Professional Documents
Culture Documents
Este texto expressa, de maneira inicial, um panorama da educação básica brasileira, com
vistas a identificar alguns nós problemáticos na sua organização e gestão, particularmente diante dos
desafios que se apresentam às etapas e modalidades deste nível de ensino, considerando os grandes
objetivos de universalização do acesso e da qualidade educacional e, consequentemente, de
ampliação do direito à educação no Brasil.
Ao final, encontra-se no texto um quadro comparativo dos principais nós críticos da
educação chilena, cotejada com a situação da educação brasileira, com vistas a permitirmos um olhar
de (re)conhecimento dos problemas educacionais que afetam ambos os países.
Educação Infantil
O lugar da criança brasileira na política pública de educação é o de sujeito histórico,
protagonista e cidadão com direito à educação a partir do nascimento, em estabelecimentos
educacionais instituídos com a função de cuidar e educar como um único e indissociável ato
promotor integral. A educação infantil é considerada primeira etapa da educação básica a que todo
cidadão brasileiro tem direito e que o Estado tem obrigação de garantir sem exceção nem
discriminação.
A Constituição Federal de 1988 é o marco legal no qual desembocam lutas e demandas dos
movimentos sociais e feministas, perspectivas oriundas da educação, formuladas de maneira a
1
Texto preliminar com indicações de organização geral da educação básica brasileira, que compõe parte das
análises do projeto de pesquisa “Análise comparada das Políticas Educacionais brasileiras e chilenas: avaliação
da demanda, do perfil do financiamento, das condições de qualidade e dos resultados da educação no período
pós-reformas educacionais”, financiado pela CAPES e pelo CNPq, no Brasil, e pelo CONECYT, no Chile.
integrar a creche e a pré-escola no sistema educacional; demandas que se originam do movimento
das mulheres, contempladas para a educação e na ampliação do direito à creche no local de trabalho
também para os filhos dos trabalhadores homens e para toda a faixa dos zero a seis anos e as
trazidas pelo movimento dos direitos humanos que dão origem ao Título VIII, Capítulo VII da
Constituição, "Da família, da criança, do adolescente e do idoso". De forma geral, a Constituição de
1988 amplia consideravelmente essas definições legais, tornando-se um marco na história da
construção social desse novo sujeito de direitos, a criança pequena.
A Lei de Diretrizes e Bases da Educação (LDB-1996) consagra essa mudança e define a
educação infantil como primeira etapa da educação básica e atribui a ela “como finalidade o
desenvolvimento integral da criança...” (art.29). E a organiza em duas etapas: a creche destinada a
atender as crianças dos 0 aos 3 anos de idade, e a pré-escola, voltada para o atendimento das
crianças dos 4 e 5 anos.
Assim, o direito à educação infantil foi incorporado na legislação brasileira constituindo-se
em um marco constitucional importante por meio da afirmação do dever do Estado no atendimento
em creche e pré-escola às crianças de zero a seis anos (art.208, IV)2. Porém, com a lei 11.274 de
2006, foi criado o Ensino Fundamental com 9 anos de duração, iniciando aos 6 anos e a Emenda
Constitucional N.53, de 20 de dezembro de 2006 redefiniu a abrangência da pré-escola às crianças de
4 e 5 anos de idade.
Seguidamente a este contexto, o Conselho Nacional de Educação definiu em vários pareceres
e resoluções que as crianças devem ter seis anos completos ou a completar até 31 de março para
serem matriculadas no ensino fundamental. As demais crianças com menor idade devem
permanecer na educação infantil. Em várias localidades brasileiras, entretanto, as normas locais têm
permitido a matrícula das crianças antes dos seis anos completos, o que têm gerado distorções e
ambiguidades no atendimento da educação infantil no âmbito do sistema nacional e críticas advindas
dos gestores públicos, universidades e movimentos sociais da área educacional e da educação
infantil.
O Conselho Nacional de Educação, órgão normativo do sistema de ensino da União, com
competência para definir diretrizes para a educação nacional, emite pareceres e resoluções sobre
educação e em meio a estes, tem definido orientações para a educação infantil. Um destaque diz
respeito às Diretrizes Curriculares Nacionais para a Educação Infantil, instituídas em 1999 (Resolução
N. 1/99) e atualizadas em 2009 (Resolução N.5).
2
Vale esclarecer que em 2009 diante da Emenda Constitucional N.59 alterou-se a faixa obrigatória e gratuita
no Brasil que se estende dos 04 aos 17 anos, conforme mencionado mais adiante quando tratamos do ensino
fundamental e do ensino médio.
Há no Brasil um conjunto extenso de documentos públicos orientadores da política de
educação infantil, organizados pelo Ministério da Educação, por intermédio da Coordenação Geral de
Educação Infantil, como o publicado em 2005 (Política Nacional de Educação Infantil) e em 2006 (os
Parâmetros Nacionais de Qualidade para a Educação Infantil e os Padrões de Infra-Estrutura para
Instituições de Educação Infantil). Em 2009, o MEC publicou os Indicadores da Qualidade na
Educação Infantil em parceria com vários segmentos da área cuja finalidade “caracteriza-se como um
instrumento de autoavaliação da qualidade das instituições de educação infantil, por meio de um
processo participativo e aberto a toda a comunidade” (Apresentação dos Indicadores de Qualidades
para a Educação Infantil, 2009).
