LA BUROCRACIA Y LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA

Introducción
La administración pública surge con la aparición del estado moderno, y su
desarrollo está vinculado a los cambios políticos y socioeconómicos que se
producen en la sociedad y que requieren el fortalecimiento del estado. Su
origen responde a una necesidad de centralización, dado que constituye un
instrumento de dominación utilizado por el poder. Por ello, las primeras
administraciones son de carácter militar y fiscal. Posteriormente, esta
función de dominación se traduce en el ejercicio de un poder reflexivo para
salvaguardar el orden social, que se concreta en la defensa de los intereses
de las clases dominantes. Hay que esperar hasta la aparición del estado de
bienestar y la consolidación de las sociedades democráticas, para que la
administración pública adquiera una dimensión social y realice tareas
socialmente relevantes para el conjunto de la sociedad y para cada uno de
sus ciudadanos.
Las expectativas que la sociedad civil tiene de las administraciones públicas,
ha obligado a que en estos últimos años se esté replanteando su función, y
adecuando sus estructuras a las nuevas necesidades y exigencias de una
sociedad globalizada. El modelo burocrático, útil durante la fase de
consolidación y expansión del sistema capitalista, resulta insuficiente para el
nuevo contexto político y socioeconómico. Conforme el campo de actuación
de las administraciones públicas se va ampliando, como consecuencia de la
aparición y consolidación de un mercado globalizado, se ha ido produciendo
un aumento de la rivalidad competitiva a nivel empresarial, que se está
extendiendo a las organizaciones públicas. En los países de la O.C.D.E. se
están introduciendo reformas estructurales en sus administraciones para
mejorar la prestación de los servicios públicos, así como para adaptarlos a los
cambios y transformaciones que se están produciendo en la sociedad. Ante
este nuevo contexto mundial, las administraciones han establecido unas
estrategias de cambio, dirigidas desde las instancias políticas del estado, con
el objetivo de transformar y adecuar el sector público a las nuevas
situaciones y a su creciente internacionalización.
 LA BUROCRACIA Y LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA

LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA Y BUROCRACIA

I. Las administraciones públicas

El concepto moderno de Administración Pública sirve para designar al conjunto de
procedimientos, mecanismos y formas sociales por medio de las cuales el Estado gestiona
administra tanto bienes como servicios públicos, reglamenta la actividad económica
privada y contribuye, a través de la política económica, al funcionamiento del mercado. La
administración surge con el capitalismo, como un instrumento de dominación y control,
que es ejercido por el poder central y por el grupo social vinculado al mismo.
La Administración Pública constituye un poder público. Su autoridad se manifiesta a
través de las distintas políticas públicas, de las normativas, de las regulaciones, de un
repertorio de disposiciones y actos de carácter administrativo. Son tantas y tan
pluriformes que están presentes en todos los asuntos de la vida cotidiana. Algunas de
estas manifestaciones son de obligado cumplimiento para todos los ciudadanos y para el
conjunto de las organizaciones sociales.
El paso de un sistema político centralizado y autoritario a un modelo sociopolítico
descentralizado y participativo ha supuesto la transformación de las estructuras
organizativas del poder. La Administración Pública se ha tenido que ir adaptando al
contexto y exigencias de los estados democráticos y de las sociedades del bienestar. En los
primeros estadios del capitalismo, su estructura y funcionamiento respondía, salvando las
distancias al modelo weberiano. Su actividad consistía en el cumplimiento de una
reglamentación jurídica que contemplaba los hechos y situaciones que habitualmente se
producían en la sociedad, las cuales afectaban a las relaciones económicas y sociales de
los ciudadanos, y requerían la intervención del estado. Este procedimiento, válido en un
modelo productivo basada en una producción en masa y con un bajo nivel de
mecanización y tecnología, resulta insuficiente hoy, ya que la intervención del estado en
la sociedad civil afecta a múltiples ámbitos de la vida de los ciudadanos y la complejidad
de la vida moderna exige respuestas eficaces y rápidas, por parte del poder, para la
solución o prevención de una diversidad de problemas políticos, económicos y sociales. El
estado ha pasado de garantizar y proteger unos derechos y exigir unas obligaciones
individuales, a gestionar unos servicios y bienes públicos, que requieren enormes
previsiones presupuestarias y grandes recursos humanos. La gestión exige
necesariamente eficacia y eficiencia tanto en el procedimiento como en las resolucione
 LA BUROCRACIA Y LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA

II. Función de las administraciones públicas

Las administraciones públicas en las sociedades capitalistas avanzadas desarrollan una

doble función: de socialización, a través del establecimientos de unos procedimientos
democráticos que permiten el desarrollo y la consolidación de unos órganos participativos
en la toma y ejecución de las decisiones que afectan a la ciudadanía; y, por otra parte, de
desprivatización del poder en la manera en que la autoridad y el estado se ponen al
servicio del ciudadano elector.
Las funciones que la sociedad civil ha delegado en las administraciones públicas son,
principalmente:

Función Objetivo
Política Contribuir a la legitimación del poder
Posibilitar el desarrollo de derechos democráticos
Desarrollar políticas económicas
Económica Contribuir al funcionamiento del mercado
Satisfacer las necesidades individuales
Política exterior: relación sociedad-entorno
Política interior: relación ciudadanos-grupos sociales
Administrativa Política administrativa: garantizar prestaciones y recursos
Política social: integración e igualdad social, democratización de las
estructuras...

