Desafíos de la participación ciudadana

MÓDULO
Área: NEGOCIOS
4 Curso: SOCIEDAD Y ESTADO CONTEMPORÁNEO

Módulo: Los desafíos para la gestión pública desde la sociedad civil moderna
Área: NEGOCIOS M4
Curso: SOCIEDAD Y ESTADO CONTEMPORÁNEO
Los desafíos para la gestión pública desde la sociedad civil moderna

Índice
1. Introducción...................................................................................................................................................... 1
2. Representación y su crisis en el siglo XXI.......................................................................................................... 1
2.1 Elementos básicos de la representación ..................................................................................................................... 2
2.2 Modernidad Líquida .................................................................................................................................................... 3
3. Democracia Participativa .................................................................................................................................. 4
4. Participación ciudadana.................................................................................................................................... 7
4.1 Información y consulta ................................................................................................................................................ 8
4.2 Participación consultiva-propositiva ........................................................................................................................... 9
4.3 Decisorio-impugnatorio ............................................................................................................................................. 10
4.4 Co-participativo ......................................................................................................................................................... 10
4.5 Participación incidente y empoderamiento .............................................................................................................. 10
5. Teoría de Sistema y comunicación inter-sistemas ......................................................................................... 12
5.1 Elementos centrales de la Teoría de Sistema de Luhmann ....................................................................................... 12
a. Circularidad ............................................................................................................................................................. 12
b. Diferenciación social y sistemas sociales ................................................................................................................ 13
c. Autorreferencia y autopoiesis ................................................................................................................................. 13
d. Sistema político y Estado de Bienestar ................................................................................................................... 14
e. La política democrática ........................................................................................................................................... 15
5.2 Estado de Bienestar ................................................................................................................................................... 15
5.3 Comunicación y falta de centro de la sociedad actual .............................................................................................. 16
5.4 Inclusión ..................................................................................................................................................................... 17
5.5 La autorreferencia en el sistema político actual ........................................................................................................ 19
5.6 Reestructuración de la comunicación entre los sistemas.......................................................................................... 20
5.7 Control del poder y “Black box” ................................................................................................................................ 21
5.8 Relación del sistema político con su entorno ............................................................................................................ 22
5.9 Inestabilidad y cambio ............................................................................................................................................... 24
5.10 Función y Prestación del sistema político ................................................................................................................ 25
6. Cierre del módulo ........................................................................................................................................... 25
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Mapa de Contenido
Representación y su crisis en el siglo XXI
Democracia Participativa
Módulo 4:
Los desafíos para la gestión pública desde
la sociedad civil moderna
Participación ciudadana
Teoría de Sistema y comunicación inter-

sistemas
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Curso: SOCIEDAD Y ESTADO CONTEMPORÁNEO Pág. 1

Analiza los desafíos a futuros que plantea el nuevo escenario social para la gestión
RESULTADO DE pública describiendo e integrando los mecanismos necesarios para generar
APRENDIZAJE espacios de análisis y participación ciudadana, que ayuden a dar respuestas a los
DEL MÓDULO desafíos planteados
1. Introducción
Durante los últimos 10 o 15 años hemos observado como la sociedad ha ido cambiando y comenzado a
movilizarse por distintas razones, vemos como la confianza en los partidos políticos y sus representes cae cada
vez, se habla de un descontento generalizado con el sistema político.
Quizás el hecho más representativo de este escenario

son las movilizaciones estudiantiles observadas en Chile,
primero con la denominada “Marcha de los pingüinos”
en el año 2006 y luego la gran movilización estudiantil y
social del año 2011 (en la imagen).
Pero, ¿este descontento responde a acciones

individuales de nuestro sistema o afecta a otros países y
regiones del mundo? ¿Cómo podemos entender este
Fuente: movimientoestudianteschile.blogspot.cl.
escenario desde la teoría social y politológica?
En este módulo repasaremos los conceptos teóricos necesarios para comprender estos escenarios de cambio
y cómo la administración pública puede ayudar desde las políticas públicas participativas a generar elementos
de legitimización y eficiencia al mundo público.
2. Representación y su crisis en el siglo XXI

La representación política, según señala Cebrián (2013) es un concepto necesario tanto para entender el Estado
Moderno inaugurado por Maquiavelo y Hobbes, como para la Democracia. En el primer caso nos señala el
autor, la representación es un elemento central del Estado ya que en ella se hace plausible la fuerza y
soberanía del pueblo y por tanto, de las personas que lo componen, así el pueblo o nación como elemento
central del Estado es quien dota de poder al mismo. Siguiendo esta línea de argumentación observamos que
es el pueblo quien entrega al Estado, representado en un Monarca o Parlamento el poder para lograr el orden
requerido para asegurar la seguridad de la nación.
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2.1 Elementos básicos de la representación
En esta línea el mismo Cebrián (2013) nos hace ver las dificultades iniciales entre las teorías liberales y
democráticas en cuanto a quienes podían participar de ese poder y por tanto, entregaban parte de su soberanía
a quien asumiera esa representación. Señala así que en principio existía una contradicción entre los liberales
que señalaban que debía ejercerse de forma censitaria y los demócratas que buscaban la universalización
de los derechos políticos, pero el devenir histórico hizo que ambas escuelas filosófico-políticas se fueran
uniendo llegando a cohesionar su pensamiento generando al menos tres elementos básicos para entender la
representación.
Todos los representantes del pueblo pueden participar de la tomas de decisiones a

1. Voto universal
través de las elecciones sin que nadie quede excluido de forma arbitraria.
El Parlamento es visto como una institución que representa la voluntad popular por
2. Parlamento crea y
la cual fue mandatado, pero a la vez tiene la capacidad a partir de ese mandato de
expresa la voluntad
crear voluntad a través de sus discusiones en entornos democráticos que están
popular
legitimadas por la elección de los representantes.
La rendición de cuentas a través de elementos institucionales permanentes hace
3. Parlamento es
que el parlamento cuente con garantías de democracia y evita que éste sea utilizado
democrático ya que
como herramienta de legitimidad en regímenes no democráticos o que tome
debe rendir cuentas
decisiones sin considerar la voluntad popular por la cual fue elegida.
Al tomar estas tres características de la representación en la actualidad se observa además que el Parlamento
es una unidad de deliberación política, esto debido a que aquí en donde se encuentran representados los
distintos intereses e ideas políticas que se presentan en la sociedad, es decir, el Parlamento es el centro del
debate político (Cebrián, 2013).
En línea con lo anterior, es importante observar el concepto de “Accountability” que puede ser traducido como
responsabilidad y rendición de cuentas. Aquí Cebrián (2013) nos señala que es importante observar que para
la existencia de accountability es necesaria la existencia de una institucionalidad que permita el control sobre
los representantes. El cual se pude dar básicamente de dos formas:
1. Accontability Vertical o
•Elecciones periódicas y democráticas de los representantes.
Control Externo:
2. Accontability
•Separación de poderes y el control que éstos realizan entre ellos o
Horizontal o Control
los que la teoría anglosajona denomina check and balances.
Interno:
También señala el mismo autor antes citado, que se pueden dar otros tipos de controles como el gobierno-
oposición y el deseo de los representantes por ser reelectos, u ocupar otros cargos dentro del sistema político
o alguna posición social al dejar la política.
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En resumen y siguiendo lo señalado por Sartori (citado por Cebrián, 2013: 95), la representación democrática
tiene al menos tres elementos esenciales:
Receptividad Rendición de cuentas Posibilidad de destitución

(responsiveness) (accountability) (removability)
•Los parlamentarios escuchan •Los parlamentarios han de •Si bien únicamente en

a su electorado y ceden a sus responder, aunque momentos determinados,
demandas. difusamente, por sus actos. por ejemplo, mediante un
castigo electoral.
Lo anterior señala el marco teórico mediante el cual se sustenta la representatividad en las democracias
liberales modernas, pero aquí es donde se debe preguntar si esta teoría es óptima para los cambios sociales
que se están viviendo en el siglo XXI o si bien es necesario incluir nuevas formas de acción política que amplíen
los campos de acción de la política de su actuar mediante la gestión pública a través de las denominadas
políticas públicas.
2.2 Modernidad Líquida

