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EXPEDIENTE : 00083-2017-0-1706-JR-LA-06
DEMANDANTE : María Roxana Bravo Ruiz
DEMANDADA : Gerencia Regional de Educación de Lambayeque y Otro
MATERIA : Contencioso Administrativo
JUEZ : Gonzalo Armaza Galdós
ESP. LEGAL : Leysli Calderón Porras

SENTENCIA

Chiclayo, quince de
octubre del dos mil dieciocho.

RESOLUCIÓN NÚMERO SEIS

VISTOS el Dictamen Fiscal, así como la demanda

“Contencioso Administrativa” interpuesta por María Roxana Bravo Ruiz, contra
del Gerencia Regional de Educación de Lambayeque y la Unidad de Gestión
Educativa Local de Lambayeque; solicitando: a) La nulidad la Resolución
Gerencial Regional N°01336-2016-GR:LAMB/GRED del 06 de setiembre del
2016, que declara infundado su recurso de apelación; b) Se ordene a la
demandada expida nueva resolución donde se le haga efectivo el pago de la
bonificación de 30% por preparación de clases y evaluación; c) Pago del reintegro
respectivo. Fundamenta sus pretensiones indicando que, ha recepcionado la
Resolución Gerencial Regional N° 01336-20016 la misma que vulnera su recho de
percibir el 30% de preparación de clase y evaluación más reintegro adeudado
conforme lo dispone el artículo 48° de la Ley del Profesorado. Admitida a trámite
la demanda según Resolución número Uno, de folios trece, y; corrido el traslado
correspondiente, ésta es oportunamente contestada por la Unidad de Gestión
Educativa Local de Lambayeque, representada por Julia Petronila Leva Ramos,
de folios treinta y uno a folios treinta y cinco, solicitando que se declare infundada,
argumentando que el profesorado es un régimen de carrera pública y que por
tanto se está dando cumplimiento a las normas que regulan los niveles
remunerativos en el Decreto Supremo N° 051-91-PCM artículo 8° y 9°. Que
mediante escrito de folios treinta y nueve a folios cuarenta y tres, se apersona al
proceso el Procurador Público Regional del Gobierno Regional de Lambayeque,
solicitando se declare infundada la demanda, argumentando que, no procede la
mensualización de la bonificación especial por preparación de clases, ya que
según Ley N° 29944, ésta viene incluida en su remuneración integra mensual, así
mismo la actora pretende que se cumpla con pagar bonificaciones sobre actos
firmes, pues los mismos no fueron cuestionados oportunamente; que, de acuerdo
con el artículo 8° del Decreto Supremo 051-91-PCM se trata de una
Remuneración Total Permanente; además, existe prohibición de incrementos
establecidos en las leyes de presupuesto. Mediante Resolución número Dos, de
folios cuarenta y cuatro a folios cuarenta y seis, se tiene por apersonado al
proceso al Procurador Público Regional del Gobierno Regional de Lambayeque y
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a la Unidad de Gestión Educativa Local de Lambayeque, por contestada la