Las funciones del estado, a través de las administraciones públicas, son resumidas por R.
Mayntz, en las siguientes
"1. Reglamentación de las relaciones entre una sociedad y su entorno; ello significa como
mínimo aseguramiento de las fronteras del sistema frente al exterior (seguridad exterior)...
pertenece a este punto todo el extenso ámbito de las relaciones internacionales.
2. Reglamentación de las relaciones entre los miembros del sistema, y ello tanto entre los
individuos como entre los grupos (orden interno).
3. Aseguramiento de la capacidad de acción del sistema político-administrativo, sobre todo
garantizando el abastecimiento de los recursos necesarios...
4. Prestaciones de abastecimiento y servicios...
5. Conducción del desarrollo social hacia determinados objetivos; tales objetivos pueden
ser, entre otros: integración nacional, igualdad social, construcción del socialismo,
 LA BUROCRACIA Y LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA

Democratización, así como también crecimiento económico, mejora de la salud pública o

elevación del nivel educativo".

III. Estrategias de las administraciones públicas

a) objetivo: lograr competitividad para responder y anticiparse a las nuevas necesidades

sociales y administrativas
b) actuaciones para lograr una estructura administrativa flexible

Desarrollar estructuras reducidas, centradas en las prestaciones más que en

departamentos formales, y responsabilizados, con escaso nivel jerárquico, que
permita la rapidez en la toma de decisiones.
Promover grupos de proyectos y actuaciones ante necesidades y prestaciones
sociales y administrativas concretas y localizadas.
Potenciar burocracias profesionales.
Promover diseños de organización por áreas estratégicas de actividad.
Ampliar la autonomía y medios de las unidades estratégicas de gestión.
Reducción de la complejidad y simplificación de los procesos administrativos.
Diseñar la organización en base a la eficacia y atención al público y no al control.

IV. Estrategias de coherencia

a) Objetivo; coherencia con el entorno político, social y económico y con su propia

estructura interna, para poder lograr una mayor capacidad de respuesta y de servicio.
b) actuaciones para lograr una coherencia institucional con el entorno

Desarrollar la actividad de la organización orientándola a las necesidades de los

distintos sectores sociales, desde una doble perspectiva:
diseñando estructuras que permitan la percepción de nuevas necesidades sociales.
 LA BUROCRACIA Y LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA

desarrollando una cultura organizativa en la administración orientada a la

satisfacción de necesidades sociales, el cambio y a la innovación.
Apertura al exterior y sensibilidad para percibir las necesidades sociales y
administrativas y la evolución de las tecnologías existentes.
Diseñar estructuras y sistemas que permitan adecuar la tecnología de gestión a las
necesidades de la organización y a las demandas de los ciudadanos.
Potenciar la calidad y eficacia en la prestación de servicios
Aplicar unos procedimientos con la suficiente capacidad de adaptación a las
circunstancias.
Potenciar canales de comunicación entre las diferentes unidades administrativas.
Diseñar sistemas directivos que permitan la flexibilidad de estructuras y sistemas.

V. Actuaciones en Gestión Recursos Humanos

- Diseñar políticas directivas que primen la capacidad innovadora y de compromiso.

- Promover estructuras y sistemas directivos basados en los recursos humanos
(motivación)
- Profesionalizar las administraciones públicas.
- Establecer estructuras que permitan la movilidad sistemática de recursos
humanos.
- Fijar políticas de captación y formación de directivos con capacidad de gestión y
de liderazgo.
- Diseñar la actuación por objetivos compartidos.
- Potenciar estructuras que permitan las relaciones informales..
- Integrar a las personas en la gestión y en el proceso productivo.
 LA BUROCRACIA Y LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA

VI. La planificación administrativa

¿Qué es?
una toma de decisión en función de unos objetivos y de una
programación de medios,
una respuesta ante una situación difícil y conflictiva entre diversos
programas.
supone un intento de racionalización que permite organizar decisiones.
¿Qué implica?
Globalizar los problemas en un contexto más amplio.
Proyección hacia el futuro: "qué debemos hacer hoy para estar preparados
para el mañana".
Intervención sobre el sistema económico y social.
Delimitar un ámbito temporal de actuación.