Entre as ações do Plano de Desenvolvimento da Educação3, lançado em 2007, destaca-se o
PROINFÂNCIA ou Programa Nacional e Reestruturação e Aparelhagem da Rede Escolar Pública de
Educação Infantil. No âmbito do programa são definidos recursos a municípios reconhecidos como
prioritários, os quais devem ser aplicados na construção, reformas, pequenos reparos e aquisição de
equipamentos e mobiliário para creches e pré-escolas públicas. Esse programa é uma iniciativa
relevante da esfera federal para o aumento das oportunidades de acesso à educação infantil, porém
suas metas são tímidas em face da demanda que tem se apresentado em praticamente todos os
municípios brasileiros. Esse programa configura-se de apoio técnico e financeiro aos municípios em
sua política de educação infantil, incluindo assessoramento pedagógico e isso tem exigido uma ação
articulada da Secretaria de Educação Básica e do Fundo Nacional de Desenvolvimento da Educação
(FNDE).
Com a pressão dos gestores públicos, da sociedade civil organizada e pela ampliação da
compreensão da educação infantil como primeira etapa da educação básica, ela vem conquistando
espaço em outras políticas e programas do MEC, geridos pelo FNDE. Por exemplo, a partir de 2009 a
inclusão da educação infantil no Programa Dinheiro Direto na Escola (PDDE), por meio do qual são
repassados recursos para despesas de custeio, manutenção e pequenos investimentos, com base no
número de crianças matriculadas. Da mesma forma, a educação infantil passou a ser contemplada no
Programa Nacional de Transporte Escolar (PNTE), assim como no Programa Nacional de Biblioteca da
Escola (PNBE) com a inclusão a partir de 2008 de cerca de 60 títulos para crianças desta faixa etária e
junto a isso, a inclusão desta etapa educativa no Programa Nacional de Alimentação Escolar (PNAE).
No que tange à formação de professores para a educação infantil, a exigência estabelecida
pela Lei de Diretrizes e Bases da Educação Nacional de 1996 (LDB) define que a formação deve se dar
em nível superior, em curso de licenciatura, em universidade e institutos superiores de educação e
admite-se como formação mínima aquela em nível médio, modalidade normal para atuar na
3
Vide anotações mais adiante, sobre o planejamento educacional brasileiro.
educação infantil e séries iniciais do ensino fundamental (art.62). A LDB marca assim a
profissionalização da educação infantil, mesmo que estabeleça exigências distintas para outras
etapas educativas.
No plano federal, estabeleceram-se em meio à Política Nacional de Formação de Professores
(PNFP, por meio do Decreto n.6.755/2009) três frentes de formação para a área de educação infantil:
formação em serviço - PROINFANTIL – programa desenvolvido em 2005 pelo MEC,
em parceria com os estados e os municípios, e a partir de 2008 em parceria com as
universidades públicas federais na coordenação pedagógica da formação em
serviço dos profissionais que atuavam na educação infantil e não obtinham a
formação mínima exigida por lei;
formação continuada – Atualização e/ou Aperfeiçoamento;
formação em nível de pós-graduação – Curso de Especialização em Educação
Infantil.
Apesar dos inúmeros avanços na legislação e orientações públicas para a educação infantil
brasileira, vale atentar para o fato de que, segundo os dados da PNAD, em 2009, a taxa de frequência
para a população de até 3 anos foi de 18,4%. E a pré-escola, por sua vez, teve parte do público-alvo
transferido para o ensino fundamental, que passou a receber crianças com 6 anos de idade, tendo a
taxa de frequência das crianças de 4 a 6 anos atingido 81,3%. Segundo os dados do MEC/Inep, em
2010, registram-se 52% de alunos com 6 anos na educação infantil, o que revela que a implantação
do ensino fundamental de 9 anos não está concluída.
Ensino Fundamental
No Brasil, o ensino obrigatório, com abrangência de oito anos, denominado anteriormente
de ensino de primeiro grau, foi resultante da fusão do ensino primário e do ginásio pela Lei 5.692/71.
Com a Constituição Federal de 1988 (CF/88) sua denominação foi alterada para ensino fundamental
e compõe, segundo a Lei de Diretrizes e Bases da Educação Nacional de 1996 (LDB/96), a segunda
etapa da educação básica4.
O ensino fundamental na última década sofreu alterações legais, antecipando o ingresso
obrigatório das crianças para os 6 (seis) anos (Lei 11.114/2005) e ampliando a sua duração para 9
(nove) anos (Lei 11.274/2006). Até a Emenda Constitucional nº 59/2009, somente o Ensino
Fundamental era obrigatório, mas com esta alteração a educação obrigatória passa a ser dos quatro
aos dezessete anos, incluindo desde a pré-escola ao ensino médio, tendo o poder público até 2016
para a sua implantação.
4
LDB/96, artigo 21: A educação escolar compõe-se de: I – educação básica, formada pela educação infantil,
ensino fundamental e ensino médio; II- ensino superior.
