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DESAROLLO
UN NUEVO MARCO PARA
LA TOMA DE DECISIONES
SAMTAC Centroamérica
Publicado en su versión original en Inglés en el Reino Unido y
Estados Unidos en el 2000, por Earthscan Publications Ltd.
Photo credits: Cape Argus: Schronen Johan, p226; Tromp, Dion, p66, 258; Yeld, John, p36. Cape Photo
Library: Proust, Alain, p36; Stoffel-Wialliame, p72. Cosmi Corporation: p16, 19, 22, 49, 72, 80, 96, 108, 125, 134,157, 196, 250.
I-Afrika: Bosch, Rodger, p14; Ingram Andrew, p96, 112; Miller, Eric, p2, 24, 96, 98, 104, 111, 114, 117, 129, 142, 153, 196, 201,
220; Pettersson, Anders, p243. IUCN -The World Conservation Union, p72, 85,87. Itaipú Binacional, p36, 68, 258. The Image
Bank: Horowitz, Ross, p196, 206; Sund, Harald, p134, 149. United States Bureau of Reclamation, p36. World Bank, p96,100.
World Wide Fund for Nature: Gunther, Michel, p72, 74,134,137; Harvey, Martin, p78. WWF-Canon; Burgler, Roel, p205, 212;
Pratginestos, Juan, p72. Rautkari, Mauri; p145, Revesz, Tamás, p20, 210; Thorsell, James W, p212. Schafer, Kevin, p72, 92, 233;
Torres, William H, ~136.
* Nota de aclaración: Al traducir el informe de la Comisión Mundial de Represas, hubo que escoger entre los sinónimos
“represa” y “presa”; ambos utilizados por diferentes grupos de habla hispana. Se utiliza en esta traducción la palabra “repre-
sa” para referirse a la obra, generalmente de cemento armado, para contener o regular el curso de las aguas, o para detener
y almacenar el agua en forma artificial. Esta escogencia se hace sin ningún prejuicio a aquellos lectores que prefieren uti-
lizar los términos "presa" o "embalse" para referirse a la misma estructura.
Prefacio del Presidente
Globalización desde abajo
Por haber autorizado la siguiente fase de una de contamina al agua subterránea a kilómetros del
las represas mayores del Hemisferio Sur puedo mar. En China, México e India las capas de agua
argüir que las naciones construyen grandes repre- descienden un mero al año. En unas pocas déca-
sas por razones sólidas. Las represas almacenan, das, al tratar de conseguir un quinta parte más de
utilizan y desvían agua para consumo, irrigación, agua para 3 mil millones más de personas, una de
refrigeración, transporte, construcción, industria, cada tres personas puede tener problemas para
energía y recreo. Las represas trasladan agua del beber o bañarse. Algunos ven en nuestra escasez
Ganges, Amazonas, Danubio, Nilo o Columbia un presagio de problemas venideros. Creen que
para sostener ciudades en sus riberas. Para divi- la escasez de agua conduce inevitablemente a
dir, o repartir, las aguas, las represas son nuestro pueblos, regiones y naciones a una lucha feroz y
instrumento más antiguo. Pero ¿hay otros instru- competitiva en la que millones se esforzarán al
mentos, o es nuestra mejor opción? máximo por temor e interés propio. Y con ello,
afirman, cuando los ríos cruzan fronteras dentro
La Comisión Mundial de Represas ha emprendido de o entre naciones, la escasez de agua conduce
una revisión global rigurosa, independiente e a estrés de agua lo cual conduce a guerras por
inclusiva, explorando el terreno para ayudarnos a agua.
responder a esa pregunta con autoridad. Pero del
mismo modo que la escasez de agua condujo a la Nuestra Comisión, y por medio de ella, este Infor-
construcción de represas, la competencia por la me Final, contradice ese sentimiento. Vemos al
misma ha acentuado el trabajo de la Comisión. Al agua como un instrumento, un catalizador de paz,
buscar agua nos enfrentamos con una crisis que que nos une, no para construir represas ni des-
se va extendiendo, incluso de proporciones bíbli- mantelarlas sino para desarrollar recursos a largo
cas. En Eclesiastés, recordamos el pasaje: plazo.
análisis comprensivo e independiente del por qué nudo representante, de sus intereses. En las pági-
se necesitan las represas, cómo se desempeñan nas siguientes no refrendamos la globalización
con el tiempo, y si estamos obteniendo un bene- impuesta desde arriba por unos cuantos. Refren-
ficio justo por nuestra inversión de $2 billones. damos la globalización decidida desde abajo por
todos, una orientación nueva en la política y
Hasta ahora. desarrollo globales del agua.
Los esfuerzos pioneros son inevitablemente con- Con esta orientación, debemos ocuparnos del
troversiales. Y aunque la Comisión Mundial de pasado antes de describir el camino para el futu-
Represas tiene, por diseño, un carácter estricta- ro. La integridad de nuestro proceso determina la
mente asesor, no nos engañemos. Nuestra géne- integridad de este producto, lo cual plantea un
sis, proceso de trabajo e implicaciones de este punto clave. Me siento orgulloso de firmar este
Informe Final son por naturaleza muy políticos. trabajo, y de dirigir este proyecto, pero el docu-
Nuestro mandato tiene que ver con el elemento mento que tienen entre manos no tiene como
más precioso de la tierra, y esto, claro está, conll- autor, como algunos Informes de la Comisión, a
eva poder: quién lo detenta, cómo compartirlo, su presidente.
en qué formas puede el estado equilibrarlo mejor.
Algunos quizá sientan que este Informe hace que Es fruto del trabajo de varios autores a quienes
las decisiones acerca de la utilización del agua originalmente separaban las líneas divisorias cul-
resulten todavía más difíciles; al elevar el listón, turales y filosóficas del debate. Ahí radica su ver-
como de hecho lo hacemos, los gobiernos deben dadera fuerza. En realidad, la hipótesis de que la
ejercer más vigor y creatividad para conseguir un cantidad de personas que escriben algo es inver-
resultado sostenible. Pero la verdad es que hace- samente proporcional a cuánto dice, sólo tiene
mos que estas decisiones resulten más fáciles; una validez relativa. Centenares de libros y publi-
porque mostramos con claridad qué, cómo, caciones elocuentes ilustran el debate sobre las
dónde y por qué las decisiones pueden funcionar represas y el desarrollo desde alguno de los dos
bien o no conseguir lo que se proponen. lados. Escritos por un solo autor, dicen mucho
pero resuelven poco. El Informe Final de la CMR
Por esta razón afirmo que somos mucho más que es importante, y será recordado, no sólo por lo
una ‘Comisión de Represas’. Somos una Comisión que dice, sino por el hecho de que varios cen-
para sanar las heridas profundas y autoinfligidas tenares de hombres y mujeres estuvieron directa-
que se abren donde quiera y cuando quiera que mente involucrados en decirlo. Le dio forma la
unos pocos deciden para muchos la forma mejor competencia de los miembros de la Comisión,
de desarrollar o utilizar el agua y los recursos muchos de los cuales han dedicado todas sus
energéticos. Esta es a menudo la naturaleza del vidas a aspectos de ingeniería, ambientales, socia-
poder, y la motivación de quienes lo cuestionan. les e institucionales de ríos y represas. Todos
En épocas recientes se ha cuestionado en todo el nosotros fuimos sensibles a las necesidades del
mundo a gobiernos, industrias y agencias de desarrollo humano al escuchar las aspiraciones,
ayuda por decidir el destino de millones sin dolor y angustia de personas concretas.
incluir a los pobres, o incluso a mayorías popu-
lares de países que creen que están ayudando. Lenta en hablar, la Comisión fue rápida en escu-
char. Ambos lados del debate ofrecieron sus per-
Para que adquiera legitimidad en esas decisiones spectivas: desde funcionarios de represas con
transcendentales, el verdadero desarrollo debe obligación de gobernar hasta personas afectadas
estar centrado en las personas, respetando siem- por represas con historias que contar. Al ventilar
pre el papel del estado como mediador, y a me- hechos llegamos a un acercamiento que comenzó
en Gland, Suiza y prosiguió, sin parar, a través de mos estado, qué sucedió, por qué estamos en
audiencias, consultas, estudios de caso, presenta- conflicto, y cómo podemos, con una comprensión
ciones y revisiones que abarcaron a más o menos adecuada, curarnos.
unas mil represas grandes.
Esto conlleva primero desenmascarar conceptos
Por medio de este proceso comenzó a emerger erróneos. Las demandas de hoy son demasiado
una comprensión y una verdad compartidas, y complejas, nuestra tecnología demasiado avanza-
con ello el delgado hilo con el cual coser las pun- da, nuestros ciudadanos demasiado diversos,
tadas de la reconciliación. En esta Comisión, las nuestras opciones demasiado numerosas para que
primeras puntadas se dieron, quizá, cuando una sea posible una sola solución. Por ejemplo, imag-
mujer que arriesga su vida oponiéndose a una inemos una represa típica.
gran represa enebra el ojo de la aguja con un
ingeniero que se especializó en el diseño de repre Quizá uno vea una estructura lisa, parabólica, de
sas. O cuando el líder de una de las compañías concreto. Parece generar electricidad barata por
de tecnología más grandes del mundo tuvo un medio de turbinas en su base. Los ingenieros
intercambio con el líder de uno de los pueblos están encantados con ella, los ecólogos la maldi-
orgullosos pero desposeídos del mundo. Mientras cen, las tribus indígenas pierden su cultura debido
Seattle, Toronto, Washington, Londres y Berlín se a ella. Después de la construcción la pesca casi
veían enfrentados con turbulentas protestas sobre desaparece, pero también disminuyen las inunda-
la globalización y el desarrollo, nosotros seguimos ciones. No contamina ni el aire ni el agua, pro-
dando tranquilamente puntada tras puntada para porciona agua a ciudades cercanas, convierte sue-
coser un tapiz más fuerte, mas flexible y colorido. los áridos en tierras agrícolas ricas. Se reubica a
personas y animales, pero los beneficios económi-
Nuestra labor no ha concluido. Con este docu- cos la hacen costo eficiente. La represa encarna
mento, ha comenzado la de ustedes. Desearía ambiciones de estadistas, pero cuando los políti-
poder ser tan sencillo y pegadizo como los manua cos llegan con sus ambiciosos planes, la gente
les populares que ofrecen soluciones simplistas temerosa agita pancartas que dicen ‘Salven nue-
para situaciones complejas. Reconocemos todos stro querido río’.
esos argumentos, y los asimilamos. Pero llegamos
más allá de Declaraciones, que instan: ‘Reconozca Este cuadro lo he pintado yo. Fue lo que imaginé
los derechos humanos’ o ‘Conserve los recursos cuando asumí el cargo de ministro de Asuntos
naturales’. Hídricos y Desarrollo Forestal bajo Nelson Mande-
la. Cinco años de trabajo directo suavizó esa
Decirme a mí, que soy un funcionario público visión. Presidir esta Comisión la echó por tierra.
acosado que debe responder a 48 millones de
personas inquietas, hambrientas y sedientas, En lugar de mi arquetipo vi: represas construidas
‘Asegure que el desarrollo sea sostenible y huma- con tierra y represas que no generaban electrici-
no’ es como advertirme, ‘Opere, pero no cause dad; represas alabadas por ecólogos y represas
heridas nuevas’. Ya lo sé. Lo que no sé es cómo ridiculizadas por ingenieros; represas utilizadas
hacerlo. Para explicar cómo desarrollar recursos durante siglos por pueblos indígenas, represas
hídricos sin agotar o a mis ciudadanos o a los que incrementan la pesca, represas que producen
recursos de los que dependemos todos, debemos inundaciones mortales; represas que cambian los
ir más allá de lugares comunes. Nuestra curación procesos químicos del río o que incrementan las
debe emerger no a través de anécdotas, sino por emisiones netas de gases de efecto invernadero.
medio de una argumentación compleja, coherente Vi beneficios de represas que dejaban de lado a
y cohesiva que muestre con claridad dónde he- comunidades contiguas sedientas camino a la ciu-
dad, represas que agotaban y erosionaban suelos específicas. Es riguroso, sin ser rígido; ve al
ricos debido a la saturación y a la salinidad. Vi Estado como un instrumento de desarrollo
represas que no desplazaban a nadie, represas aunque reconoce la necesidad de la participación
que creaban humedales y trabajo, represas que popular; su tono es imparcial y de consejo, pero
costaban el triple de lo presupuestado, represas autoritativo en su aplicación práctica.
totalmente abandonadas y que no tenían valor
simbólico. Luego vi a políticos que ofrecían Se dice que si no dominamos la tecnología, la
planes ambiciosos y burocráticos para ríos, con tecnología nos dominará. En el pasado, nuestra
oposición de activistas locales que gritaban, dependencia irrestricta de la tecnología de
‘Salven nuestro querido río’. grandes represas pesó mucho sobre nosotros con
todo su misterio incomprendido. Se interpuso
Por mucho que sepamos, o pensemos que sabe- como muralla sólida y divisoria, entre nuestras
mos, acerca de represas, no se puede leer el orillas izquierda y derecha, entre las áreas río arri-
informe que tienen entre manos y seguir conser- ba y río abajo de nuestros ríos. El trabajo de la
vando intactas sus suposiciones. Por muy escépti- Comisión ha finalizado. Y ahora, quizá, se puede
cos que sean, saldrán cambiados. Pienso que mantener a la tecnología bajo nuestro control,
para mejorar. Porque la verdad es que no existen unido y democrático, con todos nosotros como
represas típicas. sus dueños. De esta forma podemos hacer frente
a la escasez venidera de agua con confianza y
Pero las decisiones que conducen a esas represas seguridad, sabiendo que el agua no es algo por
tienen mucho en común. Han surgido pautas lo cual pelear. El agua es para conservarla. El
claras, y todas las partes las han cumplido. agua es para bañarse. El agua es para beberla. El
Hemos llegado todos a acuerdos, establecido un agua es para compartirla. El agua, gracias a este
proceso de curación que esperamos que fun- informe, es nuestro catalizador de paz.
cionará, y puesto ante ustedes este manual.
Léanlo con cuidado, aunque no de una sola sen-
tada, con un ojo puesto en dónde se puede
aplicar en sus propias necesidades y agendas Profesor Kader Asmal
Presidente, Comisión Mundial de Represas
Photo credits: Cape Argus: Schronen Johan, p226; Tromp, Dion, p66, 258; Yeld, John, p36. Cape Photo
Library: Proust, Alain, p36; Stoffel-Wialliame, p72. Cosmi Corporation: p16, 19, 22, 49, 72, 80, 96, 108, 125, 134,157, 196, 250.
I-Afrika: Bosch, Rodger, p14; Ingram Andrew, p96, 112; Miller, Eric, p2, 24, 96, 98, 104, 111, 114, 117, 129, 142, 153, 196, 201,
220; Pettersson, Anders, p243. IUCN -The World Conservation Union, p72, 85,87. Itaipú Binacional, p36, 68, 258. The Image
Bank: Horowitz, Ross, p196, 206; Sund, Harald, p134, 149. United States Bureau of Reclamation, p36. World Bank, p96,100.
World Wide Fund for Nature: Gunther, Michel, p72, 74,134,137; Harvey, Martin, p78. WWF-Canon; Burgler, Roel, p205, 212;
Pratginestos, Juan, p72. Rautkari, Mauri; p145, Revesz, Tamás, p20, 210; Thorsell, James W, p212. Schafer, Kevin, p72, 92, 233;
Torres, William H, ~136.
* Nota de aclaración: Al traducir el informe de la Comisión Mundial de Represas, hubo que escoger entre los sinónimos
“represa” y “presa”; ambos utilizados por diferentes grupos de habla hispana. Se utiliza en esta traducción la palabra “repre-
sa” para referirse a la obra, generalmente de cemento armado, para contener o regular el curso de las aguas, o para detener
y almacenar el agua en forma artificial. Esta escogencia se hace sin ningún prejuicio a aquellos lectores que prefieren uti-
lizar los términos "presa" o "embalse" para referirse a la misma estructura.
Preámbulo de los
Miembros de la Comisión
crédito para exportaciones e inversores pri- hemos enumerado todas en una base de
vados, y la comunidad internacional de datos central a la que se puede acceder via
desarrollo. Por medio de este programa de Internet.
trabajo, la Comisión ha agregado un nuevo
cuerpo de conocimientos a las bases de Cuarto, realizando ocho Estudios de Caso
datos y a la información existentes acerca independientes y a fondo de proyectos con-
de las grandes represas, examinando formas cretos de grandes represas y dos estudios Joji Cariño
alternativas de satisfacer las necesidades de de países (India y China). Con una metodo- Fundación Tebtebba
Filipinas
irrigación, abastecimiento de agua, electrici- logía común, se llevaron a cabo los estudios
dad y control de inundaciones y procesos de caso en una forma transparente y partici-
de planificación del desarrollo. pativa con insumos de todos los grupos
interesados mediante un extenso proceso de
¿Cómo logramos esto? Primero establecien- consulta. Hemos utilizado los hallazgos de
do un Foro de Grupos Interesados de 68 todos estos estudios y presentaciones para
miembros y un grupo asesor para la CMR. alimentar un producto central del Informe:
El Foro nos ha permitido llegar a otros la Revisión Global de Grandes Represas. Donald Blackmore
Murray-Darling Basin
socios en el debate y auscultar a aquellos Comisión
de cuyo apoyo a este informe depende su Quinto, realizando 17 Revisiones Temáticas, Australia
habido muy poca recopilación sistemática En el mundo actual que se globaliza con
de datos acerca de proyectos de represas, y rapidez, el proceso de la CMR ha sido pio-
sin datos de base no podemos llegar a con- nero de una nueva vía para la formulación
clusiones definitivas acerca de ciertas clases de políticas públicas globales sobre aspec-
de impactos. No obstante, el informe de la tos de desarrollo equitativo y sostenible.
CMR es la primera revisión global, indepen- Este Informe es el examen respecto al cual
Mr. Jan Veltrop diente y comprensiva de los aspectos esen- se medirá ese proceso. Esperamos que el
Presidente
Honorario ciales del desempeño de las represas. En marco de políticas y las directrices prácticas
ICOLD, USA muchos casos los impactos todavía se están para su implementación que se ofrecen
produciendo, y seguirán así por muchos agregarán un valor importante a las normas
años más. Por esta razón es importante existentes y constituirán una base para
para la gestión futura de las represas reali- mejores prácticas en el desarrollo de agua y
zar una evaluación continua y sistemática energía. Esto es sólo un comienzo, pero
de su desempeño. esperamos que sea un comienzo dinámico
que otros pueden hacer avanzar camino al
Al llevar a cabo nuestra revisión no hemos futuro. También esperamos que las lec-
Mr. Achim Steiner querido juzgar a represas concretas. Hemos ciones aprendidas de nuestro análisis de las
Secretario
General CMR, encontrado que la expansión sin preceden- grandes represas se considerarán como per-
Alemania
tes en la construcción de grandes represas tinentes para otros grandes proyectos de
en el último siglo, para aprovechar el agua infraestructura, y que el marco de desarrol-
para irrigación y para consumo doméstico lo e implementación de políticas que
e industrial, para generación eléctrica y hemos identificado se aplicará en forma
control de inundaciones, ha beneficiado sin más amplia.
duda a muchas personas globalmente. Sin
embargo, esta contribución positiva de las La vida de la Comisión Mundial de
grandes represas al desarrollo se ha visto Represas concluye con la publicación de
desfigurada en muchos casos debido a este Informe. Para los miembros de la
impactos ambientales y sociales significati- Comisión ha sido un proceso enriquecedor,
vos que, si se juzgan según los valores desafiante y emocionante. No hubiera resul-
actuales, resultan inaceptables. tado posible sin el compromiso infatigable
de un grupo extraordinario de profesionales
Hemos tratado de extraer lecciones del en la Secretaría. Pero más aún, estamos en
pasado con el fin de hacer recomendacio- deuda con centenares de personas en todo
nes para el futuro a través de un prisma de el mundo que, mayormente por cuenta
desarrollo equitativo y sostenible. Desarro- propia, nos han ofrecido la riqueza de su
llo basado en cinco objetivos: equidad en la conocimiento, competencia y experiencias
asignación de recursos y en la distribución de toda una vida a través de documentos
de beneficios; sustentabilidad en la utiliza- de análisis, presentaciones y exposiciones
ción de la base decreciente de recursos del que agregaron luz y vida a este informe
mundo; apertura y participación en los pro- sobre grandes represas.
cesos de toma de decisiones; eficacia en la
gestión de infraestructuras existentes; y ren-
dición de cuentas ante generaciones presen
tes y futuras.
Contenido
Capítulo 10: Más allá de la Comisión – una agenda para el cambio 314
Puntos de acceso estratégico para seguimiento 316
Tomar la iniciativa – respuestas institucionales 318
Continuar con el diálogo 321
Llamamiento a la acción 324
Lista de Cuadros
1.1 Represas en construcción en la actualidad 10
1.2 Inversión anual estimada en represas en los años 90 11
1.3 Densidad de población de algunas cuencas fluviales 17
4.1 Ilustración de los servicios y beneficios que generan las grandes represas,
en los Estudios de Caso de la CMR 123
4.2 Perfil de grupos negativamente afectados por grandes represas; ilustraciones
tomadas de los Estudios de Caso de la CMR 124
5.1 Medios complementarios para la gestión de inundaciones 164
6.1 Estudios de caso de la CMR: evaluación de opciones 182
9.1 Métodos de estimación 294
Lista de Gráficos
1.1: Extracciones anuales de agua dulce como porcentaje de todos los recursos extraídos (1996) 6
1.2: Extracciones anuales promedio de agua dulce per cápita (1987-95) 2
1.3 Distribución del agua del mundo 2
1.4 Algunos países con estrés de agua 3
1.5 Distribución regional de grandes represas a finales del siglo XX 9
1.6: Construcción de represas por década (1900-2000) 9
1.7: Represas construidas en el curso del tiempo por región (1900-2000) 12
1.8: Distribución de grandes represas existentes por región y propósito 13
1.9: Tierra agrícola irrigada desde represas 29
1.10 Mapa mundial que muestra la ubicación de las represas de los Estudios de Caso, 32
de los Estudios de Países, del Estudio de Verificación, presentaciones, miembros del Foro,
Comisionados y Secretaría
Lista de recuadros
Asociaciones y Cooperación
Wanpen Wirojanagud AG: Ammar Siamwalla, Mirriam Kibi, Mike Meuller, Geraldine
Chainarong Sretthachau, Darayes Mehta, Schoeman, Staff of Surplus Peoples’ Project
Kitcha Polparsi, M. L. Chanaphun Kridakorn, in Cape Town, Peter van Niekerk, Theo van
Michai Veravaidhya, Prudhisan Jumbala, Robbroek
Sansern Wongcha-um, Vatana Meevasana,
Vipada Apinan, Zakir Hussain Estudio de País: India
GA: Pranab Banerji, Ramaswamy R. Iyer, R.
Cuenca Glomma y Laagen, Rangachari, Nirmal Sengupta, Shekhar Singh
Noruega AG: Som Pal, Z. Hasan, Raj Rajagopal, A. D.
LG: Jostein Skurdal AA: Øystein Aas, Tor Mohile, A. S. Desai, B. G. Verghese, K. R.
Arnesen, Per Christian Bøe, Åge Brabrand, Datye, M. C. Gupta, M. Gopalakrishnan, N.
Jon Arne Eie, Bjørn P. Kaltenborn, Svein Erik C. Saxena, Pradeep K. Deb, Sunderlal Bahu-guna,
Hagen, Karine Hertzberg, Trygve P. S. Raghavan
Hesthagen, Arne Linløkken, Dan Lundquist,
Pål Mellquist, Asbjørn Molle, Torbjørn Estudio de País: China
Østdahl, Trond Taugbøl, Jens Kristian GA: John Boyle, Richard Fuggle, Habib
Tingvold GA: Arne Erlandsen Øyvind Khoury, Ismail Najjar, Sam Pillai, Bill Smith
Fjeldseth, Geir Y. Hermansen, Thrond Berge
Larsen, Kurt Ole Linn, Pål Mellquist Documento Informativo sobre
Rusia y los nuevos países independientes
Estudio Piloto del Río Orange GA: Elena A. Barabanova, Nikolai I. Ko-ronke-
LG: WCD Secretariat AA: Azghar vich,
Adelzadeh, Andrew Ainslie, Geoff Antrobus, Law and Environment Eurasia
Nicola Bergh, Bryan Davies, Chris de Wet, Partnership (Central Asia), Lilia K. Malik,
Tony Emmett, Muzi Muziya, Kyra Naudascher- Vladimir Smakhtin, Irina S. Zaitseva
Jankowski,
Barry Nkomo, Maartin van Veelen I.1 Impacto social de las grandes represas: equidad
AG: Thinus Basson, Fannie du Plessis, y aspectos de distribución:AP: William
dos Santos AC: Albert Mumma Joji Harada; V. Jauhari; Thomas Russo; Geoffrey
III.1 Análisis económico, financiero y de distribu- Simms; James Westcoat; Rodney White
ción:AP: Alec Penman; Michelle Manion; Bruce V.1 Orientaciones en planificación:AP: David
McKenney; Robert Unsworth AC: Colin Green; Nichols; Theo Stewart; David von Hippel AC:
Pablo Gutman; Anneli Lagman; Anil Mar-kandya; Daud Beg; Catherine Fedorsky; Matthias Finger; J.
David Mullins; Kyra Nau-dascher-Jankowski; Karmacharya; Miguel Nucete; Don Moore; Girish
Douglas Southgate Sant
III.2 Tendencias internacionales en financiación de V.2 Evaluación ambiental y social para
proyectos:AP: Per Ljung CW: Lily Donge; Chris grandes represas:AP: Barry Sadler AC: Frank
Head; Michael Kelly; Hilary Sunman Vanclay; Iara Verocai
IV.1 Abastecimiento eléctrico y opciones en la V.3 Cuencas fluviales – marcos institucionales
gestión de oferta y demanda:AP: Maritess Cabrera; y opciones de gestión:AP: Peter Millington AC:
Anton Eberhard; Michael Lazarus; Thierry Lefevre; Len Abrams; Enrique Castelan Crespo; Fiona
Donal O’Leary; Chella Rajan AC: Glynn Morris; Curtin; Luis Garcia; Raymundo Garrido;
Roger Peters; Bjorn Svenson; Rona Wilkinson Ramaswamy Iyer; Erik Mostert; Cecilia Tortajada;
IV.2 Opciones de irrigación:AP: K. Sanmuga-nathan Anthony Turton; Aaron Wolf
AC: Pablo Anguita Salas; S. Char; Keith Frausto; V.4 Regulación, cumplimiento e implementación:
Alfred Heuper-man; Khalid Hussain; ICRISAT; AP: Angela Cropper; Mark Halle; John Scanlon
Hector Maletta; Dieter Prinz; Yehuda Shevah; AC: Daniel Bradlow; Gabriel Eckstein;
Anupam Singh; Laurence Smith; Himanshu Balakrishnan Rajagopal; Tom Rotherham; Lori
Thakkar Udall; Michael Wiehen
IV.3 Opciones de abastecimiento de agua:AP: Colin V.5 Participación, negociación, y gestión de conflic-
Fenn; David Sutherland AC: Mary Dickinson; tos:AP: Bruce Stedman AC: Tisha Greyling; Anne
John Gould; Allan Lambert; Jon Lane; Guy Randmer; Vanchai Vatanasapt; Arch Isabel Viana
Preston; Philip Turner
IV.4 Opciones de control y gestión de inunda- Documentos de Trabajo – Autores
ciones:AP: Colin Green AC: Luis Berga; Patrick Represas y salud humana: Martin Birley,
Hawker; Minoru Kuriki; Dennis Parker; Sylvia Robert Bos, M’barack Diop, William Jobin,
Tunstall; Johannes van Duivendijk; Herb Wiebe P Unnikrishnan
IV.5 Operación, monitoreo y cese de operaciones Represas y gestión del patrimonio cultural:
de represas:AP: Peder Hjorth; Charles Howard; Steven Brandt, Fekri Hassan
Kuniyoshi Takeuchi AC: K. Betts; Michael Falter; Keizrul Abdullah, M.A. Abrougui, Rocha
Enrique Garcia; Peter Goodwin; Brian Haisman; Afonso, K. Akapelwa, Antonio Altadill, S.C
Anand, Mike Anane, Valdemar Andrade, Carlo Daryl Fields, Renzo Franzin, Alejandro Garcia,
Angelucci, Cindy Armstrong, Alexander Alfonso García, Luis Garcia, Refik Ghalleb,
Asarin, Leo Atakpu, Paul Aylward, Riad Baouab, Ben Marcus Gillespie, Handan Giray, M.
GR Basson, Mona Bechai, Edigson Perez Gopalakrishnan, Liane Greef, Francis Grey,
Bedoya, Hans Helmut Bernhart, Carlos Bertag-no, Jose Ramon Guifarro, Ronald Valverde
Isaac Bondet, Peter Bosshard, Rodney Guillen, Brian Haisman, Phil Hirsch, Ku Hsu,
Bridle, Adelino Estevo Bucuane, Brian Davies, Dan Hulea, Alois Hungwe, K.L. Karmachar-ya,
Cheickna Seydi A. Diawara, Shripad Dhama- Shaheen Rafi Khan, David Kleiner, Elena
dhikary, Foto Dhima, Bob Douthwaite, Tim Kolpakova, Michael Kube, Minoru Kuriki,
Dunne, Gary Ellis, Richmond Evans-Appiah, Hee Seung Lee, Knut Leitner, Melissa Loei,
William Loker, Eleyterio Luz, Anil Mar-kandya, Ramos, Silvia Maria Ramos, Bernard Reverchon,
Isidro Lázaro Martín, Aboubacry Mbodji, Patrick Johan Rossouw, Paul Royet, Joseph Rückl, David
McCully, Brad McLane, Roland Mejias, Chantho Scivier, Jose Roberto Serrano, Thomas
Milattanapheng, Joseph Milewski, José Díaz Mora, Siepelmeyer, Kua Kia Soong, Bjorn Svenson,
Amir Muhammed, Jorge Carreola Nava, Eden Gustavo Tamayo, Himanshu Thakkar, Suresh
Napitupulu, Humphrey Ole Ncharo, Luz Nereida, Kumar Thapa, Dao Trong Tu, Jan Tosnar, Jaroslav
Nguyen Anh Minh, Ali Noorzad, Magdelena Ungerman, Martin van Veelen, H.A.
Nunez de Cordero, David Okali, Elizabeth Olsen, Wickramaratna, Brayton Willis, Ralph Witte-bolle,
Torbjørn Østdahl, F.C Oweyegha-Afunaduula, Chusak Wittayapak, Patricia Wouters.
Thomas Panella, Richard L. Pflueger, Hermien Asia Meridional
Pieterse, Julio Pineda, Jose Polanco, Ambriosio K B Chand, Giasuddin Ahmed Choudhury, K R
No hay atajos para lograr un desarrollo equitativo eficio final para todos será lograr soluciones equi-
y sostenible. La evidencia de éxito y fracaso que tativas y sostenibles.
presentamos en este informe brinda el mejor fun-
damento racional de por qué el escenario ‘seguir La necesidad de suministrar agua a poblaciones y
como hasta ahora’ no es una opción ni factible ni economías en crecimiento en un contexto de
deseable. recursos de agua subterránea en disminución, de
una calidad cada vez menor del agua y de limita-
Agua y desarrollo – el contexto ciones cada vez más severas en extracción de
cambiante agua de superficie, ha colocado a la gestión de
recursos sostenibles de agua en el primer puesto
Las decisiones clave no son acerca de las represas de la agenda global de desarrollo. Aunque la cre-
como tales, sino acerca de opciones para el ciente competencia por el agua apunta hacia un
desarrollo de agua y de energía. Se relacionan en ámbito cada vez mayor de conflictos, también
forma directa con uno de los mayores retos con brinda un incentivo para poner en práctica for-
los que se enfrenta el mundo en este nuevo siglo, mas nuevas de cooperación e innovación. Los ter-
a saber, la necesidad de repensar la gestión de ribles escenarios en cuanto a demanda de agua
recursos de agua dulce. Una serie de iniciativas e no deben opacar el hecho de que existen
informes globales han documentado el dramático caminos hacia el desarrollo que satisfacen y ges-
impacto de las extracciones de agua de lagos, tionan la demanda y que todos podemos optar
ríos y acuíferos subterráneos del mundo que efec- por ellos. La historia demuestra que ha sido más
túan los humanos. Las extracciones totales frecuente seguir el camino de la cooperación que
anuales de agua dulce se calculan en la actuali- el del conflicto. Lo mismo debe poder lograrse
dad en 3 800 kilómetros cúbicos, dos veces más para nuestro futuro.
que apenas hace 50 años.
Durante el siglo XX, las represas surgieron como
El escenario que se va formando en cuanto a uti- uno de los instrumentos más significativos y visi-
lización de agua en muchas partes del mundo es bles para la gestión de los recursos hídricos. Las
de preocupación creciente acerca del acceso, de más de 45 000 grandes represas que hay en el
la equidad y de la respuesta a necesidades en mundo han desempeñado un papel importante
aumento. Esto afecta las relaciones: en ayudar a que comunidades y economías
• dentro y fuera de las naciones; aprovechen los recursos hídricos para producción
• entre poblaciones rurales y urbanas; de alimentos, generación de energía, control de
• entre intereses río arriba y río abajo inundaciones y uso doméstico. Los cálculos
• entre los sectores agrícola, industrial y doméstico actuales sugieren que entre un 30 y un 40% de
• entre las necesidades humanas y los requisitos las tierras irrigadas en todo el mundo dependen
de un medio ambiente sano. en la actualidad de represas y que las represas
generan el 19% de la electricidad mundial.
El reto es no tanto movilizar para competir con
éxito, sino cooperar para reconciliar necesidades Desde los años 30 hasta los 70, la construcción
contrapuestas. Es encontrar formas de compartir de grandes represas se convirtió, a los ojos de
los recursos hídricos de manera equitativa y muchos, en sinónimo de desarrollo y progreso
sostenible, formas que satisfagan las necesidades económico. Vistas como símbolos de modern-
de todas las personas y también las del desarrollo ización y de la capacidad humana de aprovechar
ambiental y económico. Todas estas necesidades la naturaleza, la construcción de represas aumen-
están entrelazadas, y nuestro reto es resolver de tó de manera espectacular. Esta tendencia llegó al
manera colectiva intereses contrapuestos. El ben- máximo en los años 70, cuando se inauguraban
en promedio dos o tres grandes represas cada día co, privado y de la sociedad civil, comenzó a tra-
en alguna parte del mundo. bajar en mayo de se mismo año bajo la
Presidencia del profesor Kader Asamal, por
Aunque los beneficios inmediatos se solían con- entonces Ministro de Asuntos Hídricos y de
siderar como suficientes para justificar las Desarrollo Forestal de Sudáfrica y más tarde
enormes inversiones que se hacían (la inversión Ministro de Educación. Los 12 miembros de la
total en grandes represas en el mundo se calcula Comisión se escogieron de modo que reflejaran
en más de $2 billones), también se solían men- diversidad regional, competencia y perspectivas
cionar con frecuencia beneficios secundarios y de partes interesadas. Se creó la CMR como enti-
terciarios. Estos incluían aspectos de seguridad, dad independiente, en la que cada miembro
empleo local y desarrollo de destrezas, electrifi- fungía a título personal y ninguno representaba a
cación rural y la expansión de la infraestructura ninguna institución ni país.
física y social como carreteras y escuelas. Los
beneficios se consideraban como evidentes en sí Los dos objetivos de la Comisión fueron:
mismos, en tanto que los costos de construcción • pasar revista a la efectividad de las grandes
y operación tendían a ajustarse a consideraciones represas para el desarrollo y evaluar las alternati-
económicas y financieras que justificaban las vas para el desarrollo de recursos hídricos y
represas como una opción altamente competitiva. energéticos; y
• elaborar criterios, directrices y estándares inter-
A medida que se fue acumulando experiencia y nacionalmente aceptables, donde resultara
se fue disponiendo de mejor información sobre el apropiado, para la planificación, diseño, valo-
desempeño y consecuencias de las represas, el ración, construcción, operación, monitoreo y cese
costo total de las grandes represas fue viéndose de operaciones de represas.
como una preocupación pública grave. La oposi-
ción comenzó a crecer debido a información La decisión de seguir adelante con una gran
acerca de los impactos de las represas en las per- represa, la forma en que se tomó la decisión, las
sonas, en las cuencas fluviales y en los ecosis- opiniones y perspectivas que se escucharon al
temas. El debate y la controversia en un principio respecto, ocupan el centro mismo del debate
se centraron en represas concretas y en sus actual acerca de represas. Este mismo punto de
impactos locales. Estos conflictos locales fueron cómo se elige, de cómo se toma una decisión,
paulatinamente convirtiéndose en un debate glob- también ocupa el centro del trabajo de la
al acerca de los costos y beneficios de las repre- Comisión. Nuestro informe trata de cómo mejorar
sas. Las estimaciones globales de la magnitud de la forma en que se toman dichas decisiones.
los impactos hablan de unos entre 40 y 80 mil-
lones de personas desplazadas debido a las La Revisión Global de Grandes
represas, con un 60% de los ríos del mundo que Represas de la CMR
se han visto afectados por represas o desvíos. La
naturaleza y magnitud de los impactos de las Gran parte del trabajo de la Comisión consistió
represas en comunidades afectadas y en el medio en analizar de manera amplia e independiente la
ambiente se han convertido ahoa en aspectos experiencia vivida con las grades represas. La
clave en el debate. Base de Conocimientos de la CMR que resultó de
dicho análisis incluye seis estudios detallados de
La Comisión Mundial de Represas nació de este caso, dos estudios de países (India y China), un
debate. Creada en febrero de 1998 por medio documento informativo sobre Rusia y los Nuevos
deun proceso sin precedentes de diálogo y nego- Estados Independientes, un Estudio de
ciación con representantes de los sectores públi- Verificación de 125 represas en funcionamiento,
dando pie a la creciente oposición a las represas • La gestión de la demanda, disminuir el con-
de parte de comunidades afectadas en todo el sumo, medidas de reciclaje y de eficiencia en el
mundo. suministro y en el uso final, tienen todas ellas un
• Como los costos ambientales y sociales de las potencial importante para disminuir la presión
grandes represas no se han tomado debidamente sobre los recursos hídricos en todos los países y
en cuenta en términos económicos, sigue siendo regiones del mundo.
difícil determinar la rentabilidad de estos planes. • Han surgido una serie de opciones en cuanto a
suministro en diferentes escalas (desde fuentes
Quizá tiene gran importancia el hecho de que los pequeñas de generación para distribución o
grupos sociales que cargan con los costos y ries- recolecta de agua en lugares específicos y sis-
gos sociales y ambientales de las grandes repre- temas de recuperación de agua hasta interconex-
sas, en especial los pobres, las generaciones vul- iones regionales de redes de energía) que, cada
nerables y futuras, no suelen ser los mismos gru- una en sí misma o en forma colectiva, pueden
pos que reciben los servicios de agua y de elect- mejorar o expandir la provisión de servicios de
ricidad, ni tampoco los beneficios sociales y eco- agua y energía en una forma oportuna, costo efi-
nómicos que dimanan de ellos. Aplicar un enfo- ciente y aceptable para el público.
que de ‘hoja de balance’ en la evaluación de los • Las opciones descentralizadas en pequeña
costos y beneficios de las grandes represas, don- escala (micro-hidro, sistemas eléctricos solares
de existen grandes injusticias en la distribución domésticos, sistemas eólicos y de biomasa) basa-
de dichos costos y beneficios, se considera como das en recursos locales renovables ofrecen un
inaceptable en vista de los compromisos existen potencial a corto plazo, y posiblemente a largo
tes con los derechos humanos y con el desarrollo también, sobre todo en áreas rurales alejadas de
sostenible. las redes centralizadas de suministro.
• Los obstáculos para la adopción de estas opcio-
Opciones para los servicios de agua y de nes van desde barreras del mercado hasta barre-
electricidad ras institucionales, intelectuales y financieras. La
tasa de adopción de alternativas se ve limitada
En la actualidad, existe una amplia gama de por una serie de incentivos, algunos de ellos
opciones para proveer servicios de agua y de ocultos, que favorecen las opciones convencionales.
electricidad, aunque en situaciones concretas el
costo y la factibilidad de dichas opciones variarán Toma de decisiones, planificación y
según ciertas limitaciones en aspectos como arreglos institucionales
dotación de recursos naturales y ubicación del
sitio. La Comisión encontró que: La decisión de construir una represa depende de
muchas variables aparte de las consideraciones
• Muchas de las opciones disponibles en la actu- técnicas inmediatas. Como opción para el desar-
alidad, y que no son represas, incluyendo la rollo, la selección de grandes represas con fre-
gestión de la demanda, la eficiencia en el sumin- cuencia sirvió como punto focal para los intereses
istro y nuevas opciones de suministro, pueden y aspiraciones de políticos, agencias gubernamen-
mejorar y expandir los servicios de agua y tales centralizadas, donantes de ayuda interna-
energía y satisfacer necesidades de desarrollo que cional y la industria de la construcción de repre-
se vayan presentando en todos los segmentos de sas, y no se preocupó de realizar una evaluación
la sociedad. comprensiva de alternativas disponibles. La par-
• Hay un margen notable para mejorar el desem- ticipación de la sociedad civil varió según el nivel
peño tanto de los proyectos de represas como de de debate y apertura del discurso político en un
otras opciones. país dado. Sin embargo, la Revisión Global de la
CMR documenta que se falló a menudo en cuan- mejorar los resultados del desarrollo en el futuro
to a tomar en cuenta a las personas afectadas, a se requiere una base notablemente más amplia
las que no se les permitió participar en el proce- para decidir respecto a proyectos de desarrollo
so. En algunos casos, la oportunidad de consumo hídrico y energético, base que refleje un pleno
que ofrecían las grandes represas como proyectos conocimiento y comprensión de los beneficios,
de infraestructura en gran escala distorsionó impactos y riesgos de los proyectos de grandes
todavía más la toma de decisiones. represas para todas las partes. También requiere
que se incorporen voces, perspectivas y criterios
Una vez que el proyecto propuesto de represa nuevos a la toma de decisiones, así como proce-
superaba las pruebas preliminares de factibilidad sos que fomenten el consenso en torno a las
técnica y económica y atraía interés de parte de decisiones alcanzadas. Esto modificará sustancial-
agencias de financiación e intereses políticos, el mente la forma en que se toman las decisiones y,
impulso que adquiría el proyecto con frecuencia estamos convencidos, mejorará la eficacia de
prevalecía por encima de otras consideraciones. decisiones futuras para el desarrollo.
La planificación y valoración de proyectos de
grandes represas se limitaba primordialmente a La Comisión agrupó los valores centrales que
parámetros técnicos y a la estricta aplicación de ilustran su comprensión de estos temas bajo
análisis económicos de costo beneficio. Histórica- cinco apartados:
mente, los impactos sociales y ambientales qued- • equidad
aban fuera del marco de la evaluación y el papel • eficiencia
de las valoraciones de impacto en la selección de • toma participativa de decisiones
proyectos fue marginal, incluso en los años 90. • sustentabilidad, y
• rendición de cuentas
Los conflictos en torno a las represas han aumen-
tado en las dos últimas décadas debido en gran Estos cinco son más que simples temas, son los
parte a los impactos sociales y ambientales de las valores que permean todo el informe. Ofrecen las
represas que o no se tomaron en cuenta en el pruebas esenciales que deben aplicarse a las
proceso de planificación o no se previeron. Sin decisiones referentes al desarrollo del agua y de
embargo, también se origina en el fallo de los la energía. Si el informe logra que estos valores
proponentes de represas y de las agencias de lleguen a avanzar de manera significativa, habre-
financiación en cumplir con los compromisos mos llegado a nuestro destino: mejores procesos
adquiridos, observar las regulaciones prescritas y de toma de decisiones que proporcionen mejores
someterse a las directrices internas. Si bien en resultados para todas las partes interesadas.
países e instituciones concretos se han producido
mejoras notables en políticas, requisitos legales y El debate en torno a las represas es un debate
procedimientos de evaluación, en los años 90 acerca del significado, propósito y caminos mis-
parece que con demasiada frecuencia nada cam- mos para lograr el desarrollo. Esto sugiere que la
bió. Además, siguen sin resolverse faltas e injusti- toma de deciones en la gestión del agua y de la
cias pasadas, y la experiencia en el caso de energía concordará con el compromiso global
apelaciones, resolución de conflictos y mecanis- emergente con un desarrollo humano sustentable
mos para recurrir ha sido mala. y con la distribución equitativa de costos y ben-
eficios. El surgimiento de un marco globalmente
Valores centrales para la toma de aceptado de normas se basa en la adopción de la
decisiones Declaración Universal de Derechos Humanos en
1948 y de pactos y convenios conexos posteri-
Como lo evidencia la Revisión Global, para poder ores. Estas últimas resoluciones incluyen la
Declaración sobre el Derecho al Desarrollo que hecho, a muchos se les han impuesto riesgos. Los
adoptó la Asamblea General de las Naciones riesgos deben identificarse y abordarse de manera
Unidas en 1986, y los Principios de Rio que se explícita. Esto requerirá que la noción de riesgo
aceptaron en la Conferencia de Naciones Unidas no se restrinja a sólo gobiernos o promotores,
sobre Medio Ambiente y Desarrollo en 1992. Los sino que incluya tanto a los afectados por un
valores centrales que dan forma a la comprensión proyecto como al medio ambiente como bien
compartida de la Comisión concuerdan con este público. A quienes corren con los riesgos de
consenso y se basan en los derechos humanos manera involuntaria los deben incorporar quienes
fundamentales que todas las personas tienen en los causan a un proceso transparente para nego-
virtud de su condición de seres humanos. ciar resultados equitativos.
prioridad a evitar los impactos, seguido de mini- medidas reguladoras y no reguladoras, que incor-
mizar y mitigar los daños a la salud e integridad poren incentivos y sanciones. Los marcos regu-
del sistema fluvial. Es prioritario evitar impactos lador y de cumplimiento utilizan incentivos y san-
por medio de una buena selección del sitio y de ciones para asegurar la eficiencia en los casos en
un buen diseño de proyecto. Liberar caudales que hace falta ser flexibles con el fin de tomar en
ambientales a la medida puede ayudar a manten- cuenta circunstancias cambiantes.
er los ecosistemas río abajo y a las comunidades
que dependen de ellos. 7. Compartir los ríos para la paz, el
desarrollo y la seguridad
5. Reconocer los derechos y compartir
los beneficios Elalmacenamiento y desvío del agua en ríos trans-
fronterizos ha sido una fuente de tensiones con-
Las negociaciones conjuntas con personas negati- siderables entre países y dentro de países. Por ser
vamente afectadas conducen a provisiones de intervenciones concretas para desviar el agua, las
mitigación y desarrollo aceptadas de común represas requieren una cooperación constructiva.
acuerdo y con fuerza de ley. Estas reconocen los Por consiguiente, la utilización y gestión de recur-
derechos que mejoran los medios de subsistencia sos se está convirtiendo cada día más en el tema
y calidad de vida, y las personas afectadas se de acuerdos entre Estados para promover el
benefician del proyecto. La mitigación, reasen- autointerés mutuo por la cooperación regional y
tamiento y desarrollo exitosos son compromisos y la colaboración pacífica. Esto conduce a un cam-
responsabilidades fundamentales del Estado y del bio de eje para pasar de un enfoque estrecho
promotor. Sobre ellos recae la obligación de ase- para asignar un recurso finito a compartir los ríos
gurar a todas las personas afectadas que con la y sus beneficios conexos; en esa esfera los
salida de su contexto y de sus recursos actuales Estados se muestran innovadores en definir el
mejorarán sus medios de subsistencia. Se garanti- alcance de los temas en discusión. Las agencias
za por medios legales, como contratos y recursos externas de financiación apoyan los principios de
legales accesibles en los ámbitos nacional e inter- negociaciones de buena fe entre Estados ribereños.
nacional, la rendición de cuentas de las partes
responsables en cuanto a las provisiones acor- Si queremos lograr resultados equitativos y
dadas de mitigación, reasentamiento y desarrollo. sostenibles, libres de los conflictos divisivos del
pasado,, la toma futura de decisiones acerca de
6. Asegurar el cumplimiento recursos hídricos y energéticos deberá reflejar e
integrar estas prioridades estratégicas y sus princi-
Para asegurarse la confianza pública se requiere pios conexos de políticas en los ciclos de planifi-
que los gobiernos, promotores, reguladores y cación y ejecución de proyectos.
operadores cumplan con todos los compromisos
adquiridos para la planificación, ejecución y De las políticas a la práctica – los
operación de represas. Se asegura el cumplimien- ciclos de planificación y de ejecu-
to de todas las regulaciones, criterios y directrices ción de proyectos
aplicables y de los acuerdos negociados específi-
cos de un proyecto dado en todas las fases críti- La mejor forma de poner en práctica las recomen-
cas en la planificación y ejecución del proyecto. daciones de la Comisión es centrarse en las fases
Se necesita un conjunto de incentivos y mecanis- clave en la toma de decisiones acerca de proyec-
mos que se refuercen mutuamente en relación tos que influyen en el resultado final y en las que
con medidas sociales, ambientales y económicas. se pueda comprobar el cumplimiento de los re-
Estas deberían incluir una mezcla adecuada de quisitos reguladores. Entre la gran cantidad de
decisiones que se deben tomar, la Comisión ha factibilidad sean social y ambientalmente acepta-
identificado cinco puntos clave de decisión. Los bles;
dos primeros se refieren a la planificación del • la promoción de una participación abierta y
agua y de la energía, que conducen a decisiones significativa en todas las fases de planificación y
en cuanto al plan preferido de desarrollo: ejecución, que conduzca a resultados negociados;
• que los promotores acepten rendir cuentas por
• Evaluación de necesidades: verificar las necesi- medio de compromisos contractuales para mitigar
dades de servicios de agua y de energía; y de manera real los impactos sociales y ambien-
• Escoger entre alternativas: identificar el plan tales;
preferido de desarrollo de entre toda la gama de • que los propietarios de represas apliquen lec-
opciones. ciones aprendidas de experiencias pasadas por
medio de un monitoreo regular y de adaptarse a
Una vez que de este proceso surge la represa necesidades y contextos cambiantes.
como la alternativa preferida de desarrollo, se
presentan tres puntos críticos más para decidir: La Comisiónn ofrece sus criterios y directrices
para ayudar a que gobiernos, promotores y
• Preparación del proyecto: verificar que existen propietarios satisfagan las expectativas sociales
acuerdos antes de licitar el contrato de construc- emergentes cuando se enfrenten con los aspectos
ción; complejos relacionados con proyectos de repre-
• Ejecución del proyecto: confirmar el cumplim- sas. Si se adopta este marco, los estados podrán
iento antes de la puesta en operación; y tomar decisiones informadas y adecuadas, con lo
• Operación del proyecto: adaptarse a contextos cual elevarán el nivel de aceptación pública y
cambiantes. mejorarán los resultados del desarrollo.
cedimientos establecidos y para evaluar cómo si se quiere llegar a resolver los aspectos que
podrían modificarse para abordar una realidad rodean el desarrollo de recursos hídricos y
que ha cambiado. Al mirar hacia el futuro, la energéticos. Debemos avanzar juntos o juntos fra-
Comisión propone una serie de puntos de acceso casaremos. La Comisión dispuso de una oportu-
para ayudar a que las organizaciones identifiquen nidad excepcional y ha producido un resultado
acciones inmediatas que podrían asumir en que refleja nuestro proceso de aprendizaje y nue-
respuesta al informe de la Comisión. Se incluyen stro entendimiento colectivos. Si nuestro informe
propuestas específicas para: no logra un apoyo amplio por parte de quienes
participan en el debate sobre represas, no es
• gobiernos nacionales y ministerio de línea; probable que se vuelva a presentar por mucho
• organizaciones de la sociedad civil; tiempo una oportunidad como ésta.
• el sector privado;
• agencias de ayuda bilateral y bancos multilate- Creemos que nuestro informe es un hito en la
rales de desarrollo; evolución de las represas como opción para el
• agencias de crédito para exportaciones; desarrollo. Hemos:
• organizaciones intergubernamentales;
• asociaciones profesionales; y • llevado a cabo la primera revisión comprensiva,
• entidades académicas y de investigación. global e independiente del desempeño de aspec-
tos esenciales de las represas y de su contribu-
Con la utilización de estos puntos de acceso se ciónn al desarrollo. Lo hemos llevado a cabo por
iniciarán cambios permanentes que promoverán medio de un proceso inclusivo que ha incorpora-
los principios, criterios y directrices que hemos do al debate a todos los actores importantes;
planteado. • desplazado el centro de gravedad en el debate
sobre represas hacia uno que se concentra en
Todavía queda por consolidar la confianza que se invertir en evaluación de opciones, evaluación de
requiere para que los diferentes actores trabajen oportunidades para mejorar el desempeño y para
juntos. Contribuirá mucho a desarrollar esa confi- abordar el legado de represas existentes, y en
anza en el futuro si se actúa en forma temprana y conseguir una distribución justa de los beneficios
decidida para abordar aspectos que vienen del del desarrollo sostenible de recursos hídricos; y
pasado. Y también asegurar a los países que • demostrado que el futuro del desarrollo de
todavía se encuentran en una etapa temprana de recursos hídricos y energéticos radica en una
desarrollo económico que la opción de las repre- toma participativa de decisiones, con un enfoque
sas no quedará excluida antes de que tengan la de derechos y riesgos, que elevará la importancia
posibilidad de examinar sus preferencias para el de las dimensiones sociales y ambientales de las
desarrollo del agua y de la energía dentro del represas a un nivel que antes estaba reservado
contexto de su proceso de desarrollo. para la dimensión económica.
La experiencia de la Comisión demuestra que se Hemos contado nuestra historia. Lo que suceda
puede encontrar una base común sin comprome- en adelante depende de ustedes.
ter los valores individuales o sin perder un senti-
do de propósito. Pero también demuestra que
todas las partes interesadas deben seguir unidas
En el centro del debate Mundial del Agua. 1 Los actores más poderosos en
actual sobre represas el campo del desarrollo han colocado al agua en
están la forma en que se el primer lugar de sus agendas. ¿Por qué esta
escoge, y las diferentes atención repentina hacia un recurso que, después
opiniones y perspectivas de todo, era fundamental para las necesidades
que se expresan, o a las humanas mucho antes del comienzo de la civi-
que se les niega la posi- lización?
bilidad de expresarse,
en el proceso. El mismo En un nivel, el tema del agua justifica la prioridad
cuestionamiento acerca que se le otorga porque la demanda de la misma
de la toma de deci- está rápidamente excediendo su disponibilidad en
siones ocupa el centro muchas partes del mundo. A medida que va cre-
del área de interés de la ciendo la población y que el desarrollo económi-
Comisión. co conduce a mayor consumo, se incrementa
mucho la demanda de agua, lo cual pone una
Las represas son un intensa presión en las existencias disponibles.
medio para un fin, no Esto puede generar tensiones sociales crecientes,
un fin en sí mismas. o incluso conducir a conflictos abiertos. Aunque
¿Cuál es ese fin? ¿Cuán quizá sean exagerados los pronósticos que se
importantes son los suelen expresar de que las guerras futuras se
retos que se proponen resolver las grandes repre- librarán en gran parte por el agua, nadie duda de
sas? ¿Y hasta qué punto pueden las represas que el acceso a agua tanto de superficie como
resolverlos? subterránea es un tema cada día más conten-
cioso.
La Comisión Mundial de Represas considera que
el fin de todo proyecto de represas debe ser la En los casos en que la cooperación cede terreno
mejora sustentable del bienestar humano. Esto a una competencia injusta entre diferentes utiliza-
quiere decir un avance significativo en el desar- ciones del agua o entre comunidades y países,
rollo humano a partir del hecho de que sea saltan al primer plano una gama de elementos
económicamente viable, socialmente equitativo y nuevos. Estos aspectos tienen que ver con la dis-
ambientalmente sostenible. Si una gran represa es tribución del poder y de la influencia dentro de
la mejor forma de alcanzar esta meta, merece sociedades y entre países. Tienen que ver con el
nuestro apoyo. Cuando otras opciones ofrecen peso relativo de los diferentes factores que con-
soluciones mejores, figuran la mezcla presente en la toma de deci-
deberíamos preferirlas por siones. Y tienen que ver con la forma en que se
La Comisión Mundial de
encima de las grandes llega a escoger entre las opciones disponibles.
Represas considera que
el fin de todo proyecto represas. Así pues, el debate
de represas debe ser la en torno a las represas cues- Los aspectos que afectan a las represas son los
mejora sustentable del tiona nuestra posición acer- mismos que afectan al agua, y a cómo se toman
bienestar humano. ca de cómo desarrollamos y las decisiones en asuntos de agua. Hay poca con-
gestionamos nuestros recur- troversia pública acerca de la elección entre una
sos hídricos. represa de terraplén y una represa de gravedad, o
acerca de si utilizar tierra, concreto o relleno de
El agua ha atraído la atención de líderes políticos piedras, y posiblemente incluso acerca de la
en el nivel más alto y ha generado una serie de financiación del desarrollo. Los aspectos que pre-
iniciativas estratégicas globales, como la Comisión ocupan se relacionan con qué efecto tendrá la
represa en el caudal del río, con los derechos de La sección final del capítulo describe la creación
acceso al agua y a los recursos fluviales, con si de la Comisión y pone de relieve el mandato que
desplazará los asentamientos humanos existentes, se le dio en respuesta al debate sobre grandes
perturbará la cultura y las fuentes de medios de represas. Luego expone la metodología que
subsistencia de comunidades locales y agotará y adoptó la Comisión adoptó y el proceso que
degradará los recursos ambientales. Los conflictos siguió.
por las represas son más que conflictos por el
agua. Son conflictos acerca del desarrollo Agua y desarrollo
humano y de la vida misma.
Hoy día, se están extrayendo unos 3 800 km3
Si el agua es vida, los ríos son sus arterias. Las anuales de agua dulce de los lagos, ríos y acuífer-
represas regulan o desvían el caudal que fluye os del mundo. 2 Es el doble del volumen que se
por estas arterias, lo cual afecta la sangre vital de extraía hace 50 años.
la humanidad. El hecho de que traten de hacerlo
por el bien del género humano sólo significa que La población creciente y un
la decisión de construir una represa grande sea nivel ascendente de actividad Hoy día, se están
más sensible, y que desencadene un abanico de económica incrementan extrayendo unos 3 800
aprensiones, esperanzas y temores, tanto ambos la demanda humana km3 anuales de agua
racionales como irracionales. de agua y de servicios rela- dulce de los lagos, ríos
cionados con el agua. El y acuíferos del mundo.
Es el doble del volumen
Este Capítulo examina el contexto del debate en desarrollo, el cambio tec- que se extraía hace 50
torno a las grandes represas que condujo a la nológico, la distribución del años.
creación de la Comisión. Comienza con un exam- ingreso y los estilos de vida
en general de los 'impulsadores' pasados y pre- afectan todos ellos el nivel
sentes de la demanda de agua, y del papel de las de demanda de agua.
grandes represas en la satisfacción de esta
demanda. Luego presenta las pautas y tendencias ¿Cuánta agua necesitamos?
generales en el desarrollo de grandes represas
durante el siglo XX, junto con una breve descrip- La población mundial ha superado los 6 mil mil-
ción de los propósitos principales para construir lones. Aunque el incremento anual probable-
represas. El capítulo también introduce la escala e mente llegó al máximo de unos 87 millones
importancia de los beneficios, costos e impactos alrededor de 1990, la elevada proporción de
de las grandes represas, lo cual se describe con jóvenes en la mayoría de los países en desarrollo
más detalle en los capítulos 2 a 6. significa que la población global seguirá incre-
Pasa luego a examinar los elementos principales Recuadro 1.1 Nuevo paradigma para la utilización
del debate sobre grandes represas, o sea, los ben- del agua
eficios y los impactos negativos, y las posiciones Poder satisfacer con éxito las demandas humanas de
que asumen diferentes grupos interesados en agua en el próximo siglo dependerá cada vez más de
soluciones no estructurales y de una orientación comple
cuanto a la eficacia pasada de las grandes repre-
tamente nueva en la planificación y la gestión. La meta
sas, y qué puede constituir buena práctica en la más importante de este nuevo paradigma es repensar la
toma futura de decisiones. El Capítulo 7 recoge utilización del agua con el objetivo de incrementar la uti
muchos de estos temas y también ubica el debate lización productiva de la misma. Se requieren dos orienta
sobre las represas en el marco emergente de ciones, incrementar la eficiencia con que se satisfacen las
desarrollo humano. necesidades actuales e incrementar la eficiencia con que
se asigna el agua entre diferentes usos.
Fuente: Gleick, 1998
gación a gran escala o con industrias de uso de mil millones de personas se encontraban por
intensivo de agua, pueden consumir tres o cuatro debajo de este nivel.9
veces más agua por dólar de PIB. Esto resulta
evidente cuando se comparan EE UU y Canadá Por otra parte, los hogares en países desarrolla-
con Alemania o Francia, o India con China. dos y en los hogares más acomodados en ciu-
dades en desarrollo utilizan entre 4 y 14 veces el
El desarrollo y el cambio tecnológico pueden límite de 50 litros diarios por persona.
también ahorrar agua por dólar de producción.
Entre 1959 y 1990 la economía del mundo creció Las cifras promedio drásticamente inferiores de
por un factor de cinco en tanto que las extrac- consumo doméstico en país-
En 1990 más de mil mil-
ciones de agua en el mundo sólo crecieron por es en desarrollo reflejan no
lones de personas tenían
un factor de 2.7 Los últimos cincuenta años han sólo diferentes estilos de vida acceso a menos de 50
sido testigos de una disminución mundial en la e ingresos menores sino una litros diarios de agua. .
cantidad de agua por dólar de producción no enorme acumulación de
agrícola como resultado de una mejor tecnología, demanda insatisfecha. El
más reciclaje, imposición de estándares ambien- promedio inferior también oculta el consumo
tales, precios más elevados por el agua, e indus- sumamente elevado en los hogares más aco-
trias que abandonaron actividades de uso intensi- modados y la grave privación en los pobres
vo de recursos naturales.8 Sin embargo, las prácti- rurales y urbanos.
cas de gestión del agua y las tecnologías que
hacen posibles dichos avances no están Competencia por la utilización de agua
disponibles a todo el mundo ni se promueven, y
a menudo no se encuentran donde más se nece- Los analistas del agua prevén una competencia
sitan. A pesar de la cantidad creciente de creciente entre los usuarios de agua para satis-
opciones disponibles, la cantidad total de per- facer la demanda en aumento. Predicen que, en
sonas sin acceso a agua limpia va en aumento. términos globales, la competencia aumentará
entre los tres mayores usuarios de agua. La agri-
Distribución del ingreso y estilos de vida cultura es responsable por un 67% de las extrac-
ciones, la industria utiliza el 19% y los usos
La actividad económica y el desarrollo afectan el municipales y domésticos un 9%.10 Los analistas
ingreso, la distribución del mismo y los estilos de prevén que estos usos seguirán recurriendo al
vida. Estos a su vez afectan la demanda de agua agua que se necesita para sustentar sistemas natu-
debido a cambios en el nivel y composición del rales. En climas secos, la evaporación en grandes
consumo doméstico en esferas como dieta, uti- embalses, que se estima en un 5% del total de las
lización de aparatos domésticos y estándares de extracciones de agua, puede también constituir
higiene. un uso de consumo significativo de agua.11
¿Cuánta agua se necesita para una persona más? Las tendencias regionales varían mucho, como se
Aunque el clima y la cultura influyen en lo que puede ver en los Gráficos 1.1. y 1.2 A pesar de la
constituye un nivel adecuado de consumo creciente urbanización en África, Asia y América
doméstico de agua, varias agencias interna- Latina, la agricultura es la usuaria predominante
cionales y expertos han propuesto 50 litros diar- de agua en estas regiones, responsable de aproxi-
ios por persona (o algo más de 18.25 m3 madamente el 85% de toda el agua utilizada. En
anuales) como la cantidad que cubre necesidades todas las regiones del mundo excepto Oceanía, el
humanas básicas de agua para beber, higiene, consumo doméstico o en hogares de agua llega a
lavado y preparación de alimentos. En 1990 más menos del 20% del agua utilizada.12 En África,
Gráfico 1.1:
Extracciones
anuales de agua
Países de bajos Países de ingresos Países de ingresos Países de ingresos
dulce como por- ingresos medios inferiores medios superiores elevados
centaje de todos los
recursos extraídos
(1996)
América Central y Asia, está más próximo al 5%. menudo gira en torno al suministro industrial y
En las regiones más desarrolladas de Europa y doméstico y a la higiene. Esto se percibe en
Norteamérica, la industria es la consumidora prin- forma evidente en la significativa tendencia de las
cipal de agua. La distribución del uso del agua en últimas décadas hacia desviar agua de usos agrí-
un país concreto influye en si hay o no posibili- colas hacia municipales e industriales. Como esto
dades para la gestión de la demanda de agua. se está dando en el contexto de un incremento
general en extracciones, conducirá a una cre-
Para muchos países con limitaciones de agua que ciente competencia por agua, a no ser que una
se están industrializando, y que tienen grandes utilización más eficiente de la agua en ambos sec-
poblaciones urbanas, la crisis actual del agua a tores acompañe la transición de economías de
base agrícola a economías de base industrial.13
Gráfico 1.2: Extracciones anuales promedio de agua dulce
per cápita (1987-95) Hay otros retos. Para satisfacer las necesidades de
alimentos, puede tener que aumentar la cantidad
de agua que se utiliza en agricultura de un 15 a
OCDE un 20% para 2025, incluso con mejoras en efi-
Países industrializados ciencia en irrigación y en el potencial agronómi-
Europa Orienta y CEI co.14 Además de incrementar la producción de
América Latina y el Caribe alimentos ante el estrés de agua, otros aspectos
Asia Meridional clave para satisfacer la demanda de alimentos son
SE de Asia y el Pacífico la distribución, el acceso equitativo, el poder de
Asia Oriental adquisición y la pobreza.
