Universidad Nacional del Nordeste

FACULTAD DE ARQUITECTURA Y URBANISMO

Instituto de Planeamiento Urbano y Regional (IPUR)
Cátedra: DESARROLLO URBANO I

Unidad N° 1: CONCEPTOS INTRODUCTORIOS 1

Punto 1.2. Conceptos fundamentales de ordenamiento, planificación y gestión territorial.

1.2.1. INTRODUCCIÓN2

Un territorio es siempre un espacio de conflictos y pujas de intereses de diferentes actores por la apropiación
particular de sus recursos. Por este motivo es imprescindible la acción pública en la regulación de las
actividades humanas con el fin de armonizar los conflictos y lograr un desarrollo justo y equilibrado de la
sociedad.

El ordenamiento del territorio (OT) representa acciones deliberadas de un Estado con el objetivo de asegurar el
equilibrio territorial garantizando un desarrollo socioeconómico equitativo, protegiendo y preservando el
medioambiente, con el fin de mejorar la calidad de vida de su población. Constituye una “búsqueda de
racionalidad en la ocupación del espacio nacional y en el aprovechamiento competitivo y la articulación de los
recursos naturales, humanos e institucionales” (Galarza Lucich, 2002).

Entendida de este modo, el OT presenta un doble carácter: uno científico, dado que se trata de una disciplina
que estudia, analiza y propone acciones sobre el territorio. Y otro, público estatal, dado que son las instituciones
del Estado, en sus diferentes estamentos, quienes la promueven y ejecutan a través de políticas de ordenamiento
territorial.

En consecuencia, configura un elemento central para llevar adelante el desarrollo equitativo y equilibrado,
apoyándose en herramientas tales como planes, normas, programas y proyectos que determinan dimensiones
espaciales y temporales de intervención.

1.2.2. ESTADO DEL CONOCIMIENTO EN EL ORDENAMIENTO TERRITORIAL3

El OT se inicia a nivel subregional en países europeos como Alemania, Suiza y Holanda, separándose de la
planificación urbanística municipal. Luego de la Segunda Guerra Mundial comienza a surgir en los países
industrializados como una de las políticas públicas del estado de bienestar. (Hildenbrand, 1996: 29)

En 1950, Claudius Petit se refiere al OT como “la búsqueda en el ámbito geográfico de la mejor repartición de
los hombres en función de los recursos naturales y de las actividades económicas” (Massé, 1974, citado por
Méndez, 1990:93).

A fines de la década del ´60, Saenz de Beruga hace énfasis en el estudio interdisciplinario y prospectivo del
espacio regional con el fin de lograr una integración supranacional. (Pujadas y Font, 1998:11). En 1979 J.
Lajugie, entre otros, definen que el objeto del OT es crear las condiciones óptimas de valorización de la tierra y
los mejores marcos para el desarrollo humano de los habitantes (Grenier, 1986).

La Carta Europea de Ordenación del Territorio lo define como “la expresión espacial de las políticas
económica, social, cultural y ecológica de la sociedad”, y le asigna un carácter científico, técnico y político
concibiéndolo como “un enfoque interdisciplinario y global cuyo objetivo es un desarrollo equilibrado de las
regiones y la organización física del espacio, según cada aspecto rector” (CEMAT, 1983).

Para Méndez (1990:96) el OT es un proceso planificado y una política del Estado, de naturaleza política,
técnica y administrativa, que está al servicio de la gestión ambiental y del desarrollo. Al ser una política de
Estado, la ordenación del territorio concierne a toda la sociedad, al conjunto de las actividades económicas.

1
Publicación realizada por el Dr. Arq. Miguel Ángel Barreto y la Arq. Evelyn Abildgaard.
2
Este punto fue elaborado en base a la ponencia Barreto, Ebel, Abildgaard (2015).
3
Este punto fue elaborado en base a la ponencia Barreto, Abildgaard (2015).
Gómez Orea (1994: 2) coincide con Méndez en cuanto a la función pública que responde a la necesidad de
controlar el crecimiento espontáneo de las actividades humanas y los problemas y desequilibrios que este
crecimiento provoca, en la búsqueda de una "justicia socioespacial" y una calidad de vida que trascienda el
mero crecimiento económico.

