HSARG Gallo Unidad 1

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El Estado de Bienestar en la Argentina
Objetivos
1. Estudiar el proceso de construcción del Estado de Bienestar en la Argen-
tina.
2. Analizar las características particulares de las políticas sociales en Ar-
gentina.
3. Relacionar las características globales del Estado de Bienestar con las
políticas puntuales.
4. Reflexionar en torno a la capacidad explicativa del concepto de Estado de
Bienestar como herramienta para la comprensión de la forma de Estado
instituida a partir de la posguerra en Argentina
3.1. Pensar el Estado de Bienestar

A partir del desarrollo de las unidades iniciales podemos comprender que la
formación del Estado de Bienestar es una respuesta a la crisis económica y
financiera de 1929 y a la manera en que los países capitalistas abogaron
por un nuevo papel del Estado que elevara al mismo tiempo la renta nacio-
nal y la generación de empleo. Por la naturaleza del Estado capitalista, es-
tas soluciones son lógicamente coyunturales, aunque esa coyuntura pueda
ser relativamente larga.
El Estado de Bienestar es entendido así como un arreglo institucional
que, a través de la estatalización de aspectos importantes del proceso de in-
tegración social y de la expansión de la protección social basado en el con-
cepto de ciudadanía resolvía momentáneamente las tensiones de la cues-
tión social. En otras palabras, se puede decir que lo específico del Estado
de Bienestar es que obtiene la reproducción sistémica a través de una for-
ma regulatoria particular de los principios del libre mercado alimentando el
llamado círculo virtuoso de Pareto de crecimiento económico combinado con
integración de la población, básicamente a través de la regulación de las re-
laciones salariales.
Ahora bien, se ha analizado con detenimiento que los Estados de Bie-
nestar son una construcción social e histórica, siempre específica a ca-
da país y de allí las dificultades de trabajar con categorías de clasifica-
ción muy rígidas. Ciertamente, las diferentes tipologías y modelos de
Estados de Bienestar nos brindan orientaciones para caracterizar y ana-
lizar la particular forma de Estado que se desarrolla en la Argentina. Al-
berto Lo Vuolo afirma tomando como referencia la tipología de Esping
Andersen:
91
Universidad Virtual de Quilmes
❘❚❚ “el modelo corporativo dominó el proceso de desarrollo del Estado de Bie-
nestar autóctono, pero a su vez fueron incorporándose muchos elementos del
socialdemócrata; el componente liberal jugó un papel marginal: Las leyes de
movimiento de este régimen híbrido tienen mucho que ver con la crisis del sis-
tema en Argentina y con las características del camino seguido para su trans-
formación. Comprender este proceso es importante porque, tal como lo seña-
la Esping Andersen, el nuevo tipo de Estado de Bienestar que emergerá
posteriormente es dependiente de la dinámica previa de cada modelo” (LO
VUOLO, 1993, P 181) ❚❚❘
Argentina, según este autor, constituyó un sistema híbrido de Estado de Bie-

nestar fundado sobre dos manos combinadas: una económica y otra social.
La política económica estaba guiada por la idea de cierta clase de “círcu-
lo mecánico y virtuoso” en los mercados que, supuestamente, garantizaba
el crecimiento ininterrumpido del empleo y el ingreso agregado. Es decir,
desde el punto de vista teórico, el Estado de Bienestar argentino no era es-
lo que este autor llama
una “lectura populista” trictamente keynesiano.
de la demanda efectiva keyne- El modelo de sustitución de importaciones desarrollado en la Argentina
siana o neokeynesianos del implicaba transferencias desde el sector agroexportador al sistema urbano
subconsumo. Ver Kalecki.M
industrial, pleno empleo de la fuerza de trabajo y salarios relativamente al-
(1971) Selected Essays on the
Dynamics of the capitalist Eco- tos que sostienen la demanda efectiva a través del consumo. Esta forma de
nomy, Cambridge, Cambridge funcionamiento evitaba el problema del subconsumo como un límite a la
University Press acumulación de capital. En consecuencia el gasto fiscal podía ser financiado
con impuestos cargados sobre los precios, bajo el supuesto de un ingreso
global en constante expansión. (Véase Llach y Gerchunoff, 1998, como una
buena introducción al tema).
La llamada segunda mano eran las políticas públicas sociales cuyas ba-
ses se establecieron entre 1943 y 1955 sustentado sobre tres lógicas de
funcionamiento:
1. El corazón del sistema (sistema de previsión, obras sociales y asignacio-

nes familiares) financiado por los impuestos directos al salario y organi-
zado a través de las las organizaciones sindicales. (modelo corporativo).
2. Otro grupo de políticas sociales financiado por rentas generales sobre
bases universales (educación y salud pública) que se asemeja al régimen
socialdemócrata que intenta imponer un estándar promedio al conjunto
de la población.
3. Las políticas de vivienda y de asistencia que fueron organizadas como
políticas focalizadas. La primera combinaba recursos provenientes de co-
tizaciones y subsidios públicos; y la segunda operaba sobre los casos de
extrema pobreza a manera de caridad.
En síntesis, la expansión del sistema, en tales condiciones, no se realizaba

a través de la extensión cuantitativa de derechos básicos universales (mo-
delo socialdemócrata), sino a modo de “imitación de privilegios” entre asa-
lariados cubiertos por los complejos de seguro de los diversos sindicatos
(modelo corporativo).
Ambas manos, la económica y la social, se combinaban, finalmente, a
través de la fijación e indexación de los salarios, de la absorción en el sec-
tor público de la mano de obra excedente, de la protección, frente a la com-
92
Consecuencias sociopolíticas del derrumbe del Estado de Bienestar en la Argentina
petencia internacional, del mercado doméstico y de un sistema de empre-

sas públicas que proveía de insumos y servicios a precios subsidiados. Las
sociedades durante el período histórico que ocupa la mayor parte del siglo
XX estuvieron caracterizadas por la intervención política sobre lo económico
a través del Estado , que fue ampliamente entendido como la “solución”
(Evans, 1996) a los diversos problemas sociales, fundada en la creencia
ampliamente compartida “de que los mercados privados producían solucio-
nes inferiores” (Fishlow, 1990:62) a las posibles de lograr mediante la ac-
ción estatal.
Este sistema –podemos agregar como otro elemento a tener en cuenta–
tiene su dinámica particular puesto que se inserta en una sociedad, en un
sistema económico y en una economía también específica.
En Argentina, tal como veremos más adelante, este “modelo”

con tendencia al pleno empleo configuró un sistema en el
que los derechos sociales eran entendidos como una exten-
sión de los derechos laborales cuyas bases se constituyeron
durante el período peronista y continuó sin alterar sustantiva-
mente sus principios de organización hasta la década de 1970.
Pero entre 1955 y 1976, la alta inestabilidad política generada
por sectores que competían de manera no cooperativa –en un
juego de suma cero por pedazos de tutela estatal– agravó es-
ta lógica compleja en la que nos detendremos al finalizar esta
unidad.
Estas definiciones del Estado de Bienestar desarrolladas por un grupo de in-

vestigadores nucleados en el CIEPP, entre los que se encuentra Lo Vuolo –
de quien tomamos la explicación anterior – tiene la virtud en primer lugar de
insertar a la Argentina en el debate internacional en torno a la crisis del mo-
delo estatal; en segundo lugar, de enfatizar la lógica global de funcionamien-
to del Estado y en particular las políticas sociales impulsadas durante ese
período que son el objeto de su investigación. En buena parte del mundo,
decíamos en la unidad anterior, la década de 1990 ha sido testigo de múlti-
ples transformaciones, tanto en las relaciones entre los estados y sus so-
ciedades nacionales como en los patrones de organización económica y po-
lítica en el plano internacional. Fenómenos como la desregulación y apertura
de mercados, el ajuste del Estado y la economía, la desocupación y flexibili-
zación laboral, la privatización de empresas y servicios públicos, la descen-
tralización administrativa y la integración regional, han redefinido los roles
tradicionales del Estado Nacional.
Estos procesos han vuelto a poner en el centro del debate académico la
problemática del Estado que tan fértilmente fuera tratada por la literatura
especializada hasta mediados de los años 70, y prácticamente desaparecie-
ra de la agenda académica de los países latinoamericanos en los 80, des-
plazada por los temas de la democracia y el renacimiento de la sociedad ci-
vil. A fines de esa década y, especialmente, a lo largo de los 90, el Estado
regresó como problema de investigación y acción, pero sobre todo a partir
de la constatación de que su dimensión y formas de intervención estaban
sufriendo una transformación profunda.
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Los estudios sobre el Estado de Bienestar, los intentos de restituir un

cuadro de conjunto, retomar la relación y articulación entre economía, el con-
texto internacional, la sociedad y el Estado en parte son respuestas a estos
cambios y a las políticas neoliberales impuestas en esos años.
Sin embargo, otros autores, sin entrar en un debate en torno a la catego-
ría analítica, plantearon que en Argentina no hubo un Estado de Bienestar
(Llach y Gerchunoff y Peter Ross, entre otros) y algunos afirman que se cons-
tituyeron políticas similares a los Estados de Bienestar europeos (Sidicaro).
En estos casos y a manera introductoria podemos decir que restringen el
concepto al modelo socialdemócrata y enfatizan en ellos la idea de universa-
lización de los derechos sociales en clave de integración como ciudadanos.
En consonancia con los planteos del CIEPP y con el objetivo de analizar la
particular configuración estatal en crisis en 1990, Cavarozzi afirma que en
las sociedades de América Latina, desde el período de entreguerras, se arti-
cularon dentro de lo que puede llamarse una “matriz estado-céntrica” (Cava-
rozzi, 1996). Este concepto analítico hace referencia al lugar central ocupa-
do por el Estado , y la política en las sociedades latinoamericanas durante
la etapa que podemos caracterizar como el “proceso de desmercantiliza-
ción” (Esping Andersen).
❘❚❚ En América Latina desde los años treinta hasta los setenta podemos soste-
ner que se cristalizó en su forma más clásica la matriz Estado-céntrica. En ella,
el Estado asume una centralidad mayor, incluso que la que ocupó en sus ver-
siones europeas. En otras palabras, si el elemento que tipifica a esa matriz es
el rol que la política ocupa en su centro, la particularidad de las sociedades la-
tinoamericanas está en el lugar hegemónico que el Estado , como aparato in-
clusive, consigue en la sociedad.
Así, a diferencia de lo que ocurría en Europa Occidental donde ‘la fórmula po-
lítico-económica descansaba en un doble soporte: el Estado de Bienestar y el
sistema de partidos’ , en nuestra región se radicaliza la centralidad de lo es-
tatal en su sentido más estricto, estatal-ejecutivo, constituyendo lo que ha si-
do caracterizado como un patrón estatista de politización (Cavarozzi- Abal Me-
dina, 2002: 1) ❚❚❘
Dentro de este marco, para el autor, en nuestro país y desde el período de

entreguerras, el tema del Estado se resolvió a través de una serie de acuer-
dos implícitos entre los grandes actores sociales que condujeron la socie-
dad y la economía de ese período. Estamos haciendo referencia a una serie
de acuerdos entre los grandes empresarios capitalistas, los sindicatos y las
grandes empresas públicas, con la participación de una forma más contra-
dictoria y más renuente de los sectores terratenientes de la pampa húmeda.
La base de los acuerdos implícitos fue la expansión de las áreas de in-
fluencia del Estado. El cierre de la economía con respecto al sistema capita-
lista mundial durnate ese período permitía que el juego entre los actores lo-
cales no fuera de suma cero, es decir que se pudieran maximizar los
beneficios y repartir los costos de una forma satisfactoria para casi todos.
Satisfactoria, obviamente no quiere decir que no hubiera dentro de ese jue-
go actores que ganaron más, que fuera un juego de reparticiones asimétri-
cas, pero durante cincuenta años esa fórmula de Estado funcionó de mane-
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ra relativamente aceptable. El punto importante que Cavarozzi enfatiza está

relacionado a aquello que le interesa analizar. En este caso, no son las polí-
ticas sociales sino el sistema político de allí que analice que esa forma de
Estado no tuvo una forma de gobierno explícita. La fórmula política tuvo un
carácter híbrido que contuvo una tensión nunca resuelta entre democracia y
autoritarismo. Por supuesto, la Argentina no fue plenamente una democracia
pero tampoco fue un régimen corporativista, más bien lo que funcionó en
nuestro país fue un modelo de gobierno débil, al que podemos llamar “de pi-
loto automático”, en el cual las relaciones entre actores y gobierno se basa-
ron en la capacidad de presión de cada uno de ellos. La inestabilidad políti-
ca será su resultado más evidente. En definitiva, centrar el estudio en las
políticas del Estado de Bienestar en la Argentina permite un recorte analíti-
co que restituye un cuadro de conjunto.
3.2. Un poco de historia de las políticas sociales en la

Argentina
Decíamos unas páginas antes, que la construcción de esta particular confi-
guración estatal o arreglo institucional es el punto de llegada de un proceso
complejo que se inicia a fines del siglo XIX y, a su vez, es una respuesta ori-
ginal a los problemas de la sociedad de su tiempo.
3.2.1. La Argentina y la cuestión social
El estado-nación fue un proceso exitoso pero complejo del siglo XIX. Oscar
Oszlak, en un texto fundacional sobre el estudio del Estado , afirmaba que
este proceso estuvo guiado por los objetivos de asegurar las condiciones de
estabilidad política y seguridad jurídica así como por promover la creación de
la infraestructura social básica y el poblamiento de áreas “desérticas”. Se-
BOTANA, N (1988), El
gún Botana, siete décadas desde la independencia no habían alcanzado a Orden Conservador,
construir una unidad política ni legitimar la formación de un Estado central. Hyspanoamérica, Buenos Aires.
Y tal como afirma Halperín Donghi, en su libro El espejo de la Historia, esta
etapa de construcción de una nueva nación y de un Estado que podemos ce-
rrar en 1880 culminaba con éxito: la instauración de un Estado central, un
Estado moderno. Estado moderno que en palabras de este autor era produc-
to del proyecto y la voluntad de la elite. Indudablemente este proceso tuvo
características vinculadas a una fuerte inmigración, a la centralización del
poder estatal cuya contracara fue la eliminación de las autonomías provin-
ciales, la ocupación territorial en torno a la “conquista al desierto”, la conso-
lidación del llamado modelo agrario exportador que, como dice Marco Ka-
plan, “terminará simbolizando el sistema de autoridad económico, político
cultural de la clase dominante” y en términos políticos la conformación de lo
que el mismo Botana llamó “el Orden Conservador” y Halperín Donghi “la
República Posible” recuperando las palabras alberdianas.
Ahora bien, el particular proceso de urbanización que se desarrolló en la
Argentina y la llegada de inmigrantes que traían sus tradiciones de lucha y
de organización llevó a que –en paralelo al proceso de formación de la clase
obrera urbana– se desarrollara la organización del movimiento obrero. Las
características del mercado de trabajo hicieron de las primeras organizacio-
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nes sindicales no sólo organizaciones de lucha gremial sino también instan-

cias claves de la autoprotección de los trabajadores. Ricardo Falcon analiza
cómo se fueron constituyendo las organizaciones de base étnico-lingüística
(con un corte social más transversal) y las organizaciones con base en los
oficios (sindicatos). Ambos tipos de organizaciones cubrían, frente a las con-
tingencias más comunes de la vida, ayuda para cubrir las necesidades bási-
cas de quienes pertenecían a ellas y que difícilmente pudiesen cubrirlas de
manera individual: atención médica, invalidez, muerte.
Las características del modelo económico, la crisis económica y política
que atraviesa la Argentina en 1890 así como el grado de organización del
movimiento obrero lleva a un aumento creciente de la conflictividad social.
La denominada “cuestión social” se instala como problema de Estado.
❘❚❚ “La expresión (cuestión social) fue lanzada a fines del Siglo XIX para poner
en evidencia los disfuncionamientos que se habían producido con la transfor-
mación socio-económica del país. En Europa se la utilizaba para explicar las
tensiones y los conflictos de la sociedad industrial. Abarcaba un conjunto am-
plio de problemas que iban desde los temas vinculados con vivienda, alimenta-
ción, educación y salud hasta los problemas políticos derivados de cuestiones
como inclusión-exclusión de los pobres, los sectores populares o las masas se-
gún expresiones de la época y que remite a un tema mayor como el de la go-
bernabilidad, una cuestión importante que cobra fuerza en la Argentina finisecu-
lar” (LOBATO, 1996:13) ❚❚❘
Para afrontarla e intentar resolver sus aspectos más críticos, el Estado na-
cional asumió nuevas responsabilidades que gradualmente se fueron forma-
lizando jurídicamente y cristalizando institucionalmente, a través de sucesi-
vas adiciones al aparato burocrático existente. A fin de siglo, conjuntamente
con la constitución del Estado , los profesionales de la universidad reorgani-
zada en el ámbito nacional ocuparon espacios en la administración nacional
MYERS, J (1994), ‘ Sisi-
y municipal. Este proceso fue examinado por Jorge Myers en un trabajo que
fo en la cuna o J. M Gu-
tiérrez y la organización de la en- demuestra que tras el proceso político científico característico de la moder-
señanza de la ciencia en la nización, los profesionales del área social (sanitaristas, higienistas, entre
Universidad Argentina ‘, en: Re- otros) fueron constituyendo una particular burocracia que asumió gran parte
des, revista de estudios sociales
de la ciencia, UNQ, Buenos Aires.
de la representación y el control del problema social en los ámbitos de la vi-
da pública.
Esta nueva manifestación del rol estatal se tradujo en programas y políti-
cas que apuntaron al logro de mejores condiciones de trabajo respecto a la
salud, la institución de regímenes de previsión social así como la extensión
de la educación. Por cierto, esta cuestión no agotaba los problemas que de-
bía asumir el Estado en esta etapa; pero, en todo caso, podríamos argumen-
tar con cierto fundamento que en las cuestiones del orden o gobernabilidad
de la sociedad, del desarrollo de las fuerzas productivas, se concentraba -
en palabras de Oscar Oszlak - una abrumadora proporción del “espacio pro-
blemático “ del Estado.
Entre 1890 y 1920 se puede hablar del inicio de una etapa de institución
de lo social. Esto no significa que el Estado social haya constituido un pro-
yecto explícito de las élites, sino más bien que hay una preocupación desde
el Estado por hacer frente a los efectos “no deseados” o imprevistos del
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sistema. Algunos estudiosos del período enfatizan que las respuestas a la