¿Cuáles son sus objetivos?

1. Garantizar la estabilidad y el crecimiento económico por medio de la política

monetaria, política de empleo, inversiones públicas...
2. Inverstir en áreas no especulativas para el capital privado: asistencia social,
transporte de masas...
3. Redistribuir la renta y riqueza, a través de la política fiscal y presupuestaria.
4. Paliar los efectos de los ciclos económicos regresivos.
5. Proveer servicios públicos y sociales de bienestar: educación, sanidad,
prestaciones sociales...
6. Planificar y coordinar el desarrollo integral de áreas deprimidas, por medio de
políticas de desarrollo rural...
 LA BUROCRACIA Y LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA

¿Cuál es su contenido?
 Planificación de la seguridad nacional
 Planificación Económica
- Política de Inversión para el crecimiento económico
- Política de Pleno empleo
- Política monetaria (antiinflación y procedimiento)
- Política mercantil
- Política de renta (distribución)
- Política de empleo (educación)
- Política energética (recursos estratégicos)
- Política científica (investigación y desarrollo)
- Política sectorial (agricultura,..)

 Planificación Social
- Política de seguridad sociolaboral
- Política de servicios de bienestar
- Política de servicios sociales individuales y colectivos: salud, educación,
vejez, vivienda,...

 Planificación medioambiental
- Tratamiento residuos y contaminación
- Gestión de terrenos públicos
- Recursos acuíferos
- Conservación de recursos
- Preservación de la naturaleza
- Protección de especies en vías de extinción
- Protección de espacios frágiles y únicos
- Energía alternativa
 Planificación urbana
- Utilización del suelo
- Transporte local
- Reurbanización
- Diseño urbano
- Conservación del entorno urbano
- Desarrollo comunitario

 Planificación del Desarrollo regional

- Desarrollo de recursos naturales
- Desarrollo económico regional
- Política migratorio y de población
- Ubicación de la industria
- Transporte regional
 Desarrollo rural regional
 LA BUROCRACIA Y LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA

VII. Hacia un nuevo modelo de administración pública

Los cambios contextuales en el ciclo económico, también han contribuido a la crisis

del modelo burocrático, ya que éste había sido concebido para garantizar y proteger unos
derechos de una forma objetiva y plenamente regulada. En las sociedades de bienestar, el
estado, a través de sus administraciones, se ha convertido en gestor de una variedad de
servicios que requieren, en muchas ocasiones, actuaciones e intervenciones muy
complejas, las cuales se tienen que prestar tanto en contextos expansivos del ciclo
económico como en épocas de restricción, en las que las demandas ciudadanas resultan
mayores. La política de prioridad de gasto y de gestión de recursos limitados constituye
una de las funciones primordiales de las administraciones públicas en el estado de
bienestar.
En las sociedades desarrolladas, la administración pública está, “en primer lugar,
fuertemente cuestionada como centro de definición del interés general de la sociedad,
también está cuestionada como organización eficiente y como organización eficaz en la
prestación de servicios de calidad a sus clientes. En segundo lugar, ha perdido sus límites
tradicionales, siendo una organización difusa; así se han desarrollado enormemente sus
líneas de colaboración con las empresas públicas y privadas y las organizaciones no
gubernamentales -privatizaciones, 'contracting out', desregulaciones, etc.- ...; al tiempo,
continúa generando agencias autónomas o semiautónomas para la solución de problemas
novedosos,...; finalmente, se enfrenta a procesos de descentralización territorial e
internacionalización, con la consiguiente creación de nuevos gobiernos intermedios hacia
dentro, mientras, hacia fuera, pierde capacidad de toma de decisiones autónomas con el
desarrollo de diferentes órganos internacionales o la revitalización de los anteriormente
existentes. Tercero, se encuentra sometida a diversos debates sin que sea sencillo hallar
soluciones a los mismos; así, no tiene claro si la gestión pública es un proceso técnico o
político, si basta con generar respuestas de gestión importadas del sector privado o si es
necesario reciclarlas con los valores propios de lo público, si es necesario desarrollar
habilidades gerenciales o mayor sensibilidad ética, si hay que dar 'empowerment' a los
empleados públicos o hay que desarrollar políticas neotayloristas centradas en medir
rendimientos y en reducir plantillas, o bien si es imprescindible hacer todo ello a la vez,
intentando encontrar en cada caso el equilibrio preciso.
Este debate que desde hace más de dos décadas se está planteando en la sociedad, está
produciendo un cambio radical en la relación existente entre la administración y los
 LA BUROCRACIA Y LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA

ciudadanos. El ciudadano ha pasado a ser un cliente de la administración, como titular de

