SEGURIDAD SÍSMICA EN LOS HOSPITALES DE CALIFORNIA:

EVALUACIÓN DE UN INTENTO DE ACELERAR EL REEMPLAZO O

LA ADAPTACIÓN SÍSMICA DE LAS INSTALACIONES
HOSPITALARIAS MÁS ANTIGUAS

Realizado por: Pilco Soto Valentín

Curso: Ingeniería Antisísmica

1. RESUMEN

Este informe se centra en el desarrollo e implementación de una ley de California que

requiere una mayor seguridad sísmica en los hospitales de cuidados agudos
construidos antes de 1973, conocido como SB 1953. Esta legislación, que se convirtió
en ley en 1994, requiere que los edificios de hospitales de agudos construidos antes de
1973 Los nuevos estándares de nueva construcción para los nuevos edificios
hospitalarios entraron en vigencia) ser mejorados para cumplir con estándares más
altos o ser retirados del uso de cuidado agudo. SB 1953 requiere que los edificios de
hospital de cuidados agudos construidos antes de 1973 cumplan o excedan las normas
de seguridad sísmica especificadas para 2008 y estándares más altos para 2030, o sean
retirados del servicio como centros de cuidados intensivos. El informe es un estudio de
caso de la primera década de la ley.
La creación del Comité Conjunto sobre Seguridad Sísmica (JCSS) de la Legislatura de
California fue un evento importante porque preparó el terreno para la entrada directa
en el proceso legislativo sobre temas de seguridad hospitalaria por profesionales
sísmicos, incluyendo ingenieros estructurales que abogaban por la seguridad sísmica
hospitalaria. El informe de la Comisión de Seguridad Sísmica, California en Riesgo:
Reducción de los riesgos de terremotos en 1987 a 1992. California en riesgo incluyó la
primera declaración formal sobre la amenaza planteada por el uso continuado de
hospitales construidos antes de la Ley de Seguridad Sísmica de 1973 Normas. El
informe mantuvo que "los hospitales deben ser capaces de funcionar después de un
terremoto para proporcionar atención médica de emergencia. Los efectos del
terremoto de Northridge en los hospitales proporcionaron todos los incentivos
adicionales necesarios para promulgar leyes que abordaran la preocupación por los
edificios de los hospitales construidos Antes de 1973.
Casi el 40 por ciento de los hospitales de cuidados agudos de California fueron
posteriormente clasificados como inadecuados en términos de seguridad sísmica,

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requiriendo que cada uno sea readaptado o tomado del uso como un centro de
cuidados agudos. Se estableció un calendario ajustado para mejoras escalonadas de los
componentes estructurales y no estructurales. Ahora, una década después de que se
promulgaran las reglas administrativas de la ley, se ha producido relativamente poca
adaptación. Las razones son muchas.
A finales de la década de 1990, el 85 por ciento de los hospitales de California estaban
experimentando pérdidas de explotación como consecuencia de los cambios masivos
en la industria de la salud. Las estimaciones de los costos de cumplimiento con la ley
oscilan entre $ 20 y $ 40 mil millones de dólares. La reacondicionamiento de antiguos
hospitales resulta no tener sentido económico en la mayoría de los casos; Las
organizaciones sanitarias no quieren gastar grandes sumas para reacondicionar
edificios que no encajan con la práctica médica contemporánea. Se han alegado largos
retrasos en la obtención de la aprobación del plan.
Muchos hospitales han cerrado sus puertas desde la promulgación de la legislación, lo
que refleja condiciones financieras difíciles para las organizaciones de salud, los
cambios en la prestación de atención de salud y, en cierta medida, la carga futura de
retroadministración o reemplazo. Se hacen esfuerzos anuales en la Legislatura de
California para aliviar la situación.

2. DESARROLLO

ENFOQUE EN LA REGULACIÓN PÚBLICA PARA REDUCIR LOS ADVERSOS EFECTOS DE

EVENTOS EXTREMOS

Durante más de siete décadas, los defensores de una mayor seguridad contra pérdidas
de eventos extremos han buscado que se promulguen políticas legislativas para reducir
las consecuencias adversas de esos eventos. Estos defensores han tenido un éxito
mixto. En algunos estados, como California, donde los terremotos son Frecuentes y no
deseados, los defensores han logrado asegurar que los códigos de construcción se
actualizan periódicamente para exigir que los nuevos edificios sean diseñados y
construidos para ser más Resistente a las fuerzas sísmicas.