Na legislação brasileira o ensino obrigatório recebeu tratamento diferenciado, considerando-
o como direito público subjetivo. Assim, a CF/88 ao estabelecer os deveres do Estado com a
educação declarou expressamente que “o acesso ao ensino obrigatório e gratuito é direito público
subjetivo”, e que o “não-oferecimento do ensino obrigatório pelo Poder Público, ou sua oferta
irregular, importa responsabilidade da autoridade competente” (CF/88, art. 208, §1º e 2º.). Com esta
declaração, todos os cidadãos têm o direito de exigir do Estado o cumprimento de seu dever com
relação à prestação educacional. Dessa forma, o direito público subjetivo constitui-se em
instrumento jurídico de controle da ação estatal, pois possibilita ao cidadão, investido de seu direito,
exigir judicialmente do Estado o cumprimento de seus deveres (DUARTE, 2004).
As décadas de 80 e 90 foram importantes para ampliação do número de alunos no ensino
fundamental, estando próximo a uma universalização do atendimento de toda a população de 7 a 14
anos. Apesar de o número de matrículas no ensino fundamental ter se elevado nos últimos anos, a
taxa de escolarização líquida5 atingiu 94,3% em 2000 e a taxa de atendimento de 7 a 14 anos 96,4%.
Portanto, no período que abrange os alunos na faixa etária ideal do ensino fundamental ainda temos
muitas crianças fora da escola. E, considerando a taxa de escolarização bruta, que revela a
defasagem na correlação idade-série, nota-se que no ano 2000 em média 32% das crianças estavam
fora da faixa etária ideal para o ensino fundamental.
No Brasil a média de escolaridade da população é baixa e desigual. A média era 7,5 anos de
estudo em 2009, o que indica que nem todos os brasileiros passaram pela escola nos oito anos
obrigatórios, com marcantes desigualdades entre regiões e menor o número de anos entre a
população que vive na área rural, entre os mais pobres e afrodescendentes (Tabela 1).
5
A Taxa de Escolarização Líquida é a relação entre os matriculados na faixa ideal com a população nessa faixa
etária, indicando o atendimento dentro da faixa etária ideal. A Taxa de Escolarização Bruta é relação entre o
número de matriculados com a população na faixa etária ideal, podendo ser maior que 100%, revelando a
defasagem idade-série. E a Taxa de Atendimento é a relação entre o número de matriculados em algum
sistema de ensino com o total da população na faixa etária de 7 a 14 ou de 15 a 17 anos, verificando o acesso à
escola de uma determinada faixa etária.
6
Observatório da equidade. Disponível em: http://www.ibge.gov.br/observatoriodaequidade/relatorio2.htm.
Acesso em 15 jul. 2011.
A ampliação no processo de escolarização nas últimas décadas e a melhoria nas taxas de
conclusão do ensino fundamental e evasão fazem com que parcelas da população pela primeira vez
concluam o ensino fundamental com sucesso (OLIVEIRA, 2007), tendo como consequência a
crescente expansão do ensino médio na década de 90.
Apesar de o número de concluintes no Brasil ter obtido um crescimento expressivo dado à
expansão das matrículas e melhoria nas taxas de escolarização líquida e bruta do ensino fundamental
ainda estamos distantes da oferta de uma proposta educacional que assegure a todos que iniciaram
o ensino fundamental a sua conclusão. Segundo Pinto (2000), o problema no fluxo escolar é
resultado da alta taxa de reprovação, fruto de um ensino barato e de baixa qualidade, pois a política
de ampliação da oferta de vagas no Brasil não considerou a necessidade de ampliação dos recursos
na proporção dessa expansão. A exclusão ao acesso do conhecimento é comprovada pelos
resultados das avaliações, tanto em nível federal pelo Sistema de Avaliação da Educação Básica
(Saeb7), quanto pelas avaliações realizadas em nível estadual, que indicam baixo índice de
aprendizado dos alunos.
O ensino fundamental é responsabilidade concorrente dos Estados e dos Municípios (CF/88,
art. 211), devendo esses entes da federação estabelecerem “formas de colaboração na oferta do
ensino fundamental, os quais devem assegurar a distribuição proporcional das responsabilidades, de
acordo com a população a ser atendida e os recursos financeiros disponíveis em cada uma dessas
esferas do Poder Público (LDB/ 96, art. 11, inciso II).
O ensino fundamental é essencialmente oferecido pelas redes públicas de ensino e as
matrículas na rede privada estão estáveis nas últimas décadas. Em 2010 mais de 54% do
atendimento do ensino fundamental era realizado pelos municípios, fruto da política de
municipalização, iniciada em diversos estados em décadas anteriores, mas induzida principalmente
no final da década de 90 com a Emenda Constitucional nº14/96 que subvinculou recursos para o
ensino fundamental (1996-2006) e a criação e implantação Fundo de Manutenção e
Desenvolvimento do Ensino Fundamental (Fundef), que redistribuía os recursos nos âmbitos dos
estados pelo número de matrículas no ensino fundamental.
