Alemanha Ocidental era de 425 antes da reforma dos anos 1970, passando de-
pois a ser apenas de 234. Atualmente, e mesmo depois da reunificação, existem pouco mais de 300 Kreise265.
Já em outro nível político-administrativo a Alemanha que, como já referimos, é um Estado federal,
tem 16 Estados federados (Laender). Destes, Bremen, Berlim e Hamburgo têm o estatuto de cidades-Estado.
Os diversos estados alemães têm leis que regulam a criação, extinção e modificação de Municípios.
A organização municipal tem por base, em regra, uma assembleia eleita diretamente por sufrágio uni-
versal, direto e secreto, de acordo com o sistema proporcional e um presidente também eleito diretamente.
265 Cfr. Ausgewählte Regionaldaten für Deutschland, Ausgabe 2013, disponível em: <http://www.statistikportal.de/Statistik-Portal/en/en_publ.asp>.
MUNICIPALISMO 279
Dizemos “em regra” porque a estrutura federal da Alemanha permite que cada Estado estabeleça regras
próprias para os seus Municípios, havendo Estados com regras de organização municipal diferentes.
A assembleia municipal assemelha-se a um parlamento local, tomando as principais deliberações e fis-
calizando a ação do executivo municipal.
A eleição direta do presidente do Município (bürgermeister) difundiu-se a partir dos anos 1990, pois até
então o presidente era eleito pelos membros da assembleia em quase todos os Estados federados (Laender). O
presidente chefia, em regra, a assembleia municipal, o que distorce um pouco o parlamentarismo local tradicional.
A eleição dos membros da assembleia é feita para um mandato de cinco anos, excepto na Baviera, em
que o mandato tem a duração de seis anos, e em Bremen, cuja duração é de quatro anos.
De referir, ainda, a existência de democracia direta nos pequenos Municípios, com assembleias de to-
dos os cidadãos eleitores (Gemeindeversammlung), em vez de uma assembleia representativa.
Uma outra particularidade do direito municipal alemão é a possibilidade de destituição (Abwahl) do
bürgermeister por iniciativa popular e subsequente votação com tal finalidade.
É reconhecido legalmente, também, o recurso a referendos locais.
Esses princípios de organização democrática existem também nos distritos (Kreise), em que existe uma
assembleia representativa (Kreistag) eleita diretamente pelos cidadãos com um número variável de membros,
de acordo com a população, e um presidente (Landrat) também eleito diretamente, que desempenha uma du-
pla função: por um lado, é o chefe do executivo do Kreis e, por outro, assume a chefia da administração esta-
dual exercida a nível do Kreis.
Cabe aos Municípios cuidar de tudo o que diga respeito aos interesses da comunidade municipal e, mais
concretamente, o exercício de tarefas no âmbito do urbanismo, da manutenção vias municipais e transportes
urbanos. Compete aos Municípios, também, cuidar das redes de distribuição de água, gás e eletricidade, sa-
neamento básico, a criação medidas de proteção contra incêndios, prestar cuidados infantis, desempenho de
tarefas sociais, como a habitação, bem como da conservação dos cemitérios. Incumbe-lhes, ainda, assegurar a
manutenção de infraestruturas hospitalares, escolares e de apoio à terceira idade266.
6. Pessoal
Os Municípios alemães têm o direito de recrutar o pessoal de que necessitam para exercerem as suas ta-
refas, dispondo assim de quadros de pessoal próprio.
Por sua vez, os eleitos locais alemães exercem gratuitamente as suas funções político-administrativas,
auferindo, no entanto, uma retribuição pelas despesas em que incorram no exercício da sua atividade e tam-
bém, sendo caso disso, de uma compensação pela perda de lucro nas suas atividades profissionais, quando esta
se deva ao exercício das suas funções políticas.
266 Para informações mais detalhadas, veja-se o The German Law Archive, da Universidade de Oxford, disponível em: <http://germanlawarchive.iuscomp.org/?p=380>.
280 MUNICIPALISMO
Existe um estatuto próprio dos eleitos locais que elenca as funções e atividades consideradas incompa-
tíveis com a realização de funções políticas.
Como se compreende, o sistema financeiro local alemão baseia-se, em larga medida, na arquitetura fe-
deral constitucionalmente desenhada, assentando na estrutura Bund/Länder/Gemeinde (Estado federal/Esta-
dos federados/Entes locais) para estabelecer um arranjo coerente de receitas e de despesas.
No que diz respeito às receitas, e dando cumprimento ao princípio da autonomia financeira, é possível
individualizar os seguintes meios de financiamento, entre outros:
• impostos próprios, que são aqueles cuja receita é originariamente considerada local, podendo até a
este nível ser a respetiva taxa (quota) fixada;
• impostos partilhados, que são aqueles criados e arrecadados pelo Estado federal ou pelos Länder, mas
que depois têm a sua receita repartida com os Entes locais;
• taxas locais, as quais são devidas pelos habitantes locais como contrapartida de serviços prestados;
• crédito e empréstimos (por exemplo, para aplicação em investimentos), sendo que a autonomia cre-
ditícia dos Entes locais pode ser limitada ou restringida nomeadamente quando se anteveja endivi-
damento excessivo;
• transferências (receitas de perequação financeira), as quais consistem em quantias disponibilizadas
pela federação ou pelos Länder com finalidades de equalização da situação de cada Ente local e ni-
velamento das assimetrias, bem assim como de permitir um nível mínimo de recursos, indispensá-
veis para a prossecução das respetivas atribuições. Essas quantias podem basear-se nas diferentes
condições sociais, económicas ou demográficas de cada Ente local, ou no volume de receita de de-
terminados impostos.
Finalmente, no que concerne à sustentabilidade financeira dos próprios Entes locais, cumpre referir que
não é possível a sua declaração de insolvência, a exemplo do que sucede em muitos outros sistemas europeus
continentais. Na verdade, apesar de se poder verificar, na prática, situações graves de rutura financeira (por
exemplo, por impossibilidade de fazer face aos compromissos imediatos), existem mecanismos de supervisão
com a finalidade de as antecipar e prevenir, impondo aos Entes locais a adoção de medidas corretivas em or-
dem a recuperar a situação estável e equilibrada.
Sempre que os Municípios exercem tarefas delegadas pelo Estado (Land) este financia as despesas que
delas decorrem. O mesmo sucede no caso de tarefas delegadas.
As despesas dos Entes locais representam cerca de 25% da despesa pública geral e têm os orçamentos
relativamente equilibrados.
MUNICIPALISMO 281
O controlo sobre os Municípios é exercido por órgãos dos Estados federados (Laender) e versa funda-
mentalmente com a legalidade da atuação dos Municípios.
As entidades de controlo têm o poder de solicitar as informações de que necessitem aos Municípios,
bem como o de suspender atos ilegais.
Os Estados podem nomear um comissário para agir em nome do Município e, em casos mais extremos,
pode mesmo dissolver-se a assembleia municipal.
Existem entidades representativas das comunidades locais resultantes da associação voluntária dos muni-
cipios e que são consultadas pelos Estados antes de serem tomadas decisões que diretamente lhes digam respeito.
É o que sucede com a Deutscher Staedtetag (união das grandes cidades), a Staedte-und Gemeindebund (as-
sociação de cidades e municipalidades) e a Landkreistag (associação de distritos/Kreis).
Os Municípios têm o direito de recorrer aos tribunais para assegurar o livre exercício dos seus poderes
e fazer respeitar os princípios da autonomia local consagrados na Constituição, podendo inclusivamente apre-
sentar queixa perante o Tribunal Constitucional do Estado onde estão inseridos267.
267 Sobre o municipalismo na Alemanha, cfr. BURGI. Martin. Kommunalrecht, 2. ed., 2008.
282 MUNICIPALISMO
Capítulo 18: Conclusões e Carta