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1.1 EL PROBLEMA
Durante las últimas siete décadas - una sola vida - defensores de la seguridad han
trabajado Diligentemente para que se promulguen y apliquen reglamentos que
obliguen a las organizaciones para que adopten medidas para reducir la pérdida de
vidas y Exposición o vulnerabilidad de estructuras a eventos de peligro natural.
El área en la que los defensores han tenido quizás el mayor éxito ha sido Regulación
del diseño y construcción de nuevas estructuras para que sean más resistentes al
Fuerzas de terremotos, agua y vientos fuertes.
Los defensores de la seguridad han tenido éxito en el diseño y construcción de
Edificios, pero generalmente han sido ineficaces para obtener leyes u ordenanzas Que
requieren edificios antiguos para ser actualizado.
Después del Terremoto de Long Beach de 1933, por ejemplo, quedó claro que los
edificios de ladrillos no reforzados eran extraordinariamente susceptibles al colapso de
las fuerzas del terremoto.

Terremoto de Long Beach

Los californianos fueron rápidos en tomar medidas para asegurar que no se

construyeran nuevos edificios de albañilería sin reforzar, pero tomó mucho más
tiempo para reducir la amenaza de los edificios de mampostería no reforzados
existentes, incluyendo escuelas y policías y edificios de bomberos. Los Angeles tardó
medio siglo después de 1933 en adoptar y aplicar reglamentos que exigían que los
edificios existentes fueran removidos o readaptados. Tomó San Francisco otra década
más allá de eso para promulgar incluso los requerimientos diluidos. En general, los
defensores han tenido dificultades para conseguir leyes promulgadas que afectan a los
edificios existentes y mantener la acción legislativa subsecuente de regarlos o
revocarlos.

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1.2 INTENTOS PARA APRENDER POR QUÉ Y CÓMO
Esta legislación, que se convirtió en ley en 1994, requiere que los edificios de
hospitales de cuidados agudos construidos antes de 1973 (en que los nuevos
estándares de la construcción para los nuevos edificios del hospital entraron en efecto)
Sean mejorados para cumplir con estándares más altos o ser retirados del uso de
cuidado agudo.
SB 1953 requiere que los edificios de hospital de cuidados agudos construidos antes de
1973 cumplan o excedan las normas de seguridad sísmica especificadas para el año
2008 y estándares más altos para 2030, o que sean retirados del servicio como centros
de cuidados intensivos. Si no se cumple, el hospital perdería su licencia. Seguimos el
desarrollo de SB 1953 y su implementación hasta principios de 2005, y examinamos las
respuestas de las organizaciones de salud a SB 1953.

Aquí, trazamos la historia de la SB 1953 de California para desarrollar una comprensión

de por qué la implementación de la política ha demostrado ser problemática tanto
para los reguladores como para los regulados. Al igual que en SB 1953, muchas
políticas públicas dependen de organizaciones individuales o gobiernos locales para
tomar los pasos necesarios para lograr los resultados políticos deseados; Es decir, la
implementación de un programa por el estado o la agencia federal consiste realmente
en hacer que otros cambien comportamientos, hagan inversiones o hagan lo que sea
necesaria para efectivamente efectuar los cambios deseados. Aquí examinamos la
respuesta de los hospitales a las características específicas de las regulaciones desde la
perspectiva de esas organizaciones en un contexto social, financiero y político
dinámico.

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2. ORÍGENES Y APROBACIÓN DE ORDENANZAS DE RETROFIT
2.1 EN EL PRINCIPIO
California tiene un largo historial de promulgación de legislación con disposiciones
similares a las de la SB 1953, por lo general a petición de los defensores de la ciencia y
la ingeniería y en respuesta directa a los eventos de terremoto. El primer código de
construcción sísmica en los Estados Unidos fue promulgado el 17 de diciembre de 1925
por el Ayuntamiento de Santa Bárbara seis meses después del terremoto de Santa
Bárbara de junio de 1925. Cuatro meses después, en abril de 1926, 20 años después
del Gran Terremoto de San Francisco de 1906 , La Ciudad de Palo Alto, California siguió
el ejemplo adoptando una enmienda a su código de construcción que requiere
construcción resistente al terremoto. Estos códigos formalizaron la práctica de diseño
sísmico en ese momento. El terremoto de 1925 trajo el foco al problema de construir
la construcción en el país de terremoto y condujo a la adopción de los nuevos códigos
por estas dos comunidades. También ayudó a mantener vivo el tema de la seguridad
sísmica en los años posteriores al terremoto de 1906, especialmente a través del
activismo de algunas personas en la comunidad científica y de ingeniería.
Después del terremoto de San Francisco, los promotores convencieron a muchos de
que el verdadero problema era el fuego.
El terremoto de 1933 en Long Beach, que ocurrió temprano en la mañana y que se
estimó más tarde en magnitud 6,2 en la escala de Richter, ayudó a superar la creencia
de que California estaba a salvo de terremotos y reactivó la preocupación por la
seguridad sísmica. El terremoto causó 120 muertes y daños materiales extensos
(alrededor de $ 400 millones en dólares de 2001) (Geschwind, 2001). Además, el
temblor destruyó 70 escuelas y dañó otros 120 edificios escolares, de los cuales 41
fueron inseguros para ocupación y permanecieron cerrados. Como la escuela no
estaba en sesión a esa hora del día, ningún niño resultó herido mientras asistía a la
escuela. Sin embargo, la posibilidad de muchas bajas entre escolares causó gran
preocupación. La preocupación se manifestó en la legislatura de California adoptando
la Ley de Campo, que otorga al Estado el poder de aprobar los planes de construcción
de las escuelas públicas, inspeccionar la construcción en curso e inspeccionar los
edificios escolares existentes.