Tabela 2 – Atendimento no ensino fundamental - 2010
7
O Sistema de Avaliação da Educação Básica (SAEB) é composto por duas avaliações complementares. A
Avaliação Nacional da Educação Básica (Aneb) abrange de maneira amostral os estudantes das redes públicas e
privadas do país matriculados no 5º e 9º anos do ensino fundamental e também no 3º ano do ensino médio. A
Avaliação Nacional do Rendimento Escolar (Anresc), conhecida como Prova Brasil, é aplicada censitariamente
alunos de 5º e 9º anos do ensino fundamental público, nas redes estaduais, municipais e federais, de área rural
e urbana, em escolas que tenham no mínimo 20 alunos matriculados na série avaliada, com resultados por
escola, município, Unidade da Federação, esses dados são utilizados no cálculo do Índice de Desenvolvimento
da Educação Básica (Ideb).
administrativa
FEDERAL 25.425 0,08
ESTADUAL 10.116.856 32,6
MUNICIPAL 16.921.822 54,6
PRIVADA 3.941.238 12,7
TOTAL 31.005.341 100
Fonte: Inep/MEC
8
Resolução CEB nº 2, de 7 de abril de 1998, que instituiu as Diretrizes Curriculares Nacionais para o ensino
fundamental; Resolução CEB nº 7, de 14 de dezembro de 2010, fixa as Diretrizes Curriculares Nacionais para o
Ensino Fundamental de 9 anos; Resolução CBE nº 4, de 13 de julho de 2010, define as Diretrizes Curriculares
Nacionais Gerais para a Educação Básica.
A LDB/96 possibilitou a oferta do ensino fundamental em vários formatos – ciclos, em séries,
progressão continuada – induzindo políticas públicas de educação para a democratização da escola,
na tentativa de superar o fracasso escolar, expresso notadamente pelas altas taxas de reprovação
(ARELARO, 2005; ALAVARSE, 2009).
Dos desafios para o ensino fundamental, Oliveira (2007, p. 45) destaca a necessidade de
financiamento adequado para assegurar o custo aluno qualidade; no aspecto pedagógico o
desenvolvimento de “métodos de significativos e prazerosos para uma população sem contato
histórico com o saber letrado”; o equacionamento da divisão de competências entre estados e
municípios com o efetivo estabelecimento do regime de colaboração; e a superação da ambiguidade
legal que ao mesmo tempo que assegura autonomia pedagógica das escolas (LDB/96) estabelece o
controle da qualidade por meio de avaliações externas com testes de capacidade cognitiva.
Ensino Médio
No Brasil, o ensino médio corresponde a última etapa da educação básica, prevista para ser
cursada regularmente por jovens de 15 a 17 anos, com duração de no mínimo 3 anos letivos. A oferta
se faz em duas modalidades: o ensino médio de caráter geral; o ensino médio profissionalizante, com
duração de 4 anos. Entre as suas finalidades legalmente definidas encontram-se a consolidação dos
conhecimentos adquiridos nas etapas anteriores, possibilitando o prosseguimento nos estudos, e a
preparação básica para o trabalho e a cidadania.
A expansão do ensino médio tem sido progressiva. A final da década de 1980 (dados do
MEC), o quadro do ensino médio assim se apresentava: 33,4% das matrículas na rede privada (1988);
- as regiões norte e nordeste apresentavam déficit de 92% relativas ao atendimento da faixa etária
de 15 a 19 anos (1988); - a região que apresentava maior taxa de atendimento era a sudeste, que
mesmo assim atendia apenas 16,4% da população da faixa etária de 15 a 19 anos (1988); - havia
evasão, da 1ª para a 3ª série, na ordem de 45% (1986 a 1988).
Ao longo da década de 1990, houve contínuo crescimento da matrícula, com um
percentual de 117,2% de aumento entre 1991 e 2000. Mesmo havendo crescimento em todas as
redes, a grande expansão da rede estadual é a responsável pelo crescimento geral das matrículas.
Matrícula de Ensino Médio - Brasil - 1991-2000
9000000
8000000
7000000
6000000
5000000
4000000
3000000
2000000
1000000
0
1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000
7000000
6000000
5000000 federal
4000000 estadual
3000000 municipal
particular
2000000
1000000
0
1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000
9.400.000
9.200.000
9.000.000
8.800.000
8.600.000
8.400.000
8.200.000
8.000.000
2.001 2.002 2.003 2.004 2.005 2.006
9.000.000
8.000.000
7.000.000
6.000.000 Federal
5.000.000 Estadual
4.000.000 Privada
3.000.000 Municipal
2.000.000
1.000.000
0
2.001 2.002 2.003 2.004 2.005 2.006
9
Nos estados brasileiros há certa diferenciação nas formas de colaboração para atendimento ao ensino
fundamental, nas regiões nordeste e norte há maior concentração da atuação dos municípios no ensino
fundamental completo(municipalização); no sudeste e no sul as redes estaduais participam mais da oferta,
ainda que no final da década de 1990 houveram políticas fortes de financiamento que induziram a ampliação
da municipalização. Ainda assim, as regiões sul e sudeste mantêm proporcionalmente mais matrículas
estaduais que a média nacional. Nestes casos a divisão de responsabilidades pode ser feita com a oferta de
séries iniciais pelo ente municipal e séries finais pelo ente estadual (caso do Paraná, por exemplo), ou ainda,
oferta ensino fundamental completo pelos dois entes federados com uma divisão apenas do número de
matrículas (caso do Rio Grande do Sul, por exemplo).