Europeia de Autonomia Local
Justifica-se perfeitamente, no que respeita à Europa, dedicar um capítulo à Carta Europeia da Autono-
mia Local, aprovada em 1985, e fazer dela uma transcrição integral.
Esta carta, que assume a forma de convenção, tem força jurídica multilateral, define e garante os prin-
cípios da autonomia local, constituindo um pilar da democracia que o Conselho da Europa, uma organização
criada em 1949 e que acolhe atualmente 47 Estados membros, tem por missão defender e desenvolver.
Bem lhe poderemos chamar a lei fundamental do municipalismo europeu, pois sendo aplicável a ou-
tros Entes territoriais infra ou supramunicipais, tem no seu coração o Município, Ente largamente secular e de
grande relevo na organização político-administrativa dos países da Europa.
Fruto de cuidadosos trabalhos preparatórios, este documento contém os preceitos estruturantes daqui-
lo que poderemos chamar descentralização, autonomia ou ainda democracia a nível local, focando aqui a nos-
sa atenção no Município.
Descentralização, pois se trata de atribuir a Entes territoriais locais, especialmente aos Municípios, ta-
refas que de outro modo seriam exercidas pelo governo central.
Autonomia, palavra que está incluída no nome da Carta e que exprime a capacidade dos Municípios
para exercerem com liberdade as tarefas que são do interesse das respetivas populações.
Democracia, pois não se compreende a existência de Municípios sem o direito da população respetiva
de eleger os órgãos que os governam. Repare-se que, sem democracia, a descentralização e a autonomia não
existiriam ou seriam meras aparências. Descentralizar para órgãos nomeados pelo governo não faz sentido,
como não faz sentido falar de autonomia quando o Município não tem liberdade sequer para escolher os seus
próprios órgãos. Com órgãos nomeados é o poder central quem direta ou indiretamente ordena nos Municípios.
Repare-se, também, que as expressões descentralização, autonomia e democracia, aplicadas aos Muni-
cípios, são correntemente utilizadas na linguagem europeia (e em França, ainda, “liberdades locais”) e acabam
por exprimir, a partir de diversos ângulos, a mesma realidade.
MUNICIPALISMO 283
E essa realidade é a existência de Entes locais territoriais locais de que o Município é o principal, que
têm como elementos um determinado território devidamente delimitado, a população nele residente e órgãos
de governo próprios.
Os órgãos de governo resultam de eleições livres e têm por finalidade levar a cabo a missão de tais En-
tes, que outra não é que a de regular e gerir os assuntos de interesse das respetivas populações que lhes são con-
fiados de acordo com os princípios da descentralização e da subsidiariedade.
Concretamente, os Municípios devem levar a cabo todas as tarefas de interesse para os munícipes que
estão em condições de bem realizar. A Carta não fala de assuntos locais, dada a dificuldade de definir nos dias
de hoje esse conceito em sociedades tão complexas como as nossas, mas dela decorre que se refere aos assun-
tos de interesse para as populações locais.
Refira-se ainda que, para falar de um autêntico municipalismo, não basta falar de um território, população
e órgãos livremente eleitos. Exige-se ainda um conjunto de outros elementos que a Carta não esquece e que são
indispensáveis. Eles dizem respeito a atribuições e competências, poder de autoorganização interna, pessoal
próprios, meios financeiros suficientes e controlo limitado essencialmente à observância da Constituição e da lei.
As atribuições dos Municípios e competências dos seus órgãos dizem respeito a um conjunto amplo de
tarefas que eles devem levar a cabo no interesse das populações respetivas por determinação da Constituição
ou da lei e não por mero arbítrio do governo.
O poder de autoorganização interna diz respeito ao direito dos Municípios de estruturar os seus órgãos
e serviços da melhor forma para levar a bom termo a sua missão.
Os Municípios devem, por sua vez, ter o poder de contratar pessoal próprio e não estar, pois, dependen-
te de pessoal que não lhe pertence, mas que lhe é atribuído pelo governo e, assim, é pessoal do Estado.
E não se pode falar de autêntico municipalismo democrático se os Municípios não possuem meios fi-
nanceiros suficientes provenientes de receitas próprias ou de participação nos impostos pagos pelos cidadãos e
arrecadados pelo Estado. Na verdade, bem podem os Municípios terem órgãos eleitos, uma boa estrutura in-
terna, pessoal próprio qualificado, mas se não tiverem meios financeiros suficientes ficam paralisados. As recei-
tas dos Municípios, por sua vez, não podem estar dependentes do arbítrio do governo, mas devem resultar de
uma lei de finanças municipais que garanta, através de impostos municipais e de participação nas receitas do
Estado (ou da Federação se for o caso), a autonomia financeira dos Municípios. Ainda em termos financeiros,
é de notar que os cidadãos pagam muitos impostos e que a receita desses impostos deve ser repartida pelos di-
versos níveis de administração territorial (Federação, Estado, Município) de forma equitativa.
Deve ter-se ainda em conta que o governo (estadual ou federal) tem tendência para controlar a ativida-
de dos Municípios, diminuindo a sua liberdade de ação, e se esse controlo se justifica quando os Municípios
infringem a lei, pois a autonomia não é o direito de praticar arbitrariedades, ele deve limitar-se, em regra, ape-
nas ao cumprimento da lei e não invadir a esfera de liberdade de atuação municipal.
Note-se ainda que a liberdade dos Municípios se manifesta no direito de se associarem para levarem a
cabo tarefas que desse modo são melhor exercidas.
A Carta que a seguir se transcreve é muito clara ao estabelecer ao longo do seu articulado esses elemen-
tos próprios da autonomia local e assim do municipalismo.
284 MUNICIPALISMO
Para não nos afastarmos muito da versão portuguesa utilizaremos a expressão “autarquias locais” que de-
la consta, tendo consciência que por ela se tem em vista os Entes locais, nomeadamente os Municípios e não
qualquer outro significado de “autarquia” que no Brasil exprime outra realidade jurídica. Aliás, a expressão por-
tuguesa “autarquias locais” de origem italiana não é muito feliz e nasceu na primeira metade do século XX no
regime ditatorial que precedeu o atual Estado de direito democrático.
Sobre as atribuições regula de forma muito ampla e significativa o artigo 4º e particularmente o seu nº
2 ao fixar que “dentro dos limites da lei, as autarquias locais têm completa liberdade de iniciativa relativamente
a qualquer questão que não seja excluída da sua competência ou atribuída a uma outra autoridade”.
O princípio da eleição dos órgãos representativos sem prejuízo do recurso à democracia direta e ao re-
ferendo está consagrado no artigo 3º, nº 2.
A preocupação com a organização interna, o pessoal próprio e respetivo estatuto, possibilitando o recru-
tamento de pessoal qualificado, está expresso no artigo 6º, não esquecendo, logo de seguida, o artigo 7º a im-
portância que assume o estatuto dos eleitos locais.
A autonomia financeira consta do extenso artigo 9º que abre o seu nº 1 com este preceito bem signi-
ficativo: “As autarquias locais têm direito, no âmbito da política económica nacional, a recursos próprios ade-
quados, dos quais podem dispor livremente no exercício das suas atribuições”.
Sobre o controlo exercido sobre os Entes locais regula, sob o nome de tutela na versão portuguesa da
Carta, o artigo 8º estabelecendo o seu nº 2 que “a tutela administrativa dos atos das autarquias locais só deve
normalmente visar que seja assegurado o respeito pela legalidade e pelos princípios constitucionais”.
Outros artigos da carta reforçam a autonomia local, determinando o artigo 5º que qualquer alteração
dos limites territoriais locais deve ser precedida de consulta às autarquias locais interessadas; por sua vez, o ar-
tigo 11º quer que as autarquias locais tenham o direito de recorrer aos tribunais para assegurar os princípios
da autonomia local quando forem ofendidos nomeadamente pelo legislador; e o artigo 10º assegura o direito
de cooperação e associação entre as autarquias locais para a realização de “tarefas de interesse comum”.
Segue-se a transcrição integral da Carta. Embora o seu núcleo central esteja na Parte I, tem interesse
ler as Partes II e III e também o preâmbulo, podendo assim os leitores ter acesso ao texto completo da Carta
que, aliás, não é muito extenso.
MUNICIPALISMO 285
Carta Europeia de Autonomia Local
Adotada e aberta à assinatura em Estrasburgo, a 15 de outubro de 1985.

Entrada em vigor na ordem internacional: 1º de setembro de 1988.
Preâmbulo
Os Estados membros do Conselho da Europa, signatários da presente Carta:
Considerando que a finalidade do Conselho da Europa é a de alcançar uma união mais estreita entre os
seus membros a fim de salvaguardar e de promover os ideais e os princípios que são seu património comum;
Considerando que um dos meios pelos quais esta finalidade será alcançada é através da conclusão de
acordos no domínio administrativo;
Considerando que as autarquias locais são um dos principais fundamentos de todo o regime democrático;
Considerando que o direito dos cidadãos de participar na gestão dos assuntos públicos faz parte dos
princípios democráticos comuns a todos os Estados membros do Conselho da Europa;
Convencidos de que é ao nível local que este direito pode ser mais diretamente exercido;
Convencidos de que a existência de autarquias locais investidas de responsabilidades efetivas permite
uma administração simultaneamente eficaz e próxima do cidadão;
Conscientes do facto de que a defesa e o reforço da autonomia local nos diferentes países da Europa re-
presentam uma contribuição importante para a construção de uma Europa baseada nos princípios da demo-
cracia e da descentralização do poder;
Considerando que o exposto supõe a existência de autarquias locais dotadas de órgãos de decisão cons-
tituídos democraticamente e beneficiando de uma ampla autonomia quanto às competências, às modalidades
do seu exercício e aos meios necessários ao cumprimento da sua missão;
Acordaram no que se segue:
Artigo 1º
As Partes comprometem-se a considerar-se vinculadas pelos artigos seguintes, nos termos prescritos
pelo artigo 12° da presente Carta.
PARTE I
Artigo 2º
Fundamento constitucional e legal da autonomia local
O princípio da autonomia local deve ser reconhecido pela legislação interna e, tanto quanto possível,
pela Constituição.
286 MUNICIPALISMO
Artigo 3º
Conceito de autonomia local
1. Entende-se por autonomia local o direito e a capacidade efetiva de as autarquias locais regulamenta-
rem e gerirem, nos termos da lei, sob sua responsabilidade e no interesse das respetivas populações uma parte
importante dos assuntos públicos.
2. O direito referido no número anterior é exercido por conselhos ou assembleias compostos de mem-
bros eleitos por sufrágio livre, secreto, igualitário, direto e universal, podendo dispor de órgãos executivos que
respondem perante eles. Esta disposição não prejudica o recurso às assembleias de cidadãos, ao referendo ou a
qualquer outra forma de participação direta dos cidadãos permitida por lei.
Artigo 4º
Âmbito da autonomia local
1. As atribuições fundamentais das autarquias locais são fixadas pela Constituição ou por lei. Contudo, esta
disposição não impede a atribuição às autarquias locais, nos termos da lei, de competências para fins específicos.
2. Dentro dos limites da lei, as autarquias locais têm completa liberdade de iniciativa relativamente a
qualquer questão que não seja excluída da sua competência ou atribuída a uma outra autoridade.
3. Regra geral, o exercício das responsabilidades públicas deve incumbir, de preferência, às autoridades
mais próximas dos cidadãos. A atribuição de uma responsabilidade a uma outra autoridade deve ter em conta
a amplitude e a natureza da tarefa e as exigências de eficácia e economia.
4. As atribuições confiadas às autarquias locais devem ser normalmente plenas e exclusivas, não poden-
do ser postas em causa ou limitadas por qualquer autoridade central ou regional, a não ser nos termos da lei.
5. Em caso de delegação de poderes por uma autoridade central ou regional, as autarquias locais devem
gozar, na medida do possível, de liberdade para adaptar o seu exercício às condições locais.
6. As autarquias locais devem ser consultadas, na medida do possível, em tempo útil e de modo adequado,
durante o processo de planificação e decisão relativamente a todas as questões que diretamente lhes interessem.
Artigo 5º
Proteção dos limites territoriais das autarquias locais
As autarquias locais interessadas devem ser consultadas previamente relativamente a qualquer alteração
dos limites territoriais locais, eventualmente por via de referendo, nos casos em que a lei o permita.
Artigo 6º
Adequação das estruturas e meios administrativos às funções das autarquias locais
1. Sem prejuízo de disposições gerais estabelecidas por lei, as autarquias locais devem poder definir as
estruturas administrativas internas de que entendam dotar-se, tendo em vista adaptá-las às suas necessidades
específicas, a fim de permitir uma gestão eficaz.
2. O estatuto do pessoal autárquico deve permitir um recrutamento de qualidade baseado em princípios
de mérito e de competência. Para este efeito, o estatuto deve fixar as condições adequadas de formação, de re-
muneração e de perspetivas de carreira.
MUNICIPALISMO 287
Artigo 7º
Condições de exercício das responsabilidades ao nível local
1. O estatuto dos representantes eleitos localmente deve assegurar o livre exercício do seu mandato.
2. O estatuto deve permitir uma compensação financeira adequada das despesas efetuadas no exercício
do mandato, bem como, se for caso disso, uma compensação pelo trabalho executado e ainda a corresponden-
te proteção social.
3. As funções e catividades incompatíveis com o mandato do representante eleito localmente não po-
dem ser estabelecidas senão por lei ou por princípios jurídicos fundamentais.
Artigo 8º
Tutela administrativa dos atos das autarquias locais
1. Só pode ser exercida qualquer tutela administrativa sobre as autarquias locais segundo as formas e nos
casos previstos pela Constituição ou pela lei.
2. A tutela administrativa dos atos das autarquias locais só deve normalmente visar que seja assegurado
o respeito pela legalidade e pelos princípios constitucionais. Pode, contudo, compreender um juízo de oportu-
nidade exercido por autoridades de grau superior relativamente a atribuições cuja execução seja delegada nas
autarquias locais.
3. A tutela administrativa das autarquias locais deve ser exercida de acordo com um princípio de pro-
porcionalidade entre o âmbito da intervenção da autoridade tutelar e a importância dos interesses que preten-
de prosseguir.
Artigo 9º
Recursos financeiros das autarquias locais
1. As autarquias locais têm direito, no âmbito da política económica nacional, a recursos próprios ade-
quados, dos quais podem dispor livremente no exercício das suas atribuições.
2. Os recursos financeiros das autarquias locais devem ser proporcionais às atribuições previstas pela
Constituição ou por lei.
3. Pelo menos uma parte dos recursos financeiros das autarquias locais deve provir de rendimentos e de
impostos locais, tendo estas o poder de fixar a taxa dentro dos limites da lei.
4. Os sistemas financeiros nos quais se baseiam os recursos de que dispõem as autarquias locais devem
ser de natureza suficientemente diversificada e evolutiva de modo a permitir-lhes seguir, tanto quanto possível
na prática, a evolução real dos custos do exercício das suas atribuições.
5. A proteção das autarquias locais financeiramente mais fracas exige a implementação de processos de
perequação financeira ou de medidas equivalentes destinadas a corrigir os efeitos da repartição desigual das
fontes potenciais de financiamento, bem como dos encargos que lhes incumbem. Tais processos ou medidas
não devem reduzir a liberdade de opção das autarquias locais no seu próprio domínio de responsabilidade.
6. As autarquias locais devem ser consultadas, de maneira adequada, sobre as modalidades de atribuição
dos recursos que lhes são redistribuídos.
288 MUNICIPALISMO
7. Na medida do possível os subsídios concedidos às autarquias locais não devem ser destinados ao fi-
nanciamento de projetos específicos. A concessão de subsídios não deve prejudicar a liberdade fundamental
da política das autarquias locais no seu próprio domínio de atribuições.
8. A fim de financiar as suas próprias despesas de investimento as autarquias locais devem ter acesso,
nos termos da lei, ao mercado nacional de capitais.
Artigo 10º
Direito de associação das autarquias locais
1. As autarquias locais têm o direito, no exercício das suas atribuições, de cooperar e, nos termos da lei,
de se associar com outras autarquias locais para a realização de tarefas de interesse comum.
2. Devem ser reconhecidos em cada Estado o direito das autarquias locais de aderir a uma associação
para proteção e promoção dos seus interesses comuns e o direito de aderir a uma associação internacional de
autarquias locais.
3. As autarquias locais podem, nas condições eventualmente previstas por lei, cooperar com as autar-
quias de outros Estados.
Artigo 11º
Proteção legal da autarquia local
As autarquias locais devem ter o direito de recorrer judicialmente, a fim de assegurar o livre exercício
das suas atribuições e o respeito pelos princípios de autonomia local que estão consagrados na Constituição
ou na legislação interna.
PARTE II
Disposições Diversas
Artigo 12º
Compromissos
1. Todas as Partes se comprometem a considerar-se vinculadas por, pelo menos, 20 disposições da parte
I da Carta, das quais, pelo menos, 10 são escolhidas de entre as seguintes:
Artigo 2º;
Artigo 3º, nº 1 e 2;
Artigo 4º, nº 1, 2 e 4;
Artigo 5º;
Artigo 7º, nº 1;
Artigo 8º, nº 2;
Artigo 9º, nº 1, 2 e 3;
Artigo 10º, nº 1;
Artigo 11º.
MUNICIPALISMO 289
2. Cada Estado contratante, no momento do depósito do seu instrumento de ratificação, aceitação ou