2.2 LA LEY DE CAMPO DE 1933

C. Don Field, un asambleísta de California del condado de Los Ángeles, propuso su proyecto de
ley el 22 de marzo de 1933. Fue adoptado poco después, el 10 de abril de 1933. El impulso
para la Ley de Campo fue de "padres indignados por el colapso generalizado de Edificios
escolares durante el terremoto de Long Beach "(Geschwind, 2001: 113). La Ley de Campo
(Secciones 39140 y siguientes del Código de Educación de California) tenía por objeto asegurar
que todas las escuelas públicas del estado estuvieran a salvo en los terremotos. Estableció
criterios mínimos de diseño sísmico para las escuelas, requirió que el diseño estructural de los
edificios escolares fuera realizado por ingenieros estructurales conocedores de la ingeniería

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sísmica, y pidió un control estricto de los planes por parte del Estado con una inspección
minuciosa de la construcción. En muchos sentidos, la Ley de Campo fue diseñada después de la
Ley de Seguridad de Presas del Estado que fue aprobada después del colapso de 1928 de la
presa de San Francisco que causó extensos daños a la propiedad y 420 muertes.

2.3 LEY RILEY DE 1933

Seguía habiendo preocupación por la seguridad de otros edificios en California, lo que

llevó a la Asociación de Ingenieros Estructurales del Norte de California a redactar un
proyecto de ley que era una versión modificada de la Ley de Campo para exigir que
todos los edificios del Estado incorporaran construcción sísmica resistente. La
legislación que siguió vino a ser conocida como la Ley de Riley de 1933. La Ley Riley fue
apoyada por ingenieros estructurales y arquitectos en California y por las Cámaras de
Comercio del Estado. Sin embargo, ya en 1935 hubo intentos de los funcionarios
electos y los intereses empresariales de debilitar las leyes de Field y Riley porque,
sostuvieron, los riesgos de terremotos fueron exagerados y la legislación creó
preocupaciones de responsabilidad personal entre los miembros del consejo escolar
(Geschwind, 2001: 117). Además, puesto que "la ejecución de la ley fue dejada a los
departamentos locales de inspección de edificios, que en general carecían de
personal" (Geschwind, 2001: 114), el acto a menudo se dejaba sin cumplir. A pesar de
estas cuestiones, se atribuyó a la Ley Riley un "reconocimiento oficial de que los
terremotos ocurren en California".

2.4 LEY DE GARRISON DE 1939

La Ley Garrison exigía que las evaluaciones sísmicas de todos los edificios escolares
construidos antes de 1933 se terminaran en 1970. Estos edificios debían ser adaptados
para cumplir con 9 normas de la Ley de Campo o abandonados para el 30 de junio de
1975.

2.5 LA LEY GREENE DE 1968

La Ley Greene de 1968 (Proyecto de Ley 420) exigía que los distritos escolares de
California cumplieran con la Ley de Garrison de 1939 (Geschwind, 2001: 186). Los
edificios escolares no adaptados o que cumplan con los estándares de la Ley de Campo
serían abandonados en 1975. Esto ejerció presión sobre las juntas escolares para
encontrar dinero. Si no lograron encontrar dinero para modernizar o reconstruir las
instalaciones, tuvieron que poner a los estudiantes en edificios temporales o en
sesiones dobles en edificios adecuados una vez transcurrido el plazo de 1975.