llamada “cuestión social” fueron impulsadas por un grupo denominado re-
formadores sociales. De esta manera se pone el acento en la voluntad de
los liberales y en sus firmes convicciones progresistas para impulsar estos
cambios (Zimmerman,1995). Estas visiones opacan y marginan el impacto
del conflicto social y de sus protagonistas en la necesidad de buscar solu-
ciones al problema (Suriano, 1999).
Al margen de la polémica en torno a los liberales –reformistas para unos
o conservadores para los otros– el Estado iba delimitando el campo de sus
nuevas incumbencias. Es el origen de la esfera de las intervenciones públi-
cas universales o universalistas. En esta línea pueden comprenderse el sur-
gimiento del sistema educativo público y, con el auge del higienismo, un
campo propio a la sanidad y la salud pública, diferenciado del mundo asis-
tencial filantrópico-caritativo. Las enfermedades -en particular las infectocon-
tagiosas- devinieron en problema social no porque antes no existieran sino
porque fue hacia fines de siglo cuando se las relacionó con otras urgencias
y con una nueva convicción que indicaba que era necesario y en algunos ca-
sos posible hacer algo que las evitara. Sin embargo, F. Tovar nos indica que
para el Estado Liberal la preocupación por la salud no se centraba en curar
a la población enferma sino en evitar la propagación de sus consecuencias
negativas (externalidades negativas) y en especial de las epidemias. Se tra-
ta de un modelo higienista de intervención del Estado más preocupado por
“aislar a los enfermos” que por prevenir las enfermedades. La creciente par-
ticipación estatal en actividades asistenciales y sanitarias se conjugó así
con el surgimiento y la consolidación de nuevas disciplinas como la higiene
pública y la medicina social. Lo que dio lugar, en palabras de Alicia Novick, a
una burocracia especializada sintetizada en la figura del experto.
En 1852 se reorganizaron los estudios médicos y se creó el Consejo de
Higiene Pública, que en 1880 se convirtió en Departamento Nacional de Hi-
giene cuya influencia –si bien era caracterizado como nacional– estuvo cen-
tralizada en la Capital.. En 1883 se puso en marcha la Dirección de Asisten-
cia Pública de la Capital, y en 1906 la Comisión Asesora de Asilos y
Hospitales. Hacia principios del siglo XX el Departamento Nacional de Higie-
ne absorbe la Comisión Asesora de asilos y hospitales y el Servicio de higie-
ne escolar. Otras tareas fueron realizadas por una comisión que en 1912 se
convirtió en Obras Sanitarias de la Nación y que encararon las obras de
aguas y redes cloacas para el saneamiento urbano. La DNH enfatizaba la ne-
cesidad de elaborar una base científica para enfrentar las epidemias. En es-
te marco, la estadística se convirtió en una herramienta central que acompa-
ñó la creciente centralidad del higienismo. El higienismo se identificaría con
la civilización y el progreso. El ambiente, el cuadro material, el hábitat insalu-
bre empezó a analizarse como el origen de los males sociales. La racionali-
dad de la ciencia obligaba a una función activa del Estado en los equilibrios
sociales imponiéndose a la sociedad por medio de leyes y reglamentaciones
genéricas y homogeneizadoras. La respuesta a la pregunta se traducía en
una operatoria de transformaciones bajo la égida de los principios científicos
cuyo fin último sería mejorar las condiciones de vida y de esta manera contra-
rrestar el embate de los movimientos sociales que se agudizaban a partir de
la última década del siglo XIX.
Para 1904, existían en la ciudad de Buenos Aires quince hospitales y sa-
natorios municipales, mientras que en 1914 la ciudad contaba con 56 hos-
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pitales y sanatorios sumados a los municipales, privados, de comunidades

extranjeras y de la Sociedad de Beneficencia.
Pero nos dicen Alberto Barbeito y Rubén Lo Vuolo, que si bien la salud
se erige en política pública, fue un proceso conflictivo entre los intentos
universalistas y particularistas. Estos conflictos signarán la lógica de las
polícas sociales en nuestro país a lo largo del siglo. En ese momento, y en
paralelo a una política de salud, la tradición mutualista contaba con aproxi-
madamente 1000 sociedades de socorros mutuos. Podríamos aclarar que,
entre 1880 y 1913, el 48% eran organizaciones patronales, el 45% de na-
cionalidades y el 7% eran sindicales. Probablemente el desarrollo de las
primeras se relaciona con los intentos para hacer frente y contener los con-
flictos sociales.
El otro sector donde podemos analizar políticas universales es en las ins-
tituciones educativas que desde su inicio tuvieron pretensiones de alcance
universal con reglas y recursos específicos que permitía por un lado la inte-
gración cultural e ideológica de los inmigrantes, desvelo de las élites, así co-
mo una mayor calificación de la mano de obra. En 1884 se crea la Secreta-
ría Nacional de Educación. La Ley Lainez de 1905 faculta al Ejecutivo
Nacional a ubicar escuelas en todo el territorio bajo las consignas de laica
obligatoria y gratuita. Una nueva expropiación de funciones de lo privado a lo
público. Pero a su vez implicó que la población analfabeta descendiera del
80%, en el censo de 1869, a menos de un tercio en el censo de 1914. Por
último hay intentos en el campo de la vivienda económica en el que se crea
la Comisión de Casas Baratas y la Caja de Ahorro Postal.
Estas estrategias estatales de corte universalista se impulsaron para dar
una respuesta a los problemas de la urbanización de la argentina finisecular.
A principos de siglo en cambio se centrará en la busqueda de soluciones a
los problemas del mundo del trabajo (Suriano). La cuestión obrera, paralela
al proceso de movilización política de los sectores medios en torno a la am-
pliación del sufragio, combinará la sensación de amenaza al orden social.
Dos respuestas sentarán las pistas a la política futura: Por un lado una frac-
ción de la elite, aquella denominada por Eduardo Zimmermann liberal refor-
mista, dispuesta a negociar algún tipo de regulación. La Ley Nacional del
Trabajo de 1904 es emblemática de este sector. Propuesta por Joaquín V.
González contará con la oposición social de empresarios y de las mismas or-
ganizaciones obreras. Por otro lado aquellos que impulsaban una profundiza-
ción de las leyes represivas por considerar que era una amenaza al orden
social vigente y asociaban los conflictos a los “agitadores sociales” que ha-
bían llegado con los obreros inmigrantes provenientes de Europa. Las políti-
cas de orden represivo se verán sancionadas en la Ley de Residencia de
1902, la ley de Defensa Social de 1910, el Estado de sitio permanente así
como el intento fracasado de reformar la ley de inmigración. Nos aclara Jo-
sé Panettieri, que a pesar de la impronta represiva del momento, en 1907,
se crea el Departamento Nacional de Trabajo cuyo objetivo era el arbitraje
no obligatorio en los conflictos. Si bien fracasa en sus objetivos iniciales
realiza estudios acerca de las condiciones de vida de la clase obrera que,
hasta hoy, son insoslayables para quien intente el estudio de la clase obre-
ra a comienzos de siglo.
En la agenda del Estado, frente a los problemas de la clase obrera –en
consonancia con las estrategias impulsadas en otros estados para descom-
primir la situación social– se registran intentos de desarrollar esquemas de
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seguros capaces de sostener el ingreso de los asalariados frente a los El esquema de seguro
“riesgos” de la vejez y la muerte. Sin embargo las iniciativas fueron rechaza- social limita su cober-
tura a los asalariados y se finan-
das por los sindicatos por limitar su autonomía, a excepción de la Ley de Ac- cia a través de impuestos direc-
cidentes de Trabajo de 1915. tos sobre el salario. Los
Sólo la administración pública central poseía sistemas de jubilaciones y beneficios están relacionados
con los aportes y se organizan,
pensiones desde 1877. En 1904 la ley 4.349 unifica los regímenes del Es-
según el caso, en programas
tado y crea la Caja Nacional de Jubilaciones y Pensiones Civiles, normatizan- separados a partir de cada pro-
do cotizaciones y prestaciones de manera de garantizar el equilibrio actua- blema o riesgo social
rial del sistema.
En paralelo a estos incipientes seguros, las organizaciones obreras, de-
cíamos anteriormente, así como las asociaciones de origen étnico diseña-
ron, sobre la base de la solidaridad –étnica o de clase- sus propios sistemas
cuya cobertura , nos dice Isuani, alcanzaba a un tercio de la población urba-
na frente a las contingencias de las enfermedades y los accidentes.
Pero estos sistemas se relacionan con aquellos sectores que están inser-
tos en el mundo del trabajo formal, en cambio, el sistema asistencial conti-
nuaba dominado por la esfera relativamente privada a través de la Sociedad
de Beneficencia (SdB): entre 1894 y 1903 el presupuesto de la SdB estaba
financiado entre un 81% y un 92% por el Estado. Sin embargo, algunos cam-
bios se van produciendo: la creación del sistema educativo público, y las es-
trategias nacionales en torno a la salud recortaron su área de incumbencia.
Es igualmente necesario aclarar que la asistencia no constituía un dere-
cho de los ciudadanos sino una dádiva otorgada a los excluidos, los no ciuda-
danos. La denominación proviene de la política asistencialista desarrollada a
partir de las Poor Laws inglesas del siglo XVIII, por las cuales para tener acce-
so a la asistencia social las personas (pobres) perdían sus derechos civiles.
Es decir, cuando se recibía ayuda social se perdía la condición de ciudadanía.
De esta manera se intentaba aislar al “pobre profesional” y a quienes “en-
cuentren dentro de la miseria la manera de vegetar” (BELMARTINO, S, 1991).
En síntesis, las políticas publicas vinculadas al problema urbano y de ca-
racterísticas universalistas apuntaban fundamentalmente a la formación de
un mercado laboral, a proteger la fuerza de trabajo asalariada y se centraba
en el individuo.
Este proceso se desdibuja por la creciente movilización de los sectores
medios en torno a demandas políticas, con excepción del período de altísi-
ma conflictividad social al finalizar la Primera Guerra Mundial.
Hacia la época del centenario cuando los sectores medios inician una
mayor demanda en torno al problema político los temas de discusión son el
sistema de gobierno, la organización de los partidos y las soluciones pro-
puestas comienzan a centrarse no en lo administrativo técnico sino en des-
cubrir las raíces políticas de los males. La Ley Saenz Peña es la respuesta
a la centralidad de la política.
Si bien la llegada del radicalismo al gobierno no implicó una modificación
de la base del orden agro exportador, tal como afirma la bibliografía, la par-
ticular situación económica derivada del impacto de la Gran Guerra y cuyas
consecuencias visibles eran la depresión, el desempleo y la inflación, trans-
formó algunas de las reglas instauradas en el período anterior. El alza de la
conflictividad social ocurre en paralelo a las demandas de democratización
de distintas esferas de la vida pública tal como la reforma universitaria. Es-
ta situación planteó un corrimiento sustantivo en el que el Estado no sólo
debía garantizar derechos civiles sino que debía armonizar intereses. En es-
99
te sentido, las autoridades tendrán una política dual. En un primer momento

comienzan a mediar en las huelgas (en aquellas lideradas por determinados
sectores del sindicalismo) que – en palabras de David Rock – se realizaba
para mejorar su caudal electoral. Sin embargo, también llevó implícito el re-
conocimiento de los sindicatos como representantes de los trabajadores e
instaló en la esfera política el problema laboral. Este proceso tiene un quie-
bre importante cuando en 1919 se producen los sucesos de la Semana Trá-
gica que redefine no sólo la relación de Yrigoyen con los sectores asalaria-
dos sino la relación ya bastante deteriorada con los conservadores y los
miembros de las elites que habían constituido la Asociación Nacional del
Trabajo y promovido la formación de la La Liga Patriótica como estrategia
La Liga Patriótica Ar-
gentina fue la primera “defensiva” de una élite que se sentía abandonada por “su” Estado.
organización paraestatal que Durante la década de 1920 y con la recuperación relativa de la economía
contó con el apoyo de las orga- hubo avances en la regulación de las relaciones salariales y la creación de
nizaciones patronales, la Iglesia,
el Ejército y sectores de las cla-
formas de salario indirecto, y se refuerza el control de la reglamentación del
ses medias y altas así como trabajo de mujeres y niños. Siguiendo el modelo de la jubilación pública ya
miembros de la Unión Cívica existente, el Estado instaura normas para la constitución de Fondos o Cajas
Radical. “Ciudadanos pacíficos Previsionales por sectores de actividad aunque su efecto fue limitado. Estas
armados” que identifican el in-
terés nacional con la defensa del políticas fueron esporádicas y respondían a momentos y coyunturas muy
orden establecido. Su objetivo particulares.
era la lucha contra las organiza-
ciones políticas y sindicales de
izquierda –en particular las
anarquistas–. “enemigas de la 1.
patria”. [MCGEE, D (1986), ¿La instalación de la “cuestión social” fue el emergente del
Counterrevolution in Argentina,
1900-1932. The Argentine Pa- conflicto existente en la sociedad o la voluntad de las elites de
triotic League, Lincoln & Lon- hacer frente a los “efectos no deseados” del sistema?. Justifi-
don, University of Nebraska que su respuesta en un breve párrafo.
Press, Nebraska].
3.3. El Estado como solución

El modelo de relación entre el Estado y la sociedad que se empieza a esbo-
zar en el mundo a partir de la crisis de 1929 perduró por más de cuarenta
años. En esta etapa, que denominamos de Estado de Bienestar, el Estado
pasó a tener un rol protagónico para subsanar las fallas del mercado que
impactaban negativamente en el desarrollo de la economía capitalista y en
la necesidad de cohesión social Este modelo se contraponía fuertemente
con el de la etapa anterior de corte liberal que se limitaba a garantizar los
derechos individuales de sus ciudadanos y era un mero espectador en las
relaciones que éstos tenían entre sí a través del mercado.
Argentina no estuvo ausente en este proceso, que analizamos en las uni-
dades anteriores. Sin embargo, debemos diferenciar dos momentos en su
fase de construcción. Por un lado, la década de 1930, cuando estas ideas
comienzan a ser debatidas y se impulsa fuertemente la intervención de tipo
económico; y un segundo momento, a partir de 1945, en el contexto de re-
construcción de la posguerra, en el que el peronismo será el actor principal.
El Estado Nacional impulsó políticas intervencionistas de la economía regu-
lando las actividades de la producción, la de las empresas y sus empleados,
favoreciendo la redistribución de la renta, creando sistemas de seguridad
social, promoviendo empresas y empresarios a través de subsidios y présta-
mos. Esta corriente de pensamientos motivó un cambio de estrategia en el
100
desarrollo pasando de un modelo de crecimiento hacia afuera y de libertad

de mercado, a otro de desarrollo hacia adentro o de sustitución de importa-
ciones. Un Estado nacional cuyos calificativos como “empleador”, “empre-
sario” (luego de comprar y nacionalizar las empresas públicas), “desarrollis-
ta” (al fomentar el desarrollo y participación en los sectores industriales de
base), demostraban la ampliación y diversificación de sus incumbencias.
3.3.1. La respuesta inmediata a la crisis
La superación de la recesión, el estancamiento y el desorden político que

generaba el capitalismo del laissez faire dio lugar a una respuesta de carác-
ter estatal. En palabras de Peter Evans: “el Estado era visto como la solu-
ción a los problemas”. Estado e intervención fueron considerados la clave
para la resolución tanto de los temas relacionados al desarrollo económico,
la integración social así como de los procesos políticos. De esta manera las
nuevas estrategias económicas impulsadas desde el Estado Argentino se
vinculan a regular la producción por medio de las Juntas reguladoras, en lo
financiero y bancario a través de la creación del Banco Central y el nuevo
sistema impositivo así como al control de cambios entre otras medidas. Es-
tos son algunas de las modificaciones conocidas para hacer frente a la cri-
sis junto al impulso de la industria sustitutiva de importaciones que permitió
actuar sobre el deterioro de los términos de intercambio. Es decir, son los
conservadores quienes desde la década de 1930 impulsan estrategias de
intervención y regulación de la economía. Pero el tránsito de una economía
abierta basada en las exportaciones hacia otra impulsada por la demanda
interna en la década de 1940 fue un proceso conflictivo y poco lineal pues
dio lugar a importantes transformaciones al interior de la sociedad.
A los efectos de nuestro análisis, deberíamos diferenciar dos momentos
a lo largo de una década que finaliza para nuestra temática en 1943, ya que
si los primeros años se relacionan con el impacto de la crisis y la puesta en
marcha del llamado intervensionismo defensivo, en un segundo momento,
en particular a partir de la recuperación de 1935/36, se vincula con el cre-
cimiento de la industria sustitutiva y los problemas sociales.
En la primera etapa, frente a los problemas sociales, la dictadura de Uri-
buru y los gobiernos conservadores que le sucedieron oscilaron entre la re-
presión y la indiferencia. La persecución política y sindical fue la primera
reacción.
Frente a esto, en 1930, como una estrategia defensiva, los sindicatos se
unifican conformando la Confederación General del Trabajo (CGT) cuyo pro-
grama mínimo (1931) demostraba las transformaciones producidas al inte-
rior del movimiento obrero desde la década de 1920 que devino en un sindi-
calismo que luchaba por mejoras en sus condiciones de vida y de trabajo,
que planteaba el reconocimiento jurídico de los sindicatos, la facultad de vi-
gilar la aplicación de la legislación social; por la regulación de la jornada de
trabajo (a 8 horas diarias y 5 días semanales) y vacaciones anuales con go-
ce de sueldo; salario mínimo por industria o región; seguros nacionales de
salud, desocupación y maternidad; instrucción pública, laica, gratuita y obli-
gatoria hasta los 14 años de edad; ajustes a la ley de accidentes de traba-
jo; regulación de alquileres y construcción pública de vivienda social.
En estos primeros años de la década, el problema central será el desem-
pleo menos novedoso por naturaleza que por su magnitud. El riesgo de de-
101
sempleo no era objeto de cobertura sistemática (como hemos visto, hubo al-
gunos intentos fragmentados). La CGT, por su lado, argumentaba la necesi-
dad de reducir las horas de trabajo a 40 semanales, de instaurar un salario
mínimo y un seguro de desempleo.
Si en el primer quinquenio de la década de 1930 se justificaba la inter-
vención como respuesta circunstancial a la crisis, la depresión de 1937-
1938 y el inicio del conflicto mundial en general así como el Plan de recons-
trucción económica de 1940 -conocido como Plan Pinedo- en particular,
instaló definitivamente la idea según la cual, el Estado puede -y debe- crear
condiciones favorables, ofrecer incentivos a las actividades del sector priva-
do, imprimir todo el impulso posible para combatir la depresión. Paralelo a
estas nuevas ideas y con la recuperación del ciclo económico cuyo eje estu-
vo puesto en la industria sustitutiva de importaciones (ISI), se producen
cambios sociales tales como una fuerte y creciente migración interna hacia
las ciudades del Litoral, que multiplica el ritmo de urbanización del país y la
expansión de las relaciones salariales, que alcanzó a duplicar el número de
ocupados entre 1935 y 1946. En ese contexto, la ambivalencia de las inter-
venciones del Estado en la cuestión social Argentina continuará durante to-
da la década con algunos cambios importantes. A partir de 1935 y sobre to-
do 1936, se abre un proceso de conflictividad social creciente. Pero ante el
crecimiento y el papel de la industria, los conflictos del área cobraban una
centralidad mayor. Por lo que el Estado debe dar cuenta, de una u otra ma-
nera, de los conflictos. Los conservadores – en paralelo a la estrategia re-
presiva – comenzaron a buscar algun tipo de soluciones. El Estado, desde la
vieja Dirección Nacional de Trabajo, inicia un proceso cuya tendencia fue la
negociación, la mediación no obligatoria que redunda en lo que Robert Cas-
tel denomina “estatutos de garantías” que incluían los niveles de salario y
otras mejoras en las condiciones de trabajo así como el arbitraje en las
huelgas. Las intervenciones se concentraron en los conflictos que ponían en
peligro el normal desarrollo de las exportaciones pero debemos remarcar
que intervención y arbitraje no lleva implícito que estos hayan sido favorable
al movimiento obrero. La acción estatal en materia laboral discurría en dos
líneas: 1.- generar condiciones para la negociación; y 2.- obtener una legisla-
ción que la rutinice, convirtiendo al Estado en un componente del sistema
de regulación, delimitando el rol de las asociaciones civiles.
❘❚❚ Paralelo a los intentos impulsados desde el Estado Nacional, se observan