Estados Árabes
África Sub-sahariana Más allá de demandas humanas que compiten
Países menos desarrollados entre sí, una consideración esencial es el agua
Todos los países en desarrollo para la naturaleza. Los ecosistemas de agua dulce
El Mundo que proveen los medios de subsistencia de las
comunidades ribereñas del mundo y muchos
Extracciones de agua dulce per cápita (m3) otros bienes y servicios para nuestras sociedades,
dependen del agua. Detener, y donde fuera posi-
ble revertir, la tendencia acelerada hacia el deteri-
Fuente: UNDP, 1999
oro de muchas vertientes del mundo debido a la Gráfico 1.3 Distribución del agua del mundo
actividad humana se ha convertido en una priori-
Otros Brasil
dad apremiante. 35% 17%
tribución estacional de lluvias y de disponibilidad poseemos son las restos de canales de irrigación
de agua. Los estudios y los ejercicios con mode- de hace más de ocho mil años en Mesopotamia.
los que examinó la Comisión, incluyendo los del Se encontraron restos de presas para almacenar
Intergovernmental Panel on Climate Chante agua en Jordania, Egipto y otras partes del Medio
(IPPC), sugieren muy claramente que las tenden- Oriente, que se remontan a por lo menos 3000
cias hacia el recalentamiento global podrían años a.C.
incrementar de forma significativa la variabilidad
de las pautas del tiempo.18 Las consecuencias Hay constancia histórica de que unos mil años
podrían incluir una disminución de las lluvias en después, el empleo de represas para irrigación y
regiones áridas y semi-áridas, y un aumento en abastecimiento de agua estaba muy extendido. En
variaciones estacionales de las precipitaciones esa época, se construyeron represas en la zona
alrededor del mundo en los próximos 50 a 100 del Mediterráneo, China y Mesoamérica. Todavía
años. se pueden encontrar en Sri Lanka e Israel restos
de represas de terraplenes de tierra que se con-
El desarrollo y las grandes represas struyeron para desviar agua hacia grandes
embalses comunitarios.19 El proyecto de irri-
Es bien sabido que las cuencas fluviales han sido gación Dujiang, que abastecía a 800 000 hectáreas
las cunas de la civilización y del patrimonio cul- en China, data de 2 200 años atrás.20 Todavía
tural. Las comunidades antiguas y modernas por subsisten represas y acueductos que construyeron
igual han dependido de los ríos para sus medios los romanos para abastecer de agua potable y a
de subsistencia, el comercio, el hábitat y las fun- sistemas de alcantarillado a sus ciudades.
ciones ecológicas de sustento que proporcionan.
En toda la historia las alteraciones, tanto naturales La primera vez que se utilizaron represas para
como de hechura humana, en los ríos han afecta- generación hidroeléctrica fue alrededor de 1890.
do de una u otra forma a las comunidades Para 1900, ya se habían construido varios cen-
ribereñas. tenares de grandes represas en diferentes partes
del mundo, en su gran mayoría para abastec-
La primera evidencia de ingeniería en ríos que imiento de agua y para irrigación.
Gráfico 1.5
Distribución regional
de grandes represas
China
a finales del siglo XX
Asia
Norte y
Centroamérica
Europa Occidental
África
Europa Oriental
Sudamérica
Austral-Asia
Cantidad de represas
Fuente: WCD estimaciones basadas en ICOLD, 1998 y otras fuentes (Ver Anexo V).
Las represas en el siglo XX Gráfico 1.6: Construcción de represas por década (1900-2000)
Gráfico 1.7: Represas construidas en el curso del tiempo por región (1900-2000)
Asia
Norteamérica
Europa
África
Sudamérica
Austral-Asia
Tiempo
390 grandes represas; India, con más de 4 000; y Dado que los períodos promedio de construcción
España y Japón con entre 1 000 y 1 200 grandes en general van de 5 a 10 años, esto indica que el
represas cada uno. promedio anual mundial es de unas 160 a 320
nuevas grandes represas..
El Gráfico 1.5 muestra la distribución propor-
cional de grandes represas en diferentes regiones Cese de operaciones de grandes repre-
del mundo. Alrededor de dos tercios de las sas
grandes represas que hay en el mundo están en
países en desarrollo. Los Gráficos 1.6 y 1.7 mues- El final del siglo XX vio el surgimiento de otra
tran las tendencias acumulativas y temporales en tendencia en relación con las grandes represas,
la construcción de grandes represas en el último cesar las operaciones de represas que ya no
siglo. Las cifras sobre el ciclo temporal excluyen servían un propósito útil, o resultaban muy caras
los datos de la mayor parte de las represas de de mantener en buen estado, o tenían niveles
China y, por tanto, difieren algo de las tendencias inaceptables de impactos según el punto de vista
que se describen en el texto. actual. El impulso hacia la restauración de ríos se
está acelerando en muchos países, sobre todo en
Enfoque regional actual en construcción EE UU donde cerca de 500 represas, sobre todo
de grandes represas las relativamente viejas, y pequeñas han dejado
de operar. Desde 1998, en EE UU la tasa de cese
La construcción de grandes represas alcanzó el de operaciones de grandes represas ha excedido
tope en los años 70 en Europa y Norteamérica. la tasa de construcción.
En la actualidad la actividad en estas regiones se
centra en la gestión de las represas existentes, La experiencia en EE UU y en Europa muestra
incluyendo rehabilitación, renovación y opti- que cesar las operaciones de represas ha hecho
mización de la operación de represas para fun- posible la restauración de la pesca y de procesos
ciones múltiples. Se estima que una 1 700 ecológicos fluviales. Sin embargo, la eliminación
grandes represas se han estado construyendo en de represas sin estudios adecuados y acciones de
otras partes del mundo en los últimos años. De mitigación genera preocupaciones públicas y
este total, el 40% se están construyendo en India problemas ambientales. Estos incluyen impactos
(Ver los detalles en el Recuadro 1.1. y en el negativos en la vida acuática río abajo debido a
Anexo V). un repentino flujo rápido de sedimentos acumula-
dos en el embalse. Donde ha habido actividad
industrial o minera río arriba, estos sedimentos
Cuadro 1.1: Represas en construcción en la actualidad
pueden estar contaminados con sustancias tóxi-
País Cantidad de represas Propósito cas. Otra opción es abrir las compuertas de las
India Varía entre 695 y 960, dependiendo Irrigación, multipropósito represas donde sea posible en momentos críticos
de la fuente de información
del año, ya sea como una forma de cesar las
China 280 Control de inundaciones,
Irrigación, hidroenergía operaciones, o para permitir que discurran los
Incluyendo almacenamien
to bombeado caudales naturales del río y el paso libre de
Turquía 209 Irrigación hidroenergía peces. Aunque el cese de operaciones en EE UU
Abastecimiento de agua
y Francia ha recibido hasta ahora apoyo público,
Corea del Sur 132 Irrigación, hidroenergía,
gestión de inundaciones, puede darse oposición local donde los cambios
abastecimiento de agua
en el caudal y niveles del agua afectan servicios
Japón 90 Principalmente control de
inundaciones que la represa solía brindar, o donde se ha
Irán 48 (de más de 60 m) Irrigación, multipropósito urbanizado alrededor del embalse y río abajo.
Fuentes: ICOLD, 1997; International Journal of Hydropower and Dams; WCD India
Case Study, 2000; Japan Dam Almanac, 1999, National Register of Large Dams for
India citado en el WCD India Case Study.
Existe comparativamente poca experiencia en el Cuadro 1.2 Inversión anual estimada en represas en los
desmantelamiento de grandes represas. Cuanto años 90 ($US miles de millones al año)
mayor es la represa, más problemas es probable Países en Países Total
Desarrollo desarrollado
que encuentre el cese de operaciones o el des-
Represas para hidroenergía 12-18 7-10 19-28
mantelamiento y más costosos resultarán. Se
Represas para irrigación 8-11
necesitan más estudios para analizar los costos,
Represas para abastecimiento de agua 1.5 3-5 13-18
beneficios e impactos del cese de operaciones a Represas para control de inundaciones 0.5-1.0
medida que haya más represas que envejezcan y Total 22-31 10-15 32-46
que deba elegirse entre restaurar y cesar la
Fuente: WCD Thematic Review III.2 Financing Trends. Adviértase que estas
operación. cifras incluyen instalaciones generadoras para represas hidroeléctricas
pero no canales ni sistemas entubados de distribución abastecidos desde
represas de irrigación de suministro de agua
Las grandes represas como instru-
mentos de desarrollo otro.
Se han promovido las represas como un medio En el este y sureste de Asia, durante la estación
importante para satisfacer necesidades sentidas de de monzones, los ríos crecen hasta diez veces
servicios de agua y de energía y como inver- más que el caudal de la estación seca. En estos
siones estratégicas a largo plazo con capacidad ambientes se han construido las represas para
para proporcionar múltiples beneficios. Algunos captar y almacenar agua
de estos beneficios son típicos de todos los Se han promovido las
durante las estaciones
represas como un medio
grandes proyectos de infraestructura, mientras húmedas y descargarla en las importante para satisfac-
que otros son exclusivos de las represas y especí- estaciones secas. er necesidades
ficos de proyectos concretos. percibidas de servicios
Las grandes represas de agua y de energía y
El desarrollo regional, la creación de empleo y la requieren inversiones para apoyar el desarrollo
promoción de una base industrial con capacidad económico.
financieras significativas. Las
de exportar son las consideraciones adicionales estimaciones hechas sugieren
que más se citan a favor de construir grandes una inversión mundial de al menos dos billones
represas. Otras metas incluyen generar ingresos de dólares de EE UU en la construcción de
con ganancias por exportaciones, ya sea por grandes represas en el último siglo. Durante los
medio de venta directa de electricidad o con la años 90, se gastaron anualmente en grandes
venta de cosechas o de productos procesados por represas unos de $32 a 46 mil millones, cuatro
una industria de uso intensivo de electricidad,
como las refinadoras de aluminio. Recuadro 1.2 Clases de grandes represas
quintas partes de ellos en países en desarrollo.22 namiento con bombeo para la generación de
De los $22-31 mil de millones invertidos en energía para satisfacer la demanda pico. Las
represas cada año en países en desarrollo, cerca represas hidroeléctricas de un solo propósito son
de cuatro quintas partes los financió directamente más comunes en Europa y Sudamérica, en tanto
el sector privado. que los proyectos de suministro de agua de un
solo propósito predominan en Austral-Asia.
Hoy día las grandes represas del mundo regulan, Norteamérica ofrece una distribución relativa-
almacenan y desvían agua de ríos para produc- mente equilibrada de funciones de las grandes
ción agrícola, uso humano e industrial en aldeas represas. Todos los demás propósitos potenciales,
y ciudades, para generación eléctrica y para con- incluyendo recreo y navegación, se encontraron
trol de inundaciones. Se han construido represas en menos del 5% de los proyectos. En general, la
en menor grado para mejorar el transporte fluvial parte proporcional de represas de irrigación y de
y, una vez establecidos para otros fines, los multipropósito ha ido aumentando en los últimos
embalses de muchas grandes represas se han uti- 20 años, en tanto que la parte de las represas
lizado para recreo, turismo y acuacultura. hidroeléctricas ha venido disminuyendo.
El gráfico 1.8 muestra que como una tercera parte Agua de irrigación que suministran las
de las grandes represas sirven dos o más propósi- grandes represas
tos. Las tendencias recientes se han inclinado por
las represas de propósito múltiples. Como mues- La irrigación es en la actualidad el uso que con-
tra el gráfico, existe una considerable variación sume más agua dulce en el mundo. Tiene
regional en las funciones que sirven las grandes relación con la producción de alimentos y la
represas y estas funciones también han cambiado seguridad alimentaria. Alrededor de una quinta
con el tiempo. parte de la tierra agrícola del mundo se riega, y
un 40% de la producción agrícola en el mundo se
La mayor parte de las grandes represas en África debe a la agricultura de riego. 23 El área total irri-
y Asia son para irrigación, aunque lo más fre- gada se expandió enormemente durante los
cuente es que sean multipropósito. En Asia, hay primeros años de la revolución verde en los años
un interés creciente en represas para protección 60, con mayores rendimientos y reducción con-
de inundaciones y en represas para almace- siguiente de precios de los alimentos. Desde 1970
Gráfico 1.8:
Distribución de
grandes represas
existentes por región
y propósitos
hasta 1982, el crecimiento global en área irrigada para irrigación. En los dos países con las mayores
disminuyó hasta un 2% anual. En el período pos- áreas irrigadas, India y China, las estadísticas ofi-
terior a la revolución verde entre 1982 y 1984, ciales sugieren que las grandes represas propor-
descendió a un promedio anual de 1.3%.24 cionan aproximadamente del 30 al 35% del agua
de irrigación, y el resto proviene sobre todo de
La mitad de las grandes represas del mundo se fuentes subterráneas de agua. Hay cierta contro-
construyeron exclusiva o primordialmente para versia al calcular el porcentaje de la producción
irrigación, y entre un 30 y un 40% estimado de de alimentos atribuible a represas, y en particular
los 268 millones de hectáreas de tierras irrigadas en cuanto a los métodos utilizados para calcular
en el mundo dependen de represas. Sin tomar en el uso conjunto de agua subterránea y de superfi-
cuenta el empleo conjunto de agua subterránea y cie.26
de superficie, se estima que las represas con-
tribuyen a hasta un 12-16% de la producción Ciertas prácticas insostenibles de irrigación han
mundial de alimentos. La irrigación con agua sub- afectado más de una quinta parte del área irriga-
terránea suele tener un rendimiento mayor, por da del mundo en regiones áridas y semiáridas. En
una cantidad dada de agua, que la irrigación con consecuencia, la salinidad de los suelos y la satu-
agua de superficie debido al mejor control del ración de agua o hacen que resulte imposible la
recurso en las fincas.25 agricultura, o limitan el rendimiento y las clases
de cultivos que se pueden producir. En otras
Cuatro países, China, India, EE UU y Pakistán regiones, el uso excesivo de pozos entubados ha
poseen más del 50% del área irrigada total del agotado los acuíferos de agua subterránea, dis-
mundo. Como lo muestra el Gráfico 1.9, la escala minuyendo las capas de agua y haciendo que la
e importancia de las grandes represas para la irri- extracción resulte cada vez más cara y especial-
gación varía mucho de un país a otro en cuanto mente difícil para los pequeños terratenientes. La
al porcentaje de tierra agrícola regada, y a la pro- ausencia de políticas eficaces sobre uso conjunto
porción del agua de irrigación que suministran las de recursos de agua subterránea y de agua de
grandes represas. Las represas suministran el agua superficie es una de las preocupaciones más
para casi el 100% de la producción por riego en importantes.
Egipto, en gran parte proveniente de la represa
Aswan High, en tanto que en Nepal y Bangladesh
las represas proporcionan sólo el 1% del agua
Gráfico 1.9: Tierra agrícola irrigada desde represas
Gráfico 1.9:
Tierra agrícola
Egipto
Uzbekistán irrigada desde
Pakistán
Japón represas
Vietnam
China India
República de Corea
Nepal
Bangladesh España México
Tailandia
Turquía Malasia
Francia Rusia
Sudáfrica Australia
amenaza para la vida, salud, medios de subsisten- ingeniería, y una mejor comprensión de cómo
cia y propiedad. Siguen estando entre los desas- funcionan los sistemas naturales.
tres más frecuentes y destructores del mundo. Las
inundaciones afectaron las vidas, en promedio, Problemas asociados con las
de 65 millones de personas entre 1972 y 1996, grandes represas
más que ninguna otra clase de desastre, incluyen-
do las guerras, las sequías y las hambrunas.31 Aunque las represas han contribuido al crec-
Durante el mismo período, aproximadamente imiento económico en el siglo XX, los servicios
unos 3.3 millones de personas perdieron la que proveen han tenido un costo. Esta sección
vivienda cada año como resultado de inunda- ofrece un panorama de los problemas asociados
ciones. En cuanto a su importancia regional, las con las grandes represas.
pérdidas económicas relacionadas con inunda-
ciones en Asia superaron las ocurridas en Transformación física de los ríos
Norteamérica y Europa entre 1987 y 1996.32
Las grandes represas han Las grandes represas
han fragmentado y
Alrededor del 13% de todas las grandes represas fragmentado y transformado transformado los ríos del
en el mundo, en más de 75 países, tienen una los ríos del mundo. El mundo, modificando el
función de gestión de inundaciones.33 Aunque Instituto Mundial sobre 46% de las vertientes
históricamente se han utilizado mucho las repre- Recursos (WRI) encontró que básicas.
sas como defensa contra inundaciones, las ori- por lo menos el 46% de los
entaciones recientes ven la protección contra ríos del mundo son modificados por una gran
inundaciones como más que construir defensas represa de las 106 vertientes básicas del planeta
contra aguas en crecida. Por ejemplo, al referirse 35 Hasta qué punto han quedado modificados los
a la inundación de 1998, las autoridades chinas caudales de los ríos varía alrededor del mundo.
reconocieron que su gravedad se debió en parte EE UU y la Unión Europea regulan el caudal del
al deterioro ambiental que se había venido pro- 60-65% de los ríos en sus territorios, aunque la
duciendo por largo tiempo y a la tala masiva de cantidad varía de una cuenca a otra. En España,
árboles por todas las vertientes afectadas.34 los 53 km3 de almacenamiento por grandes
También hay casos en que las represas han crea- represas regula el 40% de su caudal fluvial, con
do o empeorado las inundaciones debido a rup- una variación de 71% en la cuenca del río Ebro, a
turas, a la operación deficiente de embalses y
acambios en las pautas de sedimentación río Recuadro 1.3 Cambio en los atributos físicos e impactos
abajo que disminuyen la capacidad de canal- de las grandes represas
ización del río. El volumen del embalse relativo al caudal fluvial anual es importante en
relación con el propósito de la represa y cómo se opera. También es un
factor principal en la escala de los efectos ecológicos. El área de superfi
Las dos últimas décadas han visto una reevalu- cie del embalse, o el área inundada, indica el potencial en cuanto a
ación a fondo de qué constituye la combinación reasentamiento. La mayor parte de las grandes represas tienen áreas de
superficie del embalse de 0-1 km2 (más del 60%). Esto incluye represas
adecuada de prevención, defensa y mitigación en el curso de ríos sin embalses, Un pequeño porcentaje de represas
frente a desastres por inundaciones. Como conse- (2%) tiene áreas de embalses mayores de 100 km2.
cuencia, el énfasis en el control de aguas de Durante la primera mitad del siglo XX, el promedio de altura, de volumen
del los embalses y del área de los embalses han aumentado en todas las
inundaciones, que predominó en los años 50 y regiones. La altura promedio de las nuevas represas era de 30-34m
60, ha perdido terreno ante enfoques integrados y desde 1940 hasta 1990, pero ha aumentado a unos 45 metros en los
más basados en el medio ambiente. Las razones años 90, en gran parte debido a tendencias en Asia. El promedio del área
de los embalses ha aumentado en forma espectacular desde 1945 hasta
de ello incluyen la frustración por inundaciones los años 60 para alcanzar hasta 50 km2, disminuyó en los años 80 hasta
que se producen a pesar de las estructuras de un promedio de 17 km2, y ha vuelto a incrementarse en los años 90 hasta
alrededor de 23 km2.
que se dispone, el alto costo de las soluciones de Fuente: WCD analysis of ICOLD, 1998
La capacidad agregada de almacenamiento, sobre Las vertientes del mundo son el hábitat del 40%
la base del diseño de las represas, es de unos 6 de las especies de peces del mundo, y proveen
000 km3.40 Suponiendo que se logre en realidad muchas funciones ecosistémicas que van desde el
la mitad del almacenamiento diseñado, la capaci- reciclaje de nutrientes y de la purificación del
dad agregada real de almacenamiento de las agua hasta el reabastecimiento de los suelos y el
grandes represas globalmente es similar a las control de inundaciones. Por lo menos un 20% de
extracciones totales de agua dulce estimadas en las más de 9 000 especies de peces de agua
uno 3 800 km3.41 dulce del mundo han desaparecido en años
recientes, o están amenazadas o corren peligro.43
Un 0,5-1% estimado de la capacidad total de
almacenamiento de agua Los peces constituyen una fuente crítica de pro-
dulce de las represas exis- teína animal para más de mil millones de per-
tentes se pierde cada año sonas. En África, la proteína del pescado significa
por sedimentación en el 21% de la proteína animal total en la dieta, y
embalses tanto grandes en Asia alcanza el 28%. Aunque los ríos proveen
como pequeños en todo el globalmente un 6% de la proteína de pescado
mundo.42 Esto significa que consumen los humanos, con frecuencia con-
que el 25% de la capacidad stituye el 100% del suministro para muchas comu-
existente de almacenamien- nidades ribereñas tierra adentro.
to de agua dulce del
mundo se puede perder en Las transformaciones ecosistémicas no sólo se
los próximos 25 a 50 años presentan en los niveles altos, bajos e intermedios
ante la falta de medidas de de las vertientes, sino que también impactan los
control de la sedi- estuarios de ríos, que con frecuencia son ecosis-
mentación. Esta pérdida se temas complejos. El cierre de las desembocaduras
daría sobre todo en países de ríos importantes, la intrusión de sal, la destruc-
y regiones en desarrollo, ción de manglares y la pérdida de humedales
que tienen tasas más ele- están entre los muchos aspectos en juego.
Otros hitos impor- recientes. Esto se debe en parte a que los países
tantes han sido las industrializados ya han utilizado la mayor parte
revisiones de políti- de sus sitios atractivos, y debido a otros factores,
cas sobre reasen- como el cambio en la financiación de represas de
tamientos y evalua- fuentes públicas a privadas, junto con la disminu-
ciones ambientales. ción de financiación por parte de donantes y los
Más recientemente, costos crecientes de las grandes represas. Sin
en 1993, el Banco embargo, también refleja la eficacia de las estrate-
Mundial creó un gias antirrepresas que han ido desarrollando los
mecanismo de grupos activistas ambientales y de derechos
apelación, el Panel humanos en todo el mundo.
de Inspección. Esto permite que los ciudadanos Una pregunta que se formula a menudo es por
negativamente afectados por proyectos que el qué el debate se centra tanto en las represas. Los
Banco financia puedan presentar una demanda aspectos que se debaten, como la sostenibilidad
por violación de sus políticas, procedimientos y ambiental, el desarrollo equitativo, la toma de
acuerdos para los préstamos. Al mismo tiempo el decisiones transparente y participativa, también se
Banco promovió métodos más flexibles para aplican a otros proyectos grandes de infraestruc-
divulgación de información.58 tura y sólo se pueden abordar en el contexto del
cambio social amplio.
Con frecuencia, estas reformas de políticas han
tenido una estrecha conexión con los impactos La idea de que los grupos ambientalistas y de
de la resistencia por parte de grupos afectados y derechos humanos han escogido las grandes
de las campañas de las ONG en torno a proyec- represas como su principal objetivo es engañado-
tos concretos. En 1973-77, la resistencia de gru- ra. Una evaluación descubrió que, de los 36
pos indígenas a cuatro represas en el Río Chico proyectos con apoyo del Banco Mundial que los
en Filipinas condujo a que el Banco Mundial se grupos activistas de ONG han tomado como obje-
retirara del proyecto con lo cual se logró que el tivo con algún éxito, sólo 12 son proyectos de
gobierno lo pospusiera de forma indefinida.59 represas, comparado con 14 proyectos de gestión
Otros hitos importantes incluyen el retiro del de bosques y de recursos naturales, cinco proyec-
Banco Mundial del proyecto Sardar Sarovar en tos de gestión industrial o de minas, y dos
India en 1993, y luego del Arun III en Nepal en proyectos de infraestructura urbana.61 De hecho,
1995 (aunque en el último caso la presión públi- las grandes represas, al igual que muchas otras
ca quizá no fue el factor determinante).60 Sardar instalaciones industriales, comerciales y guberna-
Sarovar, todavía en la agenda a pesar del retiro mentales, son cada vez más contenciosas y difí-
del Banco Mundial, sigue siendo foco de oposi- ciles de ubicar y construir, como las instalaciones
ción local y de apoyo internacional. Ejemplos de descontaminación de deshechos peligrosos,
más recientes de campañas incluyen las represas los rellenos de deshechos sólidos, los hospitales,
Three Gorges en China, lPak Mun en Tailandia, las áreas de conservación, los centros comer-
Ilisu en Turquía, Ralco en Chile, Epupa en ciales, las carreteras, las zonas de estacionamiento
Namibia, el proyecto Highlands Water de Lesoto y muchas más.
en el que participan Lesoto y Sudáfrica, y Nam
Theun II en Laos. Si las represas no son los únicos proyectos de
infraestructura que se ven sujetos a críticas cre-
Como lo mostraron secciones anteriores de este cientes, ¿por qué parecen estar a menudo en el
capítulo, el ritmo de construcción de represas ha centro de controversias, disputas y enfrentamien-
disminuido de manera significativa en años tos violentos? Hay muchas razones, que tienen
que ver con la escala y alcance de las represas y grandes represas no se dan sólo por solo las
de los impactos. represas. Forman parte de un debate más amplio
acerca del desarrollo, debate en el que se
• Las grandes represas representan inversiones enfrentan puntos de vista divergentes acerca de la
importantes y en algunos casos pueden ser la utilización de los recursos naturales y de los
inversión más grande en un país dado. Estas recursos financieros públicos.
inversiones son básicamente irreversibles y a
menudo implican una carga política elevada. Desagregar el debate
• Las grandes represas se suelen justificar con
beneficios macroeconómicos nacionales o Sin duda que el debate acerca de las represas
regionales en tanto que sus impactos físicos se tiene muchos estratos y muchos aspectos inter-
concentran localmente, afectando mayormente a conectados. El debate tiene que ver en parte con
quienes se encuentran dentro de los confines de lo que ocurrió en el pasado y sigue ocurriendo
los valles hidrográficos y a lo largo de las riberas hoy, y en parte con qué puede suceder en el
de los ríos. La disparidad de beneficios y costos futuro si se construyen más represas, o no se
se transforma fácilmente en actitudes de construyen. Varía de un país a otro hasta qué
enfrentamiento. punto lo que mueve al debate son preocupa-
• Los reasentamientos debidos a grandes represas ciones sociales o ambientales o consideraciones
tienden a producirse en una escala mayor que los más amplias acerca
Recuadro 1.4 Aspectos centrales
que se dan con otras clases de infraestructura físi- del desarrollo. El en el debate sobre represas: pasa-
ca. Las carreteras y las plantas térmicas se pueden debate sobre las do y presente
ubicar en tierras marginales, mientras que las represas en EE UU, Desempeño: costos y beneficios
Impactos ambientales y sustentabilidad
represas en general inundan tierras agrícolas fér- donde la tasa de cese Impactos sociales y equidad
tiles y ricas. de operaciones de Economía y finanzas
• Quienes son reubicados desde sitios de repre- represas es mayor Gobernanza y participación
Impactos más amplios en el desarrollo
sas o embalses muy a menudo pierden no sólo que la tasa de con-
debido a las represas
sus viviendas sino también sus medios de subsis- strucción, es quizá Alternativas a las represas
tencia. La reubicación en ambientes rurales donde tan intenso, aunque Aspectos cruzados
las tierras buenas ya tienen dueño puede volverse cualitativamente
problemática. diferente, que el debate en India que, junto con
• Las grandes represas afectan recursos críticos, China, está construyendo en la actualidad más
que sustentan la vida, como tierras, pesca y la represas que ningún otro país.
calidad y asignación de agua dulce, recurso cada
vez más escaso y codiciado. Los dos polos principales en el debate en torno a
• La falta de soluciones adecuadas y aceptadas las represas, como se vio con claridad en el Taller
para los impactos sociales y ambientales de las de Gland en 1997, ayudan a definir la gama de
grandes instalaciones ha conducido a una cre- puntos de vista acerca de la experiencia pasada
ciente movilización en torno a estos aspectos. con grandes represas. El primero se centra en el
• El desempeño económico inferior a lo espera- desfase entre los beneficios prometidos de una
do de muchos proyectos. represa y lo que sucede de hecho sobre el ter-
reno. La revisión de la experiencia global con
Aparte de estos factores, la injusticia que se represas que se expone en los Capítulos 2-6 con-
percibe en la distribución de los beneficios e firma que estas preocupaciones están justificadas.
impactos, y la creciente preocupación acerca de Las represas con frecuencia no han cumplido sus
las implicaciones ambientales, indican que los objetivos.
debates, controversias y conflictos en torno a las
de otras opciones que pueden cumplir con los ciones, así como los bancos comerciales. Los
objetivos de energía y de desarrollo de agua a un aspectos que se han planteado en el debate van
menor costo, o que pueden ofrecer beneficios desde armonizar estándares para la financiación
más sostenibles y equitativos de desarrollo. Este de la construcción de represas hasta medidas
aspecto del debate se extiende a si, y sobre qué para resolver las prácticas corruptas que pueden
base, deberían considerarse las represas como distorsionar la toma de decisiones. Hay otros
complemento para otras opciones de diferentes muchos aspectos cruzados, como las implica-
escalas y clases o como mutuamente exclusivas ciones transfronterizas de las represas en ríos
respecto a ellas. compartidos.
También se debate si se
debe dar preferencia a Estos ejemplos ilustran la esfera, alcance y com-
opciones como la plejidad del debate y cómo se ha entrelazado con
gestión de oferta y preocupaciones más amplias sobre el desarrollo.
demanda o a mejorar la El grado de imparcialidad que se aplica al pon-
eficiencia de bienes de derar alternativas a las grandes represas es, quizá,
suministro ya existentes, uno de los aspectos más discutidos. Desde la
y bajo qué condiciones. Carta de las Naciones Unidas (1945) y de la
El debate sobre Declaración Universal de Derechos Humanos
opciones se entrelaza (1l948), fue surgiendo un marco globalmente
con la economía política aceptado de desarrollo que establecía metas, nor-
de la toma de deci- mas y estándares universales. Estas declaraciones
siones, y por tanto con se han incrementado con el paso del tiempo con
la distribución del poder la Convención Referente a la Protección e
y de la influencia dentro Integración de Poblaciones Indígenas y
de las sociedades. Esto OtrasTribales y Semitribales en Países
incluye cómo se escoge Independientes (1959), el Pacto Internacional
entre opciones sobre Derechos Económicos, Sociales y Culturales
disponibles, y hasta qué (1966), la Declaración de las Naciones Unidas
punto el mercado u otros factores institucionales sobre el Derecho al Desarrollo (1986) y la
crean obstáculos e incentivos para que diferentes Declaración de Rio sobre Medio Ambiente y
opciones provean el mismo servicio. Desarrollo (1992), entre otros. Juntos conforman
el marco actual para el desarrollo humano
Aspectos cruzados sostenible.
Toda una serie de aspectos cruzados tienen que Este marco lo han ratificado muchas naciones del
ver con el papel e influencia de varios intereses mundo, aunque surgen diferencias a lal hora de
del sector público y privado en el proceso de definir prioridades y énfasis, en cumplir, imple-
planificación y de toma de decisiones. Esto mentar y resolver conflictos entre derechos con-
incluye los papeles e influencia de grupos indus- trapuestos. Hacer realidad estos derechos pre-
triales que van desde los consultores locales e supone el reconocimiento de conflictos entre
internacionales, hasta los promotores, contratistas derechos contrapuestos y establecer mecanismos
y abastecedores, y alcanza hasta los proveedores para negociación y resolución de conflictos. Más
de servicios financieros. El papel de la finan- adelante en este capítulo examinamos el marco
ciación es especialmente crítico e incluye a ban- de desarrollo en su relación con el análisis y
cos multilaterales y bilaterales de desarrollo, ase- metodologías de la CMR, y en el Capítulo 7 se
guradoras y agencias de crédito para exporta- presenta un método para diseñar mecanismos
sia sobre los resultados ha sido incrementar el de 1994 326 grupos activistas
El taller de Gland reunió
nivel de riesgo asociado con los proyectos, en y coaliciones de ONG de 44
a 39 participantes repre-
especial los que no reconocen la necesidad de países, en la que se pedía sentante de gobiernos,
cambiar la forma en que se hacen las cosas. Esto entre otras cosas una morato- del sector privado, de
ha incrementado las demoras en proyectos de ria en grandes represas finan- instituciones financieras
represas en casos en que se impugnan en los tri- ciadas por el Banco Mundial internacionales, de orga-
bunales elementos controversiales. Estos dos fac- hasta que se hubiera realiza- nizaciones de la
sociedad civil y de per-
tores incrementan directa o indirectamente los do una revisión comprensiva
sonas afectadas con un
costos de las represas. independiente de todos los equilibrio que luego se
proyectos de represas finan- reflejó tanto en la CMR
A comienzos de los años 90, se fue viendo con ciados por el Banco.63 como en el Foro de
claridad que el costo de la controversia podría • El informe del Grupos Involucrados.
afectar gravemente las perspectivas futuras en Departamento de Evaluación
cuanto a represas y detener los esfuerzos por de Operaciones (OED, en
financiar otros proyectos de desarrollo hídrico y inglés) del Banco Mundial de 1996.64 Es una
energético que no fueran represas para brindar revisión interna del desempeño e impactos de
servicios a comunidades rurales y urbanas. El una muestra de 50 grandes represas financiadas
estancamiento no beneficiaba a los gobiernos, ni por el Banco. Este estudio de oficina mencionó
a los constructores de represas, ni a las comu- que el 90% de las represas examinadas satis-
nidades ni al medio ambiente, ya que, por razón ficieron los estándares vigentes del Banco en
del conflicto permanente, no se consideraba cuanto a reasentamientos en el momento en que
atractiva ninguna acción o inversión. Había que se construyeron, pero el 75% no cumplían con
encontrar una nueva forma. los estándares más recientes del Banco. Otro hal-
lazgo importante fue que la mitigación adecuada
La necesidad de que tanto los defensores de de los impactos sociales y ambientales negativos
represas como sus opositores negociaran una de las represas estudiadas hubiera sido posible
base nueva, acordada, para evaluar opciones y sin comprometer la factibilidad económica de los
para planificarlas, decidirlas, implementarlas y proyectos. El informe y el proceso por medio del
operarlas, generó las condiciones para crear la cual se preparó recibieron muchas críticas de
CMR y para darle su mandato. parte de la comunidad de ONG.
• El examen de conciencia no sólo se limitó a la
Aparte de estas consideraciones generales, varios comunidad financiera del desarrollo. Algunas aso-
hitos específicos señalan la senda que condujo a ciaciones profesionales de desarrollo hídrico y
la creación de la CMR. Incluyen: energético comenzaron también a evaluar las
causas de la creciente controversia y a sacar con-
• El informe Morse de 1992.62 Se trata de una clusiones sobre qué se debía hacer. La Comisión
revisión independiente del proyecto Sardar Internacional de Grandes Represas (ICOLD) pub-
Sarovar, que pidió el Banco Mundial como resul- licó su Position Paper on Dams and the
tado de la creciente controversia acerca de los Environment en 1997. 65 De igual modo, la
proyectos que el Banco financiaba y de las críti- Comisión Internacional de Irrigación y Drenaje
cas a dichos proyectos en las bases comunitarias (ICID, en inglés) inició un proceso que terminó
y en el ámbito internacional. En lugar de moderar con una declaración importante, The Role of
la controversia, el informe Morse alimentó las Dams for Irrigation, Drainage and Flood Control,
graves críticas de la toma interna de decisiones en 2000. 66
del Banco Mundial. • La comunidad de ONG también se mostró acti-
• La Declaración Manibeli, que firmaron en junio va para recopilar material sobre experiencias con
grandes represas y sacar conclusiones a partir del ambientales, técnicos y financieros de las represas
mismo. A partir del informe de Goldsmith y que tenían que abordarse en el examen del papel
Hildyard de 1984, Silenced Rivers de Patrick de las represas y de sus alternativas en el desar-
McCully de la Red Internacional de Ríos, publica- rollo sostenible. También constituyeron un Grupo
do en 1996, describe una historia particularmente Interino de Trabajo compuesto de participantes
sombría de los impactos sociales y ambientales en el taller y le encargaron a este grupo que
de las represas y de sus dimensiones políticas crearan la CMR. Esta tarea resultó ser larga y
subyacentes. compleja, en parte debido a la decisión del grupo
de trabajo de consultar en cada etapa a todos los
Para 1997, las sospechas y la desconfianza entre grupos involucrados clave, y también por razón
defensores y críticos de las grandes represas ame- del tiempo requerido para generar confianza en
nazaban con dominar y socavar la discusión más la buena fe de todas las partes.
amplia que se necesitaba para lograr acuerdos
sobre formas de mejorar el acceso a servicios de Por fin, en febrero de 1998 se anunció la creación
agua y de energía. En respuesta a esto, el Banco de la CMR, la cual comenzó a trabajar en mayo
Mundial y la Unión Mundial para la Naturaleza siguiente, bajo la presidencia del profesor Kader
(UICN), unión global de más de 800 gobiernos, Asmal, entonces Ministro de Asuntos Hídricos y
agencias gubernamentales y ONGs, patrocinaron de Desarrollo Forestal de Sudáfrica y luego
una reunión entre los defensores y los críticos de Ministro de Educación. Sus 12 miembros se esco-
las grandes represas que tuvo lugar en Gland, gieron por medio de un proceso de búsqueda
Suiza, en abril de 1997. Aunque el taller de Gland global para que se reflejara en él la diversidad,
se centró en poner sobre la mesa una gama de competencia y perspectivas de los grupos intere-
opiniones para discutir las implicaciones de la sados en el ámbito regional. La Comisión fue
revisión del Banco Mundial/OED de 50 represas independiente, y cada uno de los miembros se
financiadas por el Banco, encontró suficiente ter- desempeñó en su capacidad individual y ninguno
reno común para poner a andar el proceso que de ellos representó a ninguna institución o gob-
condujo a la formación de la CMR. ierno.
El taller de Gland reunió a 39 participantes repre- Como se definió en el taller de Gland, los dos
sentantes de gobiernos, del sector privado, de objetivos de la Comisión fueron:
instituciones financieras internacionales, de orga-
nizaciones de la sociedad civil y de personas • Pasar revista a la eficacia de las grandes repre-
afectadas con un equilibrio que luego se reflejó sas para promover el desarrollo y evaluar alterna-
tanto en la CMR como en el Foro de Grupos tivas para el desarrollo de recursos hídricos y
Involucrados. Además de evaluar el informe del energéticos.
OED, examinaron tres aspectos: • Elaborar criterios, directrices y estándares
• Avances críticos que se necesitan en aceptables en el ámbito internacional, para la
conocimientos y prácticas en relación con la planificación, diseño, evaluación previa, construc-
gestión de recursos energéticos e hídricos. ción, operación, supervisión y cese de opera-
• Metodologías y enfoques que se requieren para ciones de represas.
lograr esos avances.
• Propuestas para un proceso de seguimiento Estos dos objetivos son premeditados, y reflejan
que involucre todos los actores clave. hasta cierto punto las prioridades de los difer-
entes participantes en el debate sobre represas.
Los participantes en el taller identificaron elemen- Los defensores de grandes represas, aunque
tos clave relacionados con aspectos sociales, desean extraer lecciones útiles del estudio de
experiencias pasadas, tienden a enfatizar los conclusiones, la CMR encargó, organizó y aceptó:
instrumentos prácticos que ayudarán a superar la
controversia y establecer el fundamento para • Estudios de Caso en profundidad de ocho
escenarios más predecibles. Los oponentes de las grandes represas en cuatro continentes, junto con
grandes represas, por otra parte, tienden a subra- dos estudios nacionales de revisión;
yar la importancia de la revisión, convencidos de • un Estudio de Verificación de grandes represas
que con ella se descubrirá la hondura y persisten- ubicadas en 52 países en todo el mundo;
cia de los impactos negativos que han producido • 17 Revisiones Temáticas agrupadas en torno a
las represas. Quieren ver evidencias de que las cinco dimensiones del debate;
represas pueden ser una opción aceptable antes • cuatro consultas regionales; y
de prestar demasiada atención a elaborar directri- • más de 900 presentaciones por parte de per-
ces para construir represas mejores en el futuro. sonas, grupos e instituciones interesados.
bajo la Comisión decidió que debía conservarse a bernamentales para incluir grupos con puntos de
todo el grupo como ente consultor para el proce- entrada muy diferentes al debate sobre represas.
so de la Comisión, que se conocería como Foro El proceso se diseñó para brindar la oportunidad
de la CMR. Estuvo compuesto de una combi- de diálogo entre los diferentes grupos de interés,
nación de miembros del antiguo Grupo de y al mismo tiempo proveer una fundamento sóli-
Referencia de la reunión de Gland, y nuevas per- do para los hallazgos de la Comisión.
sonas involucradas y grupos de interés. Para
seleccionar a los nuevos miembros del Foro, la Principales elementos del programa de
CMR se rigió por criterios como pertinencia, equi- trabajo
librio y representación de
una diversidad de perspec- La Comisión ha basado su informe en una síntesis
tivas y grupos de interés. de la información sobre la experiencia pasada en
todos los elementos del programa de trabajo de
El Foro constituye un mod- la CMR. Se presenta ahora una breve descripción
elo de consulta que fun- de estos elementos principales. En el Anexo III se
ciona en un nivel algo ofrecen más detalles acerca de la metodología.
diferente de las otras for-
mas de consulta. Tiene Estudios de Caso y Estudios de Países
alrededor de 70 miembros
y opera como 'portavoz' La Comisión realizó dos estudios en países de la
para el trabajo de la Comisión. Es primordial- OCED y seis en países en desarrollo. Preparó
mente un mecanismo para mantener un diálogo revisiones de países para India y China y un doc-
entre la Comisión y los grupos a quienes repre- umento temático para la Federación Rusa y los
sentan los miembros del Foro. Nuevos Estados Independientes. Los estudios de
caso proveen una idea precisa de los retos y dile-
Como la Comisión facilitaba el debate acerca del mas asociados con represas concretas ubicadas
tema complejo de la eficacia de las represas para en el contexto de la situación de desarrollo en
el desarrollo, los insumos provenientes de la con- países específicos, y las cuencas hidrográficas. Se
sulta con esos grupos fueron fundamentales para realizaron en etapas con la participación de gru-
la comprensión y aceptación de los productos pos interesados.
finales de la Comisión. El Foro fue un medio para
lograr estos objetivos. La Comisión siguió un marco estándar para cada
estudio de caso, basado en el modelo que
El Capítulo 10 contempla la difusión y adopción elaboró la Secretaría. Las seis preguntas básicas
de las recomendaciones de la Comisión. Ofrece fueron:
sugerencias en cuanto al papel pos-Comisión de
los grupos interesados, como el Foro. • ¿Cuáles fueron los beneficios, costos e impactos
proyectados en comparación con los reales?
• ¿Cuáles fueron los beneficios, costos e impactos
Elaborar la base de conocimientos no esperados?
• ¿Cómo se distribuyeron los costos y beneficios,
La Comisión se propuso elaborar una base de quién salió ganando y quién perdiendo?
conocimientos que abriría las puertas a toda la • ¿Cómo se tomaron las decisiones?
gama de aspectos y perspectivas referentes a las • ¿Cumplió el proyecto con los criterios y direc-
grandes represas. La meta era ir más allá del trices del momento?
ámbito de los expertos y de los procesos intergu- • ¿Cómo se vería este proyecto en el contexto
L os proyectos de desarrollo, en
especial infraestructura de gran
tamaño como las grandes repre-
sas, se conciben, planifican y diseñan
para lograr un conjunto de objetivos
que mejorarán el bienestar de la
sociedad. Al evaluar el desempeño de
las grandes represas, la Comisión anal-
izó primero las represas incluidas en la
Base de Conocimientos de la CMR en
comparación con las metas que
definieron quienes planificaron y dis-
eñaron las instalaciones. Estas proyec-
ciones de costos y beneficios
proveyeron el fundamento y base para
la aprobación y financiación del proyec-
to. Los proyectos de desarrollo, en espe-
cial infraestructura de gran tamaño
como las grandes represas, se con-
ciben, planifican y diseñan para
Capítulo 2
lograr un conjunto de objetivos que mejorarán el Conocimientos de la CMR es que se podría mejo-
bienestar de la sociedad. Al evaluar el desempeño rar sustancialmente la selección, diseño y opera-
de las grandes represas, la Comisión analizó ciones de proyectos en comparación con el
primero las represas incluidas en la Base de desempeño anterior.
Conocimientos de la CMR en comparación con
las metas que definieron quienes planificaron y Estructura y metodología
diseñaron las instalaciones. Estas proyecciones de
costos y beneficios proveyeron el fundamento y El análisis que se ofrece parte de varios casos
base para la aprobación y financiación del independientes de experiencia con grandes repre-
proyecto. En la mayoría de los casos, quienes sas, orientado en torno a diferentes ejes y com-
propusieron el proyecto definieron objetivos de plementado con las experiencias personales de
desempeño físico, financiero, económico y, cada los miembros de la Comisión. Primero se infor-
vez más, social y ambiental. La Comisión también ma acerca de represas incluidas en la Base de
ha examinado experiencias pasadas a partir de la Conocimientos de la CMR. Se utilizan los resulta-
ventaja de una visión retrospectiva, es decir, den- dos del Estudio de Verificación (Corss-Check
tro del contexto de información disponible hoy Study) para mostrar la dirección, variabilidad y
día. Aquí se utiliza la Base de Conocimientos alcance de tendencias y patrones generales. Estos
para evaluar los impactos de grandes represas hallazgos generales se complementan luego con
que no se definieron ni planificaron de manera la experiencia captada en estudios de caso, docu-
explícita, como la recuperación de costos e mentos de Revisión Temática, contribuciones a las
impactos negativos en grupos indígenas, pero Consultas Regionales y propuestas. Los estudios
que son factores importantes al evaluar la con- de caso, sobre todo, se utilizan para brindar ilus-
tribución de grandes represas al desarrollo. El traciones indicativas de estos hallazgos generales
capítulo comienza el análisis centrándose en el y de sus causas inmediatas. Luego se citan las
desempeño técnico, financiero y económico. publicaciones y perspectivas existentes paa com-
probar los hallazgos originales, y también para
La evidencia y los hallazgos que se ofrecen a clarificar direcciones nuevas que emergen del tra-
continuación indican que queda un amplio mar- bajo de la Comisión.
gen para mejorar en la selección de proyectos y
en la operación de las represas existentes, incluso Los indicadores de desempeño para la fase de
antes de tomar en cuenta los impactos sociales y implementacion de proyectos de represas son los
ambientales. El desempeño de las grandes repre- mismos para todas ellas, aunque tengan propósi-
sas en función de lograr objetivos técnicos, tos diferentes. Por esta razón esta sección
financieros y económicos se caracteriza por un comienza informando acerca de hasta qué punto
elevado grado de variabilidad, con un porcentaje las represas han logrado metas de costos de capi-
considerable de represas que tal de proyectos y se han ejecutado según lo pro-
El mensaje que emerge no cumplieron con sus obje- gramado. Luego pasa, sector por sector, a pro-
de la Base de tivos generales y muchas poner ideas en cuanto al desempeño relativo de
Conocimientos de la otras que se quedaron cortas represas construidas y operadas para diferentes
CMR es que se podría en cuanto a objetivos especí- propósitos. Las grandes represas construidas para
mejorar sustancialmente
la selección, diseño y
ficos. Con todo, una cantidad irrigación, hidroelectricidad, abastecimiento de
operaciones de proyec- importante han cumplido sus agua y control de inundaciones tienen objetivos
tos en comparación con metas, e incluso las han diferentes, implican componentes diferentes,
el desempeño anterior. excedido, y siguen generan- responden a mercados diferentes y se operan de
do beneficios después de 50 modo diferente. El análisis se realiza a partir de la
años o más. Sin embargo, el consideración de la entrega de beneficios medida
mensaje que emerge de la Base de en términos físicos (tales como agua, electricidad
Los impactos económicos secundarios que gener- Los datos sobre desempeño en costos en la Base
an las grandes represas (como los efectos multi- de Conocimientos de la CMR sugieren que los
plicadores) también se estudian en el capítulo 4. proyectos de grandes represas
Los datos sobre
Claro está, muchas represas cumplen no sólo uno con frecuencia incurren en cos-
desempeño en costos
sino una serie de propósitos; estas represas de tos de capital sustancialmente en la Base de
propósitos múltiples se analizan en una sección superiores a lo presupuestado. Conocimientos de la
adicional y su desempeño se compara con el de El exceso promedio en costos de CMR sugieren que los
las represas de un solo propósito. Finalmente, se los 81 proyectos de grandes proyectos de grandes
examina la sustentabilidad de las operaciones de represas en el Estudio de represas con frecuen-
represas mediante la revisión de su seguridad, Verificación de la CMR fue de cia incurren en costos
de capital sustancial-
sedimentación, saturación de agua y salinidad. 56%. La variabilidad fue alta. De
mente superiores a lo
la muestra total, una cuarta parte presupuestado
Costos y calendarios de construc- de las represas lograron obje-
ción tivos inferiores a los planificado en cuanto a cos-
tos de capital en tanto que casi tres cuartas partes
Durante el período de implementación de un de las represas presentaron costos superiores a la
proyecto de represa, o sea durante su construc- presupuestado (ver Gráfico 2.1).
ción, dos indicadores clave son hasta qué punto
Gráfico 2.1 Exceso de costos en proyectos de grandes represas
se ejecutan dentro del tiempo y costo previstos.
Las grandes represas en la Base de
Conocimientos de la CMR han mostrado una clara Submuestra global: 81 represas
tendencia hacia demoras en cuanto a tiempo y 24
22 25%
hacia costos por encima de lo presupuestado. 20
Porcentaje de represas
Cantidad de represas
18 20%
16
Costos de capital de proyectos de 14 15%
grandes represas 12
10 10%
8
La evaluación de desempeño real comparado con 6 5%
4
el pronosticado en cuanto a costos de capital es 2 0%
importante por una serie de razones.1 En primer 0
Por debajo por encima
lugar, los proyectos de represas se suelen aprobar
0
9
19
9
49
-9
-1
0-
50
80
>=
0-
0-
0
15
10
12
la inversión. Si acaban costando mucho más que % de costos reales de capital comparado con planificados (US$ Nominal)
lo esperado, hay que encontrar más fondos.
Fuente: Estudio de Verificación de la CMR
Dentro de la muestra del Estudio de Verificación, en costo). Nótese también que la experiencia no
las represas con fines múltiples presentaron una se limita a proyectos muy grandes de miles de
elevada variabilidad en desempeño comparadas millones de dólares, ya que los cuatro proyectos
con las de un solo fin, desde un costo inferior al más pequeños de millones de dólares en la cuen-
presupuestado de 22% a uno superior de 180%. ca de Glomma y Laagen en los estudios de caso
Además, el exceso promedio en costo fue de 63% de la CMR costaron entre un 60 y un 185% más
para los 45 proyectos de fines múltiples, tres que lo presupuestado. La represa Pak Mun en
veces más que el de las represas hidroeléctricas Tailandia, represa hidroeléctrica de tamaño medio
de un solo fin en la muestra. En términos com- que financió el Banco Mundial y que entró en
parativos, el exceso en costos para las represas operaciones en 1994, incurrió en un costo superi-
de un solo fin fue mayor en el caso de represas or en un 68% a lo presupuestado.2
para abastecimiento de agua, ya que todos los
proyectos menos uno presentaron entre un 25 y Las causas de las variaciones en costos caen den-
un 100% de exceso y el promedio para esta cate- tro de cuatro categorías:
goría fue el doble que el de las represas de irri-
gación o hidroeléctricas de un solo fin. Resulta • desarrollo deficiente de estimaciones técnicas y
interesante que el desempeño peor fue el que se de costos y supervisión deficiente de parte de los
dio en las sub-regiones de América Latina, patrocinadores;
Europa, Asia Central y Asia Meridional, con cos- • problemas técnicos que surgieron durante la
tos superiores a los presupuestados de un prome- construcción;
dio de 53%, 69%, 108% y 138% respectivamente. • implementación deficiente de parte de provee-
dores y contratistas; y
Los estudios de caso de la CMR, tomados como • cambios en las condiciones externas (económi-
una sub-muestra aparte del Estudio de cos y en las regulaciones).3
Verificación, sugieren una tendencia más marcada
hacia exceso de costos. De ellos, sólo la Etapa 1 Parte de la dificultad en la elaboración de proyec-
de la represa Kariba (construida a finales de los ciones precisas para los costos de construcción
años 50) cumplió con el objetivo (un 3% menor de grandes represas radica en el hecho de que
Fuentes: aBacon and Besant-Jones, 1998; bOED, 1996ª; c IDB, 1999; d Lagman, 2000; e AfDB, 1998; f McCully, 1999 eco061; g Thematic
Review III.1 Economics; h,I WCD Crsos-Check Survey
Notas: * Excluye las represas de los estudios de caso e India. ** Promedios ponderados a partir de cantidad de represas en cada muestra.
HEP se refiere a proyectos hidroeléctricos y MP a proyctos de fines múltiples.
las condiciones geotécnicas en un sitio dado (la que más se cita es el de 70 proyectos de hidro-
calidad de la roca para los cimientos de la estruc- electricidad del Banco Mundial que entraron en
tura principal y de los túneles), y la calidad de operación entre 1965 y 1986, y en los que los
los materiales de construcción no se pueden costos al finalizar fueron en promedio 27% supe-
determinar con precisión sino hasta que ya ha riores a lo calculado en la valuación. Esto, com-
comenzado la construcción. Descubrir durante la parado con el promedio de exceso en costos de
construcción las condiciones menos favorables sólo un 6% para una muestra de 64 proyectos de
del sitio que lo que se habían supuesto en los energía térmica, y un 11% de exceso para una
diseños de ingeniería y en los planes de construc- muestra de más de 2.000 proyectos de desarrollo
ción, puede contribuir de manera significativa a de todas las clases.8 Un análisis de los datos acer-
que los costos excedan lo presupuestado y a que ca de indicadores de costos para 10 represas de
no se concluya a tiempo. A pesar de ser un factor fines múltiples incluidos en el informe de 1996
común que produce costos superiores a los pre- del World Bank Operations and Evaluation
supuestados, muy poco o nada se ha previsto Department (OED) sobre grandes represas, da un
para mejorar las estimaciones al respecto. promedio de exceso en costos de 39%.9
Finalmente, una revisión de 1998 de 10 proyectos
Otras estimaciones de desempeño en costos por parte del Banco Africano de Desarrollo
recopiladas o presentadas como parte del proceso (AfDB) encontró un promedio de exceso en cos-
de la CMR incluyen una revisión del Banco tos de sólo 2%.10
Interamericano de Desarrollo de su cartera de
proyectos de grandes represas desde 1960 hasta La evidencia que recopiló la CMR confirma
1999. Los resultados sugieren un promedio de mucho la idea de que hay un sesgo sistemático
exceso en costos de 45% (ver Gráfico 2.2).4 En hacia subestimar los costos de capital de las
un ejercicio parecido, la CMR revisó la cartera de grandes represas.11 Agregando todas las muestras
proyectos de construcción de grandes represas mencionadas hasta ahora da un promedio de
con financiación del Banco Asiático de Desarrollo exceso en costos de sólo un poco más del 50%
(ADB) entre 1968 y 1999.5 De los 23 proyectos para todos los 248 proyectos de represas (o 40%
de grandes represas completados del ADB y que sin las represas de la lista
disponen de datos hubo un exceso del 16% sobre del IRN y de India según Las demoras en poner a
el costo presupuestado. Esto oculta una gran vari- el Estudio de funcionar proyectos
abilidad, ya que la mayoría de las grandes repre- Verificación). La impli- afectan la entrega de
sas en la muestra del ADB de hecho incurrieron cación es que las grandes servicios, incrementan
los pagos de intereses y
en exceso de costos. La International Rivers represas han tenido un
posponen la generación
Network (IRN) presentó una lista de 14 grandes desempeño deficiente de ingresos.
represas cuyos datos de desempeño en costos con respecto a las metas
mostraban un exceso de un 242%, con ocho presupuestarias.
proyectos en India que influyeron en los resulta- La predicción inexacta de la inflación con fre-
dos con un promedio de exceso en costos de cuencia constituye un componente importante de
262%.6 Los resultados de estas últimas represas, estos excesos en costos. Como consecuencia de
así como los resultados de las represas de India ello, cuando las cifras se ajustan por inflación, el
en el Estudio de Verificación (235% de exceso en exceso en costos en términos de los costos
costos) confirma los graves excesos en costos que económicos reales de los materiales y de los
se reportaron en el Estudio de Caso de India.7 recursos empleados es probable que sea inferior
al que se reporta aquí.12 Para las 81 grandes
Los datos sobre desempeño en costos que repor- represas de la submuestra del Estudio de
ta la CMR confirman los resultados que se Verificación el exceso en costos, medido en tér-
encuentran en otros estudios. Quizá el estudio minos de dólares constantes de 1998, llegó a
21%, un descenso significativo respecto al exceso los proyectos en el Estudio de Verificación, sólo
en costos de 56% que se obtuvo en términos la mitad de ellos se cumplieron a tiempo (ver
financieros actuales del dólar, pero siempre lo Gráfico 2.3). Alrededor del 30% de la otra mitad
bastante grande como para afectar de manera sig- sufrieron una demora de entre uno y dos años, y
nificativa la economía de dichos proyectos. un 15% entre tres y seis años. Cuatro proyectos
se demoraron más de 10 años.
Calendarios de implementación del
proyecto Las represas en el Estudio de Casos de la CMR
también presentan un abanico de resultados en
Un segundo indicador importante de desempeño cuanto a cumplimiento del calendario de los
durante la fase de implementación de un proyec- proyectos. La Etapa 1 de la represa Kariba se
to de gran represa es hasta qué punto se cumplió a tiempo, mientras que la Tarbela nece-
cumplen los calendarios del proyecto. La demora sitó dos años extra para concluirse y la Aslantas
en cuanto a la fecha de puesta en operación de cuatro. Después del arranque de la construcción
un proyecto lleva a aumentos en interés acumula- a finales de los años 70, dificultades en la finan-
do sobre los fondos tomados en préstamo para ciación provocaron una demora de nueve años
actividades de construcción, y a demoras en la en el caso de la Tucurui. Esto condujo a pagos
obtención de ingresos para el propietario una vez más elevados en intereses que lo previsto durante
concluido el proyecto.13 Para los consumidores, la construcción. Sin contar los intereses, el exceso
las demoras significan más tiempo en no dispon- en costos fue de 51% pero esto asciende a 77%
er de los servicios de electricidad o agua. Las una vez que se incluyen en la comparación los
demoras, por lo tanto , afectan la entrega de ser- costos de los intereses reales y pronosticados.
vicios, y también el desempeño financiero y Otros factores pueden conducir a demoras tem-
económico de un proyecto. porales, como la entrega tardía de equipo indis-
La Base de Conocimientos de la CMR sugiere una pensable en el lugar de la construcción, calen-
marcada tendencia hacia demoras temporales en dario poco realista de construcción, ineficiencias
el caso de proyectos de grandes represas en com- en la gestión del contratista y en la construcción,
paración con el tiempo planificado para la imple- desasosiegos laborales y protestas y recusaciones
mentación. De los 99 proyectos incluidos en el legales por parte de grupos afectados.
análisis de desempeño en cuanto a calendario de
Gráfico 2.3 Desempeño en cuanto a calendario del proyecto
Las publicaciones existentes acerca de grandes
represas y proyectos conexos confirman este hal-
lazgo: las grandes represas tienden a sufrir modi-
Sub-muestra global: 99 represas ficaciones significativas en cuanto a calendario.
48 50% Un estudio reciente de proyectos hidroeléctricos
44 financiados por el Banco Mundial da cuenta de
40 40% un 28% de demora en promedio. Aunque esta
Porcentaje de represas
Cantidad de represas
36
32 falla es considerable, no difiere de la mencionada
28 30% en el mismo estudio para el caso de proyectos de
24
energía térmica (30%).14
20 20%
16
12
10%
Represas de irrigación
8
4
0 0% Las grandes represas y los proyectos de irrigación
-1 0 1 2 3 4 5 6 forman una red de subsistemas que incluyen a las
Años de atraso o adelanto (-) en el calendario del proyecto represas como fuente de abastecimiento, al sis-
tema de irrigación (incluyendo canales y tec-
Fuente: WCD Cross-Check Survey
nología aplicada al riego en las fincas), el sistema operaciones (e infraestructura), área de hecho
agrícola (incluyendo procesos de producción de irrigada, y en menor medida en cuanto a la inten-
cultivos) y el sistema socioeconómico rural más sidad con que las áreas de hecho se irrigaron.
amplio y los mercados agrícolas. Con respecto al logro de los objetivos de área
Entre los indicadores potenciales de desempeño disponible, el Estudio de Verificación demuestra
en el caso de proyectos de represas de irrigación una pauta general de rendimiento inferior, con
están: casi la mitad de las 52 represas en la submuestra
que quedaron por debajo del objetivo fijado (ver
• desempeño físico en entrega de agua, área irri- Gráfico 2.4).16 El desempeño deficiente es más
gada e intensidad en rendimiento;
Gráfico 2.4 Logro en el área disponible
• pautas de acopio y rendimiento, así como el
valor de la producción; y
• beneficios financieros y económicos netos.15 Submuestra de irrigación: 52 represas
Las represas grandes de irrigación en la Base de 22
Conocimientos de la CMR han solido quedar cor- 20 35%
tas en cuanto a objetivos físicos, no han con- 30%
Porcentaje de represas
seguido recuperar sus costos y han sido menos 16
Cantidad de represas
25%
provechosas que lo esperado en términos
12 20%
económicos. Los beneficios secundarios de los
proyectos de irrigación pocas veces se especifi- 15%
8
caron como objetivos (se analizan luego, en el 10%
capítulo 4). 4
5%
0 0%
Área irrigada e intensidad en cosechas Por debajo de por encima
la meta la meta
50
49
9
>1
-7
-8
-9
10
12
14
0-
50
75
0-
0-
5-
10
11
12
de grandes represas en la Base de Conocimientos % del máximo real alcanzado en la zona disponible comparado con metas fijadas
de la CMR quedaron por debajo de los objetivos
en términos de desarrollo del área del centro de Fuente: WCD Cross-Check Survey.
Gráfico 2.5 Área real irrigada comparada con objetivos establecidos en el curso del tiempo
Submuestra de irrigación
1 caso
2 casos
por encima del
3 casos
4 casos
objetivo
5 casos
100% del objetivo 6 casos
% de real a planeado
Línea de ajuste
(n=núm. de represas)
notorio durante los primeros períodos de la vida dos y muestran menos variabilidad en cuanto a
del proyecto, ya que el logro promedio de obje- desarrollo del área disponible, a área real irrigada
tivos de área irrigada comparado con lo que se y a intensidad real en cosechas. Todos los
había planeado para cada período aumentó, en el proyectos por debajo del 90% de los objetivos de
curso del tiempo, de alrededor de 70% en el área e intensidad tenían más de 10 km2 y de 30
quinto año a aproximadamente el 100% para el metros de altura.
año 30 (ver Gráfico 2.5). Sin embargo, una pauta
característica que se observó en la muestra es la Los Estudios de Caso de la CMR corroboran los
variabilidad de desempeño entre proyectos. En resultados del Estudio de Verificación y presentan
concreto, una cuarta parte de los proyectos una amplitud similar en los resultados con
lograron durante los primeros cinco años menos respecto a objetivos en área de irrigación e inten-
del 35% de sus áreas de irrigación fijadas. sidad de rendimiento. En el caso de la Grand
Coulee, puesta en servicio en 1941, sólo alrede-
Los 52 proyectos en la submuestra del estudio dor de la mitad del área prevista en el proyecto
también tuvieron una subejecución en términos de la Cuenca del Columbia llegó a desarrollarse;
de objetivos de intensidad en el uso de la tierra. lo mismo puede decirse de la represa Gariep en
Sin embargo el desempeño en cuanto a intensi- el río Orange en Sudáfrica. Como la represa
dad en el uso de la tierra se acerca más a los Tarbela forma parte integral del Sistema de
objetivos que el desarrollo del área de irri- Irrigación de la Cuenca del Indus (IBIS, en inglés)
gación.17 Menos de la mitad de los proyectos en no resulta posible especificar los logros de obje-
la submuestra lograron de manera regular o tivos de área. Sin embargo, la cantidad de agua
superaron las intensidades planeadas en cosechas vertida del Tarbela para irrigación ha superado
desde el primer año de irrigación. De los las expectativas públicas en un 20% en sus 25
restantes, el 20% logró menos de tres cuartos de años de vida. Esto se debe sobre todo a una tasa
las objetivos y el otro 40% cayó entre el 75 y el menor de lo esperado en sedimentación del
75%. embalse. Se observan incumplimientos de entre 9
y 60% en el logro de objetivos de intensidad de
Con respecto a la intensidad de rendimiento, en rendimiento en las provincias de Punjab y Sindh.
el estudio hay poca diferencia en los valores Por otro lado, el Estudio de Caso de India reporta
promedio entre represas de un solo fin o de fines que el nivel de subempleo de áreas irrigadas se
múltiples. Los valores reales de área máxima irri- coloca entre el 13 y el 25%.
gada alcanzada con proyectos de irrigación de un
solo fin son uniformemente mejores en promedio En el caso de la represa Aslantas en Turquía, el
por un margen de un 10%, Los planes de irri- 96% del área irrigada se había desarrollado para
gación con un solo fin tam- finales del período de implementación, pero en la
Los datos sobre desem- bién presentan una disper- actualidad ha descendido al 87% debido a la con-
peño en costos en la sión mayor en los valores versión de tierra agrícola para fines urbanos e
Base de Conocimientos alrededor del promedio, con industriales. Áreas adicionales para irrigación que
de la CMR sugieren que
los proyectos de
una cuarta parte de los 21 se habían previsto bajo el plan original de la
grandes represas con proyectos de un solo fin que cuenca se han hecho realidad posteriormente por
frecuencia incurren en logran más del 115% de los medio de otros proyectos, aunque con demora
costos de capital sus- objetivos establecidos. respecto a las proyecciones originales. La intensi-
tancialmente superiores dad en rendimiento ha aumentado de 89% a
a lo presupuestado. Cuando se compara con los 134% del objetivo, pero esas cifras ocultan el
proyectos más grandes en el regreso a cultivos de trigo, que requiere poca irri-
estudio, las represas con alturas inferiores a los gación en Turquía.