En esta línea debemos observar el concepto de “Modernidad Líquida” desarrollado por Bauman (2000) y en
especial a la reflexiones en torno a la emancipación del hombre. Una de las mayores preocupaciones que nos
señala el autor en este tema es que la sociedad moderna líquida o contemporánea en términos de Beck (citado
por Bauman) tienen que ver con el giro en 180 grados que debe tener el análisis crítico en torno al procesos de
modernidad-modernización, que en un principio buscaba luchar contra visiones totalitarias de la vida social
como las líneas de producción fordistas, la burocracia ideal de Weber, y el panóptico entre otros, la
modernización por su parte representa para el individuo un actuar sin fin, nunca se llega al ethos, el horizonte
está en permanente cambio. Pero si en la modernidad inicial se luchara por la autonomía del individuo frente
a estos elementos totalizadores, hoy vivimos el elemento inverso la individualización del mundo de la vida,
ha dejado de lado lo público.
Así en la modernidad líquida vivimos con una ilusión de

autonomía individual que no es real, ya que no podemos
desarrollarla, ni ponerla en acción por este horizonte móvil
que nos apremia en el día a día; por lo que debemos luchar
por accionar hacia una autonomía individual de facto, en
donde en realidad tengamos la capacidad de tomar nuestras
propias decisiones de forma autónoma con la finalidad de
alcanzar nuestra plenitud y felicidad. La dificultad que
presenta esto es la denominada “colonización de lo público por lo privado”, que se ve reflejada en el paso de
la preocupación por una “sociedad justa” a los “derechos humanos”, es decir, lo que prevalece es lo
individual (Bauman, 2000).
En línea con lo anterior entonces, lo que nos debe preocupar es cómo re arraigamos a los individuos a la
sociedad. Para Bauman (2000) esta tarea está dada por la recuperación del ciudadano por sobre el individuo,
el ciudadano preocupará su bienestar personal en el bienestar de la sociedad, mientras el individuo es solitario.
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Entonces esta tarea es propia de la Política, es en ella en donde el individuo comienza a preocupase por lo
público y por tanto, se convierte en ciudadano (Bauman, 2000).
Posiblemente sea esta denominada Sociedad Líquida en donde producto del proceso de modernización
inagotable e inalcanzable que las personas han puesto en duda la capacidad de la representatividad de dar
respuesta a sus problemas, la crisis de la representatividad entonces estaría dada por más por la
individualización y desarraigo social, que por la incapacidad de la política de entregar respuestas a los
problemas sociales y por tanto, el esfuerzo de la gestión pública estaría dada por la generación de incentivos
para que las personas volvieran a convertirse en ciudadanos mediante la participación política constante y
no tan solo en las elecciones periódicas, es aquí en donde se tornan importante conceptos que analizaremos
en los próximos apartados, como son la democracia representativa y la participación ciudadana.
VIDEO COMPLEMENTARIO
Para profundizar en este tema mira el video: “La Emancipación – La Modernidad Líquida”, disponible en:
youtube.com/watch?v=ZHr0yE3wZ9k
3. Democracia Participativa
La participación de los ciudadanos es un hecho de suma importancia para la vida democrática de cualquier
sociedad en cuanto acción de legitimización y eficiencia de las decisiones públicas, que comúnmente son
materializadas en políticas públicas.
La forma clásica de entender la democracia es a través de la concepción

representativa de ésta, es decir, en donde los ciudadanos mediante el
mecanismo de las elecciones periódicas, informadas, universales, etc.,
eligen a sus representantes -ya sea a nivel local, regional o nacional-,
entregándoles así el poder para tomar decisiones que involucran a toda
la sociedad. Pero como hemos visto el siglo XXI presenta nuevos desafíos
y entre ellos está el de generar una mayor adhesión ciudadana hacia los
procesos políticos, que son necesariamente públicos.
Si a esto le sumamos las dificultades señaladas por Bauman (2000) en torno a la individualización de la vida, y
alejamiento de los individuos del concepto de ciudadanía, sumada a una desconfianza en los partidos políticos
y su representantes por parte de las personas, encontramos un nuevo desafío para la gestión pública que
tiene que ver con la legitimidad de su actuar en este escenario desconfianza y desarraigo (Bauman, 2000;
Vergara, 2009; Massal, 2010).
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Ante este escenario durante los últimos 20 a 30 años ha aparecido
con fuerza el concepto de Democracia Participativa, que según Massal
(2010) aún no puede ser definido de forma certera ya que existen
diferentes concepciones del mismo en la visión comparada entre
América Latina y Europa. Pero hay algunos elementos esenciales que
ella señala en torno al concepto. Estos elementos en comunes dicen
relación con la necesidad de que los ciudadanos puedan participar
activamente en la toma de decisiones por parte del Estado, ya sea
esto en temas propios del legislativo como del ejecutivo.
El interés por abrir nuevos espacios de participación y la inclusión de nuevos actores/sujetos sociales
demuestran un esfuerzo por generar nuevos lazos entre los individuos para romper con la individualización
que dio como resultado la modernidad, conlleva la necesidad de integrar a nuevos grupos etarios como los
jóvenes, y además de los movimientos sociales en la toma de decisiones.
Según Vergara (2009) si tomamos la teoría de la participación de Habermas, la importancia de la Democracia

Participativa estaría dada por la legitimidad que le entregaría a las decisiones normativas tomadas por el poder
político, las que no deben ser dejadas solo a las lógicas del poder y/o la tecnocracia, sino que deben ser muestra
de la capacidad de las sociedades de autogobernase, esto expuesto como procedimientos normativos de
inclusión de la participación social en la toma de decisiones, lo que conllevaría una discusión cada vez más
informada y con integración de grupos que hoy se autoexcluyen de ellas.
IMPORTANTE
Según Vergara (2009) si tomamos la teoría de la participación de Habermas, la importancia de la Democracia

Participativa estaría dada por la legitimidad que le entregaría a las decisiones normativas tomadas por el poder
político, las que no deben ser dejadas solo a las lógicas del poder y/o la tecnocracia, sino que deben ser muestra de
la capacidad de las sociedades de autogobernase, esto expuesto como procedimientos normativos de inclusión de
la participación social en la toma de decisiones, lo que conllevaría una discusión cada vez más informada y con
integración de grupos que hoy se autoexcluyen de ellas.
De esta manera Vergara (1998: 8) nos señala que los modelos democráticos participativos han transformado
nuestras concepciones de la democracia y problematizaron, como nunca antes se había hecho, las ya complejas
relaciones entre democracia y liberalismo y entre democracia y socialismo. La difusión de las teorías
participativas ha contribuido, en importante medida, a crear una demanda de participación política y social,
que tuvo mucha importancia en la lucha de los ochenta contra los autoritarismos militares en nuestra región.
Por otra parte, debemos observar la discusión que plantea Massal (2010) en torno a los niveles en que actúa
la Democracia Participativa, ya que en la visión europea, en especial la francesa, se entiende como participación
activa a nivel micro político o local, mientras que en América Latina se le tiende a usar como un símil de
democracia directa.
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Visión europea Nivel micro político o local
América Latina Símil de democracia directa
En esta línea Vergara (2009), citando a Habermas, señala que la participación mediante mecanismo de
Democracia Participativa ayuda a que temas que en primera instancia eran de interés particular de grupos
minoritarios pasen a tomar una relevancia más amplia a nivel social. Estos temas pueden ser: Medio Ambiente,
Minorías étnicas y Mujeres.
La democratización participativa, desde la perspectiva habermasiana, sería una consecuencia de una exigencia
ética comunicativa: ninguna persona o grupo que sea afectado por decisiones políticas o públicas pueden ser
excluidos de la construcción social de problemas comunes y de la búsqueda de soluciones.
Dicho proceso requerirá de un esfuerzo significativo para minimizar o excluir los elementos de coerción. De
este modo, el propio proceso político comunicativo y participativo se convertiría en una fuente de legitimación
política. Y éste es un aporte muy significativo, si consideramos que la mayor parte de los sistemas políticos
democráticos están experimentando una creciente crisis de legitimidad, que no es sólo política sino cultural.
Como sabemos, la imagen de la política y de los partidos políticos se ha degradado y desvalorizado, y la
mantención y vitalidad de los sistemas democráticos requiere, a los menos a largo plazo, de una valoración
positiva de la actividad política (Vergara, 1998: 35-36).
IMPORTANTE
En conclusión se puede observar que el concepto de Democracia Participativa tiene relación con la ampliación de la
capacidad de los ciudadanos y movimientos sociales en torno a la toma de decisiones públicas que ayudan a mejorar
la legitimidad de ellas, así como su eficiencia. Y que no necesariamente debe ser vista como contradictoria con la
Democracia Representativa, sino como un elemento complementario.
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4. Participación ciudadana
La participación ciudadana comúnmente es entendida como los espacios de participación que abre el
gobierno en cualquiera de sus niveles, nacional, regional o local, para que los ciudadanos -ya sean organizados
o no-, participen de la toma de decisiones en torno a la gestión pública, de forma tal que éstos tengan
incidencia en el quehacer público, ya sea en la fase legislativa o cualquiera de las etapas de la formulación de
las políticas públicas.
Chamorro (2016: 27) realiza la siguiente síntesis bibliográfica del concepto:
“La participación ciudadana, entendida como la incidencia de los individuos y los grupos sociales en
las diferentes etapas en las que se exponen y resuelven asuntos de interés público (Bolos, 1995), se
torna una labor indispensable para el apropiado funcionamiento de los Estados contemporáneos de
América del Sur que, por lo demás, sustentan gran parte de su aparato burocrático en la concreción
de servicios y programas sociales tendientes a satisfacer las necesidades de sus pobladores. Es
importante tener en cuenta que ‘la administración debe actuar de cara a la sociedad y no quedar
solamente en mera administración gubernamental, mientras más públicos sean los actos del Estado
será más legítimo’ (Guillen, 2009, p. 180). La profesora Nuria Cunill define la participación ciudadana
como ‘la intervención de la sociedad civil en la esfera de lo público’ (1991, p. 49). Igualmente, el
término de participación es utilizado para definir ‘un proceso gradual mediante el cual se integra al
ciudadano en forma individual o participando en forma colectiva, en la toma de decisiones, la
fiscalización, control y ejecución de las acciones en los asuntos públicos y privados que lo afectan en
lo político, económico, social y ambiental para permitirle su pleno desarrollo como ser humano y el
de la comunidad en que se desenvuelve’ (González, s/f). Lo anterior viabiliza la generación de
conciencia crítica y propositiva en el ciudadano”.
Por otra parte Bunker (2006), agrega que mientras mayor sea la participación ciudadana en un sistema, más
democrático será ese sistema. Del mismo modo, a partir de la evidencia empírica recolectada por la
Organización de Cooperación para el Desarrollo Económico (OCDE), se ha señalado que: “El fortalecimiento de
relaciones con los ciudadanos es una sólida inversión en una mejor formulación de políticas y un elemento
clave del buen gobierno. Permite a los gobiernos utilizar nuevas fuentes de ideas relevantes, de información y
de recursos cuando toma decisiones. Igualmente importante, la participación contribuye a construir confianza
en el gobierno, eleva la calidad de la democracia y fortalece la capacidad cívica” (Bunker, 2006: 2).
Como hemos visto la participación ciudadana es un elemento trascedente en las democracias
contemporáneas y elemento esencial de lo que definimos anteriormente como Democracia Participativa.
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Bunker (2006) nos señala que existe diferentes etapas o
procesos de participación ciudadana que van desde el Derecho
a la Información Pública (que en Chile está consolidado en la Ley
20.285 sobre acceso a la información pública), hasta elementos
de empoderamiento (empowerment), en donde los ciudadanos
ejecutan acción de control ciudadano sobre el quehacer del
Estado.
En esta línea el Informe del Consejo Nacional de Participación