Desta forma o financiamento da educação básica é predominantemente efetuado pelos
entes subnacionais. Uma Emenda Constitucional de 2009 amplia a compreensão de que o regime de
colaboração, que deve garantir a educação obrigatória, pressupõe que: “Na organização de seus
sistemas de ensino, a União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios definirão formas de
colaboração, de modo a assegurar a universalização do ensino obrigatório" (BRASIL, 2009), porém a
emenda não muda o fato de que o financiamento da educação básica depende da vinculação
orçamentária dos entes estaduais e municipais, e, que cabe a União apenas as tarefas supletiva e
redistributiva.
Esta vinculação de recursos sustenta-se na divisão do sistema tributário nacional que, em
especial10 a partir da Constituição de 1988, ordenou a arrecadação de impostos de forma a atribuir
receita própria aos diferentes entes federados. As mudanças em 1988 tem impacto em especial no
caso municipal, pois é a partir deste ordenamento legal que os municípios tornam-se entes
federados. Os recursos que compõe a base da receita de impostos podem ser observados a seguir.
10
O código tributário nacional brasileiro é de 1966, a Constituição de 1988 faz uma reforma em alguns
aspectos da norma anterior.
os entes estaduais e Imposto de
municipais) Renda*(IR)
Imposto sobre
Importação (II)
Imposto sobre
exportação (IE)
Fonte: BRASIL (1988)*Imposto de renda e imposto sobre produtos industrializados são transferidos na forma de
fundos de apoio a estados e municípios: FPM e FPE. São compreendidas como receitas pertencentes aos entes
que recebem o recurso.
Para a discussão do financiamento público, cabe ainda considerar que esta receita de
impostos deve ser aplicada em MDE, este é um conceito construído ao longo dos anos de 1980
(MELCHIOR, 1987), que expressa a preocupação com a proteção dos recursos para educação. A Lei
de Diretrizes e Bases da Educação Nacional (LDB) de 1996 incorporou a definição de que despesas
são consideradas em MDE e, dedica um artigo a explicitar o que não é considerado MDE. A
necessidade de explicitar o que é e o que não é despesa em educação decorre de problemas
históricos sobre o uso inadequado dos recursos vinculados, seja em ações de assistência social, ou
em aplicações em infraestrutura geral das cidades e/ ou estados que extrapolavam o âmbito da
política educacional. A LDB define estes conceitos nos artigos 70 e 71, respectivamente. O quadro 2
sintetiza as regras existentes.
Quadro 2: Caracterização das despesas em Manutenção e Desenvolvimento do Ensino
SÃO DESPESAS COM MDE: NÃO SÃO DESPESAS COM MDE:
Remuneração e aperfeiçoamento dos Remuneração de pessoal docente e demais
profissionais de educação. trabalhadores quando em desvio de função.
Aquisição, manutenção, construção e Formação de quadros especiais da
conservação de instalações e equipamentos administração pública.
necessários ao ensino. Obras de infra-estrutura ainda que para
Uso e manutenção de bens e serviços beneficiar direta ou indiretamente a rede
vinculados ao ensino. escolar.
Estatísticas, estudos e pesquisas visando Pesquisas quando não vinculadas à
precipuamente, ao aprimoramento da instituições de ensino, ou quando efetivada
qualidade e à expansão do ensino. fora dos sistemas de ensino que não visem o
Atividades - meio necessárias ao aprimoramento da qualidade de ensino.
funcionamento dos sistemas de ensino Subvenção a instituições públicas ou
Concessão de bolsas de estudo para alunos privadas de caráter assistencial, desportivo ou
de escolas públicas e privadas. cultural.
Aquisição de material didático escolar e Programas suplementares de alimentação,
manutenção de programas de transporte assistência médico odontológica, farmacêutica
escolar. e psicológica, e outras formas de assistência
Amortização e custeio de operações de social.
crédito.
Fonte: Brasil (1996)
A estas regras básicas, os anos de 1990 incluem um elemento novo e fundamental para a
execução da política educacional, elemento que tem relação com a desigualdade de condições de
financiamento que decorrem das desigualdades de capacidade tributária dos entes subnacionais. A
partir da Emenda Constitucional Nº. 14, de 1996, desenha-se uma política de fundos contábeis que
redistribuem uma parte dos recursos vinculados à educação, conhecidos como Fundo de
Manutenção e Desenvolvimento do Ensino Fundamental e de Valorização do Magistério (FUNDEF)
que vigorou entre 1998 e 2006, e Fundo de Manutenção e Desenvolvimento da Educação Básica e de
Valorização dos Profissionais da Educação (FUNDEB) em vigor desde 2007.
No contexto da regra FUNDEF, uma parte da receita de transferências de impostos passou a
ser redistribuída segundo o número de matrículas no ensino fundamental, dentro de cada Estado da
Federação, considerando a participação da rede estadual e das redes municipais. Desta forma este
desenho construiu 27 fundos: 26 fundos estaduais e o fundo do distrito federal. Esta redistribuição
pressupunha a centralização de parte da receita de impostos no âmbito estadual, para sua
distribuição considerando o tamanho das redes de ensino. Esta distribuição passou a ser realizada
com base no cálculo do custo-aluno-ano, na verdade, uma razão entre o total de recursos retidos no
fundo e o número de alunos matriculados em cada rede estadual e municipal. Isto foi possível
principalmente porque a receita do FUNDEF foi definida entre os recursos provenientes de
transferências de impostos, portanto, independente de adesão dos entes federados, o mecanismo
contábil é aplicado antes do ente estadual repassar a parcela de recursos que pertencem aos
municípios, o mesmo se dá em relação as transferências da União para os estados e municípios.