unos derechos, que le son garantizados por el estado y que están reconocidos en la
Constitución, y como usuario habitual de unos servicios públicos. Por ello, tiene unas
expectativas sobre las respuestas que espera de los organismos públicos para satisfacer
sus demandas y necesidades. Por su parte, la administración, para ser receptiva a las
expectativas de los ciudadanos, ha tenido que ir desarrollando una serie de reformas
estructurales y de procedimiento, que demandan un cambio en las organizaciones
públicas y que han dado lugar a unos procesos de reforma del sector en la mayor parte de
los paises desarrollados. Reformas que se concretan en las siguientes actuaciones:
VIII. Profesionalización de los empleados públicos, lo que supone una formación
especifica a las funciones de administración y de gestión que van a tener que
desarrollar en la prestación del servicio y atención al público.
IX. Descentralización, con el establecimiento de unas unidades administrativas que
dispongan de un cierto nivel de autonomía para su funcionamiento y organización
interna, y que posteriormente son evaluadas en función de los resultados. La
descentralización ha producido unos nuevos centros de decisión política y la
aparición de niveles administrativos, con competencias específicas y capacidad de
administrar y de gestionar recursos.
X. Disminución de reglamentaciones y normativas, dando una mayor capacidad de
decisión a cada unidad administrativa, en función de la problemática peculiar y
concreta que tienen asignada, a fin de aumentar la eficacia y la capacidad de
resolución de problemas según las circunstancias en las que éstos se presentan.
XI. Implantación de un sistema de responsabilidad, compartida en la consecución de
los objetivos previstos. Ello implica el establecimiento de unas nuevas formas de
relación y de comunicación.
En la década de los años ochenta se han ido introduciendo una serie de medidas y
estrategias de modernización en las administraciones en la mayor parte de los paises
desarrollados, que está suponiendo, como señala Losada Marrodan el paso:

1º. De una administración expansiva, propia del estado de bienestar, a una

administración equilibrada. La administración se presenta como la salvaguarda del interés
colectivo y como defensora del interés particular de los ciudadanos, lo que está
conduciendo a un replanteamiento sobre la utilización de los recursos humanos y
económicos, que resultan limitados, ante una demanda de prestaciones cada vez mayor y
en proceso creciente. Ello obliga a un establecimiento de políticas racionales, ante las
 LA BUROCRACIA Y LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA

peticiones ciudadanas, y de estructuras administrativas flexibles para incrementar la

capacidad de respuesta a las exigencias y demandas sociales.

2º. De una administración centralista a una administración relacional. Los procesos

de descentralización administrativa se han generalizado en muchos paises europeos con la
finalidad de conseguir unos mayores niveles de eficacia. La administración relacional exige
un acercamiento a la sociedad y a los agentes sociales, lo que repercute positivamente en
los niveles de competitividad de las organizaciones públicas.

3º. De una administración neutral a una administración competitiva y responsable.

El objetivo de cualquier administración debe ser el responder, en el momento adecuado, a
las expectativas de los ciudadanos, lo que requiere la existencia de unas estructuras y
mecanismos de evaluación y control de la propia actividad y de los resultados obtenidos.

Esta política de receptividad, que se ha introducido en las administraciones públicas de los

paises de la O.C.D.E., ha supuesto un cambio estructural en la propia organización dando
origen a unas unidades administrativas descentralizadas y reducidas en tamaño y
funciones, que permiten prestar un servicio más eficiente a los ciudadanos. Para ello,
"será cada vez más necesario que los organismos públicos, gestores de los servicios
públicos aprendan a aprender, a observar constantemente su entorno para adaptarse a él
dentro de los límites establecidos por las normas de la democracia, y con la preocupación
fundamental de mejorar sus resultados sobre el propio terreno.

La administración receptiva es aquélla que: 1º) Hace comprensible la organización

administrativa al ciudadano, a través de unos adecuados canales de información y de una
simplificación de la estructura y del procedimiento administrativo.; 2º) Responde a las
necesidades, exigencias y expectativas de los ciudadanos, considerados como clientes,
respecto a la prestación de determinados servicios; 3º) Es accesible, a través de su
localización espacial, material (instalaciones) y temporal, y por la comprensibilidad del
propio procedimiento: claridad en los formularios, instrucciones... 4º) Fomenta la
participación activa del ciudadano como persona individual y como miembro de
asociaciones, grupos de intereses...