Por su parte, Hildenbrand (op. cit. 1996: 32), considera que existe una cierta complementariedad entre el
interés privado y los objetivos del OT.

En los países latinoamericanos, la planificación regional, el urbanismo, la planificación económica y la

ambiental fueron evolucionando paulatinamente hacia el OT. Dentro de los primeros antecedentes se pueden
citar el Decreto-Ley N° 8912 de Ordenamiento Territorial y Usos del Suelo de la Provincia de Buenos Aires del
año 1977 y el Reglamento sobre la Planificación Física, Cuba, 1978. Chile crea en el año 1990 la Comisión
Nacional del Medio Ambiente, que incluye la ordenación del territorio como parte de la política ambiental.

En 1990 la Comisión de Desarrollo y Medio Ambiente De América Latina y el Caribe (CDMAALC) describe al
OT como el “camino que conduce a buscar una distribución geográfica de la población y sus actividades, de
acuerdo con la integridad y potencialidad de los recursos naturales que conforman el entorno físico y biótico,
todo ello en la búsqueda de unas condiciones de vida mejores. (CDMAALC, 1990)

En 1983 Venezuela dicta su Ley Orgánica de Ordenación del Territorio, definiendo al ordenamiento como un
instrumento de regulación y promoción de la localización de los asentamientos humanos y de las actividades
económicas y sociales de la población (Congreso de la República de Venezuela, 1983).

A partir de la década del ´90 OT en los países latinoamericanos comienza a adquirir carácter legal en forma
generalizada. En 1997 Colombia promulga la Ley de Desarrollo Territorial. En 1998 el Ministerio de
Planificación Nacional de Costa Rica eleva el Proyecto de Ley de OT y en el 2000 lo hace la Presidencia de la
República de Costa Rica.

Ese mismo año, se crea en México el Grupo Interinstitucional de Ordenamiento Territorial y en Argentina
entra al Parlamento el proyecto de Ley de Ordenamiento y Desarrollo Territorial. En el 2001Cuba elabora el
Anteproyecto de Decreto-Ley de Planificación Física y Bolivia el Proyecto de Ley de Ordenamiento Territorial.

En cada una de estas leyes, proyectos y anteproyectos, los países definieron al OT, sin embargo, como lo afirma
Massiris Cabeza, (2002) “la ordenación del territorio es un concepto aún en construcción, de carácter
polisémico, sujeto a diversas interpretaciones sin que exista una definición universal que satisfaga a todos”.

1.2.3. UN MARCO CONCEPTUAL DEL OT4

El OT tiene por fin la evolución planificada del sistema territorial.

Se aplica para lograr las siguientes metas: cohesión territorial; acceso igualitario a las oportunidades
territoriales; equilibrio territorial; integración espacial; eficacia y eficiencia económica; accesibilidad al
territorio; uso ordenado del suelo; previsión de riesgos naturales; uso sostenible de ecosistemas; recursos
naturales y paisaje; calidad ambiental; marco adecuado para la calidad de vida.

Consta de tres fases relacionadas:

- Diagnóstico territorial: Caracterización del sistema territorial en función de su evolución histórica y

tendencia sin intervención.
- Planificación territorial: Definición de un sistema territorial futuro y medidas de regulación en base a
una prospectiva territorial, basada en escenarios futuros e imagen objetivo a largo plazo.
- Gestión territorial: Aplicación de medidas para conducir el sistema territorial hacia la imagen objetivo.

4
Este punto fue elaborado en base a Gómez Orea, D.; Gómez Villarino, A. y Gómez Villarino, M. T. (2016).
1.2.3.1. PRECISIONES SOBRE EL OT

OT Implica identificar, distribuir, organizar y regular las actividades humanas en un territorio de acuerdo a
criterios y prioridades.