30 metros y áreas de embalse de menos de 10 Los logros deficientes de objetivos para el desar-
km2 tienden a acercarse más a los objetivos fija- rollo de áreas irrigadas con recursos de grandes
que se había previsto en ese tiempo. Por ejem agua para irrigación (ver Recuadro 2.1).
plo, el área plantada con frutas y verduras en Una causa importante de las dificultades en lograr
1992 fue el 60% comparado con el 20% de trein- objetivos para el valor bruto de la producción es
ta años antes. Las cosechas de cultivos de el descenso en el precio de las mercancías. Por
cereales y forraje también aumentaron de manera ejemplo, en términos reales, los precios mundi-
significativa debido a variedades mejores y a ales de los cereales en los años 90 fueron del
mecanización. orden de la mitad respecto a los de los años 50.
Aunque hubo variaciones anuales importantes, el
De igual modo, en el caso de la represa de precio promedio del arroz desde 1950 hasta 1981
Aslantas en Turquía, la pauta de rendimiento fue de $850/ton (en precios de 1997), comparado
cambió dramáticamente respecto a la planificado, con $350/ton desde 1985 hasta la fecha.21 Los
conservando en parte el cultivo de trigo para ali- precios del trigo han presentado un descenso
mentación básica y cultivando siembras de alto parecido, pero menos grave ($330/ton desde
valor secundario como soja, en vez de algodón 1950 hasta 1981 en precios de 1998,, comparado
como se había previsto. Las cosechas de trigo y con $140/ton desde 1985 a 1999).22 La caída que
algodón llegaron al 75% de los pronósticos, en se ha producido en los precios proviene en parte
tanto que la del incremento en producción de alimentos que
Recuadro 2.1 Eficiencia en el empleo
sandía y el maíz se generó con la agricultura de irrigación y la
de agua de irrigación
superaron los Revolución Verde, pero también se debió a sub-
Los sistemas de irrigación de superficie de la
clase que se sustenta con proyectos de objetivos entre sidios a la producción y a otros incentivos que
grandes represas han tendido a emplear el un 50 y un muchos países emplearon para apoyar a la agri-
agua de manera ineficiente. La eficiencia en el
empleo de agua de irrigación de superficie está
100%. En conjun- cultura. Esa caída en los precios ha contribuido a
en el rango de 25 a 40% en India, México, to, el valor mon- disminuir el valor de la producción conseguida
Pakistán, Filipinas y Tailandia, de 40 a 45% en etario bruto de la en comparación con los pronósticos.
Malasia y Marruecos, y de 50 a 60% en Israel,
Japón y Taiwán. El Estudio de Caso de
producción agrí-
Aslantas sugiere que la eficiencia total de la cola alcanzó el Otras fuentes también ponen de manifiesto una
irrigación en el proyecto de Aslantas es de 71% de lo pauta generalizada de déficits y variabilidad en
40%. Estos ejemplos indican que la proporción
de agua que consumen los cultivos respecto al pronosticado. En producción agrícola en proyectos de irrigación en
agua que la fuente proporciona varía entre el el caso de países en desarrollo. En el estudio OED del
25 y el 60%.
Tarbela, las cose- Banco Mundial de 1990 sobre irrigación que se
Fuentes: WCD Thematic Review IV.2 Irrigation chas de trigo, citó antes, 15 de los 21 proyectos tuvieron al con-
Options, capítulo 3. WCD Aslantas Case Study
arroz y algodón cluirse una producción agrícola inferior a lo plan-
están entre un 9% y un 50% por debajo de lo ificado Evaluaciones de 192 proyectos de irri-
previsto en el informe de factibilidad. gación que aprobó el Banco Mundial entre 1961
y 1984 indicaron que sólo el 67% se desem-
El rendimiento más bajo de lo previsto de cul- peñaron de modo satisfactorio en comparación
tivos se ha debido a factores agrícolas, incluyen- con sus objetivos.23
do prácticas de cultivo, deficiente calidad de
semillas, ataque de plagas y condiciones adversas Rentabilidad financiera y económica
del tiempo, y también se han debido a la falta de
recursos laborales o financieros. Factores físicos, Desde los años 30 en los países industrializados y
como drenaje deficiente, tierras irregulares o desde los años 70 en los países en desarrollo, la
inadecuadas, aplicación ineficiente y poco confi- rentabilidad financiera y económica se convi-
able de irrigación y la salinidad también obstac- irtieron en criterios importantes, si no domi-
ulizan la producción agrícola (ver más abajo). La nantes, para decidir respecto a proyectos de
eficiencia en el empleo de agua afecta no sólo la agua.24 En consecuencia, la aprobación de
producción sino también la oferta y demanda de muchos proyectos de grandes represas dependía
de las estimaciones de su rentabilidad prevista. Gráfico 2.6 Desempeño económico de represas para
Las mediciones que solían utilizarse para evaluar irrigación con financiación multilateral
la rentabilidad son la tasa interna financiera de
ganancia (FIRR, en inglés) y la tasa interna 14
económica de ganancia (EIRR, en inglés)
12
definidas a partir de análisis de costo beneficio.
Cantidad de proyectos
10
La FIRR le indica al propietario del proyecto si el Tasa económica
proyecto es rentable, en tanto que la la EIRR 8 interna de
ganancia
tiene como fin decirle a la sociedad si el proyecto 6
va a mejorar el bienestar económico general de la 12%+
4 <12-10%
nación. El subdesempeño en relación con obje-
2 <10-5%
tivos no implica por necesidad que un proyecto
<5%
no sea rentable en términos económicos, ya que 0
En la estimación En la evaluación
la tasa de ganancia de un proyecto puede no
lograr su objetivo pero con todo superar el costo Nota: La cantidad total de proyectos revisados es de catorce
de oportunidad del capital para la economía.
De ordinario, una EIRR de más del 10% se con- Fuente: WCD Thematic Review III.1 Economic Analysis, capítulo 10.
sidera aceptable en el contexto de una economía
en desarrollo.25 Sobre esta base, los proyectos de Recuadro 2.2 Desempeño económico y financiero del Proyecto de la
represas para irrigación en la Base de Cuenca del Columbia
Conocimientos de la CMR con demasiada fre-
El Proyecto de la Cuenca del Columbia (CBP, en inglés) nunca se
cuencia no han conseguido proporcionar la esperó que cubriera los costos, y lo criticaron los primeros opositores
porque no iba a ser económicamente rentable. Pero el Estudio de
rentabilidad económica y financiera prometida, Caso de la CMR indica que se ha producido un incremento de
incluso cuando se la ha definido en términos $2.150/ha en el valor de la tierra para terrenos de irrigación dentro del
área del proyecto. Al aplicarlo a las 268.000 hectáreas bajo cultivo, el
restrictivos de costos y beneficios directos del incremento capitalizado en el valor de la tierra sería de $575 millones
en dólares de 1998. Incluso si el valor total de este incremento se
proyecto. debiera sólo al CBP, resulta claro que no se aproximaría al valor real
del CBP de $3.6 mil millones, como se reporta en el Estudio de Caso.
Dada la falta de estudios de evaluación de Un enfoque mejor en la evaluación del proyecto es comparar el valor
actual de costos del proyecto con los beneficios. El Estudio de Caso
grandes represas para fines de irrigación, la CMR calculó el valor actual de los costos del CBP en $1.4 mil millones con
una tasa de descuento del 10%.27 Se pueden utilizar dos hipótesis
recopiló datos de desempeño financiero y sencillas para generar una estimación de beneficios en el mejor de los
económico de una serie de informes de estima- casos. Primera, el valor total del valor promedio neto de producción
de $500/ha por año, como lo reporta un estudio reciente del CBP, se
ciones, finalización y auditoría de proyectos de atribuye a la irrigación (o sea, como ganancia del agua de irrigación y
no de otros insumos agrícolas o de capital). Segunda, se considera
grandes represas financiados por el Banco que esos beneficios se dan todos los años desde 1945 (inicio del
Mundial y el ADB (ver Gráfico 2.6).26 El prome- proyecto) y en todas las 268.000 hectáreas. El valor actual neto resul
tante desde 1945 hasta 2010 a una tasa de descuento del 10% es de
dio de EIRR en la evaluación de las 14 represas $1.32 mil millones. Adviértase que estas hipótesis son generosas,
dado que la superficie real u valor bruto de la producción aumentaron
para irrigación fue algo superior al 15%, déficit sólo paulatinamente a lo largo del tiempo, y por tanto la magnitud real
de los beneficios económicos iniciales habría sido bastante inferior.
considerable en desempeño económico para el Además, el costo de oportunidad del agua desviada hacia el CBP de
grupo. En tanto que 12 proyectos habían espera- $39 millones anuales queda fuera del cálculo.
do ganancias de más del 12% en la estimación, Como los beneficios son inferiores a los costos, los resultados sug
ieren que el CBP no logró una tasa del 10% de ganancia (medida
este cifra había descendido a cinco en la evalu- sobre una base de incremento, o sea aparte de la represa Grand
ación. En cuatro casos, la EIRR en la evaluación Coulee (GCD, en inglés)). Si bien este análisis simplista ofrece sólo un
indicio de posibles ganancias por el proyecto, ilustra la clase de infor
cayó por debajo de la tasa límite del 10%. mación que proporciona la evaluación expost de rentabilidad
económica. Además, demuestra las preocupaciones que surgen acer
ca de proyectos de fines múltiples, donde el componente irrigación no
pasa la prueba de costo beneficio. ¿Habría sido mejor la economía de
Los resultados extraídos de los informes del ADB los EE UU invirtiendo sólo en la GCD, y utilizando los ingresos de la
y del Banco Mundial se basan desde luego sólo misma para invertirlos en otras oportunidades rentables en la
economía, en lugar de reinvertir las ganancias en el CBP?28
en estudios de evaluación realizados al finalizar la
Fuente: cálculos basados en el
fase de implementación o apenas cinco años Estudio de Caso Grand Coulee de la CMR
después de la puesta en operación. Incorporan menos del 10%. Más de las tres cuartas partes de
los efectos del exceso de costos y los resultados los proyectos produjeron menos de lo que se
iniciales de la operación, pero no son en sí mis- había estimado. De hecho, el promedio de los
mos ni a largo plazo ni abarcatvos. Suelen con- EIRRs en los proyectos de irrigación del Banco
siderar sólo los costos y beneficios directos del Mundial fue de 17.7% en la estimación. Al
proyecto y no toman en cuenta los impactos finalizarlos, había descendido a 14.8%, y para
sociales y ambientales relacionados con la represa cuando se realizó la evaluación de impacto, de
o la producción agrícola. En el caso del Proyecto ordinario entre seis y ocho años después de
de la Cuenca del Columbia, incluso un análisis finalizarlos, las EIRRs habían descendido a 9.3%.
somero de los datos de desempeño a largo plazo Esta tendencia más bien violenta hacia abajo indi-
disponibles en el Estudio de Caso de la CMR ca que muchos proyectos de irrigación, no sólo
muestra que los grandes excesos en costos y la los de grandes represas, sufren de una tendencia
provisión menor de lo esperado de beneficios a sobreestimar las ganacias del proyecto al princi-
plantea interrogantes acerca de la economía del pio, lo cual suele llamarse 'optimismo al esti-
proyecto (ver Recuadro 2.2) mar'.29
de capital para irrigación raras veces ha sido un el agua misma, que tiene
objetivo y todavía más raras veces se logra. El un costo elevado de
desempeño en recuperación de costos de oportunidad en términos
operación y mantenimiento (O & M) suele ser de producción hidroeléc-
deficiente, aunque el reconocimiento cada vez trica perdida en la Grand
mayor de la importancia de la recuperación Coulee.
respecto al desempeño ha conducido a innova-
ciones institucionales que incrementaron el cobro La información que ha
de cuotas de O & M en los años 90. recopilado la CMR sobre
recuperación de costos de O & M la confirman
Recuperación de costos de operación y las publicaciones al respecto. Un estudio realiza-
mantenimiento do desde 1992 de 18 sistemas de irrigación en
todo el mundo muestra una variación consider-
El desempeño en cuanto a recuperación de cos- able de tasas de recuperación, con los sistemas
tos de O & M fue mixto en las tres represas de de agencias públicas en el ámbito de 30 a 50% y
los Estudios de Caso de la CMR que incluían irri- algunos sistemas gestionados localmente con una
gación. En el caso de la represa Aslantas, se recuperación del costo total.32 La evaluación que
esperaba la recuperación de costos, pero sólo realizó el Banco Mundial en 1990 reporta que en
avanzó algo después de 1985 con la adopción de 11 de los 21 casos, las tasas de recuperación
una asociación de usuarios de agua (ver fueron demasiado bajas como para cubrir los cos-
Recuadro 2.3). En el Sistema de Irrigación de la tos de O & M de la irrigación. En México, las aso-
Cuenca del Indus, donde la represa Tarbela juega ciaciones de usuarios de agua han resultado efi-
un papel decisivo, los ingresos por cuotas de irri- caces para mejorar la recuperación de costos y la
gación básicamente cubrieron los costos de gestión.33
operación y mantenimiento hasta 1970. Luego, los
ingresos han disminuido, y la diferencia entre Recuperación de costos de capital
gastos y recuperación de O & M alcanzó el 44%
para 1992 en Punjab y 30% en Sindh. A la vez, La tendencia hacia un desempeño financiero y
un porcentaje creciente de ingresos se estaba económico deficiente y el fracaso en recuperar
asignando a costos de la agencia y no a activi- costos de O & M sugieren que incluso cuando
dades de mantenimiento. existe un objetivo explícito, la recuperación de
Algo parecido ocurre en la India, donde los costos de capital también será limitada. La represa
ingresos brutos por cuotas de irrigación son con- de Aslantas ofrece un ejemplo bastante completo
siderablemente menores que los costos recur- del fracaso no sólo en recuperar estos costos sino
rentes de O & M. En los años 60 los ingresos también en cumplir con los acuerdos establecidos
cubrían los gastos; sin embargo, para finales de al respecto (ver Recuadro 2.3). En el informe de
los años 80 los ingresos eran sólo del orden del evaluación del Banco Mundial de 1990 sobre
10% de los gastos.30 La pérdidas anuales en la proyectos de irrigación, incluso los casos de una
operación se convirtieron en una enorme deuda recuperación 'excelente' de costos condujeron a
fiscal, con pérdidas anuales en la operación supe- una recuperación solo parcial
riores a $1 mil millones para mediados de los de los costos de capital. La mayoría de los
años 90. Las cuotas por agua que se cobran rep- proyectos han provisto
resentan alrededor de un 2% del incremento en En síntesis, la evaluación de electricidad dentro de un
beneficios por la irrigación.31 En el Proyecto de planes de grandes represas ámbito angosto de obje-
la Cuenca del Columbia, quienes regaban paga- de irrigación pone de mani- tivos anteriores al
ban sólo un porcentaje muy bajo de los costos de fiesto que si bien se da una proyecto pero con una
tendencia general a no
bombear el agua al sistema del CBP y nada por variabilidad considerable en
llegar a cumplirlos.
el desempeño, esos planes con demasiada fre- financiero es más constante y con menor vari-
cuencia han quedado lejos de cumplir objetivos abilidad negativa. Finalmente, una serie de
físicos y han fallado en recuperar sus costos en proyectos antiguos siguen generando beneficios
casos en los que se había indicado la intención al incluso medio siglo o más después de haber
respecto en el documento del proyecto. Además, comenzado a funcionar.
en muchos casos, la justificación económica para
aprobar el proyecto no se ha hecho realidad, Provisión de servicios y beneficios
según indica la experiencia en implementación y
operación, debido a exceso de costos y déficits Las grandes represas en la Base de Conocimien
en beneficios netos de producción agrícola. tos de la CMR que se diseñaron para suministrar
electricidad en promedio han cumplido con las
Represas hidroeléctricas expectativas en cuanto a este servicio pero con
una variabilidad considerable, en gran parte en
Las grandes represas hidroeléctricas en la Base de dirección negativa. Una serie de proyectos han
Conocimientos de la CMR se pueden dividir en superado en mucho sus objetivos técnicos,
tres grupos. Los dos primeros representan los financieros y económicos, en tanto que otros no
extremos: una serie de proyectos que han supera- han llegado a ello. Se analiza la entrega de servi-
do sus objetivos y unos pocos que han quedado cios y beneficios mediante una evaluación del
lejos de ello. La mayoría de los proyectos han desempeño respecto a objetivos en cuanto a
provisto electricidad dentro de un ámbito angosto capacidad instalada y provisión de electricidad. La
de objetivos anteriores al proyecto pero con una hidroelectricidad también ofrece servicios auxil-
tendencia general a no llegar a cumplirlos. Los iares a la red eléctrica.
proyectos hidroeléctricos, como es el caso en
otras represas grandes, han incurrido en exceso En contraste con la irrigación, el desempeño
de costos y en demoras de ejecución. La eviden- hidroeléctrico de 63 grandes represas en el
cia disponible limitada sugiere que los proyectos Estudio de Verificación de la CMR en promedio
hidroeléctricos con frecuencia se apartan sustan- se acercó más al objetivo (ver Gráfico 2.7). Pero
cialmente de sus objetivos económicos, en direc- al igual que en las represas de irrigación, la
ción tanto positiva como negativa. El desempeño variación en desempeño entre proyectos fue muy
grande (ver Gráfico 2.8). En promedio, casi la
Gráfico 2.7 Promedios de proyectos en generación
hidroeléctrica real frente a la planeada mitad de la muestra superó los objetivos estable-
cidos en cuanto a generación eléctrica, con un
14% que superó los objetivos en una cantidad
Submuestra de represas hidroeléctricas: 63 significativa. También muestra que alrededor de
20
18
30% una quinta parte de los proyectos en la muestra
logran menos del 75% de los objetivos planeados
Porcentaje de represas
16 25%
Cantidad de represas
11 9
12 4
>1
-7
-8
-9
12
14
inistro de electricidad.
0-
-1
50
75
90
0-
5-
0
10
neración hidroeléctrica en casi la mitad de los Estudio de Casos en el Gráfico 2.9 ilustran cómo
proyectos de grandes represas en el Estudio de la instalación de más capacidad que la inicial-
Verificación se debe sólo en una pequeña parte a mente esperada conduce a una producción supe-
la adición de capacidad instalada extra antes de rior a la esperada (Grand Coulee y Tarbela).
su puesta en funcionamiento, pero más especial-
mente después de comenzar a funcionar. Una Sin embargo, la producción de electricidad con
cuarta parte de las grandes represas con produc- frecuencia es también inferior a la inicialmente
ción superior a la esperada habían instalado más estimada. La represa Victoria en Sri Lanka preveía
del 100% de su capacidad planeada en el estudio una generación eléctrica de 970 GWh/año, pero
de factibilidad. en realidad sólo produce un promedio de 670
GWh, un déficit de más del 30%.34 En este caso
La represa Tucurui se apartó del diseño de las causas fueron las extracciones para irrigación
factibilidad cuando la capacidad instalada inicial río arriba superiores a lo esperado y caudales nat-
se elevó de 2.700 a 4.000 MW antes de ponerla a urales inferiores a lo calculado. Los resultados del
funcionar. Las represas Tarbela, Grand Coulee y Estudio de Casosde Pak Mun, que es un proyecto
Gromma y Laagen han experimentado todas fluvial con capacidad máxima limitada, indican
instalación de capacidad adicional posterior, en que en los primeros cuatro años de operación
cantidades significativas, que no se había previs- después de 1994, la capacidad instalada y la gen-
to en la fase de factibilidad. Además, tanto Kariba eración eléctrica anual total fueron las esperadas.
como Tucurui son proyectos de varias fases que Sin embargo, la capacidad del proyecto de sumin-
implican duplicar la capacidad. Los perfiles de istrar electricidad para su fin primordial de un
desempeño hidroeléctrico de las represas en el período pico planeado de cuatro horas fue con-
Gráfico 2.8 Generación eléctrica real frente a planeada en el curso del tiempo
Submuestra hidroeléctrica
300 1 caso
2 casos
275
3 casos
250 4 casos
5 casos
225
% real frente a planeado
200
175
del objetivo
Por encima
125
100
75
del objetivo
Por debajo
50 Línea de ajuste
25
0
1 5 10 15 20 25 30
(n=no de represas) (n=55) (n=51) (n=41) (n=33) (n=24) (n=16)
siderablemente inferior a lo esperado en la cial es el 80% del valor establecido para represas
estación seca, lo cual condujo a cuestionamientos hidroeléctricas grandes (ver Gráfico 2.8). Del
respecto a su viabilidad económica (como se segundo al quinto año, el porcentaje promedio
analiza luego). de cumplimiento de objetivos se elevó a cerca
del 100%, aunque esta mejora en el promedio de
Un ulterior análisis de los datos del Estudio de cualquier período de tiempo oculta una variación
Verificación pone de manifiesto que la generación considerable en la submuestra, con la mitad de
promedio en el primer año de operación comer- proyectos o más que todavía no cumplen con la
Gráfico 2.9 Estudio de Caso de la CMR de desempeño hidroeléctrico; capacidad y generación eléctricas
Kariba Kariba
Capacidad instalada prevista frente a real Generación prevista frente a real
GW TWh
1500 10
Real
1250 8
Prevista Prevista
1000
6
750
4 Real
500
250 2
0 0
1960 1970 1980 1990 2000 1960 1970 1980 1990 2000
Year Year
Tarbela Tarbela
Capacidad instalada prevista frente a real Generación prevista frente a real
GW TWh
5 20
4
15 Prevista
3
Real
Prevista 10
2
5 Real
1
0 0
1975 1980 1985 1990 1995 2000 1975 1980 1985 1990 1995 2000
Year Year
10
reflejan datos de desempeño a largo plazo, sino
8 Tase económica más bien el efecto de excesos en costos y de
interna de
6 ganancia retrasos iniciales en desempeño.
12%+
4 Los nueve estudios de evaluación que incluyeron
<12-10%
2 <10-5% datos sobre desempeño financiero (todos del
<5% Banco Mundial y del ADB) mostraron mucha
0
En la estimación En la evaluación menor variabilidad hacia abajo, con solo un
proyecto que no logró el objetivo en una canti-
Nota: La cantidad total de proyectos estudiados es de veinte
dad significativa (a saber de 11% descendió a
6%). Estos proyectos mejoraron su desempeño en
Fuente: WCD Thematic Review III.1 Economic Analysis, capítulo 10.
Recuadro 2.6 Desempeño económico y recuperación de Así pues, la Base de Conocimientos de la CMR
costos de hidroelectricidad en la represa Tucurui muestra que una cantidad considerable de
La represa Tucurui es una instalación hidroeléctrica de un solo fin proyectos hidroeléctricos no cumplen con sus
que construyó y opera Electronorte, la compañía eléctrica pública objetivos económicos iniciales, aunque sólo una
en el norte de Brasil. El Estudio de Caso de la CMR calcula los cantidad más pequeña se puede clasificar como
costos de generación en $40-58/MWh (con tasas de descuento
de 8% y 12%). De la totalidad de electricidad que produjo la económicamente improductiva (al no alcanzar la
represa en 1998, cerca de la mitad (12.000 GWh) fue para la tasa de ganancias establecida como objetivo para
industria a un precio de $24/MWh, de $16 a $34/MWh por debajo la economía como un todo). Entre tanto, vale la
del costo. Si se utilizan estas cifras de venta por debajo del costo
pena subrayar que la recuperación de costos no
como indicio del subsidio que se da a la industria, se obtiene un
rendimiento de $190 millones por año (para el costo al 8%) a ha sido un problema fundamental para los
más de $400 millones (al 12%). Electronorte calcula su subsidio proyectos hidroeléctricos; en realidad, se presta
anual salido del erario público en 1998 en $194 millones, y más atención a la rentabilidad en el contexto
Tucurui es el proyecto más grande de Electronorte. Ante la falta
de datos más precisos, parece que Tucurui podría recuperar sus
actual de tendencia hacia la participación del sec-
costos pero hasta la fecha quizá no lo ha logrado, en parte tor privado en la producción de energía
debido a subsidios constantes a los productores industriales. La eléctrica.40
recuperación indirecta de costos por medio de impuestos a estas
industrias no se ha documentado en el estudio.
Represas para suministro de agua
Fuente: WCD Tucurui Case Study
Las represas para suministro de agua en la Base
cuando se une con el 68% de exceso de costos, de Conocimientos de la CMR en general no han
disminuye la EIRR de 12.1% a 7.9%, que está por logrado los objetivos y la puntualidad pretendidos
debajo del costo de oportunidad del capital en en cuanto a suministro de agua en cantidades
Tailandia. Vale la pena mencionar que este cálcu- grandes y han tenido una recuperación de costos
lo simplemente demuestra que la electricidad que financieros y un desempeño económico.defi-
suministra Pak Mun se hubiera podido suministrar cientes. Estos resultados reflejan el horizonte más
de una manera menos costosa, por ejemplo, uti- amplio de desarrollo de tales represas, así como
lizando la turbina de gas de 21 MW y energía las estimaciones excesivas de demanda, y son
secundaria de otras plantas. similares a la orientación general de los resulta-
dos en el sector de suministro de agua e higiene.
Existen pocas evaluaciones posteriores formales y
abarcativas de la rentabilidad económica y Suministro de agua en cantidades
financiera de grandes represas hidroeléctricas grandes
para que resulte posible la comparación con el
análisis de la CMR. A pesar de ser probablemente El Estudio de Verificación encontró que una cuar-
el que más proyectos de represas ha financiado ta parte de las 29 represas con una función de
en el período posterior a la guerra, el Banco suministro de agua han cumplido con menos del
Mundial no emprendió ninguna revisión específi- 50% de sus objetivos. Además, en promedio un
ca de represas en su cartera sino hasta mediados 70% de la muestra no logró sus objetivos en el
de los años 90. Incluso entonces el estudio de su curso del tiempo en cuanto a suministro de agua
OED 1996 no escogió para la muestra represas a en grandes cantidades (ver Gráficos 2.11 y 2.12).
partir de su desempeño, y ofrece muy poca evi- Gran parte de la variabilidad total de la muestra
dencia del desempeño económico.38 El Banco se debe a la distinción fin único y fines múltiples
Africano de Desarrollo analizó recientemente su junto con el lugar del embalse. Los datos su
experiencia en seis represas hidroeléctricas y gieren que todo el suministro de agua en grandes
encontró que sólo cuatro superaron la prueba de cantidades por encima de los objetivos planeados
viabilidad económica utilizando una tasa de des- se puede atribuir a represas de fines múltiples.
cuento del 10%.39 Esto es contrario a las tendencias de desempeño
para otros fines , caso en el que las represas de el caso de Aslantas, el incremento de distritos
fin único salen mejor paradas. En cuanto al locales ha motivado que se solicite a las autori-
tamaño del embalse, resulta claro por el estudio dades el suministro de más de 400 millones de
que cuanto más pequeña es el área del embalse,
más próximos al objetivo han sido los resultados, Gráfico 2.11 Promedios de proyectos de suministro real de
agua en grandes volúmenes frente a lo planificado
con la excepción de los 11 embalses de más de
100 kilómetros cuadrados. Estos embalses muy
grandes presentan suma variabilidad, que va Submuestra de suministro de agua: 29 represas
Porcentaje de represas
Cantidad de represas
tivos fijados. 5
15%
4
El mensaje principal respecto al suministro de
3 10%
agua que surge de los Estudios de Caso es que
2
incluso cuando no se planifica, la demanda de 5%
1
agua de las represas construidas para otros fines
va apareciendo en el curso del tiempo. En el caso 0 0%
Por debajo Por encima
de Tarbela, el agua del sistema fluvial río abajo del objetivo del objetivo
50
49
9
>1
-7
-8
-9
10
12
14
de la represa se desvía por medio de canales de
0-
50
75
90
0-
0-
5-
10
11
12
irrigación hacia Karachi para complementar otras Promedios de porcentajes reales frente a planificados por proyecto
fuentes de abastecimiento municipal de agua. En Fuente: WCD Cross-Check Survey
Gráfico 2.12 Suministro real de agua en grandes volúmens frente a lo planificado en el curso del tiempo
160 1 caso
2 casos
3 casos
140 4 casos
del objetivo
por encima
5 casos
120 6 casos
7 casos
% real frente a planificado
100
del objetivo
por debajo
60
línea de ajuste
40
20
0
11 55 10
10 15
15 20
20 25
25 30
30
(n=no. de represas) (n=21) (n=20) (n=16) (n=16) (n=12) (n=8)
litros diarios del embalse. sis similar del Banco Mundial encontró que casi
A los precios actuales,
las cobros por agua rara todos los 129 proyectos de suministro de agua y
vez resultan suficientes La muestra en el Estudio de de alcantarillado revisados tenían EIRRs por deba-
para recuperar los cos- Verificación mostró una ten- jo del 10%.43
tos tanto de capital dencia hacia subempleo de
como recurrentes en capacidad, que se refleja A los precios actuales, las cobros por agua rara
muchos países en más generalmente en un vez resultan suficientes para recuperar los costos
desarrollo
estudio síntesis de post eval- tanto de capital como recurrentes en muchos
uaciones en 1994 de 31 países en desarrollo. Las tarifas promedio en un
proyectos de suministro de agua e higiene públi- estudio del ADB oscilaban entre muy bajas en
ca por parte del ADB. La utilización de la capaci- Calcuta ($0.01 por metro cúbico) has $0.66 por
dad varió entre 33 y 80%. Aparte del hecho de metro cúbico en Cebú, Filipinas. Treinta y cinco
que las evaluaciones se realizaron en etapas tem- de las 50 compañías de servicio público en el
pranas en la vida de los proyectos, se sugirieron estudio cubrían sus costos de O & M por medio
una serie de causas para las tasas bajas de uti- de las tarifas que cobraban. La proporción de fac-
lización, incluyendo un crecimiento menor de lo turación de costos de O & M para 37 compañías
esperado tanto en población como en consumo de servicio público se incrementó de 1.03 a 1.12
per capita.41 durante 1991 a 1995, indicando un incremento en
viabilidad financiera para los costos recurrentes.44
Rentabilidad financiera y económica
Con todo, una serie de estudios que realizó el
Las represas de suministro agua de un solo fin en Banco Mundial han demostrado que las personas,
la Base de Conocimientos de la CMR muestran un incluso las de menos recursos, en países en
desempeño deficiente en términos financieros y desarrollo, a menudo están dispuestas a pagar
económicos. El análisis de las cifras de las estima- por servicios mejores de suministro de agua.45
ciones iniciales y de la evaluación para cuatro Por ejemplo, un estudio en Nigeria demostró que
represas de suministro de agua del Banco sobre una base anual los hogares pagan a vende-
Mundial y del ADB muestra que tres de ellas dores de agua más del doble de los costos de O
pasaron de un EIRR por encima del 10% a bas- & M de un sistema entubado de distribución.46
tante por debajo. En conjunto, las EIRR del grupo
disminuyeron en más del 6%. Represas para control de inunda-
ciones
El desempeño financiero y económico deficiente
de las grandes represas se aproxima más o Durante siglos las sociedades han construido
menos al del sector como un todo. Una síntesis compuertas y terraplenes para detener y controlar
del sector de hallazgos post los efectos de inundaciones. El propósito ha sido
Una preocupación cre- evaluación de 20 proyectos ocupar llanuras inundables para fines agrícolas,
ciente por el costo y la de suministro de agua e urbanos e industriales y disminuir cualquier ame-
eficacia de las grandes higiene pública del ADB naza para las vidas y la propiedad. La Base de
represas y otras medi- encontró que 18 proyectos Conocimientos de la CMR subraya dos perspecti-
das estructurales
conexas como respues-
tenían FIRRs reales que no vas muy diferentes en el desempeño pasado de
tas a largo plazo ante las cumplían con los FIRRs las represas a este respecto. La primera es cen-
inundaciones ha con- proyectadas y 17 de ellos trarse en forma restringida en el papel de las
ducido a apoyar la estaban por debajo del represas en cuanto a control de inundaciones y la
gestión integrada de las 10%.42 Estas clases de resul- segunda es un enfoque más amplio e integrado
inundaciones en contra- tados sectoriales los confir- de la gestión de las inundaciones como objetivo.
posición al control de las man otras fuentes. Un análi- La evidencia en la Base de Conocimientos confir-
mismas.
ma que si bien las represas han provisto benefi- Cuatro de los Estudios de
Las grandes represas en
cios importantes de control de inundaciones, Caso de la CMR ofrecen otros Japón han reducido
algunas han incrementado la vulnerabilidad de ejemplos más de control de dramáticamente la llega-
comunidades ribereñas ante las inundaciones. inundaciones, aunque ningu- da repentina de inunda-
Una preocupación creciente por el costo y la efi- na de esas represas se con- ciones en áreas pobladas
cacia de las grandes represas y otras medidas struyeron principalmente donde los ríos son
estructurales conexas como respuestas a largo para este fin. La represa excepcionalmente cortos
plazo ante las inundaciones ha conducido a apo- Tarbela regula un 16% del y con mucha pendiente,
y por lo tanto suscepti-
yar la gestión integrada de las inundaciones en caudal anual del río Indus. El bles a inundaciones
contraposición al control de las mismas. análisis en el Estudio de Caso repentinas.
sugiere que el pico temprano
Beneficios del control de inundaciones estacional de la inundación
en el Indus se redujo en un 20%, aunque hubo
Las grandes represas se utilizan para controlar poca disminución en el caudal río abajo durante
inundaciones mediante el almacenamiento de el evento tardío estacional de inundación de
todas las aguas de la inundación o de una parte 1992. De igual modo, los embalses en las cuencas
de las mismas en el embalse para luego descargar de Glomma y Laagen en Noruega regulan un 16%
el agua lentamente a lo largo del tiempo. Lo del caudal en esa cuenca, donde se ha logrado
usual es que la utilización principal de tales una mitigación de un 20% en el nivel pico de la
embalses es para almacenar una porción de la inundación. Una inundación importante en la
inundación con el fin de diferir o gestionar cuan- cuenca del Glomma y Laagen en 1995 indujo a la
do se produce el pico. Esto minimiza la probabili- creación de una Comisión Real de investigación.
dad de que picos simultáneos de inundaciones en Estudios muy amplios realizados en ese tiempo
afluentes diferentes lleguen al mismo tiempo al confirmaron que la operación de los embalses
curso principal del río, cono lo cual se disminuy redujo el pico de la inundación en 2 metros, con
la probabilidad de romper diques y superar otras la consiguiente disminución en ayuda de emer-
defensas contra inundaciones. El parámetro prin- gencia por la inundación y de pagos de compen-
cipal de desempeño para evaluar los beneficios saciones que el estado exige.
del control de inundaciones es, por tanto, hasta
qué punto se reduce el pico de la inundación. Recuadro 2.7 Protección de inundaciones en Japón
Los indicadores de los beneficios provenientes
Japón es uno de los cinco países principales en el mundo
del control de inundaciones incluyen disminu- en construcción de represas, y el control de inundaciones
ciones en el área inundada y prevenciones de es el fin principal de muchas represas en el país. Un 50%
cualquier pérdida consiguiente de vida, trastorno estimado de la población del Japón vive en zonas propen
social, impactos en la salud y pérdidas de sas a inundaciones, las cuales han afectado el 80% de las
municipalidades en los últimos 10 años. El río Chikugo en el
propiedad y económicas. Distrito Kyushu en Japón meridional tiene un canal en el río
principal de 143 km y un área de vertiente de 2.860 km2.
La represa Aswan High es un ejemplo de una En 1953 una inundación causó que se rompiera el dique en
represa que almacena la inundación. Puede alma- muchos lugares, lo cual produjo enorme daño en la zona
(143 personas muertas, aproximadamente 74.000 casas
cenar 1.5 veces el caudal anual promedio del río inundadas, y una quinta parte de la vertiente inundada).
Nilo y ha proporcionado un alto grado de protec- Posteriormente se construyeron las represas Matsubara y
ción al Nilo bajo simplemente deteniendo toda la Shimouke para control de inundaciones y generación eléc
inundación. Al mismo tiempo los aspectos benefi- trica. Las represas se han desempeñado bien; por ejemplo,
durante una inundación en 1982 la represa Matsubara redu
ciosos de inundaciones naturales, por ejemplo, jo la descarga pico del río en un 64% de un máximo de
restaurar la fertilidad de la llanura inundable, se 2.900 a 1.040 m3s.
han perdido, punto al que volveremos luego y Fuente: Berga, 2000. Contributing paper to
también en el capítulo 3.47 Thematic IV.4 Flood Management Options.
Takeuchi and Harada. 1999, p4.
responder a inundaciones, en lugar de sólo en persando sólo con lentitud y los cultivos que
función de control de inundaciones. quedaron no sobrevivieron. Otro ejemplo viene
de Polonia,donde las inundaciones de 1997
Las grandes represas con un componente de con- cubrieron un área tan grande como en 1934 pero
trol de inundaciones generan una sensación se anegaron tres veces más construcciones, 38
mayor de seguridad, lo cual conduce a estable- veces más puentes y 134 veces más kilómetros de
cerse en áreas propensas a inundaciones. Cuando carreteras.52
por fin llega la inundación excepcional, hay más
personas y propiedades de mayor valor en riesgo El elevado costo del control de inundaciones y de
que las que hubiera habido de otra forma. Los los daños a causa de las mismas en los EE UU,
daños, por tanto, pueden ser mayores que si las así como el cambio que se está dando de depen-
inundaciones hubieran seguido siendo eventos der del control de inundaciones a un enfoque
normales dentro del ámbito de experiencia y basado en la gestión de las inundaciones,se
conocimiento regulares. describe en el Recuadro 2.8. En muchos países, la
dependencia de medidas estructurales, incluyen-
En el caso de Nam Ngum mencionado antes, se do diques, conduce a la necesidad de invertir
le echó la culpa a la represa por una inundación constantemente en medidas adicionales a medida
importante de áreas agrícolas río abajo a pesar de que la sedimentación va disminuyendo la efectivi-
que había suavizado dos picos previos y dis- dad con el tiempo. Durante siglos, los diques en
minuido un tercer pico. Como el embalse no Vietnam han ido aumentando progresivamente en
había rebalsado por muchos años, las personas altura, a medida que el lecho del río va eleván-
habían desarrollado un falso sentido de seguridad dose debido a sedimentos acumulados que las
y no mantuvieron en buen estado los desagües. inundaciones depositan.53 La misma situación se
Al final las aguas de la inundación se fueron dis- da en China, donde después de siglos de constru-
ir diques, la altura de los mismos en algunos
Recuadro 2.9 Recuperación de costos en un plan con fines lugares en el río Yangtze es de más de 16 metros
múltiples. Grand Coulee y Proyecto de la Cuenca del Columbia por encima de la llanura inundable.54
En el caso de la represa Grand Coulee y del Proyecto conexo de
la Cuenca del Columbia, la intención fue que los ingresos por Represas con fines múltiples
hidroelectricidad subsidiaran los costos de capital por la irri
gación. A la Bonneville Power Administration (BPA), responsable
por el GCD, se le cobra el pago a la Tesorería de los EE UU por Muchas grandes represas satisfacen una serie de
los costos relacionados con la estructura hidroeléctrica (la repre fines con una sola instalación. Los proyectos con
sa y tres centrales) además de la parte de los costos asignados fines múltiples en la Base de Conocimientos de la
por irrigación que no pagan los que riegan. Estas cantidades se
calculan en dólares nominales sin incluir interés. Para 1998, los
CMR presentan muchas de las mismas limita-
costos totales de capital por la GCD y el CBP ascendieron a ciones en desempeño propias de proyectos de un
$1.93 mil millones. De ellos, la BPA ya había devuelto los costos solo fin y, en una serie de casos, lograron menos
hidroeléctricos de $1.1 mil millones. en relación con los objetivos que sus contrapartes
La parte de los costos remanentes asignados a la irrigación es de de un solo fin.
$674 millones. La última porción son los costos no reembolsables
de capital, tales como control de inundaciones, que cubre direc
tamente la Tesorería de los EE UU. De la parte de irrigación, la El Estudio de Verificación de la CMR muestra que
BPA es responsable por el 87% ($585 millones) y quienes riegan las represas con fines múltiples han tenido un
tienen que cubrir el restante 13% ($89 millones). Para 1998, elevado grado de variabilidad en cuanto a lograr
quienes riegan habían pagado $51 millones (en dólares no ajusta
metas físicas a través de la mayor parte de los flu-
dos por inflación). La BPA tiene programado ir pagando su parte
de los costos de irrigación durante 2009-45. Como los ingresos jos de beneficios. Como se indicó antes, los
por hidroelectricidad por la venta de electricidad de la GCD proyectos con un solo fin en la submuestra del
ascienden casi a $500 millones, es evidente que el proyecto Estudio de Verificación tienden a agruparse más
podría fácilmente cubrir costos bajo esos términos.
cerca de los objetivos planeados en cuanto a cal-
Fuente: WCD Grand Coulee Case Study
endario del proyecto y desempeño hidroeléctrico minos de sólo los costos y beneficios agregados
y en suministro de agua que las represas con por construirse incorporado a una estructura de
fines múltiples. Las excepciones fueron los irrigación, el componente hidroeléctrico daba un
proyectos de irrigación que presentaron poca índice de ganacia del 15.7%. Juntos, el índice de
diferencia entre proyectos con un solo fin o con ganancia para el proyecto con fines múltiples
fines múltiples en cuanto a variabilidad en el resultó ser 13.4%. Después de un exceso en cos-
desempeño. tos en términos nominales de un 37%, el grupo
de finalización del proyecto reportó una EIRR
El Estudio de Verificación también sugiere que los recalculada para el proyecto en 1985, incluyendo
proyectos con fines múltiples tienen excesos may- el control de irrigación, de 13.6%, aunque la
ores en costos y mayor variabilidad en estos validez de los cálculos de beneficios por irri-
excesos que los proyectos con un solo fin. Una gación la cuestionó un informe subsiguiente de
pequeña muestra de 12 proyectos con fines múlti- auditoría posproyecto.57
ples que financiaron el Banco Mundial, el AfDB y Los proyectos con fines
el ADB que la Comisión analizó indica que las En resumen, no sorprenden múltiples son por natu-
estimaciones de la EIRR en la evaluación estu- esas tendencias y pautas que raleza más complejos, y
vieron un 4% por debajo de las proyectadas en la van surgiendo de mayor vari- muchos experimentan
valoración. Esta cifra oculta una gran variabilidad, abilidad y menor desempeño conflictos operativos que
contribuyen al sub-
con cuatro de los proyectos con casi un 100% por promedio de los proyectos
desempeño en cuanto a
encima y por debajo.55 En la revisión del AfDB con fines múltiples frente a objetivos financieros y
de cuatro proyectos, sólo uno resultó viable los de un solo fin. Si bien las económicos.
financiera y económicamente.56 represas con un solo fin se
Como se comentó en secciones anteriores, los diseñan para una entrega
proyectos hidroeléctricos tienden a desempeñarse óptima de un beneficio particular establecido, los
relativamente bien en términos financieros en proyectos con fines múltiples están diseñados
tanto que los proyectos de irrigación suelen no para resultados menos que óptimos en todos los
recuperar los costos de O & M y de capital. En la beneficios buscados. Buscan maximizar la eficien-
práctica esto ha conducido a menudo al empleo cia económica alcanzada por medio de costos e
de instalaciones hidroeléctricas junto con un infraestructura compartidos del proyecto prop-
proyecto diseñado para irrigación, como una uesto. Al hacerlo, los proyectos con fines múlti-
forma de cubrir los costos de la infraestructura de ples son por naturaleza más complejos, y muchos
irrigación. El Estudio de Caso de la represa Grand experimentan conflictos operativos que con-
Coulee y del Proyecto de la Cuenca del Columbia tribuyen al sub-desempeño en cuanto a objetivos
de la CMR ofrece un ejemplo que ilustra los sub- financieros y económicos.
sidios transversales que suelen derivarse de estos
arreglos (ver Recuadro 2.9). Lo que resalta en la Base de Conocimientos de la
CMR es que estos objetivos menos que óptimos
En otros casos, agregar la hidroelectricicdad a una que se les fijan a proyectos con fines múltiples
instalación para irrigación es simplemente una no se consiguieran ni siquiera en el nivel desea-
forma de incrementar la rentabilidad económica do. Esto sugiere que es probable que se subes-
total de un plan. time hasta qué punto afecta el desempeño el con-
El diseño para la Represa Aslantas partió de esa flicto que se plantea como consecuencia de la
base. El análisis del componente irrigación como operación para beneficios múltiples.
proyecto independiente indicó un índice de
ganancia de 13%. Un proyecto hidroeléctrico
independiente se consideró un fuente de electrici-
dad no de menor costo, pero al analizarlo en tér-
más frecuencia fue abandono del proyecto (36%), ciones graves) serán muy parecidos a los pasa-
construcción de una represa con diseño nuevo dos. En algunos casos la serie temporal histórica
(19%) y reconstrucción total con el mismo diseño de datos hidrológicos es demasiado corta y quizá
(16%).59 no refleje fenómenos cíclicos. El cambio climático
ha introducido otro nivel de incertidumbre en
Cuando se construyen la mayoría de proyectos de cuanto a cambios en el caudal dentro de la vida
represas grandes, se presupone que los caudales útil de la mayor parte de las represas. La seguri-
fluviales en el futuro (derrames totales e inunda- dad de las grandes represas se ve afectada con
los cambios en la magnitud o frecuencia de even-
Gráfico 2.13 Tendencias en evaluaciones de seguri- tos extremos de precipitación. Estos cambios son
dad de represas sumamente inciertos, pero se espera que el cam-
bio climático conduzca (y quizá ya ha conducido)
Submuestra global: 105 represas a eventos más grandes y más frecuentes de pre-
110
cipitaciones extremas. Uno de los primeros estu-
90
dios en este campo concluyó que la descarga de
% de represas
70
la inundación durante 50 años en el río Severn,
50 en el Reino Unido, puede aumentar en un 20%
30 para 2050.60 Existe preocupación en cuanto si los
10 aliviaderos existentes pueden evacuar inunda-
0 ciones como esas en el futuro.
s
s
0
50
60
70
80
90
95
19
19
19
19
19
<1
Gráfico 2.14 Pérdida de almacenamiento actdivo Gráfico 2.15 Pérdida de almacenamiento activo
debido a sedimentación debido a sedimentación según tramo del río
80 40
60 30
40 20
ear
ste lin
de aju
Línea
10
20
0
0
es jo
es dio
)
pr o
as
pr ba
)
re alt
as
)
pr e
as
es
0 5 10 15 20 25 30 35 40 45
re m
re o
(2 amo
(9 ram
2 o
(1 m
Tr
T
a
6
Tr
Fuente: WCD Cross Check Survey Fuente: WCD Cross Check Survey
La Base de Conocimiento de la CMR indica que si Otros estudios confirman algunos de estos hallaz-
bien la sedimentación puede socavar el desem- gos. Datos de 42 represas en Marruecos indican
peño de un proyecto de gran represa, las condi- que el almacenamiento está disminuyendo a una
ciones, y por tanto la frecuencia con que se pre- tasa de 1.1% para embalses con volúmenes de
0 10 20 30 40 50 60 70 80 90
Los impactos en el ecosistema se pueden clasi- con una certidumbre decreciente, desde impactos
ficar en: de primer a tercer orden. Hasta la fecha los
esfuerzos por contrarrestar los impactos de las
• impactos de primer orden que implican las grandes represas en el ecosistema han tenido
consecuencias físicas, químicas y geomorfológicas éxito limitado. Esto se debe a los pocos esfuer-
de bloquear un río y alterar la distribución y peri- zos por entender el ecosistema y el alcance y nat-
odicidad naturales de su caudal; uraleza de los impactos, al enfoque inadecuado
• impactos de segundo orden que implican cam- en la evaluación incluso de impactos previstos y
bios en la productividad biológica primaria de al éxito solo parcial de las medidas para mini-
ecosistemas, incluyendo efectos en la vida vegetal mizar, mitigar y compensar.
fluvial y ribereña y en el hábitat río abajo, como
humedales; o Este capítulo describe la naturaleza de los
• impactos de tercer orden que implican impactos en general, a partir de los Estudios de
alteraciones en la fauna (como peces) debido a Caso, del Estudio de Verificación y de las
un efecto de primer orden (como bloquear la Revisiones Temáticas sobre Ecosistemas (II.1) y
migración) o a un efecto de segundo orden sobre Cambio Climático Global (II.2). Dado que
(como disminución en disponibilidad de planc- la Base de Conocimientos de la CMR describe una
ton). gran cantidad de impactos en ecosistemas, lo que
se pretende es sintetizar estos impactos agrupán-
Además, la modificación del ecosistema cambia el dolos como sigue:
ciclo bioquímico en el sis-
tema fluvial natural. Los • los impactos de los embalses en los ecosis-
embalses interrumpen el temas y la biodiversidad terrestre;
flujo río abajo de carbono • la emisión de gases de efecto invernadero aso-
orgánico, lo cual conduce a ciada con proyectos de grandes represas y de sus
emisiones de gases de efec- embalses;
to invernadero, como • los impactos de caudales alterados río abajo en
metano y dióxido de car- los ecosistemas y la biodiversidad acuáticos;
bono, que contribuyen al • los impactos de alterar el ciclo natural de inun-
cambio climático global. daciones en las llanuras de inundación aguas
abajo;
El estado actual de conocimiento indica que las • los impactos de las represas en la pesca río
grandes represas causan muchos impactos en los arriba, en los embalses y río abajo;
ecosistemas, casi siempre negativos.3 Estos • la mejora de ecosistemas mediante la creación
impactos en la naturaleza son complejos, variados de embalses y de otros medios; y
y a menudo profundos. En muchos casos las • los impactos cumulativos de una serie de repre-
represas han llevado a una pérdida irreversible de sas en un mismo sistema fluvial.
poblaciones de especies y de ecosistemas. Debido
a que los impactos en el ecosistema son muchos Hasta qué punto los esfuerzos por disminuir o
y complejos, resulta difícil ofrecer una predicción eliminar estos impactos se emprendieron en el
precisa y detallada de los cambios que es proba- pasado, se describe al final de cada análisis. La
ble que se produzcan a raiz de la construcción de subsección final contiene una evaluación ulterior
una represa o de una serie de represas. Basado de la experiencia pasada en cuanto a evitar, miti-
en la ubicación geográfica de la represa y del rég- gar, minimizar o compensar estos impactos.
imen natural del río, es posible ofrecer una medi- También se pasa revista a esfuerzos actuales para
da general de la clase y dirección de los impactos restaurar la función ambiental por medio de la
las emisiones brutas pueden ser considerables, y depender más de entradas de carbono desde la
posiblemene mayores que las alternativas térmi- cuenca a largo plazo y tienen una mayor estabili-
cas.11 Estas emisiones pueden cambiar significati- dad con el paso del tiempo, dependiendo de las
vamente en el curso del tiempo, a medida que va condiciones de la cuenca.
descomponiéndose la biomasa dentro de los
embalses durante los primeros años de embal- No basta con dejar establecido que un embalse
samiento. En otros casos, las emisiones pueden emite GHGs para poder evaluar el impacto de
una represa en el cambio climático global. Los
Gráfico 3.1 Emisiones brutas de gases de efecto invernadero
por embalses hábitats naturales (no perturbados por represas)
también pueden emitir GHGs (ver Gráfico 3.2). A
su vez, también pueden almacenar carbono o
Promedio de emisiones de GHGs(gCO2/m2/año)
Otros
Indonesia arroz en
terreno húmedo
Lagos naturales Ecosistemas forestales
Llanura de inundación
en el Amazonas
Tierras septentrionales
de turbas
Bosques tropicales
Bosques boreales
pre-represa con el fin de determinar el impacto sas tropicales que tienen poca capacidad instala-
neto de la misma.13 da y grandes embalses poco profundos tienen
más probabilidad de tener emisiones brutas que
Los Estudios de Caso de la CMR sólo proporcio- se acerquen a las de alternativas térmicas com-
nan datos acerca de emisiones de dióxido de car- parado con las que tienen embalses pequeños y
bono y de metano en el embalse Tucurui (ver profundos y una alta capacidad instalada.14
Reacuadro 3.2). Incluso en este caso no hay datos
acerca de las emisiones previas a la represa, lo Hasta la fecha, no ha habido intentos de mini-
cual hace imposible cualquier conclusión respec- mizar, mitigar o compensar estos impactos. La
to al efecto neto. Esto se aplica de modo más eliminación de vegetación antes de la inundación
general a otras represas que disponen de todavía es una alterantiva, pero los efectos netos de esta
menos información. Lo que se comprende en la actividad no se entienden bien. El resultado de
actualidad acerca de las emisiones sugiere que las las negociaciones globales acerca de cambio
represas poco profundas en zonas tropicales cáli- climático pueden influir en sanciones e incentivos
das tienen más probabilidad de ser emisoras futuros por emisiones netas de GHG en embalses.
importantes de GHGs que las repreas profundas
en zonas boreales. Ámbito de las emisiones brutas anuales de GHG
en el proyecto Hidroelécrico Tucurui y en cuatro
En el caso de represas hidroeléctricas, las repre- alternativas térmicas
Fuentes: aFeamside, 1995; bRosa el al, 1999; cFeamside, 2000; dIEA, 2000.
dales. Como se muestra en el Gráfico 3.3, la con- horas pico del día. Estos cambios en el caudal
strucción de la represa Glen Canyon en el río han alterado en gran manera el medio ambiente
Colorado en EE UU redujo los caudales promedio fluvial, creando temperaturas consistentemente
diarios durante el pico anual de setiembre de más bajas debido a la descarga de agua desde el
unos 2 000 m3/seg a unos 700 m3/seg debido a fondo del embalse. Un descenso general en la
las descargas de la represa para generar electrici- abundancia de peces nativos en el río Colorado
dad durante los períodos de demanda en las se atribuye en concreto a la descarga de agua fría
Gráfico 3.3 Modificación de regímenes anuales de caudal debido a una represa hidroeléctrica, río Colorado en Lee's
Ferry, EE UU
Caudal del cauce (1 000 pies cúbicos/seg)
b. . r. . n. l. . t. . .
ar ay c.
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Ab Ju go ct ov
Fe Ju Se Di
En
- -M - M - - A - -O -N
- 1- 1-
1-
1 1 1 1 1 1 1 1 1
Fuente: Información obtenida del Servicio Geológico de los Estados Unidos, 2000.
Gráfico 3.4 Fluctuación del régimen diario de caudal debido a operaciones hidroeléctricas en horas pico, río
Colorado en Lee's Ferry, setiembre
Caudal del cauce (1 000 pies cúbicos/seg)
et et et et et et et et t.
et
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-s -s -s -s -s -s -s -s
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0 -
20 22 23 24 25 26 29
17
1
27
18
21
28
3
19
15
16
de las grandes represas del estabilizar un área del lecho del canal que queda
Los hábitats modifica-
lugar.19 La población de disponible para el desarrollo de plantas acuáticas.
dos debido a grandes
represas con frecuencia peces Tandanus tandanus en Tanto en África como en Australia, la eliminación
generan ambientes que el río Murray de Australia de las grandes descargas naturales que limpiaban
son más propicios para desapareció debido a las el sistema han hecho posible el amplio desarrollo
especies exóticas de fluctuaciones frecuentes en de las malezas acuáticas como el jacinto de agua
plantas, peces, cara- el nivel de agua por causa (Eichhornia crassipes) y el helecho de agua
coles, insectos y ani-
de las descargas del embalse (Salvinia molesta).22 El Estudio Piloto del Río
males.
en respuesta a necesidades Orange documenta la colonización con caña
de los usuarios de agua río (Phragmites australis) de 41 000 ha de lecho flu-
abajo.20 vial que se ha producido como resujltado de cau-
dales estabilizados en dicho río.
En especial las represas hidroeléctricas de mucha
altura causan que el gas se sobresature cuando el Las vinculaciones biológicas también se extienden
agua fluye por encima del aliviadero. Esto causa de forma lateral lejos del río y paralelamente al
la muerte de peces debido a una situación pareci- mismo, difundiendo el efecto de los cambios en
da a la parálisis que puede afectar a lo los ríos hacia una franja de anchura variable.
buceadores que bucean demasiado profundo por Siempre que el caudal del río sea suficiente, otros
demasiado tiempo. El Estudio de Caso de Grand animales silvestres, como ciervos, antílopes y ele-
Coulee reporta que este es un problema especial fantes llegarán a beber, en especial en la estación
en el río Colorado en EE UU, donde los regu- seca/caliente, Muchas especies de aves y mur-
ladores han establecido una concentración máxi- ciélagos llegan volando a beber. Estos movimien-
ma total de gas disuelto para disminuir los tos laterales pueden alcanzar varios kilómetros a
impactos en los peces migratorios. partir del río. De este modo, muchas especies de
vida silvestre en una franja bastante ancha de tier-
Los hábitats modificados debido a grandes repre- ra a cada lado del río dependen del mismo, y
sas con frecuencia generan ambientes que son pueden verse afectadas cuando el caudal del río
más propicios para especies exóticas de plantas, se altera con la construcción de una gran represa.
peces, caracoles, insectos y animales.21 Estas De igual modo, los embalses largos que abarcan
especies no nativas que aparecen con frecuencia muchos kilómetros de valles río arriba se con-
compiten con las nativas y vierten en una barrera para las especies terrestres
acaban por modificar los que habitan ambas orillas y que antes podían
ecosistemas, que pueden cruzar el río.
volverse inestables, fomen-
tar vectores de enfer- Cuando las aguas de una cuenca se desvían hacia
medades o dejar de poder otra, se producen cambios en el volumen y esta-
sustentar los componentes cionalidad del caudal. Organismos nuevos de la
ambientales y sociales cuenca de origen pueden invadir la cuenca
históricos. receptora y competir con las especies nativas. Si
se desvía toda el agua de la cuenca origen, sin
En comparación con un río natural, los sistemas duda se producirán graves impactos en las
de raíces de las plantas aguas abajo de las repre- especies únicas o genéticamente diferentes. En
sas experimentan efectos disminuidos de arrastre, Sudáfrica, por ejemplo, el desvío del río Orange
las plantas mismas sufren menos estrés por hacia el río Great Fish condujo a un incremento
grandes descargas y disminuye la tasa de sextuplicado en el caudal, convirtiendo al río
migración por el canal, de manera que se puede Great Fish en permanente en vez de intermitente.
El Estudio de Caso del río Orange reporta que más la cantidad de sedimento que llega al delta.
una beneficiaria son las larvas del jején Simulium Como consecuencia de ello, gran parte de la
chutteri, que no tolera la desecación. Ante la costa del delta se va erosionando hasta de 5 a 8
ausencia de medidas de control, esta mosca que metros al año, aunque en algunos lugares supera
pica produce pérdidas en el ganado, disminuye el los 240 metros por año.24
empleo recreativo y molesta a los agricultores
locales. La consecuencia de la disminución de sedimento
también llega a grandes tramos de costa, donde
Los esfuerzos por minimizar los impactos de los el efecto erosivo de las olas ya no se ve frenado
cambios en el régimen de caudal han dependido con entradas de sedimentos de los ríos. Se estima
de medidas para restaurar el régimen de caudal que las costas de Togo y Benin se están erosion-
fluvial por medio de descargas ambientales de ando a una tasa de 10-15 metros por año debido
caudal (EFR, en inglés) (ver Recuadro 3.4). a que la represa Akosombo en el río Volta en
Ghana ha detenido el suministro de sedimento
Impactos de retener sedimentos y nutri- hacia el mar.25 Otro ejemplo es el del río Ródano
entes en el embalse en Francia, donde una serie de represas han dis-
minuido la cantidad de sedimento que transporta
La disminución en el transporte de sedimentos y el río hacia el Mediterráneo de 12 millones de
nutrientes en ríos aguas abajo de las represas toneladas en el siglo 19 a sólo de 4 a 5 millones
tiene impactos en la morfología de las llanuras de en la actualidad.26 Esto ha conducido a tasas de
inundación y de los deltas costeros y produce la erosión de hasta 5 metros anuales para las playas
pérdida de hábitat para peces y otras especies. de la regiones de Camargue y Languedoc, y se ha
Los cambios en la turbidez del agua fluvial necesitado un presupuesto de millones de dólares
pueden afectar en forma directa a la biota. Por para la defensa de las costas.
ejemplo, en la producción de plancton influyen
muchas variables, incluyendo la turbidez. Si ésta Las medidas para mitigar los impactos de retener
disminuye debido a que se encierra el agua en la sedimentos y nutrientes son limitadas. Donde
represa, puede intensificarse y producirse el
desarrollo de plancton en nuevas secciones de un Recuadro 3.4 Minimizar los impactos de los cambios en los cau-
dales fluviales: necesidades ambientales de caudal
río.