demanda y por ofrecidos los medios probatorios; se declara saneado el proceso y
en consecuencia la existencia de una relación jurídica procesal válida entre las
partes; se fijan los puntos controvertidos; se admiten los medios probatorios; se
prescinde de la audiencia de pruebas y se dispone el envío de autos al Ministerio
Público para que emita el Dictamen de Ley correspondiente, el mismo que es
materializado a través del Dictamen Fiscal Nº 2018-245, donde se opina declarar
fundada la demanda; no existiendo más actividad procesal que materializar el
proceso se encuentra expedito para ser sentenciado.-
CONSIDERANDO. Marco normativo.
Primero (Objeto del proceso contencioso administrativo).- Es objeto del
proceso contencioso administrativo el control de legalidad y constitucionalidad de
los actos administrativo expedidos por la administración en el ejercicio de sus
funciones, de este modo, se garantiza la exclusividad de la función jurisdiccional
del Poder Judicial y la efectiva tutela de los derechos e intereses de los
administrados, así lo ha referido el artículo 148, de la Constitución Política del
Perú al establecer que “Las resoluciones administrativas que causan estado son
susceptibles de impugnación mediante la acción contencioso administrativa.
Segundo (Condiciones de validez del acto administrativo).- Son requisitos de
validez del acto administrativo, que cumpla con los presupuestos de competencia,
objeto o contenido, finalidad pública, motivación, procedimiento regular y resulte
compatible con la Constitución, la Ley y demás normas reglamentarias (Cfr. los
artículos 3°, y 10° de la Ley del Procedimiento Administrativo General Ley N°
27444), de este modo todo acto administrativo no ajustado a los parámetros así
fijados resulta nulo, salvo la aplicación del principio de conservación al que refiere
el artículo 14, de la Ley N° 27444.
Tercero (De la bonificación especial por preparación de clase y evaluación).-
A tenor de la prescripción contenida en el artículo 48° de la Ley número 24029
(conforme texto modificado por Ley 25212, publicada el veinte de mayo del año
mil novecientos noventa) el profesor tiene derecho a percibir una bonificación
especial por preparación de clase y evaluación equivalente al treinta por ciento de
su remuneración total. Al respecto, el artículo 8° literal b), del Decreto Supremo
número 051-91-PCM establece que la misma está constituida por la
Remuneración Total Permanente y los conceptos remunerativos adicionales
otorgados por Ley expresa, los mismos que se dan por el desempeño de cargos
que implican exigencias y/o condiciones distintas al común. Ambos preceptos,
según se desprende de lo expuesto, resultan perfectamente compatibles; sin
embargo, el artículo 10° del mismo Decreto Supremo establece una precisión que,
en rigor, genera la presente controversia. En efecto se precisa allí que lo
dispuesto en el artículo 48° de la Ley del Profesorado número 24029 modificada
por Ley 25212, se aplica sobre la Remuneración Total Permanente establecida en
el Decreto Supremo. Es decir, implícitamente dispone que el concepto de
Remuneración Total contenido en el acotado numeral 8° literal b) no resulta de
aplicación, sino más bien el concepto precisado en el literal a) del mismo artículo
8° (es decir aquella remuneración cuya percepción es regular en su monto,
permanente en el tiempo y que se otorga con carácter general para todos los
funcionarios, directivos y servidores de la Administración Pública, estando
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constituida por la Remuneración Principal, Bonificación Personal, Bonificación