Ciudadana y Fortalecimiento de la Sociedad Civil, en su Informe
final sobre estado de la participación ciudadana en Chile y propuestas de reforma a la Ley 20.500 sobre
Asociaciones y Participación Ciudadana en la Gestión Pública entregado en enero de 2017, señala que existen
los siguiente niveles de participación ciudadana:
1. Información y consulta.
2. Participación consultiva-propositiva.
3. Decisorio-impugnatorio.
4. Co-participativo.
5. Participación incidente y empoderamiento.
4.1 Información y consulta

En Chile, todos los mecanismos, exceptuando los plebiscitos, son de carácter informativo o consultivo. Para
algunos estos niveles no pueden considerarse procesos participativos reales y les denominan “participación
simbólica”; para otros, pese a sus restricciones les reconocen como procesos participativos que pueden ser
suficientes en sí mismos.
En todo caso la información se considera como primer nivel de participación, y aunque se reconoce como
legítimo, la información se entiende como la base para la realización de los restantes niveles. Además en el
nivel consultivo se incorpora una dimensión propositiva, haciendo además una diferencia entre la
obligatoriedad o no de respuesta por parte de la autoridad a la propuesta de los ciudadanos. Asimismo, la
información debiera abarcar todas las etapas de las actividades públicas, incluyendo la rendición de cuentas
de la autoridad sobre las mismas.
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En el área específica de la información se puede transitar de la “mínima comunicación” a la “información de
alta calidad”, con la “información limitada” en el medio. Lo anterior implica que cada nivel requiere de
estándares específicos que aseguren ciertos objetivos declarados y que al mismo tiempo cada uno, en la
medida que cumpla con el máximo estándar, tiene un valor como proceso participativo.
Información
de alta
Información calidad
limitada
Mínima
comunicación
4.2 Participación consultiva-propositiva

Tiene como objetivo recibir opinión y posturas respecto de un tema a través de preguntas, sugerencias e ideas
que se establecen en una relación bidireccional entre quien efectúa la consulta y quien responde. La sociedad
civil también puede formular propuestas a los diferentes ámbitos del gobierno. En este nivel se destacan dos
modalidades:
Consultiva-propositiva sin •En este nivel no se establecen otros pasos que vinculen al
respuesta obligatoria participante y sus opiniones con quien las recibe.
•Lo distintivo de la modalidad vinculante es que la opinión y postura

Consultiva-propositiva
de los consultados ingresa formalmente al proceso y, por lo tanto,
con respuesta obligatoria
debe ser respondida por quienes la solicitan o reciben.
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4.3 Decisorio-impugnatorio
Sobre el nivel de información y consulta, Arnstein identifica la colaboración y el poder delegado. El primero
definido como un momento en que el poder es redistribuido a partir de una negociación entre los ciudadanos
y las autoridades y las reglas que se acuerdan no pueden ser modificadas de manera unilateral.
Este nivel es equivalente al Decisorio, cuyo objetivo es dar parte en la toma de decisiones respecto de un tema
específico. Los acuerdos establecidos entre las partes involucradas tienen carácter vinculante. La modalidad
más común es a través de una consulta que solicita una opinión con carácter resolutivo. De esta manera, quien
hace la consulta se obliga no sólo a ingresar las opiniones y responderlas, sino a ejecutarlas, según el
reglamento establecido para la misma.
4.4 Co-participativo
El objetivo en este nivel es dar parte a los ciudadanos en la ejecución y/o la gestión de programas o servicios
públicos a través de un proceso de negociación. Se pueden distinguir dos modalidades de coparticipación:
Su objetivo es involucrar a los ciudadanos en la

toma de decisiones estratégicas y de amplio
Co-administración
alcance sobre programas o servicios públicos, así
como en la ejecución de los mismos.
Modalidades de
coparticipación
El objetivo es el involucramiento de los ciudadanos
como socios de los programas, participando en
Alianza Estratégica condiciones equivalentes de poder y tomando
decisiones de manera negociada y consensuada
con representantes del Estado.
4.5 Participación incidente y empoderamiento

En términos generales los niveles de participación deben evaluarse en relación a su posibilidad y capacidad de
producir una participación incidente en la acción de las políticas públicas, al tiempo que empodera a la sociedad
civil de su rol de co-constructora de la acción pública. Dado lo anterior hay cuatro constataciones que
consideramos importantes:
1. El ejercicio de la participación en sus diferentes niveles o modalidades no solo precisa marcos legales
y procedimientos claros, también requiere formación de competencias para la participación.
Entendemos de este modo que la información y la formación son dos componentes complementarios
de la plataforma desde donde pueden desarrollarse las otras modalidades.
2. Cada nivel requiere de estándares específicos que aseguren un involucramiento efectivo de los
ciudadanos. Una cuenta pública puede ser un mero ejercicio si por información entendemos la
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presentación de cuadros y estadísticas. La información entonces debe ser entendida como una
herramienta que permite a los ciudadanos opinar, consultar, decidir y gestionar de manera adecuada.
3. Dado lo anterior el complemento entre los distintos niveles de participación es central. Esto implica
que en ciertos contextos, para alcanzar grados importantes de incidencia se requieren ejercicios de
información y consulta de buena calidad. Dicho de otra manera, si se llega al nivel decisorio-
impugnatorio sin un efectivo proceso de información (y formación), el proceso decisional puede
carecer de sostenibilidad y legitimidad. Si por ejemplo, se está desarrollando un PLADECO o un Plan
Regulador Comunal, procesos que consideran momentos participativos, un proceso de información-
formación efectivo, se habilitará a los ciudadanos a ejercer su derecho a participar. En cambio, sin un
adecuado proceso de información, aunque exista un proceso de participación impugnatorio el derecho
no podrá ser ejercido de manera efectiva. En este caso la información - formación es clave para el
proceso de incidencia.
4. Finalmente, es fundamental que exista un umbral mínimo de procesos efectivos en que la

participación de los ciudadanos sea vinculante. Si bien se está de acuerdo en que en una Democracia
Representativa no todos los asuntos pueden quedar sometidos a la decisión ciudadana, tampoco es
viable que todo empiece y termine en la información y la consulta. Esto produce (como está
produciendo en Chile) desafección y pérdida de confianza en los procesos participativos. Al mismo
tiempo es importante que los niveles y sus mecanismos asociados coexistan y se retroalimenten. Por
otro lado, un proceso de información o consulta bien hecho, que contemple mecanismos obligatorios
de respuesta, también puede contribuir a fortalecer la sociedad civil.
En Chile la participación ciudadana está normada a través de la Ley 20.500 sobre Asociaciones y Participación
Ciudadana en la Gestión Pública, que señala como deber de las instituciones del Estado el promover la
participación ciudadana en su gestión, señalando cuatro mecanismos formales para ello.
Los mecanismos para promover la participación ciudadana son:
Consulta Ciudadana sobre temas relevantes de su

Consejos de la Sociedad Civil de carácter consultivo.
accionar.
Participación ciudadana
Poner en conocimiento de la ciudadanía