alternativas desde los gobiernos provinciales. La provincia de Buenos Aires
bajo la dirección de Fresco (1936-1940), conservador, integrista e incipiente-
mente corporativista, impulsa estrategias de intervención y regulación en los
conflictos a través de negociaciones colectivas. Algunos autores consideran a
estas como un importante antecedente de la intervención estatal argentina
sobre las relaciones laborales en particular y, hasta cierto punto, de las políti-
cas sociales del peronismo. Pero teniendo en cuenta el contexto, y que estas
políticas eran impulsadas por el Estado conservador, promovidas en ese perío-
do por la Iglesia e impulsadas a su vez por los gremios, pareciera más ade-
cuado comprender hasta qué punto ciertas ideas acerca de la intervención so-
cial del Estado sobre el sistema capitalista conformaban un “espíritu de
época” que excedía el marco de los complejos ideológicos más o menos con-
solidados” (ANDRENACCI, FALAPPA Y LEVOVICH, 2001, P 35) ❚❚❘
102
En realidad, como nos aclaran estos autores, a quienes seguimos en este

apartado, vemos un Estado que inicia un proceso de cambio en torno al tra-
tamiento de la política laboral. El resto de la política social se mantuvo a
través de los esquemas de seguro social. El Estado apoyó el proceso me-
diante instrumentos de regulación jurídica y extendiendo el alcance de sus
propios institutos previsionales. Resulta importante señalar que existieron
fuertes debates en torno a la necesidad de impulsar y crear esquemas pre-
visionales públicos que cubrieran jubilaciones y pensiones, problemas de
salud y situaciones de desempleo. Estos temas fueron debatidos por repre-
sentantes de los empresarios, intelectuales, partidos políticos y medios de
prensa. Las políticas de salud pública siguieron teniendo una modalidad en
la cual el Estado coordinaba o controlaba las enfermedades infectoconta-
giosas, promoviendo a las instituciones privadas (en su mayoría, una vez
más, mutualistas de base étnica) para que soportaran la mayor parte de la
responsabilidad de la atención a los sectores de escasos o nulos ingresos
monetarios.
Esta particularidad de delegación hacia lo privado implica a su vez que
para 1940 las instituciones de beneficencia seguían teniendo a su cargo
servicios de atención médica y asistencia social con subsidios del Estado.
Sin embargo, es en esta última donde comienzan a esbozarse cambios
que consolidarán el pasaje de una filantropía no demasiado sistemática a
una asistencia social relativamente moderna. De la mano de los médicos hi-
gienistas, la asistencia social consolidaba su carácter de recurso del que el
Estado debe disponer para sanear el cuerpo social. Comienza así un proce-
so de centralización y tecnificación cuyo motivo esencial es una pedagogía
disciplinatoria de los sectores populares.
La Primera Guerra Mundial y la crisis económica de 1930

–afirman los autores antes mencionados– habían demostrado
que la pobreza podía ser también un fenómeno coyuntural
propio de las oscilaciones de la economía capitalista. En esos
términos, se abre paso gradualmente una idea de la pobreza
como situación que incumbe a la sociedad reparar, y una idea
del empleo como condición que el Estado debe normalizar y
proteger, ambas ideas afines a una política social de Estado de
Bienestar. Del “descubrimiento” de los problemas sociales co-
mo interrogantes de la organización social surge la preocupa-
ción de “administrar una población”, reorganizando las políti-
cas sociales de manera de “garantizar un nivel adecuado de
reproducción de categorías básicas de la fuerza de trabajo ur-
bana”, lógica sobre la cual, según Tenti Fanfani, se inscribe la
asistencia social moderna. En 1930 se funda la Escuela de
Servicio Social del Museo So-
cial Argentino, que tiene un cla-
Esta visión de una mecánica sistémica de la pobreza viene acompañada de ro objetivo de especialización en
el tratamiento de la “senda equi-
una búsqueda de nuevos saberes capaces de hacer más eficientes a la vocada” que conducía a la po-
asistencia social, rompiendo con el “conocimiento intuitivo de los males so- breza, combinando capacidad
ciales” para lograr una “organización científica de la beneficencia”. Así, se de “escudriñar el medio social
que rodea al asistido” y “dirigir-
expande y tecnifica el servicio social, fruto de la nueva profesionalidad y de
se a [su] vida cívica,
la antigua vocación social y familiar.
103
Las instituciones públicas y privadas fueron proveyéndose así de un ser-

vicio social que atendía casos sociales.
Mientras tanto, sin embargo, la política asistencial siguió estando con-
centrada en el dispositivo de beneficencia, aunque el espíritu de estataliza-
ción de la problemática asistencial se plasmaba en una participación cre-
ciente de las instituciones sanitarias públicas y un creciente control público
de los fondos transferidos a la beneficencia. Es perceptible también el avan-
ce de una visión que sintetizaba los problemas sociales en una trama única
que comenzaba a ligarlos a los derechos.
2.
Luego de la Primera Conferencia Nacional de Asistencia Social
de 1933, el Poder Ejecutivo somete al Parlamento una Ley de
Asistencia y Previsión Social (que no será aprobada), en cuyo
artículo primero se lee que: “todo argentino (…) tiene dere-
cho (…) a ser reconocido gratuitamente por las autoridades
públicas en los actos de desamparo ocasionados por abando-
no en la menor edad, desocupación, enfermedad, invalidez y
vejez”. Desarrolle un breve comentario acerca de las implican-
cias y transformaciones implícitas en la ley.
3.3.2. La construcción del Estado de Bienestar
Si la crisis produjo cambios en el modelo de acumulación e instaló al Esta-

do como regulador y garante del ciclo económico. En la década de 1940 la
incorporación de los planos políticos y sociales tendió a la conformación de
lo que Cavarozzi denominó una matriz estado-céntrica. Lo que está en juego,
durante el peronismo clásico junto con la nueva organización económica es:
la redistribución del ingreso y las formas de relación entre capital y trabajo
Poner el foco en el estudio del Estado, en este período marca distincio-
nes respecto de otras ópticas. En realidad, el tema no ha estado ausente
pero fue revisado desde otras aristas. Por un lado, desde la historia social
se enfatizó cómo, las estrategias estatales, suscitaron transformaciones en
la sociedad, las clases y los actores; es decir, su mirada sobre el Estado fue
trazada desde la sociedad y el debate estuvo en torno a la racionalidad o
no, a los efectos deseados o indeseados de los cambios que estos produ-
cían. Por otro lado, desde la historia económica se analizaron las políticas
sectoriales del peronismo desde una perspectiva crítica, fundando sus argu-
mentaciones en los modelos de la modernización sesentista. Y, finalmente,
la historia política, priorizó la dimensión carismática y centralizadora del lí-
der, soslayando el peso que tuvo la emergencia de una tecnocracia y de una
administración que fue aumentando sus campos de actuación. En efecto,
esos análisis, no ponderaron suficientemente la impronta que le cupo al pe-
ronismo en la construcción de las capacidades estatales características del
período de la segunda posguerra en consonancia con un “clima de ideas” in-
ternacional y en conjunción con los dilemas de la política interna.
Los diagnósticos relativamente compartidos desde fines de la década de
1930 por una amplia gama de actores sociales y políticos –aunque diferían
a la hora de pensar las soluciones– aparecen con claridad en los debates
104
del Consejo Nacional de Posguerra (CNP). Reflejaban el temor al desempleo En julio de 1944 y a
que podía producirse después del fin de la guerra y en un cuadro de conflic- instancias de Perón se
crea el Consejo Nacional de Pos-
tividad y reorganización sindical creciente. guerra (CNP), el mismo día que
El CNP le otorgó al pleno empleo el carácter de objetivo prioritario y pro- Perón daba su famoso discurso
puso aumentos masivos en el gasto en obras públicas, el apoyo al consumo en la Bolsa de Comercio. El CNP,
formado por representantes de
interno, el control de la inmigración, y el establecimiento de un seguro de de-
las corporaciones y el gobierno,
sempleo. Este Estado apuntó a no dejar casi ninguna área de la vida social surgió con el objetivo de servir
fuera de la influencia burocrática. Las nuevas reglamentaciones laborales, como mesa de diálogo para
las transferencias intersectoriales, los sistemas oficiales de crédito vía Ban- pensar las consecuencias loca-
les de la nueva coyuntura inter-
co de Crédito industrial, los controles de precios, la nacionalización de los nacional al finalizar la guerra y
servicios públicos y las empresas estatales cambiaron sustantivamente el las opciones para neutralizar la
funcionamiento del Estado. conflictividad social y generar
En términos económicos entonces, el Estado pasó a tener un rol cada una reconversión productiva. Se
trató de un intento de legitimar la
vez más activo cuyos objetivos centrales eran la promoción de la demanda intervención del Estado en la
interna, una política industrial protegida y subsidiada, sistema redistributivo economía y reorientar las rela-
mediante el arbitraje estatal en el conflicto salarial. Esta subordinación del ciones sociales en la esfera de la
producción, distribución y con-
mercado al control político, convertía al Estado en lo que la CEPAL, que se
sumo. Su poder creció junto al
funda por aquellos años definía como agente de desarrollo y que podríamos poder de Perón: para 1945 to-
denominar un Estado Promotor. dos los proyectos de las Secre-
De manera esquemática, pues escapa a nuestro objeto de estudio, pode- tarías de Estado debían ser pre-
sentados al Poder Ejecutivo con
mos decir que el peronismo profundizará la sustitución de importaciones y un informe de “procedencia o
la expansión del sector público y del gasto público a través de la apropiación improcedencia” del CNP. En el
estatal de los excedentes de la exportación agropecuaria vía la nacionaliza- corto plazo contaba con atribu-
ción del comercio exterior e inició una transferencia intersectorial de ingre- ciones para definir el volumen
del gasto público, el nivel de sa-
sos en una coyuntura internacional favorable. larios, la composición de las re-
servas, y la estructura fiscal.
[Ver BERROTARÁN, P. y VILLA-
❘❚❚ “A través de la política del IAPI, el gobierno peronista cerraba un triángulo de RRUEL, J. (1995). “Un diagnós-
tico de la crisis: el Consejo Na-
redistribución intersectorial de ingresos coherente con la conformación de su cional de Posguerra”; en
apoyo político. En ese triángulo redistributivo, los vértices eran el sector rural, ANSALDI, W. Y otros, Represen-
el sector urbano y el propio Estado. El crecimiento salarial fomentado por el go- taciones inconclusas. Las cla-
ses, los actores y los discursos
bierno era compensado en el sector industrial con una amplia política crediticia
de la memoria, 1912-1946; Bi-
y el congelamiento de los precios de los alimentos. A su vez, el gobierno finan- blos, Buenos Aires]
ciaba parcialmente la expansión del gasto y empleo públicos con el margen que
obtenía el IAPI gracias a unas inmejorables condiciones internacionales. El
mantenimiento de ese delicado equilibrio dependía de que esa especial situa-
ción se prolongara. Pero, en su momento, la sensación predominante era que
el peronismo por fin había logrado conciliar la expansión económica con la jus-
ticia social, algo que tenía pocos precedentes en el mundo y ninguno en la Ar-
gentina” (LLACH Y GERCHUNOFF, 1998: 189-190) ❚❚❘
Sin embargo, en un ambiente económico que se desenvolvía en un círculo

virtuoso de desarrollo autosostenido, la puesta en marcha de este proceso
y en particular, las políticas de regulación de las relaciones obreras patrona-
les irán produciendo un distanciamiento entre Perón y los sectores involucra-
dos en la política económica lo que genera, como explica Ricardo Sidicaro,
una intensa politización del conflicto social que otorgará a la clase obrera
una unidad inédita que verá en el peronismo al garante estatal de sus dere-
chos. La conformación de esta identidad se consolida mediante la moviliza-
ción y el apoyo electoral.
105
Junto con la conformación de esta identidad política perdurable en el lar-

go plazo, el peronismo impulsó una política, en el contexto de la segunda
posguerra, de mayor regulación no sólo de la economía sino de la relación
entre obreros y patrones otorgando un rol sustantivo a los sindicatos media-
da por el Estado.
En primer lugar, a través de las negociaciones de sus convenios, lo que
consolidó la condición de los asalariados protegida y regulada por el Estado;
en segundo lugar, elaboró un sistema salarial cuyo objetivo era lograr ingre-
sos regulares por parte de los trabajadores así como un aumento en los sa-
larios reales (incluyendo la extensión cualitativa y cuantitativa del salario in-
directo) para, de esta manera, promover el consumo en el mercado interno.
Desde el Estado se definían líneas de acción en el contexto de asegurar
determinadas conquistas, construyendo y promoviendo las actividades de
las sindicatos que cobraban cada vez más poder en la definición de las po-
líticas sociales.
Con la incorporación de nuevos sectores sociales al sistema

político y al consumo, el objetivo era contrarrestar la crisis pe-
riódicas del capitalismo así como conciliar acumulación con
legitimidad. El peronismo lograba una legitimación de los cri-
terios de intervención al incluir a la clase obrera.
Indudablemente esta estrategia por parte de Perón y los gru-
pos en el gobierno tendrá un rédito político indudable que
por otra parte no es exclusiva de la Argentina y del peronis-
mo. Entre 1943 y 1955 se configura la forma de la política so-
cial característica del Estado de Bienestar en Argentina: vincu-
lada a la fuerte tutela jurídica del contrato de trabajo, junto
con un sistema abarcativo (aunque fragmentado) de seguros
sociales; la extensión cualitativa y cuantitativa del sistema
educativo público, junto con una red desintegrada y laxa pe-
ro efectiva de grandes instituciones sanitarias públicas; y una
asistencia social semiestatizada y politizada con nuevos tipos
de transferencias distributivas, tales como las asignaciones fa-
miliares y la política de vivienda social
El pertenecer a una organización sindical era la vía de acceso
principal a la cobertura pública. Los derechos sociales son
considerados como una extensión del contrato laboral y son
parte de la legislación del trabajo Es decir, la univerzalización
de la protección estatal, entonces, se pensaba como la suma-
toria de cuerpos autónomos de seguros sociales identificados
con cada grupo laboral en la medida que se supone un mode-
lo económico de pleno empleo.
Sin embargo, debemos aclarar que no se trataba de un proyecto coherente y

homogéneo, con pautas ideológicas fácilmente detectables. El complejo de
políticas sociales argentino (como el de cualquier otro país) fue consecuen-
cia de un contexto, unos actores y un patrón de relaciones entre ellos. Unas
circunstancias históricas complejas que estuvieron marcadas por el fin de
un contexto internacional, todos mirando a un Estado que en otras latitudes
106
había tomado activamente entre sus manos una profunda reforma del siste-
ma capitalista. Un grupo gobernante, por último, menos homogéneo, con
apoyos menos incondicionales, y con una autonomía menos amplia que lo
que muchas veces quiere verse.
Ahora bien, pasemos a analizar algunas de estas estrategias para anali-
zar su particular configuración.
La regulación de las relaciones obrero patronales
Decíamos anteriormente que la regulación de las relaciones capital-trabajo

son un elemento distintivo de los Estados de Bienestar. En este sentido, y
para ello, el peronismo impulsó una fuerte regulación a través de los conve-
nios colectivos, primero desde la Secretaría de Trabajo y Previsión, luego fla-
mante Ministerio. Estos arreglos institucionales se llevaron adelante en pri-
mer término a partir de la legitimación y legalización de los sindicatos. La ley
de Asociaciones Porfesionales es la norma que rige el funcionamiento sindi-
cal y tal como analiza Louise Doyon, asi como R. Gaudio y J. Pilone, el pero-
nismo hará un uso discrecional de la misma. La ley permitía el reconoci-
miento de un solo sindicato por industria y sólo aquellos que tenían dicha
legalidad estaban en condiciones de llevar adelante las negociaciones de
los convenios. De esta manera el peronismo se aseguraba – al avalar a de-
terminados sindicatos y no a otros – la consolidación de gremios con con-
ducciones afines.
Por otro lado, frente a los conflictos suscitados en el ámbito laboral se
constituía la justicia del trabajo o laboral que se ejercía a través de un siste-
ma que comenzaba por las Comisiones de Conciliación, seguía (a pedido de
las partes) por las Comisiones de Arbitraje (ambas dependientes de la Se-
cretaría de Trabajo y Previsión), y se continuaba por un fuero laboral com-
puesto por jueces de primera instancia y cámaras de apelaciones.
El tercer componente clave de la regulación del trabajo está vinculado al
salario. En 1945 se crea el Instituto Nacional de Remuneraciones (INR), cu-
ya función era la regulación y fiscalización de los salarios básicos de las ca-
tegorías profesionales; el establecimiento de un salario mínimo nacional en
base a los costos de vida; y la regulación y control de un décimotercer sala-
rio anual o “aguinaldo”, efectivizable en el mes de diciembre de cada año.
Los básicos se negociaban en las convenciones colectivas en donde los
asalariados contaban con el apoyo del Estado y el empresario fue presiona-
do para otorgar aumentos a cambio de crédito subsidiado; el otro elemento
del proyecto estaba relacionado con el salario mínimo que no llegó a efecti-
vizarse en ese período.
Por último, podemos agregar que se afianza la estabilidad del trabajador
en el empleo y se institucionaliza las vacaciones anuales pagas.
Si los convenios garantizaban un salario básico, durante el período se re-
gistró un aumento del salario real a través de otra cantidad de medidas que
el peronismo impulsó, tales como el control de precios sobre los productos
de la canasta familiar, congelamiento de alquileres, créditos hipotecarios,
abaratamiento en el costo del transporte vía las nacionalizaciones. En el pe-
ríodo 1946-1948, los salarios alcanzaron una expansión de más del 60%.
La crisis que se inicia en 1949 reformulará, a través del Plan de Emergencia
Económica de 1952 y el Segundo Plan Quinquenal, esta tendencia. A partir
sobre todo de 1952 el peronismo cambió su consigna: de la promoción del
107
consumo a las políticas del ahorro. Para ello se suspenden por dos años los
convenios colectivos al tiempo que se comienza a promover las estrategias
de aumento por productividad y se comienza a hablar del “costo laboral”.
Estas preocupaciones se ven plasmadas en el Congreso de la Productividad
y el Bienestar Social (1955) en el que participan la CGT, la CGE por los em-
presarios y el Estado. Los problemas que se debaten estaban relacionados,
nos explica R. Bitran, a medidas contra el ausentismo, la creación de meca-
nismos de incentivos, el aumento de los márgenes de negociación de los
empresarios en las convenciones colectivas y la reducción de poderes de
las comisiones internas en las fábricas. La concertación quedará trunca an-
te el golpe militar de 1955.
❘❚❚ Hacia el final de la etapa, se había reanudado el incremento de los salarios

reales, aún en contexto inflacionario. El índice de salarios industriales nomina-
les creció un 38,1% entre 1952 y 1955 y el de costo de vida un 21,4. Los cam-
bios relativos al interior de los sectores asalariados, por último, parecen haber
beneficiado a los sectores no calificados, y haber disminuido la brecha entre
asalariados. Tomando como base 100 a 1943, los salarios nominales de los
calificados se ubicaban en un promedio de 599 puntos, mientras que los no ca-
lificados alcanzaban 722 puntos. En 1950 la mayor diferencia salarial prome-
dio entre ramas era de 30,8%, bajando en 1955 a 22%. (extraído de Llach y
Gerchunoff, ob.cit) ❚❚❘
La Seguridad Social
El esquema de seguridad social, cuyo caso emblemático es el impulsado en