Familiar, Remuneración Transitoria para Homologación y la Bonificación por
refrigerio y Movilidad).
Cuarto (Ámbito normativo del Decreto Supremo 051-91-PCM).- Lo expuesto
obliga a formular una precisión con respecto del ámbito normativo del Decreto
Supremo número 051-91-PCM, con el propósito de establecer si posee capacidad
modificatoria con respecto de una ley ordinaria. Al respecto se tiene que su objeto,
conforme prescribe el artículo 1, es establecer en forma transitoria las normas
reglamentarias orientadas a determinar los niveles remunerativos de los
funcionarios, directivos, servidores y pensionistas del Estado en el marco del
Proceso de Homologación, Carrera Pública y Sistema Único de Remuneraciones
y Bonificaciones de acuerdo a las reales posibilidades fiscales; bajo tal premisa,
en el artículo 8° para efectos remunerativos, elabora una distinción entre
Remuneración Total y Remuneración Total Permanente, para señalar, finalmente
(en su artículo 9°) que las bonificaciones, beneficios y demás conceptos
remunerativos que perciben los funcionarios, directivos y servidores otorgado en
base al sueldo, remuneración o ingreso total serán calculados en función a la
remuneración total permanente (cuyo monto, según se desprende de la propia
discriminación que realiza la norma, resulta ser menor). La transitoriedad de tales
normas, declarada por el propio Decreto Supremo, obliga a una revisión de las
mismas a la luz de las normas que, en particular, regulan los beneficios a que
tienen derecho los trabajadores; máxime si, con posterioridad a la dación de tal
decreto, rige un nuevo marco constitucional que presta especial atención al
estatus del profesorado, señalando que tanto sus derechos como obligaciones se
regulan mediante Ley (artículo 15° de la Carta Fundamental).
Quinto (Aplicación del Decreto Supremo 051-91-PCM conforme a la Ley del
Profesorado).- Atendiendo a lo últimamente señalado, estima este juzgado que
corresponde adecuar la aplicación del Decreto Supremo 051-91-PCM a los
términos de la Ley 24029 y no a la inversa. No debe olvidarse sobre este punto
que el propio Decreto Supremo establece que sus normas son reglamentarias,
no debiendo perderse de vista, además de lo expuesto, que la Constitución de mil
novecientos setenta y nueve (bajo cuya vigencia de dictó el Decreto Supremo) no
reconocía expresamente fuerza de ley a las medidas extraordinarias que en
materia económica estaba facultado a dictar el Ejecutivo (conforme se desprende
del artículo 211° inciso 20 del referido texto constitucional), como sí hace la
constitución vigente con respecto de los Decretos de Urgencia, por lo que en el
presente caso nos encontramos ante un supuesto de supraordinación, merced al
cual la norma de inferior jerarquía debe ajustarse a la Ley.
Sexto (Conflicto normativo).- De lo expuesto precedentemente se tiene que al
disponerse expresamente por el artículo 10° del Decreto Supremo 051-91-PCM
que lo dispuesto en el artículo 48° de la Ley del Profesorado se aplica sobre la
Remuneración Total Permanente establecida por él mismo, surge un verdadero
conflicto normativo, toda vez que el artículo 48° antes citado resulta ser
absolutamente puntual: “la bonificación especial por preparación de clases y
evaluación debe equivaler al treinta por ciento de la Remuneración Total” y
ésta se halla inequívocamente definida por el artículo 8° literal b) de la norma
antes citada. En otros términos, el artículo 10° no es, en realidad, una simple
norma reglamentaria; sino que se trata de una verdadera norma sustantiva, al
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establecer, contra lo que señala expresamente la Ley y el tantas veces citado

artículo 8° literal b (el cual sí es reglamentario, pues define en qué consiste la
Remuneración Total a la que se refiere la Ley) que la Remuneración Total es la
Remuneración Total Permanente (por lo que su carácter reglamentario es
aparente). Respecto de los conflictos normativos (antinomias aparentes),
autorizada doctrina (NORBERTO BOBBIO: Teoría General de Derecho. Traducción
Jorge Guerrero, Editorial Temis – Bogotá Colombia, segunda edición, páginas
ciento noventa y uno a ciento noventa y seis) ha destacado que son tres las
reglas para resolver los mismos. A saber: a) Criterio cronológico (según el cual
entre dos normas incompatibles prevalece la posterior; b) el criterio de la
especialidad (conforme al cual, de dos normas incompatibles, la una general y la
otra especial, prevalece la segunda; y, c) criterio jerárquico (aquél según el cual
de dos normas incompatibles prevalece la norma jerárquicamente superior. Este
criterio ha sido recogido por nuestra Carta Fundamental en su Artículo 138,
segundo párrafo, al prescribir que en todo proceso, de existir incompatibilidad
entre una norma constitucional y una norma legal, los jueces prefieren la primera.
Igualmente, prefieren la norma legal sobre toda otra norma de rango inferior.
En el caso de las normas en conflicto señaladas, atendiendo al análisis
precedente, considera este juzgado que el criterio a aplicarse es el jerárquico,
fundamentalmente por tres razones: a) el propio Decreto Supremo 051-91-PCM
consagra su vocación reglamentaria (artículo 1), por lo tanto fija su propio ámbito
de competencia; b) Si bien se expide al amparo del artículo 211° inciso 20 de la
Constitución Política del Estado de mil novecientos setenta y nueve; esta norma
no confería expresamente rango de Ley a las medidas extraordinarias (que por lo
demás están reducidas a la materia económica y financiera, no considerándose
el aspecto remunerativo) dictadas por el Presidente de la República; y, c) la
interpretación y aplicación de las normas dictadas bajo la vigencia de la
Constitución de mil novecientos setenta y nueve deben adecuarse al nuevo marco
constitucional que presta especial atención al estatus del profesorado, señalando
que tanto sus derechos como obligaciones se regulan mediante Ley (artículo 15
de la Carta Fundamental). Siendo esto así, en consideración del Juzgado
prevalecen los artículos 48° de la Ley 24029, modificado por Ley 25212, que
establece el derecho, y 8° literal b, del Decreto Supremo número 051-91-PCM,
como reglamentario de aquél.
Sétimo (Vigencia de las normas jurídicas).- Toda norma jurídica tiene un tiempo
de nacimiento y otro posterior de muerte. El tiempo que va desde su nacimiento
hasta su derogatoria se conoce como tiempo de vigencia de una norma
jurídica, este tiempo es importante porque sólo durante la vigencia de una norma
es posible exigir y aceptar la aplicación de una norma. La aplicación anterior a la
vigencia de la norma constituye un supuesto de retroactividad y la aplicación más
allá de tales límites, un supuesto de ultractividad, ambos suceso prohibidos por el
sistema jurídico1. La vigencia de una norma está marcada por la publicación en el
diario oficial “El Peruano”, su muerte, por su derogación, expresa, como cuando
la norma nueva textualmente indica la norma que deroga; o, tácita, cuando la
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Las salvedades a esta regla están marcadas por la retroactividad penal benigna a que refiere el
artículo 103, de la Constitución; un grado mínimo de retroactividad que refieren los artículos III, y
2121, del Código Civil, artículo 103, y Primera Disposición Final y Transitoria de la Constitución;
adicionalmente la propia ley puede establecer excepciones a la aplicación inmediata de una
norma.
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norma nueva subsume íntegramente el contenido de la norma antigua o el nuevo