Se configura por la proyección en el espacio delas políticas económica, social, cultural y ambiental de una
sociedad. Es la expresión física y perceptible de los conflictos de intereses de una sociedad. Distintas estrategias
de desarrollo llevan a modelos territoriales diferentes.

Es una función pública para orientar y controlar tipo, localización y comportamiento de las actividades
humanas (públicas y privadas) que soportarán un desarrollo que va más allá del mero crecimiento económico
para alcanzar mejor calidad de vida de la población, realizado de forma democrática, participada, concertada y
transparente.

Sus instrumentos son los planes, organizados en un sistema coherente que comprende a todos los niveles
jurisdiccionales del territorio (escalas): supranacional, nacional, regional, provincial, microregional, municipal
e inferior, respaldados por una legislación específica y otra no específica, generalmente sectorial de incidencia
relevante en el sistema territorial: transportes, telecomunicaciones, hidráulica, energía, urbanismo, industria,
turismo, desarrollo rural, etc.

Los planes inducen a los políticos, gestores, técnicos, agentes, actores y ciudadanos a predecir y construir el
futuro a través de la participación, concertación, colaboración, coordinación y transparencia.

1.2.3.2. CONCRECIÓN DEL CONCEPTO DE ORDENACIÓN TERRITORIAL

El OT es la construcción planificada del sistema territorial hacia un futuro definido en un horizonte temporal.
Consiste en elaborar planes previstos en la legislación y en ejecutarlos según un proceso, cíclico, continuo e
iterativo, de diagnóstico, planificación y gestión.
Es una función de la Administración Pública, de carácter integral, que corta horizontalmente a todos los
componentes del sistema territorial, orientada a conseguir el desarrollo sostenible de la sociedad mediante la
previsión de sistemas territoriales armónicos, funcionales y equilibrados, capaces de proporcionar a la
población calidad de vida satisfactoria.

1.2.3.3. MODELO GENERAL DE ORDENACIÓN TERRITORIAL

El modelo de OT integra cuatro dimensiones del desarrollo: ecológica, social, económica y territorial. Esta
última como marco determinante de la calidad de vida y conformando entre todas ellas un sistema territorial
donde es preciso entender los criterios ecológicos de sostenibilidad de las actividades humanas y el consecuente
desarrollo al que conllevan.

Se deben identificar y seleccionar las actividades teniendo en cuenta que las necesidades, expectativas y
aspiraciones de la población son múltiples, sin embargo, los recursos son escasos. Por ello, el OT debe abarcar:
el control en cuanto a regulación del espacio, aprovechamiento de recursos y comportamiento humano; la
organización espacial que distribuya coherentemente las actividades en el espacio; la integración horizontal
(unidades espaciales); la integración vertical (jerarquía de unidades espaciales); equilibrio territorial entre estas
unidades garantizando estabilidad y cohesión social.

1.2.3.4. EXPLICACIÓN DEL MODELO

Tres elementos básicos conforman el modelo:

- Las actividades humanas que soportan el desarrollo.
- Su localización en el espacio.
- La regulación de su comportamiento.

a. Las actividades a ordenar

Las actividades que un plan tiene en cuenta, son:

- Las que sugieren los recursos endógenos: naturales, construidos y humanos (materiales e los
intangibles).
 - Las que se desprenden de oportunidades de localización por ventajas comparativas de localización).
- Las que suscitan problemas a la población.
- Las sugeridas por cambios de la sociedad (incremento del tiempo libre, sensibilidad ambiental,
incorporación de la mujer al trabajo, envejecimiento de la población, desarrollo de las TICs, etc.).
- Las que derivan de la integración horizontal con otras unidades territoriales por complementariedad y
cooperación.
- Las que derivan de la integración entre sectores productivos para que el sistema territorial resulte
diverso y equilibrado.
- Las que derivan de la integración vertical hacia arriba y hacia abajo del nivela ordenar.
- Las de carácter exógeno, demandadas por agentes externos no necesariamente coherentes, que
requieren fuerte control de localización y comportamiento.