Durante a vigência do FUNDEF, uma das faces do papel redistributivo da União realizava-se pela
complementação de recursos para aqueles estados (e seus municípios) que não atingiam um valor
aluno ano/ FUNDEF mínimo, definido por decreto presidencial.
Em 2007, com a aprovação de uma nova Emenda Constitucional (Emenda 53), o FUNDEF foi
substituído por um novo fundo que mantém as principais características do primeiro. O FUNDEB,
agora em vigor, redistribui recursos dentro de cada estado da federação para alunos matriculados na
educação básica a partir de um patamar mínimo definido nacionalmente; os estados que ficam
abaixo deste patamar recebem recursos da União; a caracterização do gasto-aluno-mínimo foi
ampliada com previsão de diferenciação entre modalidades, etapas e segmentos de oferta da
educação básica. A ampliação da abrangência do fundo foi acompanhada de uma ampliação dos
recursos subvinculados, o quadro 3 apresenta a composição dos fundos comparativamente e a base
de incidência.
Quadro 3: Composição do Fundef (1998 a 2006) e do Fundeb (2007-...)
Fonte de receita FUNDEF FUNDEB
ICMS 15% 20%
FPM 15% 20%
FPE 15% 20%
IPI-exportação 15% 20%
Lei Kandir 15% 20%
ITCMD 15% 20%
IPVA 15% 20%
ITR 15% 20%
Complementação da União Prevista / sem valor definido 10% do total do fundo
Fonte: EC 14/1996 e EC 53/2006.
A ampliação dos impostos que compõe o fundo não mudou de forma significativa o peso que
as diferentes fontes tinham comparativamente ao que acontecia na vigência do FUNDEF. Os recursos
mais importantes para o financiamento da educação e para a redistribuição em cada estado
continuam sendo aqueles provenientes do ICMS. Em que pese inúmeras avaliações sobre os limites
da política de fundos no combate as desigualdades nacionais brasileiras, é bastante consensual que
há efeitos intraestaduais importantes para a equalização de investimentos em educação.
Há dois importantes debates ainda no tema da política de fundos, o primeiro diz respeito à
regra de aplicação de pelo menos 60% da receita do fundo (isto é igual nos dois casos) em
pagamento de profissionais do magistério, o que tem relação com um dos objetivos da política, a
valorização do magistério. Neste âmbito as avaliações são mais divergentes quanto a efetividade da
política de fundos resultar em mudanças no padrão de remuneração dos professores. Outro tema é a
questão do controle social, a Emenda 14 e depois a Emenda 53, e a legislação complementar que
disciplina a política de fundos, institui conselhos de controle e acompanhamento social do uso dos
recursos. Tais conselhos tem papel importante na construção de transparência no uso dos recursos
públicos, porém o debate sobre a capacidade técnica e o escopo político de tais conselhos são temas
recorrentes na literatura educacional brasileira.
Finalmente, apesar da política de fundos atualmente ser a característica mais importante do
financiamento da educação brasileira, há ainda outra fonte importante de financiamento, os
recursos provenientes da contribuição social denominada salário educação (SE). O salário educação
foi criado em 1964 para combater o analfabetismo no Brasil e “suplementar as despesas públicas
com a educação elementar” (MELCHIOR, 1987, p.7), por isso durante seus mais de 40 anos de
existência, este recurso foi destinado exclusivamente ao ensino fundamental. Como é uma
contribuição social o salário educação pode ser aplicado em programas que não são estritamente de
MDE, como é o caso da merenda escolar. Com a Emenda Constitucional 53/2007 o salário educação
converteu-se em salário educação básica de forma que sua receita passa a ser dividida entre todos os
alunos matriculados na educação básica.
A arrecadação do salário educação “é calculada com base na alíquota de 2,5% sobre o valor
total das remunerações pagas ou creditadas pelas empresas, a qualquer título, aos segurados
empregados, ressalvadas as exceções legais” (FNDE, 2010). Esses recursos são divididos da seguinte
forma: 10% são administrados diretamente pelo FNDE em programas federais para a educação
básica e os 90% são divididos em 3 partes – cota federal, também destinadas a programas federais;
cotas estaduais e municipais repassados segundo o número de alunos de cada localidade. Por muito
tempo os recursos do salário educação eram destinados apenas aos estados e estes repartiam (ou
não) com os municípios. Desde 2004, a legislação federal disciplinou a redistribuição dos recursos do
SE dentro de cada estado e a partir de 2006 a redistribuição entre estados e municípios passou a ser
obrigatória.
Podemos sintetizar as regras do financiamento da educação brasileira no seguinte esquema:
a educação conta com recursos vinculados, tal vinculação refere-se à MDE que está disciplinada no
texto da LDB 9394/96; os recursos vinculados provêm de impostos, mas há ainda uma fonte
complementar da contribuição do salário educação que é importante. Estes recursos apesar de
constituírem um patamar relativamente estável de investimento em educação, ainda são
insuficientes para resolver as desigualdades de investimento e democratizar o acesso e a qualidade
da escola brasileira, ainda que a política de fundos dos últimos 14 anos prometesse enfrentar tal
cenário.