contenido resulta incompatible con el contenido normativo que le precede.
Adicionalmente, la declaración de inconstitucionalidad de una norma, con sus
propios matices, constituye también un supuesto equivalente a la derogación de
una norma2. Ahora bien, visto este panorama y desde la vigencia de la nueva
norma, corresponde reconocer su capacidad para abarcar a las consecuencias
jurídicas de las relaciones y situaciones jurídicas existentes al tiempo de la nueva
norma (Cfr. los artículos 103, y la Primera Disposición Final de la Constitución;
artículo III y 2121 del Código civil), con ello un grado de invasión de la nueva
norma al tiempo anterior a su vigencia es aceptado y reconocido por el propio
sistema jurídico y que la doctrina ha identificado como un grado mínimo de
retroactividad3 necesario, de otro modo, la invocación de una teoría sobre los
derechos adquiridos hasta sus últimas consecuencias, lleva inexorablemente a un
inmovilismo jurídico incompatible con la naturaleza dinámica del derecho. Pero, la
aplicación inmediata proclamada por los artículos precedentemente referidos,
exige identificar, en cada caso concreto, con detalle y precisión, cuál es la
relación o situación jurídica que no puede ser abarcada por la nueva ley, así
como cuáles son las consecuencias jurídicas susceptibles de ser alcanzadas
por la nueva legislación. Así por ejemplo la calidad de Profesor de Aula
corresponde a una situación jurídica específica, mientras que el derecho a
percibir la bonificación especial mensual por preparación de clases y evaluación
corresponde a una consecuencia jurídica; ahora bien, en esta invasión de la
nueva norma en los efectos o consecuencias jurídicas de las relaciones y
situaciones jurídicas pasadas, debe tenerse por diferenciados los efectos
jurídicos consumados, no consumados y futuros. Siguiendo con el ejemplo
propuesto, la petición oportuna y fundada en derecho para acceder al incremento
remunerativo, constituye una consecuencia jurídica consumada, por tanto,
imposible de ser alcanzado por la nueva norma, de otro modo correspondería
revertir al Estado los incrementos remunerativos otorgados. El derecho a percibir
los incrementos remunerativos antes de la vigencia de la Ley N° 29944 que
deroga la Ley N° 24029 y la Ley N° 25212, empero, no reclamado oportunamente,
constituye una consecuencia jurídica no consumada, por tanto, protegida por la
legislación anterior, pues el problema del reclamo inoportuno se relaciona, en todo
caso, con la prescripción pero de ninguna manera con la pérdida del derecho.
Finalmente, acceder al derecho consagrado por la Ley N° 25212 en tiempo
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Léase el primer párrafo in fine del artículo 103, de la Constitución.
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Recordemos que la aplicación retroactiva admite grados, así retroactividad máxima, como
cuando la invasión de norma nueva alcanza tanto a las relaciones y situaciones jurídicas como a
las consecuencias jurídicas consumadas y futuras o por consumarse. Pretender modificar la
validez de un contrato de mutuo y abarcar además a los intereses pagados, los devengados pero
no pagados, constituye un ejemplo de retroactividad máxima absolutamente prohibido;
retroactividad media, como cuando la invasión alcanza a las consecuencias no consumadas,
como pretender alterar el curso de los intereses devengados pero no cancelados, debe tenerse
presente que aquí el derecho no está en discusión sino únicamente en la oportunidad del reclamo,
por lo que este grado de retroactividad resulta también prohibido; finalmente, retroactividad
mínima, si los alcances de la nueva ley pretenden ser extendidos a las consecuencias que se
produzcan al tiempo de entrada en vigencia la nueva norma, como sucedería con el pago de los
intereses que devengan en el futuro, es a este tipo de retroactividad mínima que refieren artículos
103, y la Primera Disposición Final de la Constitución y III, y 2121 del Código civil, por tanto,
válidamente aplicable.
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posterior a la vigencia de la Ley N° 29944, constituye una consecuencia futura