aprovação, notificará o Secretário-Geral do Conselho da Europa das disposições escolhidas, nos termos do nº
1 do presente artigo.
3. Cada Parte pode ulteriormente, em qualquer momento, notificar o Secretário- -Geral em como se
considera vinculada por qualquer outra disposição da presente Carta que ainda não tenha aceite, nos termos
das disposições do nº 1 do presente artigo. Estes compromissos ulteriores serão considerados parte integrante
da ratificação, aceitação ou aprovação da Parte notificante e terão os mesmos efeitos a partir do primeiro dia
do mês seguinte ao decurso do prazo de três meses após a data da receção da notificação pelo Secretário-Geral.
Artigo 13º
Autarquias às quais se aplica a Carta
Os princípios de autonomia local contidos na presente Carta aplicam-se, a todas as categorias de autar-
quias locais existentes no território da Parte. Contudo, cada Parte pode, no momento do depósito do seu ins-
trumento de ratificação, de aceitação ou de aprovação, designar as categorias de autarquias locais ou regionais
que entenda limitar ou excluir do campo de aplicação da presente Carta. Cada Parte pode igualmente incluir
subsequentemente outras categorias de autarquias locais ou regionais no campo de aplicação da Carta por meio
de notificação ao Secretário-Geral do Conselho da Europa.
Artigo 14º
Comunicação de informações
Cada Parte transmitirá ao Secretário-Geral do Conselho da Europa qualquer informação adequada re-
lativa às disposições legislativas e outras medidas que tenha tomado com o objetivo de se conformar às dispo-
sições da presente Carta.
PARTE III
Artigo 15º
Assinatura, ratificação, entrada em vigor
1. A presente Carta está aberta à assinatura dos Estados membros do Conselho da Europa. Será sub-
metida a ratificação, aceitação ou aprovação. Os instrumentos de ratificação, aceitação ou aprovação serão de-
positados junto do Secretário-Geral do Conselho da Europa.
2. A presente Carta entrará em vigor no primeiro dia do mês seguinte ao decurso do prazo de três me-
ses após a data em que quatro Estados membros do Conselho da Europa tenham expressado o seu consenti-
mento em estar vinculados pela Carta, nos termos do número anterior.
3. Em relação aos outros Estados que exprimam posteriormente o seu consentimento em ficar vincula-
dos pela Carta, esta entrará em vigor no primeiro dia do mês seguinte ao decurso do prazo de três meses após
a data do depósito do instrumento de ratificação, aceitação ou aprovação.
290 MUNICIPALISMO
Artigo 16º
Cláusula territorial
1. Cada Estado pode, no momento da assinatura ou do depósito do seu instrumento de ratificação, acei-
tação, aprovação ou adesão, designar o ou os territórios aos quais será aplicável a presente Carta.
2. Cada Estado pode subsequentemente, em qualquer altura, através de declaração dirigida ao Secretá-
rio-Geral do Conselho da Europa, alargar a aplicação da presente Carta a qualquer outro território designa-
do na declaração. A Carta entrará em vigor relativamente a este território no primeiro dia do mês seguinte ao
decurso do prazo de três meses após a data da receção da declaração pelo Secretário-Geral.
3. Qualquer declaração feita nos termos dos dois números anteriores pode ser retirada, relativamente a
qualquer território designado nesta declaração, por meio de notificação dirigida ao Secretário-Geral. A retira-
da entrará em vigor no primeiro dia do mês seguinte ao decurso do prazo de seis meses após a data de receção
da notificação pelo Secretário-Geral.
Artigo 17º
Denúncia
1. Nenhuma Parte pode denunciar a presente Carta antes do final de um período de cinco anos após a
data da sua entrada em vigor. Será dado um pré-aviso de seis meses ao Secretário-Geral do Conselho da Eu-
ropa. Esta denúncia não afeta a validade da Carta relativamente às outras Partes, salvo se o número destas for
inferior a quatro.
2. Cada Parte pode, nos termos das disposições enunciadas no número anterior, denunciar qualquer nú-
mero da parte I da Carta que tenha aceite, com ressalva da quantidade e categoria dos números aos quais es-
ta Parte está obrigada, nos termos das disposições do nº 1 do artigo 12. ° Qualquer Parte que, na sequência da
denúncia de um número, não preencha os requisitos das disposições do nº 1 do artigo 12. ° será considerada
como tendo igualmente denunciado a própria Carta.
Artigo 18º
Notificações
O Secretário-Geral do Conselho da Europa notificará os Estados membros do Conselho:
a) de qualquer assinatura;
b) do depósito de qualquer instrumento de ratificação, aceitação ou aprovação;
c) de qualquer data de entrada em vigor da presente Carta, nos termos do seu artigo 15. °;
d) de qualquer notificação recebida em aplicação das disposições dos n. os 2 e 3 do artigo 12. °;
e) de qualquer notificação recebida em aplicação das disposições do artigo 13. °;
f ) de qualquer outro cato, notificação ou comunicação referente à presente Carta.
Em fé do que, os abaixo assinados, devidamente autorizados para o efeito, assinaram a presente Carta.
Feita em Estrasburgo, no dia 15 de outubro de 1985, em francês em inglês, fazendo ambos os textos igualmen-
te fé, num único exemplar, o qual será depositado nos arquivos do Conselho da Europa. O Secretário-Geral do
Conselho da Europa transmitirá cópias certificadas a cada um dos Estados membros do Conselho da Europa.
MUNICIPALISMO 291
PARTE III –
O MUNICÍPIO
NO MUNDO
292 MUNICIPALISMO
Capítulo 19: El municipio desde