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3. EL CAMINO A LA SB 1953
3.1 FORMACIÓN DEL COMITÉ CONJUNTO SOBRE SEGURIDAD SÍSMICA
Las dificultades experimentadas para lograr los objetivos legislativos de las Leyes de
Campo y Garrison condujeron al establecimiento del Comité Conjunto sobre Seguridad
Sísmica el 25 de agosto de 1969 (Resolución Concurrente del Senado 128, Senado del
Estado de California, 1969). La creación del Comité Conjunto de la Legislatura de
California sobre Seguridad Sísmica (JCSS) fue un evento importante porque preparó el
terreno para la entrada directa en el proceso legislativo sobre temas de seguridad
hospitalaria por parte de actores profesionales, incluyendo ingenieros estructurales
que se convirtieron en defensores activos de seguridad sísmica hospitalaria.

3.2 EL TERREMOTO DE SAN FERNANDO (SYLMAR) DEL 9 DE FEBRERO DE 1971

El terremoto de Sylmar (magnitud 6,6) fue un temblor significativo. No sólo sacudió a
los residentes, sino también a los encargados de formular políticas. El Hospital Olive
View en el Valle de San Fernando fue una nueva estructura, que se había dedicado
apenas un mes antes del terremoto. No obstante, se produjeron daños sustanciales
estructurales y no estructurales. Tres escaleras exteriores y una estructura de pórtico
sobre el área de estacionamiento de ambulancia se derrumbaron. El diseño del primer
piso no tenía suficiente resistencia al corte o tenacidad para soportar las fuerzas
laterales causadas por el terremoto. El diseño de la estructura principal implicaba un
diseño arquitectónico de primera planta, de tal manera que el primer piso del edificio
consistía en un gran marco de espacio abierto con un techo alto que soportaba todos
los pisos superiores. Aunque el edificio no colapsó, sufrió daños significativos y requirió
un reemplazo total.
El hospital de la administración de los veteranos de San Fernando, construido de la
mampostería no reforzada en 1925 y nunca adaptado a los estándares
contemporáneos, colapsó durante el terremoto con la pérdida de 49 vidas. Además,
hubo daños significativos a otros hospitales, entre ellos el Hospital Holy Cross y el
Hospital Lutheran Memorial de Pacoima. Los daños a los hospitales y el número de
vidas perdidas en el hospital de veteranos generaron preocupación por futuras
pérdidas de vidas potenciales, instalaciones de tratamiento y capacidad para atender
las necesidades de atención médica luego de un terremoto posterior.
El 27 de agosto de 1971, el Comité Conjunto de Reglamentos de la Legislatura de
California adoptó la Resolución Siete, encargando al Comité Conjunto de Seguridad
Sísmica la creación de un Subcomité Especial para estudiar el Terremoto de San
Fernando del 9 de febrero de 1971.

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3.3 LA LEY DE SEGURIDAD SÍSMICA DE INSTALACIONES HOSPITALARIAS DE 1973
El impulso inicial para la Ley de Seguridad Sísmica de las Instalaciones Hospitalarias de
1973 provino de J. Meehan, el principal ingeniero estructural de la Sección de la
Escuela, Oficina Estatal de Arquitectura y Construcción, responsable de hacer cumplir
la Ley de Campo. Meehan propuso al Comité Conjunto en enero de 1971 que las
disposiciones de la Ley de Campo fueran extendidas a los hospitales. El Senador Alquist
presentó un proyecto de ley que incorporaba las sugerencias de Meehan .

3.2 COMISIÓN DE SEGURIDAD SÍSMICA FUNDADA EN MAYO DE 1975

El Comité Mixto de Seguridad Sísmica (JCSS) fue terminado oficialmente el 31 de
diciembre de 1974, según lo dispuesto en la Resolución Conjunta de 1969 que lo creó.
En su informe final, la JCSS hizo de lo que dijo ser su recomendación más significativa
al proponer una comisión de vigilancia sobre la seguridad sísmica. Propuso que el
papel de tal comisión fuera "desarrollar metas y programas de seguridad sísmica,
ayudar a evaluar e integrar el trabajo de los organismos estatales y locales
relacionados con la seguridad de terremotos y ver que los programas se llevan a cabo
de manera efectiva y los objetivos se cumplen. "
El 14 de febrero de 1974, el Senador estatal Alquist presentó una legislación para
establecer una comisión de ese tipo basada en un borrador escrito por Steinbrugge. Se
requería mucho compromiso para promulgar, ya que el proyecto de ley proponía una
comisión fuerte. Sus miembros serían nombrados por el gobernador, pero actuarían de
manera independiente. Tendría el poder de revisar los presupuestos de las agencias
estatales para la atención sísmica, desarrollar criterios y estándares para la mitigación
de riesgos, requerir que todas las agencias cumplan con las normas y transferiría todas
las juntas establecidas anteriormente (p. Comisión.
No es sorprendente que las agencias estatales se opusieran fuertemente. Las
asociaciones de ingeniería también se opusieron debido a la preocupación por la
infracción en el proceso de escritura de código. El Senador Alquist enmendó la
propuesta de ley para permitir que la Junta de Seguridad de la Construcción del
Hospital permanezca separada y para cambiar la Comisión de un establecimiento de
reglas a un cuerpo consultivo. Posteriormente, el proyecto de ley fue adoptado en
septiembre de 1974 y la Comisión de Seguridad Sísmica de California (Stats 1974, Cap.
1413: 3112) fue inaugurada oficialmente en mayo de 1975 con la juramentación de 12
miembros.
4. PROMULGADO SB 1953
Se había vuelto dolorosamente evidente para los defensores de la seguridad sísmica
que los edificios de los hospitales anteriores a 1973 no estaban siendo retirados del
uso casi con la suficiente rapidez. Los efectos del terremoto de Northridge en los
hospitales proporcionaron todos los incentivos adicionales necesarios para promulgar
leyes que abordaran la preocupación por los edificios de hospitales construidos antes