Pero la receptividad hay que considerarla también desde la perspectiva del administrado y
de su experiencia en la relación con la administración. El ciudadano se encuentra con
diferentes programas y proyectos administrativos que le afectan directamente, y con una
 LA BUROCRACIA Y LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA

serie de servicios públicos con los que debe relacionarse con cierta frecuencia para
solicitar algún tipo de prestación o ayuda, o para dar a la administración información
sobre sus actividades y resultados. La administración, por tanto, desarrolla un monopolio,
en el momento en que presta unos determinados servicios al usuario y, a su vez, es capaz
de crear un conjunto de obligaciones respecto a él: requerir datos (ejemplo, censo de
población, censo de vivienda, censo industrial,...), impuestos....
La receptividad se traduce en la orientación al cliente y en la búsqueda de una gestión de
calidad. Pero ambas respuestas, a pesar de que han mejorado las actuaciones públicas
1[13]
respecto a las expectativas de los ciudadanos , no han solucionado los problemas
estructurales con los que se encuentra el sector público: la adaptación al contexto de una
sociedad global y el desarrollo de la participación ciudadana en la gestión de la actividad
pública. El debate sobre la administración pública se debe centrar necesariamente en un
contexto mucho más amplio que considere el papel del estado en una sociedad
globalizada.

XII. La gestión pública en una sociedad globalizada

Conforme el contexto de actuación de las administraciones públicas se va ampliando,

como consecuencia de la aparición y consolidación de un mercado globalizado, se ha ido
produciendo un aumento de la rivalidad competitiva a nivel empresarial y de las
organizaciones públicas. La falta de adaptación y adecuación de las administraciones al
nuevo contexto afecta directamente a la competitividad de las empresas privadas. Por
ello, en los paises de la O.C.D.E. se están introduciendo reformas estructurales en sus
administraciones para mejorar la prestación de los servicios públicos, así como para
adaptarlos a los cambios y transformaciones que se están produciendo en la sociedad,
2[14]
como consecuencia de :

1º. La internacionalización del mercado nacional y financiero, y los desajustes que

se han producido en sus estructuras, procedimientos y personal al tener que desarrollar
una gestión en un espacio internacional, lo que ha producido una nueva problemática que
requiere una coordinación administrativa a nivel internacional y transnacional.
 LA BUROCRACIA Y LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA

2º. La repercusión de la Unión Europea en la administraciones públicas nacionales

como consecuencia de la nueva normativa comunitaria respecto a los derechos
ciudadanos, política medio ambiental, política de protección al consumidor, política de
cohesión social... Más directamente las directrices comunitarias están afectando a la
política presupuestaria, política de la competencia, política social y política de personal.
Por otra parte, las presiones económicas y financieras de la propia Comunidad, ante los
estados y administraciones nacionales para conseguir los objetivos requeridos para la
implantación del "euro", y que se han dirigido hacia los niveles de endeudamiento, déficit
público y control fiscal, han repercutido en la política presupuestaria y de personal de
cada estado miembro.
3º. A ello, hay que añadir las exigencias y presiones ciudadanas que han supuesto,
en estos últimos años, la expansión de unos servicios públicos con mayores ámbitos de
actuación y destinados a un mayor número de usuarios, y la exigencia, por parte de éstos,
de un mayor grado de eficacia en las prestaciones demandadas y recibidas.
Ante este nuevo contexto mundial, las administraciones públicas han establecido unas
estrategias de cambio, dirigidas desde las instancias políticas del estado, con el objetivo de
transformar y adecuar el sector público, a las nuevas situaciones y a su creciente
internacionalización.
Como respuesta a las presiones políticas, y ante los profundos cambios políticos, sociales
y económicos que se han producido en esta última década en Europa, en la mayor parte
de los paises se ha creado un Organismo Administrativo impulsor del cambio de los
departamentos administrativos, que en Francia es la Dirección General de Administración
y Función Pública, en el Reino Unido la Unidad de Eficiencia, en Suecia la Agencia para la
Renovación Administrativa... Estos organismos, dependientes del gobierno, tiene como
función implicar a las diferentes unidades administrativas, seleccionadas para el proceso
de modernización, mediante el establecimiento de unas estrategias de actuación que
suponen:

1º) la concesión de una cierta autonomía en lo que se refiere a la gestión del

presupuesto, selección de personal, programación de objetivos...
2º) la flexibilidad en el desarrollo de las funciones encomendadas, a fin de adecuar
la actividad pública a las necesidades y problemas concretos del ciudadano. 3º)
proporcionar una formación adecuada a los gestores públicos, y responsabilizarles de sus
actuaciones.
4º) introducir incentivos mercantiles en la prestación de servicios, a través de:
 LA BUROCRACIA Y LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA

- un sistema de financiación por bonos, o cobro total/parcial del coste del servicio
al usuario, lo que está contribuyendo a incrementar la competitividad del servicio público
frente a la competencia de la iniciativa privada
- el establecimiento de una nueva política centralizada de licitación de servicios, a
través de unas unidades de compra -Francia, Reino Unido,...-, que al gestionar las
necesidades de muchas unidades administrativas, están consiguiendo mejores
condiciones en el mercado. El objetivo es la consecución de un mercado único para las
adquisiciones públicas.
- el aumento de las actividades públicas ofertadas por subcontratación ha
contribuido al desarrollo de un mercado privado de prestación de determinados servicios,
lo que está permitiendo, al existir una mayor oferta, la reducción de costes. Este
procedimiento se está extendiendo por el Reino Unido, Francia, Paises Bajos,..
- el incremento de las concesiones administrativas y arrendamientos para la
explotación de infraestructuras públicas,... así como la implantación de franquicias para la
explotación de servicios menores.