b. Localización de las actividades humanas

La localización de las actividades responde al modelo relacional actividades-medio físico, entendido en

términos metabólicos, en base a criterios ecológicos de sostenibilidad. Respetará cuatro criterios:

- Capacidad de acogida del medio físico considerando amenazas naturales, exposición, vulnerabilidad y
riesgo: las características y ubicación relativa de las unidades ambientales y los procesos activos que le
afectan, permiten “leer” su vocación natural o capacidad de acogida. Esta representa la oferta del territorio
para acoger aquellas actividades que “demandan” un lugar para ubicarse. Un equipo multidisciplinar debe
determinar esta capacidad. Ella se formaliza mediante las denominadas matrices de capacidad de acogida.

- Máxima funcionalidad del conjunto: La funcionalidad del sistema refiere a las relaciones de las
actividades y propuestas del plan entre sí, con las ya existentes y con las de otros planes concurrentes. Hay
que analizar las relaciones entre las actividades y plantear la imagen objetivo del territorio a ordenar,
incluyendo canales de relación entre las actividades. Se debe resolver la coexistencia de las actividades en
el tiempo y en el espacio en términos de compatibilidad o incompatibilidad. Las relaciones entre
actividades pueden ser de sinergia, complementariedad, neutralidad, disfuncionalidad e incompatibilidad.
El análisis relaciona pares de actividades cruzándolas entre sí en una matriz de doble entrada.

- Uso múltiple de los espacios: se debe logar relaciones entre diversos tipos de ecosistemas contrastados
para que se solapen en una ubicación difusa en el territorio. Los ecosistemas paradigmáticos son: los
ecosistemas protectores (naturales, que son reserva genética, refugio de biodiversidad que alberga las
especies silvestres y fuente de recursos naturales); los ecosistemas productores (producción primaria); los
ecosistemas difusos (usos indiferenciados, mezclados y superpuestos sin criterio de orden, que reflejan falta
de planificación y gestión); y los ecosistemas urbanos (multitud de usos secundarios y terciarios). Se tiene
que optimizar la relación entre ellos para evitar las interacciones negativas (contaminación, degradación,
etc.). Resultan difíciles de gestionar las zonas de transición en las que se intensifican los procesos (ej.
zonas periurbanas). La ordenación territorial propicia el aprovechamiento múltiple de los recursos en la
medida que sean compatibles, complementarios o sinérgicos.

- Coherencia de los elementos físicos en su entorno: Se debe lograr coherencia entre los elementos
físicos -edificios e instalaciones- y el entorno, en distintos aspectos: coherencia ecológica, (clima,
ecosistemas, hábitats y biocenosis); coherencia paisajística (morfológica, olfativa y sonora) por semejanza o
por contraste; coherencia territorial (coherente en el entramado de usos del suelo, favoreciendo relaciones
de complementariedad y sinergia y evitando las de disfuncionalidad e incompatibilidad); coherencia social
(atención a necesidades, demandas, exigencias, aspiraciones y expectativas de la población considerando su
participación); y coherencia institucional: previsibilidad en el comportamiento institucional).

c. Regulación de las actividades humanas

Regular las actividades es alcanzar una gestión respetuosa con el medio físico según los influentes que utilizan,
los efluentes que emiten y la presencia de los elementos físicos que las forman. La utilización racional de
influentes o insumos consiste en respetar las tasas de renovación de los recursos renovables y respetar el ritmo e
intensidad de uso de los recursos no renovables.

Para respetar el medio ambiente no se debe superar la capacidad de asimilación de los efluentes, es decir, la
carga crítica de los vectores ambientales (agua, aire y suelo). La carga crítica es el umbral de concentración de
un efluente en un vector ambiental a partir del cual se producen impactos negativos en ecosistemas, en seres
vivos o en el patrimonio construido.

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