una perspectiva global
Arnau Gutiérrez Camps268

1. Presentación
Este capítulo, al igual que el resto del libro, está centrado en el municipio. Según la Real Academia Es-
pañola de la Lengua, el término ‘municipio’ proviene del latín municipĭum y hace referencia hoy en día al con-
junto de habitantes de un mismo término jurisdiccional regido por un ayuntamiento. Y sin embargo, desde
tiempos inmemoriales, nuestras sociedades se organizan en pueblos y ciudades. Antes de los griegos y los ro-
manos en Europa, de los mayas e incas en América y del imperio chino de la dinastía Qin, las sociedades se
repartían por el territorio en forma de poblaciones de distintos tamaños. La posterior aparición de estados e
imperios responde a la creación de alianzas y la existencia de luchas entre comunidades cuyo objetivo era ga-
rantizar la seguridad, las tierras y los medios de supervivencia.
A pesar de ello, el municipio – entendido como nivel organizativo básico de nuestras sociedades – no
ha desaparecido. Antes al contrario, la modernización de la Administración Pública en todos los continen-
tes a partir de finales del siglo XIX y durante el siglo XX apunta a un refuerzo de las responsabilidades y capa-
cidades de los municipios. Con el paso del tiempo, y a medida que aumenta la concentración de habitantes y
los servicios prestados a nivel municipal, la gestión de la vida en común a nivel municipal se ha complejizado.
Según diversas estimaciones, actualmente en el mundo hay unos 2,5 millones de municipios (sólo en
China existen más de 700.000 municipios) y, como es comprensible, existen muchas diferencias entre ellos. Las
diferencias en materia de tamaño, población y legislación aplicable provoca la existencia de un amplio abanico
de tipos municipios diversos en el mundo. Y sin embargo, las características básicas de los municipios de to-
do el mundo son las mismas: territorio, población y gobierno. Sería bueno añadir ‘elegido democráticamente’,
268 Licenciado en Ciencias Políticas y Administración Pública por la Universidad Autónoma de Barcelona, máster en Relaciones Internacionales por la Universidad de
Georgetown y Diploma de Estudios Avanzados en el Doctorado en Relaciones Internacionales por la Universidad Autónoma de Barcelona. Arnau es actualmente jefe del
Departamento de Cooperación Internacional del Ayuntamiento de Madrid. Entre otros, ha trabajado como responsable de Internacionalización y Organismos Multilate-
rales de la Diputación de Barcelona, donde coordinó la Comisión de Descentralización de CGLU, así como responsable de Investigación del Observatorio de Cooperación
Descentralizada Unión Europea–América Latina. Ha sido experto evaluador de la Comisión Europea, profesor asociado de Ciencia Política y Relaciones Internacionales
en varias universidades y ha colaborado activamente con instituciones como ONU Habitat, CGLU, LSE Cities y UCL City Leadership Laboratory.
MUNICIPALISMO 293
pero implicaría discurrir por aguas pantanosas y correríamos el riesgo de dejar fuera de la definición a los go-
biernos locales cuyos alcaldes y alcaldesas no son elegidos directamente por el pueblo.
En el caso de los municipios, y a diferencia de los Estado-nación, no se puede hablar de soberanía. Hoy
en día, los municipios no son soberanos, pero sí tienen algunos poderes u obligaciones. La amplitud y profun-
didad de éstos depende de la legislación aplicable. Sea como fuere, la vasta mayoría de constituciones del pla-
neta reconoce la existencia de municipios y, en muchos casos, declara específicamente su importancia en las
estructuras del Estado.
2. Normas y conceptos
Sin pretender hacer un análisis exhaustivo de la importancia del municipio en las cartas magnas de to-
dos los países del planeta, sí merece la pena repasar el rol que algunas constituciones reservan al nivel local. Un
breve repaso del papel del municipio en diversas constituciones permite identificar la importancia que tiene el
nivel de gobierno más cercano a la ciudadanía.
En el continente europeo, y tomando algunos de los países objeto del análisis de este volumen, la Cons-
titución Española de 1978 establece en su artículo 137 que “el Estado se organiza territorialmente en munici-
pios, en provincias y en las Comunidades Autónomas que se constituyan. Todas estas entidades gozan de au-
tonomía para la gestión de sus respectivos intereses.” Por su parte, la constitución francesa, en el artículo 72 de
su título XII sobre colectividades territoriales – entendiendo por ello los niveles de administración subestata-
les – establece que éstas son “las comunas (o municipios), los departamentos y las regiones”. Además, la nor-
ma específica que las colectividades territoriales “tienen la vocación de tomar las decisiones para el conjunto de
temas que mejor se pueden implementar en su nivel. Por ello, con arreglo a la ley, estos niveles de gobierno se
administran libremente por consejos elegidos y tienen poder regulatorio para el ejercicio de sus competencias”.
Si saltamos al continente americano, la constitución brasileña incluye en su artículo primero que la Re-
pública Federal del Brasil está formada “por la unión indisoluble de los Estados y Municipios y del Distrito
Federal, se constituye en Estado Democrático de Derecho y tiene como fundamentos: I la soberanía; II la ciu-
dadanía; III la dignidad de la persona humana; IV los valores sociales del trabajo y la libre iniciativa; V el plu-
ralismo político”. En México, el título V establece que “cada municipio será administrado por un ayuntamien-
to de elección popular directa y no habrá ninguna autoridad intermedia entre este y el gobierno del estado”.
Además, se incluye una lista de las competencias municipales, a saber: agua potable y alcantarillado, alumbra-
do público, limpieza, mercados, cementerios, calles y parques, seguridad pública y tránsito, y también “los de-
más (temas) que las legislaturas locales determinen según las condiciones territoriales y socioeconómicas de
los municipios, así como su capacidad administrativa y financiera”.
En el continente africano, en la República de Sudáfrica, la constitución de 1996 reconoce en su artícu-
lo 40 que “en la República, el gobierno está constituido por las esferas de gobierno nacional, provincial y local,
las cuales son distintas, interdependientes e interrelacionadas”. Por otro lado, un caso especialmente interesan-
te es la nueva constitución de Túnez, aprobada en 2014 tras la llamada ‘Primavera árabe’. En su título VII so-
bre autoridades locales, a través de los artículos 131 y siguientes, el documento establece que “la administra-
ción local está basada en la descentralización (…) que se concreta en la existencia de municipios, regiones y
294 MUNICIPALISMO
wilayas (gobernaciones) que cubren el total del territorio de la República en cada una de las respectivas cate-
gorías”. Además, esta nueva constitución establece que “las colectividades locales gozan de personalidad jurí-
dica y de autonomía financiera y administrativa, gestionando los temas locales conforme al principio de libre
administración” y que “los consejos municipales y regionales son elegidos por sufragio universal, libre, secreto
y directo, equitativo y transparente”.
Finalmente, en Asia, la constitución de la India, recoge en su apartado IX, que el municipio “debe ser
entendido como la institución de autogobierno”. Y por su parte la legislación China habla de “los congresos
locales”, en referencia a las agrupaciones locales que gestionan la realidad municipal.
Este breve repaso ilustra la importancia del municipio en un gran número de constituciones del mundo.
A pesar de ello, existe una amplia diversidad semántica y conceptual a la hora de analizar el papel de los mu-
nicipios. Sí existen, sin embargo, una serie de conceptos clave a la hora de entender el papel de los municipios
y las diferencias en materia de forma de gobierno y capacidades entre municipios. La complejidad de elaborar
un capítulo sobre el gobierno municipal desde una perspectiva global pasa en cierta medida por la dificultad
de comparar términos. Como ya hemos apuntado, la definición de municipio es relativamente homogénea. A
continuación se ofrecen las definiciones de conceptos clave para entender el rol del municipio a nivel global
utilizadas por algunos de los principales expertos y organismos internacionales.
Un concepto central para dimensionar el papel de los municipios es el de descentralización. CGLU in-
dica que la descentralización “se caracteriza por la existencia de autoridades locales electas, distintas de las au-
toridades administrativas del Estado y que ejercen, en el marco de la ley, competencias propias para las cuales
disponen de cierta autonomía, bajo el control del Estado. Entendida así, la descentralización en sentido mo-
derno es indisociable de la idea de autonomía local y del principio democrático269”.
El Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo, por su parte, nos dice que la descentralización “se
refiere a la reestructuración o reorganización de la autoridad, de modo que exista un sistema de corresponsabi-
lidad entre instituciones de gobernanza en los niveles central, regional y local, según el principio de subsidia-
riedad, y de modo que se incremente la calidad general y efectividad del sistema de gobernanza, a medida que
aumentan la autoridad y las capacidades de los niveles subnacionales270”.
En la misma línea, ONU-Habitat entiende la descentralización como “el proceso de reorganización del
Estado y transferencia gradual de competencias originalmente concentradas en el Gobierno central a otras esferas
territoriales de gobierno bien sean estas Estados federales, gobiernos regionales, provinciales o municipales271”.
El Banco Mundial indica que la descentralización debe ser entendida como “la transferencia de autori-
dad y responsabilidad para el ejercicio de funciones públicas desde el gobierno central a gobiernos intermedios
y locales o a organismos de gobierno casi-independientes y/o al sector privado” y que se trata de “un concep-
to complejo y multifacético [… que] está estrechamente ligado al cumplimiento de los siguientes principios:
las responsabilidades deben ir acompañadas de una clara asignación de recursos; es un proceso de toma de de-
269 Ciudades y Gobiernos Locales Unidos (2008), La descentralización y la democracia local en el mundo. Primer Informe Mundial de CGLU, CGLU, Barcelona.
270 PNUD. 1999. Decentralisation: A sampling of definitions.
271 Conclusiones de la Conferencia Internacional sobre descentralización y fortalecimiento de los entes locales en Iberoamérica 2009. United Nations Human Settle-
ments Programme (UN-HABITAT).
MUNICIPALISMO 295
cisiones bien informado; debe observar las prioridades locales; y debe basarse en la rendición de cuentas (ac-
countability) 272”.
Por nuestra parte, coincidimos con los expertos Bevir y Nickson, que insisten en el concepto de pro-
ceso. Bevir argumenta que la descentralización es “un proceso que redistribuye recursos desde una autoridad
superior, central, hacia una autoridad inferior. […] Puede implicar tanto una devolución – delegación de
responsabilidades a subordinados- como también una regionalización – división de áreas de gobierno en
regiones menores. La descentralización generalmente pretende aproximar el poder y la autoridad hacia los ciu-
dadanos a los cuales afecta, para promover políticas más eficientes y democráticas”.273
Abundando en la misma idea, Nickson concibe la descentralización como “el proceso de refuerzo de
sistemas de gobiernos municipales, mediante la transferencia de poderes políticos, administrativos y financie-
ros desde el gobierno central. Aunque a una municipalidad le hayan sido garantizados nuevos recursos finan-
cieros y mayores responsabilidades, la prestación de servicios básicos a los ciudadanos no ha de verse necesa-
riamente mejorada. La descentralización siempre será una necesidad, pero no una condición suficiente para
una mejor gobernanza274”.
La autonomía local es también un concepto clave para entender y comparar el papel de los municipios
a escala global. En este caso, las definiciones insisten en la capacidad de los municipios para diseñar e imple-
mentar políticas propias. CGLU, por ejemplo, define este concepto como “Elemento constitutivo de la descen-
tralización. […] Ésta supone que una autoridad local goza de libertad de acción y organización, en el marco
de la ley. Esta libertad puede ser más o menos amplia pero el grado de libertad no afecta a la noción misma275”.
Por su parte, la Carta Europea de Autonomía Local (documento de referencia en la materia), indica en
su artículo 3 que la autonomía local es “el derecho y la capacidad efectiva de las Entidades locales de ordenar
y gestionar una parte importante de los asuntos públicos, en el marco de la Ley, bajo su propia responsabilidad
y en beneficio de sus habitantes276”.
Asimismo, la malograda Carta Iberoamericana de Autonomía Local de 2008 hacía hincapié en el reco-
nocimiento constitucional del principio de autonomía local y explicitaba el alcance del concepto en la región,
estableciendo que “las leyes fijarán las competencias básicas de los gobiernos locales que deberán ser plenas y
completas y, en consecuencia, sólo podrán ser limitadas por otra autoridad central o regional dentro del ámbi-
to de la ley [...y que los municipios] tendrán plena libertad, dentro del ámbito de la ley, para ejercer su inicia-
tiva en todo asunto que no esté excluido de su competencia o atribuido a otra autoridad277”.
Por lo tanto, y en línea con un gran número de expertos, la autonomía local se concibe como principio
general organizativo, por lo tanto entendiendo el concepto como “principio orientador de la estructura terri-
torial […] implica el reconocimiento de una capacidad propia y autónoma de gestión de los correspondien-
272 Banco Mundial. Decentralization and Subnational Thematic Group. Accesible en <http://go.worldbank.org/ WM37RM8600>.
273 Bevir, M. (2008), Key Concepts in Governance, Londres, SAGE .
274 Nickson, A. (2004), The Role of International Cooperation in the Decentralisation Process in Low- and Middle-income Countries, Madrid, Real Instituto Elcano.
275 Ciudades y Gobiernos Locales Unidos (2008), La descentralización y la democracia local en el mundo. Primer Informe Mundial de CGLU, CGLU, Barcelona.
276 Consejo de Europa (1985), Carta Europea sobre Autonomía Local.
277 Foro Iberoamericano de Gobiernos Locales, 2008. Accesible en <http://www.femp.es/files/566-1093-archivo/Carta%20Iberoamericana%20de%20
Autonom%C3%ADa%20%20Municipal%20IV%20Foro%20Lisboa.pdf>.
296 MUNICIPALISMO
tes intereses, así como el carácter democrático y representativo de sus órganos y la suficiencia y autonomía de
sus haciendas278”.
Otro concepto importante para entender el rol de los municipios a nivel global es la subsidiariedad, en-
tendida como el principio por el cual las decisiones deben tomarse en el nivel apropiado. Ello reserva un pa-
pel clave al municipio como nivel básico de la Administración Pública. Para ONU Habitat, “el principio de
subsidiariedad constituye la rationale del proceso de descentralización. Según este principio, las responsabilida-
des públicas deberían ser ejercidas por parte de aquellas autoridades electas más cercanas a los ciudadanos279”:
Para la Unión Europea, el concepto de subsidiariedad es básico, en la medida que los estados miembros –
temerosos de que el proceso de integración regional acumulara poder – decidieron anclar las decisiones al nivel
estatal. Así pues, los estados miembros declaran en el preámbulo del Tratado de la Unión Europea que están
“resueltos a continuar el proceso de creación de una unión cada vez más estrecha entre los pueblos de Europa,
en la que las decisiones se tomen de la forma más próxima posible a los ciudadanos, de acuerdo con el princi-
pio de subsidiariedad”. Además, en el artículo 5 indican que “en virtud del principio de subsidiariedad, en los
ámbitos que no sean de su competencia exclusiva, la Unión intervendrá sólo en caso de que, y en la medida
en que, los objetivos de la acción pretendida no puedan ser alcanzados de manera suficiente por los Estados
miembros, ni a nivel central ni a nivel regional y local, sino que puedan alcanzarse mejor, debido a la dimen-
sión o a los efectos de la acción pretendida, a escala de la Unión280”. Por lo tanto, el concepto de subsidiariedad
nos traslada al debate sobre el nivel óptimo desde el que tomar decisiones proveer servicios.
Por último, el concepto de gobernanza local, entendido como la habilidad de los municipios para res-
ponder a los retos y oportunidades a través de redes de instituciones y actores. Este concepto toma una visión de
la gestión pública que descansa en elementos como eficacia, autonomía, legitimidad, transparencia, y participa-
ción. Por ello, el Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo afirma que “la gobernanza local comprende
una serie de instituciones, mecanismos y procesos, mediante los cuales los ciudadanos y sus grupos pueden ar-
ticular sus intereses y necesidades, mediar sus diferencias y el ejercer sus derechos y obligaciones a nivel local281”.
También podemos tomar la definición que ofrece la Unión Europea, que entiende la gobernanza local
como el “proceso de toma de decisiones sobre asuntos de desarrollo local/municipal, la implementación y ges-
tión de planes de desarrollo y la provisión de servicios básicos mediante la asignación de recursos disponibles
con el fin alcanzar las metas y los objetivos de desarrollo acordados282. En la misma línea, el Consejo de Muni-
cipios y Regiones de Europa afirma que la gobernanza local se refiere “al poder y a la autoridad, y a la manera
en que una región, municipalidad o comunidad gestiona sus asuntos283”. Así pues, la gobernanza local como ca-
pacidad de interacción depende del grado de autonomía y de las capacidades municipales. Una iniciativa intere-
278 Salvador, M.T. (2008), “La autonomía municipal en América Latina: una aproximación general”, Análisis de los procesos de descentralización en América Latina: balance
y perspectivas, Granada, Unión Iberoamericana de Municipalistas.
279 ONU-Hábitat (2007). Líneas directrices sobre la descentralización y el fortalecimiento de las autoridades locales de ONU-Hábitat.
280 Consejo de la Unión Europea (2012). Versión Consolidada del Tratado de la Unión Europea, Diario Oficial de la Unión Europea.
281 PNUD (2004). Decentralised Governance for Development: A Combined Practice Note on Decentralisation, Local Governance and Urban/Rural Development.
282 UNIÓN EUROPEA, Towards an EU approach to democratic local governance, decentralisation and territorial development. Background Paper Project No. 2007/147439
- Versión 1.
283 CCRE. 2008. Vers une approche européenne de la gouvernance locale démocratique, la décentralisation et le développement territorial. «Réponse du Conseil des
Communes et des Régions d’Europe au papier de discussion de la Commission européenne».
MUNICIPALISMO 297
sante en este campo es la encuesta sobre nueva gobernanza urbana liderar por LSE Cities y ONU Habitat, que
entiende el concepto como el marco legal, político y administrativo que hace que un municipio sea lo que es284.
En resumen, se puede afirmar que los municipios tienen un papel muy importante en la mayoría los paí-
ses del planeta, quizás en todos; en cualquier caso, no hay duda de su rol central en los países analizados en este
volumen. Las diferencias entre ellos estarán vinculadas a los cuatro conceptos definidos: el nivel de descentra-
lización, es decir, el reparto de competencias entre los diversos niveles de gobierno; la autonomía local, enten-
dida como el grado de independencia con el que gestionar los asuntos municipales; la subsidiaridad, principio
en base al cual se asignan responsabilidades a cada nivel de gobierno en base a sus capacidad para ser efica-
ces; y la gobernanza local como el resultado de la acción municipal en interacción con los actores del territorio.
3. Ventajas y riesgos de la descentralización
El avance del protagonismo en la administración pública de los niveles de gobierno subnacionales, en-
tre los que destaca el municipio, se explica en gran medida por un análisis pragmático de la realidad que nos
rodea. Con ello, y teniendo en cuenta que no existen fórmulas mágicas ni recetas universales que garanticen el
éxito de un proceso de descentralización, sí hay una serie de potenciales beneficios atribuibles al refuerzo del
rol de los municipios y los niveles de gobierno subnacionales.
En primer lugar, podemos hablar de eficiencia administrativa. A pesar de que resulte muy complicado
encontrar la escala óptima para la provisión de los servicios públicos, cabe intentar asignar a cada nivel de go-
bierno las tareas que pueda ejercer de forma más eficiente (principio de subsidiariedad). Y a pesar de que no sea
fácil identificar cuáles son los servicios de cuyo diseño e implementación deberían ocuparse los propios niveles
locales y regionales, resulta incuestionable que en determinados casos ello es absolutamente recomendable285.
Cabe destacar también que un mayor grado de descentralización fomenta el control y la transparencia,
en la medida que la existencia de más poderes públicos fomenta la estabilidad dado que al diseñar las políti-
cas habrá un mayor número de actores con derecho a posicionarse y expresar su opinión. La teorías de checks
and balances defendidas por Tocqueville también puede tener lugar de forma vertical, debido a que el control
que ejercen unos poderes sobre otros aumenta la transparencia. La descentralización permite la distribución
de poder entre diferentes sectores de la sociedad de forma similar a la que tiene lugar en el territorio. Ello fo-
menta la estabilidad del sistema a causa de la inclusión de mecanismos que gestionen el reparto del poder de
forma democrática286.
Asimismo, en materia de democratización de las instituciones y participación ciudadana, la existen-
cia de diversos niveles de gobierno y la creación de nuevos espacios políticos permiten la inclusión de un ma-
yor número de grupos en el juego político, hecho que incrementa la salud democrática de las instituciones y
refuerza la legitimidad del Estado. Este punto está vinculado a la asignación de preferencias (matching prefe-
284 Más información en <www.urbangovernance.net>.