Estas medidas concretas de actuación se han desarrollado por medio de unos

Programas de Reforma que tienen como objetivos prioritarios:

1º) La reducción del sector público, con la finalidad de disminuir los costes de
personal y contribuir con ello a la minoración del endeudamiento del estado. Esto supone,
en muchas ocasiones, el traspasar determinadas funciones a la iniciativa privada, como
por ejemplo ha sucedido en el Reino Unido durante la etapa de gobierno conservador.
2º) Introducción de técnicas de gestión empresarial y de evaluación de programas.
La administración por objetivos constituye una técnica de gestión muy extendida en las
administraciones públicas de los paises desarrollados.
3º) Democratización de la administración pública, a través de la participación de
los principales agentes económicos y sociales en la elaboración de programas y
planificación de actividades y, posteriormente, en la evaluación de los resultados.
Asimismo se han establecido unos sistemas más objetivos y públicos que afectan a la
forma y a la igualdad de acceso de los ciudadanos a formar parte de la administración, a
las oportunidades de promoción de funcionarios...
4º) Reorganización del sector público que afecta a: a) los funcionarios:
permanencia, estabilidad, jornada y retribuciones, y, b) la estructura administrativa, a fin
de conseguir mayor flexibilidad y aumentar su capacidad de adaptación al contexto social
en el que se encuentra.
 LA BUROCRACIA Y LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA

5º) Establecimiento de una nueva cultura administrativa: la actividad

administrativa como servicio público y de atención al usuario.
Estos Programas de Reforma, a pesar de tener elementos comunes, tienen sus propias
peculiaridades. Por ejemplo, Francia y el Reino Unido han tenido un objetivo prioritario: la
reducción del gasto, y para ello han tomado medidas de actuación diferentes:

País Objetivo Medidas

Reducción gasto público
Francia
Reducción gasto público
Reino Unido Reducción tamaño sector
Mejorar eficiencia servicios
Reducción plantilla
Política de movilidad
Proyectos de servicios
Unidad de eficiencia
Unidad de dirección financiera
Cartas del ciudadano

En España, la Reforma de la administración pública ha tenido como objetivo prioritario la

racionalización, profesionalización y modernización del sector, superando el desfase
existente entre administración, mercado y sociedad. Este proceso afecta a la organización
y gestión de los recursos humanos y económicos, y se desarrolla a través del
establecimiento de unos niveles mínimos de calidad, de unos sistemas de evaluación de
programas, actividades y rendimientos, y de una racionalización y simplificación de
procesos.
La globalización está afectando a la estructura y funcionamiento de las administraciones
públicas ya que "obliga a generar procesos de adaptación que le sacan de sí misma como
centro de referencia de las acciones que promueve y le abocan a la dinámica de la
competitividad por la captación de recursos... Para las organizaciones modernas es
necesario no sólo pensar de forma global en el ámbito espacial o territorial, sino también
en el ámbito temporal. En el primero porque los múltiples acontecimientos que se
producen en el mundo tienen impacto en las organizaciones y les obliga a definir cuál es el
papel que representan o quieren representar en ese entorno, y a reflexionar sobre cómo
les afecta la actuación que otros representan o quieren representar. En el segundo, porque
implica la necesidad de definir horizontes a largo plazo que aminoren el peligro de
inmersión en lo cotidiano... El descubrimiento del entorno se produce cuando las
organizaciones toman conciencia de que su éxito no depende únicamente de la gestión
interna de sus recursos. Las organizaciones no son un sistema cerrado que se alimenta a sí
mismo y que no necesita del contacto con otros entes sociales para desarrollar su
 LA BUROCRACIA Y LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA

actividad, para seguir viviendo... En un contexto de globalización, interconexión y

complejidad, la forma más adecuada de gestionar lo público es mirando hacia el exterior
aunque poniéndolo en relación con lo interno

LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA Y BUROCRACIA

XIII. La burocracia
Taylor revolucionó el sistema de fabricación con la introducción de elementos racionales
en el proceso productivo, que afectaban a la división del trabajo y a la distribución de
funciones, proponiendo una organización racional y científica del trabajo en la que la
iniciativa individual del trabajador era sustituida por un nuevo sistema organizativo
dirigido y concretado en tareas, que le eran impuestas y estaban señaladas en una
normativa o reglamento. La incidencia que el taykorismo tuvo en décadas posteriores
repercutió también en la organización administrativa que copió el modelo racional de
3[2]
diferenciación y distribución de tareas. H. Fayol trasladó el esquema taylorista a la
organización administrativa, para economizar 'tiempos muertos' y conseguir una
optimización de resultados. Su propuesta consistía en determinar aquellas funciones que
tienen un cierto carácter general, y que son comunes a todo tipo de organizaciones:
planeación y diseño de programas, organización, dirección, coordinación del personal y
control del cumplimento de los objetivos propuestos. Y para desarrollarlas estableció unos
principios que deben regir y orientar cualquier acción administrativa: división del trabajo
en niveles de especialización, equilibrio entre autoridad y responsabilidad compartida,
jerarquía, disciplina en el cumplimiento de la norma, unidad de mando o dirección y
centralización.
La burocracia moderna, cuyo desarrollo ha contribuido a la consolidación del sistema
capitalista, se ha caracterizado, en primer lugar, por su carácter lógico, que se manifiesta
en la forma de resolver y administrar las cuestiones políticas, económicas y sociales por
medio de una división jerarquizada del trabajo, de una especialización técnica de tareas y
de un control y coordinación de unos grupos sobre otros. Esto exige tiempo, eficiencia y
concentración de poder. La lógica de la burocracia moderna es una lógica de dominación
legitimada por el cumplimiento de la ley y la norma. En segundo lugar, por su carácter
dinámico, dado que constituye una fuerza decisiva en la sociedad postmoderna, que se ha
 LA BUROCRACIA Y LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA

extendido desde el poder ejecutivo y administrativo al conjunto de la sociedad y a

cualquier tipo de organización.
El término de burocracia utilizado por M.Weber, responde a un concepto de tipo ideal que
resume y sintetiza unas formas de acción social, específicas de las sociedades modernas, y
que se basan en los principios de igualdad ante la ley, en la necesidad de una jerarquía
normativa y en la relación con el mercado, como norma fundamental de los procesos de
interacción social

Los elementos características de la burocracia como sistema organizativo los sintetizamos

en el siguiente cuadro:

Jerarquía y responsabilidad Sistema organizado de mando y subordinación mutua de

las autoridades inferiores por las superiores.
Normativa escrita Regula las relaciones entre los miembros de la
organización y las funciones de cada uno de éstos en
relación con su status y especialización.
Obediencia Cumplimiento de la normativa general y de las
instrucciones recibidas de la autoridad.
Selección de Personal Profesión que exige una serie de conocimientos
específicos, que hay que demostrar a través de unas
pruebas determinadas.
Sistema de remuneraciones La retribución se produce más bien en relación con las
funciones desempeñadas y no de acuerdo al trabajo
realizado.
Dedicación laboral El ejercicio de la Administración Pública exige exclusividad
completa y no permite la participación en aquellas cuestiones
privadas cuyos intereses puedan entrar en colisión con los
públicos.

Pero la concepción weberiana resulta insuficiente para el funcionamiento de las

organizaciones públicas modernas debido a la rigidez de sus actuaciones, al excesivo
formalismo en el análisis y resolución de problemas, a las toma de decisiones vinculadas
excesivamente al reglamento... Se trata de un sistema cerrado con dificultad de
innovación y reacio a afrontar, con la rapidez necesaria, los cambios que se producen en
los sistemas políticos y económicos de las sociedades desarrolladas.
 LA BUROCRACIA Y LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA

La organización burocrática responde a un sistema de producción en masa, con un nivel