Por lo menos veintinueve países procuran minimizar los impactos eco
sistémicos de grandes represas con el empleo de EFRs para lograr obje
tivos predefinidos de mantenimiento del ecosistema. La práctica de EFRs
La disminución en el desplazamiento de sedimen- comenzó como un compromiso de asegurar un 'caudal mínimo' en el río
to desde la represa hacia aguas abajo conduce al (a menudo fijado en el 10% del caudal promedio anual). Desde entonces
se ha ampliado para incluir una definición de necesidades ecosistémicas
deterioro del canal fluvial.23 Esto puede conducir y un plan definido de descarga de caudal, que puede variar de año a año
o según la estación para satisfacer las necesidades río abajo tanto del
a la eliminación de playas y aguas estancadas que medio ambiente como de las personas. El nivel de EFR que se requiere lo
determina la necesidad de conservar río abajo ciertos componentes eco
brindan hábitat a peces nativos, y la disminución sistémicos, que con frecuencia tienen que ver con legislación nacional.
o eliminación de vegetación ribereña que propor- Los países que utilizan este método han reconocido que la disminución a
corto plazo en las ganancias financieras de un proyecto conduce a
ciona nutrientes y hábitat a especies acuáticas y menudo a una sustentabilidad mejor a largo plazo y a alcanzar objetivos
sociales más amplios para un medio ambiente más sano. Sin embargo,
de aves acuáticas entre otras. Bloquear ríos invari- esto representa una redistribución de los beneficios de un proyecto de
represa y por esto pueden oponerse a las EFRs los beneficiarios actuales,
ablemente resulta en un mayor deterioro de como operadores de plantas hidroeléctricas y de riego.
deltas costeros debido a la disminución de Entre las grandes represas de los Estudios de Caso de la CMR, sólo la
entradas de sedimentos. Por ejemplo, el lento Grand Coulee tiene un requisito de caudal ambiental, que consiste en una
descarga especialmente diseñada para aumentar el caudal para el
crecimiento del Delta del Nilo se invirtió con la salmón, evitando al mismo tiempo elevadas concentraciones de gas dis
uelto. Se está pensando en utilizar descargas planificadas para conservar
construcción del dique del Delta en 1868. En la los ecosistemas río abajo para el río Orange de Sudáfrica.
actualidad, otras represas en el Nilo, incluyendo Fuente: Brown et al, 1999, Contributing Paper
la Gran Represa Aswan ha disminuido todavía for WCD Thematic Review II.1
Ecosystems; Tharme, 2000
resulte factible, hacer fluir sedimentos puede for- migran de los ríos hacia el mar, como las
mar parte de un programa de manejo de descar- anguilas. Los adultos de la primera especie
gas y de inundaciones artificiales. migran río arriba para desovar y las crías bajan,
Obstruir la migración de organismos en tanto que ocurre lo opuesto con los segundos.
acuáticos Pero muchos otros peces de agua dulce suben
por los ríos o sus afluentes para desovar, en tanto
Como barrera física, la represa perturba el que las larvas gloquidias de mejillones de agua
desplazamiento de especies, lo cual conduce a dulce son transportadas por peces huéspedes.
cambios en la composición Para ayudar a contrarrestar el arrastre río abajo de
Como barrera física, la de especies río arriba y río sus larvas, insectos acuáticos adultos como la
represa perturba el
desplazamiento de
abajo e incluso a su pérdida. mosca de mayo y la mosca de cuerpo achatado
especies, lo cual con- Las especies que viven en se desplazan río arriba para poner sus huevos.27
duce a cambios en la ríos tienen varias pautas Las represas retienen estas migraciones en difer-
composición de migratorias. Entre ellas están ente grado.
especies río arriba y río los peces que migran del
abajo e incluso a la pér- mar hacia los ríos, como el El Estudio de Verificación de la CMR encontró
dida de especies.
salmón y los peces que que impedir el paso de especies de peces migra-
torios era el impacto ecosistémico más significati-
Recuadro 3.5 Medidas de mitigación: pasajes para peces
vo, registrado en más del 60% de los proyectos
para los que se obtuvieron respuestas sobre
Los pasajes para peces se utilizan con frecuencia como una medida téc asuntos ambientales. En el 36% de los casos, el
nica de mitigación para disminuir los impactos en los peces. Sin embar
go, muy pocas de las 400 grandes represas que hay en Australia tienen impacto de las grandes represas en peces migra-
alguna clase de pasajes para peces, y sólo se habían construido 16 en
las 450 grandes represas en Sudáfrica en 1994, y sólo el 9.5% de las 1 torios no se había previsto durante la planifi-
825 represas hidroeléctricas en EE UU tienen instalaciones río arriba para cación del proyecto.
el paso de los peces. Un ejemplo es la Idaho Power Company, que
construyó pasajes para peces en cada una de las represas en el complejo
Hells Canyon. Sin embargo, ninguna de ellas tuvo éxito y el salmón ya no Los peces migratorios requieren ambientes difer-
migra aguas arriba de la represa Hells Canyon.
entes para las fases principales de su ciclo vital;
El Estudio de Caso Glomma y Laager reporta que hay 34 pasajes para
peces en las 40 represas en esa cuenca noruega. De ellos sólo el 26% reproducción, producción de crías, crecimiento y
funcionan con 'buena eficacia', el 41% funcionan con menor eficacia, y maduración sexual. Muchas poblaciones de peces
hasta un 32% no funciona en absoluto. En general la eficacia se consid
era baja, y las migraciones de peces se ven gravemente afectadas. En la que migran del mar hacia los ríos, como el
represa Pak Mun en Tailandia, el estudio de caso documenta la ineficacia
de los pasajes para peces, en especial para las grandes especies migra
salmón y el sábalo, han muerto como resultado
torias en el Mekong, que llegan a tener hasta dos metros de longitud y no de represas que bloqueaban sus rutas migratorias.
entran en ranuras de 15x20 cm. Grand Coulee, Tucurui, Tarbela y
Aslantas no tienen pasajes para peces a pesar de que en los respectivos Las poblaciones de esturiones en el Mar Caspio
ríos hay especies de peces migratorios. ahora dependen de criaderos artificiales de peces
Incluso cuando se han instalado con éxito pasajes para peces, las migra para sus existencias (sobre todo de Irán), ya que
ciones se pueden demorar ante la ausencia de señales de navegación,
como fuertes corrientes. Esto causa estrés en la reserva de energías de las represas que construyó la antigua Unión
los peces, dado que los peces que migran del mar a los ríos, como el Sovética en ríos que desembocaban en dicho mar
salmón, no se alimentan mientras migran.
detuvieron las migraciones naturales para
Investigaciones recientes realizadas en Australia, EE UU y Japón han
demostrado que los pasajes para peces deben modificarse para satisfa desove.28
cer las necesidades de cada especie y de la situación concreta de cada
represa. No pueden simplemente considerarse como tecnología fácil
mente transferible, como lo demuestra el pasaje para peces de Pak Mun, Estudios detallados realizados en Norteamérica
que utilizó un diseño apropiado para el salmón que salta en corrientes indican que la construcción de represas es una de
montañosas, pero que fue ineficaz para especies que viven en un río de
curso lento como el Mekong. las principales causas de la extinción de especies
Fuentes: Australia en Blackmore, com.pers. 2000; Sudáfrica en Benade, de agua dulce. Por ejemplo, un estudio de los
com pers.. 1999; EE UU en Francfort et al, 1994; Executive Summary peces amenazados de Oklahoma sugirió que la
pviii; Collier et al, 1996, p22; Larinier, 2000 ; Contributing Paper for WCD
Thematic Review II.1 Ecosystems pérdida de hábitat en ríos causada por los
embalses había conducido a la pérdida de 55% nen las semillas, y la retención por represas en
de las especies afectadas por el hombre, en tanto las cabeceras de los ríos ha reducido la regen-
que otro 19% lo causaron represas que actuaron eración.30 A la inversa, se reconoce como una
como barreras para la migración de peces.29 Los causa principal de destrucción de bosques los
ejemplos mejor documentados de migraciones impulsos artifíciales que generan las descargas de
perturbadas de peces proceden del río Columbia las represas en el momento inoportuno, en térmi-
en EE UU, donde se han perdido muchas pobla- nos ecológicos. Por ejemplo, la Acacia xan-
ciones de salmón. El impacto de estas perturba- thophloea está desapareciendo del sistema
ciones en la productividad de la pesca se Pongolo debajo de la represa Pongolapoort,
describen más adelante. Sudáfrica, como resultado del régimen modificado
de inundaciones.31
Los pasajes para peces se suelen utilizar donde
se hacen intentos por mitigar el efecto de las El control de las aguas de inundaciones por
represas que obstruyen las migraciones de peces medio de grandes represas, que suele disminuir
(ver Recuadro 3.5). el caudal durante períodos de inundaciones natu-
rales y lo incrementa durante períodos secos,
Ecosistemas de llanuras de inun- conduce a una discontinuidad en el sistema flu-
dación vial. Esto, junto con la perdi-
da conexa de hábitats en las En África, el régimen
hidrológico modificado
La disminución de inundaciones anuales río abajo llanuras de inundación, nor-
de los ríos ha afectado
afecta la productividad natural de las zonas malmente tiene un impacto en forma negativa la
ribereñas, las llanuras de inundación y los deltas. negativo notable en la diver- agricultura, pesca, pasti-
Las características de las comunidades de plantas sidad y productividad de zales y bosques de las
ribereñas dependen de la interacción dinámica peces. La conexión entre el llanuras de inundación
de inundaciones y sedimentación. Muchas río y los hábitats en las lla- que constituían los
medios de vida y la cul-
especies ribereñas dependen de acuíferos superfi- nuras de inundación o aguas
tura de las comu-
ciales en llanuras de inundación que se recargan estancadas es fundamental en nidades.
durante eventos regulares de inundación. Las la historia vital de muchos
represas pueden tener impactos significativos y peces fluviales que han
complejos en comunidades de plantas ribereñas evolucionado para aprovechar las inundaciones
río abajo. Las descargas grandes pueden retardar estacionales y utilizar las áreas inundadas para
la intrusión de especies verdaderamente ter- desovar y alimentarse. Perder esta conexión
restres, aunque muchas plantas ribereñas han puede conducir a un descenso acelerado en la
evolucionado paralelamente con el régimen natu- productividad de la pesca local y a la extinción
ral de inundaciones y se han ido adaptando al de algunas especies. Además, el secar el cauce
mismo. del río inmediatamente debajo de las represas
puede constituir un problema grave.
Usualmente, las especies de árboles forestales
ribereños dependen de caudales fluviales y de La pérdida directa de reabastecimiento anual de
acuíferos poco profundos, y la estructura de la sedimentos y nutrientes como consecuencia de la
comunidad y la población de bosques ribereños retención río arriba se cree que ha contribuido a
tiene relación con las pautas espaciales y tempo- la pérdida gradual de la fertilidad de los suelos
rales de inundaciones en un lugar dado. Por en llanuras de inundación que habían sido pro-
ejemplo, los bosques de eucalipto de la llanura ductivas cuando se utilizaban en agricultura y en
de inundación del Río Murray, Australia, depen- agricultura de recesión. También se han constata-
den de inundaciones periódicas para que germi- do disminuciones radicales en especies de aves,
dependieron en parte de un programa funcional tuvo en gran parte las cantidades de salmón
de abastecimiento que no se cumplió en su totali- (aunque no la diversidad genética) en tramos río
dad. En Kariba se hicieron estimaciones para la abajo en EE UU.
pesca artesanal pero no para la pesca más pro- Los datos de antes y después de la construcción
ductiva comercial en aguas abiertas. de Tucuri ilustran la naturaleza cambiante de la
composición de especies y de la producción de
Por otra parte, en Tucurui se ha desarrollado una peces en las áreas río abajo, del embalse y río
pesca productiva no prevista. Además de la pro- arriba. Los datos experimentales de captura docu-
ducción comercial, se ha desarrollado una indus- mentan que la cantidad de especies que se
tria local de pesca deportiva alrededor del muy encontraron en cada una de las tres áreas ha dis-
buscado róbalo pavorreal, Cichla ocellaris (cono- minuido significativamente (en 30-50 especies)
cido en Tucurui como tucunaré). Kariba también después de embalsar las aguas. Los datos sug-
ha sido testigo de un desarrollo similar de una ieren que en total 11 especies ya no pueden
vigorosa pesca deportiva. En Grand Coulee, la encontrarse en estas áreas (ver Gráfico 3.5ª).
falta de pasajes para peces le quitó al salmón más Dentro del embalse y en menor grado río arriba,
de 1 000 kilómetros de zona de desove río arriba, las especies contienen en la actualidad más
y afectó a las tribus First Nations en EE UU y especies piscívoras a costa de las detritovívoras
Canadá, en tanto que un criadero de peces man- que eran más comunes antes de la construcción.
En términos de producción, la pesca río arriba
Gráfico 3.5 Disminución en cantidad de especies pero
aumento en productividad pesquera, Tucurui (a & b) del embalse permaneció estable por los primeros
10 años o más, pero ahora parece estar incremen-
tándose (ver Gráfico 3.5b). Por otro lado, la pesca
Antes del embalse de las aguas
Después del embalse de las aguas
río abajo ha presentado una tendencia descen-
dente continua. Sin embargo, la pesca en el
embalse ha aumentado diez veces en los últimos
Cantidad de especies
donde 80 años de regulación de ríos, construc- a una opción que debe ser
ción de más almacenamientos y desvío de agua estudiada caso por caso
del río Murray Darling ha disminuido el caudal respecto a si los impactos Submuestra global:
87 represas
medio que llega al mar a 21% del caudal que ecosistémicos de modificar
tenía antes de la regulación.47 aún más un río que ya tiene Antes de 1950 (3 represas)
• medidas para evitar los efectos negativos pre- La mitigación fue la respuesta practicada en más
vistos de una gran represa por medio de la selec- lugares para contrarrestar impactos ecosistémicos
ción de proyectos alternativos; en el caso de las grandes represas que se
• medidas para minimizar impactos mediante la incluyen en la Base de Conocimientos de la CMR.
modificación de características del diseño del Como se comentó antes, la mitigación ha fracasa-
proyecto, una vez se ha escogido una represa; do o funcionado sólo de manera esporádica en el
• medidas de mitigación que se incorporan al caso de operaciones de rescate de vida silvestre y
nuevo o existente diseño de represa o régimen de pasajes de peces (Recuadro 3.1 y Recuadro
de operación con el fin de disminuir los impactos 3.5). En la submuestra de 87 proyectos del
ecosistémicos hasta niveles aceptables; Estudio de Verificación para los que se habían
• medidas para compensar los efectos residuales registrado impactos ecosistémicos, se había
inevitables mediante la mejora de atributos eco- emprendido mitigación en menos de una cuarta
sistémicos en cuencas arriba de la represa o en parte de los impactos ecosistémicos previstos
otros lugares; y (10% de todos los impactos ecosistémicos ocurri-
• medidas para restaurar aspectos de ecosistemas dos). De estos proyectos, 47 también registraron
ribereños. la eficacia de las medias de mitigación aplicadas.
Quienes respondieron afirmaron que un 29% fun-
La opción primordial para evitar impactos eco- cionaron con eficacia, 40% no mitigaron el
sistémicos de grandes represas ha sido no con- impacto y un 40% fueron moderamente eficaces.
struir la represa. Esto ha recibido una base legal La conclusión que se puede sacar es que de
en Austria. Finlandia, Francia, Noruega, Suecia, hecho se mitigaron con eficacia sólo un pequeño
Suiza, EE UU y Zimbabwe, donde se han estable- porcentaje de los impactos ecosistémicos que se
cido provisiones para 'excluir' segmentos específi- produjeron, en tanto que el significado relativo
cos de ríos o cuencas ante regulaciones o desar- de estos impactos sigue sin conocerse.
rollos con el fin de protegerlos.50
Aunque se dan casos de una mitigación satisfac-
Una buena selección del lugar, como evitar con- toria, el éxito siempre depende de condiciones
struir grandes represas en el curso principal de rigurosas que incluyen:
un sistema fluvial, y un mejor diseño de represa
también desempeñaron papeles significativos en • una buena base de información y disponibili-
cuanto a evitar o minimizar impactos en una serie dad de personal profesional competente para for-
para permitir regímenes diferentes de operación especies donde hay varias represas en el mismo
para satisfacer metas ambientales (u otras). La río.
experiencia global demuestra que estas estruc- Los impactos ecosistémicos son más negativos
turas de muchos años de vida pueden utilizarse que positivos y han conducido, en muchos casos
para operar en forma diferente en el futuro a pérdidas irreparables de especies y ecosistemas.
respecto al pasado, a medida que las necesidades En el Estudio de Verificación, el 67% de los
y valores de la sociedad evolucionan y que se impactos registrados en ecosistemas fueron nega-
agregan otras represas en el área de la cuenca. tivos. Las consecuencias sociales de los impactos
ambientales se examinan en el Capítulo 4.
En algunos casos, se completa el diseño de la
represa antes de que las necesidades de caudal Los esfuerzos hasta la fecha por mitigar los
ambiental se hayan definido, y por ello no puede impactos ecosistémicos de grandes represas inclu-
cumplir con vertidos de agua de la cantidad y idas en la Base de Conocimientos de la CMR han
calidad requeridas. Cinco represas en el río encontrado un éxito limitado debido a la falta de
Colorado se han equipado ya con salidas de nivel atención prestada a prever y evitar impactos, a la
variable para sacar agua de la superficie del deficiente calidad e incertidumbre de las predic-
embalse, aumentar la temperatura del agua río ciones, a la dificultad de hacer frente a todos los
abajo y satisfacer las necesidades de los peces impactos y a la implementación y éxito parciales
nativos.56 de las medidas de mitigación. Más en concreto:
Al igual que en el caso de los impactos económi- El capítulo comienza con un breve repaso de los
cos de las grandes represas, los impactos sociales impactos sociales durante el ciclo de planificación
y ambientales de las mismas se pueden clasificar y ejecución del proyecto, con énfasis en los cos-
como ganancias o pérdidas para diferentes gru- tos y beneficios sociales, así cómo en los benefi-
pos sociales, ahora y en el futuro. El análisis de la cios económicos indirectos que acompañan a los
Base de Conocimientos de la CMR, y en particular proyectos de represas y a los servicios que
sus Estudios de Caso, indica que los grupos proveen. Luego se analizan en detalle los
pobres, vulnerables y las generaciones futuras es impactos en las personas desplazadas de sus ho
probable que sobrelleven una parte despropor- gares y de sus medios de subsistencia, los grupos
indígenas, las comunidades río abajo, el género, experimentan de vivir en una zona del posible
la salud humana y el patrimonio cultural. El análi- embalse. Este estrés psicológico no se puede
sis de los costos y beneficios de los proyectos de cuantificar en términos económicos, pero es un
grandes represas y de su distribución entre los problema real. En esta fase, los beneficiarios del
diferentes grupos en una sociedad conduce a proyecto incluyen a quienes dependen de los
conclusiones sobre equidad y sobre si es adecua- negocios que genera el proceso de planificación,
do el enfoque de tipo 'hoja de balance' para eval- como contratistas, consultores y obreros emplead-
uar las grandes represas. Luego se describen ini- os en el proyecto. En el caso de países en desar-
ciativas que se ocupan de las preocupaciones en rollo, sobre todo los más pequeños con una
cuanto a equidad, para terminar con conclusiones 'industria de la represa' limitada, con frecuencia
del capítulo. han sido empresas consultoras extranjeras las que
han realizado los estudios preparatorios.1
Impactos socioeconómicos durante
el ciclo de planificación y ejecución Construcción
de un proyecto
Durante el período de construcción, los proyectos
Debido a las diferencias en clases, tamaños y ubi- de represas necesitan una
caciones de las grandes represas incluidas en la gran cantidad de obreros no En la etapa de planifi-
cación y diseño, un
Base de Conocimientos de la CMR, resultan limi- especializados y una cantidad
impacto social impor-
tadas las generalizaciones en cuanto a impactos más pequeña pero significati- tante es la demora entre
socioeconómicos de las represas y en muchos va de mano de obra especial- la decisión de construir
casos se cuestionan la naturaleza o importancia izada. Por esta razón durante una represa y el comien-
de los mismos. Esta sección ilustra y describe en esta fase se crean puestos de zo de la construcción.
forma somera los costos y beneficios sociales, y trabajo de ambas clases. Los Esto puede conducir a
que haya comunidades
los costos económicos indirectos que se asocian Estudios de Caso de la CMR
que vivan por décadas
con los ciclos de planificación y ejecución de un reportan que Kariba y Grand privadas de inversiones
proyecto, con una atención especial a aquellos Coulee emplearon entre 10 en desarrollo y bienestar.
que acompañan a la provisión de servicios rela- 000 y 15 000 trabajadores
cionados con represas. cada una. Durante el período
pico de construcción, en Tarbela la fuerza laboral
Planificación y diseño que se utilizó fue de unos 15 000, que ayudaron
a construir infraestructura para proyectos
En la etapa de planificación y diseño, un impacto nacionales posteriores de desarrollo. Aunque la
social importante es la demora entre la decisión mano de obra especializada suele tomarse del
de construir una represa y el comienzo de la con- mercado laboral nacional, también suelen partici-
strucción. A menudo se habla de las represas par en esta fase contratistas internacionales. La
años antes de pensar en serio en el desarrollo de construcción de represas y de la infraestructura
un proyecto y, una vez se ha seleccionado el conexa aporta beneficios significativos a los
lugar, puede producirse una especie de 'con- empleados y accionistas de las compañías dedi-
gelación de la planificación', lo cual hace que cadas a la construcción y al suministro de equipo
gobiernos, empresas, agricultores y otros se y materiales.
muestren renuentes a hacer más inversiones pro-
ductivas en zonas que podrían luego anegarse. El efecto beneficioso en las comunidades locales
Las comunidades pueden vivir por décadas pri- suele ser pasajero debido al impacto vibrante de
vadas de inversiones en desarrollo y bienestar. corta duración de la economía de la construcción
Un problema conexo es el temor que muchos en lugares donde se construyen represas. Con
Como en el caso de la mejora de los medios de Se cuestiona el papel de las represas en cuanto a
subsistencia, a menudo no se cuantificaron los mejorar la nutrición y la seguridad alimentaria.
impactos más amplios de los proyectos de irri- Los incrementos en producción de alimentos
gación en el desarrollo rural y regional. Las repre- debido a la agricultura de irrigación pueden con-
sas, junto con otras inversiones económicas, gen- ducir a efectos tanto en ingresos como en pre-
eran beneficios económicos indirectos dado que cios, ya que las familias de agricultores en las
los gastos en el proyecto y los ingresos proce- zonas de irrigación incrementan su poder adquisi-
dentes del mismo conducen a más gastos e ingre- tivo y el precio de alimentos básicos disminuye
sos en la economía local o regional. Los Estudios para las familias citadinas (y que no son de
de Caso de la CMR ofrecen ejemplos de estos agricultores). Para estas familias la agricultura de
beneficios 'multiplicadores' que se derivan de irrigación e, implícitamente, las grandes represas
proyectos de irrigación. En el caso de Grand para irrigación pueden haber contribuido a una
Coulee, la agroindustria y las comunidades locales mayor seguridad alimentaría y una mejor nutri-
prosperaron debido a que la producción con ción de las familias.
riego rindió efectos multiplicados de 1.5-1.7. De En el plano nacional, los niveles de nutrición
aumentaron en los 25 años desde 1970 en un la represa pueden, como consecuencia de ello,
14% en India y en un 30% en China.3 Estos país- tener que hacer frente a precios más altos de los
es son dos de los mayores constructores de alimentos y a una menor seguridad alimentaría.
represas para irrigación. Sin embargo, el alcance
real de la contribución de las grandes represas a Hidroelectricidad
estas mejoras resulta difícil de determinar. El
Estudio de Caso de India calcula que el porcenta- Los nuevos servicios eléctricos que proporcionan
je del aumento total en producción de alimentos las represas han beneficiado a poblaciones
entre 1950-1993 que se puede atribuir a que se urbanas y a otras conectadas a los sistemas de
agregaron tierras con la irrigación es de 10%. El distribución eléctrica. De ordinario, en países con
estudio no evalúa el alcance de las ganancias en bajos niveles de servicios eléctricos, incluso
productividad derivadas del acceso a agua para pequeños insumos eléctricos aportan mejoras sig-
regar. La Central Water Commission de India nificativas en el bienestar de las personas. La
coloca el porcentaje en 30%. En los últimos 50 experiencia en los asentamientos informales
años India ha logrado un excedente marginal en (favelas) en São Paulo, Brasil, ilustra los benefi-
cuanto a disponibilidad de alimentos per cápita. cios sociales y ambientales que aportan los servi-
En términos porcentuales, India también vio un cios eléctricos a las personas (ver Recuadro 4.1).
descenso en el porcentaje de la población rural Al igual que en São Paulo, se están utilizando
bajo el umbral de pobreza. Sin embargo, durante cada vez más medidas de índole política para lle-
este período la cantidad total de personas bajo el var la electricidad a los sectores más pobres de la
umbral de pobreza, es decir, sin capacidad para población. Los barrios marginados en Mambai en
comprar alimentos, aumentó de 180 millones a India, Manila en Filipinas y otras ciudades y
300 millones. 4 Una vez más, no se conoce el poblados en el mundo en desarrollo son otros
impacto preciso de las represas en estas cifras. tantos ejemplos de dichos esfuerzos.
Las estadísticas nacionales ocultan variaciones Recuadro 4.1 Llevar electricidad a las favelas de São
Paulo, Brasil
locales significativas. Preocupa que las personas
Entre 1973 y 1993, las favelas de São Paulo crecieron de unos 700 000
en áreas deficitarias en alimentos estén desprote- habitantes a más de 2 millones. Al principio, losasentamientos precarios
gidas en cuanto a acceso a cereales básicos y disponían sólo de alguna que otra conexión eléctrica ilegal, en parte
porque la compañía eléctrica no había previsto la electrificación de tales
paguen precios más altos que los que viven en viviendas y en parte porque las autoridades municipales pensaban que la
mejora de las favelas condonaría la ocupación ilegal de la tierra.
áreas con excedentes de alimentos. Contribuye a
Para 1978, la ciudad y la compañía eléctrica, Electropaulo, alcanzaron un
estas preocupaciones la tendencia que tienen los acuerdo para conectar algunas favelas a la red utilizando unas unidades
planes de grandes represas a conducir a la pro- simplificadas de instalación y sin medidores. A los consumidores se les
facturaba una cantidad fija, que era subsidiada, por un consumo mensual
ducción de más cultivos para la venta que lo que fijo de 50 kWh, suficiente para un par de bombillos y una radio o algún
otro aparato doméstico..El costo de medir se consideró demasiado ele
se previó durante la planificación y menos cul- vado para niveles tan bajos de utilización.
tivos de alimentos (como se indicó en el Capítulo Para 1983, unos 100 000 ranchos estaban ya conectados, y la calidad de
2). Producir más cultivos con valor monetario es vida mejoró. Con una mejor iluminación se simplificaron las tareas de
limpieza y mantenimiento de las viviendas y de cuidar de los niños y
una decisión racional para los agricultores comer- enfermos. Sin humo de velas ni de lámparas de keroseno mejoró la
salud. Las personas comenzaron a utilizar televisores, planchas y refrige
ciales que pueden preferir comprar los alimentos. radores. Donde se ofrecían servicios de agua, también se volvieron
comunes las duchas. Para los precaristas, un beneficio importante fue
Una vez que los agricultores pobres alcanzan la recibir facturas con su nombre y dirección, lo cual les significó un cierto
autosuficiencia familiar en alimentos, probable- reconocimiento social al igual que acceso a crédito.
mente escogerán producir excedentes para el Una década más tarde, el consumo de electricidad por unidad familiar
había aumentado a 175 kWh. Se habían mejorado mucho muchas de las
mercado y, por tanto, adoptar cultivos de más viviendas, y los servicios eran más confiables. Algunos demógrafos
atribuyen el fuerte descenso en la tasa de crecimiento de la población, de
valor. La preocupación es que las personas que 3.8% por año a 1.4% en la actualidad, a la adopción de nuevos valores
no participan en el proyecto de irrigación o que culturales que se difundieron gracias a la televisión, que la electricidad
puso a su disposición.
quedan marginadas debido a la construcción de
Fuente: Boa Nova and Goldenberg, 1999.
medios de subsistencia, tanto arriba como abajo dependiendo de la causa próxima. En el caso de
de las represas, han sido particularmente devasta- la pérdida de vivienda y de medios de subsisten-
dores en Asia, África y América Latina, donde los cia debida al llenado de un embalse, los impactos
sistemas fluviales existentes sustentaban las sociales son bastante inmediatos. Las implica-
economías locales y la forma cultural de vida de ciones para los medios de subsistencia río abajo,
una población muy vasta compuesta de comu- sin embargo, salen a relucir sólo después de que
nidades diferentes. se completa la construcción de una represa. En
este momento pueden prpoducirse con rapidez,
El desplazamiento se define aquí como incluyen- como en el caso de cambios en el caudal y su
do tanto el 'desplazamiento físico' como el impacto en la agricultura de recesión, o lenta-
desplazamiento (privación) de 'medios de subsis- mente, como con los cambios físicos y químicos
tencia. En sentido estricto, el desplazamiento pro- que se convierten en deterioro de funciones eco-
duce el desalojo físico de personas que viven en sistémicas y en perdida de biodiversidad.
el área del embalse o de otro proyecto. Esto se
produce no sólo a causa del llenado de embalses Escala del desplazamiento físico
sino también de la instalación de estructuras del
proyecto y de infraestructuras conexas. La Base La Base de Conocimientos de la CMR confirma
de Conocimientos de la CMR constata que con que hay muchas represas que han causado
demasiada frecuencia el desplazamiento físico es desplazamiento físico, y de hecho que la con-
involuntario e implica coerción y fuerza, y en strucción de grandes represas ha desplazado físi-
algunos pocos casos incluso quitar la vida. camente a decenas de millones de personas en
El momento de estos impactos sociales varía, Fuente: Cernea, 1999; Cernea, 2000; Cernea y
Guggenheim, 1993; McDowell, sin fecha; Scudder, 1997a,b.
tanto directa como indirectamente (ver Recuadro cuenta como afectados las
Con frecuencia, no se
4.3), y se ha dado una comprensión inadecuada comunidades ubicadas río suelen contar ni tomar
de la naturaleza y amplitud de los impactos nega- abajo de la represa, quienes en cuenta para reasen -
tivos. En todos los Estudios de Caso de la CMR, no tenían tierra o título legal tamiento las personas
las evaluaciones iniciales de los proyectos no a la misma, los grupos indí- físicamente desplazadas
tomaron en cuenta a todas las personas afectadas. genas y los afectados por la por canales, centrales
El nivel de subenumeración oscila entre 2 000 y infraestructura del proyecto eléctricas y medidas
conexas de compen-
40 000 personas. Ejemplos tomados de proyectos (y no sólo del embalse). sación como reservas
de grandes represas en África incluyen el proyec- naturales.
to hidroeléctrico trinacional Ruzizi en Zaire, Entre los evaluados, la com-
Rwanda y Burundi, la represa Funtua en Nigeria pensación ha ido a parar nor-
y el embalse Kiambere en el río Tana en Kenya, malmente sólo a quienes poseen título legal,
y presentan discrepancias que van desde 1 000 dejando por fuera a una gran cantidad de per-
hasta 15 000 personas.11 De otras regiones sonas, con frecuencia las más pobres, que depen-
provienen observaciones parecidas. 12 Entre los den de recursos comunes, como bosques y pasti-
proyectos financiados por el Banco Mundial, la zales, para su subsistencia. En los Estudios de
cantidad real de personas que hubo que reasentar Caso de la CMR sobre Grand Coulee, Tarbela,
fue 47% mayor que la estimación hecha en el Aslantas y Tucurui, se constata que se compensó
momento de la valoración.13 por la pérdida de sus tierras y medios de subsis-
tencia a quienes tenían un título legal. Con estos
El Estudio de Verificación de la CMR pone de criterios para ser elegibles, los grupos indígenas y
manifiesto una tendencia similar hacia la subesti- las minorías étnicas sufren de manera despropor-
mación por cuanto se reasentó un 35% más de cionada ya que carecen de ciudadanía, de dere-
personas que lo planeado en un principio. Esta chos de tenencia de la tierra o de posesión. Una
cifra debe representar un límite inferior en el quinta parte de quienes fueron físicamente
error en las represas incluidas en el Estudio de desplazados por la represa Kao Maem en
Verificación, dada la poca confiabilidad de las Tailandia pertenecían al grupo étnico Karen.
estimaciones. Los datos que suministraron las Como no tenían permisos de residencia legal, se
ONGs como parte de la revisión externa del los consideró no elegibles para ser reasentados.14
Estudio de Verificación confirman este punto de
vista, ya que se cuestionaron muchas de las cifras Con frecuencia, no se suelen contar ni tomar en
reales en cuanto a físicamente desplazados. cuenta para reasentamiento las personas física-
mente desplazadas por canales, central eléctricas
Grupos afectados que no han sido conta- y medidas conexas de compensación, como
dos ni compensados reservas naturales. Ejemplos de esta clase se
encuentran en todo el mundo, incluyendo
Los estudios y categorización de las personas Sulawesi, Indonesia; el Programa de Desarrollo
que van a ser afectadas por las represas en gen- Mahaweli, Sri Lanka; y el proyecto Sardar Sarovar,
eral han sido inadecuados. La dimensión de la India.15 Con frecuencia no se paga más compen-
definición de los afectados ha sido limitada, y no sación a los afectados por esos componentes adi-
siempre se ha determinado la totalidad de los cionales de un proyecto.16
grupos afectados. Las categorías principales que Aunque no todas las grandes represas han impli-
se han excluido de las evaluaciones incluyen los cado desplazamiento físico, sería mucho más raro
sin tierra, las comunidades río abajo y los grupos encontrar un río cuya función natural no utilicen
indígenas. Los Estudios de Caso de la CMR mues- o valoren de algún modo las personas. Y en
tran que, en la fase de diseño, no se tomaron en muchos casos en los trópicos tan densamente
poblados, las grandes represas conducirán al madas pidieron ser reasentadas, y el resto prefirió
desplazamiento tanto físico como de medios de compensación monetaria. De estas, 49 se consid-
subsistencia. Por ejemplo, la represa Urrá 1 en la eraron elegibles y posteriormente recibieron
parte alta del Río Sinú en Colombia desplazó a 12 viviendas nuevas. En el caso de Tucuruí, de los
000 personas pero también afectó gravemente a grupos indígenas físicamente desplazados solo los
60 000 pescadores en la parte baja, donde la Parakaná fueron reasentados; no se tomó en
población de peces disminuyó drásticamente cuenta para fines de reasentamiento al otro grupo
como consecuencia de la represa.17 indígena que perdió la tierra.
El Estudio de Caso de la CMR sobre Tarbela No se ha producido casi ninguna o ninguna par-
reporta que de las 96 000 personas físicamente ticipación significativa de las personas afectadas
desplazadas enumeradas para esa represa en en la planificación e implementación de proyec-
Pakistán, dos tercios eran elegibles para sustitu- tos de represas, incluyendo el reasentamiento y la
ción de tierra agrícola en las provincias de Punjab rehabilitación. El proceso de reasentamiento se ha
y Sindh. De éstas, unas 2 caracterizado por una reubicación involuntaria,
No se ha producido casi 000 familias o más o menos traumática y diferida, así como por una negación
ninguna o ninguna par- unas 20 000 personas no de oportunidades de desarrollo por años y a
ticipación significativa de
las personas afectadas recibieron tierra cuando la menudo décadas. 22 Para millones de personas en
en la planificación e cantidad de tierra que todos los continentes, el desplazamiento básica-
implementación de proveyó Sindh resultó insufi- mente se ha producido por medio de coerción
proyectos de represas, ciente. En el caso de oficial.23 El ejemplo más destacado proviene de
incluyendo el reasen- Aslantas, sólo 75 de las 100 uno de los primeros proyectos de represa, Kariba,
tamiento y la rehabi- familias desplazadas esti- donde la resistencia del pueblo Tonga acabó con
litación.
la muerte de ocho personas por armas de proyecto Sri Sailam en India y el Kao Laem en
fuego.24 El desplazamiento de personas en el Tailandia.31 Se han dado demoras en las medidas
proyecto Sri Sallam en India en 1981 también se de compensación, en títulos de propiedad de la
consiguió por la fuerza.25 El desalojo de personas tierra y de las viviendas y en la provisión de ser-
en el lugar de la represa Chixoy en Guatemala vicios básicos. Entre los casos que ilustran demor-
acabó con la matanza de unas 376 personas Maya as excesivas, del orden de 5 a 15 años, se
Achi del área que iba a ser anegada.26 Durante la incluyen la represa Aswan High en Egipto, la
construcción de la represa Miguel Alemán en Nangbeto en Togo, la Akosombo en Ghana, la Itá
México, empleados de la Comisión del río en Brasil y la Bhumibol en Tailandia.32
Papaloapan incendiaron las viviendas de 21 000
indios Mazatec que se habían negado a salir.27 En Los lugares de reasentamiento con frecuencia se
otros casos, como la inundación de 162 pueblos escogen sin referencia a la disponibilidad de
cuando se llenó la represa Bargi sin previo aviso, oportunidades para medios de subsistencia o de
las autoridades han recurrido al desalojo con el preferencia de las mismas personas desplazadas.
llenado de embalses antes de la fecha de salida Con frecuencia se les ha impuesto que se reasien-
de los desplazados. 28 ten en áreas sin recursos y ambientalmente dete-
rioradas alrededor del embalse. Esas tierras
La compensación en dinero es el instrumento perdieron rápidamente su capacidad para susten-
principal para proporcionar los beneficios del tar a la población reasentada. Entre los primeros
reasentamiento, pero se ha diferido e, incluso casos está el proyecto Liu-Yan-Ba en el Río
cuando se paga a tiempo, de ordinario no ha lle- Amarillo en China, que desplazó a 40 000 per-
gado a sustituir los medios perdidos de subsisten- sonas de valles fértiles y las reubicó en tierras
cia. Se entiende que la compensación se refiere a altas barridas por el viento. La erosión y la pérdi-
medidas específicas que buscan cubrir las pérdi- da de fertilidad condujo en última instancia al
das que han sufrido las personas afectadas por abandono de tierra agrícola recuperada con
una represa. Suele darse como un solo pago en mucho esfuerzo, y la drástica disminución de tier-
dinero o en especie por la tierra, la vivienda u ra agrícola condujo a pobreza extrema.33
otros bienes.29 Los Estudios de Caso de la CMR Experiencias similares se han registrado en Hoa
muestran que no recibieron compensación las Binh en Vietnam, Sirindhorn en Tailandia, Batang
comunidades río abajo afectadas por la pérdida Ai en Sarawak Malasia y en otros países de Asia
de vegetación en llanuras inundables y de pesca Oriental donde se cultiva arroz y que tienen
en la represa Tucurui en Brasil y en Tarbela en grandes poblaciones rurales. 34
Pakistán. Los pueblos indígenas Gavaio da
Montanha, cuyas tierras se vieron afectadas por La pérdida de tierra de cultivo y la incapacidad
las líneas de transmisión en el proyecto Tucurui, para conseguir sustitutos de suficiente calidad han
en un principio no fueron tomados en cuenta afectado de manera significativa a grupos indíge-
para ninguna compensación, aunque más ade- nas y a campesinos agricultores. Entre los ejemp-
lante recibieron compensación monetaria. En los los están los indios Chinantec y Mazatec
casos de las represas Aslantas (Turquía), Tarbela desplazados por las represas Miguel Alemán y
(Pakistán) y Kiambere (Kenya) las personas afec- Cerro de Oro en México; los grupos Kuna y
tadas no recibieron compensación suficiente para Embera en Panamá; los Parakana, Asurini y Gavio
comprar otra tierra. 30 da Montanha en Brasil; y los Tonga en Zambia y
Zimbabwe.35
Además, ha habido muchos casos que ilustran la
compensación insuficiente, la mitigación inade- La sustitución de tierra agrícola, de servicios bási-
cuada y la falta de recursos, incluyendo el cos y de infraestructura en los lugares de reasen-
pobreza.44 Y en la India, la simple magnitud del ger los derechos de las personas afectadas. Por
desplazamiento ha convertido el reasentamiento ejemplo, el Reservoir Resettlement Act de China
en una tarea abrumadora para el proyecto Sardar especifica los derechos de las personas afectadas
Sarovar (ver Recuadro 4.3). Desde el comienzo y define las obligaciones del Estado y los proced-
del proceso de reasentamiento en 1984, menos imientos para resolver conflictos y corregir las
del 20% de las personas reconocidas como quejas.46 Cambios recientes en las políticas de
desplazadas han sido reasentadas.45 China sirven como un modelo interesante para
otros países. Minimizar el desplazamiento es otra
Elementos para una mitigación y resulta- condición que facilita poder tratar de manera efi-
dos positivos de desarrollo y reasen- caz las necesidades de reasentamiento.
tamiento
En algunos casos, los proponentes de un proyec-
El empobrecimiento de personas afectadas se ve to se han esforzado por reasentar a personas
cada vez más como algo inaceptable pero tam- como comunidades para minimizar los trastornos
bién como innecesario, dado que existe una socioculturales. En el proyecto Kainji, Nigeria, se
amplia gama de oportunidades disponibles para tomaron medidas para manten-
Para que se dé un resul-
que se beneficien no sólo los reasentados sino er la cohesión e identidad de la tado positivo, se
todas las personas afectadas. Esto interesa a todos comunidad.47 Los insumos de requieren varias condi-
los grupos implicados por cuanto las personas las ciencias sociales tuvieron ciones que facilitan el
afectadas, como beneficiarias, vienen a sumarse a una fuerte influencia en cuanto reasentamiento como
la cantidad de beneficios del proyecto, en tanto a determinar el resultado. política de desarrollo
que disminuyen los costos. El problema de con- Estudios demográficos y socio- con legislación que lo
sustente, una combi-
vertirlos en beneficiarios no radica en las per- culturales base desempeñaron nación de provisiones de
sonas afectadas, que una y otra vez han un importante papel en cuanto medios sostenibles de
demostrado su capacidad para responder ante a informar a los planificadores subsistencia, vigorosa
oportunidades cuando se les presentan,.sino en la acerca de las características participación y respons-
insuficiencia de las leyes, políticas, planes, capaci- sociales y culturales peculiares abilidad comunitarias y
dad financiera y voluntad política de los gobier- de quienes vivían en las áreas compromiso de parte del
gobierno y de los pro-
nos y de las autoridades del proyecto. propuestas de impacto. motores del proyecto.
Resulta evidente la relación inversa entre la En los casos en que se negociaron paquetes de
dimensión del desplazamiento y la posibilidad de compensación con personas afectadas por el
llevar a cabo un reasentamiento en forma adecua- proyecto y con otros grupos implicados, el proce-
da. Para que se dé un resultado positivo, se so ha conducido a menos casos de injusticia y a
requieren varias condiciones que lo faciliten, mejores resultados para el proceso de reasen-
como un bajo nivel de desplazamiento, el reasen- tamiento. Incluso cuando no todos vean la com-
tamiento como política de desarrollo con legis- pensación negociada como la opción más ade-
lación que lo sustente, una combinación de pro- cuada y eficaz, las personas afectadas tienden a
visiones de medios sostenibles de subsistencia sentirse más satisfechas por haber participado en
basados en la tierra o en otros recursos, vigorosa el proceso de negociación, como lo atestigua el
participación y responsabilidad comunitarias y programa de reasentamiento de Zimapan en
compromiso de parte del gobierno y de los pro- México.48 En el caso del proyecto hidroeléctrico
motores del proyecto. Mubuku en Uganda, se realizaron reuniones para
consulta pública con el sistema de consejos
Es importante establecer un marco legal que rija locales del país y con líderes comunitarios para
el proceso de desplazamiento si se quiere prote- identificar y valorar la tierra.49 Esto minimizó el
desplazamiento al permitir ajustes en cuanto al intentos más positivos para aprender de la experi-
trazado de canales. encia pasada en reasentamientos. En el caso de
Ghana, con el beneficio de la continuidad admin-
El plan que desarrolló el gobierno chino para las istrativa de la Volta Resettlement Authority, los
personas afectadas por la represa Siaolangdi brin- planificadores de la represa Kpong pudieron evi-
da un ejemplo de una estrategia integrada que tar algunos de los errores cometidos antes en
combina actividades basadas en la tierra y otras Akosombo.52 Aunque el marco legal en relación
para asegurar los medios de subsistencia.50 Los con la tierra y el reasentamiento es abarcativo y
planes de reasentamiento se centran en desarrol- se han notado mejoras en Kpong, no se pusieron
lar las habilidades de los afectados negativamente en práctica con éxito todas las buenas intencio
por medio de inversiones importantes para ense nes.53 La experiencia de China en reasentamien-
ñar habilidades nuevas y pertinentes de las que tos antes de 1980 fue inadecuada en muchas for-
hay demanda en la economía local y regional, en mas, y la nueva política trató de mejorar. Queda
mejorar habilidades existentes, y en medidas espe por ver con qué eficacia estas mejoras en políti-
ciales para facilitar el desarrollo de capacidad cas se traducirán en reasentamientos y resultados
entre mujeres. Este enfoque requiere que los pla exitosos de desarrollo.
nes de reasentamiento desarrollen nexos entre las
personas negativamente afectadas y otros sectores Las experiencias pasadas y presentes de las per-
de la economía, subrayando la sonas afectadas y el contexto que cambio rápido
Resulta decisivo para importancia de incorporar al refuerzan la propuesta de que el desplazamiento
reasentamientos y reha- programa de reasentamiento el debe ubicarse en la perspectiva más amplia de
bilitación positivos que
desarrollo general de la las tensiones entre los intereses locales frente a
las personas adquieran
poder, sobre todo los economía afectada. los nacionales e internacionales. Del mismo modo
marginados económica y que el desplazamiento no es una consecuencia
socialmente, gracias al Un proceso inclusivo que inevitable del desarrollo de infraestructura, los
respeto de sus derechos involucre a todos los grupos, reasentamientos no tienen que llevar por necesi-
y a la garantía de que incluyendo las comunidades dad al empobrecimiento. Resulta decisivo para
los reasentamientos con
huésped, hace posible que las reasentamientos y rehabilitación positivos que las
desarrollo se conviertan
en un proceso regido iniciativas para promover los personas adquieran poder, sobre todo los margin-
por acuerdos negocia- reasentamientos como desar- ados económica y socialmente, gracias al respeto
dos. rollo las gestionen en forma de sus derechos y a la garantía de que los reasen-
conjunta las personas y las tamientos con desarrollo se conviertan en un pro-
instituciones del proyecto y gubernamentales ceso regido por acuerdos negociados.
como un proceso a largo plazo que puede con-
tribuir al flujo de beneficios del proyec to. En el Grupos indígenas
caso de la represa Itá en Brasil, la lucha sostenida
por la comunidad local para conseguir un reasen- Las grandes represas han causado graves
tamiento adecuado condujo a una negociación impactos en las vidas, medios de subsistencia,
conjunta para compartir beneficios, reasentar a las cultura y existencia espiritual de grupos indígenas
personas como comunidad e implementar el pro- y tribales. Debido a la negligencia y falta de capa
grama mediante un proceso de consultas.51 El cidad para garantizar la justicia, los grupos indíge-
acuerdo entre las personas afectadas y la com- nas y tribales, por razón de injusticias estructura
pañía Electrosul condujo a un programa de les, disonancia cultural, discriminación y margina
reasentamiento gestionado por la comunidad. ción política, han sufrido de manera despropor-
Los marcos de políticas que se están dando en cionada los impactos negativos de las grandes
países como Ghana y China reflejan dos de los represas, además de que a menudo se los ha
económico y político que les hubiera permitido las relaciones de género. En las comunidades
insistir en sus derechos a la mitigación y desarro- afectadas las represas han ensanchado las
llo. En tanto que las personas afectadas por la desigualdades de género ya con la imposición de
inundación del embalse podían afirmar sus dere- una parte desproporcionada de los costos sociales
chos a la mitigación negándose a desplazarse, los en las mujeres ya por medio de una asignación
afectados río abajo no disponían de este recurso. desigual de los beneficios generados. Sin embar-
go, la Base de Conocimientos de la CMR también
Los impactos río abajo no son los únicos entre contiene casos en que las represas han servido
los aspectos más significativos no evaluados y no como oportunidades para disminuir las desigual-
abordados de las grandes represas; son también dades de género, primordialmente entre mujeres
indicativos de la magnitud y difusión de impactos en hogares y comunidades que tienen acceso a
asociados con un régimen fluvial alterado. Queda servicios de proyectos.
por determinar la amplitud para la que se puede
diseñar e implementar la mitigación para abordar Desigualdades ampliadas en cuanto a
con eficacia estas preocupaciones complejas y género
variadas. Como se demostró en un caso del norte
de Nigeria, el examen del valor económico de las A pesar del hecho de que muchos países y agen-
utilizaciones de agua río abajo también puede cias de financiación hayan adoptado en años
proporcionar un argumento convincente para que recientes políticas específicas de género en el
se descarten las represas (Recuadro 4.4). intento de situar en una posición central aspectos
de género en sus intervenciones de desarrollo, la
Género planificación e implementación de hecho de los
proyectos siguen pasando por alto los aspectos
Las relaciones de género y las estructuras de de género. Una evaluación de una serie de
poder con excesiva frecuencia son perjudiciales proyectos del Banco Mundial que realizó el OED
para las mujeres. Hay suficiente investigación que del Banco mencionó que las experiencias estudi-
documenta las desigualdades de género en cuan- adas ' ... en su mayoría hicieron caso omiso del
to a acceso a recursos económicos y naturales y a aspecto de género en los reasentamientos'.76
control de los mismos. En Asia y África, por Después de que el Banco Asiático de Desarrollo
ejemplo, las mujeres pueden tener derechos de aprobara una política de género en 1998, una
uso sobre tierra y bosques, pero rara vez se les revisión de proyectos de represas observó que
permite ser propietarias de la tierra que utilizan o con frecuencia no se tomaron en cuenta los
heredarla.75 Las comunidades cerca de la represa impactos en el género tanto en la fase de
Tarbela en Pakistán practicaron durante siglos el preparación de proyectos como en la de su
sistema 'purdah' (aislamiento de las mujeres). Esta implementación.77 Cuando la planificación no
sección utiliza la Base de Conocimientos de la presta atención al género, los impactos de los
CMR para analizar si las represas agravan o mejo- proyectos en el mejor de los casos resultan neu-
ran las desigualdades de trales, y en el peor agravan las desigualdades de
género. género existentes hasta el extremo de afectar en
forma radical el equilibrio de género anterior al
Dada la omisión de los proyecto.
aspectos de género en el
proceso de planificación, Los proyectos de represas con frecuencia impo-
los proyectos de grandes nen el sesgo de género del promotor (de ordi-
represas suelen aceptar el nario el estado), con efectos negativos para las
desequilibrio existente en disposiciones locales que proveen a las mujeres
oportunidades de medios de subsistencia. Cuando mientos han tenido normalmente impactos más
se construyó la represa Mahaweli en Sri Lanka, la graves en las mujeres. En Ghana, el empobrec-
norma prevaleciente en cuanto a herencia, que imiento general que se produjo con el desplaza-
permitía a las mujeres el derecho independiente miento involuntario relacionado con la represa
de copropiedad y control de la tierra, se vio Akosombo condujo a un incremento en la
socavada debido a una nueva disposición que migración de hombres hacia áreas urbanas y a un
permitía que la familia nombrara un heredero, de aumento de hogares con mujeres como cabeza
ordinario un hijo. 78 En comunidades tribales en de familia.81 En Sudáfrica, los hogares de obreros
India las mujeres no tiene derechos sobre la tierra agrícolas con mujeres al frente sufrieron excesiva-
y, por tanto, no se las ha compensado por la tier- mente durante el proceso de desplazamiento
ra que han perdido como usuarias.79 En vez de debido a las represas Gariep y Vanerkloof: el 30%
esto, en el proyecto Sardar Sorovar, los intereses de familias con hombres como cabezas de familia
de las mujeres se ven como vinculados a la famil- se fueron con los agricultores a tierras nuevas
ia y sólo a los hombres e hijos mayores se les da comparado con el 15% de familias con mujeres
tierra según la política de reasentamiento del gob- como cabezas de hogar. En consecuencia, el 75%
ierno local. Entre la comunidad igualitaria de los hogares con mujeres como cabezas de
Gwembe Tonga en Rhodesia Septentrional (ahora familia acabaron viviendo por más de un año en
Zambia), las mujeres tradicionalmente tenían tierra de nadie, a lo largo de carreteras llamadas
derecho a la tierra. Sin embargo, las autoridades el corredor, donde algunas incluso dieron a luz.
coloniales británicas que construyeron la represa Como lo ilustra el caso Kariba, el influjo de inmi-
Kariba sólo reconocieron a los hombres como grantes durante la construcción y la consiguiente
propietarios de tierra y las mujeres perdieron sus urbanización pueden aumentar los niveles de
tierras, sin compensación, durante el desplaza- enfermedades de transmisión sexual y, más
miento y reasentamiento. 80 recientemente, las tasas de predominio de VIH-
SIDA que han afectado negativamente a las
Durante el reasentamiento, a menudo no se mujeres locales.
reemplazan bosques, pesca y otros recursos de
propiedad común, y las mujeres con frecuencia El desplazamiento puede volver más precaria la
sobrellevan una parte desproporcionada de los posición de la mujer dentro y fuera de la familia.
costos resultantes. El Estudio de Caso Tarbela Por ejemplo, en los lugares de reasentamiento
menciona que las mujeres han sufrido más que para la represa Sardar Sarovar en India, Kariba en
los hombres por la alteración de su vida social Zambia-Zimbabwe y
como consecuencia del desalojo involuntario de Nangbeto en Togo-Benin, un Aunque las mujeres en
su tierra ancestral, que cortó su relación con el aumento en el alcoholismo las comunidades afec-
agua, los bosques y otros recursos naturales. En incrementó de manera signi- tadas sobrellevan una
la represa Pak Mun la pérdida de plantas ficativa la violencia domésti- parte desproporcionada
comestibles locales debido a la sumersión produ- ca.82 Cuando los hombres se de los costos, con fre-
jo la pérdida de ingresos y de fuentes de subsis- sienten impotentes, las cuencia han tenido
tencia. También en este caso esto afectó a las mujeres (y niños) se con- menos acceso a los
mujeres en forma desproporcionada, ya que son vierten en chivos beneficios que generan
las responsables de recolectar y procesar dichas expiatorios.83 Las menores las represas.
plantas. oportunidades de pesca en
áreas costeras y de manglares río abajo de la
El empobrecimiento general de las comunidades represa Tarbela destruyeron las estructuras de
y la perturbación social, los traumas y los familias tradicionalmente organizadas alrededor
impactos en la salud que ocasionan los desplaza- de esta actividad y aceleraron la emigración mas-
culina. Las mujeres se enfrentaron con mayores afectan las desigualdades y relaciones existentes
responsabilidades como jefes de hogar de facto, de género. Donde las represas han mejorado el
en tanto que los ingresos familiares se vieron suministro general de servicios (ver Cuadro 4.1),
gravemente afectados. la mayor disponibilidad de agua para uso domés-
tico, de electricidad y de alimentos (gracias a la
Aunque las mujeres en las comunidades afectadas irrigación) es probable que haya beneficiado a las
sobrellevan una parte desproporcionada de los mujeres al disminuir el tiempo que dedican a
costos, con frecuencia han tenido menos acceso a labores domésticas y mejorar la nutrición. Donde
los beneficios que generan las represas. El se proveen servicios sociales como parte de los
empleo que se crea durante la construcción de programas de reasentamiento, pueden significar
grandes represas suele beneficiar a los hombres, una mejora en comparación con la situación pre-
como lo ilustra el Estudio de Caso Grand Coulee, via al desplazamiento. Por ejemplo, 80 000 per-
donde sólo en las últimas fases de construcción sonas reasentadas desde la represa Akosombo se
el gobierno aceptó contratar a mujeres, y sólo beneficiaron de servicios que incluyeron los sigu-
para labores administrativas de oficina. La asi- ientes: 82 edificios de escuelas, 46 mercados, 146
gnación de la tierra irrigada de la que se dispuso letrinas públicas, 52 perforaciones, 6 pozos y 162
gracias a las represas también suele hacerse en tuberías de agua. 86
una forma que agrava las desigualdades de
género. En el plan de irrigación Mahaweli en Sri Donde las represas logran una mejora en niveles
Lanka, un 86% de las asignaciones de tierra de vida en las áreas de impacto, esto puede tener
fueron a parar a hombres, y sólo dos familias con un efecto positivo también en la equidad de géne
mujeres como cabezas de familia recibieron tierra. ro. Por ejemplo, al mejorar el ingreso familiar
Además, la norma hereditaria predominante, que como consecuencia de la agricultura de regadío
otorgaba a las mujeres el derecho independiente en Aslantas, los agricultores pudieron darles edu-
de copropiedad y control de tierra, se vio socava- cación superior a sus hijos e hijas. Esto, junto con
da por una nueva disposición que permitía que la la erradicación del analfabetismo, ha contribuido
familia nombrara un heredero, de ordinario un a acabar con la poligamia en la cuenca.
hijo.84
Debido a que en muchos países existen desigual-
Las represas como oportunidades para dades de género e incluso una grave marginación
resolver desigualdades existentes de la mujer, los proyectos grandes de infraestruc-
tura, como las represas y sus planes conexos de
También hay ejemplos, en la Base de irrigación, pueden ofrecer oportunidades únicas
Conocimientos, de represas que han proporciona- para reformas, en esferas como tenencia de la
do beneficios a mujeres. Como el género es un tierra, que pueden contribuir a revertir la
concepto que expresa relación, el acceso de la situación. Ciertos casos en Egipto, Túnez y Sri
mujer a beneficios que gen- Lanka demuestran cómo las reformas en tenencia
Los proyectos grandes eran las represas es una de la tierra han beneficiado a los pobres
de infraestructura, como condición necesaria pero no (incluyendo mujeres), incorporados como nuevos
las represas y sus planes suficiente para generar terratenientes en planes de irrigación.87 Un estu-
conexos de irrigación, impactos positivos en el dio de 32 pueblos que se realizó en 1991-92
pueden ofrecer oportu- género.85 Como estos mostró que las mujeres eran propietarias del 6%
nidades únicas para impactos rara vez se docu- de los casi 2 500 lotes irrigados en el Valle
reformas. mentan, se sabe poco en Medley del río Senegal. Aunque esto refleja la
cuanto a las formas en que continuación del desequilibrio de género, en el
los beneficios que se generan con las represas contexto del valle Senegal representa un impacto
de hallazgos en áreas afectadas por represas que si bien proyectos como Narmada Sagar,
donde sí se realizó alguna evaluación del patri- Tungabhadra, Barda y Nagarjunsagar han presta-
monio cultural. Cuando la represa Madden en do algo de atención a templos importantes y a
Panamá bajó a su límite mínimo histórico en lugares de culto, la mayoría de las represas con-
1998, dejó al descubierto miles de artefactos, de struidas hasta ahora sufren de falta de estudios de
elementos culturales y de sepulcros humanos.92 patrimonio cultural (y mucho más de medidas de
En 1998 en India, los estudios de reconocimiento mitigación). En China, el proyecto Three Gorges
en 93 de los 254 pueblos que iban a sumergirse ilustra el potencial de causar daño debido a no
al cerrarse el área de la represa Narmada Sagar prestar atención al patrimonio cultural. Los prob-
identificaron centenares de sitios arqueológicos lemas combinados de limitaciones de tiempo,
desde el paleolítico inferior hasta templos históri- presupuesto insuficiente y escasez de personal
cos y sitios de fundición de hierro.93 calificado están dificultando gravemente la sal-
vación y preservación de los impresionantes sitios
En los Estudios de Caso de la CMR, dos represas, culturales y arqueológicos en las áreas que van a
Pak Mun y Aslantas, se rediseñaron para evitar verse afectadas. 97
impactos en recursos culturales y arqueológicos.
La represa Aswan High, (ver Recuadro 4.5) sin Salud Humana
discusión un caso excepcional, ilustra no sólo
cuán importantes pueden ser las pérdidas poten- El cambio ambiental y la perturbación social que
ciales de patrimonio cultural, sino también cómo se producen a causa de las grandes represas y
los esfuerzos por conservar recursos culturales del desarrollo de infraestructura conexa, como
pueden mejorar la comprensión del patrimonio planes de irrigación, pueden tener consecuencias
cultural. Un estudio realizado en EE UU demostró negativas significativas en la salud de las pobla-
que si bien la sumersión puede ser una forma de ciones locales y comunidades río abajo. El aspec-
preservar recursos arqueológicos, es más costo to de equidad, en cuanto a condiciones anteriores
eficiente excavar y gestionar dichos recursos que de salud y nutrición de la población y de la
dejarlos a la suerte de posibles expediciones capacidad de resistir a nuevos problemas de
arqueológicas submarinas futuras .94 salud, está en la raíz de los impactos negativos de
las represa en la salud.98 Entre los reasentados, el
A pesar del potencial bien establecido de que se acceso a agua potable, a servicios de salud y la
produzcan pérdidas significativas y a menudo capacidad de hacer frente a un medio ambiente
irreversibles de recursos culturales debido a la social y físico nuevo determinan las condiciones
construcción de represas, en el proceso de plani- de salud.
ficación se sigue sin tomar suficientemente en
cuenta la gestión del patrimonio cultural. En Numerosas enfermedades acarreadas por vectores
Turquía, por ejemplo, sólo 25 de los 298 proyec- se asocian con el desarrollo de embalses en
tos de represas existentes han sido estudiados zonas tropicales. La difusión de esquistosomiasis
desde el punto de vista del patrimonio cultural, y (o bilarcia) por medio de caracoles que se repro-
de éstos sólo en cinco se han realizado trabajos ducen en aguas estancadas o de movimiento
sistemáticos de recuperación. 95 En Argentina, a lento, resultó ser un problema significativo de
pesar de que muchas provincias han actualizado salud que se dio en muchos de los primeros
su legislación en cuanto a patrimonio cultural, las proyectos, como Kariba, Aswan y Akosombo.99
actividades de gestión de recursos culturales rela- La fiebre del Valle del Rift también se ha difundi-
cionados con represas grandes o se llevaron a do debido a las represas Aswan y Kariba y a los
cabo en forma deficiente o no se realizaron.96 sistemas de irrigación a lo largo del Nilo Azul en
El Estudio de Caso de India pone de manifiesto Sudán.100 La mayor parte de los proyectos de
embalses, en metilmercurio, que es una toxina A comienzos de los años 90 científicos de la Universidad de Helsinki,
Finlandia, realizaron una serie de estudios en Tucurui para evaluar los orí
para el sistema nervioso central. Por otro lado, genes y efectos del mercurio en embalses tropicales, con la cooperación
residuos de actividades humanas, como la min- de instituciones brasileñas (incluyendo Electronorte, la compañía que opera
Tucurui). Los estudios llegaron a los siguientes hallazgos:
ería, pueden conducir a la acumulación de mer-
•Los peces Tucunaré capturados en cinco ubicaciones tenían un
curio en los embalses. Al pasar el metilmercurio promedio de 1.1 mg/kg de peso neto de mercurio, más del doble
por la cadena alimentaria se va concentrando que el nivel máximo de seguridad de 0.5 mg/kg.
•Las concentracions promedio de mercurio que se encontraron en
cada vez más en el tejido de los animales que el cabello de adultos de la comunidad pesquera fue de 47 mg/kg
(con una desviación estándar de 10.2 mg/kg).
comen presas contaminadas, con la consiguiente •Se encontró a una persona con una concentración de 240 mg/kg.
amenaza potencial para la salud humana. (ver •Esta concentración era siete veces la de personas que no
comían pescado; los adultos en este grupo comían pescado 14
Recuadro 4.6). veces a la semana en las comidas; y
•La fuente principal de mercurio son las operaciones de minas de
mercurio río arriba.
Las perturbaciones socioculturales pueden ser
El Estudio de Caso de la CMR reveló una falta considerable de acuerdo
traumáticas para las comunidades. El Estudio de con los resultados de este estudio de parte de Electronorte, Dada la natu
Caso Kariba informa de la respuesta emocional raleza irreversible, cumulativa y grave de los impactos en la salud del enve
nenamiento por mercurio, es muy importante seguir investigando para
vigorosa de los Tonga del valle Gwembe ante su resolver este problema.105
reasentamiento involuntario. Cuando 50 personas
Fuente: WCD Tucurui Case Study, Jobin, 1999, p175
Después de que se hubo ción son mucho más altas tivos y la productividad. También puede poner
llenado Tucurui en 1984, que en zonas circundan mucha presión en la capacidad de los sistemas de
una proliferación inusual tes.107 A las comunida des salud pública en países en desarrollo.
de mosquitos Mansonia les preocupa la transmisión
en áreas rurales próxi- debida a obreros migrantes Equidad y la distribución de costos
mas al embalse que llegan a trabajar en el y beneficios
obligaron a familias de proyecto Maguga en
agricultores a abandonar Swazilandia.108 Hasta ahora, la Revisión Global ha identificado, y
sus casas. en algunos casos cuantificado en términos físicos,
Con frecuencia no se presta económicos, ambientales o sociales, una serie de
atención a evaluaciones iniciales y a otras infor- costos y beneficios que proceden de la decisión
maciones disponi bles hasta que se manifiestan de construir una gran represa. Como se indicó,
los impactos en proporciones alarmantes y las las deficiencias en desempeño técnico, financiero
medidas de mitiga ción no están listas y son y económico condujeron a que una cantidad sig-
inadecuadas. Cuando las represas Diama y nificativa de represas grandes en la Base de
Manatali se llenaron a mediados de los años 70, Conocimientos de la CMR resultaran defectuosas
se produjo una epidemia de fiebre del Valle Rift, en una evaluación limitada, y posterior a la con-
las tasas de presencia de la esquistosomiasis strucción, de costo beneficio, utilizando la
alcanzaron niveles nunca vistos y los habitantes medición según la cual habían sido aprobadas. La
junto al río experimentaron enfermedades diarre- Revisión Global también ha establecido que la
icas, desnutrición y malaria.109 Todo esto ocurrió construcción y operación de represas produce
a pesar de experiencias anteriores de transmisión graves impactos, casi siempre negativos, en eco-
de estas enfermedades en represas africanas. sistemas, biodiversidad y medios de subsistencia.
Entre las predicciones de impacto para la región Este capítulo ha documentado una amplia gama
Tucurui estuvieron los resultados de un estudio de impactos sociales negativos debidos a grandes
del National Research Institute para la Amazonia, represas, incluyendo desplazamiento, impactos en
que subrayó la asociación entre macrofitos y la salud y en el patrimonio cultural. Las grandes
proliferación de vectores de insectos. Después de represas también han proporcionado beneficios
que se hubo llenado Tucurui en 1984, una prolif- socioeconómicos considerables mediante el
eración inusual de mosquitos Mansonia en áreas abastecimiento de agua, electricidad y control de
rurales próximas al embalse obligaron a familias inundaciones, así como otros varios servicios aux-
de agricultores a abandonar sus casas. En el tope iliares. En muchos casos, estos beneficios van
de la plaga, las personas que se tomaron como más allá del marco temporal propuesto en los
prueba recibieron más de 500 picaduras por hora. documentos originales del proyecto.
A pesar de varias décadas de precedentes, de Esta sección muestra que las grandes represas
experiencias documentadas de diferentes regiones incluidas en la Base de Conocimientos de la CMR
y de la disponibilidad de técnicas e instrumentos tienden a producir beneficios que llegan a grupos
elaborados de evaluación como la Evaluación del que no son los que cargan con los costos sociales
Impacto en Salud, las preocupaciones por la y ambientales. Los que cargan con los costos muy
salud no se integraron al diseño de las represas y a menudo son pobres, vulnerables (como grupos
de la infraestructura con toda la amplitud posible. indígenas) y no representados (como genera-
La mitigación sufrió de falta de preparación y de ciones futuras). Tomando en cuenta los compro-
compromiso y no se abordaron con eficacia las misos actuales de la sociedad con los derechos
preocupaciones por la salud. Para los afectados, humanos y el desarrollo sostenible, resulta claro
esto se traduce en un incremento de dolor y sufri que las represas en la Base de Conocimientos
miento y una disminución en los logros educa- han conducido a resultados injustos. A la luz del
abanico de oportunidades que existen para con- siones en un momento dado, se consideraba que
seguir que las personas afectadas sean beneficia- los sacrificios valían la pena en vista de los ben-
rias y que les permitan contribuir al caudal de eficios de seguir adelante con el proyecto. Ese
beneficios de los proyectos, tales resultados resul- enfoque en la toma de decisiones sigue casi igual
tan inaceptables sobre la base de la equidad. hoy.
Cuadro 4.1 Ilustración de servicios y beneficios que generan las grandes represas, en los Estudios de Caso de la
CMR
Servicios y beneficios Significado socioeconómico para los beneficiarios
Cuenca Glomma & Laagn • La electricidad benefició a 1.3 millones de residentes en la cuenca, en industrias. Ingresos
Electricidad:10 145 GWh/a (1998) públicos de unos $60 millones en 1998 de las instalaciones eléctricas en G & L, de los cuales
80% fueron a la región de G & L; 2 350 personas empleadas permanentemente en el sector
Protección contra inundaciones energía en el área G & L.
• Picos de inundaciones disminuidos en un 20%
Grand Coulee Electricidad: • Suministro al sector industrial, agricultura y zonas urbanas+ Unas 1 400 fincas; valor de pro
24 000 GWh/a (1995-98)Irrigación: 276 700 ducción: US$637 millones (1998)
ha irrigadas • Miles de puestos de trabajo creados para servir 44 instalaciones turísticas principales y par
Turismo: 3 millones de visitantes/a ques y áreas de recreo en el área del proyecto.