alcanzada por la nueva norma, lo que determina la imposibilidad de configurar
algún derecho relacionado con reclamo del incremento aludido.
Octavo (Aplicación inmediata de la Ley de Reforma del Profesorado).- Con
motivo de la entrada en vigencia de la Ley Nº 29944 (veintiséis de noviembre del
dos mil doce) se regula las nuevas relaciones entre el Estado y los Profesores
que prestan servicios en las instituciones y programas educativos públicos de
educación básica y técnico productiva y en las instancias de gestión educativa
descentralizada. De acuerdo a lo establecido por la Décima Disposición
Complementaria, Transitoria y Final de esta norma, la implementación de la
remuneración íntegra mensual, asignaciones e incentivos, se realiza en dos
tramos: En el Primer tramo, la implementación inmediata de la nueva
remuneración íntegra mensual a partir de la entrada en vigencia de la presente
Ley; y, el segundo tramo a partir del uno de enero del dos mil catorce, para la
implementación de las asignaciones e incentivos. Que, conforme la Décimo
Cuarta Disposición Complementaria, Transitoria y Final, de la Ley N° 29944 se ha
señalado que a partir de su vigencia queda suprimido todo concepto remunerativo
y no remunerativo no considerado en dicha norma; en ese sentido, la bonificación
por preparación de clases y evaluación equivalente al treinta por ciento de la
remuneración total ha quedado eliminada del sistema jurídico pues en la
actualidad ha dejado de ser una bonificación para ser incorporada en la
Remuneración Integra Mensual de acuerdo a lo precisado en el artículo 56, de la
Ley N° 29944, en ese sentido, a partir de la entrada en vigencia de la nueva ley
de reforma del profesorado únicamente podrá disponerse el otorgamiento de la
bonificación reclamada bajo la modalidad de devengados y hasta la atribución
material de la nueva remuneración íntegra mensual, de otro modo se provoca el
pago doble del concepto de preparación de clases y evaluación que percibe el
personal docente.

Noveno (Caso de autos).- En el caso de autos, María Roxana Bravo Ruiz

solicita: a) La nulidad la Resolución Gerencial Regional N°01336-2016-
GR:LAMB/GRED del 06 de setiembre del 2016, que declara infundado su recurso
de apelación; b) Se ordene a la demandada expida nueva resolución donde se le
haga efectivo el pago de la bonificación de 30% por preparación de clases y
evaluación; c) Pago del reintegro respectivo.