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de 1973. Dentro de las dos semanas del terremoto, la asambleísta Margolin envió un
memorándum a los miembros de la legislatura solicitando a los coautores de un
Proyecto de ley que estaba autorizando para exigir la adaptación de los hospitales
existentes, para endurecer las normas de seguridad sísmica y para exigir al
Departamento de Servicios de Salud para producir un informe dentro de 90 días sobre
las causas del fracaso y la preparación de emergencia de los hospitales en el área de
Los Ángeles.
El 25 de febrero de 1994, el Senador Estatal Alquist presentó el proyecto de ley que
cuando se promulgó se conoció como SB 1953. SB 1953 fue introducido en el Senado
de California sólo cinco semanas después del terremoto de Northridge. Se modificó
media docena de veces a través de la primavera y el verano y aprobó la Asamblea el 29
de agosto de 1994 y el Senado el 30 de agosto de 1994. El proyecto fue promulgado en
septiembre por el gobernador como una enmienda a la Seguridad Sísmica de
Instalaciones Hospitalarias Ley de 1983.

IMPLEMENTACIÓN SB 1953
En 1973 se promulgó la Ley de Seguridad Sísmica de los Servicios Hospitalarios de
Alquist que exigía que los nuevos hospitales cumplieran con los altos estándares de
resistencia sísmica. Veinte años después, en 1994, muchos hospitales de cuidados
agudos construidos antes de 1973 seguían siendo utilizados para ese fin . Si bien estos
edificios de cuidados agudos se estaban retirando del inventario más lentamente de lo
esperado y esperado por los defensores de la seguridad sísmica, los edificios más
nuevos tendían a servir de diagnóstico y tratamiento. El SB 1953, esencialmente una
enmienda a la Ley de Alquist, se convirtió en ley en enero de 1995, después de ser
aprobado por la legislatura de California en septiembre de 1994. Los reglamentos
destinados a implementar la SB 1953 fueron publicados el 18 de marzo de 1998
(OSHPD b, 2005). Ellos crearon un esquema de implementación escalonada en el cual
los edificios hospitalarios clasificados como los más susceptibles al daño sísmico serían
fortalecidos o retirados del servicio antes del 1 de enero de 2008, y todos los
hospitales de cuidados agudos tendrían que cumplir con los estándares de la Ley
Alquist para 2030.
A primera vista, ¿quién podría oponerse a querer que los hospitales de atención aguda
"a la velocidad" en términos de seguridad sísmica? La sociedad no está bien servida si
estos edificios no sobreviven a los terremotos. Después de todo, los pacientes y el
personal deben estar a salvo durante los terremotos, las instalaciones son necesarias
para tratar a los heridos por los terremotos y, si una instalación es dañada por un
terremoto, puede estar fuera de servicio por un período prolongado. La intervención
de las políticas públicas parece apropiada. Las instalaciones sanitarias han sido
reguladas durante mucho tiempo, en gran parte debido a que su importancia social y
el uso por los pacientes necesitados dan a tales instalaciones una importancia social
especial que justifica la participación del gobierno. La política proporcionó lo que

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pareció a la seguridad sísmica aboga por un plazo muy razonable para abordar lo que
mucha gente podría considerar un problema grave en un Estado donde los terremotos
moderados ocurren con frecuencia, con la probabilidad de que varios ocurran en el
transcurso de una vida normal. Sin embargo, surgieron numerosos obstáculos
significativos, que resultaron en modificaciones de la normativa y retrasos en el
calendario de ejecución.

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