Kariba •Abastecimiento sobre todo al sector minero, poblaciones urbanas y agricultores comerciales+
Electricidad: 3 860 GWh/a (1996) 20 hoteles (unas 1 000 camas) creados en el embalse
Turismo: 485 000 visitantes/aPesca: 23 350 • La pesca beneficia sobre todo a las compañías de pesca comercial de karpenta.
ton. de karpenta/a del Lago Kariba • 450 puestos permanentes y 3 000 ocasionales en planes de irrigación
Irrigación: 2 700 ha irrigadas
Gariep y Vanderkloof • 40 000 puestos de trabajo creados o conservados (trabajo regular y temporal combinado)
Área irrigada: 138 000-164 000 ha110 • Abastecimiento a la red nacional+Suministro al sector industrial y a ciudades por medio de
Electricidad: 660 GWh/a (prom. 1971 a 1998) transferencias entre cuencas+200 personas empleadas en 18 instalaciones recreativas identifi
Abastecimiento de agua: 151 Mm3/aTurismo: cadas (con al menos 1 000 camas)
200 000 visitantes/a
Aslantas • Más de 10 familias agrícolas o 80 000 personas (pero disminución en el total de la fuerza de
Área irrigada: 84 000 ha111 trabajo agrícola). Valor bruto de la producción $160 millones. Sustenta unas 100 unidades
Elctricidad: 650 GWh/a (pr. 1995-99) agroindustriales.
• Municipalidades e industrias en la cuenca.
Los Estudios de Caso de personas locales; y los trans- previamente sus medios de subsistencia (en par-
la CMR muestran que forman en otro conjunto de ticular la pesca de salmón) fueron represados y
los impactos negativos recursos, un embalse, desviados para proporcionar tierras agrícolas irri-
directos de las represas hidroenergía e irrigación, gadas a colonos blancos.
han recaído de manera proporcionando beneficios a
desproporcionada en personas que viven en otros En otros casos, los recursos transformados sim-
habitantes rurales, lugares. En un sentido, por plemente siguieron beneficiando a quienes
agricultores de subsis- tanto, las grandes represas habían tenido antes acceso a ellos. La represa
tencia, grupos indígenas, exportan ríos y tierras, Tarbela lo ilustra: además de garantizar el
minorías étnicas y sacándolas del ámbito pro- abastecimiento existente de agua, la expansión
mujeres. ductivo de una comunidad, del área cultivada en un 39% y el incremento en
para ponerlos a disposición la intensidad de cultivos han beneficiado primera-
de otra.112 mente a quienes eran propietarios de la tierra
antes de la construcción de la represa.
Grand Coulee ofrece un vívido ejemplo. Los
americanos nativos se vieron desalojados por un En los casos mencionados la distribución de los
proyecto que proporcionaba energía a industrias beneficios del proyecto fue explícita. En otros
y hogares en una ciudad a 250 km de distancia. casos, sin embargo, sobre todo cuando se trata de
Además, el agua y la tierra que habían sustentado beneficios auxiliares, la redistribución de recursos
Perfil de los
Cuadro 4.2 Perfil de los grupos negativamente afectados desplazadosdependen
por grandes represas: de r1 300 a 2 000 de las
ilustraciones tribus Colville
tomadas de los y Spokane no
compensados hasta los años 90; los demás son
Estudios de Caso de la CMR colonos.
Represa Desplazados Otros negativamente afectados
comerciales e industrias, no suelen ser los mis- sidera equitativa o justa. Una imposición funda-
mos grupos que sobrellevan los costos sociales. mental de la equidad dicta que no haya perde-
Los inmigrantes en general aportan gran parte de dores, que quienes cargan con los costos por las
la fuerza de trabajo en obras de construcción grandes represas deberían recibir una cantidad
(puestos especializados y no especializados). proporcional de beneficios. Sin embargo, la
Desarrollan y operan instalaciones turísticas y equidad a menudo habla más de los costos de
gestionan compañías comerciales de pesca las represas que de sus beneficios, con lo que
(Kariba). Aunque muchos agricultores pequeños y dirige la atención hacia quienes corren mayores
medianos participan en planes de irrigación riesgos. Esto habla de las vulnerabilidades de
(Tarbela, Aslantas, Grand Coulee) estos planes poblaciones aisladas, menos poderosas, para
también benefician a grandes terratenientes y a quienes 'desarrollo' puede demasiado fácilmente
otros miembros de grupos privilegiados (Río significar pérdida. En términos sencillos, una gran
Orange). La generación eléctrica ha beneficiado represa que empeora la situación de los pobres y
mayormente a los sectores industrial y minero los hace más vulnerables es injusta.
(Kariba, Tucuruí) y a áreas urbanas (Grand
Coulee, Pak Mun). Se proporciona control de Implicaciones para el enfoque de hoja de
inundaciones a áreas urbanas (Grand Cooulee balance
como parte del sistema del río Columbia) así
como a zonas rurales (Blomma y Laagen). El Que las grandes represas en la Base de
agua potable que suministran las represas va casi Conocimientos han conducido a resultados injus-
siempre dirigida hacia el sector industrial y a tos pone en entredicho los supuestos en los que
áreas urbanas. se sustenta el enfoque 'hoja de balance' y de ahí
la idea de que simplemente 'sumar' los costos,
Equidad beneficios e impactos de las grandes represas
conducirá, tomando en cuenta todas las cosas, a
Las represas en los Estudios de Caso presentan la mejor elección para la sociedad. De hecho,
una ausencia de nexo entre los grupos que se existen preocupaciones morales y éticas impor-
benefician de los proyectos de represas y los gru- tantes que este ejercicio de hoja de balance no
pos negativamente afectados, confirmando el hal- aborda. Se basa implícitamente en la hipótesis de
lazgo general de la Base de Conocimientos. La que si el balance general de impactos es positivo,
evaluación de estos impactos distributivos de una entonces quienes ganan compartirían los benefi-
represa no provee en si misma y por si misma un cios con quienes pierden. Así pues, todos acaba
sistema de valores para determinar qué debería rían estando mejor. Sin embargo, el examen de la
hacerse en cuanto a juzgar los proyectos y con- distribución de ganancias y pérdidas en los estu-
frontarlos con los aspectos distributivos plantead- dios de caso demuestra que rara vez se ha pro-
os. Juzgar la aceptabilidad o ducido ese compartir beneficios. Quienes cargan
Cuando los costos y los justicia social y moral de las con los costos y riesgos sociales y ambientales de
beneficios recaen en pautas de distribución de las grandes represas con frecuencia no son las
diferentes grupos, los impactos positivos y nega- mismas personas que reciben los beneficios
procedimientos estándar tivos es un asunto de sociales y económicos del agua, de la electricidad
de agregar y descontar equidad. El debate acerca y de los servicios auxiliares que generan las
los costos y beneficios de los impactos sociales de represas.
esperados no ofrece una las represas es, pues, acerca
medida eficaz de los de la dimensión de equidad, La importancia del análisis de la distribución de
cambios en el bienestar o sea, si la distribución de impactos y el concepto de equidad en la toma de
de la sociedad. costos y beneficios se con- decisiones se pueden entender como sigue. Si la
pérdida de acceso a fuentes anteriores de medios Se da injusticia cuando se violan los derechos de
de subsistencia se compensa con el acceso a los físicamente desplazados, incluyendo cuando
nuevos beneficios que brinda la represa, los pierden su tierra y el acceso al río y cuando las
antiguos propietarios y usuarios de recursos personas río abajo experimentan una disminución
pueden conseguir condiciones de vida diferentes de acceso a llanuras inundables y áreas de pesca,
pero mejores que antes. Si se produce la pérdida pero quedan excluidos del acceso a beneficios
de funciones ecosistémicas debido a proyectos de del proyecto. Las sociedades están rechazando
grandes represas, los costos que se generan cada día más estos resultados y buscando solu-
pueden incluirse en la hoja de balance. En otras ciones más equitativas.
palabras, los impactos sociales y ambientales neg-
ativos de grandes represas no invalidan, por sí El capítulo 3 ya ha cubierto las medidas de que
mismos, el enfoque de hoja de balance. Antes se dispone para evitar, minimizar o disminuir los
bien, la distinción crucial es el fracaso en com- impactos ecosistémicos de las grandes represas.
pensar la pérdida de derechos que experimentan Es probable que estas constituyan un compo-
algunos grupos con una ganancia correspondi- nente importante de los esfuerzos por resolver
ente en nuevos derechos. aspectos intergeneracionales o injusticias sociales
que tienen relación con impactos ecosistémicos.
La falta de validez del enfoque de hoja de bal- Esta sección final del capítulo describe algunas
ance en semejante situación lo confirma la teoría iniciativas recientes para enfrentar de manera
económica. Cuando los costos y los beneficios explícita las injusticias sociales pasadas por medio
recaen en diferentes grupos, los procedimientos de reparaciones o para asegurar que los nuevos
estándar de agregar y descontar los costos y ben- proyectos se ocupen de aspectos de equidad de
eficios esperados no ofrece una medida eficaz de una forma pro-activa por medio de la distribución
los cambios en el bienestar de la sociedad.113 de beneficios.
Con el fin de aplicar el enfoque de 'hoja de bal-
ance' de una manera equitativa, los costos para
grupos afectados deben minimizarse y garantizár Recuadro 4.7 Pagos de derechos a comunidades: ley brasileña
seles una parte equitativa de beneficios. Con para distribuir los beneficios de la hidroenergía
respecto a la equidad ambiental y generacional, En Brasil, la ley no. 7990, con fecha 28 de diciembre de 1989, exigió que
esto conlleva la necesidad de asegurar que se sat- se pagaran derechos al gobierno federal por el uso de agua para fines
isfagan las necesidades del ecosistema en el pre- de generación eléctrica. Los derechos que pagaron cada una de las cen
trales eléctricas que generaban más de 10 MW representan el 6% del
sente de modo que las generaciones futuras pue valor de la energía producida. Los derechos se distribuyeron así: 10%
dan tener acceso a un flujo de ingresos que no para el gobierno federal, 45% para el estado o estados donde estaba
instalada la compañía y 45% a los distritos municipales afectados. El
disminuyan, ya que el capital natural genera monto total pagado por la represa Tucurui en 1996 alcanzó los $19 millo
una contribución importante de este.114 nes, con el total de derechos para 1991 hasta 1996 que llegó a $103 mi
llones. La represa Itaipu, en el sur de Brasil, paga anualmente unos $13
millones en derechos. Esos derechos son una de las fuentes principales
Iniciativas para la distribución equitativa de ingreso para algunos de los distritos municipales.
de costos y beneficios
Sin embargo, los derechos por sí mismos no resuelven la injusticia
social, ya que la forma en que se utilizan en beneficios de sectores del
Los aspectos principales de equidad que surgen gobierno local depende de factores políticos y sociales más amplios. En
algunos casos, la asignación de estos recursos se realiza en una forma
del análisis de los impactos distributivos de no transparente. En otros, los resultados son visibles. Una municipalidad
grandes represas son el empobrecimiento de como Itaipulandia ha pavimentado todas las calles en la ciudad y pro
quienes anteriormente vivían en el área del porciona suministros agrícolas a la población. Además, jóvenes resi
dentes locales reciben becas para estudiar en universidades brasileñas
embalse y de quienes extraían sus medios de con la condición de que regresen a la comunidad por cinco años.
subsistencia de la base de recursos que la cons
Fuente: WCD Tucurui Case Study; represa Itaipu en Ferradas,
trucción y operación de la represa transforman. 1999, WCD Contributing Paper for Thematic Review I.1 Social Impacts
Legislación y políticas nacionales progre- En el valle del Río Senegal, la distribución bajo la
sivas dirección del estado de terrenos de irrigación dio
a los grupos de casta más baja acceso a la
Para adoptar un enfoque de distribución de ben- propiedad de tierra, que antes se les negaba bajo
eficios se requiere que el proceso de diseño y sistemas tradicionales de tenencia de la tierra.120
planificación del proyecto tome en cuenta este El Estudio de Caso de India ofrece ejemplos de la
mecanismo desde un principio.115 La legislación y entrega de tierra agrícola y para vivienda incluso
políticas nacionales progresivas proporcionan el a quienes no tenían tierra, como parte de proce-
marco legal y estandarizan la distribución de ben- sos de reasentamiento. En algunos casos, a
eficios, con lo cual consiguen un impacto mucho agricultores anteriormente marginados se les dio
más amplio que los enfoques a partir de proyec- más tierra que la que poseían originalmente.
tos. Este enfoque se ha puesto ampliamente en
práctica en el sector energético donde los propo- La comparación de acceso a electricidad en
nentes de proyectos asignan un porcentaje de los Zimbabwe y Sudáfrica documenta la importancia
ingresos por venta de electricidad para reubica- de una política e inversión gubernamentales pro-
dos y unidades administrativas locales.116 Entre activas para enfrentar las injusticias existentes en
los ejemplos están, los proyectos hidroeléctricos el sector eléctrico como un todo.121 Casi 40 años
Lubuge, Yantan, Shuiko y Ertan en China, el después de haber inaugurado la represa Kariba,
proyecto hidroeléctrico Río Grande en Colombia, sólo una quinta parte de los hogares de
así como varios proyectos en Brasil (ver Recuadro Zimbabwe (sobre todo los ubicados en zonas
4.7). Otros mecanismos para distribuir beneficios urbanas) tienen acceso a electricidad. Las políticas
incluyen el suministro de energía a tasas prefer- de precios prohibitivos de la electricidad que
entes (como se exige en Noruega) y el pago de adoptó el gobierno siguen excluyendo a los
impuestos gubernamentales a la propiedad o pobres de este servicio. Por el contrario, como
locales (como se requiere en Francia y Noruega) resultado de una política intencional de parte del
que se asignan a las áreas afectadas.117 gobierno post.Apartheid en Sudáfrica, el por-
centaje de hogares con acceso a electricidad
El Act on Special Measures for Reservoir Area aumentó de 20 a 50% en los años 90.
Development de Japón ofrece varias medidas
para quienes se ven afectados por un proyecto Mecanismos para distribuir beneficios en
de represa y para el desarrollo de áreas alrededor el contexto de los proyectos
de la represa/embalse. 118 El Act propone una
combinación de medidas, que incluyen compen- Algunos proponentes de proyectos también lle-
sación por la pérdida de propiedad o de otras gan a acuerdos sobre distribución de beneficios
pérdidas, mejora de las condiciones de vida y de con comunidades afectadas donde no existen
la base industrial del área afectada, y medidas marcos reguladores nacionales o locales. Se ha
para reasentar a personas por medio del Fund for elaborado una amplia gama de mecanismos, que
Reservoir Area Development. Las municipalidades van desde hacer a las comunidades afectadas
beneficiarias, las municipalidades afectadas y el beneficiarias primarias de los servicios del
gobierno central contribuyen a dicho fondo, que proyecto, por ejemplo irrigación, electricidad,
financia el desarrollo en el abastecimiento de agua y derechos de pesca,
La distribución desigual hasta acuerdos comerciales formales referentes a
área del embalse. El fondo
al compartir riesgos y
también promueve la soli- equidad y distribución de beneficios en el
designar beneficios que
se ha evidenciado en el daridad entre los beneficiar- proyecto mismo. Varios proyectos de represas en
pasado no es inevitable. ios río abajo y las personas la Base de Conocimientos de la CMR distribuyen
desplazadas.119 beneficios directos del proyecto a los reubicados
39 Cernea, 2000; WCD Thematic Review I.3 planes bajo la Constitución india; en Brasil
Displacement, sección 1.3. son los Artículos 231 6 232 de la constitu
40 World Bank, 1994, p2-3; Jing, op.cit, p5. ción de 1988. Las leyes nacionales reflejan
41 Cernea, 2000, p2. normas contemporáneas para los derechos
42 OED, 1996b, p86. indígenas en Chile, Ecuador, Bolivia,
43 WCD Thematic Review I.2 Indigenous Colombia y Argentina.
People, sección 2.1.10. 69 Adams, 1985, ciado en WCD Thematic
44 Jing, op.cit, p35. Review I.1 Social Impacts.
45 Supreme Court of India, 1999. 70 WCD Thematic Review I.1 Social Impacts.
46 ADB, 1999b, p20-21. 71 Horowitz et al, 1994.
47 De Wet, op.cit, p18. 72 Ferradas, 1999, Contributing Paper for
48 Robinson, 1999, Contributing Paper for WCD Thematic Review I.1 Social Impacts.
WCD Thematic Review I.3 Displacement, p4. 73. WCD Thematic Review I.2 Indigenous
49 Driver, 2000, Submission to WCD people, sección 2.1.11.
Thematic Review I.3 Web Conference. 74 La represa Urrá I en Correa, 1999; WCD
50 Jing, op.cit, p18-19. Regional Consultation Paper; la represa
51 Bermann, op.cit. Pak Mun en WCD Pak Mun Case Study;
52 De Wet, 1999, op.cit, p21. otras represas en ADB, 1999a, p23-24.
53 World Bank, 1993, p18. 75 Mehta and Srinivasan, 1999, Contributing
54 WCD Thematic Review I.2 Indigenous Paper for WCD Thematic Review I.1 Social
People; WCD Grand Coulee Case Study, Impacts.
Annex 9; WCD Tucurui Case Study. 76 OED, 1998.
55 WCD Thematic Review I.3 Displacement. 77 Los proyectos incluidos en los estudios
56 WCD Thematic Review I.2 Indigenous son: Batang Ai en Malasia, Sing Karak en
People, sección 2.1.1. Indonesia, Lingjintan en China y Theun-
57 WCD Thematic Review I.2 Indigenous Hinbon en la RPD de Laos. ADB, 1999a.
People. 78 Agarwal, 1996, citado en Mehta and
58 WCD Tyematic Review I.2 Indigenous Srinivasan, op.cit.
People, sección 2.1.6. 79 Aunque la mayoría de las comunidades
59 Silva Orego, 1997, p.159; Opaso, 1999. adivasi en el Valle Narmada se clasifican
WCD Regional Consultation Paper. como 'precaristas', tenían derechos de
60 Gapuz and Shalupirip, 2000, WCD usufructo y control de la tierra. Mehta and
Regional Consultation Paper. Srinivasan, op.cit.
61 WCD Thematic Review I.2 Indigenous 80 Colson, 1999, citado en Mehta and
People, sección 2.1.1. Srinivasan, op.cit.
62 WCD Thematic Review I.2 Indigenous 81 Anane, 1999 soc210, WCD Submission.
People, sección 2.1.5. 82 Mehta and Srinivasan, op.cit.
63 Huertas and Pacheco, op.cit. 83 Colson, 1999, citado en Mehta and
64 WCD Thematic Review I.2 Indigenous Srinivasan, op.cit.
People, sección 2.1.5. 84 Mehta and Srinivasan, op.cit.
65 Soong, 2000, WCD Regional Consultation 85 El género compara a hombres y mujeres.
paper. Donde ambos se benefician, pero los
66 WCD Thematic Review I.2 Indigenous hombres más que las mujeres, el impacto
People, sección 2.1.5. de género puede ser negativo porque el o
67 WCD Thematic Review I.2 Indigenous los beneficios en cuestión pueden con
People, sección 1.1.4. ducir a mayores diferencias por género.
68 En Canadá es la Ley Constitucional de 86 Tamakloe, 1994.
1982; en Filipinas es la Constitución de 87 van Koppen, 1999.
1987; en India son el quinto y sexto 88 Niasse, 1997.
agricultura tiende a ser intensiva en capital con vado grado de autosuficiencia alimentaria ya
grandes propiedades muy mecanizadas y con un seguridad por medio de producción doméstica.
mínimo de mano de obra. Por el contrario, la Esto puede resultar posible en países con una
agricultura en Asia y África sustenta centenares de población rural pequeña, para cultivos específicos
millones de pequeños terratenientes que depen- con una elevada demanda de agua, o en países
den de la tierra para su subsistencia, medios de con ingresos importantes de divisas. Sin embargo,
vida y seguridad alimentaria. Estos agricultores en sería sumamente contraproducente en países con
general no tienen acceso a mecanismos de apoyo una población rural grande y pobre si interfiriera
o a recursos de capital para arriesgarse a cultivar con el potencial de generar ingresos de pequeños
productos de elevado valor en condiciones volá agricultores y con sus incentivos para producir.
tiles de mercado. La baja productividad de la tie
rra y del trabajo de muchos agricultores de subsis- Mejorar el desempeño y la productividad
tencia también va acompaña- de sistemas existentes de irrigación
Hay mucho margen para
da de la falta de apo yo y
mejorar la viabilidad, la
olvido general de sus sistemas Como se mencionó en el Capítulo 2, existe un
adopción y el desem -
agrícolas y de irrigación. subdesempeño considerable en los planes de irri-
peño de otras fuentes de
gación con grandes represas y hay margen para
agua para irrigación,
Esta sección ofrece un breve mejorar el desempeño de sistemas existentes. El
como aguas subter-
panorama de algunas de las incremento de la competencia por agua ha puesto
ráneas, extracción direc-
opciones disponibles para el de relieve las ineficiencias en agricultura de irri-
ta de ríos y sistemas
desarrollo agrícola, con énfasis gación y por ello ha creado crecientes demandas
tradiciones de recolectar
en las que tienen más proba- de un método más eficaz e integrado en la
agua.
bilidad de ser vistas como gestión de sistemas existentes de irrigación, en
alternativas para la irrigación, en particular si la particular los de agua de superficie. También hay
proporcionan grandes represas. La exposición se mucho margen para mejorar la viabilidad, la
agrupa según los tres niveles de opciones: adopción y el desempeño de otras fuentes de
• mejorar el desempeño y la productividad de sis agua para irrigación, como aguas subterráneas,
temas actuales de irrigación por medio de una extracción directa de ríos y sistemas tradiciones
mejor gestión en cuencas y en sistemas, de opcio de recolectar agua. En el pasado, sin embargo, el
nes tecnológicas en fincas para mejorar la produc- énfasis en programas de mejora del desempeño
tividad de tierras y agua, y de reformas institucina ha obtenido resultados mixtos, con una creciente
les y en políticas para mejorar incentivos para la disminución en ganancias logradas, lo cual con-
eficiencia hídrica y la gestión de la demanda; duce a la necesidad de una restauración periódi-
• mejorar la productividad y las oportunidades ca, a menudo con sustanciales subsidios del esta-
para medios de subsistencia que ofrecen las me do. Las intervenciones con políticas y las reformas
didas del lado de la oferta por medio de la mejora institucionales para apoyar intervenciones técnicas
en la agricultura dependiente de la lluvia, de apo han resultado inadecuadas.
yo a tecnologías locales y tradicionales de apro
piación de agua, y de la adopción de nuevas op Mejor gestión de cuencas y sistemas
ciones tecnológicas, como el reciclaje de agua; e
• invertir en medidas convencionales del lado de Como se analizó en el Capítulo 2, el riesgo y la
la oferta para desarrollar nuevas áreas de irriga consecuencia de la sedimentación en embalses
ción basadas en la extracción directa de ríos y de difieren según los lugares, pero revisten una im
aguas subterráneas. portancia considerable en una parte de la pobla
Una última opción es importar alimentos de otros ción de grandes represas. Las medidas para mejo-
países en vez de tratar de alcanzar ya sea un ele- rar la sustentabilidad de sistemas existentes dere-
cursos hídricos por medio del lavado del sedime- salinos es insuficiente para La salinidad afecta un
to y de la gestión de vertientes pueden incremen- enfrentar el problema, y 20% de tierras irrigadas
tar la contribución y longevidad de los siste mas resulta indispensable un en todo el mundo.
de irrigación. Mejorar la infiltración y disminuir la enfoque integrado que com- Controlar la salinidad y
erosión de superficies por medio de iniciativas de bine la gestión del agua de recuperar tierras salu-
protección de vertientes puede mejorar la susteta superficie y de las aguas sub- bres es una prioridad
bilidad de los embalses y de los sistemas de irriga terráneas y las prácticas agrí- urgente si se quiere
ción, pero deben tomar en cuenta el true que colas. Los cultivos y la veg- aumentar la productivi-
con pérdidas subsiguientes en producción anual etación que toleran la sal dad de la tierra
de agua y con el potencial de caudales menores pueden formar parte de tales disponible, utilizar mejor
en la estación seca. La revisión de expe rimentos estrategias para eliminar exce- la irrigación y demostrar
en 94 vertientes en todo el mundo sugie re una so de agua de superficie y que las nuevas áreas de
pérdida de producción hídrica de 10, 25 o 40 mm rebajar las capas de agua. La irrigación se pueden
por un incremento del 10% en cubierta de las irrigación de cultivos o pasti- gestionar de una manera
vertientes respectivamente en cuanto a matorra zales en 'series' ordenadas sostenible.
les, árboles caducos de madera dura y eucaliptos.4 con el fin de incrementar la
tolerancia a la sal es un ejemplo más de gestión
Además, como se explicó en el Capítulo 2, los de la sal. Si se practica suficientemente temprano,
incrementos en vegetación conducen a una la gestión integrada (o simultánea) de agua de
mayor evaporación sin que ello implique por superficie, subterránea y de la salinidad pueden
necesidad una mayor absorción y una reducción prevenir la acumulación de sales (ver Recuadro
de arroyadas de superficie. Así pues, el equilibrio 5.1). En Australia y California se están probando
entre evaporación y ganancias gracias a una estos métodos.
mayor absorción determinará si las medidas en
las vertientes conducen a incrementos o disminu- La calidad del agua es otro factor importante que
ciones en el caudal en época sea.5 La utilidad de afecta la productividad de las cuencas. Por ejemp-
estas opciones será, pues, específica de cada lo, las intervenciones para mejorar los problemas
lugar y dependerá de las técnicas aplicadas y de salinidad río arriba pueden tener efectos nega-
debe desarrollarse y evaluarse en el contexto más tivos río abajo. Un enfoque innovador respecto al
amplio de la gestión de los recursos naturales en problema de gestionar la eliminación del efluente
la vertiente. En particular, debe examinarse el salino lo ofrece el Murray Darling Basin de
contraste entre los efectos en la conservación de Australia, donde la eliminación se regula por
suelos y agua de la cubierta vegetativa y de medi- medio de cuotas regionales de carga o 'créditos
das estructurales como terraplenes, diques y por sal'. Se utilizan estos créditos para asegurar
pequeñas represas.
Tecnologías en las fincas para mejorar la costo, la adopción de esos Los métodos de micro-
productividad de la tierra y del agua métodos no ha sido muy irrigación, como los sis-
amplia entre pequeños agricul- temas de aspersión
Con la mejora de la eficiencia de la irrigación de tores en países en desarrollo, (SPRINKLER) y goteo,
superficie se logra una dimensión considerable de pero con la fabricación local brindan la oportunidad
mejoras dentro de sistemas existentes de irriga se han reducido los costos y de obtener ganancias en
ción, ya sea que el agua provenga de represas, se ha mejorado la viabilidad cuanto a una mayor efi-
de ríos o del subsuelo. Se dan muchas variacio de cultivos de mayor valor. A ciencia que las que se
nes en cuanto a eficiencia. Como se mencionó en medida que se vayan logrando obtienen con la irri-
el Capítulo 2, la eficiencia promedio en la utiliza más avances en esta área gación de superficie. La
ción de agua que el Estudio de Casos de la CMR quizá esta tecnología de irri- eficiencia en la apli-
reportó para el proyecto Aslantas fue de 40%. Sin gación a presión pueda resul- cación de estos méto-
embargo, el ámbito de la eficiencia a nivel de tar más atractiva para los dos en el terreno suele
campo para el proyecto varió entre 25 y 55%. Sin agricultores de países en colocarse entre 70 y
embargo, la irrigación eficiente de superficie ha desarrollo. En época reciente 90%.
llegado hasta el 60%.17 han obtenido apoyo algunas
versiones de baja tecnología, como fabricar
En algunas regiones, la irrigación ha promovido mangueras portátiles de goteo y 'kits' de cubos
el cultivo de cosechas de uso intensivo de agua, para irrigación doméstica. 19 Otro método para
como la caña de azúcar y el arroz. Por ejemplo, incrementar la eficiencia en la utilización del agua
el cultivo intensivo de caña de azúcar en India y es modificar las prácticas de cultivo de cosechas
Pakistán ha conducido a una utilización insoste (ver Recuadro 5.2).
nible de agua. Existen una serie de tecnologías
para mejorar la eficiencia en la utilización del Al igual que con otras iniciativas para gestión del
agua y, en consecuencia, la productividad de la agua, el potencial para ganar en eficiencia en la
misma en sistemas de irrigación. utilización del agua requiere analizarse dentro de
un contexto de cuenca fluvial, ya que en muchos
Los métodos de micro-irrigación, como los siste casos las pérdidas río arriba se recuperan río
mas de regaderas y goteo, brindan la oportunidad abajo.
de obtener ganancias debido a una mayor eficien
cia que las que se obtienen con la irrigación de Reformas de políticas e institucionales
superficie. La eficiencia en la aplicación de estos
métodos en el campo suele colocarse entre 70 y Son fundamentales las iniciativas en políticas y en
90%.18 La producción que se obtiene con una gestión para incrementar la productividad por
cantidad dada de agua se incrementa al darse unidad de tierra y agua y para aumentar las
insumos más pequeños y frecuentes, producirse ganancias por trabajo. Con frecuencia están vin-
una mayor uniformidad del riesgo y menores pér- culadas entre sí y requieren compromiso político
didas de agua. Estos métodos se utilizan amplia- y coordinación institucional.
mente en regiones que sufren escasez de agua.
Casi toda el área irrigada de Israel, el 68% de la Recuadro 5.2 Técnicas de cultivo que disminuyen la uti-
lización de agua para irrigación
de Jordania y el 40% de la de Brasil utilizan méto
El Muda Irrigation Scheme en Malasia reportó una disminución la en
dos de micro-irrigación, al igual que pequeñas duración de la irrigación de 140 a 105 días y una disminución en uti
áreas de China, India y partes de África. lización general de agua de un 28% como resultado de haber pasado de
arroz trasplantado a arroz sembrado en tierras húmedas. Aunque lo que
condujo a este cambio fue la escasez de mano de obra, se produjo un
Debido a que la tecnología de micro-irrigación es beneficio considerable en cuanto a conservación de agua.
intensiva de capital y a que el agua tiene un bajo
Fuente: Fuji and Cho, 1996, citado en Guerra et al, 1998.
Recuadro 5.3 Un método local de gestión integrada del de tecnologías a pequeña escala y de bajo costo.
agua, Rajasthan, India Se está abriendo una senda progresiva de desa
En Rajasthan se construyeron estructuras de captación de agua para rrollo en los lugares donde el apoyo que se brin-
almacenar arroyadas en la vertiente del río Bhagani Tldeh, en respuesta
a la escasez de agua. Se les llama johads a tramos de tierra inundada da busca mejorar la capacidad local, como un
mediante la construcción de terraplenes y estanques para retención de enfoque conceptual importante en cuanto al des
estiércol. La producción de cosechas y leche se ha multiplicado en el
distrito Alwar de Rajasthan debido a la mayor disponibilidad de agua por
arrollo de estos sistemas. Por ejemplo, se pue den
medio de la construcción de 2 500 johads en 500 pueblos. El gasto total introducir, como una innovación inicial, tecnolo
fue del orden de $3.6 millones (en precios de 1998), el 73% de lo cual gías sencillas, como bombas a pedal o sistemas
fue contribución de las personas del lugar. Las johads han recargado la
capa de agua subterránea que se ha elevado de unos 60 metros por de goteo de poco costo. En uno años, una vez
debajo de la superficie a sólo 7. hayan recuperado los campesinos sus costos de
Fuente: Thakkar, 1999, Contributing Paper for inversión, las ganancias se pueden reinvertir en
WCD Thematic Review IV.2 Irrigation Options tecnologías más avanzadas, como pequeñas bom-
bas a motor para extracción de agua, con lo cual
con agua de lluvia, y contribuye con un 60% de se va desarrollando la base tecnológica y de capi-
la producción de alimentos.25 Dada la cantidad tal del agricultor.27
de familias de bajos ingresos que dependen de la
agricultura con agua de lluvia en todo el mundo La agricultura en zonas dependientes de la lluvia
en desarrollo, la mejora de oportunidades en este se sustenta con una serie de métodos de asigna
sector puede producir un efecto importante en la ción de agua. Muchos de ellos se han venido uti-
productividad y medios de subsistencia. lizando por siglos y se han adaptado para satisfa
Durante mucho tiempo estas prácticas agrícolas y cer necesidades locales. 28 Los cultivos con agua
métodos de irrigación se han visto marginados de lluvia utilizan pequeñas represas y terraplenes
debido a las políticas de irrigación, a la falta de para captar las arroyadas, de ordinario con el pro
apoyo institucional y a los escasos niveles de in pósito de recargar el agua subterránea. También
versión e investigación. En años recientes, se ha se desvían fuentes de superficie, como manantia
prestado una atención cada vez mayor a los éxi- les y torrentes, hacia cavidades naturales por me
tos de estos métodos y en la actualidad quienes dio de terraplenes y embalses de control. En lla-
definen políticas reconocen su importancia.26 La nuras inundables, los cultivos utilizan humedad
productividad de estos sistemas dependientes de natural que aportan las inundaciones natura les.
la lluvia se puede mejorar por medio de un mejor Se emplean una serie de técnicas de gestión del
apoyo agrícola, de un compromiso local con el agua para captar el agua en los suelos en llanuras
desarrollo de abastecimiento confiable de agua y inundables y fondos de valles. La eficacia, susten
tabilidad y productividad son específicas de cada
Recuadro 5.4 Captación de agua para uso doméstico y lugar y dependen de hasta qué punto están espa-
agrícola en China
cialmente integradas. El área Rajasthan de la India
La provincia de Ginsu se encuentra en la meseta Loess en China Central
y es una de las zonas más áridas y pobres del país, con ingresos ofrece un ejemplo exitoso (ver Recuadro 5.3).
anuales per cápita de entre $70 y $80 en las zonas rurales. En los años
de sequía, la captación tradicional de agua de lluvia no siempre podía
proveer agua suficiente, y las personas se veían obligadas a recorrer En muchas regiones el agua se almacena donde
largas distancias para llegar a ríos o dependían de los camiones cisterna cae. En Argentina, Brasil y Paraguay, se utilizan
del gobierno. En respuesta a la sequía de 1995, se inició el proyecto 1- depresiones naturales o artificiales para almacenar
2-1: proporcionó un área de captación con techo de tejas de arcilla, 2
tanques elevados de cemento para agua, y cubiertas de plástico para agua de lluvia para la producción de cosechas y
acumular el vertido de agua de lluvia en 1 campo. El proyecto consiguió de ganado. En las zonas semiáridas de Argentina,
que aproximadamente 1 millón de personas no sólo dispusieran de agua
suficiente sino que pudieran también cultivar sus propios alimentos y Brasil y Venezuela el agua de lluvia que se vierte
generar algunos ingresos por medio de la venta de lo cosechado. El desde las carreteras se recoge en zanjas de drena-
costo total de la realización del proyecto ascendió a $12 por persona. je o alcantarillas de calles para luego transportarla
Fuente: Gould, 1999, Contributing Paper for a áreas de cultivos.29 Las iniciativas de captación
WCD Thematic Review IV.3 Irrigation Supply
puede constituir una fuente importante de abas Los canales de desvío y los planes de bombeo
tecimiento en áreas donde se suele practicar la abastecen a sistemas de irrigación mediante la
irrigación intensiva de superficie. Sin ningún extracción de agua de ríos. Por ejemplo, los des
acuerdo formal, los agricultores en el Delta víos de ríos y la irrigación con bombeo abastecen
Oriental del Nilo utilizan cada año unos 3 mil el 80% del área irrigada en Kenya y el 68% en
millones de metros cúbicos de agua salina drena Nigeria.37 La falta de almacenamiento para todas
da para regar después de diluirla o tratarla ade- las estaciones implica que la capac dad del siste
cuadamente. Se encuentran ejemplos parecidos ma para sustentar cosechas múltiples depende de
en las llanuras del China Septentrional, en el valle la confiabilidad del caudal fluvial. La dimensión
del Arkansas en Colorado, en el valle Pecos en de los planes con extracción agua de ríos puede
Nuevo México y en Australia. 34 La reutilización variar desde una pocas hectáreas hasta centenares
del agua de drenaje exige niveles mayores de de miles. Los desvíos a partir de los ríos se pue
destrezas gerenciales para resolver los niveles den utilizar para complementar sistemas basados
mayores de salinidad, de concentraciones de tóxi- en almacenamiento. En Sri Lanka, por ejemplo, se
cos y de problemas conexos de salud. construyeron presas para desvíos para captar y
reutilizar agua de drenajes de proyectos de irriga
La reutilización de aguas servidas urbanas es una ción río arriba basados en represas.
fuente importante para irrigación en una serie de
países. En Israel, se utilizan 275 millones de m3 La extracción de aguas subterráneas ha desem-
de aguas servidas para irrigación después de ser peñado un papel importante en la expansión
tratadas. Esto equivale aproximadamente al 22% global de la agricultura de irrigación. La disponibi
de la utilización total de agua para agricultura.35 lidad de electricidad, de bombas centrífugas y de
Se necesitan controles estrictos del nivel del trata tecnología de perforación de pozos dio un gran
miento requerido para diferentes clases de agua, impulso para que se creciera de forma acelarada,
con exigencias más rigurosas para irrigar cereales en particular por parte de agricultores individua
para alimento humano que para cultivos de pien- les. Países como China, EE UU, India, Pakistán,
sos. Ejemplos de Ghana y Kenya también mues- Bangladesh, Arabia Saudita y la región septentrio
tran el potencial para irrigación peri-urbana con nal de África tienen tasas elevadas de utilización
la reutilización de agua.36 Donde la regulación de de aguas subterráneas. En la actualidad, en China,
la calidad del agua es deficiente, esta práctica se irrigan 8.8 millones de hectáreas de tierras por
despierta preocupaciones importantes en cuanto medio de pozos de agua subterránea, lo cual
a la salud. constituye el 18% del área irrigada total.38 El
acuífero Ogallala en EE UU riega una quinta
Invertir en medidas convencionales del parte de las tierras irrigadas de ese país.39 Para
lado de la oferta fines de los años 90, con aguas subterráneas se
irrigaban la mitad de todas las tierras irrigadas en
El potencial para extender la irrigación a nuevas India, lo cual contribuía al 78% del área irrigada
áreas ha disminuido mucho debido a que los adicional creada entre 1984 y 1994.40
recursos son cada vez más limitados y a que han
aumentado mucho los costos por unidad de desa El agua subterránea, utilizada por si sola o junto
rrollo. Las fuentes convencionales de agua para con irrigación de superficie, con frecuencia es
irrigación, aparte del almacenamiento en embal más productiva que la irrigación de superficie por
ses de grandes represas, incluyen el desvío de unidad de aplicación. Parece que el factor deter-
agua de ríos y lagos y la extracción de agua sub- minante es el grado más elevado de control del
terránea. que disponen los agricultores, que a menudo
están dispuestos a pagar bastante más por fuentes
confiables de abastecimiento como el agua sub- En la actualidad, casi la mitad La utilización sostenible
terránea.41 Una mejor gestión de los sistemas de de las grandes represas del de agua subterránea se
irrigación de superficie, que conduciría a una mundo proveen servicios de puede conseguir por
mayor confiabilidad del abastecimiento, puede irrigación. En capítulos pre- medio de extracciones
también incrementar la producción y los benefi- vios se describieron la expan- controladas y medidas
cios por el agua. sión y contribución de las conexas de recarga. La
represas a la irrigación y a la recarga se puede lograr
En muchos lugares, sin embargo, la continua producción de alimentos y las esparciendo agua de
extracción de agua subterránea a los niveles implicaciones ambientales y superficie en grandes
actuales, se está volviendo insostenible. El acuífe sociales de su utilización. áreas, utilizando pozos
ro Ogallala, por ejemplo, se está vaciando a una Como se analizó en el Capítu de recarga y con técni-
tasa de 12 mil millones de m3 por año. El lo 4, los proyectos de irriga cas de captación de
descenso de las capas de agua, los costos may- ción pueden tener efectos agua.
ores del bombeo y precios históricamente bajos multiplicadores importantes
han conducido a una disminución de un 20% del en la economía local, por cuanto contribuyen al
área irrigada por el Ogallala en un período de 10 desarrollo de industrias de procesamiento de pro-
años.42 La disminución de agua subterránea ha ductos agrícolas y otras conexas. La Base de
venido preocupando en las llanuras de China Conocimientos de la CMR no analiza los efectos
Septentrional por más de tres décadas, con los comparativos de las diferentes opciones en fun-
niveles de agua que han disminuido en 30 metros ción de generar tales efectos multiplicadores,
desde los años 60.43 Las medidas para mejorar la aunque esta consideración será importante para
eficiencia son tan importantes para los sistemas la valoración preliminar de opciones.
de agua subterránea como para la irrigación con
agua de superficie. También resulta necesaria una Obstáculos y condiciones facilitantes
regulación real para limitar el exceso de bombeo,
que conduce a disminuir las capas de agua y Una serie de factores de políticos, institucionales
puede limitar el acceso de agricultores pobres. y de regulación obstaculizan el surgimiento y la
amplia utilización de una combinación adecuada
La utilización sostenible de agua subterránea se de opciones que responderían a diferentes
puede conseguir por medio de extracciones con- necesidades de desarrollo, sustentarían un sector
troladas y medidas conexas de recarga. La recarga agrícola viable, proporcionarían irrigación y ofre-
se puede lograr esparciendo agua de superficie cerían oportunidades de medios de subsistencia a
en grandes áreas, utilizando pozos de recarga y grandes poblaciones. Primero, en el pasado se
con técnicas de captación de agua, como las carecía de apoyo institucional y de políticas para
descritas antes. Las llanuras inundables desem- la innovación, modernización, adaptación, man-
peñan una importante función natural de recarga. tenimiento y extensión de sistemas agrícolas y de
A medida que las aguas de las inundaciones se irrigación tradicionales. El reconocimiento cada
van filtrando, se recargan los embalses subterrá- vez mayor de este hecho ha conducido a que
neos y estos abastecen de agua a pozos fuera de una serie de actores otorguen prioridad a la mejo-
la llanura inundable. La recarga también puede ra de la agricultura con agua de lluvia y a desar-
resultar un método adecuado para controlar la rollar la capacidad para irrigación en pequeña
penetración de sal y el descenso de las tierras y escala. Una ampliación de esta prioridad es la
para disminuir los costos de bombeo. La mayor necesidad de proteger (o restaurar) el funciona-
parte de los sistemas artificiales de recarga que se miento natural de deltas, llanuras inundables y
han utilizado hasta la fecha se han centrado en vertientes con el fin de sustentar y mejorar la pro-
sistemas a pequeña escala o en utilizaciones ductividad de sistemas tradicionales en dichas
municipales de abastecimiento de agua. áreas.
Segundo, el marco institucional debe redefinirse mayor comercio internacional, y también aumen-
con la transferencia de la gestión a entes descen- tan la pobreza rural donde los agricultores locales
tralizados, gobiernos locales y grupos comunita no pueden competir con importaciones baratas.44
rios (asociaciones de usuarios de agua u otras
entidades apropiadas) para recuperar tarifas y Para resumir, la evaluación futura de alternativas
mantenimiento. Se requiere un compromiso más deberá ponderar con claridad lo siguiente:
vigoroso para transformar las burocracias de irri- • las mejoras en la eficiencia y productividad de
gación en organizaciones más eficientes, orien- sistemas existentes de irrigación antes de plani-
tadas hacia el servicio, capaces de gestionar el ficar e implementar nuevos;
agua y la tierra en una forma integrada y sosteni • la adaptación y expansión de las soluciones
ble. Debe fijarse un precio adecuado para el agua locales y tradicionales en gestión del agua;
de irrigación de modo que las tarifas se basen en • una gestión más coordinada de los recursos de
el volumen utilizado, tomando en cuenta la nece agua de superficie y subterránea; y
sidad de sustentar necesidades básicas y de servir • la mejora de la productividad de la agricultura
tanto a la equidad como a la conservación. Terce con agua de lluvia.
ro, debe enfatizarse el desarrollo de un conjunto
de medidas de apoyo agrícola que se refuercen Para avanzar en esta área se requerirán esfuerzos
entre sí y desarrollar nexos intersectoriales en la mancomunados en formulación de políticas y
economía local de modo que reformas institucionales.
Resulta decisivo para se promueva el desarrollo
reasentamientos y reha-
rural. Estos esfuerzos también Como ayuda para esta evaluación resultará útil
bilitación positivos que
las personas adquieran deben contrarrestar la tenden comprender en forma más exhaustiva la contribu-
poder, sobre todo los cia de las políticas y servicios ción de las alternativas en cuanto a irrigación y a
marginados económica y de extensión actuales a opciones para producción alimentaria y seguridad
socialmente, gracias al imponer elevados costos de de medios de subsistencia. Para este fin, resulta
respeto de sus derechos transacción y riesgos a necesario un análisis que vaya más allá de los
y a la garantía de que
pequeños terratenientes en costos y beneficios inmediatos de estas opciones
los reasentamientos con
desarrollo se conviertan países en desarrollo. También para llegar a los impactos económicos secundar-
en un proceso regido se requieren medidas para ios en grupos sociales concretos.
por acuerdos negocia- mejorar la seguridad en la
dos. tenencia de la tierra. Energía y electricidad
Los agricultores necesitan tener acceso a merca- La gama y escala de recursos y tecnologías
dos internacionales por medio de la eliminación energéticos para la gestión del lado de la deman-
de barreras y de políticas domésticas de apoyo. da y del abastecimiento de electricidad se han
En respuesta a programas de ajuste estructural y ampliado en forma espectacular en el último
de acuerdos internacionales sobre comercio cuarto de siglo debido a los avances en tec-
mundial en agricultura, muchos países en desarro nologías individuales y a los éxitos mayores en la
llo han liberalizado sus políticas agrarias, inclu adaptación de tecnologías existentes y nuevas a
yendo recortar tarifas y subsidios. Sin embargo, ambientes locales. Si bien los países están dota-
las barreras tarifarias y no tarifarias a los merca- dos de diferentes recursos energéticos, no se vis-
dos de la OCDE, tales como grandes subsidios a lumbra en el horizonte una crisis global de abas
la producción y exportación para agricultores en tecimiento, como es el caso del agua potable. Los
los EE UU y la Unión Europea, limitan la capaci- recursos renovables y los combustibles fósiles del
dad de los países en desarrollo de diversificar sus mundo son suficientes para satisfacer las deman-
sectores agrícolas y obtener los beneficios de un das globales previsibles en cuanto a generación
de electricidad para los próximos 50-100 años uti- Algunos observadores sug-
lizando tecnologías existentes o a corto término.45 ieren que el mundo ha
Además, la gama de sistemas y tecnologías ener entrado a un período en
géticos a los que se puede recurrir para convertir que la revolución en tec-
fuentes primarias de energía en electricidad se ha nología de la electricidad,
expandido en forma espectacular en las últimas junto con la revolución en
décadas. La prioridad para un sector energético tecnología digital, abrirá el
global sustentable y equitativo es que todas las camino para una profunda
sociedades incrementen la efi ciencia en la uti- transformación en la pro-
lización de energía y en la utilización de recursos visión de servicios eléctricos
renovables. Las sociedades de alto consumo tam- y en el acceso a los mismos en el siglo XXI.46
bién tienen que disminuir su utilización de com- Sin duda que se acepta en términos generales
bustibles fósiles. que la tendencia a largo plazo es menos intensiva
en carbono y menos dependiente de recursos
Entre los factores clave en la ampliación de op finitos de energía. Sin embargo, se debate mucho
ciones se incluyen la mejor capacidad de los país- acerca de los medios y del cuándo de la transi-
es en desarrollo en el diseño y manufactura, la ción, de la forma que adoptará en las diferentes
experiencia creciente en adaptar nuevas tecnolo regiones del mundo, y de su contribución a
gías a ambientes rurales y descentralizados, y una resolver los aspectos más generales de equidad
mejor competitividad en costos de las nuevas tec- global de la utilización desproporcionada de
nologías debido a la producción en volumen, recursos. También se da mucha inercia y resisten-
desde turbinas accionadas por el viento hasta cia al cambio en el sistema existente, pero la
lámparas fluorescentes compactas. Estas tecnolo dirección que se sugiere es
La prioridad para un
gías han brindado a los países en desarrollo la clara: un cambio hacia 'com-
sector energético global
posibilidad de 'saltarse' opciones más obsoletas bustibles fósiles más limpios',
sustentable y equitativo
al procurar extender servicios a zonas rurales y un cambio importante y acel-
es que todas las
urbanas. La innovación y el cambio recibieron un erado hacia la utilización de
sociedades incrementen
fuerte estímulo con los impactos en los precios recursos energéticos renov-
la eficiencia en la uti-
del petróleo en los años 70 y 80, lo cual impulsó ables para generar electricidad
lización de energía y en
programas académicos, gubernamentales e indus- y una preocupación por mejo-
la utilización de recursos
triales importantes para desarrollar alternativas. A rar la eficiencia en la provisión
renovables. Las
medida que los precios del petróleo a finales de y utilización de servicios eléc-
sociedades de alto con-
los años 80 y en los 90 volvieron a sus niveles tricos.
sumo también tienen
históricos y dsaparecieron la escasez y la amenza
que disminuir su uti -
para la seguridad, esas alternativas se dejaron de La demanda de electricidad en
lización de combustibles
lado. El reco nocimiento de las causas y dimen- el mundo se ha duplicado en
47 fósiles.
siones de la amenaza del cambio climático global los últimos 22 años. Las per-
en los años 90 ha vuelto a centrar la atención en sonas están utilizando más servicios eléctricos en
alternativas y ha movili zado la reflexión acerca la economía digital impulsada por la tecnología, y
del desarrollo sostenible, incluyendo el papel del están utilizando más ampliamente electricidad en
sector energético. Los precios triplicados del economías pos-in dustriales, de transición y en
petróleo a comienzos de 2000 es un recordatorio desarrollo. Sin embargo el suministro y utilización
más de la necesidad de una investigación contin- de electricidad están muy sesgados entre países
uada a largo plazo y del desarrollo de alternativas industriales y en desarrollo y entre ricos y pobres
para tecnologías con combustibles fósiles. en países en desarrollo. Se presentan enormes
oportunidades en las economías industriales para
la gestión del lado de la demanda. Los esfuerzos preocupadas por la eficiencia de parte del usuario
de los gobiernos por disminuir las emisiones de del medidor eléctrico;
gases de efecto invernadero y por contribuir a • Medidas de eficiencia del lado de la oferta, pre-
metas de estabilización del clima son indicadores ocupadas con la eficiencia con que genera la
de intervenciones en esa dirección. electricidad el proveedor centralizado o local y la
transmite y distribuye a los usuarios; y
También hay un amplio margen para mejorar la • Nuevas opciones de oferta, que sustituyen las
eficiencia en economías en desarrollo, donde opciones de la generación actual o el crecimiento
moderarían la inversión requerida para nuevas en aumento de la oferta más allá de lo que se
ofertas. Además, casi dos mil millones de per- puede lograr con las opciones en las dos
sonas pobres, tanto urbanas como rurales, no primeras categorías.
tiene ningún acceso a electricidad.48 Las pobla-
ciones rurales con frecuencia son de bajos ingre- Las nuevas opciones de oferta pueden dividirse a
sos y viven en ambientes donde los servicios su vez en opciones en la red o fuera de la red.
energéticos centralizados son caros, tanto en tér- Las segundas incluyen pequeñas mini-redes ais-
minos nacionales como de consumidores. En ladas y suministro independiente a clientes y hog-
estas áreas los sistemas descentralizados, fuera de ares individuales. Estas opciones se describen
la red, son una opción importante. luego, comenzando con la gestión del lado de la
demanda, para pasar luego a las opciones del
El Gráfico 5.1 ofrece una sencilla representación lado de la oferta (eficiencia y nueva oferta) y por
esquemática del sector eléctrico hoy, y muestra fin abarcando las opciones para electrificación
los componentes de generación, transmisión, dis- rural.
tribución y uso final. Como se muestra, hay tres
maneras generales de mejorar la provisión de ser- Gestión del lado de la demanda
vicios eléctricos:
• Opciones de gestión del lado de la demanda, En el contexto de este informe, la gestión del
Electricidad
Demanda Oferta
Estructura tarifaria
Gestión de la carga
Cargas interrumpibles
Eficiencia en el punto
de uso Transmisión Red principal Red aislada Sistemas caseros
Plantas de energía Plantas de energía • sistemas solares
Disminución y • térmica (carbón, en petróleo, gas) domésticos
mejora de pérdida • nuclear mini-red • micro turbinas
Confiabilidad del • hidro (almacena- • diesel • células de
sistema miento, junto al • hidro pequeña combustible
• transmisión río, almace • biomasa
• distribución namiento • viento
por bombeo) • cogeneración
• viento
• solar
• biomasa
• cogeneración
lado de la demanda (DSM, en inglés) representa se consiguen siguen siendo La mayor parte de las
una oportunidad para disminuir la necesidad de pequeños en compa ración medidas y tecnologías
generación eléctrica y, en consecuencia, de la con el potencial. Y aunque para lograr eficiencia
necesidad de represas. El análisis también tiene las asociacio nes entre com- son costo eficientes a
dimensiones más amplias. La gestión del lado de pañías eléctricas-gobiernos en los precios actuales de
la demanda trata de que los consumidores utili- DSM aumentaron bastante en la electricidad, y la uti-
cen menos electricidad y la utilicen con más efi- los años 80 en Norteamé rica lización de una asi-
ciencia en los sectores residencial, industrial, y Europa, el desplazamiento gnación de los costos
comercial o gubernamental. El elemento clave hacia mercados libres ha con- ambientales y sociales
para iniciar estas mejoras es sustituir aparatos ine- ducido a precios menores de totales de las opciones
ficientes en cuanto a energía. Las condiciones que la electricidad y a un desin- de suministro de electri-
posibilitan que la DSM incorpore aparatos centivo nocivo para la DSM cidad hacen que todavía
mejores incluyen el ciclo de reemplazo (si son en términos de tarifas. Al lo sean más.
unos pocos años o muchos), los estándares, el mismo tiempo, muchas com-
costo comparativo y la disponibilidad, la toma de pañías eléctricas han recortado mucho sus pre-
conciencia del consumidor y que se pueda com- supuestos para el programa de DSM.
prar. En general las inversiones en la DSM que
promueven la utilización por parte de los con- Varias obstáculos de mercado e institucionales
sumidores de aparatos eficientes se compensarán siguen obstruyendo la adopción rápida de
de sobra con el ahorro de inversiones en nuevas aparatos eficientes por parte de los consumidores
ofertas y de costos ambientales y sociales de la y la realización del potencial de la DSM:
generación eléctrica. • Las compañías eléctricas más próximas al con-
sumidor a menudo ven la eficiencia en términos
Investigaciones recientes como parte de la de pérdida de su parte de mercado, y al tratar de
Evaluación Mundial de la Energía del PNUD, que satisfacer una demanda creciente tienden a pen-
concluirán en 2001, indican que en todos los sar primero en nuevas opciones de oferta.
países existe un potencial importante para mejo- • Todavía se otorgan subsidios para suministro y
ras en la eficiencia de la electricidad.49 El poten- consumo eléctricos (en especial para consumi-
cial técnico en países con un alto consumo per dores de mucha electricidad) y se carece de un
cápita, como EE UU, puede llegar hasta un 50%, compromiso creíble con la eficiencia energética
incluyendo la modificación del consumo y un de parte de gobiernos y agencias internacionales.
comportamiento mejor en cuanto a conservación. • Los gobiernos encuentran más fácil y política-
Otros ven menos potencial. Algunos programas mente más atractivo aprobar nuevas opciones de
exitosos recientes en Asia y en otras partes tam- oferta que conseguir que los consumidores utili-
bién ilustran que existe un gran potencial para la cen la electricidad en forma más racional.
DSM, en particular en los sectores modernos de • La estructura de la industria energética interna-
países en desarrollo. 50 La mayor parte de las cional sigue sesgada contra la DSM.
medidas y tecnologías para lograr eficiencia son
costo eficientes a los precios actuales de la elect- Este último sesgo proviene en parte de la diversi-
ricidad, y la utilización de una asignación de los dad de productores en la industria, lo cual inhibe
costos ambientales y sociales totales de las el desarrollo de una estructura de cabildeo pare-
opciones de suministro de electricidad hacen que cida a la de la industria de suministro de energía,
todavía lo sean más. que está bajo el dominio de un grupo de unos 50
protagonistas globales.51
A pesar de lo prometido, las inversiones globales
actuales en eficiencia energética y los ahorros que La condición fundamental que facilita mejorar las
posibilidades para la DSM es que los gobiernos minuir las pérdidas en la transmisión en muchos
marquen el paso y definan con claridad los pape- países y requie ren atención urgente, en especial
les de apoyo para las compañías. Las políticas efi- donde todavía no se han introducido programas.
caces que pueden disminuir los costos de transac-
ción incluyen la continuación y expansión de in Las pérdidas entre lo que se envía desde la planta
formación y promoción del producto, programas eléctrica y lo que se registra como energía con-
de capacitación sobre servicio eficiente de ener sumida en el medidor del consumidor pueden
gía para proveedores y consumidores, estándares elevarse hasta un 35-40% en algunos países, y
mínimos de eficiencia, etiquetado y respaldo de más en casos excepcionales. Conseguir que los
equipo de alta eficiencia y compras selectivas de sistemas de transmisión y distribución existentes
parte del gobierno. Otros pasos requerirán finan- funcionen mejor puede generar ahorros consider-
ciación innovadora y mecanismos de contrata ables, y con frecuencia difieren la necesidad de
ción, eliminación de subsidios para opciones de nuevo suministro. En India, por ejemplo, el 35%
oferta convencional y creación de marcos regula de la electricidad generada se pierde en el sis-
dores para el sector energético que estimulen la tema de transmisión y distribución antes de que
DSM. En última instancia, se requiere el desarrol- llegue al consumidor. Sin embargo, se considera
lo de capacidad para diseñar y proponer políticas como técnicamente factible disminuir estas pérdi-
y programas de eficiencia en agencias guberna- das hasta alrededor de un 15%.52 Además, las
mentales y compañías eléctricas. mejoras son más fáciles de llevar a cabo que la
DSM. La inversión para mejorar la eficiencia técni-
Opciones del lado de la oferta ca de los sistemas de transmisión y distribución
puede llevarse a cabo en unos pocos años y sue
Antes de que la electricidad llegue al consumidor, le involucrar la intervención de una sola agencia.
hay dos formas generales de mejorar los servicios
eléctricos: inversiones en eficiencia del lado de la Los adelantos en la tecnología de transmisión
oferta y nueva generación. La segunda opción también prometen mucho en cuanto a mejorar la
implica dos aspectos más: sustituir la generación eficiencia en la transmisión y distribución. Los
actual con fuentes nuevas (por ejemplo reempla adelantos importantes en sistemas electrónicos de
zar los combustibles fósiles con energía eólica), control y la tecnología de transmisión de corri-
y satisfacer los incrementos en el crecimiento de ente directa, incluyendo convertidores enlazados
la demanda en economías en expansión. AC/DC, están abriendo la senda para una forma
de operar y de conectar a la red una gama varia-
Eficiencia del lado de la da de opciones en cuanto a sistemas eléctricos,
Los adelantos impor-
oferta en especial renovables. Estas tecnologías hacen
tantes en sistemas elec -
posible la conexión de pequeños generadores
trónicos de control y la
Desde el momento en que se con poder intermitente (por ejemplo viento) a la
tecnología de trans-
genera la electricidad hasta el red y permiten la interconexión de redes de dife
misión de corriente
punto final del usuario, rentes niveles de voltaje.
directa, incluyendo con-
pueden presentarse muchas
vertidores enlazados
pérdidas técnicas y no técni- Una tendencia reciente e importante en el sector
AC/DC, están abriendo
cas. Las primeras incluyen el energético es la interconexión regional de redes
la senda para una forma
consumo en la planta gener- eléctricas. Esto va desde acuerdos bilaterales para
de operar y de conectar
adora, pérdidas por subidas en la venta de electricidad entre dos países vecinos,
a la red una gama varia-
el transformador y pérdidas de hasta acuerdos de cooperación para consorcios
da de opciones en cuan-
transmisión y distribución. Hay de energía, hasta mercados de venta inmediata y
to a sistemas eléctricos,
un amplio margen para dis- consorcios abiertos que involucran a varios país-
en especial renovables.
generación nuclear. Está aumentando la utiliza tura eólica podría aumentar con rapidez en un 20
ción de la cogeneración y de instalaciones combi- a 30% anual de modo que para 2020 un total de
nadas de calefacción y electricidad (CHP, en 1.2 millones de MW de capacidad eólica podría
inglés). Las plantas de CHP proporcionan calefac- estar instalada en todo el mundo, proporcionando
ción para espacios y agua junto con electricidad el 10% de la electricidad del mundo.56 Se espera
en lugares de ambiente frío, con eficiencia muy que gran parte del desarrollo futuro se dé costa
elevada. afuera,
Con las tendencias actuales en cuanto a reformas El costo del fotovoltaje (PV, en inglés) solar ha
y financiación del sector energético, los construc- disminuido en un 80% en las dos últimas décadas
tores privados están mostran do un interés limita- y tendrá que disminuir entre un 50 y un 75% más
do por grandes proyectos hidroeléctricos, excepto para que sea plenamente competitivo con la elec-
en el caso de lugares competitivos y de bajo tricidad alimentada con carbón. Las tecnologías
costo y de hidroelectricidad con caídas medianas fotovoltaicas han alcanzado un nivel global de
y pequeñas en áreas de colinas y monta ñosas producción de 120 MW. Aunque la producción
con pocos recursos energéticos diferentes. PV se espera que siga aumentando, esta tec-
La energía eólica es la que crece con mayor rapi- nología no contribuirá de manera significativa a
dez de entre todas las opciones de energía renov- las necesidades de electricidad en red a corto
able y es competitiva respecto a otras opciones plazo debido a su elevado costo. El potencial a
convencionales cuando se dispone de una fuente largo plazo es, sin embargo, considerable. Otra
de generación de respaldo y cuando el gobierno tecnología renovable, los sistemas térmicos
brinda apoyo a modo de incentivos (como crédi- solares, ya pueden casi competir con los térmicos
tos de carbono para compensar las emisiones de convencionales en lugares con elevados niveles
GHG). El crecimiento anual global en capacidad de insolación solar.
instalada de turbinas eólicas ha sido de un 40%
de promedio entre 1994 y 1998.54 En 2000, la Además de los sistemas eléctricos eólico y solar,
capacidad instalada se mantuvo en más de 13 000 los de biomasa y energía oceánica (energía de
MW en 50 países (aunque esto resulta poco en olas y mareas, y térmica oceánica) se pueden
términos de generación eléctrica total, equivalente aplicar para electricidad en red. Las opciones de
a un 0.4% de la capacidad global instalada). biomasa son comerciales donde se consigue fácil-
Europa tiene un 70% de la capacidad eólica mente el combustible de biomasa. Pero para apli-
conectada a la red, Norteamérica alrededor del caciones a gran escala, hasta qué punto se pueda
19% y Asia un 10%. Cerca del 45% de la capaci- utilizar este potencial dependerá de numerosos
dad eólica europea está instalada en Alemania. factores, como la competencia por agua y tierra
En las dos últimas décadas, el costo de la energía con otros usuarios, preocupaciones por la pérdi-
eólica en condiciones favorables de vientos dis- da de biodiversidad en plantaciones, y tecnolo
minuyó en un 75%, lo cual la gías de conversión de biomasa para servicios
Entre las tecnologías puso al alcance de costos evi- eléctricos convenientes. En consecuencia, el
avanzadas en investi- tados de combustible de plan- potencial mayor para la biomasa se puede dar en
gación y desarrollo, las tas eléctricas modernas ali- sistemas locales descentralizados.
micro-turbinas y las pilas mentadas con fósiles. 55 La
secas son las que prome Asociación Europea de Energía Entre las tecnologías avanzadas en investigación y
ten más a corto y medi- Eólica calcula que, debido a desarrollo, las micro-turbinas y las pilas secas son
ano plazos. una mayor disminución de las que prometen más a corto y mediano plazos.
costos gracias a la producción Las pilas secas son aparatos electromecánicos que
en volumen, la instalación de nueva infraestruc- convierten el hidrógeno y el oxígeno directa-
mente en electricidad y calor. Una serie de com- centralizados la han asumido quienes planifican
pañías están en la actualidad invirtiendo canti- servicios públicos por razones de objetivos
dades importantes en investigación y desarrollo sociales, pero en muchas áreas hay una preferen-
(R & D) de pilas secas y esperan comercializar la cia marcada por decisiones basadas en la comu-
tecnología para 2025 para utilizarla en vehículos y nidad respecto a las opciones. Las opciones de
en el abastecimiento de electricidad en red y electrificación descentralizada resultan atractivas
fuera de red. Si bien se espera que inicialmente la por una serie de razones:
fuente principal de hidrógeno sea el gas natural,
en el futuro el hidrógeno podría producirse en • Son formas flexibles y sencillas de extender ser-
sitios hidroeléctricos alejados, fincas eólicas, esta- vicios eléctricos a áreas alejadas que tienen un
ciones solares y plantas de energía oceánica. corto período de gestación, pueden costar menos
y conllevan escasos impactos ambientales nega-
Electrificación en áreas rurales tivos. Incluyen sistemas sencillos de alumbrado
doméstico y mini-redes activadas con equipos de
En áreas rurales, se puede suministrar electricidad generación con diesel, pequeñas turbinas de
desde redes existentes de electrificación rural vapor o gas, unidades micro-hídricas, molinos de
tradicional o desde redes locales descentralizadas. viento enlazados con generadores, motores modi-
Quizá la mayor expectativa en cuanto a cambio ficados que utilizan biocombustibles unidos a
es la utilización de tecnologías nuevas y renov- generadores y sistemas fotovoltaicos.
ables para electrificación rural en mini-redes • Los programas solares basados en la comunidad
descentralizadas y con pequeños aparatos simples están ganando terreno y se pueden utilizar para
para hogares. Se presenta la oportunidad de la industria rural, para satisfacer necesidades
saltarse la etapa de distribución para alcanzar a como procesamiento de cosechas o bombeo de
unos 2 mil millones de personas que en la actual- agua y para alumbrado doméstico, con una gama
idad no tienen acceso a redes centralizadas de de mecanismos de financiación para recuperar el
electricidad. capital y los gastos de operación.