Inglaterra en la postguerra, se proponía cubrir a toda la población “de la cu-
na a la tumba”, independientemente de su actividad. El llamado Plan Beve-
ridge se financiaba principalmente por rentas generales, los beneficios otor-
gados eran más homogéneos que el seguro social que limitaba su cobertura
a los asalariados y se financiaba con un impuesto directo al salario y los be-
neficios tal como vimos en la primera parte se relacionaban con los aportes
realizados. El sistema de seguridad en cambio estaba organizado centraliza-
damente o al menos coordinando todos los programas.
El gobierno peronista, en consonancia con las políticas de la posguerra,
propuso en el Primer Plan Quinquenal (1947-1951) un régimen general úni-
co que debía cubrir los riesgos no sólo de los trabajadores sino de todos los
ciudadanos de ambos sexos. La propuesta universalista argumentaba que
las cajas de jubilaciones y mutuales existentes protegían básicamente la ve-
jez, invalidez y muerte; algunas leyes amparaban la maternidad y accidentes
de trabajo pero quedaban por cubrir la desocupación forzosa y la enferme-
dad “tanto curativa y preventiva”.
Los fundamentos igualitarios de la ley se reforzaron en las argumentacio-
nes que los justificaron
❘❚❚ “Al Estado no le debe importar nada que el director del gran diario, el geren-
te de la empresa o cualquier alto empleado, se jubile en condiciones de poder
mantener un nivel de vida con buena residencia, automóvil y veraneo en lugares
108
costosos. Lo que al Estado interesa ( incluso para disminuir las cargas de be-
neficencia) es que ningún ciudadano al caer en vejez o en invalidez se vea pri-
vado de los elementos pecuniarios precisos para atender su subsistencia. Y
esas necesidades vitales son idénticas para el magnate latifundista que para
el peón de campo”.
“En efecto desde el punto de vista del Estado cuál es la razón de que unos tra-
bajadores perciban prestaciones de vejez mientras otros no? Y por qué algunos
contribuyen con un 5% y otros con el 8%, por qué varían la edad de retiro, el
monto de la pensión y el tope de la misma? (Presidencia de la Nación. Plan de
Gobierno, 1947-1951 pp. 210) ❚❚❘
Por un lado, la puesta en marcha de este sistema presentaba problemas

técnicos complejos tales como: edad de la jubilación, cuál sería el aporte
porcentual de las partes, los medios y recursos para llevarlos adelante. Pe-
ro sobre estos planeaba el núcleo central de la cuestión: la fuerte oposición
de los sindicatos peronistas que veían afectados sus intereses. Los proble-
mas que enfrentó el impulso de esta legislación fueron de naturaleza dispar
y son emblemáticos de la fuerte heterogeneidad del peronismo y de la forma
en que se constituyó el Estado de Bienestar en nuestro país. Si bien la ten-
sión nunca se transformó en conflicto. En el período previo frente a la frag-
mentación y los escasos regímenes de seguros de vejez (las seis cajas pre-
visionales nacionales sólo abarcaban el 7% de la población activa), llevó a
que se impulsara el primer proyecto universalista en torno a la creación de
un Instituto Nacional de Previsión Social (INPS) cuya tarea sería la centraliza-
ción y reorganización de los fondos previsionales. Pero el crecimiento de las
federaciones sindicales y la obligatoriedad de los aportes por parte de los
afiliados, multiplicaron los fondos previsionales de un importante número de
sindicatos así como ampliaron su gama de servicios, fundamentalmente fon-
dos mutuales de salud y recreación: las llamadas Obras Sociales. Los sindi-
catos indudablemente no estaban dispuestos a perder este ingreso y el po-
der sobre sus afiliados.
Por lo que la oposición sindical fue inmediata contraproponiendo una uni-
ficación en doce fondos, con contribuciones y beneficios uniformes, pero
con autonomía del INPS. En paralelo continuaba la expansión de los existen-
tes y la creación de nuevos fondos masivos, como el de empleados de co-
mercio (1944), el de industria (1946) y el de rurales y domésticos (1950).
Ya en el Segundo Plan Quinquenal de 1952 (SPQ) desaparece el proyecto de
seguridad social integrado. El INPS queda subsumido dentro de una Direc-
ción General de Previsión Social, dependiente del Ministerio de Trabajo y Pre-
visión. Las cajas o fondos previsionales recuperaron la autonomía adminis-
trativa y autarquía presupuestaria en 1954 (ley 14.236) fragmentadas
según regiones y ramas de actividad y con el sólo establecimiento de un lí-
mite en sus costos administrativos (5% de los ingresos por contribuciones
de afiliados y del INPS). A su vez se aumentó el control de los representan-
tes sindicales en la administración de estos fondos. Para esta fecha apare-
cen como parte de las negociaciones de los convenios colectivos la fijación
de asignaciones familiares.
En síntesis, durante el período 1943-1955 el sistema de previsión combi-
nó el mantenimiento de los fondos autónomos pero con una fuerte regula-
ción pública que garantizaba la extensión de la cobertura de los fondos pre-
109
visionales a la casi totalidad de los asalariados (482.000 en 1943 a

4.691.000 en 1954) y la homogeneización de las cotizaciones y beneficios
entre sectores asalariados a través del pasaje de un régimen de capitaliza-
ción a un sistema de reparto. En efecto, en sus orígenes, tal como vimos, el
sistema previsional estaba definido en términos de lo que hoy conocemos
como régimen de capitalización, que supone la creción de un fondo consti-
tuído básicamente con los aportes que un individuo hace a lo largo de su vi-
da laboral y que recupera al final de esta. A partir de la década de 1940,
empieza a prevalecer, sobre los criterios de capitalización, el concepto de
que la seguridad debe constituirse en un mecanismo de redistribución. Se
abandona la idea de seguro privado y se habla de la previsión como un se-
guro colectivo. La legislación acompañó este cambio en la orientación. En
1954 se produce un punto de inflexión en la medida en que la ley establece
que el haber jubilatorio se debe calcular en base a una escala con absoluta
independencia de la suma total acumulada por los aportes realizados. Es
decir, un régimen de reparto se financia con el aporte de la clase trabajado-
ra y supone que estos aportes que constituyen el ingreso fundamental de
las cajas deben ser distribuidos entre los beneficiarios.
Todo sistema de reparto debe establecer los criterios con que esos ingre-
sos se distribuyen. El modo de determinación del haber va a constituir uno
de los temas claves del sistema y del debate sobre el sistema previsional.
Por ejemplo, la ley de 1954 establece una escala que permite que los traba-
jadores con salarios más bajos cobren haberes proporcionalmente más al-
tos, en este caso encontramos una redistribución progresiva. Sin embargo,
el mecanimo que se establezca puede tener otras orientaciones: neutras o
de redistribución regresiva y puede ser utilizado para aliviar los déficit del
sistema.
La doble lógica de la Salud
En el ámbito de la salud, la década del 40 es escenario de un doble naci-

miento: el del Estado “garante” del derecho a la salud, y el de las organiza-
ciones sindicales, que más tarde darán origen al sistema de obras sociales.
Es decir, también en el ámbito de la salud se dirime esa tensión entre la ex-
pansión de los derechos sociales en general a través de la multiplicación de
la oferta pública universal y gratuita de servicios de salud.Pero, por otro la-
do, se expande la lógica del seguro social focalizado en un grupo de trabaja-
dores formales asalariados.
Como evidencia a favor de que la Argentina avanzó hacia un Estado de
Bienestar se puede argumentar que entre 1946 y 1951 se construyeron 35
policlínicos en todo el país. Esto llevó las camas públicas a más de
130.000, lo que significa 7,4 camas cada 1000 habitantes. En una década
prácticamente se triplicó la cantidad de enfermeras y la de médicos se du-
plicó. A comienzos de los años cincuenta se había erradicado el paludismo
que solo cuatro años antes afectaba a trescientos mil argentinos y nuestro
país contaba con una de las mayores coberturas del mundo. Al frente de la
gestión de la Secretaría de Salud Pública, luego Ministerio, estuvo Ramón
Carrillo que institucionalizará una concepción propia de la Medicina Social.
En el llamado Plan de Gobierno (1947-1951) se planteó el rumbo que debe-
ría seguir la Salud Pública. Para ello se sancionan las leyes de sanidad pú-
blica (N°13.012) conocidas como Código Sanitario, que en primer lugar esta-
110
blecía el área nacional como juridicción de la Secretaria de Salud Pública a

través de acuerdos con las provincias. Es importante a su vez resaltar que
la innovación más importante fue institucionalizar la medicina preventiva, así
como considerar las condiciones de vida y de trabajo y al medio ambiente
como problemas de la salud. La otra ley importante fue la de construcción,
habilitación y funcionamiento de servicios de salud (N° 13.019). A través de
la misma se garantiza la financiación y sustentabilidad de los servicios pú-
blicos para ofrecer asistencia médica, completa, y gratuita al 65% de la po-
blación argentina que era considerada no pudiente , y para ofrecer servicios
a tarifas reducidos a otro 20% de la población que estaba en mejor posición El acta fundacional del
económica. Servicio Nacional de
Salud británico, que hoy se con-
Sin embargo, podemos argumentar que la lógica de expansión de los ser- sidera paradigma de un sistema
vicios de salud no siguió el modelo igualitario y universal del Estado de Bie- universal y público, data de
nestar Europeo. Poco después de la gestión de Ramón Carrillo con sus 1949. Para ese entonces el sis-
avances en la implementación de un sistema público de salud, la dirección tema público de salud argentino
superaba al británico tanto en
del sistema comenzó a avanzar en el sentido de un modelo de seguros de recursos como en resultados
salud. En la década del cincuenta se expandió y consolidó el sistema de obtenidos
obras sociales estrechamente vinculados con sistemas solidarios de finan-
ciamiento de servicios de atención médica, con los gremios profesionales y
los sindicatos de obreros y empleados. Las mutuales sindicales especializa-
das en la previsión de salud y las prestaciones médicas se desarrollaron a
partir de cajas específicas ya existentes o por la creación de cajas nuevas
solicitadas al Parlamento. El propio Estado nacional a comienzos de 1950
empezaba a debatir en torno a la dispersión de la cobertura médica de sus
empleados. Es en estos debates que aparecen, según Susana Belmartino,
las primeras referencias escritas a las mutuales de salud como “obras so-
ciales”. Los proyectos, que preveían una obra social por Ministerio (exclu-
yendo las Fuerzas Armadas), con afiliación obligatoria del personal y volunta-
ria de familiares y jubilados, y aportes estatales en partidas específicas (no
por porcentaje de la nómina salarial), estaban todavía en discusión cuando
sobreviene el golpe de Estado de 1955. Los estados provinciales y munici-
pales seguirán rumbos parecidos.
Afirma esta autora que cuando en abril de 1954 Perón inaugura el Polícli-
nico Ferroviario de Pueblo Nuevo y argumenta que “no queremos para nues-
tros trabajadores una asistencia en los hospitales públicos; queremos que
tengan sus propios hospitales, porque no es lo mismo ir a pedir albergue a
un hospital de beneficencia que atenderse en su propia casa”, estaba publi-
cando el epitafio del proyecto universalista. Los seguros de salud argentinos
se consolidarán en forma de organizaciones mutuales cogestionadas por
empleadores y gremios, sin integración formal alguna con el sistema de hos-
pitales públicos, con un conjunto de normas que otorgaban cierta homoge-
neidad mínima a la cobertura pero un trasfondo de fuerte fragmentación en-
tre ramas de actividad y regiones. El papel de los sindicatos constituirá un
dato sustantivo en las formas de organización de los sistemas de salud y
atención médica.
De esta manera, el gobierno asumió un amplio conjunto de funciones en
el área de salud, como la de proveedor de servicios de atención, la regula-
ción de recursos y tecnología, la fiscalización y control del ambiente, etc. No
obstante, al mismo tiempo, persistieron instituciones de salud propias de la
Argentina liberal, hospitales, instituciones de beneficencia, mutualidades,
etc., de poca vinculación con la política estatal, de carácter clientelista, y de
111
baja racionalidad en su gestión. Aunque la salud como cosa pública tiene un

avance significativo en el período, la legislación social referida a este tópico
se restringió a los accidentes de trabajo.
En otras palabras, el rol del Estado se redefine en términos

globales incluyendo el bienestar de la población como premi-
sa y una amplia convocatoria social. A pesar de ello se conso-
lida un sistema heterogéneo y fragmentado que luego se
constituirá en el principal condicionante de la formulación de
políticas de salud. La preservación y expansión del seguro de
salud asociado a los gremios con control estatal caracteriza
una modalidad particular de expansión de la ciudadanía que
algunos autores denominan como “ciudadanía regulada”
Una asistencia social universalizante y paraestatal
La historia y la acción de la Fundación Eva Perón es tal vez uno de los mo-
mentos de la historia que más polémica ha suscitado. Lo interesante del ca-
so, en lo que respecta a este trabajo, es que con el tiempo la FEP terminará
hegemonizando la asistencia social. Si la regulación de las relaciones obre-
ro patronales y los sistemas de previsión tomaron una caracterización parti-
cular en torno a la relación gobierno, Estado y sindicatos, otro nicho donde
se produjeron cambios sustantivos pero en relación a la lógica política inter-
na es precisamente en esta área. La asistencia social fue planteada por pri-
mera vez en términos de derecho ciudadano y de deuda pública. El proyecto
inicial del Estado peronista había sido crear un sistema público de asisten-
cia a la pobreza, que integrase intervenciones sanitarias y transferencias
distributivas, y que absorbiese directamente a la estructura filantrópico-cari-
tativa pre existente. La relativización de la pobreza como síntoma coyuntural
que desaparecería de la Nueva Argentina, y el descubrimiento de la poten-
cialidad de una asistencia social politizada transformaron el esquema.
La Secretaría de Trabajo y Previsión había quedado en 1946 a cargo de
los proyectos de reforma del sector asistencial. Para ello se había creado
la Dirección Nacional de Asistencia Social (DNAS). Según Andrenacci, Falap-
pa y Lvovich que realizan un relevamiento de la bibliografía sobre el tema,
la DNAS nunca contó con los medios necesarios para impulsar una centra-
lización de la política asistencial a la manera de la STP o el INPS. Pero la
dinámica que las circunstancias imprimieron al complejo de protección so-
cial comenzaron a erosionar las bases de la asistencia del sector privado
caritativo en particular a la Sociedad de Beneficencia. Las medidas del go-
bierno complicaron la susbsistencia de las organizaciones privadas: el con-
dicionamiento de los fondos públicos al cumplimiento de pautas de servi-
cios; el aumento de salarios y el mejoramiento de condiciones de trabajo
de los asalariados y profesionales hospitalarios; la suspensión y el retraso
en la transferencia de fondos; y finalmente la intervención directa. La So-
ciedad de Beneficencia de la Capital fue intervenida en septiembre de
1946. En febrero de 1947 fue transferida a la órbita de la Secretaría de Sa-
lud Pública, en el marco del proyecto de centralización del sistema de sa-
lud. (Guy, D,2000)
112
Mientras tanto, Eva Perón comenzaba a vincularse a la asistencia social

con la “Cruzada de Ayuda Social” que encabezó, distribuyendo bienes y ser-
vicios por todo el país. La Fundación de Ayuda Social Doña María Eva Duar-
te de Perón (más tarde Fundación Eva Perón, FEP) fue creada en junio de
1948 y obtuvo reconocimiento legal en julio. Se trataba, desde los inicios,
de una organización bien singular. Según su diseño institucional el presiden-
te del país nominaba al presidente de la FEP y los miembros del comité di-
rectivo de la Fundación eran nombrados mitad por la CGT y la otra mitad por
la STP. La FEP tenía como misión, según su estatuto, intervenir en todo tipo
de actividades que tendieran a satisfacer las necesidades de las “clases
menos privilegiadas”, asistir a personas de pocos recursos para iniciar, con-
tinuar o completar estudios; construir casas para familias necesitadas;
crear y construir establecimientos educativos, sanitarios o recreativos. Ade-
más, por ley se le otorgaba la facultad de solicitar la absorción de institucio-
nes de asistencia social cuando así lo considerara.
Según Tenti Fanfani, desde una visión en perspectiva histórica,
❘❚❚ “la asistencia social del período preperonista agregó una argumentación de
orden económico-social (la necesidad de administrar la población y la repro-
ducción de la fuerza de trabajo) a las viejas consideraciones humanistas o de
control social para justificar la acción social del Estado. La asistencia social
‘científica’ quiso ir más allá de la simple intención negativa (de control, con-
tención, vigilancia) y se propuso ser productiva en términos económicos. Para
ello apeló al discurso moderno sobre el ‘capital humano’ […]. Al peronismo le
interesó también extraer fuerza y legitimidad política, tanto de los sectores in-
tegrados al trabajo urbano y rural como de todos aquellos sectores sociales
‘desfavorecidos’ y ‘desprotegidos’ en sentido amplio, independientemente de
su inserción en la actividad productiva. La disponibilidad de recursos por par-
te del Estado constituyó una condición objetiva que hizo posible la ampliación
hacia el campo propiamente político de los objetivos de la política social”.
(TENTI FAFANI, 1989, ob. cit: 81-82) ❚❚❘
En la práctica, la FEP realizó un doble tipo de acción: la “ayuda social direc-

ta” –distribuciones de bienes (muebles, ropa, juguetes, máquinas de coser,
medicamentos y equipamiento médico) y de dinero (efectivo y becas)– y el
mantenimiento de una infraestructura de instituciones asistenciales –hoga-
res de tránsito y de ancianos, proyectos de vivienda, hospitales, centros re-
creativos y colonias de vacaciones, proveedurías de bienes a precios subsi-
diados. Todas las intervenciones llevaban como marca un discurso
legitimatorio que circulaba entre la reivindicación del derecho a la asistencia
social (y un enfrentamiento con la beneficencia) y la generación de un agra-
decimiento masivo al gobierno y a Eva misma que “politizaba” la relación FE-
P/Estado -receptores.
La FEP en sus orígenes estuvo financiada fundamentalmente con donacio-
nes, por el monto algunos autores sugieren que eran fondos que el gobierno
había creado en 1946 como “Obras de Ayuda Social”. A partir de allí, el peso
de las donaciones (incluyendo las de los sindicatos) sobre los ingresos totales
de la FEP fueron disminuyendo: 99,92% en 1949; 46,46% en 1951; 55,94%
en 1952; y 32,91% en 1953 e iban aumentando los ingresos provenientes de
113
otras fuentes: la totalidad de los impuestos de casinos; el 3% de los impues-