Cuentas públicas participativas.
información relevante sobre su quehacer.
Según Bunker (2006, p. 19) la experiencia internacional muestra que la participación ciudadana tiende a ser
más efectiva cuando se aplica a nivel local y de forma descentralizada, logrando un mayor involucramiento
de la ciudadanía en las soluciones a los problemas que les atañen a nivel micro político, para luego dar paso
en el involucramiento de temas macro. También se llama la atención sobre la utilización de las nuevas
Tecnologías de la Información y Comunicación como vehículos de apoyo a la participación ciudadana.
Otro elemento relevante en este ámbito es la naciente importancia de incluir a los ciudadanos en la toma de
decisiones. La destecnificación de los procesos de participación es un paso vital para optimizar la calidad de
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las políticas públicas. Esto significa que, según el tipo de participación que se pretenda para los ciudadanos,
sea en el origen, la gestión o la evaluación, puedan ser un mejor aporte para proponer, ejecutar o evaluar lo
existente que lo que puedan entregar los académicos o expertos más entendidos.
Con todo podemos señalar que la participación ciudadana como elemento central del sistema democrático
contempla la incidencia ciudadana en todos los niveles de la política pública, lo que genera un gran aporte
en cuanto a control ciudadano y responsabilidad por parte de los hacedores de políticas, generando el espacio
y escenario propicio tanto para la generación de una mayor gobernanza como para la regeneración de la
ciudadanía que ayude a responder al escenario de desconfianza que existe hoy sobre los partidos políticos y
los políticos.
5. Teoría de Sistema y comunicación inter-sistemas

En este apartado nos centraremos en la Teoría de Sistemas desarrollada por Luhmann y en específico, en su
visión del sistema político y cómo éste se comunica internamente entre sus subsistemas. Para esto primero se
entregan los antecedentes básicos de la teoría Luhmanniana y luego los datos específicos en torno al sistema
político y sus subsistemas.
5.1 Elementos centrales de la Teoría de Sistema de Luhmann

Siguiendo a Vallespin (2007), los elementos centrales que debemos tener en mente son los siguientes:
b. Diferenciación d. Sistema
c. Autorreferencia e. Política
a. Circularidad social y sistemas político y Estado
y autopoiesis democrática
sociales de Bienestar
a. Circularidad
La teoría de Luhmann parte de la imposibilidad de establecer presupuestos axiomáticos a partir de los cuales
observar la realidad (Vallespin, 2007: 11), de esta forma la teoría de Luhmann es más parecida a una puerta
giratoria, con más de una entrada para comprender sus postulados, pero que a la vez depende de cada una de
esas pequeñas entradas y relación para poder ser entendida a cabalidad, de esta forma la sociedad no goza de
un centro desde el que sea posible observarla completamente ya que la realidad está en un proceso de
diferenciación constante y por tanto, nuestra capacidad de observar el mundo permanece atada al mismo
desarrollo social, así se vuelve trascendente la capacidad de distinción (diferencia) para hacer una descripción
de la realidad, con esto Luhmann se aleja de la visión clásica y objetivista, poniendo al observador como
observado a la misma vez.
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b. Diferenciación social y sistemas sociales
Observamos tres tipos de diferenciación: segmentario,
estratificatorio y funcional, cada una representa a un estado
evolutivo de las sociedades históricas, sin que sean únicamente
identificables en para cada momento evolutivo.
La diferenciación funcional es la propia de la sociedad moderna,

donde los diferentes ámbitos sociales – ya sistemas propiamente
dichos – se van organizando a partir de la atribución de distintas
funciones a cada uno de ellos (Vallespin, 2007: 13).
Hay que relevar el hecho que una vez realizada la distinción funcional ningún sistema puede asignarse una
mayor jerarquía frente a los otros, lo que da luz sobre la multiplicidad del sistema integrado o social. Por otra
parte, se observa que la diferenciación permite generar una reducción de la complejidad para cada ámbito
funcional, para dar solución a la contingencia que debe enfrentar cada ámbito.
• Entendemos por “complejidad” a la existencia de un conjunto de posibilidades superior a las que de

hecho pueden ser realizadas y exigen algún tipo de selección entre ellas; equivale a un imperativo de
selección entre el cúmulo de opciones que se abren a la acción.
• En tanto, “contingencia” hace referencia precisamente a la existencia de esas otras posibilidades, a la

presencia de alternativas o formas funcionalmente equivalentes de lidiar con una realidad compleja
(Vallespin, 2007: 14).
Resaltamos entonces que existe un acrecentamiento de la selectividad o, de otra forma, una gran gama de
opciones para realizar la selección, esto es lo que nos permite entender por qué ciertas sociedades resuelven
problemas de una forma y otras de otra, es decir se seleccionan opciones distintas en cada una.
c. Autorreferencia y autopoiesis
La autorreferencia hace relación a la capacidad que tienen los sistemas más evolucionados, en cuanto son
capaces de ser conscientes de sí mismos y a la vez marcar un límite respecto a su entorno, un sistema sólo se
pude determinar, sólo puede tematizar sus límites, introduciendo un distinción entre un dentro y un afuera
(Vallespin, 2007: 15). Así los sistemas se auto-observan e incorporan la diferencia entre sistema y entorno; de
esta forma los sistemas se observan como cerrados sin que esto signifique que no existen formas de
comunicación con su entorno o lo que está fuera de ellos. La autorreferenciación nos señala la forma en que
los sistemas regulan sus lógicas de dependencia o independencia.
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En cuanto a la autopoiesis alude a la capacidad de construir por sí mismos sus
propias identidades y diferencias, para procesar sus propias informaciones y
las conexiones que establecen con el entorno. Lo que constituye la unidad con
el sistema, sus elementos, procesos y límites, los produce él mismo, aunque no,
desde luego, el mundo material en que se mueven y sin el cual no podrían
sobrevivir.
Se debe destacar aquí que el uso de esta línea teórica traída desde las Ciencias Naturales hacia las Ciencias
Sociales abre un nuevo campo de acción y que se muestra de acuerdo con una perspectiva cognitiva ajena a
toda pretensión objetivista, que hace depender el conocimiento de la realidad de los medios de su observación
y comprensión. Desde esta perspectiva está claro entonces, que toda vivencia, toda observación o acción social
está necesariamente mediada por los sistemas sociales (Vallespin, 2007: 17).
Debemos tener presente también que el eje principal de esta acción diferenciadora es la comunicación, y a
la vez deja de lado a las personas como centro del estudio de los sistemas sociales en cuanto a producción y
reproducción. Esta comunicación se da a través de códigos binarios que son propios de la diferenciación
funcional de cada sistema, los que ayudan a procesar la realidad como contingente.
d. Sistema político y Estado de Bienestar

Como se señaló anteriormente, en la teoría de Luhmann no existe un ente central que explique al resto del
sistema, por lo tanto, su teórica política tampoco cuenta con un órgano central, como sí lo existe en la Teoría
Política clásica en donde el Estado se mostraba como centro del sistema político e incluso del social. De esta
forma Luhmann ve al Estado de Bienestar como una forma de desborde del Estado por la política, en donde
esta última cada vez se autoimpone o incluye más temas que resolver, lo que a su vez le genera un conflicto
por diferenciarse de los otros sistemas y de su entorno. Así, este autor ve el problema en que la Teoría Política
se ha pensado desde fuera del sistema mismo y esto es lo que estaría produciendo la crisis del Estado de
Bienestar en el momento en que escribe su obra.
De acuerdo a lo anterior, se trataría de un problema de adaptación entre

sistema y entorno, de la incapacidad del sistema político para establecer
la suficiente transparencia propia y a partir de ahí su relación
comunicativa con otros subsistemas que continuamente se enfrentan en
un proceso de retroalimentación dinámica y circular, a un mundo en
constante movimiento de diferenciación y des-diferenciación sistémica
(Vallespin, 2007, p. 23). Entonces, si el problema es que hemos usado un
concepto expansivo de la política, en cuanto a la inclusión de nuevos temas a solucionar, Luhmann nos
propone una teoría restrictiva de la política, la política como función específica entre otras muchas, que es
consciente de sus límites y se guía prioritariamente por conceptos de eficiencia; que pondera sus relaciones
con otros dominios funcionales y establece con ellos los puentes comunicativos necesarios para recibir su
influjo sin interferir en su autonomía recíproca (Vallespin, 2007: 25).
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e. La política democrática
Para Luhmann la democracia se aleja de ser un concepto normativo y lo lleva al ámbito funcional en donde
democracia sería el mantenimiento de la complejidad a pesar del continuo trabajo decisorio, el mantenimiento
del ámbito de selección más amplio posible para decisiones siempre nuevas y diversas (…). Por lo tanto,
“democrático” es aquel procedimiento que conduce a concepciones políticas plurales, políticamente
sensibles, oportunistas, innovativas (Luhmann, citado por Vallespin, 2007: 27). Es entonces que la política
toma importancia como eje de comunicación entre los subsistemas política, administración y público. Así, en
contra de la visión normativa-moralista Luhmann ve el mantenimiento de la democracia como factor capaz
de aumentar la contingencia, las opciones que se abren a la acción política, así como la circulación dinámica
entre los distintos sistemas.
5.2 Estado de Bienestar

Luego de esta somera descripción de los conceptos esenciales de teoría de sistemas utilizadas por Luhmann
revisaremos los aspectos y categorías centrales que el autor desarrolló en torno a la Teoría Política en el Estado
de Bienestar, construcción teórica que creemos puede ser aplicada a los sistemas políticos contemporáneos
en general (Gonnet, 2010; Vallespin, 2007).
En torno al Estado de Bienestar Luhmann (2007) nos señala que éste ha sido producto de la evolución histórica
del Estado y por tanto, se da en los países de mayor industrialización y con un visión estructural de prestador
de servicios sociales, pero señala que en los momentos actuales, el bienestar significa y exige algo más que
la mera asistencia social, y algo más que la pura compensación de las desventajas (p. 31).
Si tomamos el concepto de compensación que el Estado debe hacer por los

problemas propios de la industrialización vemos que ella tiende a
universalizarse, y además esa compensación puede traer externalidades
negativas que a la vez deben ser compensadas, así caemos en la necesidad de
compensar la compensación. De esta forma observamos que el sistema político
va autoimponiéndose nuevos temas de forma infinita lo que pone gran presión
sobre sí mismo, ya que el sistema industrial crea grandes y continuos cambios
en el entorno que se controlan por medios políticos, esto trae aparejado el
problema de los costos crecientes para la resolución de esos nuevos
problemas, lo que pone en peligro la diferenciación entre los sistemas políticos
y económicos (p. 33).
Lo anterior afecta la situación motivacional de las personas que reciben las prestaciones del Estado de
Bienestar y en especial de los jóvenes, para quienes no se puede contar con su predisposición constante a la
disponibilidad de consumo, a la gratuidad y a la correspondiente lealtad política (p. 33). De esta forma
observamos que la capacidad de respuesta a largo plazo o una visión estratégica de ellas se hacen difíciles, por
lo que la política tiende a dar respuestas cortoplacistas. De esta forma el autor nos señala los horizontes
temporales cortos alivian las cargas de la acción, y esta ventaja no debe ser subestimada (p. 34).
Una vez que tenemos el contexto de presión constante por adecuación de nuevos problemas que sufre el
sistema político derivado del paso de un Estado Social a uno de Bienestar, el autor nos señala que la Teoría
Política utilizada comúnmente para entender el sistema político se encuentra obsoleta, esto debido a que
esa aproximación teórica no se hace cargo de toda la realidad funcional que debe enfrentar el actual Estado.
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Así, el pensamiento moderno se hace cargo de una estructura jerarquizada en donde el poder político
mediante actos jurídicos realiza la toma de decisiones vinculantes, pero que con el devenir de los años ha
quedado obsoleta ya que la realidad social ha avanzado desde la presión de la aristocracia y la religión, hacia
la conformación de partidos y presiones sociales. Toda esta nueva complejidad del entorno hace necesaria una
nueva forma de observar teóricamente la política, es así que Luhmann nos señala la crítica de la dominación
en el ámbito político y/o económico no es entonces la forma en la que se deberían abordar los apremiantes
problemas del presente, sino más bien a través del análisis el sistema/entorno (2007: 39).
5.3 Comunicación y falta de centro de la sociedad actual

Sobre esta misma línea avanza el autor señalando que es un error común de los políticos y en especial de los
constutucionalistas observar al Estado como algo que se contrapone a la sociedad, es decir como si fuesen
elementos distintos y aparte; por el contrario debemos observar a la sociedad como el sistema social
omnicomprensivo que ordena todas las comunicaciones posibles entre los hombres (Luhmann, 2007: 41), por
lo tanto, el Estado es un sistema funcional más de la sociedad, así el sistema político es un subsistema del
sistema social que se ha diferenciado de otros subsistemas y todos en conjunto van actualizando a la sociedad
según sus propios puntos de vista. Aquí se presenta el supuesto inicial y trascendente de la mirada de Luhmann
sobre la Teoría Política y social, y es que la sociedad no está compuesta de hombres, sino que de comunicación
entre hombres (2007: 42), esa comunicación es la vía para poder analizar la relación entre los subsistemas y el
entorno.
De esta forma lo que va marcando la evolución de la sociedad y por

tanto de sus sistemas es la ampliación de las prestaciones
comunicativas, entonces la característica de la sociedad moderna es
el primado de la diferenciación funcional, que tiene el efecto de una
enorme ampliación de comunicaciones altamente especializadas, así
como de la efectividad de las mismas (2007: 42). Con este avance se
logra que la sociedad avance y convierte a la comunicación
especializada en dispositivos para la acción.
Así observamos también que la alta pluralidad genera la capacidad de generar una alta sensibilidad para
algunas cosas dejando de lado otras, a lo anterior debemos agregar la capacidad del sistema social para alterar
su ambiente, con lo que altera a su vez los presupuestos propios de su diferenciación; aquí nuevamente
observamos que la comunicación es la herramienta para la adaptación, la duda es si los mecanismos hasta
ahora eficientes lo seguirán siendo esto es: la verdad cualificada científicamente, el poder cualificado
jurídicamente y el dinero. Con todo, observamos que una sociedad organizada en subsistemas no dispone de
ningún órgano central. Es una sociedad sin vértice ni centro (Luhmann, 2007: 43).
La falta de un centro es lo que marca la diferencia y evolución de la sociedad moderna con las antiguas, éstas
tenían una estratificación jerárquica que planteaba un orden específico que fue desapareciendo con esas
jerarquías, es por eso que luego se da el auge de las ideologías, ya que se trataba de generar un elemento que
tomara el centro del sistema y lo ordenara, es entonces que la dificultad de lo contemporáneo en cuanto a
las orientaciones teóricas y políticas del presente reside entonces en ver si se puede tolerar la idea de una
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sociedad carente de centro, y si en ello se pueden percibir las condiciones para una política democrática
efectiva (Luhmann, 2007: 44).
A lo anterior debemos sumar, el hecho de los efectos sobre el entorno que ejerce el sistema social a partir de
sus formas de diferenciación, que el entorno debe ser mirado como un factor esencial para el futuro y por
tanto como un punto central de éste. En esta línea vemos una nueva interrogante que tiene que ver con la
capacidad de la democracia como elemento articulador del futuro, en palabras de Luhmann también aquí se
plantea la cuestión de si la democracia, como sistema funcional diferenciado de la política, puede conducir
este proceso de adaptación, cuando es a la vez su víctima; o si la aceptación de lo inevitable es lo más
conveniente políticamente y también el recurso más sensato para el mantenimiento de la política democrática
(2007: 45).
En todo caso, esto no se trata solamente de la toma de control por parte del Estado de los procesos
económicos, sino que las implicancias de estas dificultades exceden este punto, relacionándose con elementos
como recursos naturales y motivacionales de los hombres.
5.4 Inclusión
Ya hemos identificado el problema teórico señalado por Luhmann en cuanto a las nuevas complejidades que
debe enfrentar el sistema político a partir de la nueva etapa evolutiva de la sociedad, ahora debemos identificar
la llave que apoye la resolución del conflicto y por tanto, la forma de garantizar el actuar democrático.
Para esto el alemán utiliza el concepto de inclusión y lo define como la incorporación de población global a
las prestaciones de los distintos sistemas funcionales de la sociedad (2007: 47-48).
Apoya la resolución del

conflicto actual de la
sociedad
Incorporación de población global a
Inclusión las prestaciones de los distintos
sistemas funcionales de la sociedad.
Garantiza el actuar
democrático
La inclusión supone acceso a las prestaciones, pero también dependencia de ellas para poder participar de la
sociedad y sus subsistemas, generando la posibilidad de acceso universal. Evolutivamente podemos observar
que este concepto viene a utilizar el lugar que en la antigüedad ocupaban los estamentos que generaban una
diferenciación y a la vez una determinación, ya que dependía de en qué estamento social se naciese para que
esto marcara la vida de los hombres hasta su muerte. Esto cambió mediante la evolución hacia las reglas de
acceso, en donde se observa que cada individuo vive de los sistemas funcionales, pero debe tener acceso a
cada uno de ellos, en tanto cuanto, su mundo de la vida los requiera así nos señala Luhmann (2007: 49).
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Desde la perspectiva del sistema social, esta pretensión se formula como el principio de inclusión y aquí nace
otro dilema que es la desigualdad efectiva de posibilidad y que dice relación con la capacidad de acceso para
todos los individuos que necesiten del acceso a un sistema funcional, que ya no es funcional sino que afuncional
en su forma de reproducción. Con todo Luhmann observa que el Estado de Bienestar es la realización de la
inclusión política (2007: 49). De esta forma la incorporación de aspectos cada vez más amplios del modo de
vida en el ámbito de las prestaciones políticas se ha ido desarrollando gradualmente; discurre de modo paralelo
a la diferenciación del sistema político, y es condicionada por ella (2007: 49).
Volviendo a la línea histórica de la evolución podemos ver que el poder político fue definido teóricamente en
un principio como Jurisdicción, a lo que luego se le sumaron la legislación y la acción fiscal y con ellos la
estatalidad, con lo que llegamos al problema de la inclusión de la población, lo que abrió la puerta a la
democracia parlamentaria, pero esta puerta traía consigo nuevas necesidades, lo que obliga a los políticos a
abrirse a nuevos temas y estrategias para alcanzar su objetivo. Esto trae aparejado un cambio en la forma en
que se solicitan las necesidades al sistema político, pasando de caridad-resignación a pretensión-exigencia de
la afirmación política de las demandas, hay que ser claros en que la inclusión política no significa una pretensión
jurídica para cada aspecto de la vida.
Debemos observar nuevamente el error de tratar de llevar los temas a juegos de suma cero, a binomios no
necesariamente reales tanto en la teoría como en la práctica, hay que insistir que esta posición no da cuenta
de la creciente complejidad de la vida social, la proliferación de los puntos de vista desde los que algo puede
ser determinado (Luhmann, 2007: 51).
Ahora debemos observar el concepto de “interés” que forma parte de la

inclusión política, en cuanto una de las actividades de la política sería
detectar esos intereses para incorporarlos y darles respuesta, aquí nace otra
situación a observar con detenimiento y es la capacidad de los individuos y
grupos para transmitir su interés a la política, esto presupone ciudadanos
maduros, por una parte, y la capacidad de reconocer esos intereses, ya sea
mediante mecanismos científicos, estudios de opinión u otros. Finalmente es
necesario relevar que el sistema político solo debe preocuparse por los
intereses ya formados y no debiese tener por opción el dotar a los individuos
con intereses.
Si la inclusión es un principio abierto que busca que todos tengan atención política, la siguiente dificultad que
debemos observar es cómo se logra esto. La llave aquí es la comunicación como mecanismo de regulación y
selección del sistema políticos de aquellos intereses-temas que le son atendibles e importantes, y para esto
el sistema político busca aquello que de alguna forma ya tiene relevancia política, de otra forma podemos decir
que la política condiciona sus propias posibilidades (…) es decir es un sistema autorreferencial (…) que produce
y reproduce por sí mismo los elementos de que está constituido (Luhmann, 2007: 53). De esta forma el
elemento esencial que constituye al sistema político son las decisiones políticas.
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5.5 La autorreferencia en el sistema político actual
De acuerdo a lo anterior, observamos que la autorreferencia nos señala que un sistema genera acciones por
autocontacto, las decisiones de alguna forma son circulares, en cuanto hacen referencia a otras decisiones
del mismo sistema, así el entorno no juega un papel predominante en la constitución del sistema mismo, ya
que la autorreferencia nos indica que es un sistema cerrado que se auto constituyente de sus propios
elementos, así toda decisión política (como elemento) remite siempre a esta unidad de constitución
independientemente de cualquier otro significado que pueda tener por su contenido o en relación al entorno
(Luhmann, 2007: 54).
Nuevamente observamos que esta característica, propia del sistema

político contemporáneo y que el autor apareja al Estado de Bienestar,
es una muestra de la evolución y muestra de la diferenciación social
específica de los sistemas políticos. Debemos recordar que solo
pueden diferenciarse relaciones comunicativas y no personas, esto
para señalar el proceso de comunicación política que ayudan a la
política a comunicarse con su entorno social, que parte de
presupuestos en su propia lógica, de alguna forma conoce la respuesta
a esa interacción y que viene dada por la misma política, la participación entonces parte desde la política y
termina en la misma política, es decir hay presupuesto de lo que puede suceder como base de esa
participación.
De lo anterior desprende el autor, que la idea de bienestar como meta política constituye el exacto correlato
semántico de la autorreferencia política (…) la atribución semántica se corresponde a la estructura que, por lo
demás, se ajusta al producirse la diferenciación funcional del sistema político (Luhmann, 2007: 56). Esto en
cuanto, la idea de bienestar no tiene un límite asible, es más bien una idea que puede ir mutando en el
tiempo o según el observador, así la idea misma de bienestar es tautológica. Hay sí, que observar el problema
de esta referenciación que es el denominado cortocircuito que en caso político está dado por el binomio
gobierno/oposición, el cortocircuito consiste en la técnica de representarse a sí mismo en la crítica del otro
(Luhmann, 2007: 57).
La misma situación podemos observar en el código conservador/progresista, en definitiva lo que estas

situaciones de cortocircuito crean, son la paralización del sistema autorreferenciado por la simplificación
externa que producen, es decir, abren la comunicación a todos los campos temáticos posibles.
Otro problema de la autorreferencia en el ámbito político es la no-decisión o uso negativo de las conexiones
internas, es decir, de alguna forma se observa un no uso del poder, lo que va en contra de las anteriores visiones
histórico-evolutivas que buscaban una forma de detener el uso excesivo del poder; el no tomar decisiones
como problema entonces va aparejada a la no responsabilidad por esa inacción. Para evitar lo anterior
Luhmann (2007: 58) utiliza la siguiente conceptualización: quiebre de la interdependencia por historización y
por externalización; es decir por procesos internos el sistema busca en su historia y/o en su entorno la forma
de romper con esos círculos internos que antes vimos, estos movimientos en las sociedades modernas no
pueden ser discrecionales.
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5.6 Reestructuración de la comunicación entre los sistemas
Siguiendo con el análisis interno del sistema y su evolución Luhmann pone de relieve el paso desde una
diferenciación bidimensional (estratificada) a una tridimensional (funcional). Pasamos de sistemas que se
comunicaban en forma binaria “arriba” y “abajo”, reducción propia de sistema poco complejo y fácilmente
reducible desde la comunicación como mandato/obediencia (así es como funcionaban las sociedades
antiguas), a sistemas que al ser más complejos se fundan en una triple diferenciación:
• Política
• Administración
• Público
Así la reestructuración se ha producido gradualmente (…) la democratización del sistema político ha conducido
inicialmente a la diferenciación de un público políticamente relevante, que en todas las acciones políticas
participa de modo decisivo (no solo en sus actuaciones propias, las elecciones) (Luhmann, 2007: 63).
Y Administración es el subsistema ligado a lo

Política será entonces el subsistema que está estatal, es decir, a legislación y gobierno, que
entre Público y Administración, el cual podemos crean decisiones vinculantes tanto para los
representar de alguna forma con los partidos generadores de esas decisiones como para el
políticos. resto de los individuos que componen el sistema
social en cuestión.
Luhmann pone dos ejemplos de esta restructuración y sus efectos:
a. El sistema político se orienta de modo creciente hacia los entornos creados en su interior, lo que
refuerza la operación autorreferencial generando espacios para la filtración de temas que son
importantes para el todo social o para sistemas funcionales específicos.
b. El poder político pasa a ser una circularidad dinámica: en donde cada subsistema puede influir en el
otro, se destaca la capacidad del público de influir, ya sea mediante elecciones o mediante otras formas
de expresión apoyadas en ésta (Luhmann, 2007: 64).
Si damos una mirada más extensa a la circularidad dinámica observaremos que en principio se teorizó en ella
nuevamente de forma secuencial que se movía en una dirección desde el Parlamento (política), hacia la
Administración y el Público, pero nos señala el autor que el sentido en realidad fue contrario. La Administración
influye en la Política mediante los comités parlamentarios, la Política hacia el Público mediante los partidos
políticos y el Público sobre la Administración valiéndose de canales de los más diversos, desde las
organizaciones de interés hasta las quejas en los despachos administrativos (Luhmann, 2007: 63).
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Administración
Comités
Parlamentarios
Público Política
Ornganizaciones
Partidos
de interés,
Políticos
quejas, etc.
Observamos también que en casos normales la contra-circularidad da cuenta de la sobrecarga de complejidad

y la circularidad oficial del poder antes descrita es útil en caso de conflicto ya que descansa en regulaciones
jurídicas.
IMPORTANTE
En resumen Luhmann nos señala que el desarrollo del Estado de Bienestar tiende a una creciente inclusión de temas
e intereses como propios de la política (…) esto conduce a una reestructuración de la comunicación orientada al
poder desde una formación asimétrica (jerárquica) a otra circular (Luhmann, 2007: 66).
5.7 Control del poder y “Black box”

Ahora tenemos el tema del control sobre el poder, el antiguo dilema del despotismo o arbitrariedad del poder
como resultado de la necesidad de conceder libertad de decisión queda atrás, ya que el propio sistema es el
que se auto controla y pasa a residir en la apertura comunicativa de cada subsistema, así para cada
subsistema, el control del control reside ahora en su pertenencia a un contexto comunicativo en el cual debe
mediar en al menos dos límites internos del sistema, input y output (Luhmann, 2007: 66).
Siguiendo con su análisis, Luhmann no hace ver que dentro de los sistemas funcionales no hay forma que se
pueda escrutar a todo el sistema y cada subsistema en su diferenciación elige la forma en que se auto
observa, entonces si no se pueden escrutar entre ellos, ¿de qué manera se observan los sistemas? Para dar
solución a este problema introduce el concepto de “Black box” (Caja negra) en donde a la observación subyace
el supuesto (que no se puede probar, sin embargo), de que las regularidades percibidas en el comportamiento
del sistema observado remiten a estructuras causales internas que no son susceptibles de ser observadas.
(Luhmann, 2007: 68).
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Esto no significa que no existan formas racionales de relación entre sistemas por falta
de transparencia, por el contrario esta forma de observación permite cierto nivel de
opacidad que permite la relación entre subsistemas, de esta forma, los electores
creen saber cómo se comportará la toma de decisiones políticas y los políticos
presuponen el comportamiento del público ante ciertas acciones políticas. De esta
forma, en el sistema político diferenciado, puede reconocerse fácilmente qué y cómo
se desarrollan las relaciones, observaciones y evaluaciones de caja negra dentro de
los subsistemas de Política, Administración y Público (Luhmann, 2007: 69), ganando
así en capacidad de observación interna que depende de un distanciamiento de la
realidad. Así, la opacidad es constitutiva de realidad, por lo que se debe tener
presente en los análisis sistémicos la forma en que algo se mira a sí mismo, situación que rompe con lo realizado
hasta ahora. Con todo, alcanzamos nuevas formas de observación interactivas, que generar transparencia solo
para esas interacciones.
Así, los presupuestos que se generan desde las black boxes y en relación al Estado de Bienestar, dan cuenta de
las exigencias de la diferenciación, de la autonomía autorreferencial y de la inclusión; de esta forma las cajas
negras reflejan de algún modo la realidad. Nace entonces el desafío de integrar la Teoría Política de forma tal
que la observación de la observación nos permita eliminar las black boxes y genere transparencia, corrigiendo
los prejuicios que estas cajas generan. Para lo anterior es necesario que se genere una coordinación de
procesos de auto observación con capacidad de autocrítica.
5.8 Relación del sistema político con su entorno

Veamos ahora cómo el sistema político se relaciona con su entorno. Aquí nuevamente se puede señalar que
Luhmann agrega cierta dificultad evolutiva al análisis, ya que al pasar desde una sociedad jerarquizada a una
funcionalmente diferenciada, el contacto con el entorno pasa de una relación punto por punto a una de
interdependencia. La primera sugiera la posibilidad de una política directamente inmersa en la solución de
problemas, la satisfacción de intereses y el mejoramiento de determinadas situaciones (Luhmann, 2007: 74),
entonces el paso hacia la interdependencia impide una relación sistema/entorno que permita resolver los
problemas de forma binaria y rápida, por el contrario la interdependencia supone una alta complejidad de
resolución.
Desde el punto de vista político, podemos señalar que la forma jerárquica sugiere poner los contactos
ambientales en el vértice, al avanzar los sistemas más modernos llevan estos contactos a los estratos más altos
en la dirección de la Administración y los partidos políticos, por otras las preconcepciones o prejuicios de las
capas dominantes antes eran conocidas, hoy ellas ya no son tan evidentes.
Así observamos, nos señala el autor, que la autorreferencia se hace presente también en el contacto con el
entorno, ya no hay más una ética global sino que cada subsistema va a elegir mediante procesos
comunicativos internos de qué forma toma contacto con el exterior basado en su propia autorreferencia,
por lo de que alguna forma lo hará sobre seguro, así fuerza una externalización de naturaleza propia en cada
relación intersistémica, y estas externalizaciones articulan las formas en las que el sistema político se ajusta a
su entorno (Luhmann, 2007: 77).
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Luego de esta afirmación nos entrega algunas líneas orientativas de cómo se generan estos contactos entre
sub-sistemas:
Se realiza a través de los medios de comunicación masiva y se conoce como opinión

pública. Ésta genera entonces un campo de resonancia para actividades y
acontecimientos que si bien pueden influenciar sus propias acciones, no pude ser
Público y Política
controlado del todo por ellos. Lo que elude el control no son tanto los
acontecimientos individuales, cuanto el contexto al que la opinión pública se
refiere y en que ésta adquiere su sentido propio (Luhmann, 2007: 78).
Aquí lo relevante son las personas que detentan cargos o que pueden ser
consideradas para ocuparlos, ya que ellas limitan la capacidad de acción de la
política fáctica, de lo que se trata aquí es que las orientaciones a las personas en
Público y
esta relación intersistémica sirven para externalizar la autorrefenrecia (Luhmann,
Administración
2007: 78). Compara entonces, el autor, a las personas con la opinión pública, en
cuanto sirven para generar cálculos políticos en cuanto a las relaciones entre los
subsistemas.
Está dada por Derecho como elemento que ayuda a generar condiciones para que
no se haga mal uso del poder por parte de la administración, en especial en los
Estados de Bienestar. De esta forma el Derecho ayuda a que la administración no
Administración y
sea una carga de poder para el público. En otras palabras: allí donde el poder
Público
creado políticamente se hace tangible, se impide que, por sí mismo pueda regular
las relaciones con el exterior, y que se imponga o no se imponga, según situaciones
de poder en relación a los miembros del público (Luhmann, 2007: 79).
En el caso de este último contacto entre subsistemas, cada uno de los tres elementos (opinión pública,
personas y derecho) en su respectivo límite sistémico, posee su propio aspecto esencial, su propia necesidad
funcional (Luhmann, 2007: 79). El sistema para seleccionar la información del entorno se valdrá de modo
creciente de las ya mencionadas externalizaciones (Luhmann, 2007: 80), pero esa información deberá hacerse
cargo de los requerimientos de cada subsistema o mecanismo para entrar, de lo contrario será desechada
producto de la misma autorreferenciación que hemos tratado anteriormente, que la transforman en relevante.
Luhmann a partir de esta generación teórica sobre la externalización, hace una crítica al concepto de
despolitización instaurado en los últimos años, señalado que más bien se debe a una falta de teorización
apropiada de los sistema autorreferenciados que a una apatía de las personas producto del capitalismo y los
Estados modernos. De esta forma nos señala que la forma de salir de esto sería una mejor construcción teórica
que nos permita entender mejor la comunicación política y cómo ella opera de forma intersistémica para
generar la información necesaria que responda a los proceso autorreferentes y logre generar una apertura de
ellos. Por tanto, el peligro reside en que el sistema opera en estas formas de un modo demasiado selectivo y
permanece demasiado anclada en sus necesidades funcionales propias (Luhmann, 2007: 81).
Para la superación de esta dificultad plantea el concepto de instituciones compensatorias que debe indicar
todo lo que sirve para determinar la circularidad de la autorreferencia – las externalizaciones, por ejemplo - y
también aquello que permite que un sistema, a pesar de una insuficiente complejidad propia, consiga alcanzar
una estabilidad a largo plazo en sus relaciones con el entorno – las abstracciones por ejemplo (Luhmann, 2007:
81).
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5.9 Inestabilidad y cambio
Otro aspecto importante de tratar es el que dice relación con la inestabilidad y cambio. Para esto el autor parte
desde el código progresista/conservador que representa la tensión entre cambio o mantenimiento de las
estructuras del sistema social, señala así que el binomio en principio aporta la simplificación de la realidad y
del proceso autorreferente, de esta forma, con una pequeña sensibilidad del entorno y con escasa absorción
de información, siempre es posible decir algo, llegar siempre a tomar decisiones e imponer la opción
progresista o conservadora (Luhmann, 2007: 83). Pero esta opción no es necesariamente aplicable a una
sociedad dinámica como en las que opera el sistema político actual, que está en constante cambio y por tanto,
una posición del binomio pude necesitar transformase temporalmente en la otra, y por tanto, no es suficiente
para lograr establecer una entre política y sociedad (Luhmann, 2007: 84).
Entonces utiliza el concepto de “expectativa” para operacionalizar la

idea de estabilidad/inestabilidad, así la incertidumbre en entorno a las
expectativas es mucho más probable, y esto se acentúa cuando existe
una mayor interdependencia e imprevisibilidad de las expectativas
(Luhmann, 2007: 85). Entonces el problema al que nos enfrentamos
hoy son las expectativas y no tanto el cambio social (al cual podemos
adaptarnos de mejor o peor manera), entonces el problema radica en
una adecuada seguridad de las expectativas, capaz de comprender la
expectativa del cambio, así como la expectativa del cambio de
expectativas (Luhmann, 2007: 85).
La preocupación recae entonces en que el Estado de Bienestar produce inestabilidad por la misma necesidad
que va creando, por lo que debemos interesarnos por aquel conjunto de condiciones en el que la
inestabilidad genera cambio, y a su vez el cambio genera inestabilidad (Luhmann, 2007: 86).
Otra forma de ver las dificultades del sistema político en su interacción con el entorno es cómo éste asume
temas que no son esencialmente de su ámbito, la relevancia que entrega el documento en análisis a esto, está
dado por el hecho de que no es para nada obvio que los problemas que se plantean en la vida social sean
percibidos adecuadamente en el sistema político y se conviertan en objeto de la comunicación (Luhmann,
2007: 90). Entonces hay ciertas variables que pueden ayudar a que un tema sea aprehendido por el sistema
político. Aquí se abre un desafío teórico, ya que la mejor realización posible de la función política (…) no
constituye sin más una garantía de que la comunicación política pueda aprehender los problemas estructurales
que están fundados en la relación de otros sistemas funcionales con su propia estructura, con la sociedad y
con el entorno del sistema social (Luhmann, 2007: 91).
IMPORTANTE
El desafío se presenta entonces al dejar atrás las concepciones en forma de binomios contrapuestos y según el cual
ciertos temas podrían ser, o no, tomados por el sistema político y accionar sobre ellos. Aquí nuevamente se evidencia
la necesidad de contar con una nueva forma teórica-abstracta para generar la autonomía a cada sistema de
antemano, pero que genere los puentes de comunicación para abrir el sistema político.
Área: NEGOCIOS M4