• Rápidas mejoras en tecnología y aprendizaje en
En la actualidad, quienes formulan políticas en cuanto a organización han hecho que sistemas
general prefieren opciones centralizadas de elec- basados en energía renovable se vuelvan atrac-
trificación porque las tecnologías ya están tivos y accesibles.
probadas, conservan la flexibilidad para atender
la demanda tanto rural como urbana, se dispone Algunos de los elementos clave de una política
de créditos para inversión (domésticos y forá- de electrificación rural incluyen:
neos) y de mecanismos establecidos de crédito
con el respaldo de garantías gubernamentales, y • apoyo financiero para insti- La electrificación rural
las tecnologías las aceptan instituciones clave, tuciones comunitarias para la que se basa en métodos
como entes de planificación, compañías eléctric- propiedad e implementación centralizados la han
as, organismos del gobierno local y otras. Existen de tecnologías basadas en asumido quienes planifi-
otras razones subjetivas a favor de la electrifi- recursos o estrategias locales; can servicios públicos
cación centralizada, incluyendo los intereses crea- • subsidiar la mayor parte de por razones de objetivos
dos de varios grupos. Aunque la extensión de la los aspectos de electrificación sociales, pero en
red seguirá siendo importante, no es probable rural para cubrir el costo de muchas áreas hay una
que los métodos centralizados sigan consumiendo suministro o la incapacidad de preferencia marcada por
la mayor parte de los recursos financieros consumidores de bajos ingre- decisiones basadas en
disponibles para electrificación rural. sos de pagar por los servicios la comunidad respecto a
La electrificación rural que se basa en métodos a niveles de recuperación de las opciones.
agua de lluvia no se limita a áreas rurales (Ver Sterling Forest contra la urbanización atrajo más
Recuadro 5.6); también los utilizan millones de atención hacia los beneficios para la calidad del
residentes en las periferias de nuevas ciudades, agua de la gestión forestal alrededor de instala-
como las de Tegucigalpa, Honduras. Una medida ciones de un solo propósi to cerca de áreas
conexa para incrementar el suministro de agua en urbanas. El Sterling Forest protege una vertiente
áreas rurales es la colocación de objetos artificia que contiene una serie de embalses que suminis-
les en áreas de niebla muy densa para captar la tran agua a más de 2 millones de personas.68 En
humedad de las nubes. el último caso, la gestión de la vertiente sirve
para evitar la necesidad de invertir en instala-
En lugares con estaciones lluviosas cortas e inten- ciones de tratamiento de agua o, en un caso
sas, gran parte del agua pluvial se escurre por extremo, en nuevas fuentes de abaste cimiento.
superficies saturadas. Incluso pequeñas obras de Estas opciones son muy
tierra, como terraplenes de contorno, y embalses específicas según el lugar. Satisfacer las necesi-
existentes en los pueblos para eliminar el cieno dades de que quienes
pueden aumentar el almacenamiento a corto El reciclaje de aguas servidas en la actualidad no
plazo por encima de la superficie lo cual facilita puede ser otra fuente signifi reciben servicios en
que la infiltración se produzca a lo largo de un cativa de abastecimiento. Para zonas tanto urbanas
período extenso de tiempo. Donde se dispone de 1999, en la Bay Area de Cali como rurales es una pri-
almacenamiento bajo la superficie, estos métodos fornia se reciclaba suficien te oridad y requiere esfuer-
pueden elevar la capa de agua y hacer que se agua para satisfacer las necesi- zos mancomunados.
pueda disponer de agua subterránea hasta bien dades de 2 millo nes de perso Requiere una combi-
entrada la estación seca. En Chennai, India, la nas. La meta en ese lugar es nación apropiada medi-
compañía metropolitana de abastecimiento de incrementar la capacidad para das de gestión de la
agua solucionó los problemas de disminución de atender a 6 millones de perso demanda para mejorar la
agua subterránea y de intrusión de agua del mar nas para el 2020.69 La agricul- eficiencia en la uti -
por medio de una estrategia basada en la conser- tura utilizaba el 32% del agua lización de agua y dis-
vación. Una serie de represas de control incre- reciclada, el 27% se destinaba minuir el consumo
mentó los niveles de agua subterránea en unos a la recarga de agua subter- superfluo, incrementos
5-10 metros. 66 Esto se complementó con contro ránea, el 17% sustentaba la en eficiencia de la oferta
les de la extracción privada de agua y con la irrigación del paisaje, el 7% y el desarrollo de nuevas
captación obligatoria de agua pluvial para edifi- iba a la industria, y el resto fuentes de abastec-
cios nuevos. para fines de conservción imiento.
y otros.
Como se analizó antes en este capítulo, el man-
tenimiento de la vegetación natural puede tener La desalinización contribuye al suministro de
efectos importantes en cuanto a mejorar la cali- agua en 120 países, con el 60% de las 11 000
dad del agua, pero efectos variables en el suminis plantas de desalinización ubicadas en el Medio
tro de agua. En Sudáfrica, el programa Working Oriente, tan escaso de agua. Aunque los costos
for Water en la región Western Cape apoya la de la desalinización han disminuido muchísimo,
erradicación de vegeta ción foránea, con lo cual todavía son elevados y la técnica es muy intensi-
se facilita la restauración de la vegetación autóc- va en cuanto a energía.70 Tiene un potencial sig-
tona fynbos. La fynbos provee menos cobertura y nificativo, pero se requiere un avance tecnológico
masa vegetativa y por ello el programa pretende importante para incrementar de manera significa-
proporcionar tanto empleo como mejorar el tiva la contribución global de la desalinización.
rendimiento del agua. 67 Los esfuerzos de Nueva
York y Nueva Jersey por comprar y proteger el La transferencia de agua entre cuencas se presen-
ta a menudo como una solución para la escasez se deben tomar suficientemente en cuenta alter-
local de agua. Los impactos de dichas transferen- nativas no convencionales, como disminuir las
cias requieren un escrutinio cuidadoso, en partic- pérdidas en la transferencia, captación de agua
ular por cuanto no habrá flujos de retorno dentro pluvial, gestión de vertientes y reciclaje de agua.
de la cuenca, como ocurriría con otras extraccio
nes. Como se mencionó antes, se puede transferir Gestión integrada de las inunda-
agua desde el uso agrícola por medio de progra- ciones
mas alternativos y más proactivos, como comer-
cio de agua, que financien de manera eficaz las Las inundaciones son de índole muy diferente,
ganancias en eficiencia de agua en agricultura difieren en cuanto a las características de las lla-
irrigada. nuras inundables afectadas y en sus implica-
ciones. Como se documentó en capítulos anteri-
Condiciones que facilitan ores, en algunos contextos millones de personas
dependen de inundaciones anuales para sus
Al igual que con los otros sectores, el compromi medios de subsistencia, en tanto que en otros
so con las reformas de políticas, institucionales y inundaciones parecidas amenazan vidas y propie
de la gestión es fundamental para implementar dades. Han surgido una serie de opciones para
una gestión de la demanda de suministros de predecir, gestionar y responder ante inundaciones
agua y métodos alternativos de abastecimiento. y al mismo tiempo obtener resultados más social-
Entre las iniciativas están las siguientes: mente beneficiosos y económicament sostenibles.
Se necesita apoyo institucional y de políticas para
• En el Reino Unido, EE UU y Australia, las regu- lograr una gestión integrada de las inundaciones,
laciones existentes establecen que se estudien que consiste en alivio y utilización de la inunda
todas las iniciativas de gestión de la demanda ción, mitigación y gestión del riesgo, más que una
que sean económicamente justificables antes de dependencia estricta de un control estructural de
otorgar permisos para nuevas extracciones. la inundación basado en barreras, diques y represas.
• La eficiencia en la gestión es fundamental para
la conservación y para una mejor planificación. Las inundaciones son un fenómeno complejo, y
No hay método de gestión pública o privada que el éxito de las estrategias de intervención depen-
sea adecuado para todos los contextos. Se requie den de una serie de factores. El Capítulo 2 exam-
ren capacidad y rendición de cuentas institucio inó el desempeño de las represas como respuesta
nales para mejorar el desempeño de las agencias estructural para el control de las inundaciones y
públicas. puso de relieve la razón de las preocupaciones y
• Deben existir mecanismos reguladores eficaces el cambio de método para pasar del control de
para salvaguardar el acceso y un costo asequible las inundaciones a la gestión de las mismas. La
del agua para los pobres urbanos y rurales. vulnerabilidad a eventos de inundaciones según
las características de la población y los sistemas
Satisfacer las necesidades de quienes en la actual- de utilización de la tierra que corren riesgo y su
idad no reciben servicios en zonas tanto urbanas capacidad de hacerles frente y de recuperación,
como rurales es una prioridad y requiere esfuer- son aspectos fundamentales en las estrategias de
zos mancomunados. Requiere una combinación gestión de inundaciones. El control absoluto de
apropiada de medidas de gestión de la demanda inundaciones puede no ser ni alcanzable ni
para mejorar la eficiencia en la utilización de agua deseable. El objetivo más apropiado es predecir,
y disminuir el consumo superfluo, incremen tos gestionar y responder a una situación de inun-
en eficiencia de la oferta y el desarrollo de nue dación con el fin de prevenir pérdidas general-
vas fuentes de abastecimiento. En el último caso, izadas y conseguir el mejor resultado posible en
Cuadro 5.1 Medios complementarios para la gestión de • incrementar la capacidad de las personas
inundaciones para hacer frente con eficacia a las inunda-
Disminuir la escala Aislar la amenaza Aumentar la capacidad ciones.
de las inundaciones de inundaciones de hacer frente de las
personas Como en el caso del papel de las grandes
• Mejor gestión de vertientes • Terraplenes para • Planificación para
• Control de escorrentía
represas, las medidas estructurales conexas y
inundaciones emergencia
• Cuencas de detenció • Aislar la inundación • Pronosticar la relación entre inundaciones y llanuras
• Represas • Limitar la infraestructura • Avisos
• Proteger los humedales inundables se han analizado en capítulos ante-
en llanuras inundables • Evacuación
• Compensación riores, y por tanto aquí el centro de atención
• Aseguramiento
son las me didas alternativas para la gestión
de inundaciones.
cada situación.
Disminuir la escala de las inundaciones
Después de haber sufrido eventos destructivos de
inundaciones en las últimas décadas, se han pro- Para disminuir la escala de las inundaciones hace
ducido alrededor del mundo cambios significati falta gestionar la cantidad y calidad de la arroya-
vos en la políticas sobre inundaciones, redefinien- da de agua de superficie. Las medidas de gestión
do hasta cierto punto las interveciones. Por ejemplo, de vertientes incluyen:
Los caudales de inundaciones se pueden almace- Las estructuras, como las viviendas, pueden modi-
nar en tierras bajas, ya que las cuencas de deten- ficarse de diversas maneras para disminuir el ries-
ción suelen estar secas excepto cuando se necesi- go de la penetración de agua de inundaciones:
tan para almacenar la inundación. En algunos paredes impermeabilizadas; instalar aperturas con
casos, se pueden utilizar lagos en ríos, como el puertas compuertas u otros dispositivos de cierre
lago Dongting en la provincia Hunan en China. permanentes o temporales, instalar válvulas de
En pueblos propensos a inundaciones en el distri- una sola dirección en alcantarillas; o construir
to de Madhubani, en Bihar, India, se utilizan sis- muros alrededor de la estructura de la vivienda.
temas tradicionales de tanques para desviar y Otras medidas posibles incluyen bombas de
almacenar agua de inundaciones.73 Los humeda desagüe que funcionan en sótanos cuando sube
les naturales son también elementos importantes el nivel del agua, y planes e instalaciones de con-
para almacenar inundaciones y se pueden utilizar tingencia que tiene como fin entrar en operación
los campos agrícolas para micro- cuando se prevé una inundación. El aislamiento
almacenamiento.74 contingente de una inundación depende de un
sistema confiable de aviso de inundación.76 Este
Aislar la amenaza de inundaciones método también incluye elevar las viviendas. Por
ejemplo, en los kampungs (pueblos tradicionales)
Junto con las represas, los terraplenes de tierra, en llanuras inundables en Malasia, se construyen
los diques y las barreras han sido la opción preva las casas sobre pilotes para levantarlas sobre los
leciente para control de inundaciones en casi niveles previstos de las inundaciones. Por todo el
todo el mundo. Una característica clave de esta sureste de Asia, a lo largo de ríos, estuarios y
opción es que interfiere con pautas naturales de costas, se encuentran adaptaciones parecidas para
drenaje en el área que se protege. Esta área casos de inundaciones.
todavía puede inundarse debido a precipitaciones
locales, con afluentes menores que causan inun- Aumentar la capacidad de hacer frente de las per-
dación local, inundación tierra adentro y conges sonas
tión en el drenaje. Ante la falta de drenaje adecua
do, el área protegida sufrirá pérdida de cosechas Los nuevos lineamientos integrados para aliviar y
debido a saturación de agua.75 Pueden producir mitigar inundaciones y para la gestión del riesgo
de las mismas enfatizan:
Recuadro 5.7 Adaptabilidad a inundaciones
• la gestión integrada de la vertiente y la zona
'Adaptabilidad' puede verse como lo opuesto a vulnerabilidad y puede
mejorarse con la promoción del acceso a conocimientos y recursos que costera, y una planificación racional y utilización
se obtienen por medio de procesos de desarrollo y de programas de dis de llanuras inundables y zonas costeras;
minución de la pobreza. A su vez, sistemas sociales y culturales tradi
cionales puede hacer posible la adaptabilidad. La vulnerabilidad de los • permitir que las comunidades locales elijan en
malasiospobres de zonas rurales en el oriente de la Península de Malasia cuanto a desarrollo de la tierra y a paliar las inun-
dismiuyegracias a sistemas de parentesco cercano que existen en los
daciones;
pueblos enllanuras inundables.
• disminuir los impactos de los humanos en el
Fuente: WCD Thematic Review Iv.4 medio ambiente con la promoción de la adapt-
Flood control, Sección 4.2; Malaysia en Chan, 1995.
agua. Las barreras que hay que superar incluyen mucho mejores. Para que resulte más posible la
limitaciones en capacidad y recursos, el predo- selección y utilización de la gama más amplia de
minio de métodos e intereses convencionales en opciones se requerirá que las opciones las
la planificación del desarrollo, una falta de con- evalúen de manera exhaustiva y justa todos los
ciencia y experiencia respecto a alternativas no grupos interesados a lo largo del proceso de
convencionales, acceso inadecuado a capital y planificación, toma de decisiones y financiación.
falta de apertura en el sistema de planificación.
Esto se analiza más en detalle en el capítulo si-
guiente. Aunque son específicos de cada contex-
to, los subsidios ocultos y otros incentivos para
las opciones convencionales pueden limitar la uti-
lización y tasa de adopción de incluso alternativas
35 Shevah, 1999 en WCD Thematic Review 59 Lane, 1999, Contributing Paper for WCD
IV.2 Irrigation Options, Sección 4.3.2. Thematic Review IV.3 Water Suply
36 DFID, 2000. Options.
37 FAO, op.cit, p234. 60 WCD Thematic Review IV.1 Electricity
38 Ministry of Water Resources and Electric Options, Sección 2.4.2.
Power, PRC, 1987, citado en Postel, 1999, 61 WCD Thematic Review IV.1 Electricity
p56. Options, Sección 3.12.
39 National Research Council, 1996, citado en 62 McIntosh and Iñiguez, 1997, citado en
Postel, 1999, p77. WCD Thematic Review IV.3 Water Suppí
40 Thakker, op.cit. Options, Anexo 1.
41 Dhawan, 1998, citado en WCD Thematic 63 Yorkshire Water, 1997, eco082 WCD
Review IV.2 Irrigation Options; Molden et Submission A7.1.
al, 1998. 64 Gould, 1999, op.cit.
42 WCD Thematic Review IV.2 Irrigation 65 Ringler et al, 1999, p10.
Options, Sección 3.2.3. 66 SANDRP, 1999 opt080, WCD Submission,
43 ADB, 1999c. p20.
44 Smith, 2000, Contributing Paper for WCD 67 Preston, 1999, Contributing Paper for
Thematic Review IV.2, p17, 30. WCD Thematic Review IV.3 Water Supply
45 UNDP et al, 2000. Options.
46 Flavin, 1999, Contributing Paper for WCD 68 Stapleton, 1996, p2-5.
Thematic Review IV.1 Electricity Options, 69 Dickinson, 1999, Contributing Paper for
Anexo II; Economist, 5 agosto 2000. WCD Thematic Review IV.3 Water Supply
47 IEA, 2000. Options.
48 UNDP et al, 2000. 70 Los costos oscilan entre $1.50-5.00 por
49 UNDP et al, 2000. metro cúbico.
50 Rumsey and Flanigan, 1995; Worrell, 1999 71 WCD Thematic Review IV.4 Flood
borrador de trabajo. Mangement Options, Sección 1.2.3.
51 UNDP 2000, Capítulo 6 p1. 72 WCD Thematic Review IV.4 Flood
52 Sant et al, 1999 eco013, WCD Submission. Management Options, Sección 4.4.2.
53 IEA, 1998 y reportes de países no 73 WCD India Case Study, Anexo 3.
pertenecientes a la OCDE. 74 Delaney, 1995 en WCD Thematic Review
54 Kowalski and Schuster, 2000, p165. IV.4 Flood Management Options, Sección
55 WCD Thematic Review IV.1 Electricity 4.4.2.
Options, Sección 3.4. 75 WCD Thematic Review IV.4 Flood
56 EWEA, 1999, Contributing Paper for WCD Management Options, Sección 4.4.5.
Thematic Review IV.1 Electricity Options, 76 WCD Thematic Review IV.4 Flood
Anexo H. Management Options, Sección 4.4.
57 WCD Thematic Review IV.3 Water Supply 77 WCD Thematic Review IV.4 Flood
Options, Sección 6.5. Management Options, Sección 1.2.4.
58 White et al, 1999, eco018, WCD
Submission, p9.
Para ello necesitamos comprender mejor por qué marginal en los años 90. La influencia de intere-
se propusieron y construyeron grandes represas, ses creados en el proceso de toma de decisiones
y por qué los fallos en desempeño y los impactos y la orientación estrecha, solamente técnica, en
en los ecosiste mas y personas afectadas todavía la planificación y evaluación han significado que
no se han explicado, ni monitoreado ni resuelto muchas represas no se construyeron sobre la base
de manera satisfactoria. Este capítulo se apoya en de una ponderación y evaluación preliminares
la Base de Conocimientos de la CMR para objetivas de los criterios económicos, sociales y
describir los problemas críticos que se encon- ambientales que se utilizan en el contexto actual.
traron en el pasado, analizar sus causas subya-
centes y enumerar acciones Los conflictos por represas se han acentuado en
Una vez que una pro- recientes que señalan por las dos últimas décadas. Esto se debe a la insatis-
puesta de construir una donde hay que avanzar. Esto facción debido a los impactos sociales y ambien
represa superaba las se estudia en el resto del tales de las mismas, y en su fracaso en cuanto a
pruebas preliminares de informe. alcanzar las metas de costos y beneficios.
factibilidad técnica y También proviene del incumplimiento, por parte
económica y atraía el Como opción de desarrollo, de quienes propusieron represas y de las agen
interés del gobierno o de las grandes represas se con- cias de financiación, de los compromisos asumi-
agencias externas de vierten a menudo en un dos en el sentido de observar (adherir o respetar
financiación y de intere- punto focal para los intereses o acatar) las regulaciones establecidas y de ceñir
ses políticos, el proyecto de políticos, de agencias se a directrices internas. En algunos casos, las
adquiría un impulso pro- gubernamentales fuertes y oportunidades de corrupción que brindaban las
pio que prevalecía por centralizadas, de agencias represas como proyectos de infraestructura a gran
encima de evaluaciones internacionales de financia escala distorsionó más la toma de decisiones, la
ción y de la industria de la
adicionales. planificación y la implementación. Si bien se han
construcción de represas. La producido mejoras importantes en políticas, requi
participación de la sociedad civil varió según el sitos legales y directrices de evaluación, sobre to
grado del debate y de discurso político abierto do en los años 90, parece que se siguen hacien
en un país dado. Sin embargo, en general no se do las cosas como antes cuando se trata de plani-
ha sabido tomar en cuenta a las personas afec- ficación y toma de decisiones de hecho. Además,
tadas para cederles poder con el fin de que par- los conflictos anteriores siguen en gran parte sin
ticipen en el proceso de toma de decisiones. resolverse debido a una serie de razones, incluyendo
la experiencia decepcionante respecto a apelaciones,
Una vez que una propuesta de construir una resolución de disputas y mecanismos para apelar.
represa superaba las pruebas preliminares de
factibilidad técnica y económica y atraía el interés La clave para un mejor desempeño en el futuro
del gobierno o de agencias externas de financia se encuentra en excluir los proyectos indeseables
ción y de intereses políticos, el proyecto adquiría de represas como parte de un proceso que pon-
un impulso propio que prevalecía por encima de dere toda la gama de opciones de servicios de
evaluaciones adicionales. En todo caso, la planifi- agua y electricidad, y responda positivamente a
cación y valoración preliminar de proyectos de nuevas prioridades. Estos esfuerzos deben encon-
grandes represas quedaban básicamente limitadas trar formas de asegurar que se mejore el desem-
a parámetros técnicos y a la aplicación estricta de peño en cuanto a cumplir con los acuerdos insti-
análisis de costos/beneficios económicos. tucionales existentes que rigen la planificación y
Históricamente, los impactos sociales y ambienta el ciclo de los proyectos.
les quedaban por fuera del marco de evaluación
preliminar y el papel de las evaluaciones de im El capítulo agrupa estos temas en tres apartados:
pacto en la selección de proyectos sigue siendo toma de decisiones, planificación y cumplimiento.
Las grandes represas nacen de una serie de deci- Los gobiernos eran los proponentes de práctica-
siones que se toman desde el comienzo del pro- mente todas las grandes represas y muchas las
ceso de planificación hasta la aprobación final de construyeron agencias gubernamentales.1 Dentro
un proyecto y el cierre financiero. En cada etapa del gobierno, tradicionalmente han sido agencias
participan diferentes actores, incluyendo agencias centralizadas o compañías de servicios públicos
gubernamentales, compañías de servicios públicas las que han gestionado el sector hídrico y energé
o privadas, partes interesadas de la región, agen- tico. Como en la mayoría de los grandes proyec-
cias de financiación, compañías consultoras y tos de desarrollo, los procesos de toma de decisio
constructoras y vendedores de equipamiento. nes en torno a grandes represas han estado cen-
También participan cada vez más personas afecta tralizados y han sido tecnocráticos en virtualmen
das y ONGs, con frecuencia por medio de movi te todo el mundo, sobre todo hasta finales de los
mientos populares contra represas. Cada uno de años 70. La excepción serían algunas represas
estos grupos promueve su propio interés a lo grandes construidas como parte de proyectos de
largo del proceso, que va desde beneficios y po desarrollo regional, donde los intereses políticos
der político hasta derechos de propiedad y me han desempeñado papeles importantes en promo
dios de subsistencia. Esta sección examina la inte ver proyectos, a menudo en colaboración con sus
racción de estas fuerzas en el contexto de ríos, representantes en el gobierno central.
represas y del desarrollo de recursos hídricos y
energéticos. De hecho, hasta qué punto la toma de decisiones
en torno a represas estaba politizada y el nivel en
Tanto en el mundo industrializado como en el que se tomaba la decisión variaban mucho según
mundo en desarrollo los cuadros son parecidos. el proyecto. Las represas grandes y espectaculares
Los procesos de planificación los controlan agen- se han visto a menudo como símbolos de desar-
cias gubernamentales de un solo propósito o rollo y de construcción de la nación, demostración
compañías de servicios públicos y la decisión de elocuente de la capacidad del ser humano para
construir se toma como resultado de un conjunto domeñar las fuerzas de la naturaleza y una 'entre-
bastante limitado de interacciones políticas a ga' tangible por parte de políticos, de ordinario
niveles políticos proporcionales al tamaño e im financiada con fondos públicos. Los Estudios de
portancia de la represa. En el caso de países en Caso de la CMR demuestran que, en el caso de
desarrollo, la selección de alternativas para satisfa las represas muy grandes, la decisión de construir
cer las necesidades de agua y electricidad, más con frecuencia la tomaron jefes de Estado, en
que basarse en alternativas, se vio, y se ve, forza- tanto que las instalaciones más pequeñas solían
da por el acceso preferente a financiación interna dirigirlas a lo largo del proceso las agencias o
cional y por la capacidad internacional preexisten compañías de servicios públicos pertinentes. (ver
te en grandes represas. Más recientemente, la re Recuadro 6.1).
estructuración y reforma de los sectores de ener
gía y agua en muchos países, tanto industrializa- Construcción de represas en países
dos como en desarrollo, ha cambiado el papel industrializados
del gobierno en la toma de decisiones y planifica
ción, y los inversores privados y corporaciones En los países industrializados, las alianzas entre
han asumido papeles tanto de financiación como intereses políticos locales y agencias y compañías
de propiedad en estos proyectos. de servicio público poderosas y de un solo fin
para el desarrollo de agua y energía impulsaron
El Banco Mundial comenzó a financiar gran des pudieran acceder individuamente en forma direc
represas en los años 50, dedicando en prome dio ta a ayuda externa y estable cieron incentivos
más de mil millones de dólares anuales para para que lo hiciean.
dicho fin (Gráfico 6.1). Para el período de 1970 a
1985 está cantidad se había elevado a $2 mil mi Desde entonces, los préstamos del Banco Mundial
llones anuales. Si se agrega la financiación de los a India se han duplicado o triplicado cada déca-
Bancos Asiático, Interamericano y Africano de da. Según una estimación, los préstamos para irri-
Desarrollo, así como la financiación bilateral para gación, drenaje y control de inundaciones consti-
hidroelectricidad, se llega a la conclusión de que tuyen el 14% de los préstamos del Banco a
la financiación total para grandes represas con India.8 El Estudio de Caso de India reporta que,
fondos de estas fuentes ascendió a más $4 mil en total, la ayuda externa proporciona alrededor
millones anuales en el tope de la operación de de un 13% de los desembolsos del sector público
préstamos durante 1975-84. en el sector irrigación, y el Banco Mundial aporta
casi el 80% de esta ayu da. Así pues, en India el
Las agencias bilaterales y multilaterales de finan- Banco Mundial no signi ficó el primer impulso a
ciación para el desarrollo han ayudado a financiar la tendencia de escoger las represas como la
estudios requeridos para la construcción de repre- respuesta a las necesidades de agua y electrici-
sas, y prestado dinero para la construcción de las
represas mismas. Identificaron las metas de desa Recuadro 6.1 Estudios de Caso de la CMR: decisiones
rrollo por medio de documentos de planificación políticas de construir grandes represas
sectorial estratégica, proporcionaron recursos y
capacidad técnica para realizar estudios de facti
25
bilidad, y crearon marcos institucionales en toda
una cuenca para planificar y construir represas.
Aunque la proporción de inversiones en represas
US$ miles de millones, a precios de 1998
20
financiadas directamente por bilaterales y multila
terales fue quizá inferior al 15%, estas institucio
nes desempeñaron un papel estratégico clave en
15
todo el mundo en la difusión de la tecnología, en
legitimizar los proyectos emergentes de represas,
en capacitar a ingenieros futuros y a agencias
10
gubernamentales y en liderar acuerdos de finan-
ciación.7
5
El alcance y naturaleza de esta influencia varió de
un país a otro y de una región a otra. El Estudio
de Caso de India identifica que los planificadores 0
e ingenieros hindues tendieron a tomar a las
19 79
4
19 4
19 9
19 4
9
19 9
19 4
-8
-9
19 4
-7
-6
-8
-9
-5
-6
-
-5
75
80
90
70
65
85
95
60
50
19
19
19
dad, sino que proporcionó más bien un respaldo mos frente al creciente escrutinio público y a las
continuado y externo a la gran cantidad de repre- críticas de parte de la sociedad civil (ver Gráfico
sas que se construyeron a partir de los años 70. 6.1). La disminución se produjo a raiz de revisio
nes independientes desfavorables de dos proyec-
Al igual que en el caso de India, el Estudio de tos de gran visibilidad que apoyaba o estaba con-
Caso de China de la CMR, muestra que la cons siderando apoyar el Banco Mundial, Sardar Saro
trucción de represas estaba bien adelantada antes var en India y Arun III en Nepal. Una serie de
del ingreso de donantes externos. Brasil también factores más contribuyeron a dejar de lado proyec
sigue esta pauta. La comparación de estadísticas tos de grandes represas. Entre ellos:
acerca de grandes represas hidroeléctricas inaugu-
radas en Brasil entre 1950 y 1970 y la financiación • críticas continuas de la omnipresente 'cultura de
que proveyeron el Banco Mundial y el Banco aprobación' del Banco Mundial y de su dispos ción
Interamericano de Desarrollo (BID) muestran que a promover grandes proyectos de infraes tructura;
apenas algo más del 10% de las 79 grandes repre- • evaluaciones internas del Banco que docu-
sas incluídas en la lista de la base de datos de la mentaban el siempre creciente 'optimismo de las
Comisión Internacional de Grandes Represas evaluaciones preliminares' a pesar de pruebas de
(ICOLD, en inglés) recibieron financia ción exter- desempeño económico y financiero deficientes de
na de dichos donantes. Sin embargo, la cifra llega los proyectos en los sectores de suministro de
a más del 30% de las 47 represas del período agua e irrigación;
1970-1990. La ayuda externa, pues, no indujo a la • incumplimiento de las metas del Banco de
selección de represas como opción sino que pro- paliar la pobreza; y
porcionó financiación significativa durante perío- • reconocimiento creciente de la gravedad de los
dos tope de construcción de represas. impactos sociales y ambientales de las represas.11
Este cuadro es distinto en el caso de países más En época más reciente, un cambio gradual hacia
pequeños. En Colombia, las multilaterales ayu- un papel más importante para la financiación por
daron a financiar la primera gran represa y el 40% parte del sector privado en hidroelectricidad, y en
de las 50 grandes represas subsiguientes que figu- menor grado, en suministro de agua, también ha
ran en la base de datos de ICOLD. Las multilate llevado a los bancos a pasar a un papel de facili
rales han desempeñado un papel especialmente tación con énfasis en asociaciones público--priva
vigoroso en países que no han construido gran das y en garantías de riesgo. Parte de la financia
des represas y que no tienen competencia ni ción la han asumido ahora las agencias de garan-
capacidad locales para planificación y construc- tía de créditos de exportación en países donantes
ción. En Costa Rica, que depende de la hidroelec- que financian y aseguran riesgos que asumen las
tricidad para alrededor del 90% de su generación compañías de ingeniería del país anfitrión y los
de energía, el Banco Mundial y el BID habían proveedores de equipo que participan en proyec-
apoyado en forma directa la mitad de la capaci- tos en el exterior.
dad hidroeléctrica instalada para mediados de los
años 90.9 En Tanzania, las agencias bilaterales y El papel de la industria y de la financia
el Banco Mundial han apoyado básicamente todas ción bilateral
las grandes represas hidroeléctricas.10 En estos
países más pequeños, el papel de las agencias de En última instancia, el gobierno del país es el
financiación y de las compañías que utilizan para responsable de tomar la decisión de construir una
emprender los estudios preparatorios, diseñar pro represa. Sin embargo, los gobiernos están natural-
yectos y construir represas puede ser significativo. mente bajo la influencia de la experiencia técnica
Sólo hacia finales de los años 80 y a comienzos internacional y de las oportunidades de financia
de los 90 ha disminuido esta actividad de présta- ción (ver Recuadro 6.2). Una vez que un gobier
Pronto se presentaron repercusiones políticas por el hecho de cobrar a En muchos casos, uno de los obstáculos clave
pequeños propietarios con el fin de limitar la utilización de agua de modo
que se pudiera generar electricidad para el consumo de la industria y de para alcanzar acuerdos internacionales radica en
hogares urbanos. Para 1984 la resistencia a la junta resultaba evidente en
la oposición local a las tarifas. La irrigación de pequeñas parcelas por los
Chagga es un ejemplo bien estudiado de un sistema tradicional con sig
los de antigüedad de gestión de propiedad común, complementado con Recuadro 6.4 Cooperación en cuencas fluviales
una 'junta' local para la gestión del agua. Este Consejo de Ancianos está compartidas
constituido por ancianos de un clan especializado, los Wakomfongo, que
planifican y dirigen la construcción de surcos y también coordinan la dis Como se mostró en el Capítulo 1, una proporción significativa
tribución del agua y el mantenimiento de los surcos. Junto con ancianos de los ríos del mundo cruzan límites internacionales. Además de
de otros clanes el Consejo administra el sistema de surcos y resuelve los estas cuencas internacionales, hay muchas otros que cruzan
problemas que se presenten. límites provinciales o estatales dentro de un mismo país donde
estos estados tienen el mandato de gestionar los recursos hídri
En otros estudios que realizaron en 1995 los autores originales del estu cos. Entre los ejemplos están India, Australia y EE UU.
dio de factibilidad se reconoció el potencial de efectos negativos para la
seguridad alimentaria de los agricultores tradicionales como consecuen La cooperación entre estados ribereños no es nueva. Desde el
cia de las tarifas que impuso la junta oficial del agua. Sin embargo, siguió 805 dC se han firmado entre naciones aproximadamente 3 600
adelante la transferencia del control político del agua a una autoridad tratados relacionados con el agua. Aunque la mayoría de estos
centralizada, lo cual fue la base de futuros enfrentamientos entre las per se refieren a navegación y límites nacionales, unos 300 no
sonas del lugar y la compañía de Tanzania que operaba la represa. La tienen que ver con navegación y abarcan aspectos relacionados
junta del agua, que debe mediar al respecto, la componen cinco repre con la cantidad de agua, su calidad y la hidroenergía. De ellos,
sentantes gubernamentales y tres representantes de cada una de las muchos se limitan a aspectos relativamente restringidos y no
regiones que cruza el río Pangani. No se tomaron medidas para que estu establecen principios para la gestión integrada del recurso en
vieran representados en la junta los Changa ni otros usuarios tradiciona toda la cuenca. A medida que se va intensificando la presión
les del agua. El resultado es que la ayuda nórdica para el desarrollo sobre la utilización del recurso, se puede esperar que se incre
tuvo el efecto paradójico de socavar la gestión local del recurso. mentarán los conflictos por el agua y que se requerirá una
mayor cooperación.
Fuente: Mung'ong'o, 1997; Usher, 1997a, eco026, WCD Submission
Fuente: WCD Thematic Review V.3 River Basins
que se ve el agua como un bien finito y se trata otras partes de la cuenca. Aunque esto puede sig-
de asignarlo sobre una base proporcional para nificar irrespeto de la práctica internacional emer-
diferentes usos en diferentes países. En casos de gente y de los estándares que rigen las relaciones
escasez de agua, esta orientación con frecuencia pacíficas entre estados ribereños, también refleja
no ofrece la flexibilidad requerida para satisfacer la economía política de la relación río arriba-río
las múltiples pretensiones a lo largo del curso del abajo. Mientras los costos políticos y económicos
río. En estas circunstancias ha resultado útil de comportarse de este modo sean pequeños en
ampliar los acuerdos en cuanto a compartir para relación con los beneficios económicos que se
incluir los beneficios que genera el agua. La obtienen, hay poco incentivo para entrar en dis-
división de beneficios bajo el Tratado Columbia cusiones colectivas. Sin duda, a medida que
de 1968 entre Canadá y EE UU acerca del río aumente la demanda de agua y se vuelva todavía
Columbia, de lo cual se informa en el Estudio de más escasa, las represas que se construyen en
Caso Grand Coulee, ilustra este hecho. estos ríos internacionales es probable que afecten
cada vez más las relaciones internacionales.
Los acuerdos para compartir el agua a nivel
provincial se ven facilitados con la capacidad del Planificación y evaluación
gobierno federal de imponer marcos reguladores
comprensivos, incentivos fiscales y sanciones para En general, la planificación y evaluación para
asegurar la colaboración de las provincias. A grandes represas se ha limitado básicamente a
menudo se carece de una entidad supra-nacional parámetros técnicos y a la aplicación estrecha de
similar entre naciones y por tanto la toma de análisis económicos de costo-beneficio. Las deci-
decisiones más transparente en cuanto a ríos siones de esta índole se han solido tomar con
internacionales se encuentra dentro de los marcos poca participación o transparencia. En particular,
de muchos protocolos y acuerdos internacionales quienes iban a verse negativamente afectados por
que establecen con claridad las fases de planifica una represa, rara vez participaban (o participan)
ción en las que debe intercambiarse información en este proceso.
y deben realizarse consultas. Por más de 25 años
se han venido negociando acciones para estable- La preocupación primordial en el caso de los pro-
cer principios internacionales aceptados por me cesos de planificación es que una vez que un pro
dio de las UN, lo cual ha conducido eventualmen yecto propuesto de represa ha superado las prue-
te a la Convención de Naciones Unidas sobre la bas preliminares técnicas y económicas y ha atraí-
Ley de Utilización no Navegable de Ríos Interna do el interés de agencias de financiación y los
cionales. Sin embargo, parece poco probable que intereses políticos, el impulso que adquiere el
vaya a entrar en vigor dicha Convención debido a proyecto y la necesidad de satisfacer las expectati
la renuencia de muchos Estados a ratificarla. vas generadas con frecuencia prevalecen por en
cima de otras valoracio nes. A menudo no se
Esta situación deja a una serie de ríos interna- presta aten ción a preocupaciones ambientales y
cionales clave sin un acuerdo para toda la cuenca sociales y el papel de la evaluación de impacto
que defina un proceso para establecer la uti- en la selección de opciones sigue siendo margin-
lización equitativa del agua y, por tanto, sin un al. Una vez que han comenzado las operaciones,
marco para negociaciones de buena fe con otros hay una carencia generalizada de esfuerzo por
Estados ribereños. Ante la ausencia de tales monitorear, evaluar y responder a preocupaciones
acuerdos algunos Estados han tomado acciones operativas y a valores cambiantes en torno a las
unilaterales, siguiendo adelante con la construc- represas. De nuevo, la economía política de las
ción de represas sin un intercambio adecuado de grandes represas y el poder dominante de un
información ni consideración de los impactos en pequeño número de actores con frecuencia son
Una serie de ríos inter- los que mueven estos proce- puntos de vista alternativos en cuanto a la selec-
nacionales clave no sos de planificación y evalu- ción de objetivos de desarrollo para un pueblo,
tienen un acuerdo para ación. En algunos casos, región o país. Como se señaló en el Capítulo 4, la
toda la cuenca que defi- como Noruega, Québec, participación de las personas desplazadas tiene la
na un proceso para Brasil y Nepal, una elección ventaja que de que hace posible contribuir al
establecer la utilización política a alto nivel a favor conjunto de beneficios de un proyecto y con ello
equitativa del agua entre de la hidroenergía ha condi- a alcanzar resultados diferentes.
Estados ribereños. cio nado la elección subse-
cuente de tecnología (gran La participación y la transparencia en los proce-
des represas) y de desarrollo sos de toma de decisiones que tienen que ver
de un proyecto. con grandes represas, como es el caso de la may-
oría de los proyectos de desarrollo, no fue ni
Participación y transparencia abierta ni inclusiva en la década de los años 80.
De las 34 represas incluidas en el Estudio de
La Base de Conocimientos de la CMR muestra Verificación que implicaron reasentamiento de
que los resultados sociales más insatisfactorios de personas desplazadas, sólo 7 incluyeron la partici-
proyectos pasados de represas están relacionados pación como parte del proceso de toma de deci-
con los casos en que las personas afectadas no siones. Aunque se han enfatizado cada vez más
desempeñaron ningún papel en el proceso de la transparencia y la participación en la toma de
planificación, o ni incluso en la selección del decisiones respecto a grandes represas, en espe-
lugar o en cuanto a su reasentamiento. Además cial en los años 90, en la práctica el cambio sigue
los gobiernos con frecuencia se han comprometi- siendo lento.
do sin cuestionamientos con proyectos grandes
de infraestructura, cuyos méritos no han pasado Otros resultados del Estudio de Verificación ilus-
la prueba del escrutinio público, sin escuchar tran que si bien se ha ido requiriendo cada vez
más la participación en los documentos de plani-
Gráfico 6.2 Tendencias en las medidas para la participación ficación de grandes represas y para varias activi-
y la divulgación de información
dades, alrededor de un 50% de los proyectos
todavía no planifican la participación pública de
Submuestra global: 105 represas personas afectadas. La tendencia a requerir trans-
parencia por medio de la divulgación de informa-
ción para proyectos de grandes represas es pare-
cida a la del caso de la participación pública (ver
Gráfico 6.2).
% de represas
tanto por aspectos culturales como por la lengua; Recuadro 6.5 Incluso una participación tardía conduce a un plan
• donde se brindaron oportunidades para la par- consensuado de reasentamiento: represa Salto Caxias, Brasil
ticipación de personas afectadas y de ONG que
El proyecto hidroeléctrico Salto Caxias de 1 240 MW en Brasil se com
representaban a las mismas, generalmente se pletó en 1999 y fue el quinto que se construyó en el río Iguaçu. Fue el
presentan demasiado tarde en el proceso y son primer proyecto hidroeléctrico en Brasil planificado bajo las regulaciones
ambientales estipuladas en la Constitución de 1988. Las medidas que se
de ámbito limitado. Además cuando surgen difer- tomaron para cumplir con la nueva legislación ambiental en Salto Caxias
encias sustanciales, quienes tratan de modificar equivalieron a casi una cuarta parte del costo total del proyecto de aprox
planes y decisiones con frecuencia deben recurrir imadamente $1 mil millones. Sin embargo, la EIA sólo se realizó después
de que el proyecto había sido aprobado y ya se había comprado la tierra,
a acciones legales o de otra índole fuera del pro- lo cual ejerció presión política en el proceso. Esto condujo a que el estu
ceso normal de planificación; dio de EIA fuera de 'calidad deficiente'.
• hubo un fallo generalizado en cuanto a involu- Del lado social, la presión pública, basada en parte en resultados insatis
crar a personas afectadas en el diseño e imple- factorios de reasentamientos en represas anteriores, condujo a establecer
un 'comité de reasentamiento'. Este comité creó un foro para estudiar
mentación del monitoreo y seguimiento de conflictos y satisfacer solicitudes de personas afectadas. El proceso de
proyectos; y negociación involucró al comité de personas afectadas en la elaboración
de un programa aceptable de reubicación para las personas desplazadas.
• el personal de la agencia gubernamental que También se incorporaron puntos de vista de lugareños a las fases de
dirigía las discusiones con frecuencia tenía forma- monitoreo del proyecto.
ción sólo en un sector (como ingeniería) y esto
Fuente: dos Santos, 1999, p153-154;
disminuía el margen para promover un método Verocai, 1999, Contributing Paper for WCD Thematic Review V.2
multidisciplinario. Environmental and Social Assistance, p7
en capítulos anteriores de este informe, el resulta- solían comparar sólo con otros proyectos poten-
do con frecuencia es no sólo un desempeño defi- ciales de represas o, en el caso de la hidroelectri-
ciente de los componentes sociales de proyectos cidad, con opciones alternativas de generación de
sino también demoras en el calendario, exceso de energía térmica a gran escala (ver Cuadro 6.1). En
costos y desempeño financiero y económico defi- los países en desarrollo, la presión sobre las agen
ciente. cias de ayuda al desarrollo para que hicieran cir-
cular gran cantidad de capital, favorecía las solu-
Evaluación de opciones ciones a gran escala, como las grandes represas.
La eficiencia administrativa es un factor conexo
El ámbito, escala y clase de opciones que se han que conduce a preferir financiar grandes proyectos.
tomado en cuenta en el pasado en planes de
desarrollo estuvieron restringidos debido a los Proyecciones de demanda
límites de los métodos de planificación y toma de
decisiones del momento. Muchos estudios de pla Las necesidades de energía eléctrica, alimentos y
nificación sectorial de los que nacieron proyectos agua se suelen identificar por medio de pronósti-
eran estudios técnicos y económicos limitados, cos de demanda sectorial, que con frecuencia
que pretendían ofrecer soluciones al menor costo han exagerado las necesidades del sector. El
posible para proporcionar un único servicio como Estudio de Caso de Glomma y Laagen de la CMR
agua de irrigación o energía eléctrica. Cuando se indica que en Noruega el consumo bruto de
contrastaban las represas con otras alternativas, se energía en 1990 fue el 75% del pronosticado en
Aslantas El recorrido existente del río para irrigación se El componente hidroeléctrico Análisis de menor costo para suministro
consideró insuficiente para sustentar más desa se comparó con una alterna- de energía
rrollo agrícola. Se contemplaron ubicaciones alter- tiva térmica
nativas para la represa en la cuenca
Gran Coulee El objetivo acordado fue el desarrollo regional por medio de agricultura de irri- Análisis económico
gación. Las alternativas contempladas para un período de más de 15 años esta-
ban relacionadas con sistemas de gravedad y bombeo para suministrar agua. El
Informe Butler de 1932 recomendó la opción de bombeo financiada casi toda con
ingresos hidroeléctricos de la represa
Cuenca Glomma Política gubernamental para hidroelectricidad
y Laagen establecida a comienzos de los años 90. Contemplados sitios Menor costo y calificación social y ambi-
Descubrimiento de petróleo y gas a comienzos de hidroeléctricos alternativos. ental de sitios en los planes de protec-
los años 80, pero la política hidroeléctrica siguió ción y desarrollo de los años 80
vigente hasta recientemente
La Kafue Gorge en Rodesia Septentrional con- Conjunto de alternativas de Análisis de menor costo para energía e
Kariba templada como una alternativa pero rechazada energía térmica influencia del interés político de Rodesia
después de prolongado debate con Rodesia Meridional
Meridional
Orange River El almacenamiento en embalses se vio como la única forma de lograr un suminis-
tro más confiable de agua para irrigación todo el año. La hidroelectricidad fue un Políticos
beneficio secundario, por lo que no se contemplaron alternativas térmicas.
Estudios posteriores llevaron a levantar la represa VanderKloof para incrementar la
producción
Pak Mun Se contemplaron alternativas térmicas ubicadas Alternativa de energía térmica Análisis de menor costo y estudios de sis-
en otros lugares. Se rechazó una opción de repre- (turbina de gas) tema energético
sa más alta debido a preocupaciones ambientales
y por reasentamientos. El proyecto revisado que
aprobó el Gabinete incluyó beneficios de irriga ción
Tarbela El almacenamiento adicional se consideró como Una serie de sitios alterna- Comparación económica de los sitios
la única opción para sustituir el agua de los ríos tivos para represas incluyen- junto con la preferencia gubernamental
orientales asignados a India do Kalabagh y Gariala por mayor almacenamiento y potencial
energético de Tarbela
Tucurui Tucurui respondió a los objetivos de desarrollo del sector minero-metalúrgico y al suministro de electricidad a áreas urbanas
en la región del Amazonas. No hubo una valoración preliminar explícita de opciones.
1970. En Eslovaquia, las necesidades de abastec- existe entre la oferta y la demanda pronosticada.
imiento de agua, valoradas en 1985, se esperaba Una complicación más es el tiempo requerido
que ascen dieran a 408 y 465 litros diarios per para completar los proyectos de represas, que
cápita (ldc) en 1990 y 2000 respectivamente. Si pueden tomar 10 años o más desde el desarrollo
bien la deman da en un principio superó las inicial de la idea del proyecto hasta la puesta en
proyecciones (433 en 1990) desde entonces ha operación de la estructura. Los cambios en las
revertido el curso para descender a 294 ldc para condiciones de mercado durante la construcción
1997.15 han dejado a los proponentes varados con costos
o proyectos que no son financiera o económica-
El fracaso en estimar la tasa de desarrollo de mente viables. Preocupa sobre todo que con fre-
nuevos suministros y el efecto de la reforma en cuencia las agencias responsables de la construc-
políticas, cuando se encuentra fuera de los límites ción de infraestructura de suministro tengan tam-
del ejercicio de planificación, puede conducir bién la responsabilidad de pronosticar la deman-
también a lo que de hecho equivale a exagera da, lo cual conduce a un conflicto potencial de
ción de la demanda. En el caso de Eslovaquia interéses.
que se acaba de citar, la duplicación del precio
del agua y el desarrollo de fuentes alternativas de Opciones disponibles
suministro por parte de la industria contribuyeron
a disminuir la demanda real. Las proyecciones de Como se mostró en el Capítulo 5, en la actuali-
demanda (y por tanto los precios) de cultivos y dad se dispone de una amplia gama de alternati-
otros productos agrícolas que se comercializan vas para satisfacer las necesidades de agua y elec-
extensamente pueden verse sometidos a altibajos tricidad, aunque la cantidad real de que se
cíclicos del mercado cuando una serie de decisio disponga dependerá de las circunstancias locales.
nes independientes en diferentes países o provin- Por ejemplo, entre las alternativas a la hidroelect-
cias conducen a una sobreproducción en relación ricidad antes de los años 50 estaban las opciones
con la demanda. Como se documentó en el del combustible fósil convencional y de la gen-
Capítulo 2, los precios de los productos agrícolas eración por biomasa. La energía nuclear llegó en
han ido bajando con el transcurrir del tiempo, en los años 60 y en la década pasada la gama y
lugar de permanecer constantes o de aumentar, escala de opciones renovables de suministro de
como se había supuesto en muchas proyeccio electricidad se han expandido mucho. Las alterna-
nes para proyectos de irrigación. La misma infor- tivas para el suministro municipal e industrial de
mación de mercados, convenios de asistencia téc- agua han tendido a ser específicas del lugar y a
nica o consultores frecuentemente influyen en depender de si son acuíferos de aguas subterrá
estos ejercicios de planificación, por lo que, neas, lagos naturales y ríos de los que se puede
aunque difíciles de prever, estas sobreestimacio extraer agua suficiente en cantidad y calidad. Por
nes no son inevitables. otra parte, muchas de las opciones de suministro
de agua para irrigación y de gestión de inunda-
La exageración de la demanda futura ha conduci- ciones que se utilizan en la actualidad han estado
do a una percepción de que se necesita de satis- disponibles por mucho tiempo. El cambio princi-
facer rapidamente necesidades crecientes. En pal en este caso es un contexto más receptivo de
muchas circunstancias esto ha ido en contra de políticas y el costo creciente de desarrollar nuevos
un método gradual de adoptar opciones no estruc suministros de agua.
turales, más pequeñas, y ha empujado a quienes
toman decisiones a adoptar proyectos de represas Las opciones en gestión de la demanda (DSM, en
a gran escala porque parecen ser la úni ca res inglés) son un fenómeno más reciente. La eficien-
puesta adecuada para llenar el gran vacío que cia y la conservación se incorporaron como con-
ceptos en las políticas y la planificación en los mueven la opción de represas. En muchos casos
años 70 y 80, pero la atención seria a programas el peso que los actores clave ejercieron en pro de
de gestión de la demanda ha solido depender de la opción de infraestructura obstruyeron una con-
una percepción de crisis. La conmoción por los sideración adecuada de otras alternativas viables.
precios del petróleo a comienzos de los años 70 Como consecuencia de ello, tales opciones siguen
centraron la atención en la DSM en el sector eléc- viéndose como secundarias a proyectos grandes.
trico en muchos países occidentales. La escasez China ofrece un ejemplo de un país que combinó
de agua y la amenaza de racionamiento de agua proyectos tanto a pequeña como a gran escala.
es una fuerza impulsora hacia una utilización más Tiene el programa más grande del mundo para el
eficiente en muchos países, pero la respuesta no desarrollo de tecnología rural y adecuada en
ha sido universalmente traducida en acción conc- pequeña escala, y al mismo tiempo ha construido
reta para promover prácticas eficientes en agua. la mitad de las grandes represas del mundo.
principio, se limitaba a una serie de parámetros, mas sería la disminución de la rentabilidad econó
la mayor parte internos para el propietario de la mica de las represas. Una serie de debilida des
represa y a los que era relativamente fácil asignar del CBA pueden llevar a subestimaciones de los
valores. En las últimas dos décadas se ha procura beneficios netos del proyecto. Al mismo tiempo,
do expandir el alcance del CBA para abarcar resulta claro que una cantidad considera ble de
aspectos sociales y ambientales, lo cual rara vez las debilidades pueden tener impactos importan
ha conducido a una valoración social y ambiental tes en términos de disminución de los beneficios
exhaustiva, y de ordinario se ha limitado a incor- netos de un proyecto. Una mejor aplicación del
porar los costos de reasentamiento y mitigación CBA ayudaría a identificar proyectos que no son
ambiental. económicamente viables.
La revisión de las valoraciones preliminares multi- El exceso de dependencia del CBA y la búsqueda
laterales de bancos y del desempeño del CBA implícita de maximizar el bienestar económico
generalmente lleva a las siguientes conclusiones también dificultan la toma de decisiones donde
en cuanto a lo adecuado del CBA según se aplica las represas tienen otros objetivos ( o adicionales)
para la valoración preliminar de proyectos de como :
grandes represas:
• El CBA no examina los impactos económicos
• las proyecciones de costos de los proyectos se más amplios, como los impactos multiplicadores
subestiman sistemáticamente; económicos; y
• los impactos sociales y ambientales no se valo- • El CBA no identifica en forma explícita quién
ran en forma explícita o se toman sólo indirecta- gana y quién pierde por un proyecto.
mente en cuenta por medio de presupuestos para
mitigación o reasentamiento; Aunque el CBA suele ser un prerrequisito para el
• dificultad en predecir la volatilidad interanual análisis de impactos macroeconómicos y regiona
de los caudales hidrológicos, el crecimiento de la les, así como para el análisis distributivo, no tiene
demanda y la capacidad final del diseño (hidroe como fin examinar el potencial de un proyecto
negía, irrigación y otros beneficios); en cuanto a alcanzar los objetivos en dichas
• dificultad en predecir las condiciones del merca áreas. Dada la capacidad 'parcial' constante del
do y el comportamiento de los agricultores a lo CBA para captar incluso hasta qué punto se
largo del tiempo (beneficios de irrigación); logran los objetivos de eficiencia, y dado que la
• empleo de tasas sociales de descuento que son equidad, los objetivos macroeco nó micos y pura-
demasiado elevadas; mente no económicos son objetivos integrales de
• el análisis de sensibilidad y de riesgo es inade- los proyectos de desarrollo de recursos hídricos,
cuado; y el CBA solo no es base suficiente para evaluar
• no se toma en cuenta el efecto de la incerti proyectos de grandes represas.
dumbre e irreversibilidad de la inversión.
Las influencias que intervienen en la economía
En otras palabras, la práctica histórica y real de la política más amplia también penetran en el pro-
valoración preliminar de proyectos de represas ceso para emprender el CBA. En algunos casos,
con frecuencia viola las condiciones bajo las un compromiso político e institucional temprano
cuales podría, en teoría, proporcionar una medi- con un proyecto se convierte en factores que se
da confiable del cambio en el bienestar económi- imponen, lo cual condu ce a análisis económicos
co que genera un proyecto de represa. Vale la posteriores para justificar una decisión que de
pena enfatizar que no es una conclusión obvia hecho ya se había tomado.
que el efecto neto de resolver todos estos proble-
Las decisiones que se tulo 3). En general, han estado ausentes el moni-
toman para construir toreo de impactos y las evaluaciones de la efica-
represas sólo a partir de cia de medidas ambientales de mitigación.
la base de dicho análisis
son cuestionables dado De igual modo, las implicaciones sociales negati-
el fracaso en realizar vas de los proyectos de grandes represas rara vez
valora ciones de han sido un factor en la evaluación inicial y, por
opciones y en incluir tanto, en general no han influido en el proceso
impactos externos, en de toma de decisiones para lograr una alternativa
particular costos sociales con un menor costo social. Las experiencias de
y ambientales. Una medida alternativa a un sis- personas afectadas alrededor del mundo, tal co mo
tema de apoyo a decisiones basado en el CBA es se revisaron en el Capítulo 4, confirman hasta qué
utilizar un método que reconozca que los proyec- punto los impactos siguen evaluándose en forma
tos con frecuencia tienen objetivos múltiples y no inadecuada y se consideran insatisfactorios los
sólo maximizar el bienestar económico. La expe- esfuerzos en mitigación, desarrollo y reasentmiento.
riencia hasta la fecha con estos métodos de crite-
rios múltiples sugiere que, si bien los criterios A raíz de la Conferencia de las Naciones Unidas
económicos siguen siendo importantes, estos sobre el Medio Ambiente Humano, celebrada en
marcos para las decisiones tienen el beneficio de Estocolmo en 1972, se crearon en forma muy rápi
permitir que entre directamente en el análisis de da agencias y ministerios gubernamentales.
decisiones información desagregada sobre Aproximadamente 60 ya se habían establecido
impactos sociales y ambientales. Estos sistemas de para 1988 y por lo menos otros 40 para 1992. El
apoyo a decisio nes parecen particularmente ade- Banco Mundial adoptó sus primera política rela-
cuados y útiles en el caso de grandes represas cionada con represas en 1977 (sobre seguridad
cuando se llevan a cabo con un método partici- de las represas). Durante los años 80 el Banco
pativo, transparente y con múltiples grupos elaboró políticas y directrices que se centraron en
interesados. las dimensiones sociales y ambientales de las
represas y de los recursos hídricos.
Abordar los impactos sociales y ambien-
tales17 Las Evaluaciónes de Impacto Ambiental (EIA) se
adoptaron y formalizaron en muchos países
Los aspectos sociales y ambientales han estado durante los años 80, aunque muchos países en
históricamente entre las preocupaciones menos desarrollo sólo aprobaron legislación sobre EIA
abordadas en la toma de decisiones relativas a en los años 90. La EIA se ha convertido en el
represas. La Comisión se ha centrado en ellos instrumento principal para estudiar los impactos
porque son dos de los elementos clave que deter- sociales y ambientales y la Comisión ha examina-
minan si una represa resulta ser un proyecto efi- do una gran cantidad de publicaciones sobre este
caz de desarrollo que disfruta de la aceptación tema y también ha escuchado en forma directa a
general del público. Los riesgos ambientales aso- los afectados por medio de las consultas regiona
ciados con proyectos de grandes represas no se les. La Base de Conocimientos de la CMR demues
han solido incorporar al proceso de toma de deci tra que la EIA consiste en gran parte en medidas
siones como factores clave. La forma de hacer para compensar o mitigar los impactos previstos y
cumplir las regulaciones existentes es débil, la volverlos aceptables cuando ya se ha tomado la
evaluación inicial no ha sido exhaustiva y con decisión de seguir adelante. Esto se refleja en la
frecuencia ha supuesto incorrectamente que los tendencia de las EIA en los años 90 de centrarse
impactos se podían mitigar con eficacia (ver Capí cada vez más en planes de mitigación. Agréguese
a esto la fragilidad de los ministerios recién esta para establecer un sistema o programa de gestión
blecidos del medio ambiente que pueden ser ambiental cuando comienza la construcción, con
incapaces de asegurar el cumplimiento de muchos expertos adecuados, ministerios y actividades de
de los planes o condiciones para aprobación.18 campo. La transición de una modalidad de plani-
Hay casos bien documentados, incluso en los ficación, basada en voluminosas evaluaciones e
años 90, de decisiones de seguir adelante con la informes, a una modalidad de implementación
financiación o construcción antes de que se durante la construcción del proyecto genera
hubiera finalizado una EIA (ver Recuadro 6.7) graves retos institucionales y de recursos huma
nos y en muchos casos las medidas o no se
Las presiones políticas y los calendarios ajustados implementan o quedan por debajo de la eficacia
son tan frecuentes hoy como en décadas anteri- contemplada en los documentos de planificación.
ores y los resultados de las EIA con frecuencia no La realidad es que las represas crean enormes
tienen influencia significativa en preferir la elec- retos de gestión para los ministerios y agencias
ción de una represa como opción preferida. El ejecutoras . Donde la capacidad institucional en
proceso de EIA tampoco resulta muy adecuado la esfera ambiental es débil, las medidas asocia
para este propósito, dado que se ideó sólo para das que se necesitan para conseguir resultados
identificar impactos y medidas conexas de miti- sostenibles con frecuencia resultan difíciles de
gación y no como instrumento para incorporar gestionar, en particular cuando se comparan con
consideraciones ambientales y sociales en la el acto físico de diseñar y construir la represa.
selección y diseño del proyecto final. Muchos Esto a su vez conduce a un descontento público
gobiernos e instituciones de financiación han cuando las personas afectadas perciben que no se
adoptado la EIA en las últimas dos décadas, ha cumplido lo prometido.
aunque la calidad de las evaluaciones y su capa
cidad para influir de verdad en los resultados no
se han desarrollado de manera adecuada. La Operación, monitoreo y cese de opera-
mayor parte de quienes proponen represas ven la ciones
EIA como un obstáculo administrativo que hay
que superar, o como un requisito para conseguir Después de que se pone a operar una represa
financiación. Esto significa que con frecuencia, hay una serie de aspectos de gestión y operativos
antes de que se inicie la EIA, ya se ha realizado que requieren estudios técnicos e involucran o
una enorme inversión política, técnica y financie
ra en el proyecto. Si los impactos son graves, Recuadro 6.7 Evaluación de Impacto Ambiental (EIA):
suele ser demasiado tarde para cambiar el diseño, demasiado poco demasiado tarde
y la cancelación del proyecto podría implicar Incluso con mejores directrices ambientales y sociales, las EIA todavía no
llegan con frecuencia a influir en la toma de decisiones. El proyecto
quedar mal y pérdidas financieras. Además, la Theun Hinboun en Laos comenzó a principios de la década de los 90. La
EIA inicial, que financió NORAD, concluyó que la represa causaría
EIA opera bajo limitaciones considerables debido impactos negativos mínimos y tendría beneficios significativos. La mayor
a las presiones políticas y administrativas que parte de quie nes revisaron el documento cuestionaron estos hallazgos y
NORAD realizó estudios complementarios. Éstos se concluyeron un año
impone el calendario del proyecto, ya que se ve después de que hubo empezado la construcción, de modo que no
tuvieron ningún impacto en el proceso de toma de decisiones o en el di
como 'una demora' del proyecto. Las EIA también seño de la represa.
se realizan a menudo con datos base insuficientes En los estudios de caso de la CMR, se constata que se realizó una EIA
en cuanto a tendencias demográficas, sistemas sólo para Pak Mun en la fase de planificación, tal como lo estipuló el
Banco Mundial. Sin embargo, la EIA se realizó diez años antes de que se
socioculturales y funcionamiento del ecosistema. aprobara el proyecto final, y examinó un diseño diferente de proyecto
para una ubi cación diferente que la que finalmente se aprobó. Además,
Esto conduce a resultados insatisfactorios. la EIA nunca fue sometida a revisión ni actualizada. Sólo se requirieron
EIA en Tailandia en 1992, un año después de que Pak Mun recibiera la
aprobación del go bierno tailandés.