tos a carreras de caballos en la Capital Federal y la provincia de Buenos Aires;
el 10% de las loterías nacionales; las multas sobre juegos de azar; el 3% del
bono salarial navideño (equivalente a un mes de salario); y los montos de los
salarios correspondientes a los días 1° de mayo y 17 de octubre de cada año.
En 1953 el 5% de los ingresos provenía de donaciones de los sindicatos; el
27% provenía de los impuestos específicos cedidos por el Estado, y el 23% de
los salarios del 1/5 y del 17/10 y de otras contribuciones de asalariados pre-
vistas en convenciones colectivas. (THOMPSON, A,1995)
Organización paraestatal que redistribuía fondos públicos y contribucio-
nes de asalariados en forma de asistencia social, vehículo de intensa propa-
ganda oficialista, la FEP ha concentrado en el dilema de su propia existencia
los juicios académicos y políticos acerca de la política social del peronismo
clásico. Su despliegue implicó una serie de paradojas de gran complejidad.
Para Tenti Fafani, la más importante de estas paradojas reside en la aparen-
te contradicción entre un discurso de derechos y de redistribución del ingre-
so; y una práctica discrecional y politizada. En el discurso de Eva,
❘❚❚ “resulta innegable que [la ayuda social] es complemento de [la justicia so-
cial]. Mientras que la segunda ‘juega en el orden de los seres aptos para el
trabajo’, la primera tiene como objeto ‘auxiliar a los que no pueden trabajar’.
Por lo tanto la ayuda social se define como ‘la exteriorización del deber colec-
tivo de los que trabajan, de cualquier procedencia o clase social con respecto
a los que no pueden trabajar’. Al mismo tiempo la acción de la FEP se carac-
terizaba por “acciones puntuales y discrecionales que en alguna medida no
condicen con la idea de derecho a satisfacer ciertas necesidades [de] los sec-
tores más desfavorecidos de la población. En general, los bienes y servicios
son asignados por caso en virtud de una demanda que recibe un tratamiento
más o menos arbitrario por parte de quien tiene el poder de distribuir y asig-
nar” (TENTI FANFANI, 1989: 79-80) ❚❚❘
Para Mariano Plotkin, la FEP tenía un sentido casi exclusivamente político-es-

tratégico, en la medida en que “incorporaba” al dispositivo del régimen a
sectores no sindicalizados, privilegiando una distribución de bienes y servi-
cios clientelar a cambio del “adoctrinamiento”. Para Peter Ross, la FEP tenía
una razón de ser más pragmática, en la medida en que
❘❚❚ llenó el vacío creado por el fracaso del Estado en garantizar bienestar social
para todos y el debilitamiento de las organizaciones caritativas […]. La FEP re-
presentaba una vía de escape fácil al dilema planteado por el exclusivismo de
los sindicalistas en la retención de los esquemas previsionales y a la crisis
económica. Constituyó una asistencia social barata a la vez que proporcionaba
ventajas políticas al Peronismo” (ROSS P, 1998, PP 224-225. Citado en ANDRE-
NACCI, FALAPPA Y LVOVICH, 2000) ❚❚❘
Como hemos señalado en los diversos apartados de la unidad, las prácticas

de ayuda social iban acompañadas de un discurso y una justificación que
114
les dieron sentido y es allí donde se produce una fuerte ruptura en la acción
de la Fundación. Tal como dijeramos la conceptualización de la ayuda social
se ubica en el campo de satisfacción de derechos y por ende de la justicia
(social) en contraposición a la idea de deber moral -clasico de la beneficen-
cia. La ayuda social es vista como una acción reparadora y complementaria
de la justicia social. Aunque:
❘❚❚ “En general los bienes y sevicios son asignados caso por caso en virtud de
una demanda que recibe un tratamiento mas o menos arbitrario por quien tie-
ne el poder de distribuir” (TENTI FANFANI, OB.CIT, PP 80-81) ❚❚❘
Al ser concebida la ayuda social como un derecho, el Estado asume el mo-

nopolio del bien público, se ubica como único garante y satisfactor del mis-
mo. Esta concepción se arraigó en la sociedad civil y explica la pérdida de
espacio de las organizaciones no gubernamentales en la asistencia y la cen-
tralidad puesta en el Estado.
Es decir, la idea de homogenización y universalización estaba vinculada a la
estructura burocrática e institucional del Estado y los problemas de casos par-
ticulares o los particularismos quedaban en manos de la Fundación que fun-
cionaba como una mediación y espacio intermedio entre lo público y privado.
3.
Reflexione a partir de las lecturas y lo desarrollado si la políti-
ca asistencial del peronismo “reprodujo el esquema formal de
la antigua beneficencia al desarrollar la tarea asistencial por
una institución ubicada en un espacio intermedio entre lo pu-
blico y lo privado “ (BARBEITO, A. Y LO VUOLO, R., p. 23)
Justifique su respuesta.
A modo de síntesis
El EB impulsado en la Argentina durante la inmediata postguerra tiene el se-

llo de una particular relación entre Estado y actores de la sociedad civil que
fue acompañado por una legitimidad de origen desde 1946 que asignaba
una abrumadora mayoría al partido peronista así como una continua legitimi-
dad en la gestión. La expansión de este sistema tuvo en cuenta el peso de
estos actores y en estas condiciones constituyó un sistema que no se reali-
zaba a través de la extensión de derechos básicos universales. En palabras
de un autor ya citado, Lo Vuolo, era a modo de “imitación de privilegios” en-
tre asalariados cubiertos por los complejos de seguro de las diferentes ra-
mas. Así, los sectores más rezagados obtenían, a través de negociaciones
particulares con el Estado, un “enganche” parcial con los sectores que goza-
ban de mayores privilegios.
El sistema previsional, una parte importante del sistema de salud y las
asignaciones familiares funcionaban como una suma de cuerpos autónomos
de seguro social, financiado por cotizaciones. Este modo de organización
preservaba el estatus diferencial derivado de la posición relativa de los asa-
115
lariados en el mercado de trabajo. Al mismo tiempo, el sistema educativo y

el sistema básico de salud eran ofrecidos sobre bases universales (aunque
éste último tendiese a especializarse en la atención de sectores no sindica-
lizados) y financiados por rentas generales. Por último, una serie de políticas
focalizadas de vivienda combinaba recursos provenientes de cotizaciones y
de subsidios públicos; mientras que políticas de asistencia social residuales
operaban sobre los casos de extrema pobreza a manera de intervenciones
de caridad.
A diferencia de otros Estados de Bienestar el sistema se llevaba adelan-
te a través de negociaciones bilaterales entre el Estado y determinados gru-
pos de interés. Ahora bien, teniendo en claro esta permanente tensión entre
prácticas universalistas y particularistas, teniendo en mente estas caracte-
rísticas del EB, podríamos pensar la consolidación de un Estado de Bienes-
tar que algunos llamaran “a la criolla” y otros –tal como afirmabamos al ini-
cio de la unidad– un Estado de Bienestar híbrido.
La impronta que el peronismo imprimió al Estado de Bienestar argentino
marcó los modos de integración social de la Argentina hasta la última déca-
da del siglo XX.
3.3.3. Entre la construcción y la crisis (1955-1976)
El período que se desarrolla entre el derrocamiento del peronismo y el golpe

militar de 1976 mantuvo y amplió la construcción de instituciones y organis-
mos burocráticos para regular la vida social y económica. Sin embargo con-
trastando con la experiencia europea, este desarrollo no irá acompañado de
estabilidad política. Regímenes democráticos con prácticas autoritarias,
proscripción de mayorías, dictaduras militares y violencia política son ele-
mentos distintivos en el desarrollo de las instituciones del Estado de Bie-
nestar en nuestro país.
Como una paradoja, los arreglos institucionales fueron creciendo en la
medida que se suprimía su lado democrático. La ausencia del juego de los
partidos políticos es paralelo al crecimiento de los programas sociales, los
niveles de beneficio y la expansión de los instrumentos masivos de regula-
ción (Lo Vuolo 54) Para dar cuenta de esta aparente paradoja debemos ex-
plicar algunos procesos que se desarrollan a partir de 1955.
Los problemas del ciclo económico y nuevos actores de la vida

política
En efecto, el derrocamiento del peronismo habría de implicar, en varios sen-

tidos, el cierre de un ciclo histórico. En lo económico, quedaba atrás, agota-
do, un modelo de acumulación, iniciado con la crisis del 30 y reforzado en la
década del 40, a partir de la modificación del patrón de distribución social.
En lo político, el fin del primer peronismo arrasaba con un orden legítimo,
sostenido por una alianza de intereses que Perón había articulado entre las
Fuerzas Armadas, el sindicalismo y las corporaciones patronales que repre-
sentaban a sectores vinculados con el mercado interno en expansión.
A partir de su caída, ninguna experiencia gubernamental logró satisfacer
los requisitos mínimos necesarios para sostener un orden estable, no existió
un sector o bloque que lograra durante un lapso de tiempo prolongado una di-
rección social y política. Faltó desde entonces una ecuación política capaz de
116
articular a la sociedad con el Estado, de establecer mecanismos claros de ex-

clusión y de recompensa y de fundar una legitimidad reproductora del siste-
ma, basada en la fuerza y también en el consenso (PORTANTIERO, 1977).
A lo largo del período de 1955 a 1976 los vínculos entre inestabilidad po-
lítica y economía estimularon la heterogeneidad de los actores que gravita-
ban en la toma de decisiones políticas y ante su debilidad, los mismos ce-
dieron a las demandas destinadas a favorecer distintos intereses
sectoriales.
La Revolución Libertadora, a pesar de las contradicciones y los múltiples
intereses existentes en su seno, colocó las bases institucionales de lo que
el capitalismo argentino venía reclamando desde principios de la década de
1950 y sintetizó en el congreso de la Productividad de Mayo de 1955: la
“...si no es posible el
sustitución de trabajo por capital en el desarrollo industrial. aumento de la produc-
Las opciones de los empresarios en esa época se limitaron a intentar au- ción en la mecanización moder-
mentar la productividad con la maquinaria existente y con el rendimiento de na y la automatización, el pro-
blema deberá resolverse sobre
los obreros. Pero desde 1955 se produce una ofensiva que modifica las la base de la planta existente
cláusulas de los convenios laborales, la inclusión de propuestas de mejoras [...] mejorar y aumentar la pro-
salariales a cambio de obtención de mayor productividad. Junto con ellas se ducción y la productividad de
incluyeron limitaciones formales del control de las organizaciones gremiales cada maquina, de cada hombre
y de cada proceso. En el con-
dentro de las plantas, la suspensión de las negociaciones colectivas y la greso de la productividad y del
proscripción sindical. En este sentido si bien la heterogeneidad de los acto- Bienestar social (se recalcaba la
res signará a todo el período hay objetivos comunes para revertir el poder de necesidad de que los obreros
aceptasen la racionalización y li-
los sindicatos a los efectos de:
mitasen el poder ‘inmoderado’
de las comisiones internas de
1. revertir la distribución del ingreso, reconstituir los beneficios empresaria- delegados gremiales [...] ¿Cuá-
les y alentar nuevas inversiones de capital, les eran los obstáculos que se
oponían a esta mayor producti-
2. acrecentar la disponibilidad de fuera de trabajo para ponerla al servicio vidad obrera? [...] Esto se mani-
de la racionalización de la estructura productiva, fiesta de modos interrelaciona-
3. crear un orden menos dependiente del sostén activo de la clase obrera. dos: 1) la falta de definición
adecuada en cuanto a objetivos
de producción y de esfuerzo de
Este diseño de política fue más fácil de concebir que de llevar a la práctica. trabajo; 2) la existencia de una
La coalición conformada por los propietarios rurales, los sectores del empre- serie de cláusulas en los conve-
sariado industrial y las clases medias que apoyaron a los insurgentes de nios colectivos que los obreros
consideran conquistas cruciales
1955 revelaron pronto su debilidad para encararlo. Más allá de la común in-
para la reglamentación de las
tención de redefinir la relación de fuerza en perjuicio de las bases sociales condiciones de trabajo, mien-
del peronismo poco era lo que acercaba entre sí a los componentes de di- tras que los empleadores veían
cha coalición. en ellas el obstáculo para au-
mentar la productividad; 3) el
poder de las comisiones de de-
legados gremiales” (James,
❘❚❚ “una política regresiva de ingresos despertaba los justificados temores de D,1990)
las clases medias asalariadas; la racionalización de una economía desarrolla-
da con el auxilio de la intervención estatal y altas barreras proteccionistas era
visto desde ángulos diferentes por los propietarios rurales, la amplia faja de
empresarios medios y los grandes capitales nacionales y extranjeros; final-
mente la creación de un orden político nuevo estimulaba las ambiciones riva-
les de los partidos que se disputaban la herencia de la revolución militar.” (TO-
RRE, 1983, P. 21) ❚❚❘
Mientras el fraccionamiento de la coalición se hacía evidente, estos intentos

de disciplinamiento en las fábricas encontrará una clase obrera que lleva
117
adelante un proceso de resistencia a estos embates. Tal como aclara acer-

tadamente J.C.Torre, esta madurez se relaciona con componentes funda-
mentales de la construcción del Estado de Bienestar. En primer lugar, en el
pleno empleo y la solidez de la organización sindical que se potenciaban mu-
tuamente. La escasez relativa de trabajadores le da a los sindicatos y, cuan-
do están proscriptos, a las comisiones internas en las fábricas una capaci-
dad de negociación donde una de las preocupaciones más importantes es
el mantenimiento de las fuentes de trabajo y la estabilidad laboral, evitar los
cierres y las medidas de racionalización. Los sindicatos pusieron un freno
importante a la modernización y lo lograron en parte porque la homogenei-
dad de los sindicatos se relacionaba, en segundo lugar, con una convicción
general política compartida: el peronismo. El sindicalismo como fuerza so-
cial adiciona, frente a la proscripción peronista, la función sui generis de re-
presentar esta lealtad política. Sobre este poder sindical y su capacidad de
presión sobre el Estado volveremos más adelante.
Este proceso de reformulación del poder sindical, de disciplinamiento
en las fábricas era considerado uno de los elementos necesarios para
avanzar en el proceso de industrialización cuyos limites eran claros al fina-
lizar el período peronista. Arturo Frondizi (1958- 1962) será quien consu-
mará en lo económico el nacimiento de esta etapa. Para ello estimulará el
ingreso masivo del capital extranjero en la industria. Tal como nos aclaran
Llach y Gerchunoff:
❘❚❚ “Su punto de partida era un diagnóstico aplicable a todas las regiones del
mundo que todavía no habían completado su industrialización. Un primer postu-
lado sobre el que se basaba el desarrollismo era el pesimismo respecto a las
exportaciones de productos primarios.(...) Según esta óptica desarrollarse era
desarrollar las manufacturas, hasta transformarse en una economía entera-
mente industrializada. En el caso de la Argentina, era obvio que parte del cami-
no ya estaba recorrido. Pero el carácter desbalanceado de su estructura indus-
trial (concentrado en las ramas livianas) hacía necesario un impulso que
garantizara definitivamente el paso de una economía agroexportadora a una
economía industrial, la clave era la expansión vertical, es decir, el acople de las
actividades de producción de insumos y bienes de capital a las ramas ya más
expandidas. Este empuje final hacia una ‘economía industrial integrada’ reco-
nocía una serie de prioridades” (LLACH Y GERCHUNOFF, 1998, PP 249-251) ❚❚❘
La puesta en marcha del proyecto desarrollista, estará sometida a tropiezos

constantes pero consolidará ciertos aspectos de no retorno en la estructura
de la economía y de la sociedad argentina. En efecto, durante ese período
se colocaron las bases para la consolidación en la esfera de la producción
de un nuevo actor social, el capital extranjero radicado en la industria, quien
logrará reestructurar a su favor las relaciones de predominio tanto en el in-
terior del sector cuanto en la economía en su conjunto: la burguesía indus-
trial local aquella que se relacionaba con el mercado interno deberá, en me-
dio de serios conflictos, amoldarse a sus decisiones y la tradicionalmente
poderosa burguesía pampeana será desplazada de su posición de liderazgo,
aunque sin perder su capacidad de presión, poderosa sobre todo en los mo-
mentos de crisis. Al impulso de una ola de inversiones extranjeras directas
118
en industrias y servicios, el control sobre los sectores más dinámicos de la

estructura productiva urbana se internacionalizó y oligopolizó, modificando
rápidamente las relaciones de fuerza en la sociedad. En apenas tres años,
Entre diciembre de
los rasgos de la clase dominante argentina experimentaron cambios sustan-
1958, fecha de la pro-
ciales. mulgación de la ley de inversio-
Pero quizás, más que los valores absolutos que marcan esta presencia nes extranjeras presentada por
del capital extranjero, principalmente norteamericano, radicado en las ramas Frondizi, y 1962 se autorizaron
radicaciones por algo más de
dinámicas, interesa destacar su impacto relativo en términos de la conmo- 500 millones de dólares, el 90%
ción que opera sobre la sociedad argentina: el monto total de las inversio- de los cuales concentrados en
nes norteamericanas en la Argentina subió de 472 millones de dólares a las industrias químicas, petro-
químicas y derivados de petró-
1,148 millones, lo que implica un incremento del 243%.
leo, material de transporte, ma-
El efecto, en cuanto a monto, origen y destino de las inversiones, contri- quinarias eléctricas y no
buyó a remodelar la economía nacional, articulada básicamente hasta en- eléctricas. Los 25 mayores pro-
tonces a través del negocio de las exportaciones agropecuarias, de la pre- yectos agruparon el 67% de las
inversiones y un 65% de ellas
sencia subordinada de una industria local productora de bienes de consumo
correspondía directamente a
no durable y de un Estado empresario que controlaba buena parte de los empresas norteamericanas. Si
servicios, como herencia de la administración peronista. bien 120 de las 254 radicacio-
Lo que nos interesa remarcar aquí es la capacidad que esto tuvo para nes autorizadas pertenecían a
empresas preexistentes, desde
modificar la lógica de las relaciones laborales en la Argentina a partir de la el punto de vista del monto del
puesta en marcha de nuevas formas de organización del trabajo que analiza- capital autorizado esos casos
remos más adelante. abarcan sólo el 4% del total. Es-
ta característica se revela en el
Ciertamente, este impulso de modernización de la estructura económica
Censo Económico de 1963: cer-
no pudo evitar una crisis externa: el programa desarrollista implicaba la ne- ca del 50% de la producción de
cesidad de un aumento en la demanda de importaciones (materias primas, empresas extranjeras corres-
bienes intermedios, maquinarias, tecnología) que sólo podía ser equilibrada pondía entonces a estableci-
mientos que iniciaron su activi-
con un aumento de la exportación de productos agropecuarios. Al no obte-
dad en 1958. (SOURROUILLE, J,
nerse éxitos significativos con ese sector, la recesión se hizo presente. En 1976, El impacto de las empre-
este punto, los gobiernos adoptaron reiteradamente la solución preconizada sas transnacionales sobre el
por el FMI: una fuerte devaluación de la moneda y un aumento del precio de empleo y los ingresos: el caso
de la Argentina, OIT)
los combustibles, que permitía equilibrar las cuentas externas y los ingresos
fiscales a costa de una fuerte recesión y un golpe inflacionario. Esta forma
de funcionamiento de la economía fue denominada de stop and go.
Tal como explica A. Pucciarrelli, el estancamiento crónico del sector agro-
pecuario se convirtió en un obstáculo insuperable, en un estrecho cuello de
botella que durante veinte años restringió el crecimiento de la producción y
trastronó el modo de funcionamiento de la economía en forma global y per-
manente. Cuando supera cierto limite, el incremento de la producción interna
-y el consecuente aumento de las importaciones - genera una demanda in-
sastifecha de divisas que ya no puede proveer el rígido sector exportador.
Consume, entonces, las reservas de divisas del Banco Central y provoca un
fuerte déficit de la balanza de pagos externa. La fase expansiva del ciclo eco-
nómico genera de ese modo un desequilibrio en el balance externo cuyo sín-
toma inmediato es la caída abrupta de la disponibilidad de divisas que, si no
es conjurado a tiempo, puede impedir el cumplimiento de algunas de las obli-
gaciones ya contraídas. En las situaciones más graves se puede llegar a la
cesación de pagos. Para frenar la crisis externa y amortiguar los efectos que
ella tiene sobre el equilibrio interno del sistema, el Estado interviene implan-
tando un plan de estabilización, utilizando un intrumento principal: la devalua-
ción de la moneda. Se trata de una estrategia monetaria efectiva, destinada
a ‘enfriar’ la actividad económica, haciendo caer mediante la aceleración del
ciclo inflacionario y la modificación de los precios relativos en el mercado, el
119
salario real, el consumo de los sectores urbanos, la producción destinada al