tecnológico relativamente escaso, por lo que debido a los cambios
Socioeconómicos que ha experimentado la sociedad, su grado de respuesta y de eficiencia
es reducido. El modelo burocrático, útil durante la fase de consolidación y expansión del
sistema capitalista, resulta insuficiente en el actual contexto económico y social.
La falta de eficacia, que con frecuencia encontramos en el procedimiento administrativo,
suele deberse a que las mismas técnicas y elementos utilizados resultan, en ocasiones,
contraproducentes y provocan un efecto contrario al previsto. Bien debido a las
circunstancias o bien al mismo contexto en el que la actividad se desarrolla, ya que con
frecuencia no suele tener en cuenta las peculiaridades del mismo. Se quiere asegurar una
respuesta de carácter general, objetiva e igual para todos, a través de un cumplimiento
estricto del reglamento.
La rigidez en la aplicación de la norma produce dificultades tanto en la organización como
en las relaciones que ésta mantiene con sus administrados o clientes. Las reglas son
esenciales para garantizar un trato igualitario e uniforme, evitando la intromisión de
intereses y simpatías personales del funcionario, y pueden contribuir a aumentar la
rapidez en la resolución de los problemas y cuestiones planteadas. Pero una exagerada e
inadecuada imposición de las mismas conduce a la inflexibilidad y rigidez, generando el
efecto contrario al deseado, especialmente en aquellos casos en los que debido a su
carácter insólito, no es posible la aplicación de la norma establecida. Pero esta falta de
eficiencia, está también condicionada por una serie de factores estructurales
los objetivos de las administraciones, son de carácter político, y en múltiples
ocasiones no son de naturaleza económica, por lo que su prestación se hace a
coste cero o a precios muy inferiores a los del mercado, y siempre menor que su
coste real. Esto conduce necesariamente a la no rentabilidad económica de los
servicios públicos.
el sistema presupuestario de la mayoría de los países desarrollados tiene un
carácter anual, lo que en ocasiones conduce a la irracionalidad en la utilización de
los recursos y en la distribución del gasto.
el desarrollo de la política económica y social no depende, en muchas ocasiones,
de las necesidades de los ciudadanos sino de las disponibilidades presupuestarias y
de la coyuntura del mercado mundial y su repercusión en las economías
nacionales.
Reich propone un nuevo esquema organizativo, alternativo al modelo weberiano, y
aplicable al organigrama público, diferenciando tres clases de especialistas a los que
asigna unas funciones determinadas
 LA BUROCRACIA Y LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA

MODELOS BUROCRÁTICOS EN LAS SOCIEDADES DESARROLLADAS

Grupos de especialistas
Los que resuelven los problemas
Los que identifican los problemas
Los intermediarios estratégicos
Función que deben desarrollar
Conocer el medio y las circunstancias que
intervienen en los acontecimientos
Habilidad para identificar y capacidad de
resolución de problemas
Habilidad para dirigir y crear condiciones de
trabajo, proporcionando los recursos necesarios

Este planteamiento supone la ruptura del esquema piramidal y jerárquico que define a la
administración pública tradicional, en favor de equipos de profesionales especializados,
entre los que predomina un sistema de comunicación más fluido. Los equipos creativos
identifican y resuelven los problemas a través de estrategias y tácticas, lo que permite dar
la solución más idónea a cada situación, en función de los recursos disponibles.
 LA BUROCRACIA Y LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA

BIBLIOGRAFIA

MENDOZA MAYORDOMO, X. (1990) - "Técnicas gerenciales y modernización de la

Administración pública en España", Documentación Administrativa, 223, .261-290.
MOGIN BARQUIN, M.T. (1992) - "Objetivos y estrategias de modernización en la
administración Pública" en La formación de directivos para la Modernización de la
Administración Pública, Madrid, MAP, pp. 43 y ss.
MOUZELIS, N.P. (1991) - Organización y burocracia. Un análisis de las teorías modernas
sobre organizaciones sociales, Barcelona, Península.
OCDE (1991) - La administración al servicio del Público, Madrid, M.A.P.
OLMEDO, J. (1994) - Ciencia de la administración, Madrid, Addenda.
OXLEY,H., MAHER,M. MARTIN,J.P., NICOLETTI, G. y ALONSO-GAMO,P. (1992)- "El sector
público: temas para los noventa" en Revista de Estudios Económicos "La Revisión del
sector público en los noventa", 1 19-122.,
REICH, R. (1993) - El trabajo de las Naciones, Madrid, Ed. Vergara.
SEAGE,J. (1996-1997) "La reforma de las Administraciones Públicas en España tras la
Constitución de 1978" en Gestión y Análisis de Políticas Públicas, 7-8, 73-86.
SMITH, P. (1990) "The use of performance indicators in the public sector", Journal of the
Royal Statistical Society, Series A, vol. 153, I Parte, pp. 52-73.
SUBIRATS, J. (1989) - Análisis de políticas públicas y eficacia de la Administración, Madrid,
INAP.
SUÑOL, R. (1992) - "Objetivos y estrategias de modernización en empresas y
corporaciones" en La formación de directivos para la Modernización de la Administración
Pública, Madrid, MAP, pp. 73 y ss.
VEIRA, J.L. (1997) - "Cambio cultural y formación en las organizaciones públicas" en REIS
77-78, 217-246.
VILLAR GARCIA-MORENO, F. (1996-1997) - "Las Administraciones Públicas españolas:
presente y futuro" en Gestión y Análisis de Políticas Públicas, 7-8, 61-66.
WEBER, M. (1993) - Economía y sociedad, México, F.C.E.
WRIGHT, V. (1996-1997) - "Redefiniendo el Estado: las implicaciones para la
Administración Pública" en Gestión y Análisis de Políticas Públicas, 7-8, pp.27-44.
LA BUROCRACIA Y LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA