La Modificación Puntual no es un plan, tan solo es una manifestación de voluntad de

quien la promueve, que, para alcanzar eficacia, deberá ser integrada en el plan al
que modifique sometiéndose a los mismos trámites seguidos en la formación de
éste.

Es esta una cuestión crucial que nunca hemos visto plantearse en sede del TS, a
pesar de haberse convertido hoy en la práctica más habitual de la actividad
planificadora de los Ayuntamientos tras su aparición en 1989; es más, ni siquiera
hemos encontrado una sentencia en la que se cuestione la utilización habitual de un
medio o instrumento, que debía limitarse a situaciones extraordinarias y sin
embargo ha llegado a aposentarse en la práctica como el procedimiento habitual de
llevarse a cabo la planificación urbana, en sentido más propio, la "desplanificación".

La respuesta que da la LS a esta cuestión es: No, la Modificación Puntual no es un

plan, tan solo es una manifestación de voluntad de quien la promueve, que, para
alcanzar eficacia, deberá ser integrada en el plan al que modifique sometiéndose a
los mismos trámites seguidos en la formación de éste.

Únicamente existe una clase de suelo para cuyo desarrollo urbanístico la LS no

impone la necesidad de acometerlo mediante Planes Parciales y este es, como es
lógico, el de las grandes áreas urbanas que ya existían en las ciudades y pueblos
españoles, con mayor o menor grado de consolidación, antes de promulgarse en
1956 la 1ª Ley del Suelo; Pero, incluso para la remodelación de estas áreas ha
previsto la actuación por sectores o unidades de actuación que permitan al menos
la distribución equitativa de los beneficios y cargas del planeamiento, mediante los
denominados PERIS, -Planes Especiales de Reforma Interior, pero para estos casos
el imperativo queda atemperado por las evidentes limitaciones físicas que conlleva
la actuación en áreas ya consolidadas. Estos PERIs, no son otra cosa que lo que su
propio nombre expresa, planes especiales para reformar las áreas urbanas
preexistentes conocidas como el "suelo urbano común".

Fuera de estas áreas preexistentes a la LS que conforman el denominado "suelo

urbano común, la LS establece de forma inequívoca, la imposibilidad de desarrollar
urbanísticamente el suelo directamente, a través de los Planes Generales, cuyo
cometido concreta en el señalamiento de las determinaciones de la "estructura
general y orgánica del territorio y de sus sistemas generales de población".

Por último, la LS contempló también la existencia de otra categoría de planes, los

Planes Especiales, para actuaciones destinadas a la mejora de las infraestructuras o
protección del paisaje o del patrimonio cultural y artístico.

Dado que, salvo la excepción apuntada, la LS sólo contempla el desarrollo del suelo
por sectores o polígonos mediante Planes Parciales, y que, al relacionar las distintas
clases de planes no contempla ni menciona entre ellas la Modificación, para la LS, la
Modificación no es un plan, por lo que, aunque haya sido aprobada, sólo llegará a
tener efectos cuando haya sido incorporado, mediante el trámite que corresponda,
al Plan Parcial del sector en el que recae la modificación, siguiéndose para ello, tal
como establece la Ley, idénticos trámites a los que se siguieron en la formación de
dicho Plan Parcial.

Si de forma tan contundente ha señalado la LS la necesidad de acometer el

desarrollo urbanístico del suelo mediante los planes sectoriales señalados, y no a
través de los Planes Generales, con la única excepción inevitable del que ya se
encontraba desarrollado antes de su promulgación, con menor razón podrá
plantearse el desarrollo urbanístico del suelo a través de sus "Modificaciones
Puntuales".
En ninguno de sus apartados la LS otorgó categoría de Plan a las "Modificaciones
Puntuales", y por el contrario sí dejó claro que su tramitación, habrá de someterse a
idénticos trámites seguidos en la formación del Plan". Y aquí entra en juego el truco
dialéctico en el que radica el éxito de la cada día más extendida popularidad de la
"Modificación Puntual": ¿a que Plan nos referimos? Para muchos magistrados al
mismo Plan General o a su Modificación Puntual indistintamente; pero ¿a cual se
refiere la Ley?, puesto que para ésta la Modificación no es un Plan autónomo en si
misma, y el PG no es el instrumento a través del cual se desarrolla
urbanísticamente el suelo, sólo hay una respuesta coherente y válida a esta
pregunta y un plan posible al que referirnos: el plan no puede ser otro que el que
desarrolló urbanísticamente el sector o polígono en el que recae la modificación.

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La Modificación Puntual no es por lo tanto otra cosa que un acto administrativo de

manifestación de voluntad de modificación de otro y no un plan en si mismo, por lo
tanto su tramitación habrá de someterse a la que corresponda a la naturaleza del
plan que se vé modificado por ese acto administrativo, especialmente si comporta
alteración de derechos de particulares reconocidos por otro acto administrativo
previo.

Pues bien, si esta es la situación definida sin equívocos por la LS, ¿por qué no se
plantean estas cuestiones en la Jurisdicción si son requisitos esenciales para
dictaminar la legalidad de las Modificaciones Puntuales?. No hemos encontrado
ninguna sentencia en la que se planteen estas cuestiones de forma clara; de forma
tímida y balbuceante, en algunas, pero más por sospecharse la presencia de algún
aspecto obscuro y contradictorio en la materia, que por saber a ciencia cierta que
es lo que no concuerda y de que se trata. Estas lagunas explican el porqué no son
planteadas ni resueltas las cuestiones esenciales que concurren cuando se
impugnan actuaciones urbanísticas derivadas directamente de una "Modificación
Puntual" de Plan General, que podemos resumir en las siguientes:

1º.-Conocer si la Modificación recae sobre suelo desarrollado mediante Plan Parcial

o se trata de "suelo urbano común".

2º.-Si la modificación se ha sometido a los mismos tramites seguidos en la

formación del plan al que afecta.

3º.-Si se ha adoptado y llevado a cabo en el sector afectado por la modificación, el

correspondiente sistema para la compensación y equidistribución de los beneficios
y cargas de la modificación.

4º.-Si se han producido diferencias de aprovechamiento superiores al 10% máximo

permitido por la LS sin compensación.

Los anteriores son sólo las premisas esenciales y líneas maestras contenidas en la
LS para determinar la legitimidad de las modificaciones de planeamiento; existen
además en la misma Ley otras garantías adicionales, dirigidas, todas ellas, a
preservar el suelo de la especulación y proteger la calidad ambiental del hábitat
humano y la igualdad entre los afectados por el desarrollo urbanístico. Como la
delimitación de los distintos ámbitos y jerarquías del planeamiento y sus
interrelaciones entre ellos y con el principio de "la duración indefinida del
planeamiento" , siguen resultando conceptos "impenetrables" para muchos
magistrados, la que se viene aplicando no es la LS, sino una versión simplista de
"andar por casa" en la que los anteriores puntos han sido sustituidos por otras
máximas e indeterminaciones a partir de las que les resulta más fácil concluir la
posible anulabilidad de la modificación impugnada, y que podemos resumir en las
siguientes:
1º La "Modificación Puntual" es considerada un plan en si misma.

2º Si la "Modificación Puntual" del PG es posterior al Plan Parcial del sector

afectado, este Plan Parcial se considera "desaparecido" y "sustituido" por la
aplicación directa de la "Modificación Puntual" del PG.

3º El recurrente deberá acreditar la arbitrariedad de la "Modificación Puntual".

4º Si no se ha acreditado adecuadamente la arbitrariedad de la modificación, ésta

es declarada válida en virtud de la potestad revisora de la Administración.

Pero, atención, porque empieza a ser frecuente que esto no sea todo sino que
puede ocurrir además que, tras desestimarse el recurso en base a tan lúcidos y
acertados argumentos, el recurrente sea "rematado" con la condena en costas.

Teresa Saintgermain
Especialista en Urbanismo y Medio Ambiente