285 Cheema, G. Shabbir, and Dennis A. Rondinelli, editors (2007). Decentralizing governance: emerging concepts and practices, Ash Institute for Democratic Governance
and Innovation, John F. Kennedy School of Government, Harvard University.
286 Monteux, Camille A. (2006). “Decentralisation: The New Delusion of Ethnic Conflict Regulation”, International Journal on Multicultural Societies, vol. 8, no.2,
UNESCO.
298 MUNICIPALISMO
rences); partiendo de la base que los gobiernos locales y regionales disponen de más información sobre las ne-
cesidades de su ciudadanía, éstos pueden identificar cuáles son las necesidades y cuál es el orden de priorida-
des que cabe implementar. Por lo tanto, el tamaño de los países y el grado de descentralización dependerá de
la relación entre economías de escala (que en principio favorece la existencia de Estados grandes y centrales)
y de heterogeneidad de la población y sus necesidades (que favorece la existencia de Estados pequeños y que
fomenta la autonomía local)287.
Otra potencial ventaja de acercar las decisiones a la ciudadanía está vinculada al fomento del desarrollo
económico. La implementación de los procesos de descentralización fortalece las capacidades de los territorios
a causa de la autonomía de gestión. En un contexto internacional caracterizado por la globalización económi-
ca y cultural, la flexibilidad y el dinamismo de los municipios y regiones permite diseñar estrategias propias de
desarrollo territorial288. Además, en entornos democráticos, la competición entre diferentes niveles de gobierno
evita la creación de impuestos innecesarios y reduce las actuaciones negativas para la población. Los territorios
bien gestionados son más dinámicos y atraen a la población (es lo que se conoce como “votar con los pies”), en
la medida en que la provisión de servicios públicos a un nivel cercano al ciudadano favorece la cohesión social.
La justificación de los procesos de descentralización ha pasado en la mayoría de casos de estar basada en cues-
tiones de identidad a centrarse en la realización de mejoras económicas y sociales289.
Finalmente, es comúnmente reconocido que las circunscripciones (constituencies) pequeñas son labo-
ratorios para la experimentación política y fomentan la innovación. Es mucho más sencillo aplicar fórmulas
novedosas a pequeña escala y, comprobado su éxito, aplicarlas a territorios más grandes. La gobernanza local
es un medio para la construcción de alternativas y el germen de cambios a gran escala. Además, la política mu-
nicipal es un ámbito valioso para la aparición de talentos en la gestión del territorio.
A pesar de las potenciales ventajas de descentralizar y otorgar mayor grado de autonomía en la toma
de decisiones y la implementación de políticas públicas a municipios y gobiernos subnacionales, cabe tener en
cuenta los posibles riesgos que comporta la puesta en marcha o profundización de procesos de descentraliza-
ción a fin de evitar efectos indeseados. Algunos expertos señalan que el incremento del número de niveles de
gobierno puede aumentar la lentitud de los procesos administrativos, comportando un aumento de los costes
económicos de la acción de gobierno (agency costs)290. A la posible lentitud administrativa habría que sumar po-
sibles casos de ineficiencia económica, puesto que si los gobiernos municipales y regionales no coordinan sus
acciones, la competición vertical puede resultar en más impuestos para la ciudadanía; la responsabilidad com-
partida sobre bienes públicos puede implicar la aparición de free riders, es decir, de niveles de gobierno que se
aprovechan de la falta de control para maximizar sus beneficios sin contribuir a la creación de riqueza global291.
Asimismo, otro bloque de posibles riesgos se circunscribe a la potencial aparición de desigualdad terri-
torial y al aumento de tensiones. La competición entre municipios y territorios puede tener efectos negativos
287 Alesina, Alberto y Spolaore, Enrico (2003). The size of nations, MIT Press, Cambridge, Massachussets.
288 Binder, Juergen K. et al. (2007). Towards an EU approach to democratic local governance, decentralisation and territorial development, European Comisión, Background
paper 2007/147439, Brussels.
289 Rodríguez-Pose, Andrés, y Nicholas Gill (2005). “On the ‘economic dividend’ of devolution”, Regional Studies, n. 39, 405-420.
290 Rodríguez-Pose, Andrés, y Adala Bwire (2003). The economic (in) efficiency of devolution, working paper, Department of Geography and Environment, London
School of Economics.
291 Berkowitz, Daniel M and Wei Li (2000). “Decentralization in Transition Economies: A Tragedy of the Commons?” Journal of Public Economics 76.
MUNICIPALISMO 299
en situaciones de las cuales se derivan externalidades negativas (por ejemplo, en casos de distribución desigual
de recursos naturales o en la atracción de industrias muy contaminantes que tienen efectos negativos sobre los
territorios vecinos). Este tipo de situaciones – reales o percibidas – puede provocar la creación de partidos po-
líticos locales o regionales que fomenten presiones centrífugas y sometan la estructura organizativa del Esta-
do a tensiones separatistas. Especialmente en estados débiles el avance de la descentralización puede fomentar
conflictos en el seno de sociedades292, puesto que determinados movimientos podrían utilizar los procesos de
descentralización como plataforma para conseguir la independencia, reforzando y legitimando divisiones ét-
nicas y, en consecuencia, produciendo inestabilidad293.
Finalmente, otro punto que lamentablemente debe ser mencionado es el de la corrupción. La corrup-
ción es un problema real en todos los niveles del Estado; a nivel municipal el reparto de poder puede concre-
tarse en la aparición de tiranías locales que monopolicen el juego político por parte de las élites, con los con-
siguientes efectos negativos para el buen funcionamiento del gobierno294.
4. El municipio en el mundo
En general, se puede afirmar que desde mediados del siglo XX, los gobiernos locales han ganado pro-
tagonismo. Los procesos de descentralización son dinámicos, hecho que afecta a la capacidad de los muni-
cipios para proveer servicios a la ciudadanía. Para analizar el rol de los municipios a nivel global, el Informe
sobre Descentralización y Democracia Local de CGLU (Informe GOLD, por sus siglas en inglés) es una publi-
cación de referencia y este apartado ha sido elaborado en base dichos informes. Estos estudios aparecen cada
tres años y ofrecen una foto global de la situación de los municipios en el mundo. Hasta el momento han apa-
recido informes en 2007, 2010 y 2013 (la publicación del cuarto está prevista para 2016)295. Organizados por
continentes, estos informes muestran que los municipios han venido ganando terreno en todas las regiones del
planeta y que son actores clave en la elaboración de políticas públicas, la prestación de servicios, la realización
de infraestructuras para el desarrollo económico y la consecución de mayor calidad de vida para la ciudadanía.
A pesar del creciente papel de los municipios en todas las regiones, existen desequilibrios importantes (el 2º
Informe GOLD muestra que los gobiernos locales de la UE gastan de media más de 3.300 dólares por habi-
tante, mientras que en África sólo 22€).
Más allá de la desigualdad, los informes señalan que los principales retos a los que los municipios de-
ben hacer frente actualmente son: la ausencia de atribuciones claras y reguladas constitucionalmente; la falta
de recursos y el atraso en la oferta de infraestructuras y servicios básicos (estimada por el Banco Mundial en
200.000 millones de dólares anuales en los próximos 25 años); y el impacto de cuestiones globales como la ur-
292 Brancati, Dawn (2006). “Decentralization: Fueling the Fire or Dampening the Flames of Ethnic Conflict and Secessionism?” International Organization, 60.
293 Monteux, Camille A. (2006). “Decentralisation: The New Delusion of Ethnic Conflict Regulation”, International Journal on Multicultural Societies, vol. 8, no.2,
UNESCO.
294 Siegel, Joseph and Patrick O’Mahony (2007).“Assessing the Merits of Decentralization as a Conflict Mitigation Strategy” USAID Decentralization and Democratic
Local Governance Programming Handbook, Washington.
295 Hasta la fecha han aparecido tres ediciones de este informe, a saber: La descentralización y la democracia local en el mundo (Informe GOLD 1, 2007); La financia-
ción de los gobiernos locales; desafíos del Siglo XXI (Informe GOLD 2, 2010); El acceso a los servicios básicos y el proceso de urbanización (Informe GOLD 3, 2013).
300 MUNICIPALISMO
banización y los problemas medioambientales. A continuación se presentan las principales conclusiones de los
Informes GOLD para cada continente.
El continente africano se caracteriza por su elevado grado de pobreza y por un rápido proceso de ur-
banización (en el año 2050 el continente verá triplicada su población urbana). En este continente se consta-
tan avances importantes en el plano institucional: hoy en día ningún país se opone a la puesta en marcha de
procesos de descentralización, los gobiernos locales se han constituido en todas partes y se celebran periódica-
mente elecciones locales. La primavera árabe ha permitido romper viejas estructuras centralistas, pero a pesar
de ello el progreso efectivo de la descentralización en África debe superar todavía un número importante de
obstáculos que no son exclusivos a este continente, como la insuficiencia de recursos financieros de los gobier-
nos locales vinculada a una limitada autonomía financiera, la falta de recursos humanos y el débil arraigo de la
cultura de la participación y de la transparencia. En varios países del continente, los gobiernos centrales ejer-
cen controles a priori y a posteriori de los presupuestos municipales, hay un escaso poder fiscal por parte de los
gobiernos locales, y con frecuencia existe una confusión de competencias (agravada en ocasiones por la inter-
vención de agencias internacionales). Así pues, el parcial compromiso de la mayoría de países con la descen-
tralización aún no se ha traducido en una mejora significativa de los servicios básicos; sirvan para ilustrar es-
te punto los datos del Segundo Ingorme GOLD, según el cual en el norte de África un 94% de la población
tiene acceso a infraestructuras de saneamiento mejoradas, mientras que en el caso del África Subsahariana la
proporción desciende hasta el 42%).
En el continente americano el avance de la descentralización ha sido desigual. Por un lado, en América
del Norte se ha mantenido un papel importante de los gobiernos locales, con una de las mayores proporciones
de empleo público del mundo (aunque los procesos de descentralización son más marcados del nivel central al
regional, y significativamente más limitados del nivel regional al municipal). Por contra, América Latina toda-
vía se caracteriza por un alto nivel de centralización; a pesar de ello, existen fuertes disparidades sociales y ter-
ritoriales, así como dificultades en la aplicación de la legislación que limita el progresivo fortalecimiento de los
gobiernos municipales. También se ha detectado una tendencia creciente al endeudamiento de los entes sub-
nacionales, en particular de los municipios medianos y pequeños, que a menudo asumen la gestión de los ser-
vicios básicos con dificultades y en condiciones precarias. Son precisamente estos municipios, según afirma el
Informe GOLD, los que tendrán que afrontar los mayores retos de futuro.
En general, los gobiernos locales latinoamericanos tienen una capacidad de gestión débil y se observa
una falta de claridad en la atribución de competencias, puesto que los municipios latinoamericanos a menudo
comparten sus responsabilidades de gestión con niveles de gobierno intermedios y nacionales. América Lati-
na ha vivido un avance destacable en materia de descentralización en los últimos años, especialmente en paí-
ses como Bolivia, Costa Rica y Uruguay, aunque el gasto público que efectúan los municipios es inferior al de
otras regiones del mundo. Además, en algunos países como Argentina y Venezuela se han detectado tenden-
cias re-centralizadoras que debilitan el rol de los municipios.
Las regiones de Asia-Pacífico y Oceanía reúnen a más de la mitad de la población mundial, de la cual
más de 500 millones en asentamientos precarios o slums. La región se caracteriza por una gran desigualdad
entre los países con altos niveles de ingresos miembros de la OCDE (Australia, Corea del Sur, Japón, y Nue-
va Zelanda) y países que figuran entre los menos desarrollados del mundo (Bangladesh, Nepal). El Informe
MUNICIPALISMO 301
GOLD constata que estas diferencias se traducen en disparidades en materia de descentralización. Sin em-
bargo, la descentralización se ha instalado como un componente importante de la reforma gubernamental en
muchos de los países de la región. Ello se traduce en un mapa diverso en cuanto a responsabilidades y capaci-
dades municipales, que va desde el 5% de gasto a nivel local en Pakistán hasta el prácticamente 50% de Chi-
na (aunque la ausencia de democracia plantea serias dudas sobre el nivel real de autonomía local). Además, la
región acoge un país como India, gigante económico y poblacional con un nivel de descentralización eleva-
do, que distribuye un tercio del gasto para cada uno de los niveles de gobierno (central, regional y municipal).
Cabe destacar que el Banco Asiático de Desarrollo promueve las “asociaciones de ciudades para el desarrollo”
(city cluster development), forma de colaboración entre varios gobiernos locales que se reagrupan para la gestión
de infraestructuras urbanas básicas.
En cuanto a los países de Euro-Asia (Armenia, Georgia, Bielorrusia, Kazajstán, Kirguizistán, Molda-
via, Rusia, Tayikistán, Ucrania y Uzbekistán), los Informes GOLD señalan que el marco legal de la autono-
mía local, así como el reconocimiento de las competencias de los gobiernos locales existen en los países de
la región, salvo en Kazajstán. No obstante, la inestabilidad política y económica no favorece el progreso de la
descentralización. Al igual que en otras regiones del mundo, el desarrollo de los municipios en Euro-Asia se
integra normalmente en procesos de reformas administrativas generales. A través de ellas se busca separar y
definir con mayor claridad las competencias de los diferentes niveles de gobierno, así como llevar a la prácti-
ca el principio de subsidiariedad. El Informe concluye que los avances en la región son lentos y las reformas
frágiles. Además, se aboga por aumentar el grado de transparencia y clarificar las competencias de cada nivel
de gobierno. En la actualidad, y pese a las declaraciones gubernamentales sobre los procesos de descentraliza-
ción y el papel de los municipios, la mayoría de los países de la región se encuentran sumidos en procesos de
re- centralización en los cuales la prestación de servicios públicos municipales a menudo no alcanza los nive-
les logrados durante el período soviético.
La situación en Europa es más favorable para los municipios que en el resto de regiones del mundo,
aunque el gasto público local representa en muchos casos solamente entre el 6 y el 13% del PIB, con la clara
excepción de los países nórdicos, donde se supera el 20-25%. La ampliación de las competencias municipales
ha favorecido una mayor interdependencia entre los diferentes niveles de administración a favor de una racio-
nalización en la división del territorio y en el reparto de competencias. Los gobiernos locales disponen de sig-
nificativa autonomía financiera en la ejecución del gasto, pero existen limitaciones en el manejo de los ingre-