mercado interno y en ciertas circunstancias, durante lapsos mas cortos, el ni-
vel de beneficios del empresariado industrial. Provocando un nuevo tipo de
combinación entre el estancamiento e inflación, denominada estanflación pa-
ra diferenciarla de todos los otros tipo de experiencias inflacionarias registra-
das en las economías centrales, el Estado aprende a conjurar temporalmen-
te la crisis de la balanza de pagos y a recomponer, por esa vía, el volumen de
la reserva nacional de moneda extranjera.
De esta manera, un eventual aumento de la exportación de bienes agro-
pecuarios, incentivado por la devaluación monetaria, se combina con la dis-
minución de la demanda de bienes importados y permite conjugar el déficit
de divisas. Se restablece el equilibrio de las cuentas externas, se atienden
las obligaciones de pagos en el exterior y recomienza el ciclo mediante el re-
lanzamiento de la etapa expansiva, en condiciones similares a las del ciclo
anterior. Sin embargo, en la nueva etapa los agentes capaces de iniciar la
recuperación económica deben enfrentar los efectos de arrastre de la ante-
rior situación de estanflación.
En efecto, de esa combinación de regresión económica e inflación mone-
taria se sale con mayor inflación, caída de algunos sectores de la produc-
ción, y especialmente con una nueva torsión del esquema de distribución
que, como veremos más adelante, implica mayor concentración de la propie-
dad y el ingreso, dentro de un contexto general inestable y un futuro cada
vez mas imprevisible. A pesar de ello, esta vertiginosa sucesión de ciclos
económicos cortos y abruptos, de no más de tres años promedio de dura-
ción, donde dos tendencias contrapuestas, crecimiento y regresión, se re-
quieren y condicionan mutuamente, se convierte en un modo de funciona-
miento permanente que logra mantener un precario equilibrio, evitar grandes
crisis y crecer moderadamente, por lo menos hasta mediados de la década
del setenta.
Pero, los mismos factores puestos en juego para prolongar el equilibrio
inestable, mientras se crece moderadamente, encierran a la economía dentro
de un círculo vicioso que la mantiene sujeta a sus propias debilidades y la
obliga a perpetuarse languideciendo, sin haber podido resolver una cuestión
crucial, que resume y expresa todas sus limitaciones estructurales: la escaza
envergadura del proceso de acumulación de capital. Por esa razón, Pucciare-
lli lo denomina el ‘círculo vicioso del equilibrio inestable’. (Pucciarelli, 1997)
No se trataba solamente de un ciclo económico, en esa coyuntura cada
uno de los actores de la vida económica procuraban sacar ventajas adicio-
nales pues la devaluación implicaba una transferencia de ingresos que po-
día ser orientada de un modo o de otro. Estas forma de funcionamiento del
ciclo económico afectó la definición de las políticas en el largo plazo en la
medida que los sectores empresarios estuvieron tentados de buscar estas
ganancias especulativas. Por otro lado ante el ciclo: devaluación, inflación y
recesión comienzan a crecer las demandas hacia el Estado con lo que inme-
diatamente crece la conflictividad social y las demandas por parte de los
sectores afectados en la fase recesiva, fundamentalmente los asalariados y
los sectores industriales que abastecen al mercado interno. Estos presio-
nan sobre el Estado para revertir el ciclo económico.
La inflación reemplazó así a la política como definidor de los compromi-
sos interesectoriales, al actuar como definidora de los conflictos económico
sociales. Así, de algún modo los desfasajes que se producían permanente-
120
mente en la economía, en el sistema fiscal y en el sector externo, fueron

manejados precariamente por el gobierno de turno a través de mecanismos
inflacionarios. (CAVAROZZI, 1999)
Durante decenas de años, nuestro país funcionó sustentado en el
“acuerdo inflacionario”, lo que si por un lado contribuía a amortiguar la in-
tensidad de los conflictos intersectoriales por la distribución del ingreso, te-
nía una desventaja decisiva: la posibilidad que tenían los actores de desres-
ponsabilizarse de los resultados por ellos producidos, que quedaban
opacados por la inercia y aparente automaticidad del proceso.
Las responsabilidades se descargaban en las acciones del Esta-

do que aparecían así como las causas exclusivas de la infla-
ción. A su vez, la inflación acelerada tendía a asociarse con la
devolución de las capacidades regulatorias del Estado a los in-
tereses privados; aún más genéricamente “la inflación disuelve
el sentido mismo de la existencia de una autoridad pública
efectiva capaz de hacer cumplir por igual las reglas a los que
tienen y a los que no tienen” (HIRSH Y GOLDTHORPE, 1978).
En este sentido las políticas estatales se convierten en meca-
nismos mucho más fuertes que la reasignación del mercado.
Destaquemos algunos elementos nuevos implantados durante el “desarro-

llismo” como datos estructurales, aunque varios entrarán en un proceso de
complejización mayor.
Primero, la concentración de las inversiones (y por lo tanto de las nuevas
industrias) en la Capital Federal y su periferia; en la provincia de Santa Fe y
en la ciudad de Córdoba, siendo esta última, seguramente, la zona que con
mayor nitidez sintió el impacto brusco del cambio. Esto agudiza el desequili-
brio regional.
Segundo, la mayor heterogeneización de la clase dominante, manifestada
en lo que ha sido calificado corno proceso de “diversificación del liderazgo
empresario” que complejizó notablemente la trama de acuerdo-oposición de
intereses en el interior de la burguesía, tanto urbana como rural.
Tercero, – y que profundizaremos en un apartado posterior – las modifica-
ciones operadas, en una primera etapa, en la composición interna de la fuer-
za de trabajo a través de diferenciaciones salariales nítidas a favor de los
trabajadores de las ramas dinámicas.
Por eso, si de la experiencia de Frondizi surge una Argentina remodelada,
de la crisis posterior a su derrocamiento, desatada por quienes se le opo-
nían desde la nostalgia por el pasado, madurarán protagonistas que intenta-
rán una modificación sustantiva de las relaciones de fuerza políticas e ideo-
lógicas vigentes hasta entonces. (Portantiero, ob.cit)
La mayor complejidad de la economía y el desplazamiento que en este nivel
opera lo que podríamos llamar la “burguesía internacionalizada” en detrimento Capacidad de un sector que de-
del viejo capitalismo urbano y rural, habrá de transformarse en el progresivo in- viene predominante en la eco-
nomía para proyectar
tento por proyectar ese predominio económico en hegemonía política.
sobre la sociedad un
El experimento llamado “Revolución Argentina” (1966-1973), especial- orden político que lo exprese le-
mente durante sus primeros tres años, configurará la expresión aparente- gítimamente y lo reproduzca.
mente más compacta del mismo.
121
Por otro lado, el impulso modernizante del “desarrollismo” había comen-

zado a promover, como participante significativo en el funcionamiento del
sistema político, a un sector técnico directamente ligado con los nuevos pro-
cesos de acumulación capitalista en todas sus esferas; una verdadera “bur-
guesía gerencial”. Representante directa o indirecta de los intereses de ese
sector económico que apostaba a la consolidación de su hegemonía sobre
la sociedad, esta capa tecnocrática (a la que Portantiero denomina el esta-
blishment que comenzará ya en época de Guido (1962) a proyectarse hacia
la función pública, desplazando a los viejos políticos y abogados ligados con
otras formas de acumulación (y de representación) que pasaban a estar su-
bordinadas.
La emergencia de ese estrato era indicativa de una modernización gene-
ral de la sociedad argentina, presente tanto en el tipo de consumos (y en las
expectativas de consumo) de las clases medias, cuanto en la estructura an-
titradicionalista que comenzó a darse durante ese período a los patrones
ideológicos dominantes, desde la Universidad, en plena expansión “cientifi-
cista”, hasta en los medios de comunicación.
Este movimiento hacia la modernización política, que envolvía como prin-
cipal derrotado al sistema tradicional de partidos, involucró el ascenso de
otra fuerza social, arrinconada desde el derrocamiento de Perón en 1955: la
burocracia sindical.
Tras una serie de acercamientos y enfrentamientos, en 1961 Frondizi de-
volvió a los sindicatos el control de la Confederación General del Trabajo, in-
tervenida por el Estado desde hacía seis años. Este acto del desarrollismo
habría de permitir que en los ásperos conflictos desencadenados durante el
gobierno de Guido (1962), las organizaciones gremiales reaparecieran como
por Augusto Vandor, lí- grupos de presión: son esos los años en que comenzará a gestarse en el in-
der del poderoso gre- terior del sindicalismo peronista la corriente llamada “vandorista” creciente-
mio metalúrgico (UOM) mente dispuesta a autonomizarse de Perón y a construir un proyecto político
propio, capacitado para negociar directamente (esto es, sin la mediación de
Perón) con los otros factores de poder.
El crecimiento del papel del sindicalismo se debe a múltiples factores
que permiten entender o encontrar una clave explicativa del crecimiento y la
ampliación de las políticas de Bienestar. El retroceso de los partidos políti-
cos colocó junto a los sindicatos, también en un primer plano institucional,
a las organizaciones corporativas empresarias, expresivas en su variedad,
de los intereses económicos directos de las distintas fracciones del capital
(cada vez más diversificados), pero también articuladoras de proyectos polí-
ticos de mayor alcance. Es alrededor de ellas que se nuclean los técnicos,
como asesores y redactores de programas tendientes a la constitución de
alianzas con otras fuerzas sociales, condición indispensable frente a la si-
tuación política.
A estos actores –establishment, burocracia sindical, organizaciones em-
presarias– debe sumarse la modificación operada en el comportamiento de
las Fuerzas Armadas.
En efecto, si el desarrollismo había impuesto radicales modificaciones en
el perfil económico y social de la Argentina, la salida de la crisis del 62 y el
63 señalaría también pautas que permiten explicar las razones de la Revolu-
ción Argentina.
Desde 1964 hacia adelante (nítidamente hasta 1971) el proceso econó-
mico de Argentina se caracteriza por:
122
1) Crecimiento ininterrumpido del PBI, sin ningún año de recesión;

2) Crecimiento sostenido del producto industrial;
3) Aumento de la capacidad del sector industrial para ocupar mano de obra;
4) Participación de las grandes empresas de las ramas vegetativas (nacio-
nales o extranjeras) y de las medianas empresas de las ramas dinámicas
(nacionales o extranjeras) junto con las grandes empresas extranjeras de
las ramas dinámicas, en los mayores crecimientos del monto de ventas;
5) Atenuación de los ciclos originados en el sector externo, lo que permitió
superar, las “minirrecesiones” de 1966-67 y 1971-72;
6) Estabilidad en los patrones de distribución del ingreso y progresiva ate-
nuación de las diferenciaciones internas dentro de los asalariados, luego
del brusco ascenso de los índices de dispersión en la primera etapa de
instalación masiva del capital extranjero en la industria;
7) Descenso del nivel de desocupación que baja del 7,2% al 5,8% entre los
años 1964 y 1971.
El gobierno de Illia no frena esas tendencias, pero tampoco las impulsa. A

sus espaldas se está produciendo la consolidación de una nueva realidad
en la economía y en la sociedad, pero la Unión Cívica Radical no es capaz de
sintetizar en el Estado ese nuevo esquema de fuerzas. Esta incapacidad de
Illia para responder a las exigencias del sistema económico provocará su
caída el 28 de junio de 1966. El derrocamiento del radicalismo arrastraba
tras sí, simbólicamente, a la totalidad del sistema de representación en el
que estaba incluido.
Cuando los militares toman por asalto el poder y utilizan como explica-
ción de su alzamiento el deterioro de los partidos políticos, decían una ver-
dad: su crisis de autoridad era flagrante. La acumulación de capital, el incre-
mento de la eficacia del sistema económico, la racionalización del Estado,
eran demandas que se asentaban sobre la lógica del desarrollo capitalista,
tal cual había sido impulsado desde 1959. No estaba en la capacidad del
viejo sistema de partidos asumir esas tareas: es a ese cuello de botella po-
lítico que el golpe de junio intentará poner fin. (Portantiero, 1977)
Durante el período 1966-1973, años de la Revolución Argentina, se puso
en marcha el experimento más coherente y en las mejores condiciones de
factibilidad desplegado por la fracción dominante en la economía para supe-
rar el “empate” a su favor y transformar su predominio en hegemonía. Ya al
cabo de los primeros tres años ese ensayo mostraba los signos de su fraca-
so. Pese a que, en líneas generales, las condiciones económicas, naciona-
les e internacionales, trabajaban a su favor, el proyecto no pudo superar los
obstáculos que se le interpusieron. ¿Por qué los sectores más dinámicos
del capitalismo no pudieron sintetizar en el Estado la complejidad de la so-
ciedad civil a través de un equilibrio entre los distintos factores de poder y
terminaron aislados y derrotados políticamente?.
Tal como analiza Portantiero:
❘❚❚ “Avanzar en una respuesta para estas preguntas implica ya saltar de los de-
terminantes económicos del “vacío hegemónico” argentino para introducirse en
otras variables: principalmente, las características del sistema político, entendi-
do como sistema institucional complejo de toma de decisiones, en el que una
pluralidad de actores sociales gradúa la obtención de sus demandas a partir de
123
niveles que van, desde el poder efectivo para decidir, hasta la capacidad para
influir defensivamente, para vetar, a través de variadas formas de presión.
No caben dudas que el “empate” político en Argentina está articulado con el
empate social y en ese sentido resultan insustituibles los análisis de las cau-
sas estructurales de esa capacidad de bloqueo diseminada en la sociedad. Pe-
ro lo que interesa especificar es el modo con que ese complejo proceso se ex-
presa en el nivel mismo de las fuerzas sociales que actúan en el Sistema
Político: esto es, cómo esa inestructuración entre Sociedad Civil y Estado influ-
ye sobre los comportamientos de los distintos actores.
Sobre las Fuerzas Armadas, tensionadas permanentemente entre el nacionalis-
mo y el liberalismo, nunca despojadas del todo de los sueños populistas que
en los cuarenta elevaron al coronel Perón desde el cuartel hasta los sindicatos.
Sobre estos últimos, factor real de poder como en pocos países de Occidente
(y como en ninguno de América Latina), expresivos de la clase trabajadora pero
capacitados, a la vez, por su convincente antisocialismo, para dialogar con
otros sectores internos al sistema y para ser, según el momento del ciclo, ejes
sociales de una coalición con la burguesía industrial preocupada por el desarro-
llo del mercado interior. Sobre los Partidos Políticos, inconsistentes como orde-
nadores potenciales de la hegemonía, pero aptos para representar el “sentido
común” de las capas medias, tanto urbanas como rurales. Sobre, en fin, las or-
ganizaciones corporativas empresarias y la tecnoburocracia vinculada directa o
indirectamente con sus proyectos, los exponentes más nítidos de las respecti-
vas “lógicas” de las fracciones de la clase dominante, y no siempre exitosos,
sin embargo, en hallar las vías para vehiculizar coaliciones estables con otros
factores de poder y, a partir de allí, reconstruir a un Estado desde hace tanto
tiempo superado por las presiones cruzadas que vienen desde la sociedad”
(PORTANTIERO, 1977) ❚❚❘
La irrupción brusca de una fracción de clase que pasa a controlar los nú-
cleos más dinámicos de la economía no podía sino alterar la correlación de
fuerzas en el interior de la burguesía, así como redefinir las relaciones globa-
les entre el conjunto de las clases dominantes y las dominadas. Este des-
plazamiento, que introducía nuevos cortes económicos y sociales, planteaba
también características nuevas en la evolución del ciclo económico, lo que
venía a complicar aún más el alineamiento de las fuerzas, sobredetermina-
do su comportamiento por el momento del ciclo.
En este sentido, lo que queremos remarcar es que esta forma de Estado
no tenía un régimen de gobierno explícito y se resolvía a través de una serie
de acuerdos implícitos entre los grandes actores sociales que condujeron la
sociedad y la economía de ese período. Se hace referencia así a una serie
de acuerdos entre los grandes empresarios capitalistas, los sindicatos y las
grandes empresas públicas, con la participación de una forma más contra-
dictoria y más renuente de los sectores terratenientes de la pampa húmeda.
La base de los acuerdos fue la expansión de las áreas de influencia del Es-
tado, que radicalizará la centralidad de lo estatal en su sentido más estric-
to, estatal-ejecutivo, constituyendo lo que ha sido caracterizado como un pa-
trón estatista de politización.
A diferencia de lo ocurrido en el momento inicial de la construcción del
Estado de Bienestar, la acción estatal no se concretó en proyectos guberna-
mentales estables. Las demandas de intervención fueron contradictorias y
124
eso implicaba que el crecimiento burocrático se diera junto con el debilita-

miento de las capacidades del Estado.
❘❚❚ El hecho observable más evidente de la crisis estatal fue la acción de la bu-
rocracia militar destituyendo a todos los gobiernos civiles de esos veinte años,
cuyo origen poco legitimo se hallaba en los vetos y proscripciones impuestas por
las mismas Fuerzas Armadas. Sobre este fondo de inestabilidad institucional, se
crearon de manera contradictoria e inorgánica muchas estructuras burocráticas
con funciones mal definidas, o superpuestas que respondían a presiones de gru-
pos políticos o empresarios, cuyo dominio circunstancial de la situación política
incrementaba la crisis de las instituciones.” (SIDICARO, R, 2001, P 32.) ❚❚❘
La fórmula política tuvo un carácter híbrido que contuvo una tensión nunca re-
suelta entre democracia y autoritarismo (Cavarozzi, 1996, p 130). Por supues-
to, la Argentina no fue plenamente una democracia pero tampoco fue un régi-
men corporativista, más bien lo que funcionó en nuestro país fue un modelo
de gobierno débil, al que podemos llamar “de piloto automático”, en el cual
las relaciones entre actores y gobierno se basaron en la capacidad de presión
de los actores, siendo la inestabilidad política el resultados más evidente.
La particularidad de esta forma de acumulación, sustentada por un poder
compartido cuyos desajustes internos se zanjan mediante bruscas y sucesi-
vas traslaciones de ingresos que sacuden el cuerpo social del país, cierta-
mente explica, en una instancia última, las formas políticas del capitalismo
argentino. Formas que testimonian una suerte de “imposibilidad hegemóni-
ca”, dadas las recurrentes dificultades que enfrentan para elaborar una coa-
lición estable las capas más concentradas de las burguesías urbana y rural.
Periódicamente, distintas fracciones buscan dar un vuelco a la situación,
tratando de montar un modelo de acumulación alternativo que fueron al fra-
caso. Sin embargo, no existió una primacía de un sector o bloque capaz de
extender durante un lapso relativamente prolongado una dirección social y
política. Sin embargo, en los momentos en que cada uno de ellos tuvo ma-
yor gravitación sobre las decisiones del Estado lograron medidas para acre-
centar sus beneficios, ya fuese mediante la creación de protecciones y de
privilegios perjudicando a otros sectores, adoptando estímulos a sus activi-
dades, por la sanción de moratorias impositivas o la condonación de deudas
o el traspaso de empresas quebradas al sector público. Sólo para nombrar
algunos ejemplos que contribuyeron a ¿agrandar? el Estado o a hacer más
desarticulada su acción.
❘❚❚ “Así, la falta de un actor socioeconómico en condiciones de hacer prevalecer