9.1. Del análisis a los actuados procesales y la legislación vigente se advierte que,
mediante Oficio N° 1306-2016/GR.LAMB/GRED/UGEL.LAMB-ADM-PER-PLLAS
de folios seis, se deniega el pedido de la actora de percibir bonificación especial
mensual por preparación de clases y evaluación equivalente al treinta por ciento
de la remuneración total, por considerar que la bonificación reclamada debe ser
percibida en función del concepto de remuneración total permanente.

9.2. Que, la actora ha ingresado a laborar para el magisterio nacional a partir del
23 de julio de 1990 en calidad de Docente Nombrada según Transcripción de RD
N° 0338-90-USEl (de folios ocho), habiendo sido retirada del magisterio 31 de
mayo del año 2015, según Resolución Directoral N° 002205-2015 de fecha 19 de
mayo del 2015; como tal, con derecho a percibir bonificación especial mensual
por preparación de clases durante la vigencia del artículo 1° de la Ley N° 25212,
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que modifica el artículo 48° de la Ley N° 24029, en consecuencia corresponde a

la actora percibir una bonificación especial mensual por preparación de clases y
evaluación equivalente al treinta por ciento de su remuneración total, por el tiempo
en que se mantuvo vigente la Ley N° 25212, pues como se dijera en el
fundamento séptimo, el problema que suscita el presente proceso es uno relativo
con el reclamo tardío de un derecho y no de pérdida del derecho, cuanto menos
hasta antes de la eficacia material de la Ley N° 29944, de otro modo, por la
Décimo Cuarta Disposición Complementaria, Transitoria y Final, de la nueva
norma queda suprimido todo concepto remunerativo y no remunerativo no
considerado en la Ley N° 29944 a partir de su vigencia, esto es veintiséis de
noviembre del dos mil doce.

9.3. En ese sentido, existe ilegalidad en la Resolución Gerencial Regional

N°01336-2016-GR:LAMB/GRED del 06 de setiembre del 2016 al denegar un
fundado recurso de apelación, dejando así de aplicar el artículo 48° de la Ley N°
24029, modificado por la Ley Nº 25212 y al mismo tiempo transgredir el marco
constitucional al infringir el principio de jerarquía de las normas que desarrolla el
artículo 51° de la Constitución, por lo que entonces puede afirmarse que existe
nulidad del acto administrativo impugnado en el presente proceso, al haberse
configurado el inciso 1, del artículo 10° de la Ley Nº 27444, por lo que
corresponde amparar la demanda en este extremo.
Décimo (De las costas y costos).- Que, de conformidad con lo dispuesto por el
artículo 50°, del Texto Único Ordenado de la Ley Nº 27584, las partes que
integran un proceso contencioso administrativo no podrán ser condenadas al
pago de costas y costos.
Por los fundamentos y normas jurídicas que anteceden, SE RESUELVE.- Declarar
FUNDADA la demanda interpuesta por María Roxana Bravo Ruiz, dirigida en
contra de la Gerencia Regional de Educación de Lambayeque y la Unidad de
Gestión Educativa Local de Lambayeque, en CONSECUENCIA NULA
Resolución Gerencial Regional N°01336-2016-GR:LAMB/GRED del 06 de
setiembre del 2016; DISPONGO: a) Que la Gerencia Regional de Educación de
Lambayeque cumpla con emitir resolución administrativa reconociendo el derecho
de la actora a percibir únicamente los devengados de la bonificación especial
mensual por preparación de clases y evaluación equivalente al treinta por ciento
de la remuneración total; b) Se calcule y cancele los devengados generados
desde el año de mil novecientos noventa hasta el veinticinco de noviembre del
dos mil doce, debiendo excluirse lo que ya se hubiera cancelado a la actora por
este mismo concepto. Sin costos ni costas. Tómese razón y hágase saber.-