sos. Como ya se ha mencionado, cabe destacar que a nivel europeo existe un documento de referencia, la Carta
Europea de Autonomía Local296, que reconoce y garantiza el papel de los municipios. Además, el proceso de
integración ha consolidado el papel del nivel local, la vigencia del principio de subsidiariedad y la existencia de
competencias compartidas entre los distintos niveles de gobierno (europeo, nacional, regional y local). El Tra-
tado de Lisboa refuerza las competencias y responsabilidades de los municipios como parte fundamental del
modelo social europeo. En relación a los servicios básicos a nivel municipal, en el continente se viene obser-
vando cierta tendencia a la privatización, hecho que limita la capacidad competencial de los gobiernos muni-
296 Carta Europea sobre Autonomía Local, Consejo de Europa, 1985. Accesible en: <http://www.coe.int/t/congress/sessions/18/Source/CharteEuropeenne_en.pdf>.
302 MUNICIPALISMO
cipales. Además, entre las recomendaciones políticas del Informe GOLD, destaca la necesidad de reducir las
transferencias por parte del nivel central y avanzar en materia de fiscalidad propia.
Oriente Medio es una región marcada por el conflicto. A pesar de los esfuerzos por reformar el papel
de los municipios, en la región predominan la falta de estructuras desconcentradas y de capacidad institucio-
nal municipal. Así pues, en los países de Oriente Medio y Asia Occidental analizados en los diversos Informes
GOLD, los procesos de descentralización han sido muy limitados. Los informes subrayan que el contexto de
inseguridad, de tensiones y conflictos que subsiste en la región representa un obstáculo para el desarrollo de
iniciativas descentralizadoras y de refuerzo municipal. Merece un comentario específico el impacto de la lla-
mada ‘Primavera Árabe’, cuyos limitados avances en materia de participación ciudadana se han visto dañados
por la situación de conflicto actual. Además de los graves problemas generados por las tensiones y los conflic-
tos armados en curso, entre los desafíos para los municipios de la región destaca la elevada tasa de desempleo,
las políticas de gestión del suelo y provisión de servicios, y el gran crecimiento de la población urbana.
Finalmente, es necesario constatar que los Informes GOLD dedican un apartado a las grandes ciuda-
des y áreas metropolitanas. Las metrópolis producen más de la mitad del PIB mundial y son los territorios
urbanizados más visibles y estudiados. Además, las grandes ciudades tienden a aumentar, tanto en número co-
mo en tamaño, convirtiendo el proceso de urbanización que vive el planeta en un desafío mayúsculo desde una
perspectiva local. Las metrópolis se singularizan por ser un conjunto territorial caracterizado por la fragmen-
tación administrativa, que deben gestionar la unidad del territorio metropolitano y la administración de las re-
laciones con la región que les rodea. Así pues, el principal problema principal asociado al hecho metropolitano
es cómo articular un espacio caracterizado por límites amplios, indefinidos y cambiantes, con las estructuras
administrativas existentes. Se puede afirmar que en general las estructuras predominan sobre la articulación
del espacio, menoscabando la coordinación y la eficiencia técnica; es decir, que la autonomía local de los mu-
nicipios tiende a ser más fuerte que la necesidad de crear nuevos niveles o estructuras de gobierno.
Los diversos Informe GOLD elaborados por CGLU destacan que el control del poder central sobre
los municipios se ha transformado. Actualmente los gobiernos locales han ampliado su papel, tanto desde una
perspectiva económica como de su participación en la gestión de grandes funciones colectivas. Ello ha favore-
cido la tendencia de los gobiernos locales a buscar espacios de participación y mecanismos de fortalecimiento
de su liderazgo político a nivel nacional y así como ante organismos internacionales. Un claro ejemplo de ello
es la activa participación en redes internacionales, como la propia CGLU.
Sin embargo, a pesar de los avances realizados, los expertos señalan que el nivel municipal tiene un largo
camino por recorrer, puesto que los riesgos de recentralización son reales en muchos países. Junto a la inade-
cuación entre competencias transferidas y recursos, persiste el reto de reducir los desequilibrios, bien sea entre
continentes como dentro de cada región. Además, es necesario que la democracia local continúe mejorando a
través del aumento de la participación ciudadana y que el nivel municipal aumente su autonomía a través de
fórmulas fiscales que permitan la reducción de transferencias por parte de los niveles centrales.
MUNICIPALISMO 303
5. Principales tendencias a nivel global
Se pueden identificar como mínimo cuatro grandes tendencias que afectan importantemente a los mu-
nicipios desde una perspectiva global: en primer lugar, el proceso de urbanización que está experimentando el
planeta y que ha llevado a que actualmente la mayoría de la población del planeta habite en ciudades y zonas
urbanas; también cabe destacar la aparición de las llamadas ‘ciudades globales’, entendidas como actores con
dinámicas propias que vinculan la esfera municipal y la esfera global; en tercer lugar, la creciente implantación
de lógicas de gobernanza multinivel en el ámbito municipal; y, finalmente, la participación de la esfera local/
municipal en la nueva agenda global.
6. Proceso de urbanización
Desde el año 2007 Naciones Unidas afirma que más del 50% de la población del planeta es urbana. El
creciente proceso de urbanización es una dinámica que sitúe en el centro del debate al municipio, en la medi-
da que los ciudadanos habitan en municipios y ciudades. La población rural, caracterizada por la dispersión,
tiende a reducirse.
Figura 1 – Evolución de población urbana vs. población rural
Más concretamente, los datos muestran que la evolución de la población urbana ha llegado a cotas del
80% en algunas regiones del planeta. Además, el crecimiento de la población urbana es muy rápido, llegando a
cotas de crecimiento del 5% anual. Esta dinámica se concreta en la consolidación de mega-ciudades, que con-
centran población, recursos y servicios. El proceso pone de relieve la importancia de la gestión municipal de
servicios básicos, especialmente en los países en vías de desarrollo. Ello provoca tensiones entre el nivel muni-
cipal y el nivel central en un número significativo de países en la medida que los gobiernos locales tienden a
asumir responsabilidades que no corresponden a sus capacidades. Existen estudios que muestran la importan-
cia de adecuar los mecanismos de gobernabilidad con la estructura funcional del territorio: mejores estructu-
304 MUNICIPALISMO
ras de gobierno y coordinación territorial generan resultados positivos en materia económica, medioambiental
y de bienestar para los ciudadanos.297
7. La ciudad global
La académica Saskia Sassen nos introdujo recientemente un concepto que vincula el mundo local con
el nivel internacional: la ciudad global. Existen conceptos y etiquetas similares, como ‘ciudades mundiales’, ‘su-
pervilles’ o ‘ciudades informacionales’298, aunque nos concentramos en el término acuñado por Sassen, puesto
que nos muestra que los procesos económicos han cambiado en los últimos años como resultado del avance
de la privatización, la desregulación, la apertura de las economías nacionales a compañías internacionales y la
creciente participación de los actores internos en los mercados globales299.
Este contexto está asociado a un re-escalamiento de los territorios estratégicos que articulan el nuevo
sistema. En este nuevo contexto, las ciudades –especialmente las grandes metrópolis – toman un gran prota-
gonismo. Por lo tanto, las ciudades globales territorializan dinámicas globales que escapan al corsé establecido
por los estados-nación tradicionales.
Figura 2 – Porcentaje de población viviendo en ciudades (tamaño y región: 1995, 2010 y 2025)
Fuente: Issue Papers Habitat III Conference, 2015.
297 OECD (2015), Governing the City, Policy Highlights, OECD, Paris.
298 Castells, M. (1989), The Informational City: Information Technology, Economic Restructuring and the Urban-Regional Process, Oxford, Basil Blackwell.
299 Sassen, S. (2005), “The Global City: Introducing a Concept”, Brown Journal of World Affairs, volumen XI, número 2, pp. 27-43.
MUNICIPALISMO 305
Según Sassen, las bases sobre las que aparecen las ciudades globales responden a hecho que la disper-
sión y diversidad de las actividades de las empresas y el sector privado resultan en la existencia de un núcleo
corporativo complejo sobre el que descansan las operaciones estratégicas de las firmas. El elevado grado de es-
pecialización de las tareas provoca que se externalicen algunas funciones en bufetes y grupos de expertos que
tienden a concentrarse, creando economías de aglomeración. Ello produce una concentración de expertos y
firmas de servicios en algunas ciudades que trabajan para empresas de todo el planeta y este hecho refuerza
transacciones y redes entre ciudades que atraviesan fronteras. A su vez, estos procesos desconectan a estas ciu-
dades globales de las zonas rurales y del resto del territorio del mismo país, apuntando a la formación de sis-
temas urbanos transnacionales300.
Por lo tanto, se observa un aumento importante de municipios de más de 1 millón de habitantes, hecho
que ilustra la concentración de población y facilita la multiplicación de ciudades globales.
8. Gobernanza multinivel
Esta publicación pone de manifiesto la importancia del municipio en la administración pública. Sin em-
bargo, el nivel local no opera en el vacío. Los municipios están insertados en una estructura compuesta de di-
versos niveles que co-participan en el diseño e implementación de políticas públicas.
En las regiones del mundo que han experimentado procesos de integración regional, especialmente en
el caso de la Unión Europea, se ha creado un nuevo entorno para los gobiernos en todos los niveles, lo que re-
sulta en la aparición de nuevas formas de gobernanza. Es en este contexto que a principios de 1990 aparece el
concepto de gobernanza multinivel, que permite entender mejor la complejidad de la UE. El concepto fue in-
troducido por Marks, quien define la gobernanza multinivel como un sistema de negociación continua entre los
gobiernos de varios niveles territoriales en los que la interacción entre niveles supranacional, nacional, regional
y local unidos en redes de política territorial generales (Marks, 1993). Desde entonces, Marks ha seguido tra-
bajando el concepto, que ha sido ampliado para incluir no sólo los arreglos institucionales entre los diferentes
niveles de la administración pública, sino también a otros actores como el sector privado y la sociedad civil en
el análisis de las nuevas formas de gobernanza. Marks and Hooghe destacan que “el gobierno tiene que ope-
rar en múltiples escalas con el fin de captar las variaciones en el alcance territorial de las externalidades de po-
lítica” (Marks and Hooghe, 2003). Ellos argumentan que la dispersión de la gobernabilidad a través de múl-
tiples jurisdicciones es a la vez más eficiente y normativamente superior que el monopolio del Estado central.
Para estos autores, la gobernanza multinivel tiene varios efectos positivos, como el reflejo de la hetero-
geneidad de las preferencias de los ciudadanos, facilitando los compromisos políticos creíbles. Por lo tanto, es-
ta aproximación es válida para la mayoría de países del planeta, puesto que la existencia de diversos niveles de
gobierno y la interacción con el sector privado es una realidad global.
A pesar de los importantes beneficios que presumiblemente resultan de la gobernanza multinivel, no hay
acuerdo sobre cómo debe organizarse la gobernanza multinivel. Marks y Hooghe describen dos tipos ideales
de dispersión de la autoridad (tipo I y tipo II). El tipo I se caracteriza por tener un número limitado de ju-
risdicciones de propósito general (internacional, nacional, regional y local) que están formados por adminis-
300 Sassen, S. (2005), “The Global City: Introducing a Concept”, Brown Journal of World Affairs, volumen XI, número 2, pp. 27-43.
306 MUNICIPALISMO
traciones del mismo nivel, no permitiendo que la intersección entre las jurisdicciones. La imagen que podría
ilustrar este es un juego de muñecas rusas que pueden encajarse una dentro de otra. La base intelectual para
este tipo de gobernanza multinivel es el federalismo, donde los diferentes niveles de la administración públi-
ca operan de forma estable en un determinado territorio, evitando la superposición y centrado en los análisis
de ámbito nacional.
Por el contrario, el modelo tipo II de la gobernanza multinivel está compuesto por numerosas jurisdic-
ciones especializadas en las que cada una de ellas trata un tema concreto. En este tipo ideal, el número de ju-
risdicciones es potencialmente enorme y las escalas en las que se aplican varían mucho. Por lo tanto, no existe
una configuración jerárquica y las jurisdicciones tienden a ser flexibles.
Estas jurisdicciones de tareas específicas son funcionales y están orientadas a objetivos, causando in-
tersección y superposición entre jurisdicciones. Esto lleva a algunos autores a hablar de policentrismo dada la
existencia de muchos centros de toma de decisiones independiente (Ostrom y Walker, 1997). El tipo II bebe
de las teorías centradas en la economía política y la elección pública, que a menudo se encuentran en el pla-
no internacional, donde la falta de reglamentación del sistema permite numerosas jurisdicciones superpuestas.
En la misma línea, en su análisis de la gobernanza multinivel en los países de la OCDE, Charbit pro-
porciona una metodología para diagnosticar problemas de gobernanza multinivel. Con un enfoque centrado
en la gobernanza multinivel nacional, los gobiernos subnacionales y los gobiernos centrales no son actores ais-
lados, sino mutuamente dependientes (Charbit, 2011). Ella sostiene que para gestionar las políticas públicas
en un contexto descentralizado, siempre se requieren elementos de gobernanza multinivel. En cualquier caso,
la interdependencia entre los niveles puede ser de distinta naturaleza: institucional (cuando la asignación de
funciones y responsabilidades no es exclusiva); financiera (cuando los gobiernos centrales y subnacionales son
co-financiadores del gasto público); y socio-económica (cuando los problemas y los resultados de las políticas
públicas en un nivel tienen impacto en otras regiones y el nivel nacional).
9. El municipio y la agenda global
Los municipios, a pesar de estar centrados en la provisión de servicios públicos a nivel local, tienen una
creciente participación a nivel global. Las iniciativas internacionales de los municipios son numerosas y se de-
sarrollan en muchos ámbitos; la multiplicación de redes internacionales de municipios ilustra la creciente im-
plicación del nivel local en la agenda internacional.
En este sentido, merece especial atención la organización mundial de municipios (Ciudades y Gobier-
nos Locales Unidos, CGLU). Creada en 2004 a partir de la unión de organizaciones municipalistas de carácter
internacional (IULA y FMCU), CGLU se ha consolidado como la principal referencia de los municipios y sus
asociaciones en la arena internacional. Organizada geográficamente a través de secciones regionales y temática-
mente a través de comisiones y grupos de trabajo, CGLU tiene la misión de “ser la voz unida y representación
mundial de los gobiernos locales autónomos y democráticos, promoviendo sus valores, objetivos e intereses, a
través de la cooperación entre los gobiernos locales y regionales, y ante la vasta comunidad internacional”.301
301 Accesible en: <www.uclg.org>.