de forma estable sus intereses provocó que las ventajas circunstanciales o
temporarias de cada uno de ellos se convirtieran en un problema cuyos efectos
objetivos se trasladaban a la estructura del Estado” (SIDICARO, 2001, P 35) ❚❚❘
Sometidos a una marea cruzada de presiones defensivas, desde el interior y

el exterior de las clases dominantes, desde los planos de la economía y los
de la política, esos intentos hegemónicos de distinto signo resultaron, final-
125
mente, quebrados. Una y otra vez el Estado fue desbordado por la sociedad.
(O’Donnell, 1997)
Cambios en la estructura social
Ahora bien, esta lógica compleja donde la debilidad del poder público permi-
tió que la capacidad de presión del sector sindical creciera entre la de otros
actores sociales, amplió las bases de las políticas de bienestar, en particu-
lar en gobiernos que buscaban elementos de legitimación social. Sin embar-
go, en muchos casos, los cambios en la estructuración social llevaron a
efectos contrarios y en otros, la apropiación de las políticas sociales y la in-
cidencia del sindicalismo en su gestión se desarrollaron para hacer decrecer
su fuerza. Esta tensión y estas contradicciones signan el desarrollo de las
políticas durante este período.
Ahora bien, debemos ver que el desarrollo de este sistema modificó los
patrones sociales de la Argentina.
En primer lugar, entre los años 1960 a 1970 se registró un crecimiento
global de la economía aunque las desigualdades intersectoriales fueron pro-
nunciadas. En el sector rural el crecimiento siguió siendo muy lento por lo
que continuó expulsando mano de obra hacia las ciudades.
El sector industrial en cambio registró una tasa anual de crecimiento del
PBI del 6,1% que impulsó el crecimiento global de la economía. La expan-
sión de la actividad industrial en el período anterior era resultado del creci-
miento de la pequeña y mediana empresas, casi no se registraron instala-
ciones de grandes plantas fabriles y no hubo una diferencia importante en
los niveles salariales de los obreros. En el período de 1963 a 1973, en cam-
bio, el proceso económico más importante fue la concentración de la activi-
dad industrial en grandes plantas fabriles instaladas a partir del ingreso de
las inversiones de capital extranjero. Estas nuevas industrias incorporaron
trabajadores especializados con salarios más elevados que el resto de los
obreros. Sin embargo el crecimiento industrial tuvo poca capacidad de crea-
ción de nuevos puestos de trabajo. Las ramas de las industrias que más
crecieron fueron las que incorporan más tecnología. Frente a la disminución
de la capacidad generadora de empleo una parte importante de la fuerza la-
boral fue absorbida por la construcción y el sector terciario (comercio, trans-
porte y empleo publico)
El balance global del modelo desarrollista muestra algunas de las bonda-
des prometidas pero también muchos rasgos que difícilmente podrían ser
catalogados como tal.
El modelo desarrollista implicó un aumento en los niveles de salarización,
elemento fundamental en la construcción del Estado de Bienestar; funda-
mentalmente, por lo que decíamos antes sobre que en la Argentina se rela-
cionan los arreglos institucionales del EB a partir de “agregados” y por otro,
por el alto nivel de homogeneidad que se encuentra en ellos. Sin embargo, y
tal como demuestra Susana Torrado, estos tendrán algunas particularidades
importantes. Puesto que si bien se acelera la creación de empleo urbano, la
dinámica de crecimiento de los diversos estratos sociales es diferente.
❘❚❚ “En primer lugar, la clase media autónoma crece poco en términos netos,
un fenómeno que refleja la compensación entre la desaparición absoluta de
126
pequeños industriales y el aumento absoluto de pequeños propietarios del co-

mercio y los servicios. Ahora bien, aún aceptando que muchos migrantes re-
ciente pudieron haberse incorporado directamente al estrato de pequeños pro-
pietarios, es plausible que tal dinámica implicara mayoritariamente un
trasvasamiento de los estratos medios autónomos de la industria que fueran
desplazados por el proceso sustitutivo, hacia posiciones sociales análogas en
el sector terciario, (...) En segundo lugar, la clase media asalariada alcanza du-
rante esta etapa su ritmo más rápido de expansión, con la particularidad de
que ahora crecen más velozmente sus categorías ocupacionales de mayor re-
querimiento educacional (profesional y técnico). (...) En tercer lugar, en lo que
concierne a la clase obrera asalariada se recordará que durante el desarrollis-
mo disminuye en términos absolutos el número de obreros de la industria (...)
Por el contrario, si parece haber cumplido este papel el empleo obrero califica-
do y no calificado asalariado en la construcción (...)Por último puede razona-
blemente conjeturarse que el canal de movilidad laboral más importante fue el
empleo autónomo de clase obrera en el sector servicios, en el que aseguraba
durante esta etapa iguales o mejores ingresos que muchas posiciones de
obreros asalariados. En suma es un panorama de conjunto complejo en el que
no sólo hay migraciones del campo a la ciudad sino trasvasamientos urba-
nos.“ (TORRADO, 1986, P 428-429) ❚❚❘
Ciertamente, durante el período se verifica una modernización y complejización

de la división del trabajo en todos los sectores productivos cuya manifestación
más evidente es la expansión del trabajo de clase media asalariada y por otro
son impactantes el crecimientno del cuentapropismo, incremento del empleo
precario. El desarrollismo indujo un elevado crecimiento económico global y
una innegable modernización de la estructura social pero a un costo que llevó
a marginar a una franja importante de la población.
La regulación de las relaciones obrero patronales
Durante este período se produce el desarrollo de un sistema paradigmático

de las relaciones laborales. Este sistema institucionaliza –como afirma Mar-
ta Novick– una forma de acuerdo social que podría caracterizarse como
“acuerdo fordista” por el cual se legitimaba:
a) Un alto grado de intervención y regulación estatal en las relaciones labo-

rales (tutela de derechos, reconocimiento de actores, facultad de homolo-
gación, conciliación y arbitraje, facultades de control y sanción, etc)
b) Una fuerte centralización a partir de la negociación por rama de actividad.
c) Un fortalecimiento del poder institucional de los sindicatos con persone-
ría gremial. El Ministerio de Trabajo continúa otorgando personería única
al sindicato mayoritario de la rama y con ella el monopolio de la accion
paritaria.
d) El predominio de determinadas categorías socioprofesionales de trabaja-
dores (obreros y empleados urbanos, industriales y privados)
e) Una forma de negociación cupular que tendía a fortalecer las dirigencias
nacionales sobre las locales y una estrategia centralizada de decisiones.
f) Un costo salarial basado en el acuerdo paritario y en una recuperación
del poder adquisitivo regulada en forma diferida por índices oficiales del
127
costo de vida y en la aplicación de índices globales de crecimiento del

producto bruto para cálculo de productividad.
g) Una organización del trabajo taylorista fordista que difundía métodos de
disciplinamiento y control sobre la fuerza de tabajo y acordaba con los
patrones los ritmos de trabajo y los niveles de producción.
Este acuerdo social establecido entre Estado, patrones y asalariados se ma-

Siguen vigentes mu- terializó en una serie de leyes que regularon las relaciones laborales duran-
chas de las leyes san- te el período
cionadas durante el período pe- Los trabajadores se nuclean en una central única que de los 80000 afi-
ronista tales como la ley que
afianza la estabilidad del trabaja-
liados iniciales en 1970 cubre a 1510 (según INDEC, citado por Villarreal,
dor en el empleo y la ley 14 250 1985). Estos sindicatos, como vimos, habían desarrollado un poderosos sis-
de convenciones colectivas de tema de salud y prestaciones que brindaban desde las obras sociales. Los
trabajo que prevé en las comi- empresarios, a su vez en esta lógica que analizamos antes, se organizaron
siones paritarias la fijación de
calificación y normas de trabajo. en asociaciones patronales que actuaban en las convenciones de trabajo y
En el período de análisis la re- en la formación de lobbies. Sindicatos y asociaciones empresarias mantuvie-
forma constitucional de 1957 ron una relación de grupos de presión sobre el Estado. Aliados en algunas
incorpora a la constitución los
coyunturas y en conflicto en otras dirimían presionando sobre el Estado sus
derechos sociales en el mismo
rango que los derechos civiles. interesess sectoriales. Bajo este modelo de relación salarial que se estable-
La ley de salario mínimo vital y ce, difunden los principios de organización del trabajo que fueron caracteri-
móvil en 1964; la ley de conci- zados como tayloristas fordistas.
liación y arbitraje en los conflic-
tos laborales de 1958 la ley de
asociaciones profesionales de
1961 y su modificación en
1974; la ley en 1972 sobre hi-
A pesar de la heterogeneidad de las unidades productivas, la
giene y seguridad del trabajo rentabilidad dependió más de la capacidad de articulación po-
entre otras lítica como factor de influencia sobre el modo de regulación
global de la economía, que de la configuración que adopta-
ron sus componentes técnicos, organizacionales y sociales del
modelo de organización del trabajo. Esta sobredeterminación
de la política impregna todo el accionar de los actores socia-
les de la época, y dificulta la visualización del nuevo modelo
que se estaba extendiendo en el entramado empresarial.
Marta Novick y Ana Catalano definen al modelo argentino a partir de las ca-
racterísticas peculiares como prototaylorismo. Para diferenciarlo de aquel
donde la división del trabajo, la pérdida de autonomía del trabajador, el con-
tenido del trabajo y la condiciones laborales estaban concebidas central-
mente para disminuir los tiempos muertos y aumentar la productividad y la
rentablidad.
Las autoras afirman que el modelo en Argentina se orientaba más que a
la productividad, al disciplinamiento y el control de la fuerza de trabajo.
❘❚❚ “El capataz se yergue en su figura emblemática. Hasta hace muy pocos
años esta función mantenía aún su vigencia en los establecimientos industria-
les argentinos, El rol era desempeñado por un trabajador antiguo de la empre-
sa que gozaba de la confianza de los patrones o jefes, que no poseía conoci-
mientos técnicos relevantes sino empíricos y provenientes de su larga
experiencia. Su función consistía en administra los recursos productivos, los in-
sumos, la disciplina del grupo y su espíritu de trabajo, etc. Resumía, así, funcio-
128
nes de control y disciplina más que técnicas productivas” (CATALANO, A, NOVICK,

M , 1992, PP 30-31) ❚❚❘
El modelo de esta nueva fase refuerza los mecanismos de control y discipli-

namiento sobre la fuerza de trabajo más que aquellos ligados al incremento
de la productividad. Sin embargo, el tema es planteado recurrentemente por
los empresarios y se produce una ofensiva desde 1955 por la obtención de
mayor productividad. Si la primera respuesta posterior al golpe es el control
y el intento de desarticular el poder de los sindicatos este objetivo inmedia-
tamente fracasa por las estrategias que planteamos inicialmente.
Frente a esta nueva realidad y la falta de un interlocutor político, el poder
de los sindicatos permite que se intente una regularización de éstos así co-
mo una continuidad de las políticas del Estado de Bienestar. Pero también
en un Estado ocupado por la sociedad y permeable a sus demandas ya que
ha tenido intentos de descomprimir esta situacion: interviniendo sindicatos,
suspendiendo los convenios colectivos así como intentos de fragmentar a
los sindicatos. El caso emblemático es el del gremio automotor. También se
intentó desplazar y otorgar autonomía a algunos organismos encargados de
la seguridad social donde la presencia de las representaciones sindicales
seguían siendo fuertes.
En síntesis, desde 1955 la sociedad se complejiza, el Estado se instala
como un actor fundamental aunque permeado por las contradicciones de
aquella. La capacidad de presión de los actores sociales y las políticas que
se desarrollan en el mundo llevan a que en la Argentina el Estado asuma y
continúe con políticas que brinden cierta legitimidad a gobiernos cuyo origen
no lo era. Estas cuestiones volverán a la agenda en la última dictadura.
Nos detendremos brevemente ahora en algunas de las políticas de segu-
ridad social básicamente porque son en la actualidad parte de la agenda
problemática del Estado: las políticas del sistema de seguridad social, el
sistema previsional y las obras sociales.
Asignaciones familiares
Las asignaciones familiares durante la gestión peronista eran comprendidas

en las negociaciones colectivas por sindicato. En 1957 se extendió el con-
cepto de “asignación familiar” a sectores de trabajadores que no habían lo-
grado obtenerlos individualmente: comercio e industria y en 1963 el perso-
nal de la estiba. A su vez, en 1964 se legalizó la asignación mínima, si bien
en ese período todavía podían ser superadas por las que se lograban en las
negociaciones.
Aunque explícitamente se enfatiza el papel de política demográfica de es-
ta asignación, la misma integró la política salarial e impidió sortearlo en
épocas de congelamiento salarial y deterioro del poder adquisitivo. Desde
1957 las asignaciones familiares se incrementaron periódicamente y se in-
corporaron otras tales como familia numerosa, escolaridad, etc. Estas va-
rían según actividad económica y categorías. En última instancia, si bien es
un aporte empresarial, implica una redistribución entre asalariados solteros
y casados con hijos. También entre empresas ya que cada empresa aporta
a un fondo común – caja de subsidios familares- en función de su nómina
salarial y no del personal casado y con hijos que emplea.
129
En síntesis, el programa de asignaciones familiares cuyas instituciones

centrales se crearon entre 1957 y 1963 también se construyó sobre la lógi-
ca del seguro social. Las cajas poseían un carácter institucionalmente híbri-
do, supuestamente son de derecho privado pero reiteradamente fueron in-
tervenidas por el Estado o controladas por las cúpulas sindicales. Si bien se
alimentan de un impuesto al salario de afectación específica, reiteradamen-
te sus fondos financian otros programas. A partir de 1969, dice Adriana
Marshall, se prohibió que en los convenios colectivos se estipulase benefi-
cios cuyo origen fueran asignaciones familiares que ya hubiesen sido objeto
de sanción legal. Los diferenciales existentes entre industrias quedaban
congelados hasta la caducidad de los convenios vigentes en ese momento.
Se produjo así la homogeneización de las asignaciones familiares entre ra-
mas de actividad y se las extrajo de la esfera de negociación directa entre
capital y trabajo. (Igualmente algunos gremios lo siguieron haciendo). De es-
ta manera la dictadura de Onganía pretendía evitar las presiones de los gre-
mios al centralizar esta asignación.
El sistema previsional
El sistema previsional para la vejez, invalidez y muerte cuyas particularidades

de constitución analizamos en el apartado anterior fue modificado, como de-
cíamos, casi al finalizar el gobierno peronista. Se introdujo una fórmula co-
mún para el cálculo del monto de las jubilaciones y se determinó la igualdad
en los requisitos para los beneficiarios de las pensiones. Si bien durante es-
te período vemos la masificación de la seguridad social, la cobertura de to-
da la población economicamente activa se completó en 1956 en la única ca-
tegoría no incorporada hasta ese momento: el servicio doméstico. En ese
apartado mencionábamos el problema de la escala en la asignación de las
jubilaciones. En 1958, el gobierno de Frondizi modifica la misma y fija que el
haber jubilatorio es el 82% móvil de la remuneración mensual a la fecha de
cesación de sus actividades. En este caso al mantener correspondencia con
los ingresos alcanzados no tiene efectos redistributivos. Durante este perío-
do se produjo la transición definitiva de un régimen de capitalización a uno
de reparto. La lógica del seguro privado se transformó en una lógica social,
generacional, en la que “la generacion presente sostiene el sistema a quie-
nes abandonaron el mercado de trabajo” (GOLBERT 1988). Pero, hoy, hay que
aclarar que no se trataba solamente de garantizar la subsistencia sino, por
el contrario la jubilación debía constituir una prolongación de la capacidad
adquisitiva detentada por el trabajador a lo largo de su vida sin relación con
lo que había aportado.
Al promediar la década de 1960 el gobierno de Illia intenta una reforma
que pretendía unir el monto de la jubilación no al mayor salario percibido si-
no al salario mínimo vital y movil instaurado en ese período. El golpe militar
y la oposición de los sindicatos abortaron el proyecto. El sistema para ese
momento, estaba en virtual colapso básicamente porque la inflación licuaba
los activos del sistema y la evasión crecía. La dictadura de Ongania intentó
eliminar la presencia sindical en la administración de las Cajas de Jubilacio-
nes y unificar el sistema. Para ello creó la Secretaría de Seguridad Social,
que disolvió el INPS, eliminó las trece cajas existentes y las centralizó en
tres: Autónomos, Trabajadores del Estado y Trabajadores de la Industria, Co-
mercio y actividades civiles.
130
De esta manera, el control del sistema pasa a manos del Estado con un
consejo asesor con representaciones de los empresarios, y los trabajado-
res. En 1973 se producen nuevos cambios durante el gobierno constitucio-
nal: se crea un mecanismo que cubre a los trabajadores rurales, se elevan
los aportes de los trabajadores activos al 11% y se amplían los beneficios
de los mismos.
Al margen de las modificaciones al régimen que cubre, a partir de este
momento, al conjunto de la población, los problemas del sistema están rela-
cionados al crecimiento de los beneficiarios, la baja edad de jubilación, la li-
cuación de los activos por el problema de la inflación relacionada a la baja
rentabilidad de la parte invertida de los fondos, los incrementos a los habe-
Denominados regíme-
res sin correlación en los ingresos y la ampliación de los regímenes de privi- nes especiales. Los
legios. primeros beneficiados fueron
Sin embargo, mientras la economía con sus crisis cíclicas mantuvo una los magistrados y funcionarios
lógica de pleno empleo, el número de aportantes seguía siendo mayor al de del Poder Judicial. Luego se in-
corporó en 1972 al personal de
los jubilados. Las dificultades se presentarán cuando se deba enfrentar la la presidencia de la nación. En
cobertura de los sectores desempleados, subempleados y de bajos ingre- 1974 a quienes ejercen cargos
sos en general y la economía entre en una fase de estancamiento. electivos, luego a todos los
agentes del poder legislativo y
En síntesis, el caso del sistema previsional es un claro ejemplo del divor-
posteriormente, en la última
cio entre las pretensiones expuestas en las normas y el efectivo funciona- dictadura a los organismos de
miento de los programas. El sistema construido sobre cajas independientes seguridad.
y supuestamente autofinanciadas con la capitalización de los aportes indivi-
duales de sus afiliados, desde mediados de la decada de 1950, funciona
como uno de reparto simple de ingresos y gastos corrientes. Al promediar
los sesenta ya mostraba déficit financiero por desbalances fundamental-
mente de la Caja de Autonomos que nacio prácticamente desfinanciada y de
la licuación de los excedentes financieros acumulados en los primero años,
los cuales fueron desviados para otros fines o colocados a tasas de interés
negativas en función de la inflación.
El sistema terminó de definirse como un híbrido cuando a fines de los
cincuenta se estableció que el beneficio a percibir no guardaría relación con
el aporte sino con el salario al cese de actividad. A partir de alli la cultura
previsional y la interpretación jurídica de las controversias del mismo conci-
be el sistema como de capitalización individual de aportes por lo cual se re-
clama derecho patrimonial privado sobre los beneficios Sin embargo, lo re-
caudado se utiliza para pagar a los beneficiarios contemporáneos.
El carácter corporativo y fragmentado no pudo resolverse con la reforma
de finales de la década del sesenta. Los trabajadores de las Fuerzas Arma-
das y de seguridad continuaron con regímenes especiales al igual que algu-
nas administraciones públicas provinciales o municipales. La propia norma-
tiva general sobre edad y aporte fue desnaturalizándose con la
multiplicación de legislaciones que favorecían a grupos laborales específi-
cos. En especial, junto con las Fuerzas Armadas y de seguridad, los funcio-
narios jerarquizados de los tres poderes.
Salud y obras sociales
La política de salud siguió un camino similar a la política previsional. El dis-