11
Alunos que apresentam deficiências, transtornos globais do desenvolvimento e com alta
habilidades/superdotação.
necessário assegurar o atendimento de serviços de apoio especializado e, em caráter extraordinário
e transitório, de serviços especializados (classes e escolas especiais, como exemplos).
As possibilidades e os limites das políticas inclusivas brasileiras esbarraram, nos primeiros anos
da década de 1990, principalmente no histórico caráter filantrópico e assistencialista da educação
especial, que até 1995 era considerada um sistema paralelo de ensino, marcado pelo significativo
afastamento do Estado em relação às questões financeiras e educacionais, transferindo a
responsabilidade da educação desta população para o setor privado.
Os dados do Censo Escolar MEC/INEP12, realizados anualmente tem demonstrado, mudanças
importantes com relação à oferta de vagas na educação básica aos alunos com necessidades
educacionais especiais. Nos últimos dez anos, por exemplo, o número de alunos com deficiência
matriculados em turmas regulares de escolas públicas aumentou 493%. Em 2000, eram 81.695
estudantes. Já em 2010, o número de alunos que ingressaram em classes comuns era 484.332. Se de
um lado, é inegável a promoção do acesso educacional a essa população, de outro é questionável o
alcance destas iniciativas, quando o foco de análise recai na qualidade da educação ofertada.
Portanto, são grandes os desafios da educação inclusiva no Brasil, seus desdobramentos no campo
escolar demonstram que ainda é insuficiente o investimento e as proposições inclusivas para as
políticas de educação especial, no sentido da superação das desigualdades educacionais e na
consolidação de seus direitos.
12
Instituto Nacional de Estudos e Pesquisas Educacionais Anísio Teixeira.
do problema sedimentaram condições para, a partir de 2002, diversas universidades públicas
passarem a adotar reserva de vagas para a população negra, as “cotas raciais”.
Em 2002 duas universidades do Rio de Janeiro (UERJ e UENF) adotaram cotas raciais, por via
de uma Lei Estadual e muito relacionado com a atuação política da então vice-governadora Benedita
da Silva. Em 2003 mais duas estaduais, do Mato Grasso do Sul (UEMS) da Bahia (UNEB) e a primeira
Federal (UNB), todas por aprovação nos conselhos universitários (baseado no princípio de autonomia
da Universidade). O Paraná foi o primeiro estado da região Sul a adotar tais políticas, com UFPR e
UEL iniciando em seus programas em 2004. A ampliação das instituições públicas que adotaram
cotas e outras formas de acesso diferenciado cresceu em ritmo alto desde então. Em 2010 o IPEA
apontava que 69 instituições públicas de Ensino Superior adotavam Ações Afirmativas, das quais 55
com recorte étnico-racial (para negros/as e/ou indígenas). 42 IES públicas adotavam o sistema de
cotas, das quais 33 adotavam cotas étnico-raciais. 14 IES públicas realizavam análises sob a possível
adoção de políticas afirmativas e qual modelo a ser utilizado.
Em 2003 uma pesquisa da Fundação Perseu Abramo apontava que 59% da população
brasileira concordava com a reserva de vagas para negros na universidade, sendo a concordância
maior na população negra e muito menor, com somente 18% de concordância, na população com
curso superior completo. Ou seja, embora apoiada pela maioria da população, as medidas eram
desaprovadas por àqueles que têm mais espaço de expressão de suas opiniões (maior escolaridade e
renda).
Como tais políticas que passaram a ser tratadas de “polêmica das cotas” conseguiram tal
aumento de adesão de novas universidades? As minorias negra e indígena, que quase não participam
de processos internos de universidades, foram tão eficazes em convencer a pluralidade de Conselhos
Universitários espalhados em todas as regiões do país?
O balanço desses 10 anos aponta que os bons resultados em termos de inclusão pesaram
bastante. À medida que as diversas avaliações das políticas foram sendo publicadas ficou expresso
que os estudantes tinham resultado, na quase totalidade de cursos e universidades, igual ou
ligeiramente superior aos estudantes que ingressavam pela concorrência geral; os índices de
abandono são muito menores; o perfil sócio-econômico é muito abaixo do que as universidades
atendiam antes das cotas, ou seja, a inclusão social acompanhando a racial; muitos dos estudantes
negros/as (na UFPR a maioria) incluídos pelas cotas foram os primeiros de suas famílias a terem
acesso ao ensino superior; a diversidade racial pôde trazer a tona eventos isolados de discriminação
(o mais notório no ataque a estudantes africanos na UNB), mas no atacado faz cumprir o objetivo de
melhorar a diversidade na unidade que dá nome a essa instituição.
O julgamento pelo STF revela outra face desse processo: ao passo que a defesa da ação de
inconstitucionalidade foi realizada por representantes de duas instituições desconhecidas, aos
representantes dos movimentos negros se juntaram em posição e argumentos a Advocacia Geral de
União, o Ministério Público, a Defensoria Pública Geral da União, a OAB. Quando da discussão das
cotas na UFPR, em 2003-04, a ANDES, maior sindicato de docentes de Ensino Superior, e a ANDIFES,
Associação de Reitores de Universidade Federais, eram contrárias a cotas para negros(as). A ANDIFES
atuou no processo, em audiência pública realizada em 2010, de forma favorável às cotas e o ANDES
fechou posição de apoio no mesmo ano. Ou seja, o leque de instituições de tradição e relevância
nacional foi bastante ampliado nesses 10 anos. As mudanças públicas de posição de instituições tão
importantes se fez de forma discutida e negociada, além de relacionada com o estudo sobre as
desigualdades que pesam sobre as populações negra e indígena brasileira, como também da análise
de resultados das políticas.