MUNICIPALISMO 307
Uno de los principales objetivos de CGLU es el fortalecimiento de la descentralización y la democracia

local en el mundo. La descentralización es el proceso de reorganización del Estado a través del cual las compe-
tencias y los recursos se transfieren desde el centro a las esferas subnacionales de gobierno, como las regiones,
provincias y municipios. La descentralización no es un fin en sí mismo, sino que es un medio eficaz para el lo-
gro de otros objetivos, como la eficiencia administrativa, la responsabilidad, la innovación, el desarrollo econó-
mico y la inclusión social. CGLU promueve la descentralización y la democracia local a través de su Observa-
torio Mundial sobre Democracia Local y Descentralización, la Comisión de Descentralización y Autonomía
Local y por medio de su labor de lobby. Esta comisión, presidida por la Diputación de Barcelona, tiene el ob-
jetivo de reforzar los procesos de descentralización y autonomía local con el fin de mejorar la gobernanza lo-
cal en todas las regiones del mundo302.
Entre las numerosas actividades de esta organización, cabe destacar el trabajo realizado para incorporar
los temas urbanos a la agenda global. Actualmente se están viviendo dos procesos globales de gran importan-
cia en los que los gobiernos locales están participando activamente.
Por un lado, en 2015 se han aprobado los Objetivos de Desarrollo Sostenible. Tras el moderado éxito
de los extinguidos Objetivos de Desarrollo del Milenio, en cuyo diseño no participó el nivel de gobierno más
cercano a la ciudadanía, los gobiernos locales, a través de CGLU, se han mostrado especialmente activos en la
concepción de los nuevos objetivos de desarrollo.
Asimismo, para el año 2016 está trabajando para crear una nueva agenda urbana global en el marco de
Habitat III. Habitat III es la Conferencia de Naciones Unidas sobre Habitat y Sostenibilidad Urbana, que se
llevarà a cabo en octubre de 2016 en Quito (Ecuador).
En este marco se trabaja para que los municipios incluyan un mayor número de voces en la gestión mu-
nicipal diaria. La interdependencia entre diversas esferas de gobierno, como ya hemos tratado al hablar de la
gobernanza multinivel.
10. Conclusiones
A modo de conclusión, debemos reafirmar la importancia del municipio como estructura administrati-
va y política. Esto es una realidad, no solo a nivel estatal, sino también a nivel global. El protagonismo del ni-
vel municipal supera hay en día las fronteras de los estados y sitúa a las ciudades como pilar de debates de al-
cance global.
Joan Clos, Subsecretario general de NNUU, ha afirmado que la urbanización es una fuente de pros-
peridad. La concentración de población responde a la búsqueda de mejores condiciones de vida de las perso-
nas. Hoy en día las ciudades concentran el 55% de la población y producen más del 70% del Producto Inte-
rior Bruto mundial303. Los procesos de urbanización son distintos entre los países desarrollados (con una tasa
del 75-80% aproximadamente) y los países en vías de desarrollo (por debajo del 50%, aunque con una tasa de
crecimiento imponente).
302 Accesible en: <http://www.uclg-decentralisation.org/es/comision/objetivos>.