curso era favorable a la construcción de un sistema hospitalario y centros
médicos ambulatorios de contenido universalista pero el eje del sistema de
salud fueron las Obras Sociales que se constituyeron en un sistema cerrado
131
organizado en su mayoría a través de los sindicatos y financiados por un im-

puesto sobre el salario de afectación específica. El sistema de las obras so-
ciales creció de forma heterogénea con notables disparidades en los niveles
de cobertura y en la complejidad de las prestaciones reconocidas producién-
dose un clara estratificación en su interior. Paralelamente, el sistema públi-
co se desjerarquiza y descapitaliza siendo receptor de los sectores sociales
sin cobertura y de los enfermos crónicos. El sistema de salud intenta desen-
tralizarse en un primer momento transfiriendo los hospitales nacionales a
las provincias en 1957, pero al año siguiente los mismos son devueltos a la
Nación por causa de la baja capacidad técnica y financiera de las provincias.
El sistema de salud pública aumenta su nivel de cobertura: en 1957 se
crea el Instituto de Salud Mental y poco después la escuela de salud públi-
ca y centros de investigación. Entre 1963/66, durante la gestión de Illia, se
intentó legislar sobre la producción y el uso de medicamentos revalorizando
el papel de las Delegaciones Sanitarias Federales creadas por Carrillo e in-
tentó avanzar sobre el control de las obras sociales (estos intentos de con-
trol sobre los sindicatos serán la causa de uno de los principales planes de
lucha del sindicalismo argentino).
Las obras sociales constituyen el sistema de protección de los asalaria-
dos en lo que respecta a la atención médica de sus afiliados, así como tam-
bién facilitar el deporte, el turismo y el acceso a bienes de consumo a bajo
costo. Su origen, tal como vimos, es sindical financiado parcialmente por las
patronales y por deducciones. El sistema de obras sociales tuvo un creci-
mieinto importante en algunos gremios en particular; aquellos cuyo impulso
estuvo relacionado con la sustitución compleja de importaciones. La centra-
lización de los aportes sindicales a partir de la ley de asociaciones profesio-
nales de 1960 aumentó el poder económico de algunos sindicatos y de sus
dirigentes. Hasta la creación del INOS la utilización de los servicios eran ex-
clusivo de sus afiliados. Desde 1970 se extendió a la totalidad de los traba-
jadores de cada rama de actividad estuviesen o no sindicalizados. La con-
ducción de las obras sociales que estaba bajo la autoridad sindical, desde
ese mismo año, obtuvieron autonomía respecto a los sindicatos. También, la
ley de obras sociales estableció un piso obligatorio para los aportes y la ad-
ministración por parte del sindicato.
Estas medidas así como la normalización de la CGT y la convocatoria a
paritarias son un intento de respuestas a las puebladas que se iniciaron con
el Cordobazo y la creciente ola de movilización popular de la década de los
70. Laura Golbert estudia el tercer pie de la reforma: la creacion del Institu-
to Nacional de Servicios Sociales para jubilados y pensionados que cubría a
la tercera edad, una obra social que cubría los problemas médicos asisten-
ciales de los jubilados y su grupo familiar. El INOS que regula el sistema y la
administración de un fondo de redistribución, transfiriendo compensaciones
a las obras sociales y de esta manera se aumento la cobertura y los recur-
sos de las mismas. Pero también, consolidó el poder de la burocracia sindi-
cal y el desarrollo de un sector privado contratista. Puesto que en vez de
conformar un sistema coordinado con los establecimientos del sector públi-
co, las obras sociales lo que hacen es contratar los servicios en el sector
privado y de esta manera es este último el destinatario del impuesto.En
1973 el gobierno intentó instrumentar un sistema nacional integrado de sa-
lud. Pero el rechazo de las organizaciones gremiales y del sector privado
obligaron a dejar fuera del mismo al conjunto de las obras sociales que ade-
132
más se vieron favorecidas por aumentos de distinta naturaleza en los recur-

sos que se les giraban.
La asistencia social
Luego del golpe militar de 1955 y la desarticulación de la estructura asisten-

cial que era emblemática del régimen, los voceros de las ideas desarrollis-
tas predominantes no solamente en la Argentina sino en todos los países
de América Latina proclamaban la necesidad de eliminar los obstáculos pa-
ra el desarrollo. En estos obstáculos se incluía a la población marginal que
por el tipo de tareas que desempeñaban o por su nivel educacional no esta-
ban en condiciones de participar en el proceso económico.
Desde otra óptica, más crítica al orden vigente, se consideraba que el
propio sistema económico limitaba las posibilidades de participación de los
grupos más vulnerables relegándolos a una creciente marginalidad. Por lo
tanto, promover la participación de estos sectores constituía una condición
necesaria para superar los efectos negativos del curso del desarrollo en los
países capitalistas periféricos.
Los nombres que se le dieron a las políticas ensayadas para conseguir el
cumplimiento de esas condiciones fueron diversos: “desarrollo de la comu-
nidad”, “animación popular”, “participación en la dirección”, etcétera. A pe-
sar de la diversidad de los rótulos, tales políticas se inspiraron en los mis-
mos objetivos y marcos de referencia: sólo la participación es capaz de
transformar el desarrollo en un proceso generador de beneficios para todos
(CARDOSO, 1972).
El tema clave, en el que acuerdan pensadores de distintas vertientes
ideológicas es, entonces, el de la necesidad de intervenir sobre los grupos
marginales de manera de motivar su participación y remover viejas actitudes
y aptitudes. De esta manera, la comunidad reemplazó al individuo como ob-
jeto de interés.
La práctica del desarrollo comunitario requiere de un conjunto de agen-
tes, saberes y técnicas especializadas que incluye técnicas de psicología so-
cial (dinámica de grupos y técnicas grupales) y de pedagogía (el desarrollo
de comunidades tiene una dimensión de inculcación de valores, técnicas,
procedimientos para uso de la comunidad). Los profesionales del servicio
social ocuparon en forma dominante los espacios abiertos por el trabajo en
comunidades. Pero junto con este agente profesional se planteó la necesi-
dad de formar líderes comunitarios (TENTI FANFANI,1989).
En la Argentina, por tener un mercado de trabajo relativamente integrado
en el que la “informalidad” no tenía las características de refugio (BECCARIA,
1993B) como en la mayoría de los países de América Latina, la cuestión de
la marginalidad no revestía la misma importancia que para otros países de
la región. Sin embargo, el tema fue debatido en los ambientes académicos
más progresistas y concitó el interés de grupos juveniles radicalizados, la
mayoría de los cuales provenían del catolicismo, así como de algunos secto-
res de gobierno de la llamada Revolución Argentina, a caballo entre el corpo-
rativismo católico y el desarrollismo.
Para este sector, la posibilidad de promover una participación de la comu-
nidad era consistente con su proyecto político en el que las comunidades y
las asociaciones intermedias (como los sindicatos obreros y las corporacio-
nes empresarias) debían ocupar el lugar de los partidos políticos. Es así que
133
el gobierno de Onganía no sólo promovió el desarrollo comunitario como una

técnica de trabajo con los sectores marginales sino que también introdujo
una serie de cambios institucionales. Así, en octubre de 1966 crea la SEPAC
(Secretaría para la Acción Comunitaria), dependiente del Ministerio de Bie-
nestar Social, con el fin de elaborar y ejecutar programas que propiciaran la
participación de la población en los aspectos sociales orientando las accio-
nes hacia programas de desarrollo comunitario.
En 1971 ya se había constituido toda una red nacional de Desarrollo de
la Comunidad. Esta organización nacional estaba estructura de la siguiente
manera: en la cúspide el Departamento de Desarrollo de Comunidades de la
Dirección General de Promoción Comunitaria, dependiente de la Subsecreta-
ría de Promoción y Asistencia Social del Ministerio de Bienestar Social de la
Nación. En el nivel provincial la red se completaba con 10 subsecretarías o
secretarías de Promoción y Asistencia Social de la Comunidad, tres direccio-
nes generales, ocho direcciones y dos departamentos.
Si bien este diseño institucional es modificado en los gobiernos posterio-
res, se mantiene, al menos de manera declarativa, la creencia en los bene-
ficios de la promoción y participación para lograr el desarrollo de la comuni-
dad, en un intento de superar la concepción asistencialista, cuya expresión
más acabada es, sin duda, la Sociedad de Beneficencia. Incluso, como se-
ñala Tenti Fanfani (1989), en el gobierno surgido con el golpe militar de
1976 se mantienen restos de este discurso cuando propone como objetivo
del Area de Promoción Comunitaria “lograr la elevación de la población, en
especial de los grupos o sectores carenciados y/o marginados, creando o
estimulando en ellos la conciencia de la intrínseca dignidad y necesidad de
encarar por sí mismos la solución de los problemas”. De esta manera las
políticas asistenciales dejaron de pensarse en terminos de un Estado social
integrado y a impulsarse prácticas aisladas focalizadas en la posibilidad de
movilizar a los sectores marginales.
Consideraciones finales
Además del programa de salud solamente el de educación se desarrolló

dentro de una lógica de acceso universal y financiado por rentas generales.
Las bases fundacionales del sistema construidas a fines del siglo XIX se
confunden con una maraña normativa donde conviven instituciones públicas
de diferentes juridicciones con entidades privadas subsidiadas por el fisco.
Para finalizar este apartado debemos plantear que en el período en estu-
dio 1955-1976, al no existir mecanismos que moderen y articulen las de-
mandas de los grupos de presión, afirman Barbeito y Lo Vuolo, cada fracción
se despreocupa de los impactos de su negociación política sobre el resto de
la sociedad. La propia burocracia política opera como un sector con reivindi-
caciones propias y como representante al interior del aparato estatal del in-
terés de ciertos grupos. El conflicto distributivo se despersonifica y la diná-
mica se vuelve explosiva en cuanto a desbalance entre ingresos y gastos.
Mientras la población creció al 1,5 % entre 1961 y 1988 y el PBI al 2,8 el
gasto público total consolidado crecía al 4% y el gasto público social al 4,8%.
Como resultado, el Gasto público Social pasó a representar el 12% del PBI a
comienzos de la década de 1960 y llegaron al 21% en los ochenta.
Técnicamente la dinámica del gasto social se podría definir por el juego
combinado de tres factores:
134
1) evolución de la población que potencialmente tiene derecho legal a reci-

bir una determinada prestación
2) la relación entre cantidad de beneficios efectivos y el total de los benefi-
carios potenciales y
3) el gasto unitario o gasto por prestación
Hasta el comienzo de la década de 1970 no se verificaron poblemas serios

de desbalance fiscal.
Esta situación se revierte en el primer lustro de los setenta. Durante el
gobierno peronista se observa un saldo exponencial del gasto público sus-
tentado tanto en la incorporación de empleo como en el manejo del salario.
La caída de los ingresos fiscales elevó el déficit de 1,87 en 1970 a 15%
en 1975. A partir de allí los movimientos del gasto público en todas sus fi-
nalidades no guardan ninguna relación con la declinante tendencia del PBI.
A la inercia de las propias instituciones públicas se le suma la recesiva con-
figurando un contexto que los sucesivos planes de estabilización lejos de re-
solver parecen potenciar.
En el caso del gasto social es más claro el impacto sobre las prestacio-
nes monetarias directas del sistema previsional y del programa de asigna-
ciones familiares. En el resto de las políticas sociales la disminución en tér-
minos reales del nivel de gasto no se reflejó proporcionalmente en las
prestaciones efectivas porque los ajustes actuaron sobre los salarios del
personal. No obstante, la caida de las remuneraciones influye adversamen-
te sobre los incentivos y esto, junto al deterioro de los equipamientos por
falta de inversión y mantenimiento, afecta la calidad de las prestaciones.
Por último, durante la última fase del modelo de sustitución de importa-
ciones también se modifica su estructura tributaria.
La recaudación de los impuestos sobre ingresos y patrimonios redujo su
participación en el total de recursos tributarios de 22,11% en 1970 a 10,5%
en 1975. Por el contrario, los impuestos sobre los salarios saltaron de
38,6% a 49,2% como resultado del aumento de 33,7% a 45,7% en alícuotas
que gravan la nómina salarial. Al mismo tiempo, se crean nuevos instrumen-
tos de financiamiento atado a ciertos fines: particularmente a obras de in-
fraestructura vial y energética, se sanciona el régimen de coparticipacion fe-
deral de impuestos y se eliminan una serie de impuestos provinciales. De
esta manera, en el primer lustro de la década de setenta, se consolidó una
estructura tributaria de perfil mucho más regresivo y rígido que en el pasado
con mayor sensibilidad frente a los movimientos del ciclo económico.
Esta estructura regresiva del sistema tributario argentino genera un círcu-
lo vicioso que se retroalimenta. El aumento de los impuestos a las transac-
ciones y sobre los salarios tiene diferentes impactos negativos: 1) promue-
ve presiones inflacionarias 2) las mismas erosionaron la base tributaria real
y potencian la necesidad de recaudación de impuestos atados a los precios
3) la recaudación queda ligada a los movimientos del ciclo económico 4) los
impuestos sobre el salario afectan la competitividad relativa de las empre-
sas y estimulan la expansión del empleo no registrado.
Sin embargo, la necesidad de revisar el papel del Estado en su carácter
de intervencionista surgió cuando el cambio de la tendencia, luego de cua-
renta años de crecimiento constante del PBI, el ingreso familiar y del gasto
público se revierte. El debate hasta ese momento se limitaba al grado de in-
tervención estatal ya que no estaba en discusión la necesidad de la misma,
135
tanto en la planificación a largo plazo cono en la producción de bienes y ser-

vicios por ser estratégicos o por no ser rentables económicamente para el
sector privado.
La crisis, entonces, comienza cuando las intervenciones públicas empe-
zaron a comprometer tanto la legitimidad como la continuidad del proceso
de acumulación. El modo de enfrentarla fue restaurar la capacidad de auto-
gobierno privilegiando el imperativo de la acumulación y retrayendo la inter-
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136

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3

El Estado de Bienestar en la Argentina

3.1. Pensar el Estado de Bienestar

Argentina, según este autor, constituyó un sistema híbrido de Estado de Bie-

1. El corazón del sistema (sistema de previsión, obras sociales y asignacio-

En síntesis, la expansión del sistema, en tales condiciones, no se realizaba

petencia internacional, del mercado doméstico y de un sistema de empre-

En Argentina, tal como veremos más adelante, este “modelo”

Estas definiciones del Estado de Bienestar desarrolladas por un grupo de in-

Los estudios sobre el Estado de Bienestar, los intentos de restituir un

Dentro de este marco, para el autor, en nuestro país y desde el período de

ra relativamente aceptable. El punto importante que Cavarozzi enfatiza está

3.2. Un poco de historia de las políticas sociales en la

3.2.1. La Argentina y la cuestión social

nes sindicales no sólo organizaciones de lucha gremial sino también instan-

sistema. Algunos estudiosos del período enfatizan que las respuestas a la

pitales y sanatorios sumados a los municipales, privados, de comunidades

te sentido, las autoridades tendrán una política dual. En un primer momento

3.3. El Estado como solución

desarrollo pasando de un modelo de crecimiento hacia afuera y de libertad

3.3.1. La respuesta inmediata a la crisis

La superación de la recesión, el estancamiento y el desorden político que

❘❚❚ Paralelo a los intentos impulsados desde el Estado Nacional, se observan

En realidad, como nos aclaran estos autores, a quienes seguimos en este

La Primera Guerra Mundial y la crisis económica de 1930

Las instituciones públicas y privadas fueron proveyéndose así de un ser-

3.3.2. La construcción del Estado de Bienestar

Si la crisis produjo cambios en el modelo de acumulación e instaló al Esta-

Sin embargo, en un ambiente económico que se desenvolvía en un círculo

Junto con la conformación de esta identidad política perdurable en el lar-

Con la incorporación de nuevos sectores sociales al sistema

Sin embargo, debemos aclarar que no se trataba de un proyecto coherente y

La regulación de las relaciones obrero patronales

Decíamos anteriormente que la regulación de las relaciones capital-trabajo

❘❚❚ Hacia el final de la etapa, se había reanudado el incremento de los salarios

El esquema de seguridad social, cuyo caso emblemático es el impulsado en

Por un lado, la puesta en marcha de este sistema presentaba problemas

visionales a la casi totalidad de los asalariados (482.000 en 1943 a

La doble lógica de la Salud

En el ámbito de la salud, la década del 40 es escenario de un doble naci-

blecía el área nacional como juridicción de la Secretaria de Salud Pública a

baja racionalidad en su gestión. Aunque la salud como cosa pública tiene un

En otras palabras, el rol del Estado se redefine en términos

Una asistencia social universalizante y paraestatal

Mientras tanto, Eva Perón comenzaba a vincularse a la asistencia social

En la práctica, la FEP realizó un doble tipo de acción: la “ayuda social direc-

otras fuentes: la totalidad de los impuestos de casinos; el 3% de los impues-

Para Mariano Plotkin, la FEP tenía un sentido casi exclusivamente político-es-

Como hemos señalado en los diversos apartados de la unidad, las prácticas

Al ser concebida la ayuda social como un derecho, el Estado asume el mo-

El EB impulsado en la Argentina durante la inmediata postguerra tiene el se-

lariados en el mercado de trabajo. Al mismo tiempo, el sistema educativo y

3.3.3. Entre la construcción y la crisis (1955-1976)

El período que se desarrolla entre el derrocamiento del peronismo y el golpe

Los problemas del ciclo económico y nuevos actores de la vida

En efecto, el derrocamiento del peronismo habría de implicar, en varios sen-

articular a la sociedad con el Estado, de establecer mecanismos claros de ex-

Mientras el fraccionamiento de la coalición se hacía evidente, estos intentos

adelante un proceso de resistencia a estos embates. Tal como aclara acer-

La puesta en marcha del proyecto desarrollista, estará sometida a tropiezos

en industrias y servicios, el control sobre los sectores más dinámicos de la

salario real, el consumo de los sectores urbanos, la producción destinada al

mente en la economía, en el sistema fiscal y en el sector externo, fueron

Las responsabilidades se descargaban en las acciones del Esta-