5.10 Función y Prestación del sistema político
Estos dos conceptos dicen relación con el contexto social en que actúa el sistema político. Lo primero que
debemos observar aquí es que todo subsistema está en contacto, y por tanto, en relación con su sistema
global, pero a la vez se relaciona con otros subsistemas. Nuevamente es necesario hacer una mirada evolutiva,
ya que en los sistemas jerarquizados existían a su vez una verticalidad entre los subsistemas, lo que fue alterado
con los modernos sistemas diferenciados funcionalmente, donde la relación de un subsistema con el todo es
determinada por cada función específica. Sus relaciones con otros sistemas, por el contrario, pueden ser
designadas como prestaciones, y descritas con modelos ouput/input (Luhmann, 2007: 94).
De esta forma observamos que la Función del sistema político y que

lo diferencia del resto está dada por el empleo de la capacidad de
imponer decisiones vinculantes (Luhmann, 2007: 94). Lo anterior,
cabe recordar, conlleva la facultad de uso de la coerción física para la
imposición de aquellas decisiones.
Ahora la relación con otros subsistemas, como adelantamos, está

dada por la prestaciones políticas que existen cuando quiera que en
otros sistemas funcionales de la sociedad se requieran decisiones
vinculantes, así la prestación sólo es posible, si los medios del sistema emisor -en este caso, el efecto
vinculante de las decisiones- pueden ser adaptadas a la estructura del sistema receptor (Luhmann, 2007: 95).
Una forma de externalidad en donde el sistema receptor no está del todo preparado para decisiones
vinculantes, o éstas no son del todo necesarias, es la burocratización, cuya peor realización se encuentra
típicamente allí donde las relaciones intersistémicas producen prestaciones extrañas (Luhmann, 2007: 96).
Para finalizar es importante señalar la dificultad creciente que se ha creado en torno a estas prestaciones es el
auge que ellas han tenido a propósito del Estado de Bienestar y su promoción de la inclusión, ella denota una
dificultad para la propia política en cuanto está en una posición en que no pude detener la inclusión y por
tanto, se propicia el ambiente para una cada vez más alta cantidad de prestaciones. Luhmann nos señala en
torno a esto que el proceso político, que promueve la inclusión por medio de la promoción, parte de personas
o grupos de personas a los que se asegura una mejora de su situación (Luhmann, 2007: 97), con esto se genera
una reducción que es perfectamente funcional para el sistema, pero que no logra dar cuenta totalmente de las
interdependencias existentes y que son socialmente mediadas.
VIDEO COMPLEMENTARIO
Para profundizar en este tema mira la conferencia: “Aldo Mascareño: Niklas Luhmann como Teoría Social y Política
Actual”, disponible en: https://www.youtube.com/watch?v=DbcR3zZnPmI
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6. Cierre del módulo
Este módulo busca entregar las bases conceptuales necesarias para entender el escenario actual del Estado
Contemporáneo desde una mirada crítica, integrando los desafíos que supone, focalizándose en la teoría de
sistema de Luhmann que comprende la importancia de la acción comunicativa intersistema proponiendo como
elemento de externalización de esa actividad la Democracia Participativa y los elementos centrales de la
Participación Ciudadana como elemento central de una gestión pública moderna, innovadora e integradora de
la sociedad civil como elemento que interviene en la función pública como elemento de legitimidad y eficiencia
de las políticas públicas por una parte y generadora de redes sociales en todo nivel que aporten a la cohesión
social.
Los principales conceptos aquí presentados nos permitirán desarrollar una mirada más completa de los
principales fenómenos que hemos estudiado durante el desarrollo de esta asignatura como son el Estado
Moderno y sus componentes (esto, a través de la interpretación de Maquiavelo y Weber, quienes moldearon
una perspectiva para comprender su funcionamiento), la Sociedad Moderna (su relación con el Estado y los
principales procesos que se han desarrollado como la modernización, el surgimiento de las democracias
representativas, su nueva condición bajo la Globalización) y los desafíos que ésta presenta para la gestión
pública.
APORTE A TU FORMACIÓN
Comprender las características esenciales de la sociedad civil y los cambios que éstos están provocando en la gestión
pública te permitirá tener una visión completa sobre los desafíos presentes y futuros de la administración pública en
cuanto al diseño, ejecución y evaluación de políticas públicas con una visión de integración social desde la
participación ciudadana.
Área: NEGOCIOS M4

Bibliografía
Bibliografía utilizada
Bauman, Z. (2000). Modernidad líquida. México, D.F., MX: FCE - Fondo de Cultura Económica. Cap. 1
“Emancipación”, pp. 18 a 48. Disponible en:
http://site.ebrary.com/lib/ippsp/detail.action?docID=11225128&p00=modernidad+liquida
Cebrián, Z. E. (2013). Sobre la democracia representativa: un análisis de sus capacidades e insuficiencias.

Zaragoza, ES: Prensas de la Universidad de Zaragoza. Cap. 3 Capacidades de la Democracia Representativa, pp.
73 a 93. Disponible en: http://site.ebrary.com/lib/ippsp/detail.action?docID=10853607&p00=cebrian
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http://dianoia.filosoficas.unam.mx/index.php/contenido/n-meros-anteriores/40/niklas-luhmann-teor-a-pol-
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Obligatoria
Bauman, Z. (2000). Modernidad líquida. México, D.F., MX: FCE - Fondo de Cultura Económica. Cap. 1
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57952010000300014&lng=es&tlng=e
Complementaria
Consejo Nacional de Participación Ciudadana y Fortalecimiento de la Sociedad Civil (2017). Informe Final sobre
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Participación Ciudadana en la Gestión. Disponible en:
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Chamorro Roserro, M. (2016). Participación ciudadana en américa del sur: institucionalidad y acciones
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http://www.leychile.cl/Navegar?idNorma=1023143
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tica-en-el-estado-de-bienestar/

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MÓDULO

4 Curso: SOCIEDAD Y ESTADO CONTEMPORÁNEO

Los desafíos para la gestión pública desde la sociedad civil moderna

Los desafíos para la gestión pública desde la sociedad civil moderna

Representación y su crisis en el siglo XXI

Teoría de Sistema y comunicación inter-

Los desafíos para la gestión pública desde la sociedad civil moderna

Quizás el hecho más representativo de este escenario

Pero, ¿este descontento responde a acciones

2. Representación y su crisis en el siglo XXI

Los desafíos para la gestión pública desde la sociedad civil moderna

Todos los representantes del pueblo pueden participar de la tomas de decisiones a

Los desafíos para la gestión pública desde la sociedad civil moderna

Receptividad Rendición de cuentas Posibilidad de destitución

•Los parlamentarios escuchan •Los parlamentarios han de •Si bien únicamente en

2.2 Modernidad Líquida

Así en la modernidad líquida vivimos con una ilusión de

Los desafíos para la gestión pública desde la sociedad civil moderna

La forma clásica de entender la democracia es a través de la concepción

Los desafíos para la gestión pública desde la sociedad civil moderna

Según Vergara (2009) si tomamos la teoría de la participación de Habermas, la importancia de la Democracia

Según Vergara (2009) si tomamos la teoría de la participación de Habermas, la importancia de la Democracia

Los desafíos para la gestión pública desde la sociedad civil moderna

América Latina Símil de democracia directa

Los desafíos para la gestión pública desde la sociedad civil moderna

Chamorro (2016: 27) realiza la siguiente síntesis bibliográfica del concepto:

Los desafíos para la gestión pública desde la sociedad civil moderna

En esta línea el Informe del Consejo Nacional de Participación

4.1 Información y consulta

Los desafíos para la gestión pública desde la sociedad civil moderna

4.2 Participación consultiva-propositiva

•Lo distintivo de la modalidad vinculante es que la opinión y postura

Los desafíos para la gestión pública desde la sociedad civil moderna

Su objetivo es involucrar a los ciudadanos en la

4.5 Participación incidente y empoderamiento

Los desafíos para la gestión pública desde la sociedad civil moderna

4. Finalmente, es fundamental que exista un umbral mínimo de procesos efectivos en que la

Consulta Ciudadana sobre temas relevantes de su

Poner en conocimiento de la ciudadanía

Los desafíos para la gestión pública desde la sociedad civil moderna

5. Teoría de Sistema y comunicación inter-sistemas

5.1 Elementos centrales de la Teoría de Sistema de Luhmann

Los desafíos para la gestión pública desde la sociedad civil moderna

La diferenciación funcional es la propia de la sociedad moderna,

• Entendemos por “complejidad” a la existencia de un conjunto de posibilidades superior a las que de

• En tanto, “contingencia” hace referencia precisamente a la existencia de esas otras posibilidades, a la

Los desafíos para la gestión pública desde la sociedad civil moderna

d. Sistema político y Estado de Bienestar

De acuerdo a lo anterior, se trataría de un problema de adaptación entre

Los desafíos para la gestión pública desde la sociedad civil moderna

5.2 Estado de Bienestar

Si tomamos el concepto de compensación que el Estado debe hacer por los

Los desafíos para la gestión pública desde la sociedad civil moderna

5.3 Comunicación y falta de centro de la sociedad actual

De esta forma lo que va marcando la evolución de la sociedad y por

Los desafíos para la gestión pública desde la sociedad civil moderna

Apoya la resolución del

Los desafíos para la gestión pública desde la sociedad civil moderna

Ahora debemos observar el concepto de “interés” que forma parte de la

Los desafíos para la gestión pública desde la sociedad civil moderna

Nuevamente observamos que esta característica, propia del sistema

La misma situación podemos observar en el código conservador/progresista, en definitiva lo que estas