303 Clos, J. (2015), ‘La urbanización, fuente de prosperidad’, El País, 30/09/2015.
308 MUNICIPALISMO
Por ello, las ciudades han ganado protagonismo a nivel global. Es un hecho que la implicación de mu-
nicipios, y especialmente de grandes ciudades, es necesaria para hacer frente a los desafíos actuales del planeta.
Redes globales de gobiernos locales (CGLU) y redes temáticas (como C40 en el caso medioambiental) ilustran
el potencial de la implicación del nivel local en temas de alcance global. La organización de ciudades en redes
internacionales es un esfuerzo de calado en la reconfiguración de una nueva geografía de la gobernanza global.
La situación de los gobiernos locales en el mundo está lejos de ser idílica. A pesar de ello, las potencia-
les ventajas que ofrecen los procesos de descentralización deben ser estudiadas en profundidad a fin de acer-
car los procesos de decisión a la ciudadanía y, en consecuencia, mejorar la legitimidad de nuestras institucio-
nes y ofrecer mejores servicios.
La complejidad institucional derivada de la gobernanza multinivel supone, a su vez, un riesgo para los
gobiernos locales del mundo. Es necesario aceptar la puesta en marcha de lógicas “ensayo-error”, pero es un
hecho que no es posible reforzar el papel de los municipios sin competencias y recursos, de modo que las es-
tructuras de gobierno deben ser modificadas de forma progresiva y democrática.
MUNICIPALISMO 309
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Sede www.cnm.org.br
SGAN 601 – Módulo N
CEP: 70830-010
Asa Norte – Brasília/DF
Tel/Fax: (61) 2101-6000 /PortalCNM
Escritório Regional @portalcnm

Rua Marcílio Dias, 574
/TVPortalCNM
Bairro Menino Deus
CEP: 90130-000 – Porto Alegre/RS
Tel/Fax: (51) 3232-3330 /PortalCNM

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2017 Confederação Nacional de Municípios – CNM.

Coordenadores da Obra Revisão Técnica

Autor(es) Articulação Internacional

Confederação Nacional de Municípios – CNM

1. Descentralização. 2. Município. 3. Democracia Local.

SGAN 601 – Módulo N – Asa Norte – Brasília/DF – CEP: 70830-010

Por Paulo Ziulkoski1

1 Presidente da Confederação Nacional de Municípios (CNM).

Por Rafael Hidalgo2

Desde la Federación Latinoamericana de Ciudades, Municipios y Asociaciones de Gobiernos Locales

Por Sadi Melo3

3 Ex presidente de la Asociación Chilena de Municipalidades (AChM).

Santiago de Chile, marzo de 2017.

DIRETORIA CNM – 2015-2018

Presidente Paulo Roberto Ziulkoski

Carta do presidente da CNM............................................................................................................................. 5

Diretoria CNM – 2015-2018............................................................................................................................. 7

Carta del Presidente de Flacma.......................................................................................................................... 9

Carta del Presidente de AChM........................................................................................................................ 11

Homenagem a Paulo Ziulkoski........................................................................................................................ 17

PARTE I – DESCENTRALIZACIÓN POLÍTICA Y MUNICIPALIDADES EN

Capítulo 1: Situación, Perspectivas y Desafíos de la Descentralización en América Latina............................ 27

Capítulo 2: Descentralização e Municipalismo no Brasil................................................................................. 36

Capítulo 3: O movimento municipalista do Brasil: o papel da CNM............................................................. 76

Capítulo 4: Descentralización y Municipios en República Argentina............................................................. 88

Capítulo 5: Municipalidades y Descentralización En Chile ......................................................................... 101

Capítulo 6: Descentralización y Alcaldías en Colombia ............................................................................... 112

Capítulo 7: Municipios y Descentralización en El Salvador.......................................................................... 123

Capítulo 8: Descentralización, Municipalidades y Regiones en Perú............................................................ 134

Capítulo 9: Descentralización, Ayuntamientos y Distritos en República Dominicana................................. 145

Capítulo 11: Perspectiva Geral....................................................................................................................... 169

Capítulo 12: Municípios em Portugal............................................................................................................ 171

Capítulo 14: Descentralização e Municipalismo na Itália.............................................................................. 256

Capítulo 15: Descentralização e Municipalismo na Polônia.......................................................................... 263

Capítulo 16: Descentralização e Municipalismo na França........................................................................... 269

Capítulo 17: Descentralização e Municipalismo na Alemanha..................................................................... 277

Capítulo 18: Conclusões e Carta Europeia de Autonomia Local.................................................................. 282

PARTE III – O MUNICÍPIO NO MUNDO

Capítulo 19: El municipio desde una perspectiva global................................................................................ 292

Perspectivas da descentralização na América Latina, na Europa e no Mundo

Homenagem a Paulo Ziulkoski

Uma vida dedicada ao municipalismo

A participação no movimento municipalista

Perspectivas da descentralização na América Latina, na Europa e no Mundo

O fortalecimento do movimento municipalista

Perspectivas da descentralização na América Latina, na Europa e no Mundo

Perspectivas da descentralização na América Latina, na Europa e no Mundo

Perspectivas da descentralização na América Latina, na Europa e no Mundo

António Cândido de Oliveira

Perspectivas da descentralização na América Latina, na Europa e no Mundo

Capítulo 1: Situación, Perspectivas

Perspectivas da descentralização na América Latina, na Europa e no Mundo

Cuadro 1 – Gasto Municipal en Europa y América Latina

Gasto Municipal como % Gasto del Gobierno General

1 Dinamarca 43.4 1 Brasil 19.2

2 Suecia 41.3 2 Colombia 15.7

3 Finlandia 32.5 3 Chile 12.3

4 Italia 23.5 4 Perú 8.4

5 R. Unido 22.5 5 Paraguay 6.7

6 Francia 18.9 6 Costa Rica 6.5

7 Alemania 14.6 7 El Salvador 5.7

8 Portugal 10.3 8 R. Dominicana 4.5

9 España 9.9 9 Honduras 4.3