Além disso, aponto um resultado não esperado sobre as cotas. No Paraná e no Brasil
ocorreram aumentos significativos da população negra desse período de debate público sobre as
cotas. Os pesquisadores do tema informam que ocorreu a ampliação de pessoas que respondem ao
censo se auto-declarando como pretas ou como pardas. Essa ampliação se relaciona, segundo os
analistas, com menor receio em se auto-declarar de grupos raciais que historicamente são
discriminados, ou seja, o debate público gerou maior conhecimento das categorias o IBGE e menor
insegurança na auto-identificação de cor.
Referências Bibliográficas
ADRIÃO, Theresa et al. Uma modalidade peculiar de privatização da educação pública: a aquisição de
“sistemas de ensino” por municípios paulistas. Educação & Sociedade, v. 30, p. 799-818, 2009.
ALAVARSE, Ocimar Munhoz. A organização do ensino fundamental em ciclos: algumas questões.
Revista Brasileira de Educação. v. 14 n. 40 jan./abr. 2009.
ARELARO, Lisete Regina Gomes. O ensino fundamental no Brasil: avanços, perplexidades e
tendências. , Educação & Sociedade. Campinas, vol. 26, n. 92, p. 1039-1066, Especial - Out. 2005.
BRASIL. Constituição Federal de 1988. Disponível em:
http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/Constituicao/Constitui%C3%A7ao.htm
____ Emenda Constitucional 53 de 19 de dezembro de 2006. Disponível em:
http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/constituicao/emendas/emc/emc53.htm
____ Emenda Constitucional N. 59 de 11 de novembro de 2009. Disponível em:
http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/constituicao/emendas/emc/emc59.htm
____ Lei 11.494 de 2007. Regulamenta o Fundo de Manutenção e Desenvolvimento da Educação
Básica e de Valorização dos Profissionais da Educação – FUNDEB. Disponível em:
http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_ato2007-2010/2007/Lei/L11494.htm
____ Lei 11.738 de 2008. Regulamenta a alínea “e” do inciso III do caput do art. 60 do Ato das
Disposições Constitucionais Transitórias, para instituir o piso salarial profissional nacional para os
profissionais do magistério público da educação básica. Disponível em:
http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_ato2007-2010/2008/lei/l11738.htm
____. Lei 9.394 de 1996. Estabelece as Diretrizes e Bases da Educação Nacional. Disponível em:
http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/L9394.htm
____. Plano Nacional de Qualificação. 2003.
____. Lei de Diretrizes e Bases da Educação. Lei 9394/96 de 20 de dezembro de1996.
____. Decreto 5.154 de 2004.
____. Decreto nº 5.840 de 13 de julho de 2006.
____. Ministério do Trabalho. Programa Nacional de Estímulo ao Primeiro Emprego (PNPE).
____. Lei 9394, de 20 de dezembro de 1996. Estabelece as Diretrizes e Bases da Educação Nacional.
Disponível em: <http://www.mec.gov.br>. Acesso em: 11 jan.2012.
____. Ministério da Educação. Política Nacional de Educação Especial na Perspectiva da Educação
Inclusiva. Brasília: MEC, 2008. Disponível em: <http://www.mec.gov.br>. Acesso em: 11 jan.2012.
____. Ministério da Educação. Instituto Nacional de Estudos e Pesquisas Educacionais. Microdados da
Educação Básica/Censo Escolar 2010. Brasília: MEC/INEP, 2010.
DUARTE, Clarice Seixas. Direito público subjetivo e políticas educacionais. São Paulo em Perspectiva.
São Paulo, n. 18 (2), p. 113-118. 2004, p. 113.
GOUVEIA, A. B. O financiamento da educação no Brasil e o Desafio da Superação das Desigualdades.
In: SOUZA, A; GOUVEIA; A; TAVARES, T Políticas Educacionais: conceitos e debates. Curitiba, Appris,
2011.
MELCHIOR, J. C. A. O financiamento da Educação no Brasil. São Paulo: EPU, 1987.
OLIVEIRA, Romualdo Portela de. Da universalização do ensino fundamental ao desafio da qualidade:
uma análise histórica. Educação & Sociedade. Campinas, vol. 28, n. 100, 2007.
______; ADRIÃO, Theresa. O ensino fundamental. In: OLIVEIRA, Romualdo Portela de; ADRIÃO,
Theresa. Organização do ensino no Brasil: níveis e modalidades na Constituição Federal e na LDB. 2º
ed. São Paulo: Xamã, 2007.
PINTO, José Marcelino de Rezende. Os recursos para a educação no Brasil no contexto das finanças
públicas. Brasília: Editora Plano, 2000, p. 125.
BRASIL E CHILE: ELEMENTOS COMPARATIVOS – NÓS CRÍTICOS