Como instrumento de gestión del impacto, la EIA
Fuente: represa Theun Hiboun en Norpower, 1993, p1-7, citado en
ha evolucionado también hacia un instrumento Usher and Ryder, 1997 eco026, p81, WCD Submission; WCD Pak Mun
Case Study
decisiones en la esfera de la gestión o procesos sas. Los Estudios de Caso de la CMR sugie en que
de decisión que son públicos por naturaleza. Se las estipulaciones para un monitoreo intensivo de
requieren por las razones siguientes: los efectos físicos, sociales y ambientales de los
proyectos fueron a menudo débiles o ni siquiera
• para apoyar las operaciones cotidianas de ruti- existieron. En los casos en que hubo monitoreo,
na, como la operación y descargas de embalses; a menudo se limitó a pará metros hidrológicos y
• para cambiar las operaciones con el fin de ade- de ingeniería relacionados sólo con la integridad
cuarlas a nuevas regulaciones que se introducen, física de la estructura de la represa.
como regulaciones económicas, técnicas, ambien-
tales o sociales acerca de seguridad de la represa, La operación de grandes represas se ve sujeta a
operación de los embalses en situaciones de muchas influencias imprevistas e imprevisibles a
inundación o cambios en las necesidades de cau- lo largo del tiempo, que transforman y redis-
dal ambiental; tribuyen beneficios e impactos. Las pautas para la
• para cambiar las operaciones cuando se intro- descarga de agua de embalses normalmente cam-
duce una nueva represa en la cuenca fluvial que biarán con el tiempo en respuesta a cambios
tendría un impacto en las normas de operación demográficos y en el uso de la tierra en la cuenca
de la represa existente; fluvial, a modificaciones en las prioridades en el
• para adaptar la operación a necesidades cam- uso del agua, así como a cambios en la economía
biantes en los servicios que provee la represa en agrícola y en los mercados de electricidad. Los
el curso del tiempo, en particular cuando el cambios físicos en la morfología del río o en la
proyecto es de propósitos múltiples; por ejemplo, sedimentación del embalse así como los cambios
un cambio en los mercados de energía que incre- en el valor que la sociedad le atribuye a los
menta el valor de la generación de energía en impactos ecológicos y sociales de las represas
horas tope o un cambio hacia prioridades recre- influirán en cómo se opera la represa en diferentes
ativas en el control de los niveles de agua del períodos de tiempo durante la vida de la misma.
embalse;
• para renovar, actualizar o expandir las instala- Como se mostró en el Capítulo 2, hay buenos
ciones existentes; y ejemplos de práctica de gestión flexible para
• para procesos de renovación de autorizaciones hacer frente a este contexto cambiante, que uti-
en algunos países, o para el cese de operaciones. lizan programas de computación muy elaborados
de apoyo a decisiones y pronósticos y en algunos
Uno de los hallazgos más incómodos del Capítulo casos incorporan la participación de grupos
2 fue la falta de monitoreo de los impactos de las interesados. Muchos países en desarrollo que
represas y el fracaso total en realizar evaluaciones siguen centrándose en construir en lugar de opti-
adecuadas ex -post del desempeño y de los im mizar las operaciones todavía no han adoptado
pactos. Que inversiones tan cuantiosas se hayan instrumentos y políticas para una gestión capaz
evaluado raras veces una vez que han venido de adaptarse y para la optimización.
operando por un período significativo, sugiere
escaso sentido de obligación de parte de agencias ¿Qué les sucede a las represas al final de su vida
centralizadas y donantes poderosos de rendir util? El cese de operaciones de una represa puede
cuentas de los costos incurridos y beneficios resultar necesario por razones de seguridad, por
logrados. Quizá es todavía más crítico por cuanto preocupación de los propietarios acerca de
indica un fracaso de involucrarse de manera activa ganancias menores, o por preocupación por
en aprender de la experiencia tanto en la gestión impactos sociales y ambientales. Cesar las opera-
flexible de instalaciones existentes como en el ciones puede significar intervenir para detener la
diseño y valoración preliminar de nuevas repre- producción de electricidad hasta quitar la represa
y restaurar el río. Varios centenares de represas Las razones de esto son, entre otras:
han sido eliminadas a propósito, sobre todo en • marcos legales y reguladores nacionales incom-
EE UU, en su mayoría pequeñas. No siempre se pletos, incoherentes y ambiguos;
estipula de antemano quién deberá pagar por • dificultades en definir con precisión la especifi-
quitarla o por medidas de seguridad o mejora. cación de requisitos sociales y ambientales y la
Como se analizó en el Capítulo 2, los costos cre- incorporación de estos componentes en los
cientes en operaciones y mantenimiento pueden acuerdos y calendarios de implementación de
también plantear interrogantes respecto al man- proyectos;
tenimiento y seguridad de grandes represas. En la • falta de transparencia y responsabilidad, con
actualidad, los costos del cese de operaciones son frecuencia con oportunidades para corrupción en
difíciles de predecir debido a la incertidumbre puntos clave en el proceso de toma de deci-
que rodea los diversos parámetros que afectan los siones;
costos y la limitada cantidad de experiencia prác- • ausencia de participación significativa en pun-
tica en cese de operaciones. Una propuesta es tos clave del proceso de toma de decisiones;
asegurar que se reserven fondos para el cese de • niveles bajos de monitoreo interno y externo
operaciones cuando comienza a funcionar la que disminuyen la retroalimentación para la toma
represa o durante el período de autorización de de decisiones;
funcionamiento del proyecto. Estos fondos para • recursos legales y mecanismos para apelar a
cese de operaciones son práctica común para las un poder judicial independiente débiles o inexis-
plantas de energía nuclear en países como EE tentes, en particular para grupos afectados negati-
UU. Quienes toman decisiones en el mundo vamente y vulnerables; y
desarrollado examinan cada vez más cuál sería la • falta de capacidad humana, financiera y de
mejor forma de concluir el ciclo de la vida de organización.
una represa. En contraste con esto, muchos otros
países todavía no tienen períodos fijos de autor-
ización para sus represas (ver Recuadro 6.8).
Recuadro 6.8 Procesos y duración de las autorizaciones
Cumplimiento 19
Se presenta una variación considerable en los procedimientos para otor
gar autorizaciones de operación de represas. En algunos países los opera
do res deben conseguir sólo una autorización. En otros países deben
Los proyectos de represas se espera que cumplan obtener una para cada fase en el ciclo de planificación y operación del
con el marco legal y las directrices del país y de proyecto. Por ejemplo, en Hungría un operador de proyecto de represa
debe primero obtener la aprobación de la EIA, luego conseguir un per
las organizaciones implicadas en financiar y con- miso para completar las actividades requeridas para preparar el proyecto
para su construcción. Se necesitan dos autorizaciones más para cons
struir la represa. Donde se han presentado prob- truir y operar. Algunos países eximen a los operadores gubernamentales
y sólo exigen autorizacio nes para los privados. Los procedimientos para
lemas ambientales y sociales constatados en la otorgar autorizaciones a menudo se limitan a las represas hidroeléctricas,
base de Conocimientos de la CMR, la causa prin- mientras que casi siempre se exime a las de irrigación.
cipal es la ausencia de requisitos legales para Se da una variación considerable en el plazo de las autorizaciones de
operación de represas. En España se otorgan las autorizaciones por 70
estándares concretos al comienzo o la falta de años, en Noruega por 60 y en EE UU por entre 30 y 50. En otros casos
se otorgan las autorizaciones por períodos cortos de tiempo, renovables.
mecanismos de demanda adecuados que refle- Por ejemplo en Hungría y Vietnam pueden otorgarse autorizaciones para
jen de manera apropiada los derechos de las per- períodos no especificados de tiempo pero están sujetas a una inspección
y revisión regulares. Donde las represas las construye y opera el sector
sonas frente a una decisión nacional poderosa. priva do, la duración del período de la autorización deberá reflejar un
período razonable de recuperación de la inversión, que se suele estable
Esta sección muestra que los marcos reguladores cer en 30 años en acuerdos para construir, operar y transferir (BOT, en
inglés). Efectuar revisiones dentro del período de la autorización tiene la
con frecuencia son débiles, y que en los docu- ventaja de facilitar el monitoreo de las operaciones y de brindar oportu
mentos de planificación no se establecen las nidades para operaciones de adaptación según la constatación de valo
res y expectativas sociales cambiantes. Los conceptos contemporáneos
estipulaciones necesarias. Incluso cuando las hay, de gestión capaz de adaptarse, transparencia y rendición de cuentas
sugieren que debería haber un margen para revisiones regulares, como
los gobiernos y los donantes por igual con cada cinco a diez años.
demasiada frecuencias hacen caso omiso de ellas. Fuente: WCD Thematic Review V.4 Regulation
80
19
os
os
os
os
e
añ
sd
e
añ
añ
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sp
An
de
60
80
50
19
os
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te
sp
An
de
A pesar de estos cambios, las políticas de los Las agencias de crédito para exportaciones (ECA,
bancos, al igual que los sistemas reguladores en inglés) están cada vez más financiando seg-
nacionales, se preocupan más por la planifica mentos específicos de proyectos de infraestructu
ción, diseño y gestión financiera de un proyecto ra a gran escala en países en desarrollo. Las ECA
de gran represa que por la evaluación de opcio proporcionan préstamos, garantías y seguros a
nes o por la fase operativa del mismo. Además, corporaciones e industrias domésticas para sus
han prestado más atención a monitorear las fases actividades en el exterior para apoyar y promover
de planificación y construcción del proyecto que el comercio de exportación desde sus respectivos
su operación, que con frecuencia queda en ma países. Financian componentes eléctricos y mecá
nos de gobiernos nacionales. El monitoreo pos - nicos de alto costo y son cada vez más una fuen
implementación se suele detener, cuando más, a te importante de financiación para la participa
los cinco años después de la pues ta en opera ción del sector privado en grandes represas.
ción. Incluso entonces, el centro principal de
atención ha sido comparar las propuestas del A diferencia de las agencias principales que finan
proyecto con sus resultados. El tratamiento escaso cian el desarrollo, las ECA suelen carecer de polí
de los impactos sociales y ambientales en la valo- ticas sobre aspectos ambientales y sociales y no
ración preliminar conduce a valoraciones deficien se adhieren necesariamente a estándares y directri
tes de los resultados en la evaluación. ces internacionalmente aceptados. Experiencias
de las represas Three Gorges en China, Ilisu en
Esta práctica asume que la fase de planificación Turquía, Maheshwar en India y San Roque en
puede prever y abarcar todas las eventualidades Filipinas, ponen de relieve la nece sidad de que
futuras. Sin embargo, la Base de Conocimientos las ECA examinen de cerca los impactos ambienta
de la CMR muestra que, para lograr resultados les y sociales de los proyectos que apoyan. La
sociales y ambientales satisfactorios, se requiere ausencia de estándares comunes entre las ECA
una gestión capaz de adaptarse constantemente. conduce a una toma competitiva de decisiones ad
La naturaleza inflexible y a corto plazo del acuer- hoc (ver Recuadro 6.10).
do entre el prestatario y el banco es un obstáculo
Las políticas de bancos multilaterales han signifi- de Estados soberanos y la presión pública para
cado un reto para la capacidad de los países resolver las disputas, adjudicar los reclamos y
prestatarios de implementar de hecho sus exigen- asegurar la compensación para quienes han sufri-
cias. El personal de los bancos ha tenido que o do perjuicios. La ausencia de sanción legal o,
bien ejercer su propia discreción para adaptar las cuando ésta existe, la dificultad de acceder a la
políticas a las realidades de cada país o hacer misma hizo más fácil que los promotores (en
caso omiso de los casos de no cumplimiento por especial los gobiernos) eludieran las consecuen-
parte de los prestatarios. En ambos casos la toler- cias del incumplimiento. Los costos que conlleva
ancia del personal del banco y el no cumplimien- buscar remedios legales fueron a menudo pro-
to del prestatario respecto a las políticas pueden hibitivos para quienes se vieron negativamente
alimentar el cinismo acerca de la voluntad de afectados.
cumplir. No hay sanciones para los miembros del
personal, o países, por el incumplimiento. Los cri- Los bancos multilaterales, y en particular el Banco
terios de desempeño del personal han tendido a Mundial, disponen del conjunto más elaborado
relacionarse con metas de aprobaciones y desem- de políticas, procedimientos operativos y directri-
bolsos. ces de toda la comunidad internacional de
donantes y se ven sometidos a un escrutinio reg-
La Base de Conocimientos de la CMR ofrece ular de parte de la sociedad civil. Al examinar la
muchos ejemplos del fracaso de proponentes de práctica y cumplimiento actuales con los están-
proyectos, contratistas y operadores en cumplir dares y la consecución de los resultados que ellos
compromisos, ya explícitos (acuerdos y contratos implican, la Base de Conocimientos ha puesto de
específicos del proyecto) ya implícitos (políticas, relieve la experiencia de estos bancos. Dado que
leyes, regulaciones y directrices aplicables). Los éstos con frecuencia se han quedado lejos de
Estudios de Caso de la CMR ofrecen indicios de alcanzar esos elevados estándares para la planifi-
las clases de violaciones que se observaron (ver cación y toma de decisiones, resulta legítimo
Recuadro 6.11). Las tres razones básicas de la esperar que los otros donantes y las agencias
falta de cumplimiento han sido: locales hayan encontrado dificultades similares y
también hayan quedado lejos de alcanzar los
• La tendencia que tienen los grandes proyectos resultados implicados en los estándares que los
a avanzar bajo un proceso restringido de toma de bancos establecieron.
decisiones negociado entre gobiernos, prestamis-
tas y contratistas con poca supervisión pública,, Recuadro 6.10 Agencias de Crédito para Exportaciones:
poca participación de las partes afectadas y divul- competir por negocios frente a estándares comunes
gación limitada de información y acceso público Después de que el Banco de Exportación-Importación de EE UU decidió
a la misma también limitado. En muchos casos la no apoyar el proyecto Three Gorges en China, aduciendo falta de informa
ción sobre mitigación ambiental y social, otras ECA, con marcos menos
ausencia de procedimientos claros de monitoreo exigentes de aceptabilidad social y ambiental, se ofrecieron a emitir garan
también limitaron el escrutinio público. tías de préstamos a corporaciones. Este fenómeno es especialmente perti
nente para la financiación de proyectos de grandes represas en los que las
ECA están apoyando proyectos descartados por otras agencias de finan
• La falta de sanciones por el no cumplimiento,
ciación por razones ambientales. En junio de 1999, la reunión ministerial
en la esfera internacional o nacional. En muchos del G-8 emitió una declaración en la que se reconocía la importancia de
casos las comunidades locales afectadas no estándares comunes entre las ECA. Más adelante ese mismo año el Grupo
pudieron defender sus intereses al tener que de Trabajo de la OCDE sobre Créditos de Exportación y Garantías de
Crédito estuvo de acuerdo con un intercambio voluntario de información
enfrentarse con un gobierno centralizado fuerte,
ambiental en el caso de grandes proyectos, pero no llegó a acordar crite
en especial en países con salvaguardas legales y rios nuevos para conse guir el apoyo de ECA.
mecanismos de apelación débiles.24
• La dependencia, en muchos casos, de buena fe Fuente: Udall, 2000, WCD Contributing Paper para
Thematic Review V.4 Regulation, p1-3
mas de ayuda externa y en resultados mejores de en la práctica sigue siendo lento incluso en los
desarrollo para poblaciones rurales, en particular años 90, hay un creciente reconocimiento de la
los pobres; importancia de los procesos inclusivos;
• los bancos multilaterales y las agencias bilatera • aunque la cantidad de opciones ha aumentan-
les de ayuda, junto con la industria de construc- do con el tiempo, lo común fue limitar la evalua
ción de represas y con asociaciones industriales ción del ámbito de opciones debido a los intere-
internacionales, han desempeñado un papel ses políticos y económicos que movían los
estratégico clave en difundir la tecnología en proyectos de represas, a la falta de conocimiento
países en desarrollo, legitimando proyectos emer- suficiente de las otras opciones, a la necesidad
gentes de represas, y fomentando los recursos percibida de emprender con rapidez proyectos de
tecnológicos y humanos que se requieren para gran escala para satisfacer las grandes proyeccio
construir y mantener represas; nes en la demanda y la facilidad relativa de desa
• ha habido un fracaso generalizado en cuanto a rrollar nuevos suministros en comparación con
incluir y reconocer a las personas afectadas y emprender reformas de políticas e institucionales;
cederles poder para participar en la toma de deci- • la planificación y evaluación de proyectos de
siones; grandes represas se limitó primordialmente a
• la falta de acuerdos sobre la utilización del parámetros técnicos y a la estricta aplicación de
agua en cuencas fluviales compartidas es una análisis económicos de costo/beneficio con
preocupación creciente y causa de conflictos, en muchos estudios sectoriales que intentaban encon
particular a medida que las demandas aumentan trar soluciones de suministro al menor costo para
y las decisiones unilaterales de un país de cons proveer un único servicio, como agua para irriga
truir grandes represas alteran el suministro dentro ción o energía eléctrica.;
de una cuenca con consecuencias significativas • cuando se han abierto oportunidades para la
para otros Estados ribereños. participación de personas afectadas y para
emprender evaluaciones de impacto ambiental y
El resultado final de la influencia que ejercen social, con frecuencia se presentan tarde en el
intereses creados y de los conflictos de intereses proceso, son de alcance limitado, e incluso en los
que han surgido, ha sido que muchas represas no años 90 su influencia en la selección de proyec-
se construyeran sobre la base de una valoración tos sigue siendo marginal;
inicial objetiva y de una evaluación de los crite- • la escasez de actividades de monitoreo y evalua
rios técnicos, financieros y económicos aplicables ción una vez se ha construido una gran represa
en un momento dado, y mucho menos los crite- ha reducido la base para aprender de la experien
rios sociales y ambientales pertinentes en el con- cia; y
texto actual. No sorprende, por tanto, aunque no • aunque los países que fueron los primeros en
deja de ser causa de preocupación, que muchos construir represas están ahora evaluando el cese
de estos proyectos no han cumplido según los de operaciones, la remoción o la re-operacionali
estándares aplicables en cualquier contexto. zación de instalaciones envejecidas a las que
debe renovarse la autorización, muchos otros
Al centrar la atención en el ciclo de planificación países todavía no han fijado períodos para autori
para grandes represas, se pone de manifiesto una zación que clarifiquen las responsabilidades del
serie de limitaciones, riesgos y fracasos evidentes propietario cuando llegue el fin de la vida real de
en la forma en que se han planificado estas la represa.
estructuras:
• la participación y transparencia en los procesos El efecto neto de estas dificultades es que una
de planificación para grandes represas no fueron vez un proyecto propuesto de represa ha supera-
ni inclusivas ni abiertas y si bien el cambio real do las pruebas preliminares de factibilidad técnica
El Camino a Seguir
Este capítulo propone una ciones. Por ser un asunto de elección y de políti-
El debate acerca de las
represas es un debate nueva base para ponderar cas públicas, siempre reflejarán intereses contra-
acerca del significado, opciones y llegar a deci- puestos, por lo que se requerirá negociar.
propósito y vía mismos siones acerca del desarrollo Reconciliar necesidades y derechos contrapuestos
del desarrollo así como de recursos hídricos y es el factor más importante a la hora de abordar
del papel que desem- energéticos. Relaciona nue- los conflictos relacionados con proyectos y pro-
peña el estado.
stro análisis de experiencias gramas de desarrollo, sobre todo en el caso de
pasadas que se encuentran intervenciones a gran escala como las represas.
en los capítulos de Revisión Global con el marco
de la CMR para la práctica futura que se presenta El acceso al agua brinda una ilustración gráfica
en los capítulos 8 y 9. Al elaborar este marco la de esas necesidades y objetivos de desarrollo
Comisión descubrió que aplicar las lecciones contrapuestos y de por qué se convierten en ele-
aprendidas no conlleva tan sólo un cambio en el mentos clave ciertos aspectos de equidad y justi-
proceso y el procedimiento. Las fallas del debate cia. Las comunidades ribereñas con derechos de
sobre represas discurren a un nivel mucho más uso y economías de mucha data que dependen
profundo y tienen que ver con muchos de los de recursos locales tienen un interés inmediato
valores y normas fundamentales que afectan en mantener las pautas actuales de uso y en
nuestra vida como ciudadanos y comunidades. garantizar que se puedan satisfacer sus necesi-
dades futuras. Sin embargo, en el contexto de
En su proceso, la Comisión reconoce que el políticas nacionales, para satisfacer necesidades
debate sobre represas tiene sus raíces en el de desarrollo se puede requerir que se compartan
debate permanente y más amplio sobre desarrol- recursos hídricos. Para equilibrar estas necesi-
lo. La visión global que se está formando de un dades, las sociedades tendrán que negociar un
desarrollo equitativo y sustentable constituye el marco para compartir el recurso en forma equi-
fundamento de los hallazgos y recomendaciones tativa. La historia nos muestra que esto se puede
de la Comisión. Este fundamento se relaciona lograr siempre que se siga un proceso transpar-
con: ente y legítimo.
• el marco de normas internacionalmente acep- Las represas a menudo se han visto como una
tadas sobre derechos humanos, el derecho al forma eficaz de satisfacer necesidades hídricas y
desarrollo, y la sustentabilidad. energéticas. Sin embargo, la Revisión Global ha
• tendencias globales y el paradigma emergente puesto de relieve la amplia gama de problemas
de desarrollo; y relacionados con ellas. La Comisión reconoce que
• un enfoque basado en los derechos en el que la perspectiva actual sobre desarrollo se beneficia
el reconocimiento de los derechos y la evaluación de conocimientos de los que quizá no dis-
de los riesgos ofrece la base para decisiones pusieron quienes tomaron decisiones en el pasa-
negociadas en cuanto a represas y a sus alternati- do. Con todo, resulta claro que la contribución
vas. positiva de las grandes represas al desarrollo en
muchos casos se ha visto desfigurada con
De un revisión global a la práctica impactos sociales y ambientales significativos, que
resultan inaceptables si se ven desde la perspecti-
futura
va de los valores actuales.
Además de tener en cuenta todas las opciones en
El debate acerca de las represas es un debate
cuanto a desarrollo, las decisiones acerca de
acerca del significado, propósito y vía mismos del
represas deben responder a una amplia gama de
desarrollo así como del papel que desempeña el
necesidades, expectativas, objetivos y limita-
estado tanto en proteger los derechos de sus ciu- significativa, llegaremos a salvo a nuestro destino,
dadanos como en responder a sus necesidades a saber, mejores procesos de toma de decisiones
por medio de políticas y proyectos de desarrollo. que producen resultados mejores para todos los
La Revisión Global de la CMR mostró con clari- grupos implicados.
dad que los proyectos de infraestructura a gran
escala, como las represas, pueden ocasionar En las secciones siguientes la Comisión presenta
impactos devastadores en las vidas y medios de un nuevo marco conceptual normativo para la
subsistencia de comunidades y ecosistemas afec- toma de decisiones frente a opciones para el
tados, sobre todo si se carece de evaluaciones y desarrollo hídrico y energético que se puede
provisiones adecuadas que se hubieran acordado aplicar en contextos nacionales y locales. Para
para abordar dichos impactos. Durante las con- mejorar los resultados en desarrollo, asegurar la
sultas regionales y por medio de los estudios de aceptación pública y disminuir controversias
caso de la CMR distintas comunidades y personas futuras, esta nueva base normativa debe ganarse
expusieron a la Comisión la naturaleza y alcance el apoyo de la gama completa de grupos implica-
de dichos impactos. Estos informes generaron dos clave. Sugiere que la toma de decisiones en
preocupaciones básicas acerca de la forma en la gestión hídrica y energética discurrirá paralela a
que los gobiernos y sus agencias han desempeña- las tendencias globales emergentes en cuanto a
do su papel y sus responsabilidades en el proce- desarrollo equitativo y sustentable.
so de desarrollo. 1
Desarrollo humano sustentable -
Mejorar el proceso de desarrollo y sus resultados
Marco global
debe comenzar a partir de una comprensión clara
de los valores, objetivos y metas de desarrollo
¿Cuáles son estas tendencias y cuán firme es su
compartidos y de sus implicaciones para el cam-
dirección y fuerza? ¿Qué implicaciones tienen
bio institucional. La Comisión agrupó en cinco
para la toma de decisiones? ¿Qué dicen en cuanto
apartados los valores centrales que moldean su
a los derechos que las sociedades, comunidades
comprensión en cuanto a estos temas:
y personas en las sociedades pueden reclamar y
las responsabilidades que acompañan a esos
• Equidad
derechos?
• Eficiencia
• Toma participativa de decisiones
Existe un marco conceptual universalmente acep-
• Sustentabilidad
tado para establecer metas, normas y estándares.
• Responsabilidad
Los fundamentos del marco son la Carta de las
Naciones Unidas (1945) y la Declaración
Estos cinco valores permean todo el informe y
Universal de Derechos Humanos(1947) (en el
son el punto focal de las preocupaciones que se
generaron a raíz de la evidencia que se presentó
en la Revisión Global. Al aplicar estos valores a la Recuadro 7.1 Valores compartidos y prácticas institucionales,
evidencia recopilada, la Comisión cree que los Informe del Milenio de la ONU
resultados negociados con la utilización de la "La esfera económica no se puede separar del tejido más
metodología de derechos y riesgos conducirán a complejo de la vida social y política ni dejar que siga su
los resultados de desarrollo más favorables. La propia trayectoria. Para que la economía global sobreviva
referencia a estos valores permite que todos los y prospere debe tener un fundamento más sólido en va
grupos involucrados verifiquen las decisiones lores compartidos y prácticas institucionales; debe pro
mover fines sociales más amplios e inclusivos".
relacionadas con el desarrollo hídrico y energéti-
co. Si el informe afirma estos valores de manera Fuente: Annan, 2000
participación debe ir acompañada de un acceso vital de los pueblos indígenas y de otras comu-
real a información pertinente y de oportunidades nidades locales en la gestión del medio ambiente
que busquen el reajuste y la corrección cuando y el desarrollo, y confía a los Estados que garanti-
no se respeten los acuerdos. cen una participación real de los mismos en el
• El principio 13 afirma que los Estados garanti- logro del desarrollo sustentable.
zarán que se compense a las víctimas de daños
ambientales y darán prioridad a un mayor desar- Los principios de Rio junto con la Agenda 21
rollo de leyes referentes a responsabilidad civil en pusieron, pues, de relieve no sólo las vincula-
tales casos. ciones entre medio ambiente y desarrollo sino
• El principio 15 afirma que los Estados aplicarán también la importancia de que las comunidades
en gran parte métodos preventivos según sus locales desempeñen un papel importante en
posibilidades. Cuando existan amenazas de daño definir estrategias nacionales de desarrollo.
grave o irreversible, la ausencia de una certeza
científica absoluta no se utilizará como razón para La Revisión Global ofreció pruebas abundantes
diferir medidas costo eficientes para prevenir la que ilustran que los gobiernos, al construir repre-
degradación ambiental. sas, se encontraron a menudo en conflicto con
• Finalmente, el principio 22 reconoce el papel principios básicos de buen gobierno que se han
elaborado en los tres instrumentos internacionales
mencionados antes. Esta situación sigue prevale-
Gráfico 7.1 El marco de la política de la CMR
ciendo en la actualidad. El nivel de conflicto que
rodea a las grandes represas, ayer y hoy, es sufi-
Marco Normativo del Desarrollo ciente para ilustrar que las represas con frecuen-
cia desencadenan desacuerdos acerca de los
Declaración Declaración de la ONU Declaración de Rio
Universal de del Derecho al sobre Medio derechos respectivos de gobiernos y sus ciu-
Desarrollo Derechos Ambiente dadanos.
Humanos y Desarrollo
La Declaración de Derechos Humanos de NU, el
Derecho al Desarrollo y los Principios de Rio,
Valores centrales y Comprensión Compartida de la CMR
todos juntos, configuran un marco internacional-
Valores centrales mente aceptado de normas que sustenta un con-
Equidad cepto de desarrollo que es viable en lo económi-
Eficiencia co, equitativo en lo social y sustentable en lo
Toma participativa de decisiones ambiental. Es un marco sólido con una incidencia
Sustentabilidad fundamental en el debate sobre represas. El
Responsabilidad Gráfico 7.1 ilustra cómo la Comisión se basa en
estas normas internacionalmente aceptadas en el
Enfoque de derechos y riesgos resto de este informe para desarrollar un nuevo
Instrumento para negociar la toma de decisiones marco de políticas y el enfoque consiguiente para
el desarrollo de recursos hídricos y energéticos.
Agenda para la implementación
Tendencias y retos en la aplicación
Prioridades estratégicas y principios de políticas
Criterios y directrices de la CMR del nuevo marco de desarrollo
ni que en la práctica sea fácil aplicar sus provi- mover equidad y justicia en el desarrollo.
siones. Sin embargo, ciertas tendencias recientes
en políticas públicas globales sugieren que se En muchas partes del mundo en desarrollo, el
está prestando una atención cada vez mayor a la acceso al capital, a la tecnología y a oportu-
discrepancia entre aspiración y realización. nidades de desarrollo determina hasta dónde
Resulta significativo que el centro de atención del pueden desarrollarse las economías locales y
Informe sobre Desarrollo Humano 2000 del nacionales. De igual modo, la economía política
Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo del poder, los intereses creados y el acceso a
(PNUD) lo constituyan los derechos humanos y el recursos propios de cada sociedad ejercen una
desarrollo humano (ver Recuadro 7.2). El marco gran influencia en su compromiso con el desar-
también da más fuerza a la noción, que está rollo equitativo y sustentable.
prevaleciendo cada día más en una serie de Esto no equivale a sugerir que el problema radica
esferas, de que existe una cuerpo de preocupa- en los países pobres. La presión por el desarrollo
ciones comunes en toda una gama de conven- hídrico y energético, tanto en el Norte como en
ciones y acuerdos internacionales que trascienden el Sur, no se origina sólo en la necesidad impe-
la soberanía nacional. riosa de satisfacer necesidades humanas básicas,
sino que proviene también del consumo despil-
La adopción de un enfoque basado en los dere- farrador en los países ricos o entre las personas
chos no resuelve por sí misma el reto práctico de
satisfacer las necesidades humanas. Durante sus
Recuadro 7.2 Derechos humanos y desarrollo humano
consultas regionales la Comisión escuchó una
amplia gama de puntos de vista y de razonamien- El Informe sobre Desarrollo Humano 2000 del PNUD se centra en
tos al respecto. Satisfacer necesidades en aumen- los derechos humanos como marco de referencia fundamental dentro
del cual debe buscarse dicho desarrollo. Afirma que las sociedades
to acelerado de agua y energía, en especial en las están en el umbral de un avance significativo en cuanto a
economías en desarrollo del Sur, exige elecciones reconocimiento y respeto de los derechos humanos. Pero esto
difíciles de parte de los gobiernos. No responder requerirá seis cambios fundamentales en el pensamiento que ha
prevalecido en el siglo XX:
a estas necesidades acarrea riesgos económicos y
políticos significativos. La seguridad alimentaria, • De una orientación centrada en el estado a orientaciones pluralis-
tas, con actores múltiples, con rendición de cuentas no sólo de parte
apagones, llaves de agua secas e inundaciones, del Estado sino también de los medios de comunicación, corpora-
son algunos de los aspectos de servicio público ciones, escuelas, familias, comunidades e individuos.
más inmediatos y sensibles de los que la
• De responsabilidad nacional a otra internacional y global, y de
sociedad considera responsable al gobierno. En el obligaciones internacionales del Estado a responsabilidades de
pasado, los proyectos de represas a gran escala actores globales.
se pensaba que ofrecían opciones al parecer • De centrarse en derechos civiles y políticos a una pre ocupación
directas y muy visibles para responder a estas más amplia por todos los derechos, prestando la misma atención a
presiones. los derechos económicos, sociales y culturales.
acomodadas en los países pobres. que ofrecían un beneficio económico claro. Esto
no quiere decir que la viabilidad económica ya
Sea como fuere que se juzgue, es una realidad no se considere importante. Más bien tiene un
que los gobiernos se enfrentan a dilemas muy mayor peso además de una sanción mayor por el
reales al tratar simultáneamente de satisfacer desempeño económico deficiente en el caso de
necesidades apremiantes y promover que se compañías o países. Pero estamos valorando más
hagan realidad derechos fundamentales, incluso si aspectos no monetarios o no monetizados del
no se cuestiona la satisfacción de las necesidades desarrollo, como la necesidad de conservar la
y derechos de todas las personas. A pesar de diversidad biológica, proteger valores culturales o
esto, la Comisión cree que la satisfacción de las tener en cuenta las necesidades de generaciones
necesidades de desarrollo requiere el respeto de futuras.
los derechos fundamentales, y no un trueque • Estamos pasando de una valuación en términos
entre los mismos. Creemos que una orientación generales del interés público a centrarnos en
equitativa y sustentable en cuanto al desarrollo mejorar la equidad en la distribución de costos y
exige que decidir construir una represa o beneficios del desarrollo. La creciente disparidad
cualquier otra acción, no debe, por principio, sac- entre ricos y pobres en muchas naciones ha
rificar los derechos de ningún ciudadano o gru- fomentado dudas acerca de los caminos tradi-
pos de personas afectadas.5 cionales hacia el desarrollo.6 El consenso emer-
gente sobre la necesidad de una mayor trans-
Los gobiernos se
En la elaboración de su parencia y participación en la toma de decisiones
enfrentan a dilemas muy
marco de referencia y en cuanto al desarrollo es probable que acelere
reales al tratar
recomendaciones la bastante esta transición. La atención en la
simultáneamente de sat-
Comisión ha procurado equidad se extiende hasta reconocer la equidad
isfacer necesidades
basarse en las tendencias y intergeneracional como factor importante para
apremiantes y promover
desarrollos más generaliza- abordar el acceso y utilización de recursos.
que se hagan realidad
dos que reflejan el contexto • Una base cada vez más sólida de acuerdos, car-
derechos fundamen-
cambiante y las manifesta- tas, declaraciones y convenciones internacionales
tales, incluso si no se
ciones internacionales en sustenta la atención centrada en la equidad y
cuestiona la satisfacción
cuanto al desarrollo. No confirma la importancia creciente de las consid-
de las necesidades y
todos los países se recono- eraciones sobre equidad en el desarrollo. En par-
derechos de todas las
cerán en estas formula- ticular, está surgiendo un cuerpo de instrumentos
personas.
ciones y las tendencias han internacionales relacionados con los derechos
avanzado mucho más en humanos, junto con instituciones para supervisar
unas áreas que en otras. Sin embargo, la su desarrollo y aplicación ulteriores. Esto robuste-
Comisión cree que las tendencias que se cerá los argumentos a favor de una mayor trans-
describen más adelante no se limitan a ninguna parencia, participación en la toma de decisiones y
región ni a ningún grupo de países específicos, responsabilidad por su cumplimiento. La presión
sino que tienen una pertinencia general. Desde la por parte de la comunidad de derechos humanos
perspectiva de esta experiencia compartida lla- ha producido un impacto en gobiernos y más
mamos la atención hacia los siguientes elementos recientemente en corporaciones.
del paradigma de desarrollo que está formán- • La definición de interés público está pasando
dose: de la que recompensaba los intereses predomi-
• Parece que el mundo está decidido a ir más nantes de crecimiento económico a otra que da
allá del paradigma de crecimiento, que juzgaba el más peso a los derechos e intereses de personas
progreso en términos exclusivamente económi- y comunidades a las que afecta el desarrollo. Se
cos, valorando de sobremanera las actividades cuestiona cada día más el nivel de sacrificio que
las personas afectadas se espera que sobrelleven los cuales reflejan una
en aras de un concepto a menudo mal definid de preocupación creciente
un bien público mayor. De igual modo, el acerca del poder cada
reconocimiento de que las comunidades afec- vez menor de los ciu-
tadas, por medio de sus sacrificios, contribuyen dadanos para controlar
de hecho al desarrollo implica un cambio en la actividad corporativa
cuanto a centrarse en orientaciones compensato- por medio de institu-
rias y a pasar a establecer mecanismos para com- ciones locales y
partir beneficios de manera equitativa. nacionales. Hay, pues,
• También hemos sido testigos de un cambio de presión sobre las corporaciones para que se
opciones de un desarrollo impulsado por la tec- hagan responsables de estándares de compor-
nología hacia enfoques más integrados en cuanto tamiento social y ambiental que gocen de amplio
a la gestión de recursos escasos en la que la tec- apoyo. Esa presión es probable que signifique
nología no es sino un factor más entre otros para que las corporaciones tendrán que asumir may-
gestionar de manera más eficaz la demanda y ores costos y riesgos si no cumplen con las nor-
suministro de servicios. Además, el reconocimien- mas, regulaciones y estándares existentes.
to de que las prácticas y tecnologías tradicionales • El papel de las organizaciones de la sociedad
pueden lograr elevados niveles de eficacia en civil también se ha expandido y se acepta cada
cuanto a satisfacer necesidades locales, junto con vez más su legitimidad en cuanto a representar y
el advenimiento de nuevas opciones tecnológicas, defender intereses, a participar como actores
ha puesto cada vez más en cuestión la noción de plenos en la toma de decisiones respecto al
que los sistemas grandes y centralizados sean desarrollo y a monitorear el cumplimiento. Las
siempre la manera más eficaz y eficiente de satis- organizaciones de la sociedad civil están desem-
facer las demandas de agua y energía. peñando un papel cada vez más importante en
• El paradigma emergente ofrece una base cuanto a influir en la opinión pública y a movi-
nueva para gobernar y para la toma democrática lizarla contra la violación o no cumplimiento de
de decisiones. Esto proviene de una redistribu- estándares nuevos y emergentes de compor-
ción sustancial de papeles y responsabilidades en tamiento, en especial en los frentes social y am
los sectores público y privado y en la sociedad biental.
civil. Muchas partes del mundo han sido testigos
de un desplazamiento notable de la autoridad del Este contexto cambiante conlleva una gama más
gobierno nacional, en tres direcciones: para arri- amplia de preocupaciones que tienen un derecho
ba hacia superestructuras regionales o entidades legítimo a que se las tenga en cuenta y, por
internacionales, para abajo hacia gobiernos tanto, de actores involucrados en lograr deci-
provinciales y locales; y para fuera hacia el sec- siones clave de desarrollo. Será cada vez más difí-
tor privado y la sociedad civil. Esto no quiere cil tomar decisiones sobre la limitada base de las
decir que el papel del gobierno se haya vuelto necesidades de desarrollo de infraestructura. En
menos importante; pero sí ha cambiado y sigue lugar de ello, esos proyectos deben considerarse
cambiando, con implicaciones en cuanto a la como parte de un proceso más amplio de trans-
forma en que se toman e implementan deci- formación económica, social y ambiental.
siones.
• El sector privado, por el contrario, ha expandi-
do en mucho su papel, asumiendo funciones que
hasta tiempos recientes eran de dominio exclusi-
vo del gobierno. En algunas partes del mundo
hay agudos temores en cuanto a esta tendencia,
los negociados o son impugnados. 7.3 Quienes corren voluntariamente riesgos sobrellevan riesgos
impuestos
Clarificar el contexto de derechos para un proyec- Los promotores públicos y privados de proyectos de grandes represas desde hace
to que se propone es un paso esencial en la mucho han entendido que ese sector implica gestionar riesgos de índole técnica,
financiera e incluso política. Quienes toman decisiones no siempre han reconocido las
identificación de las reclamaciones y títulos legíti- diferencias entre 'asumir un riesgo' e 'imponer un riesgo' y entre quienes corren volun
mos que podrían verse afectados con dicho tariamente riesgos y quienes sobrellevan riesgos impuestos. El sector privado consi
dera a las represas como proyectos de alto riesgo. Por ser 'quienes corren voluntaria
proyecto, o incluso con sus alternativas. También
mente riesgos', las compañías privadas gestionan su mayor exposición al riesgo me
constituye la base para una identificación real de diante la exigencia de mayores tasas de beneficios. Sus procedimientos para ges
los grupos implicados que tienen derecho a un tionar el riesgo están relativamente muy desarrollados, utilizando acuerdos contrac
tuales y mecanismos sofisticados de recurrir a terceras partes y a arbitraje.
papel formal en el proceso de consulta, y dado el
caso en negociar acuerdos concretos respecto al Los gobiernos y reguladores planifican y gestionan la provisión de servicios a la
nación, y por consiguiente también asumen riesgos. Deben sopesar los riesgos inhe
proyecto en relación, por ejemplo, con compartir rentes a emprender proyectos de represas frente a los riesgos de no emprenderlos.
beneficios, arreglos o compensaciones. Hay riesgos también en otras opciones, y en la opción de 'no hacer nada', en vista de
la creciente demanda de energía y alimentos y de que las sociedades están constan
temente equilibrando estos riesgos y oportunidades diferentes.
... y Riesgos
Sin embargo, a otros se les imponen los riegos. Entre quienes 'sobrellevan riesgos
impuestos', que se ven obligados a cargar con riesgos, están las personas que se van
La noción de riesgo agrega una dimensión impor- a ver desplazadas debido al proyecto. Estas personas pueden enfrentarse con años
de incertidumbre y riesgos directos para sus medios de subsistencia, incluso antes de
tante para comprender cómo, y hasta qué punto, que se apruebe el proyecto y antes de que haya reubicaciones o compra de tierras.
un proyecto puede impactar esos derechos. La Quizá no puedan obtener financiación para invertir en infraestructura o equipo agríco
las, y los gobiernos locales quizá no mantengan o desarrollen servicios para las comu
práctica tradicional consiste en restringir la defini- nidades a punto de ser desplazadas. Los riesgos para las comunidades desplazadas
ción de riesgo al riesgo que corren el promotor o se multiplican en los casos donde nada pueden decir en cuanto a las decisiones pero
se ven obligados a cargar con las consecuencias. En estas circunstancias a menudo
inversor corporativo en términos de capital inver- dependen totalmente de la capacidad que tenga el gobierno o el promotor de ges
tido y beneficios previstos. Estas personas que tionar la reubicación o proceso de compensación en su favor.
asumen riesgos voluntarios tienen la capacidad Los pueblos indígenas se enfrentan con riegos culturales, sociales y de medios de
de definir el grado y el tipo de riesgo que desean subsistencia muy particulares. La evidencia que recopiló la Comisión ilustra que con
frecuencia sobrellevan riesgos desproporcionados relacionados con proyectos, ya que
correr y definen en forma explícita sus límites y
no fueron incluidos en procesos de toma de decisiones referentes a reubicación, y
aceptabilidad. Por el contrario, como lo ha menos todavía en los procesos anteriores de evaluación de necesidades y de selec
mostrado la Revisión Global, a un grupo mucho ción de opciones. A las comunidades río abajo que dependen de los caudales exis
tentes del río para mantener su base de recursos tampoco se les suele dar la posibili
mayor a menudo se le imponen riesgos sin su dad de opinar en cuanto a la naturaleza de proyectos. Sin embargo corren el riesgo de
consentimiento y que otros manejan. De ordi- perder el acceso a recursos, o de que se socave su capacidad de mantener unos
medios sustentables de vida. A menudo estas comunidades no tienen acceso a infor
nario no pueden opinar respecto a políticas gen- mación sobre la naturaleza de los riesgos que pueden correr sino hasta que se aprue
erales de agua y energía, en cuanto a la elección ba o completa el proyecto. 7
de proyectos específicos o en cuanto a su diseño El caso de las generaciones futuras y el ecosistema es algo diferente. Estos grupos
e implementación. Los riesgos que enfrentan que 'sobrellevan riesgos' no pueden hablar por sí mismos, incluso si se reconocen los
riesgos que enfrentan. Los riesgos futuros pueden tener relación con los presentes. La
afectan de manera directa el bienestar individual, pérdida de recursos naturales puede socavar oportunidades de subsistir tanto para
sus medios de subsistencia, la calidad de vida, generaciones presentes como futuras. De igual modo, la pérdida de biodiversidad en
el presente implica que las generaciones futuras no dispondrán de ella o sólo en canti
incluso su visión espiritual del mundo y su super- dad menor. La escasa prioridad que se suele otorgar a estas clases de riesgos se
vivencia. agrava con la ausencia de salvaguardas tangibles, o el fracaso en implementar y hacer
cumplir las que sí existen. En tales casos, como en el de otros que sobrellevan riesgos
impuestos, es especialmente pertinente adoptar un enfoque preventiva para evitar los
Esto ha conducido a menudo a conflictos porque impactos. También es esencial que las partes interesadas identifiquen insumos ade
cuados para los procesos de evaluación de opciones y para los ciclos de planificación
hace caso omiso del principio de que quienes y de proyecto.
tienen intereses legítimos en una decisión son los
El enfoque preventivo que se encuentra elaborado en los principios de Rio forma parte
que están en mejor posición para valuar los ries- de un enfoque estructurado para el análisis de riesgo, y también resulta pertinente
gos que están dispuestos a correr para conseguir para la gestión de riesgos. Quienes toman decisiones y se encuentran ante incer
tidumbres científicas y preocupaciones públicas, tienen el deber de dar respuestas en
un beneficio. Estos conflictos se exacerban con la
los casos en que la sociedad considera inaceptables los riesgos y la irreversibilidad.
ausencia de un enfoque acordado y de un proce-
so para avaluar y negociar resultados aceptables
de un proyecto dado, resultados que incluyen Recuadro 7.3). Más importante todavía es que
rechazar una represa a favor de una alternativa quienes sobrellevan riesgos impuestos tengan el
más aceptable. Cuando prevalecen relaciones derecho legal a participar en un proceso transpar-
desiguales de poder y no existe ningún proceso ente con los que asumen riesgos para asegurar
para la adjudicación de buena fe entre intereses que los riesgos y los beneficios se negocien sobre
contrapuestos, el resultado a menudo es un con- una base más equitativa. Para ello, se necesita un
flicto prolongado, intensificación del mismo y, en marco que permita un proceso transparente,
ciertos casos, resultados 'gano-pierdes' en los que equilibrado y participativo de toma de decisiones
los grupos menos privilegiados resultan todavía en relación con etapas clave en el proceso de
más perjudicados. Esta realidad demasiado fre- planificación. En los capítulos 8 y 9 elaboramos
cuente apunta a un fallo grave de la ponderación en forma más detallada la aplicación práctica de
de las opciones y del proceso de planificación este enfoque para ilustrar cómo se puede lograr
para proteger y promover derechos humanos y al en las diferentes etapas de evaluación , planifi-
desarrollo básicos. cación e implementación.
Ocuparse de los riesgos no se puede limitar a Debe, sin embargo, subrayarse que no todos los
consultar cuadros actuariales ni a aplicar fórmulas países poseen todo el espectro de estructuras
matemáticas. En última instancia, como en el caso legales e institucionales, ni a veces los recursos
de los derechos y títulos, deben identificarse y humanos y financieros, para implementar de
abordarse en forma explícita. Esto requerirá manera eficaz esta orientación participativa en la
reconocer que el riesgo abarca a un grupo más toma de decisiones. Llega, pues, a ser de alta pri-
allá de gobiernos y promotores de modo que se oridad ayudar a dichos países y comunidades a
incluyan tanto los afectados por el proyecto como establecer las estructuras necesarias y a desarrol-
el medio ambiente como bien público (ver lar la capacidad necesaria.
Recuadro 7.2 De los derechos y los riesgos a los acuerdos Negociar acuerdos a partir de los
negociados: Un marco para la evaluación de opciones y derechos y los riesgos
planificación de proyectos
En su Revisión Global la Comisión encontró
DERECHOS RIESGOS una experiencia considerable y buena práctica
en la implementación de un enfoque basado en
El reconocimiento de los derechos y la valoración los derechos, con ejemplos procedentes de
de los riesgos conduce a la identificación
de los implicados. muchos países. También resulta claro, sin
embargo, que este enfoque requiere un marco
legal y de procedimientos que garantice un pro-
Se establece un Foro para la evaluación
de las necesidades y de las opciones y ceso de negociación libre y bien informado.
para la planificación de proyectos No hay consenso Este marco debe incluir mecanismos de arbitra-
je, recursos y apelaciones de modo que se
garantice una adjudicación equitativa en los
Revisión
independiente Medición casos en que no se pueden lograr acuerdos
y mediación satisfactoria
o arbitraje negociados.
frente a una gama de retos difíciles. Estructurar apropiado de toma de decisiones dependerá
un proceso de negociación que conduzca a una hasta cierto punto de la clase de desarrollo de
decisión óptima y con amplio apoyo en cuanto a que se trate, del ambiente político y cultural del
una opción para el desarrollo de agua y de desarrollo, y de otras limitaciones relacionadas
energía implica responder a tres preguntas: con la gravedad de la necesidad y con la proba-
bilidad de impactos negativos.
• ¿Quién debería participar en el proceso de
toma de decisiones? Por otra parte un proceso que resulta demasiado
• ¿Qué procesos de toma de decisiones deberían complejo puede diferir innecesariamente deci-
seguirse? siones y privar a beneficiarios potenciales de los
• ¿Qué criterios se pueden aplicar para evaluar el frutos de cualquiera de las alternativas de desar-
proceso y sus resultados? rollo que se estén considerando. El objetivo debe
ser un proceso que dé a todos los grupos impli-
¿Quién debería participar? cados voz y plena oportunidad de participar en la
toma de decisiones, buscar el consenso razonable
El enfoque de derechos y riesgos es tanto un más amplio, y que sea transparente en cuanto a
punto de acceso al proceso de evaluación de criterios que se vayan a utilizar para llegar a una
opciones como una base para el desarrollo sub- decisión. Este proceso es probable que asegure la
siguiente de opciones específicas de proyecto. aceptación pública demostrable que requieren los
Reconocer los derechos y evaluar el riesgo identi- proyectos para poder alcanzar el desarrollo. Sin
fican a las partes interesadas y afectadas que embargo, ningún proceso funcionará a no ser que
tienen derechos o títulos y también a quienes todas las partes acudan a la negociación de
asumen y sobrellevan riesgos. Esto abre la puerta buena fe. Sin esto se corre el peligro de que
para un enfoque negociado que permite que el cualquier intento por hacer más inclusivo el pro-
proceso de toma de decisiones evalúe opciones y ceso acabará por convertirse en una receta para
alcance acuerdos en cuanto al proyecto. Aquellos el estancamiento, arriesgando que no se logren
cuyos derechos se ven más afectados, o cuyos los beneficios que se necesitan.
títulos se ven más amenazados, tienen mucho Los resultados negociados no sustituyen la toma
más en juego en las decisiones que se tomen. Lo de decisiones gubernamental: por el contrario, se
mismo se puede decir del riesgo: los grupos que sustentan en un Estado que desempeña de man-
corren el riesgo mayor debido al desarrollo tienen era activa su papel como planificador y facilitador
más en juego en las decisiones y, por tanto, de elecciones de desarrollo, y también su respon-
deben tener un lugar correspondiente en la mesa sabilidad de proporcionar servicios y salvaguardar
de negociación. derechos. Cuando un proceso de negociación
El propósito de emprender un proceso participati- Este Capítulo ha definido la interacción entre los
vo para la toma de decisiones es proporcionar hallazgos de la Comisión y el debate global sobre
mejores decisiones que las que se producirían desarrollo. Ha señalado que el debate sobre
con otros medios. La prueba de un proceso de grandes represas no se produce en forma aislada
toma de decisiones reside tanto en el proceso respecto del debate más amplio sobre los fines y
mismo utilizado como en los resultados que con- caminos hacia el desarrollo. Se puede ubicar
sigue. Se puede considerar que un proceso ha claramente dentro de un marco que relaciona los
tenido éxito si ha sido, y ha sido visto como : derechos humanos, el derecho al desarrollo y el
imperativo de la sustentabilidad.
• Justo: todos los grupos interesados perciben
que el proceso y los resultados son justos y legíti- Además, la Comisión ha tratado de demostrar que
mos. un enfoque que se basa en el reconocimiento de
• Sensato: el proceso está bien informado, utiliza derechos y la evaluación de riesgos puede
en la mejor forma posible el conocimiento establecer la base para una toma de decisiones
disponible, y sigue utilizando lo mejor posible el muy mejorada y significativamente más legítima
conocimiento a lo largo del tiempo. sobre desarrollo de agua y energía. Esta es una
• Eficiente: el proceso y la solución son costo y manera eficaz de determinar quién puede ocupar
tiempo eficaces, utilizando en la mejor forma un lugar legítimo en la mesa de negociación y
posible los recursos. qué aspectos deben incluirse en la agenda.
• Estable: el acuerdo es probable que perdure y
Prioridad estratégica 1
Obtener la aceptación pública
Mensaje Clave
La aceptación pública de decisiones clave es fundamental para el desarrollo equitativo y sustentable de recur
sos hídricos y energéticos. La aceptación surge del reconocimiento de los derechos, de tomar en cuenta los
riesgos y de proteger los derechos de todos los grupos de personas afectadas, en particular de los grupos
indígenas y tribales, de las mujeres y de otros grupos vulnerables. Se utilizan procesos y mecanismos de toma
de decisiones que faciliten la participación informada de todos los grupos, y conducen a la aceptación
demostrable de las decisiones principales. En el caso de proyectos que afectan a grupos indígenas y tribales,
esos procesos se guían por su consentimiento libre, previo y basado en información adecuada.
La Implementación eficaz.de esta prioridad estratégica depende de que se apliquen los siguientes principios
de políticas
1.1 El reconocimiento de los derechos y la evaluación de
1.3 La aceptación pública demostrable de todas las deci
riesgos constituyen la base para la identificación e
siones clave se alcanza mediante acuerdos negociados de
inclusión de los implicados en la toma de decisiones rela
un modo abierto y transparente, realizados de buena fe y
cionadas con el desarrollo de recursos de agua y energía.
con la participación de todos los implicados, tras haber
1.2 El acceso a la información en general, a la información recibido suficiente información.
jurídica y de otras clases, debe estar a disposición de
1.4 Las decisiones acerca de proyectos que afectan a grupos
todos los implicados, en particular de los grupos indígenas
indígenas y tribales se guían por su consentimiento libre,
y tribales, las mujeres y otros grupos vulnerables, para
previo e informado, alcanzado por medio de órganos rep
facilitarles que participen, a partir de suficiente informa
resentativos formales e informales.
ción, en los procesos de toma de decisiones.
ta las vulnerabilidades que exponen a mujeres a 1.3 La aceptación pública y demostrable de todas las
impactos del proyecto (desalojo, cambios en la decisiones clave se logra mediante acuerdos negoci-
base de recursos y perturbaciones consiguientes ados de un modo abierto y transparente, realizados
de los recursos y redes sociales y económicas) y de buena fe y con la participación de todos los impli-
los obstáculos específicos que disminuyen sus cados, tras haber recibido suficiente información.
oportunidades de participar en los beneficios que
el proyecto genera. Los procesos participativos necesitan asegurar la
aceptación pública de planes y proyectos de
En la fase de evaluación de necesidades y desarrollo de recursos hídricos y energéticos. Para
opciones, la evaluación del impacto estratégico alcanzar acuerdos mutuamente aceptados, los
hace posible la identificación de los grupos impli- grupos implicados deberían negociar por medio
cados. La evaluación del riesgo de empobrec- de entidades reconocidas de dichos grupos. La
imiento que se realiza en la fase de prefactibili- aceptación pública de la decisión a la que hayan
dad facilitará la identificación de grupos implica- llegado los grupos interesados por medio de este
dos que enfrentan los riesgos voluntaria e invol- proceso debería orientar el avance en fases clave
untariamente, con el fin de que participen en el en cuanto a evaluación, selección, planificación e
proceso de toma de decisiones. implementación del proyecto.
1.2 El acceso a la información en general, a la infor- Los siguientes principios clave definen la índole
mación jurídica y de otras clases, debe estar a dis- de procesos abiertos y transparentes de toma de
posición de todos los implicados, en particular de los decisiones. El proceso:
grupos indígenas y tribales, las mujeres y otros gru-
pos vulnerables, para facilitarles que participen, a • es democrático, responsable y goza de la confi-
partir de suficiente información, en los procesos de anza pública;
toma de decisiones • salvaguarda los derechos y títulos de grupos
vulnerables al tomar en cuenta desequilibrios en
Los diferentes grupos implicados tienen capaci- poder político;
dades muy diferentes para participar de manera • promueve la participación de la mujer y la
plena y activa en el proceso de planificación del equidad de género;
desarrollo. Las comunidades rurales, los grupos • se guía por el consentimiento libre, previo e
indígenas y tribales, las mujeres y otros grupos informado de grupos indígenas y tribales; y
vulnerables están en desventaja en cuanto a acce- • se basa en la participación voluntaria de todas
so a recursos legales y financieros y a capacidad las partes, que negocian de buena fe en todas las
para participar en decisiones negociadas. fases clave, desde la evaluación de opciones
hasta la implementación, funcionamiento y moni-
Para que estos grupos participen de manera toreo finales.
plena y activa en negociaciones, necesitan acceso
a recursos adecuados, incluyendo apoyo legal y Las negociaciones deberían desembocar en una
de otro nivel profesional. Las comunidades tam- aceptación pública demostrable de acuerdos for-
bién necesitan tiempo suficiente para examinar males obligatorios entre las partes interesadas con
las varias propuestas y para consultar entre sí. arreglos institucionales que se puedan poner en
práctica para monitorear el cumplimiento y corre-
Los recursos que se dediquen a alcanzar estos gir agravios.
fines deben procurar que el proceso de desarrollo Este proceso se puede facilitar con un foro de
de capacidad sea permanente. grupos implicados. Este foro podría ser una insti-
tución ya existente de planificación ubicada a
Proridad estratégica 2
Evaluación comprensiva de opcione
Mensaje Clave
A menudo existen alternativas a los proyectos de represas. A fin de estudiar estas alternativas, se deben eval
uar las necesidades de agua, alimentos y energía, y se deben definir con claridad los objetivos. La alternativa
más adecuada para el desarrollo se identifica a partir de un abanico de opciones posibles, y la elección se
basa en una evaluación comprensiva y participativa del conjunto de opciones institucionales, técnicas y de
política. En el proceso de evaluación los aspectos sociales y ambientales son tan importantes como los fac
tores económicos y financieros. El proceso de evaluación de opciones continúa en todas las fases de planifi
cación, desarrollo y funcionamiento del proyecto.
La implementación eficaz de esta prioridad estratégica depende de que se apliquen los siguientes principios
de política
2.1 Las necesidades y objetivos de desarrollo se formulan ambientales que a los factores económicos y financieros, a
con claridad, mediante un proceso abierto y participativo, la hora de evaluar opciones.
antes de identificar y evaluar opciones para el desarrollo del
agua y la energía. 2.4 En el proceso de evaluación de opciones se da prioridad
al aumento de la eficacia y sustentabilidad de los sistemas
2.2 Se utilizan enfoques de planificación que tienen en cuen de agua, irrigación y energía existentes.
ta toda la gama de objetivos en materia de desarrollo para
evaluar las opciones de política, institucionales, de gestión y 2.5 Si se escoge una represa tras una evaluación comprensi
técnicas, antes de tomar la decisión de iniciar un programa o va de las opciones, se aplican principios sociales y ambien
proyecto. tales en la revisión y elección de opciones en todas las fases
de planificación, diseño, construcción y funcionamiento del
2.3 Se da la misma importancia a los aspectos sociales y proyecto.
Al centrarse temprana- desarrollo en un lugar opciones para el desarrollo del agua y la energía.
mente en la evaluación específico. El reto es evaluar
de opciones se pueden una gama más amplia de La Prioridad estratégica 1 plantea una nueva per-
disminuir las demoras y alternativas al principio del spectiva en cuanto a identificación de necesi-
costos y conflictos adi- proceso. La experiencia dades de desarrollo basada en reconocer dere-
cionales, con lo que se demuestra que esto debe chos y evaluar riesgos. Con el fin de determinar
beneficia a los afectados hacerse en una forma trans- necesidades, integra la función de planificación
por el proyecto. parente y participativa que de los gobiernos en los sectores hídrico y
garantice que las considera- energético con procesos locales. Esto es coher-
ciones humanas, sociales, ente con el avance hacia un proceso más
estratégico de planificación que identifica
ambientales, técnicas y financieras reciben igual opciones para satisfacer necesidades expresas.
ponderación en la decisión final. La disponibili-
dad cada vez mayor de información acerca de la Las declaraciones sobre políticas nacionales acer-
gama creciente de alternativas ofrece una base ca de recursos hídricos, agricultura, energía y el
sólida en la cual apoyarse. medio ambiente deberían incorporar principios
rectores que faciliten un proceso más abierto de
Centrarse desde el principio en la evaluación de evaluación de necesidades. La formulación de
opciones ayuda a excluir los proyectos más cues- políticas debería ser un proceso participativo que
tionables. Los que subsisten disfrutarán de un establezca el fundamento para los grupos afecta-
apoyo público y legitimidad mayores. Puede dis- dos se involucren en todas las fases posteriores
minuir demoras y costos y conflictos adicionales, de evaluación de necesidades y opciones.
con lo que se beneficia a los afectados por el
proyecto. Además de ventajas sociales y ambien- La participación eficaz depende de procesos
tales, invertir más en la evaluación de opciones localmente apropiados que definen la forma de
puede producir beneficios económicos y participación y el método para consolidar necesi-
financieros a largo plazo. dades identificadas a niveles nacional, subna-
cional y local. Deberían definirse con claridad las
El resultado puede no ser tan sencillo como 'con- instituciones y entes que representen a las comu-
struyamos una represa' o 'no construyamos una nidades. La Prioridad estratégica 5 analiza otros
represa', pero podría ser un conjunto de interven- atributos clave de la participación. La evaluación
ciones paralelas y complementarias que, juntas, de necesidades proporcionará un marco para
satisfagan el objetivo definido. Cuando se elige evaluar opciones y relacionar necesidades expre-
una gran represa, existen dentro del proyecto una sadas con objetivos de desarrollo para grupos
serie de opciones que pueden minimizar y miti- concretos de beneficiarios.
gar impactos sociales y ambientales negativos.
Estas opciones se refieren a modificar la dimen- 2.2 Se utilizan enfoques de planificación que tienen
sión y ubicación del proyecto y a diseñar normas en cuenta toda la gama de objetivos en materia de
operativas adecuadas. desarrollo para evaluar las opciones de política, insti-
tucionales, de gestión y técnicas, antes de tomar la
Elaboración de los principios de decisión de iniciar un programa o proyecto.
política
Una vez que el proceso de planificación ha
2.1 Las necesidades y objetivos en cuanto al desa definido con claridad necesidades, objetivos de
rrollo se formulan con claridad, mediante un proceso desarrollo y beneficiarios previstos, se necesitarán
abierto y participativo, antes de identificar y evaluar mecanismos para evaluar cuán apropiadas son las
• el período de gestación que se requiere antes Entre los aspectos ambientales que requieren
de que se puedan proporcionar beneficios. atención se incluyen los impactos en ecosistemas
Un aspecto importante a tener en cuenta al elegir naturales y calidad del agua y las implicaciones
opciones es evaluar la capacidad institucional de las diferentes opciones en cuanto a efectos
para su implementación. Si la capacidad es escasa locales, regionales y transfronterizos. Por ejemplo,
en una opción concreta, y no resultan viables investigaciones recientes muestran que algunos
medidas para fortalecerla o obtener apoyo exter- embalses emiten gases de efecto invernadero.
no, entonces debe descartarse dicha opción. Dado que el factor climático se está convirtiendo
múltiples propuesto para las fases más tempranas siendo pertinente a la hora de decidir acerca de
de la evaluación de opciones. Para la toma de opciones relacionadas con las fases de desarrollo
decisiones, debe darse la debida importancia a y operación del proyecto. Las Prioridades
consideraciones sociales y ambientales y a proce- Estratégicas 1, 4 y 5 ofrecen más orientación en
sos participativos. Los principios acordados estos temas.
durante el tamizado inicial de opciones sigue
Proridad estratégica 3
Consideración de las represas existentes
Mensaje Clave
Existen oportunidades para optimizar los beneficios que proporcionan muchas represas existentes, para abor
dar aspectos sociales y fortalecer medidas ambientales de mitigación y restauración. Las represas y el contex
to en el que operan no se ven como algo estático en el curso del tiempo. Los beneficios e impactos se
pueden transformar con cambios en las prioridades de utilización del agua, cambios físicos y en el uso de la
tierra en la cuenca del río, desarrollos tecnológicos, y cambios en políticas públicas expresadas en regula
ciones ambientales, de seguridad, económicas y técnicas. Las prácticas de gestión y operación deben adap
tarse constantemente a circunstancias cambiantes en el curso de la vida del proyecto y deben abordar aspec
tos sociales importantes.
La implementación eficaz de esta prioridad estratégica depende de que se apliquen los siguientes principios
de políticas:
3.1 Si se escoge una represa tras una evaluación comprensi cesos y mecanismos con las comunidades afectadas para
va de las opciones, se aplican principios sociales y ambien ponerles remedio.
tales en la revisión y elección de opciones y en todas las
fases de planificación, diseño, construcción y funcionamien 3.4 Se evalúa la eficacia de medidas existentes de miti
to del proyecto.. gación ambiental y se identifican impactos no previstos; se
reconocen e identifican oportunidades para mitigación,
3.2 Se identifican e implementan programas para restaurar, restauración y mejora, y se actúa al respecto.
mejorar y optimizar beneficios provenientes de grandes
represas existentes. Las opciones que se pueden ponderar 3.5 Todas las grandes represas disponen de acuerdos for
incluyen rehabilitar, modernizar y actualizar el equipo y las malizados de operación con períodos de autorización por
instalaciones, optimizar las operaciones del embalse e intro tiempo definido; en los casos en que los procesos de repla
ducir medidas no estructurales para mejorar la eficiencia de nificación y reautorización indiquen que pueden resultar ven
la entrega y utilización de servicios. tajosos cambios físicos importantes en las instalaciones o su
3.3 Se identifican y evalúan aspectos sociales destacados retiro de servicio, se emprende un estudio completo de
asociados con grandes represas existentes; se elaboranpro factibilidad y una evaluación ambiental y social.
En muchos otros casos, Deben aprovecharse las opor- La experiencia demuestra que, si lo permiten las
modernizar represas tunidades para mejorar la efi- condiciones, este enfoque puede incrementar los
existentes con ciencia, el desempeño ambien- beneficios hidroeléctricos entre un 5 y un 10%
maquinaria y sistemas tal y social de las represas por encima de los criterios de operación basados
de control eficientes yexistentes y para optimizar sus en las normas existentes, sin por ello afectar neg-
actualizados ha con- beneficios. Una de las carac- ativamente otros usos del agua. Esta tendencia se
seguido mejorar de terísticas más notorias es la puede encontrar en Canadá, EE UU y Europa,
manera significativa lospersistencia de problemas donde los operadores buscan beneficios plenos
beneficios, al ampliar lassociales y ambientales debido de los activos existentes en respuesta a desregula-
instalaciones y optimizar a proyectos pasados. A ciones y competencia en el sector energético. En
las operaciones. menudo no se han cumplido algunos casos, optimizar las operaciones de un
promesas de compensación u sistema de represas puede diferir la necesidad de
otros beneficios, como suministro local de energía nuevos proyectos. Estas experiencias no se limi-
y comodidades sociales para comunidades tan a países desarrollados.5
reasentadas y anfitrionas. En muchos casos esas
promesas fueron informales, con lo que se hizo Finalmente, es evidente que muchas represas
más difícil hacerlas cumplir. existentes no disponen de acuerdos formales de
Los gobiernos, la industria operación, licencias o concesiones, en particular
y los propietarios de repre- en el caso de represas de propiedad pública para
sas también reconocen, a abastecimiento de agua e irrigación. Una partici-
menudo de manera infor- pación más amplia en decisiones gerenciales y
mal, que no deberían repe- operativas importantes requiere procedimientos
tirse los errores pasados; claros y mecanismos legales de sustento, en espe-
pero subsisten como un cial cuando tales decisiones transforman o trans-
legado no resuelto. fieren beneficios e impactos. La ausencia de
licencias o acuerdos formalizados elimina la opor-
La Base de Conocimiento de la CMR contiene tunidad para insumos y responsabilidad públicos.
muchos ejemplos de restauración o prórroga de Cuando sí existen, las licencias y otros acuerdos a
los servicios que brindan viejas represas. En menudo carecen de metas claras de desempeño,
muchos otros casos, modernizar represas exis- limitando la participación pública y las revisiones
tentes con maquinaria y sistemas de control efi- para renovar la licencia.
cientes y actualizados ha conseguido mejorar de
manera significativa los beneficios, al ampliar las 3.1 Si se escoge una represa tras una evaluación
comprensiva de las opciones, se aplican principios represas forman parte de una cuenca más vasta
sociales y ambientales en la revisión y elección de de un río y de un plan regional de desarrollo, las
opciones y en todas las fases de planificación, dis- evaluaciones deberían tener en cuenta evalua-
eño, construcción y operación del proyecto. ciones a escala de la cuenca de todo el proyecto
y componentes programáticos relacionados con la
La Base de Conocimientos de la CMR muestra represa que afectan al medio ambiente y a la
que, históricamente, se han realizado pocas eval- sociedad (ver Prioridad Estratégica 4).
uaciones comprensivas posproyecto después de
poner en servicio grandes represas. Esto se aplica Las condiciones que facilitan las evaluaciones son
virtualmente a todas las regiones y países. Con específicas para cada contexto y las medidas
pocas excepciones, ha habido un monitoreo esca- deberían basarse en capacidades existentes. Para
so o nulo de los efectos físicos, sociales y ambi- muchas represas existentes será la primera evalu-
entales de las represas, insumo necesario para ación de esta índole y quizá haya que superar
dichas evaluaciones. Cuando ha habido evalua- alguna resistencia institucional a la transparencia.
ciones posproyecto, se han realizado muchas Los operadores autorizados del sector privado
décadas después de la construcción y normal- pueden considerar algunos aspectos de la
mente con un punto de vista técnico reducido y operación como información comercial reservada.
poco insumo de parte de grupos involucrados. Un primer paso esencial es que los gobiernos, o
sus agencias reguladoras, especifiquen con clari-
La Base de Conocimiento de la CMR revela que dad los requisitos para monitorear y evaluar en
durante la fase de puesta en servicio y en los las regulaciones pertinentes, licencias de proyec-
primeros años de operación surgen muchos ele- tos o acuerdos de operación.
mentos técnicos, sociales y ambientales imprevis-
tos. Ayudará a identificar y resolver muchos prob- Las directrices gubernamen-
lemas tempranos un monitoreo más intensivo, tales deben definir con clari-
La primera evaluación
que se realice desde la fase de construcción por dad los papeles de los propi-
posproyecto debería
los primeros años de operación, seguido de una etarios y operadores de la
proporcionar 'lecciones
evaluación posproyecto después de 3 a 5 años. represa y los grupos involu-
aprendidas' para deci-
La evaluación promoverá el cumplimiento de crados que participarán en
siones futuras acerca de
todos los compromisos y proporcionará una ref- las evaluaciones y también
planificación, diseño y
erencia para verificar la aceptación pública. La establecer los recursos y
operaciones de la repre-
primera evaluación posproyecto debería ayudar a medios para los insumos e
sa.
confirmar y centrar estratégicamente los progra- interacción de los grupos
mas de monitoreo a largo plazo y ofrecer 'lec- involucrados. Actualizar la
ciones aprendidas' para decisiones futuras acerca capacidad de monitoreo generará retos en
de planificación, diseño y operaciones de la muchos países debido a los costos y operación
represa. de instrumentos y sistemas de datos, y debido a
que pueden estar involucradas otras agencias
Como la vida económica de una represa puede aparte de los dueños y operadores de represas.
abarcar muchas generaciones, es necesario revisar Deben definirse con claridad responsabilidades
en forma periódica la operación del proyecto a la que se basen en capacidades existentes y propor-
luz de las necesidades que se pretenden satisfacer cionarse recursos financieros. Los operadores de
y de los servicios que se pueden proveer. Estas represas y las agencias involucradas deberían
evaluaciones periódicas a intervalos de 5 a 10 publicar todos los años los resultados del moni-
años deberían ser comprensivas, integradas, toreo, y poner los resultados a disposición de
cumulativas y capaces de adaptación. Cuando las todos los grupos involucrados.
mejorar y optimizar beneficios provenientes de ación de daños debería incluir pérdidas no mone-
represas existentes y de otros desarrollos de la tarias. Las reparaciones deberían basarse en la
cuenca fluvial, como punto de entrada para identificación de la comunidad y en la prior-
resolver problemas sociales vivos relacionados ización de necesidades, y en la participación
con las represas en dicha cuenca fluvial comunitaria en el desarrollo de estrategias de
• En situaciones en que no se contempla ningu- compensación y reparación.
na construcción más pero donde subsisten prob-
lemas sociales relacionados con represas, las La índole de las reparaciones
reclamaciones justificadas que requieren Las reparaciones pueden incluir restitución, ind-
reparación deberían clasificarse en orden priori- emnización (o compensación) y resarcimiento
tario y evaluarse sobre la base siguiente: moral. La restitución puede incluir detener el
• las personas afectadas presentan comportamiento dañino o cumplir con la
demandas genuinas relacionadas con pér obligación original. La indemnización conlleva el
didas económicas, sociales y culturales y pago de dinero por pérdidas incurridas, como
con promesas incumplidas; pagos para compensar la pérdida de bienes, de
• las pruebas presentadas con las deman propiedad, de medios de subsistencia y una serie
das muestran que siguen sufriendo per de acciones correctivas, incluyendo planes de
juicios debido a impactos no mitigados, y reubicación y programas de desarrollo. El
que el impacto está causalmente rela resarcimiento moral incluye otras formas de
cionado con la represa; reparación para solucionar cualquier perjuicio no
• se han agotado los mecanismos material, incluyendo reconocimiento público del
disponibles para resolver los reclamos ; y daño y pedir perdón.
• la índole y dimensión del perjuicio.
Responsabilidad por las reparaciones
Condiciones facilitadoras Las reparaciones pueden involucrar a múltiples
Para ejercer su derecho a buscar reparación, las actores, incluyendo estados, instituciones de
personas afectadas necesitan acceder a sistemas financiación, organizaciones internacionales y cor-
políticos y legales y a los medios y capacidad poraciones privadas. Es responsabilidad del
para participar a través de canales institucionales . Estado proteger a sus ciudadanos, incluyendo su
Las personas afectadas deberían recibir apoyo derecho a una compensación justa. Sin embargo,
legal, profesional y financiero para participar en las organizaciones internacionales que participan
las fases de evaluación, negociación e imple- en acuerdos de inversiones foráneas también
mentación del proceso de reparación. tienen obligaciones y responsabilidades con los
derechos y deberes especificados en las declara-
Las personas afectadas deben definirse de acuer- ciones e instrumentos de NU. El grupo de inspec-
do con la experiencia real de impactos, como se ción del consorcio del Banco Mundial y la
describe en la Prioridad estratégica 5.2 y no a International Finance Corporation (IFC) / oficina
partir de la definición limita- del Asesor en cumplimiento/'Ombudsman' de la
Para ejercer su derecho da que pueda darse en doc- Multilateral Investment Guarantee Agency (MIGA)
a buscar reparación, las umentos y contratos del reconocen las responsabilidades del financiador
personas afectadas proyecto original. Además, de cumplir con políticas reguladoras y operativas
necesitan acceder a sis- el perjuicio debido a la específicas que rijan sus operaciones.
temas políticos y legales represa puede requerir que
y a los medios y capaci- se evalúe sobre una base de En una serie de casos, el empeño en atribuir
dad para participar en vertientes que abarque río responsabilidad corporativa por el no cumplim-
formas establecidas. arriba y río abajo. La evalu- iento o por transgresiones relacionados con ele-
Proridad estratégica 4
Conservar los ríos y los medios de subsistencia
Mensaje Clave
Los ríos, cuencas y ecosistemas acuáticos son el motor biológico del planeta. Constituyen la base de la vida
y el medio de subsistencia de las comunidades locales. Las represas transforman los paisajes y crean riesgos
de impactos irreversibles. Es fundamental comprender, proteger y restaurar los ecosistemas en las cuencas de
los ríos para fomentar un desarrollo humano equitativo y el bienestar de todas las especies. La evaluación de
opciones y la toma de decisiones relativas al desarrollo de los ríos debe dar prioridad a medidas que eviten los
impactos, seguidas de la minimización y mitigación de los daños ocasionados en la salud e integridad del sis
tema fluvial. Es prioritario evitar impactos mediante una apropiada selección de sitios y un buen diseño de
proyecto. La descarga de caudales ambientalmente apropiados puede contribuir a mantener los ecosistemas
río abajo y las comunidades que dependen de los mismos.
La implementación eficaz de esta prioridad estratégica depende de que se apliquen los siguientes principios
de políticas:
4.1 Antes de que se tomen decisiones sobre las opciones lugares a nativos para la construcción de represas en ríos sin
que existen en materia de desarrollo, es necesario que se explotar, se da prioridad a lugares que se encuentran en
comprendan las funciones, valores y necesidades de los afluentes.
ecosistemas que se encuentran en una cuenca, y el modo en
4.4 Se eligen las opciones que eviten impactos consider
que los medios de subsistencia de las comunidades depen
ables sobre especies amenazadas o en peligro de extinción.
den de ellos y a su vez los influencian.
Cuando no se pueden evitar los impactos, se establecen
4.2 En las decisiones se valoran aspectos sociales, de salud medidas viables de compensación que aporten un beneficio
y relativos a los ecosistemas como partes integrales de un neto para las especies a escala regional.
proyecto y del desarrollo de cuencas, y se da prioridad a evi
tar impactos, de acuerdo con un enfoque de precaución. 4.5 Las grandes represas proporcionan descargas de agua
con fines ambientales para contribuir a mantener la integri
4.3 Se elabora una política nacional para mantener en su dad de los ecosistemas río abajo y los medios de subsisten
estado natural ríos seleccionados por sus importantes fun cia de las comunidades, y se diseñan, modifican y operan en
ciones ecosistémicas y sus valores. Cuando se estudian consecuencia.
Las represas trastornan la pauta existente de uti- grandes han tenido efectos significativos, y a
lización del agua y reubica el agua hacia usos menudo irreversibles, en muchos ríos, ecosis-
nuevos. Donde abunda el agua, o donde pocas temas y comunidades ribereños. Estas actividades
personas dependen de la pesca, de las llanuras amenazan la sustentabilidad de los procesos
inundables o deltas para sus medios de subsisten- ecológicos subyacentes que mantienen el hábitat
cia, este proceso puede darse a menudo sin per- y la biodiversidad. Los países que han ratificado
turbaciones. Donde el agua escasea, se utiliza la Convención sobre la Diversidad Biológica y la
mucho o sustenta ecosistemas económica o Convención Ramsar sobre Humedales pueden uti-
socialmente importantes, esta redistribución lizar las provisiones y orientación de estas con-
puede desembocar en impactos, pérdidas, injusti- venciones para ayudarse a cumplir con los obje-
cias y conflictos irreversibles. Los cambios en el tivos de sustentabilidad.
caudal de los ríos, la filtración de elementos tóxi-
cos del fondo del embalse, y la creación de Sopesar impactos negativos y positivos
nuevos hábitats para vectores de enfermedades Las represas pueden disminuir los riesgos de
en canales de irrigación y drenaje de escaso cau- inundaciones. Sin embargo, sobre todo en
dal, pueden todos ellos impactar de manera nega- muchos países en desarrollo, inundaciones
tiva la salud humana y ecológica. menores pueden también incrementar los riesgos
de que la pesca, los pastizales y la producción de
Utilización equitativa del agua cosechas río abajo se vean negativamente afecta-
El agua fluvial es un recurso común que debería dos. En todos los casos, deben sopesarse los
servir para el bien de todos los habitantes y el impactos económicos negativos en comparación
medio ambiente ribereños de una manera equi- con los positivos.
tativa y sustentable. La reasignación de agua por
medio de represas debería tener en cuenta en En el pasado, la construcción de represas ha pro-
forma explícita las diversas maneras en que se la ducido daños ambientales debido a evaluaciones
utiliza y las especies y ecosistemas que el agua deficientes, intereses creados, falta de
sustenta. También, en la planificación y valo- conocimiento, falta de hacer cumplir medidas de
ración de un proyecto, con frecuencia se hace mitigación, falta de recursos suficientes, falta de
caso omiso de muchos de los valores más monitoreo constante o ignorancia de funciones
amplios que proporcionan los ríos. Los recursos ecosistémicas. La investigación seguirá ayudando
naturales asociados con los ríos sustentan en a mejorar el conocimiento y comprensión de la
forma directa hábitats naturales y los medios de complejidad ecosistémica. Sin embargo resulta
subsistencia y valores culturales de millones de difícil mitigar todos los impactos ecosistémicos y
personas en todo el mundo. Los ríos también rara vez resultan totalmente predecibles las
pueden tener un significado espiritual profundo respuestas ecosistémicas. Se necesita un enfoque
para comunidades y sociedades. a va
rios niveles que le dé prioridad a prevenir, en
El Estado debe utilizar mecanismos eficaces para especial en áreas sensi-
compartir el agua disponible entre usuarios, bles, y que tenga incor- Los recursos naturales
asociados con los ríos
teniendo presente el equilibrio entre diferentes poradas verificaciones
sustentan en forma
usos, como irrigación, abastecimiento de agua, que adapten y respon-
directa hábitats natu-
generación eléctrica y el ecosistema, y las necesi- dan a cambios eco-
rales y los medios de
dades de medios de subsistencia y de calidad de sistémicos observados.
subsistencia y valores
vida de las comunidades ribereñas.
culturales de millones de
Los principios de políti-
personas en todo el
La construcción y operación de muchas represas cas que se ofrecen brin-
mundo.
dan un marco para el abanico de medidas que se impactos cumulativos de las represas, cambios
necesitan para asegurar, en la planificación, con- que inducen las represas y otras opciones en
strucción y operación de represas y de sus alter- toda la longitud del río hasta llegar al delta
nativas, la protección y la salud de los ecosis- mismo, incluso cuando se penetra en provincias
temas. Ningún principio por sí solo puede ser o países contiguos. En los casos en que se
plenamente eficaz, aislado de los otros, ni ningún pudieran ver afectados en forma negativa los
ministerio o agencia solo puede ser responsable recursos de comunidades ribereñas, antes de que
por todos ellos. La mejor manera de abordar las se tomen decisiones debería consultárseles en
aspectos ecosistémicos es por medio de una cuanto a la propuesta (ver Prioridades estratégicas
visión integral del río, y que todos los actores 5 y 7).
incorporen un enfoque ecosistémico en su plani-
ficación, operación y monitoreo. 4.2 En las decisiones se valoran aspectos sociales,
de salud y relativos a los ecosistemas como partes
Elaboración de principios de políti- integrales de un proyecto y del desarrollo de cuen-
cas cas, y se da prioridad a evitar impactos, de acuerdo
con un enfoque de precaución.
4.1 Antes de que se tomen decisiones sobre las
opciones que existen en materia de desarrollo, es Los proyectos de grandes represas a menudo han
necesario que se comprendan las funciones, valores incorporado consideraciones ambientales y
y necesidades de los ecosistemas que se encuentran sociales en una etapa demasiado tardía del proce-
en una cuenca, y el modo en que los medios de sub- so de planificación, con lo que no ha resultado
sistencia de las comunidades dependen de ellos y a posible su plena integración en la etapa de selec-
su vez los influencian. ción y diseño del proyecto. Con frecuencia se
ven las Evaluaciones de Impacto Ambiental (EIA)
La cuenca fluvial es la unidad geográfica natural sólo como un obstáculo que hay que superar
para evaluar impactos en ecosistemas y medios para conseguir que se les dé luz verde y se
de subsistencia. apruebe el proyecto. Cuando se comienzan estu-
dios económicos y técnicos para evaluar
Para evitar en forma eficaz, opciones, los consultores y las agencias involu-
El caudal de agua vincu-
minimizar y mitigar los crados en la planificación deberían centrarse en
la ecosistemas
impactos ambientales nega- aspectos ecosistémicos, sociales y de salud. Los
ribereños, estableciendo
tivos de grandes represas y grupos de planificación deberían incorporar en
un contínuo desde lo
sus alternativas, se requiere forma explícita hallazgos acerca del ecosistema,
alto de la vertiente hasta
buena información de base de la salud y en el ámbito social para elegir un
el océano.
y conocimiento científico del proyecto dado por medio de análisis con criterios
ecosistema ribereño, fruto múltiples.
de muchos años de esfuerzo. El caudal de agua
vincula ecosistemas ribereños, estableciendo un La evaluación estratégica de impacto durante la
contínuo desde lo alto de la vertiente hasta el fase de evaluación de opciones debería incluir
océano. Los desarrollos de recursos hídricos río una evaluación independiente y comprensiva de
arriba no se pueden separar de sus implicaciones los impactos ecosistémicos, sociales y de salud y
río abajo. una evaluación de cualquier impacto cumulativo
o entre cuencas. Se podría utilizar un grupo inde-
Tomar en cuenta el ecosistema pendiente para apoyar la evaluación de impacto.
Por tanto, quienes propongan proyectos deben
evaluar las consecuencias ecosistémicas de los Con frecuencia hay alternativas a las grandes
represas, y los impactos negativos de las grandes en su estado natural ríos seleccionados por sus
represas varían mucho según el sitio que se esco- importantes funciones ecosistémicas y sus valores.
ja y el diseño de elementos como su altura, Cuando se estudian lugares alternativos para la con-
tomas, salidas y compuertas. Si se procura en strucción de represas en ríos sin explotar, se da pri-
forma consciente evitar proyectos con los oridad a lugares que se encuentran en afluentes.
impactos negativos más graves y perjudiciales, los
resultados de los proyectos resultarán más sus- Los Estados deberían tener establecida una políti-
tentables y aceptables en el futuro. ca que excluya cualquier intervención en ríos
seleccionados para así preservar en su estado nat-
Enfoque de precaución ural una proporción de sus ecosistemas acuáticos
El enfoque de precaución exige que los estados y y fluviales. Esta política debería formar parte inte-
quienes proponen proyectos de agua actúen con gral de la política nacional general sobre el agua.
cautela cuando la información es incierta, no con-
fiable o inadecuada y cuando los impactos nega- Una cantidad creciente de países han respondido
tivos de las acciones sobre el medio ambiente, al incremento de presión del desarrollo sobre los
medios de subsistencia o salud sean potencial- ríos con la exclusión de todo desarrollo en ciertos
mente irreversibles. Forma, por tanto, parte de un tramos o en ríos enteros. Por ejemplo, para 1998
enfoque estructurado en el análisis de riesgos que los EE UU ya había colocado 154 ríos bajo el
surgen de propuestas de proyectos de agua u 'Wild and Scenic Rivers Act', equivalente a 17 200
otros. El enfoque de precaución también es perti- km de un total de 5.6 millones de kilómetros de
nente para la gestión de riesgos. Por medio de un ríos del país. Suecia ha excluido cuatro ríos com-
proceso político colectivo debería buscarse deter- pletos de todo desarrollo hidroeléctrico, y
minar cuál es un nivel aceptable de riesgo. El Noruega ha 'protegido' el 35% de su potencial
proceso debería evitar recurrir en forma gratuita hidroeléctrico de todo desarrollo. Zimbabwe ha
al enfoque de precaución cuando éste puede aprobado una legislación similar para la protec-
diferir demasiado la toma de decisiones. Sin ción específica de ríos. El Presidente Kim Dae
embargo, cuando quienes toman decisiones se Jung de Corea canceló una represa en el río Teng
encuentran frente a incertidumbres científicas y en junio de 2000 y declaró al área como protegi-
preocupaciones públicas, tienen el deber de da por sus valores naturales y culturales.
encontrar respuestas mientras la sociedad con-
sidere inaceptables los riesgos y la irreversibili- Este enfoque ayuda a reconciliar el desarrollo de
dad. la base de recursos naturales con la necesidad de
mantener la diversidad genética como recurso
El enfoque de precaución, por tanto, supone potencial para el desarrollo humano en algunos
mejorar la base de información, realizar análisis campos, como la medicina.
de riesgos, establecer umbrales cautelares de También respeta el valor
Por medio de un proce -
impactos y riesgos inaceptables, y no actuar si se intrínseco de los ríos. Para
so político colectivo
pueden producir impactos graves o irreversibles convertir dicha política en
debería buscarse deter-
hasta que no se disponga de información adecua- práctica el Estado, institu-
minar cuál es un nivel
da, o hasta que se puedan disminuir los riesgos o ciones pertinentes de investi-
aceptable de riesgo
la irreversibilidad, con lo que los resultados resul- gación, comunidades y ONG
tan más predecibles. Lo normal es que el peso de deben recopilar la informa-
la prueba recaiga sobre quien propone el proyec- ción base esencial para que la política se propon-
to. ga desde una perspectiva nacional integral. Con
la recopilación de esta información el país estará
4.3 Se elabora una política nacional para mantener en condiciones de seleccionar las opciones ambi-
Proridad estratégica 5
Reconocer los derechos y compartir los beneficios
Mensaje Clave
Las negociaciones realizadas junto con las personas afectadas negativamente dan lugar a acuerdos, legal
mente ejecutables, para la mitigación de los impactos y el establecimiento de medidas para el desarrollo.
Estos acuerdos reconocen derechos que mejoran los medios de subsistencia y la calidad de vida, y que las
personas afectadas deben beneficiarse del proyecto. La mitigación de los impactos, el reasentamiento y el
desarrollo exitosos son compromisos y responsabilidades fundamentales del Estado y del promotor. Ambos
tienen la responsabilidad de satisfacer a todas las personas afectadas de forma que, al alejarlos de su contex
to y recursos actuales, se mejorarán sus medios de subsistencia. La responsabilidad de las partes de llevar
adelante las medidas de mitigación, reasentamiento y desarrollo acordadas se garantiza con mecanismos con
fuerza legal, como contratos, y con recursos jurídicos accesibles a nivel nacional e internacional.
La implementación eficaz de esta prioridad estratégica depende de que se apliquen los siguientes principios
de políticas:
5.1 El reconocimiento de los derechos y la evaluación de los de transmisión y programas de reasentamiento.
riesgos constituyen la base para identificar e incluir a los
afectados negativamente en las negociaciones para tomar 5.3 Todas las personas reconocidas como negativamente
decisiones respecto a mitigación, reasentamiento y desarrol afectadas negocian y deciden de mutuo acuerdo, de un
lo. modo formal y jurídicamente ejecutable, la mitigación, los
reasentamientos y los derechos en materia de desarrollo.
5.2 La evaluación de los impactos toma en cuenta a todas
las personas que se encuentran en las zonas de los 5.4 Se reconoce que las personas negativamente afectadas
embalses, río arriba y río abajo y en la vertiente, cuyas son las primeras beneficiarias del proyecto. Se negocian
propiedades, medios de subsistencia y recursos no materi mecanismos por mutuo acuerdo y legalmente protegidos
ales han sido afectados. También se incluye a los afectados para la participación en los beneficios con el fin de garantizar
por la infraestructura de las represas, como canales, líneas su cumplimiento.
estratégica están estrechamente relacionados con tiente, cuyas propiedades, medios de subsistencia y
los de la Prioridad estratégica 1 y de la Prioridad recursos no materiales han sido afectados. También
estratégica 4 y deberían leerse conjuntamente con se incluye a los afectados por la infraestructura de
ellas. las represas, como canales, líneas de transmisión y
programas de reasentamiento.
Elaboración de principios de políti-
Los estudios de evaluación de impacto identifican
cas
y describen varias categorías de personas negati-
vamente afectadas, en términos de la naturaleza y
5.1 El reconocimiento de los derechos y la evalu-
alcance de sus derechos, pérdidas y riesgos.
ación de los riesgos constituyen la base para identi-
Antes de elaborar planes de mitigación, reasen-
ficar e incluir a los afectados negativamente en las
tamiento y desarrollo deben finalizarse y revisarse
negociaciones para tomar decisiones respecto a miti-
públicamente estudios de referencia económicos,
gación, reasentamiento y desarrollo.
demográficos y de salud.
El reconocimiento de los derechos es un elemen-
Este proceso facilitará la evaluación de la magni-
to importante para establecer los títulos existentes
tud, extensión y complejidad reales de los
de personas que han sido negativamente afec-
impactos e implicaciones para personas que
tadas en diversos lugares. Los títulos existentes
dependen de ecosistemas ribereños. Esto indica
son la base para negociar nuevos títulos. El pro-
que se está dejando de lado la forma en que en
ceso del proyecto reconoce una serie de títulos
el pasado se evaluaban los impactos sociales para
que incluyen el derecho de las partes afectadas a:
que los planificadores y grupos involucrados ten-
gan el poder de incorporar al proceso de toma
• participar en la negociación de resultados del
de decisiones, en todas sus dimensiones, los
proceso de evaluación de opciones;
impactos sociales y las pérdidas. Conseguirá un
• participar en la negociación de la imple-
enfoque integral en cuanto a impactos sociales
mentación de la opción preferida, y
que se producen a raíz de las represas y de su
• negociar la naturaleza y componentes de dere-
infraestructura en contextos de cuencas fluviales.
chos de mitigación y desarrollo.
Este enfoque se puede aplicar a todas las
opciones, represas y sus alternativas, y generará
La evaluación comprensiva de la naturaleza y
un plano de igualdad para el proceso de evalu-
alcance de los riesgos que un proyecto genera
ación de opciones.
permite una evaluación precisa de las condi-
ciones socioeconómicas y contexto cultural de las
5.3 Todas las personas reconocidas como negativa-
personas potencialmente afectadas. Los impactos
mente afectadas negocian y deciden de mutuo
socioeconómicos, culturales, políticos y en salud
acuerdo, de un modo formal y jurídicamente eje-
deben identificarse por medio de la aplicación de
cutable, la mitigación, los reasentamientos y los
una serie de métodos de evaluación, con la par-
derechos en materia de desarrollo.
ticipación de las personas afectadas, como la
Evaluación de Impacto Social (EIS), Evaluación de
Con el fin de hacer posible que todas las cate-
Impacto en Salud (EIS), análisis de riesgo de
gorías de personas afectadas identificadas en 5.2
empobrecimiento y evaluación de impacto en el
recuperen y mejoren sus medios de subsistencia
patrimonio cultural.
y bienestar, deberían verse las medidas de miti-
gación y reasentamiento como una oportunidad
5.2 La evaluación de los impactos toma en cuenta a
de desarrollo que se centra en una serie de
todas las personas que se encuentran en las zonas
insumos fundamentales:
de los embalses, río arriba y río abajo y en la ver-
nidades anfitrionas. Podrían beneficiarse en difer- uales o centrados en las familias. Una vez que los
ente grado, o por igual, dependiendo de la grupos involucrados hayan aceptado la clase y
dimensión del riesgo que la represa crea para sus nivel de beneficios, deben decidir los mecanis-
medios de subsistencia. mos y calendario de la entrega. Los compromisos
con beneficios provenientes del proyecto
Los beneficios podrían asumir la forma de bienes deberían formar parte de los contratos de desem-
o servicios comunitarios; y podrían ser individ- peño con familias afectadas y la comunidad.
Proridad estratégica 6
Garantizar el cumplimiento
Mensaje Clave
Para asegurarse la confianza del público se requiere que los gobiernos, los promotores, las agencias regulado
ras y las operadoras cumplan con todos los compromisos adquiridos para la planificación, la ejecución y la
operación de las represas. El cumplimiento de las normas aplicables, los criterios, las directrices y los acuer
dos específicos alcanzados en relación con un proyecto, debe garantizarse en todas las fases importantes del
mismo. Es necesario establecer una serie de incentivos y mecanismos que se refuercen entre sí en relación
con el cumplimiento de las medidas sociales, ambientales y técnicas. Esto debería consistir en una combi
nación de medidas reguladoras y no reguladoras, que incluyan incentivos y sanciones. Las regulaciones y los
marcos normativos utilizan incentivos y sanciones para garantizar un cumplimiento eficaz cuando resulta nece
sario que haya flexibilidad para adaptarse a circunstancias cambiantes.
La implementación eficaz de esta prioridad estratégica depende de que se apliquen los siguientes principios
de políticas:
6.1 Las instituciones patrocinadoras, contratistas y 6.3 Los costos de establecer mecanismos de cumplimiento y
financieras adoptan una serie de criterios y de directrices capacidad institucional conexa, y su aplicación eficaz, se
claros, comunes y sistemáticos para garantizar el cumpli incluyen en el presupuesto del proyecto.
miento de las normas establecidas, y dicho cumplimiento se 6.4 Se evitan prácticas corruptas mediante la aplicación de
somete a una revisión independiente y transparente. legislación, pactos voluntarios de integridad, inhabilitación y
6.2 Se prepara un plan de cumplimiento para cada proyecto otros instrumentos.
antes de su comienzo, en el que se detalla el modo en que 6.5 Las instituciones financieras públicas y privadas estable
logrará cumplir con los criterios y directrices pertinentes, y cen incentivos que recompensan a los promotores de
se especifican los acuerdos vinculantes para compromisos proyectos que respetan los criterios y directrices.
técnicos, sociales y ambientales específicos del proyecto.
un grave colapso de la confianza de parte de los medios más eficaces de garantizar el cumplimiento.
grupos involucrados en el proceso, implementa-
ción y resultados de la toma de decisiones. Elaboración de principios de política
caso de promotores del sector privado, puede medio de un grupo asesor compuesto de varios
implicar obtener la certificación, adoptar prácticas grupos involucrados;
y procedimientos internos, establecer códigos de • dar a dichos grupos el poder de recurrir a las
conducta o entrar en pactos de integridad, para 'luces de alto' que el Plan de Cumplimiento
asegurar el cumplimiento de la mejor práctica establecerá; y
social y ambiental. • asegurar que el público dispone de informa-
ción que proporciona el grupo independiente.
Lo ideal es que los participantes no sólo acepten
las recomendaciones de la CMR, sino que tam- Otro mecanismo que se puede utilizar, junto con
bién armonicen sus criterios y directrices con los el Grupo Independiente de Revisión o aparte del
de otras entidades. No todos los detalles tienen mismo, es la certificación independiente. Para
que ser iguales, pero todos los participantes en obtener esta certificación, los participantes deben
un proyecto deberían utilizar parámetros demostrar, por medio de un monitoreo regular y
comunes. Por ejemplo, diferentes agencias de una revisión por parte de un ente externo
financieras internacionales y autoridades provin- reconocido, que cumplen con los estándares
ciales y nacionales pueden armonizar sus criterios internacionales para prácticas y procedimientos.
y directrices.
En el caso de las represas, esto tiene una serie de
Al armonizar los criterios que utilizan para la manifestaciones prácticas potenciales. Entre ellas
gestión social y ambiental, los financiadores mul- están la creación de un consejo de gerencia para
tilaterales y bilaterales, incluyendo las Agencias represas o la elaboración de un estándar de parte
de Créditos para Exportación, impedirán que los de la Organización Internacional para
promotores lleguen con directrices deficientes Estandarización (ISO, en inglés) para la gestión
donde los financiadores para obtener financiación de represas.
para proyectos inaceptables. Los participantes en
un proyecto disminuirán duplicaciones innece- En años recientes el Forestry Stewardship Council
sarias de esfuerzos si utilizan un conjunto de (FSC) ha avanzado con rapidez en la certificación
directrices e instrumentos, como evaluación en la industria de productos forestales. El FSC
estratégica de impacto y evaluación de impacto tiene la capacidad de influir en el comportamien-
ambiental, para llegar al momento de la toma de to por medio de la certificación de un producto
decisión en una forma más rápida y menos cos- comercializado a nivel internacional.
tosa.
Promover la gestión sistemática de impactos rela-
Asegurar el cumplimiento de criterios y cionados con represas por medio de estándares
directrices internacionales reconocidos que ya existen, como
Si quieren restablecer la confianza en el proceso, el ISO, tiene la ventaja clara de que se aprovecha
los participantes en un proyecto, en particular una estructura y red internacionales existentes y
gobiernos y promotores, tendrán que demostrar duraderas. La Comisión exhorta a la industria, en
que han cumplido con sus compromisos. La especial a los operadores de represas, a que
mejor forma de lograrlo podría ser por medio de adopten el ISO 14001 dentro de un marco más
un proceso externo de revisión mediante un amplio de cumplimiento, que incluya garantías de
Grupo Independiente de Revisión (ver Directriz desempeño, pactos de integridad y otros instru-
22 en el capítulo 9). Para llegar a utilizar estos mentos.12 Los estándares basados en ISO, como
grupos se requerirá: las series ISO 9000 y 14000, podrían complemen-
tarse, en el caso de las represas, con un docu-
• establecer una lista reconocida de expertos por mento de especificaciones técnicas concretas por
sector, que incorporaría las recomendaciones y depende de la capacidad institucional del Estado
directrices finales de la Comisión. para asegurar el cumplimiento, el promotor quizá
tenga que mejorar esta capacidad institucional
Esto requeriría acuerdo y esfuerzo por parte de la antes de emprender el proyecto. Las medidas que
industria, de bancos multilaterales, de ONGs y de se tomen tienen que crear confianza en que el
grupos de personas afectadas, además de la vol- Plan de Cumplimiento puede cumplirse y se
untad de parte del ISO de elaborar la especifi- cumplirá.
cación (ver recomendación en el capítulo 10). La
elaboración de un sistema internacional de certifi- Al ponderar la gama de instrumentos y mecanis-
cación basado en el informe de la Comisión no mos disponibles para asegurar el cumplimiento,
puede sustituir la integración de sus directrices en deberían utilizarse más las condiciones existentes
marcos reguladores nacionales de parte de gob- vinculadas en forma directa con la consecución
iernos. Debería verse como un enfoque cumple- de un cumplimiento permanente. Estas condi-
mentario, no como una alternativa. Estimularía al ciones deben introducirse en etapas clave del
sector privado a promover y adaptar códigos vol- ciclo del proyecto para proporcionar el máximo
untarios estándar de conducta, que cada día son incentivo para cumplir. En Estados con sistemas
más necesarios en los mercados competitivos de reguladores y acuerdos institucionales bien desar-
hoy. rollados (incluyendo procesos judiciales), se
puede depender más de regulaciones directas.
6.2 Se prepara un plan de cumplimiento para cada Cuando los sistemas reguladores y las institu-
proyecto antes de su comienzo, en el que se detalla ciones de apoyo están
el modo en que logrará cumplir con los criterios y todavía en formación, el Un Plan de
directrices pertinentes, y se especifican los acuerdos papel de los financiadores, Cumplimiento compren-
vinculantes para compromisos técnicos, sociales y aseguradores y contratistas, y sivo es la mejor forma
ambientales específicos del proyecto. la disponibilidad de un de asegurar que las
amplio abanico de medidas actividades y medidas
Diferentes Estados se encuentran en etapas difer- no reguladoras revestirán de cumplimiento real-
entes en cuanto a elaboración de sistemas regu- una importancia particular en mente se aplican e
ladores y a desarrollo de capacidad institucional, cuanto a ayudar a los implementan, y debería
y sus sistemas de hecho reflejan sus circunstan- Estados a emprender desar- elaborarse uno para
cias particulares. La naturaleza de los sistemas rollos aceptables. cada proyecto.
existentes influirá en la gama de medidas de
cumplimiento disponibles. Sobre una base de Debe disponerse de acuer-
caso por caso habrá que determinar cómo estas dos que obliguen respecto a medidas sociales y
medidas se interrelacionan para lograr un paque- ambientales. Los términos acordados de condi-
te satisfactorio de cumplimiento. ciones de reasentamiento y gestión ambiental
deben incorporarse a documentos de obligación
Un Plan de Cumplimiento comprensivo es la legal que estén a disposición del público, y a
mejor forma de asegurar que las actividades y aprobaciones estipuladas pertinentes que emita el
medidas de cumplimiento realmente se apliquen Estado.
e implementen, y debería elaborarse uno para
cada proyecto. Este plan definiría cómo el pro- Se pueden aplicar dos mecanismos, utilizados con
motor asegurará el cumplimiento de las obliga- éxito notable en otros campos, en proyectos rela-
ciones relacionadas con el proyecto. Puede cionados con represas para asegurar el cumpli
referirse a procesos y obligaciones reguladores y miento de los compromisos. Son:
no reguladores. En los casos en que el plan
Cuando se requiera capacidad institucional adi- servicios. Esto elimina incertidumbres en cuanto a
cional, los costos deberían incluirse de manera la calidad, aplicabilidad y ejecución de leyes en
explícita bajo la financiación de actividades de un país específico. Los Pactos de Integridad
cumplimiento. Las actividades de cumplimiento pueden generar mayor confianza en el proceso
representan un costo de transacción asociado con de toma de decisiones, un clima más favorable
el proyecto y deberían tratarse como tales. Las para la inversión y apoyo público para programas
opciones que compiten entre sí pueden imponer gubernamentales de contratación de servicios y
a la sociedad cargas de cumplimiento diferido. de licencias.
Esto debería reflejarse al analizar la aceptabilidad
de estas opciones. La experiencia pasada indica El Pacto de Integridad tiene dos metas princi-
que existe un riesgo inherente de fracaso tanto pales, a saber, hacer posible que:
en el cumplimiento satisfactorio de la tarea como
en el esfuerzo por asegurar e imponer el • las compañías se abstengan de sobornar al
cumplimiento. ofrecerse garantías de que los competidores tam-
bién se abstendrán de sobornar y de que las
Debido al elevado costo del cumplimiento y al agencias gubernamentales que contratan seguirán
riesgo de fracaso, en el análisis con criterios procedimientos transparentes e impedirán la cor-
múltiples para evaluar opciones debe tratarse en rupción, incluyendo la extorsión de parte de sus
forma explícita la capacidad del proyecto de satis- funcionarios; y
facer el Plan de Cumplimiento. • el Estado disminuya los elevados costos y dis-
torsión de procedimientos de contratación por
6.4 Se evitan prácticas corruptas mediante la apli- causa de la corrupción.
cación de legislación, pactos voluntarios de integri-
dad, inhabilitación y otros instrumentos. 6.5 Las instituciones financieras públicas y privadas
establecen incentivos que recompensan a los promo-
Todos los Estados deben adoptar e implementar tores de proyectos que respetan los criterios y direc-
legislación anticorrupción común y coherente. El trices.
capítulo 6 describe lo logrado en este campo,
sobre todo por medio de la ratificación de la El cumplimiento de normas, regulaciones y prác-
Convención sobre Combatir los Sobornos de ticas con frecuencia se va generalizando cuando
Funcionarios Públicos Foráneos en Transacciones el costo de cumplir resulta menor que el de no
Comerciales Internacionales, de la OECD. cumplir. Hacer cumplir regulaciones y acuerdos
es una forma de apoyar este proceso.
La implementación, monitoreo y ejecución de
tales acuerdos dependerá de los recursos que se El nivel de riesgo y los cos-
Las actividades de
dediquen a tales empeños y a la práctica comer- tos de transacción de con-
cumplimiento represen-
cial existente. Se pueden utilizar los Pactos de struir represas han ido
tan un costo de transac-
Integridad como mecanismos específicos de un aumentando sin cesar debido
ción asociado con
proyecto para complementar la legislación al conflicto en torno a las
el proyecto y deberían
nacional. Estos pactos tienen la ventaja de que no mismas. Esto da a los promo-
tratarse como tales.
requieren legislación explícita y que se pueden tores de proyectos un incen-
utilizar sin esperar extensos procesos legislativos, tivo financiero para cumplir
cuando no existen leyes al respecto. con las recomendaciones de
Un Pacto de Integridad es una iniciativa volun- la Comisión con el fin de disminuir los conflictos,
taria que define los derechos y obligaciones con- lo cual conduce a una mejora en el acceso al
tractuales de todas las partes en un contrato de mercado, en las condiciones de financiación y en
Proridad estratégica 7
Compartir los ríos para la paz, el desarrollo y la seguridad
Mensaje Clave
El almacenamiento y desvío de agua de ríos que comparten varios países ha constituido una fuente conside
rable de tensiones entre países y dentro de ellos. Puesto que las represas son mecanismos para desviar el
agua, requieren de una cooperación constructiva entre países. La utilización y la gestión de los recursos están
sujetas cada vez más a acuerdos entre Estados para promover el interés mutuo por la cooperación regional y
la colaboración pacífica. Esto conduce a un cambio de perspectiva, desde un enfoque limitado a la distribu
ción de unos recursos finitos, hacia compartir los ríos y sus beneficios asociados, donde los Estados son inno
vadores a la hora de definir el alcance de las cuestiones a tratar. Los organismos financieros externos apoyan
los principios de negociaciones de buena fe entre Estados ribereños.
La implementación eficaz de esta prioridad estratégica depende de que se apliquen los siguientes principios
de políticas:
7.1 Las políticas nacionales de agua adoptan medidas objeción que recibe la confirmación de un grupo independi
específicas para que se alcancen acuerdos relativos a las ente. Las controversias insolubles entre países se resuelven
cuencas en ríos que comparten varios países. Los acuerdos por medio de diferentes medios de resolución de controver
se negocian sobre una base de buena fe entre los Estados sias, incluida, en última instancia, la Corte Internacional de
ribereños, y se fundamentan en los principios de utilización Justicia.
equitativa y razonable, de no ocasionar daños significativos,
7.4 El desarrollo de proyectos en ríos que comparten
de información previa y de prioridades estratégicas de la
unidades políticas de un mismo país, se rige por medidas
Comisión.
legistivas a nivel nacional y subnacional que reflejan las
7.2 Los Estados ribereños van más allá de considerar el prioridades estratégicas de la Comisión relativas a 'obtener
agua como una materia prima finita que debe dividirse, y la aceptación pública', ' reconocer los derechos' y 'conser
adoptan un enfoque por el que se distribuye equitativamente var los ríos y los medios de subsistencia'.
no el agua sino los beneficios que se derivan de ella.
7.5 Cuando un organismo gubernamental planee o facilite la
Cuando se considere oportuno, en las negociaciones se
construcción de una represa en un río que comparten varios
tratan otros beneficios que se obtienen fuera de la cuenca
países e infrinja el principio de negociar de buena fe entre
del río, y otros aspectos de interés mutuo.
los ribereños, los organismos financieros externos retiraránn
7.3 Las represas en ríos que comparten varios países no se su apoyo a los proyectos y programas que dicho organismo
construyen cuando los Estados ribereños plantean alguna promueva.
trolar la fuente de agua, pero los desequilibrios Naciones Unidas en 1997, esta Convención con-
regionales de poder también pueden hacer posi- siguió el apoyo de 103 países, pero tres países
ble que estados o provincias ribereñas río abajo votaron en contra y 27 se abstuvieron. La elabo-
ejerzan influencia sobre Estados río arriba. ración de la Convención tomó 27 años y todavía
Conflictos parecidos pueden darse dentro de no la han ratificado una cantidad suficiente de
Estados donde hay ríos que cruzan fronteras países como para que entre en vigor. Entre los
políticas. países que se oponen o abstienen están los que
tienen programas importantes de construcción de
Estos conflictos a menudo los causan propuestas represas o con intereses en restringir proyectos
para almacenar o desviar agua mediante la con- de desarrollo dentro de otros Estados ribereños.
strucción de represas. La experiencia indica que
las disputas por agua se pueden resolver y que se Los esfuerzos internacionales por elaborar un
puede lograr cooperación, incluso si quedan sin marco internacional para las negociaciones
resolver desacuerdos en otras esferas de rela- parece que han tenido un efecto limitado y
ciones internacionales. algunos países se niegan a respetar lo que en
general se considera como un cuerpo creciente
Existen en todo el mundo 261 cuencas fluviales de opinión internacional. La Comisión ve los
internacionales. La mayoría no tienen acuerdos principios de la Convención de la ONU como un
que abarquen principios de asignación de agua. cuerpo emergente de ley consuetudinaria y con-
La negociación de dichos acuerdos entre Estados sidera que los Estados disminuirán la posibilidad
ribereños se ha dado sobre una base de caso por de conflicto si están preparados a refrendarla o a
caso sin ningún instrumento legal abarcativo adherirse a ella. Esto contrasta con la situación en
supranacional de alcanze global . que algunos países han seguido un enfoque uni-
lateral para la utilización de recursos hídricos y
Las Normas sobre Usos de Aguas de Ríos rechazan la necesidad de un marco integrado en
Internacionales de Helsinki toda la cuenca para la gestión de dichos recursos.
La experiencia indica en 1966 adoptaron el princi- En ausencia de acuerdos internacionales eficaces,
que las disputas por pio de que cada Estado debe recurrirse a otras medidas. La habilidad de
agua se pueden resolver tuviera 'una parte razonable los Estados para implementar proyectos de repre-
y que se puede lograr y equitativa en los usos sas en ríos compartidos con frecuencia tiene
cooperación, incluso si beneficiosos de aguas en relación con el apoyo financiero y técnico de
quedan sin resolver cuencas internacionales', agencias externas y con la eficacia de la opinión
desacuerdos en otras pero estas Normas no pública en cuanto a influir en políticas públicas.
esferas de relaciones tienen el rango de ley inter-
internacionales. nacional. A este respecto, los países caen en tres categorías
amplias:
Si bien los principios que se establecen en las
Normas de Helsinki representan lo que muchos • los que disponen de recursos financieros y téc-
expertos afirman ser principios que se han acep- nicos para ser totalmente independientes;
tado por mucho tiempo, estas Normas no han • los que requieren apoyo financiero y técnico
alcanzado el nivel de un tratado internacional para una parte significativa del proyecto mismo; y
obligatorio. Hasta que entre en vigor, lo mismo se • los que pueden emprender el proyecto en
puede decir de la Convención de Naciones forma independiente, pero dependen de apoyo
Unidas sobre el Derecho de Usos de no externo para otros programas y proyectos en el
Navegación de Ríos Internacionales. Por medio mismo sector.
de una resolución de la Asamblea General de las
Además de la aplicación de principios legales, las El significado de estos términos sigue evolucio-
agencias financiadoras externas han influido y nando. En particular, la aplicación del principio
pueden seguir influyendo en los países que se 'no ocasionar daño significativo' con frecuencia
encuentran en la segunda y tercera categorías. En entrará en conflicto con muchas aplicaciones del
la primera categoría, formar redes activas a través principio de 'utilización equitativa y razonable'.
de fronteras puede influir en la opinión pública y Estas interacciones no se han resuelto en su total-
fomentar acercamientos a una política de coop- idad ni legal ni consuetudinariamente, lo cual
eración. sugiere que, en su aplicación, estos principios
deberían considerarse junto con las prioridades
Elaboración de principios de políti- estratégicas de la Comisión al planificar desarrol-
los futuros de recursos hídricos y de hidroelectri-
ca
cidad.
7.1 Las políticas nacionales de agua adoptan medi-
El mensaje de la Comisión se fundamenta en la
das específicas para que se alcancen acuerdos rela-
necesidad de obtener el consentimiento y coop-
tivos a las cuencas en ríos que comparten varios
eración de Estados ribereños en la gestión de
países. Los acuerdos se negocian sobre una base
recursos hídricos compartidos, incluyendo usos
de buena fe entre los Estados ribereños, y se basan
tanto de consumo como de no consumo. Además
en los principios de utilización equitativa y razonable,
de haber ratificado acuerdos internacionales, los
de no ocasionar daños significativos, de información
Estados individuales deberian tratar especifica-
previa y de prioridades estratégicas de la Comisión.
mente las cuencas fluviales compartidas en sus
políticas de aguas o legislación, expresando con
El enfoque que adopte una autoridad nacional o
claridad su intención de cooperar en la gestión
subnacional hacia ríos compartidos puede tener
de recursos hídricos. Por ejemplo, esta intención
una influencia directa y significativa en otras
se refleja en el South Africa National Water Act.
estrategias de gestión de recursos hídricos. Los
Esas provisiones deberían proporcionar una base
principios incorporados en la Convención de NU
común para que los Estados ribereños avancen
sobre la Ley de Usos de no Navegación de Ríos
hacia acuerdos de gestión más integrada para ríos
Internacionales merecen que se los apoye. Los
compartidos. Sobre la base de estos acuerdos, los
Estados deberían hacer todos los esfuerzos posi-
Estados afectados pueden adoptar un enfoque
bles por ratificar la Convención para que pueda
progresivo hacia un desarrollo institucional,
entrar en vigor. Cuando existan obstáculos para
comenzando con intercambio de información,
refrendarla, los siguientes principios que encarna
equipos científicos conjuntos para analizar datos,
pueden todavía ofrecer un marco para que los
y acuerdos mancomunados
Estados ribereños sigan dialogando:
para monitorear la imple-
El mensaje de la
mentación de acuerdos.
• 'utilización equitativa y razonable' que pro- Comisión se fundamenta
mueva la utilización sustentable óptima del río, en la necesidad de
El éxito con un enfoque pro-
tomando en cuenta los intereses de otros estados obtener el consentimien-
gresivo como éste generará
ribereños; to y cooperación de
confianza para cooperar en
• 'no ocasionar daños significativos' a otros esta- Estados ribereños en la
otras áreas. A nivel interna-
dos ribereños y compensación o mitigación por gestión de recursos
cional, existe un interés signi-
cualquier daño ocasionado; e hídricos compartidos
ficativo por temas transfron-
• 'información previa' que se refiere a la necesi-
terizos y las agencias externas
dad de informar a otros Estados ribereños acerca
de financiación han manifestado interés en apo-
de medidas planeadas que pueden tener un efec-
yar a Estados ribereños que estén de acuerdo con
to significativo en ellos.
un enfoque común. Esa financiación debería desarrollo genera una conexión entre discusiones
brindarse dentro de un marco amplio de coop- a nivel transfronterizo y procesos de planificación
eración, y no como un componente específico estratégica dentro de países, que se pueden uti-
relacionado con un proyecto. lizar para definir con más claridad necesidades y
plantear una gama más amplia de alternativas.
7.2 Los Estados ribereños van más allá de considerar Comprometerse desde temprano puede evitar que
el agua como una materia prima finita que debe las disputas se polaricen en torno a una propues-
dividirse, y adoptan un enfoque por el que se dis- ta específica de un proyecto y que las posiciones
tribuye equitativamente no el agua sino los benefi- de negociación se atrincheren.
cios que se derivan de ella. Cuando se considere
oportuno, en las negociaciones se tratan otros ben- 7.3 Las represas en ríos que comparten varios países
eficios que se obtienen fuera de la cuenca del río, y no se construyen cuando los Estados ribereños
otros aspectos de interés mutuo. plantean alguna objeción que recibe la confirmación
de un grupo independiente. Las controversias insol-
Se necesitan soluciones innovadoras para resolver ubles entre países se resuelven por medio de difer-
problemas que parecen inmanejables. Con fre- entes medios de resolución de controversias, incluída
cuencia, las negociaciones acerca de ríos compar- en última instancia, la Corte Internacional de Justicia.
tidos se han convertido en disputas respecto a
asignar lo que parece como un recurso insufi- La apertura y el compartir información es una
ciente. Puede resultar posible una resolución más primer paso clave en cualquier situación trans-
equitativa y sustentable si de centrarse en los fronteriza de compartir agua. Después de esto,
beneficios que se derivan de la utilización del puede darse una evaluación independiente y
agua se pasa a tomar en consideración objetivos objetiva de las consecuencias e impactos de
más amplios de desarrollo y las opciones cualquier intervención que se proponga. Una
disponibles para lograrlos. Este cambio brinda la entidad independiente y competente aceptable a
oportunidad de considerear en forma más con- todos los Estados ribereños debería realizar estu-
structiva programas alternativos para alcanzar los dios de evaluación estratégica y de impacto en
objetivos de desarrollo. relación con el proyecto, siguiendo la práctica
descrita en el capítulo 9, y llevados a cabo de
Resulta posible expandir más el horizonte para una manera coherente con la apertura y el com-
incluir otros aspectos que optimizan las ventajas partir información.
comparativas de dos o más Estados. Esas siner-
gias pueden ser consecuencia de diferencias en El nivel de intensidad de las evaluaciones de
ubicación, clima y cantidad de recursos. Hasta impacto dependerá de la fase de planificación,
cierto punto, las Normas de Helsinki comenzaron pero en todos los casos deberían incluir evalua-
este cambio. En el terreno ciones ambientales, sociales, de salud y de patri-
Puede resultar posible de negociaciones más monio cultural. Se necesitan salvaguardas para
una resolución más
amplias, los principios de asegurar la independencia en la dirección y finan-
equitativa y sustentable,
si de centrarse en los compartir beneficios pueden ciación del grupo de evaluación. Debería pen-
beneficios que se incluir una serie de recursos sarse en mecanismos para establecer un fondo
derivan de la utilización más, incluyendo coop- fiduciario conjunto para implementar las evalua-
del agua se pasa a eración en otros sectores, o ciones. Las evaluaciones de impacto deberían
tomar en consideración pagos financieros. verse como parte de las actividades conjuntas de
objetivos más amplios
fortalecimiento institucional de Estados ribereños
de desarrollo y las
opciones disponibles Un enfoque centrado en para proporcionar un enfoque común, interactivo
para lograrlos. objetivos más amplios de y una base sólida para el diálogo político.
Cuando las disputas no se puedan resolver, lo son para los que están totalmente en una
debería establecerse un grupo independiente que provincia o que se comparten entre Estados.
vaya más allá de la simple realización de la eval- Cuando su sistema legal establece el control a
uación de impacto. La creación y operación de nivel nacional de los asuntos hídricos, los Estados
dicho grupo se define en la Convención de NU deberían incorporar los principios de aguas com-
sobre la Ley de Usos de no Navegación de Ríos partidas en su propia legislación nacional sobre
Internacionales. Las negociaciones de buena fe agua y desarrollar un marco adecuado de política
pueden en sí mismas conducir a resultados mutu- para abordar dichos asuntos. En otros casos, los
amente aceptables. En el caso de que sigan las Estados a nivel federal deberían estudiar mecanis-
disputas, y si las partes no pueden recurrir a la mos para fomentar la buena práctica y propor-
resolución de las mismas por medio de acuerdos cionar incentivos por cumplimiento de las priori-
internacionales, regionales o bilaterales, las partes dades estratégicas.
afectadas podrían referir el asunto a la Corte
Internacional de Justicia (CIJ), ya sea por acuerdo Aunque muchos gobiernos subnacionales tienen
mutuo, o en forma directa si ambas partes se han el mandato de gestionar el agua, un gobierno
sometido previamente a la jurisdicción obligatoria nacional o federal puede imponer sanciones por
de la CIJ por declaración bajo el Artículo 36 del medio de mecanismos legislativos y reguladores y
Estatuto de la Corte. proveer incentivos financieros. En muchos casos
el desarrollo y operación de represas dependen
Estos principios de política se aplican a todos los de licencias para el proyecto que otorgan autori-
ríos, incluyendo los afluentes. Su aplicación a ríos dades nacionales o subnacionales, o una combi-
afluentes es un tema específico para una ubi- nación de ambas. Los proyec-
cación dada que depende de la importancia y de tos de represas también se
Los Estados deberían
la relación del afluente respecto al río principal y pueden someter a la obten-
incorporar los principios
a los intereses de los Estados ribereños. En casos ción de un permiso de parte
de aguas compartidas
en que los países ya hayan logrado acuerdos a de las agencias ambientales
en su propia legislación
nivel de cuenca para el curso principal de agua, nacionales y subnacionales.
nacional sobre agua y
esos acuerdos deberían extenderse a ríos aflu- Tanto las licencias como los
desarrollar un marco
entes significativos, tomando en cuenta las priori- permisos se pueden utilizar
adecuado de política
dades estratégicas de la Comisión. Si no existen para asegurar que se satisfa-
para abordar dichos
acuerdos, los Estados ribereños deberían aceptar gan las provisiones ambien-
temas-
un enfoque integrado que examine la gestión del tales y sociales aceptadas.
curso principal y de sus aflluentes dentro del Cuando se solicitan fondos
contexto de toda la cuenca fluvial. federales para ayudar al proyecto, deberían
condicionarse al cumplimiento de las prioridades
7.4 El desarrollo de proyectos en ríos que comparten estratégicas de la Comisión. Como parte de su
unidades políticas de un mismo país, se rige por responsabilidad general, los Estados deberían
medidas legislativas a nivel nacional y subnacional mostrarse más pro-activos al comienzo del proce-
que reflejan las prioridades estratégicas de la so de planificación para facilitar la resolución de
Comisión relativas a 'obtener la aceptación pública', ' disputas entre provincias ribereñas.
reconocer los derechos' y 'mantener los ríos y los 7.5 Cuando un organismo gubernamental planee o
medios de subsistencia'. facilite la construcción de una represa en un río que
comparten varios países e infrinja el principio de
Las siete prioridades estratégicas de la Comisión negociar de buena fe entre los ribereños, los organis-
son tan pertinentes para los ríos que se com- mos financieros externos retiran su apoyo a los pro-
parten a través de fronteras subnacionales como yectos y programas que dicho organismo promueva.
La comunidad interna-
cional debe adoptar una Es indispensable que las agencias externas
actitud fuerte y manco- armonicen sus políticas respecto a aguas compar-
munada en el caso de tidas y que traten al sector como a un todo y no
ríos compartidos. Si bien con proyectos específicos. Esas políticas deberían
suele considerarse que incorporar aspectos de notificación a Estados
la decisión de construir ribereños, lo deseable que resulta que los Estados
una represa es sober- ribereños 'consientan' o 'no objeten', y la evalu-
ana, la decisión de ación independiente de impactos sociales y ambi-
agencias externas de entales por parte de expertos.
apoyar una represa depende de si el proyecto
propuesto cumple con las políticas y directrices A falta de acuerdo entre Estados ribereños, las
de la agencia. Preocupa, pues, que las agencias agencias externas deberían condicionar su partici-
bilaterales, multilaterales y de crédito para pación a los hallazgos de una comisión indepen-
exportaciones todavía no hayan armonizado sus diente, como se contempla bajo la Convención de
políticas respecto a ríos. Estas políticas, a menudo NU sobre Usos de no Navegación de Ríos
contradictorias, hacen más difícil mejorar la forma Internacionales de 1997 o a otros mecanismos
de manejar los asuntos transfronterizos. La com- apropiados aceptables a todas las partes. En casos
plejidad de la situación se agrava con la natu- en que los Estados emprendan proyectos sin tal
raleza fluida y dispar del apoyo financiero. La comisión, o que rechacen sus hallazgos, la agen-
contradicción con frecuencia desemboca en situa- cia financiera externa debería retirar su apoyo al
ciones en que, si bien una agencia externa puede sector correspondiente
no estar financiando en forma directa una represa
en un río compartido, su apoyo a otros proyectos
en el mismo sector permite que los recursos
nacionales se puedan asignar a este fin.
El marco parte de las siete prioridades estratégi- incorporarlas al proceso de mejorar sus propias
cas descritas en el capítulo 8 y basa su solidez en directrices y políticas pertinentes a lo largo del
el reconocimiento de los derechos y en la evalu- tiempo (ver Gráfico 9.1).
ación de los riesgos de todos los grupos involu-
crados en el proceso. Este capítulo muestra cómo si se implementa un
proceso de toma de decisiones basado en el
En el pasado se han subvalorado aspectos ambi- enfoque de la Comisión se salvaguardarán dere-
entales, de gobernanza y de cumplimiento. Es en chos, se disminuirán riesgos de conflictos emer-
esto que la aplicación de las propuestas de la gentes y se rebajarán los costos totales. El marco
Comisión significará una diferencia. El marco brinda la oportunidad para que agencias y comu-
identifica puntos clave para la toma de decisiones nidades excluyan alternativas desfavorables en
e incorpora criterios conexos que traducen los una fase temprana. Pretende abrir canales de diál-
principios de política de la Comisión en un pro- ogo entre grupos involucrados, incrementar la
grama para implementación. Dentro de este comprensión mutua y ayudar a que quienes
marco, la Comisión propone un conjunto de toman decisiones, los profesionales y las personas
directrices que tienen sus sólidas raíces en ejemp- afectadas evalúen si las necesidades se han satis-
los de buena práctica que se encuentran en la fecho de manera adecuada. Las propuestas de
Base de Conocimientos y que describen cómo se proyectos de represas que salgan del proceso de
pueden convertir en realidad los principios de tamizado gozarán de una mayor aceptación públi-
política. Estas directrices vienen a sumarse a los ca.
instrumentos existentes de apoyo a decisiones y
los gobiernos, organizaciones profesionales, agen- Para convertir en realidad las prioridades
cias financieras, la sociedad civil y otros deberían estratégicas y los principios de política que suby-
acen a la mismas, es necesario un nuevo
Gráfico 9.1 Los criterios y directrices de la CMR fortalecen otros
enfoque en la planificación y gestión en los
instrumentos de apoyo a decisiones sectores de agua y electricidad. Este capítulo
se concentra en lo que se debe cambiar en
cuanto a la forma en que se desarrollan los
planes de gestión del agua y de la electrici-
So
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• C ieda dad y en que se diseñan e implementan los
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Organizaciones multila-
ica
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terales y bilaterales
decuados;
ial
• Políticas operativas
es
• Evaluaciones de
impacto
• promover una participación abierta y signi-
• Directrices de proceso ficativa en todas las fases de planificación e
implementación, que conduzca a resultados
Como la Comisión reconoce que existen directri- 2. Escoger alternativas: identificar el plan preferi-
ces tomadas de otras fuentes, se centró principal- do de desarrollo de entre el conjunto de
mente en lo que se debe hacer de manera distin- opciones. Se selecciona el plan preferido de
ta. La introducción de un nuevo marco para toma desarrollo por medio de una evaluación participa-
de decisiones por medio de la aplicación de los tiva con criterios múltiples que asigna la misma
criterios y directrices agregará un valor significati- importancia a los aspectos sociales y ambientales
vo a los procesos existentes y constituirá una que a los técnicos, económicos y financieros y
base para la buena práctica en el desarrollo de que abarca todo el espectro de opciones de
recursos de agua y electricidad. Tomados en con- políticas, programas y proyectos. En este proceso,
junto, los criterios y directrices mejorarán los se encargan investigaciones y estudios como base
resultados del desarrollo y minimizarán los prob- de información para la toma de decisiones, según
lemas que se han encontrado en el pasado. convenga; por ejemplo, estudios de gestión del
lado de la demanda o estudios de factibilidad.
Cinco puntos clave de
Si la opción preferida resulta ser una represa,
decisiones: los Criterios de la CMR
entran en juego los siguientes puntos clave de
decisión para la preparación, ejecución y
Como se mencionó, la Comisión ha identificado
operación del proyecto.
cinco etapas clave, con sus correspondientes pun-
tos de decisión, para el sector de agua y electrici-
3. Preparación del proyecto: verificar que existen
dad. La más fundamental es la selección del plan
acuerdos antes de la licitación del contrato de
preferido de desarrollo. Esto determina qué
construcción. La etapa de preparación abarca la
opciones se buscarán para satisfacer necesidades
planificación y el diseño detallados. Las licencias
y si se construirá o no una represa. Esta decisión
que se otorgan para desarrollar un proyecto
se toma sólo después de que se hayan evaluado
incorporan todas las condiciones que surgen del
plenamente las necesidades y las opciones de
proceso de evaluación de opciones. La licitación
que se dispone para satisfacerlas. Cada una de
para el contrato de construcción depende de que
estas etapas requiere un compromiso con proced-
se logren acuerdos negociados para mecanismos
imientos acordados, lo cual culmina en un punto
para compartir beneficios y para medidas de miti-
de decisión que rige el curso de las acciones
gación, compensación, desarrollo y cumplimiento,
futuras y la asignación de recursos (ver Gráfico
además de los requisitos técnicos.
9.2). En cada punto de decisión es fundamental
verificar el cumplimiento con los procesos anteri-
4. Ejecución del proyecto: confirmar el cumplim-
ores antes de autorizar a pasar a la etapa sigu-
iento antes de que entre en operación. La etapa
iente. Estos puntos no son exhaustivos, y en cada
de ejecución abarca las compras y la construc-
etapa se toman muchas otras decisiones y se for-
ción. Otorgar la licencia para operar depende de
malizan acuerdos. Las cinco etapas clave y los
la implementación de medidas específicas para
puntos de decisiones correspondientes a las mis-
compartir beneficios y para mitigación en varias
mas son genéricas y deben interpretarse en el
fases, a lo largo del período de ejecución. Antes
contexto global de planificación de cada país.
de encargar el proyecto se requiere que se
cumpla con todos los compromisos pertinentes
1. Evaluación de necesidades: comprobar las
en su marco temporal.
necesidades de servicios de agua y electricidad.
Se requiere confirmar que los planes de desarrol-
5. Operación del proyecto: adaptarlo a contextos
lo de agua y electricidad reflejan en forma ade-
cambiantes. Toda decisión que modifique instala-
cuada las necesidades locales y nacionales. Se uti-
ciones, normas operativas y condiciones de la
liza un proceso de consulta adecuado y descen-
licencia para satisfacer contextos cambiantes se
tralizado para comprobar la evaluación de necesi-
basa en una revisión participativa del desempeño
dades y, si fuera necesario, modificarla.
y de los impactos del proyecto.
Criterio 3
Confirmar el cumplimiento
antes de que entre en
operación
Criterio 4
Adaptar a contexto
cambiante
Criterio 5
los grupos civiles están presentes, aumentará la de comprobación no confirma los objetivos de
confianza de que se han tomado en cuenta las desarrollo, deberían revisarse para actualizarlos
necesidades de los grupos desvalidos. Debería mediante procesos coherentes con los principios
disponerse, en las lenguas adecuadas, de los de política de la Comisión.
materiales de información, las actas de reuniones
y los resultados del proceso total. Si el ejercicio
EVALUAR NECESIDADES Seleccionar alternativas Preparar el proyecto Ejecutar el proyecto Operar el proyecto
La selección de opciones puede haberse hecho a través de varios procesos incluyendo planes
nacionales, regionales sectoriales, o de cuenca. El proceso de verificación que se aplicará necesita ser
adecuad a las necesidades particulares de cada caso.
Conseguir la aceptación pública Evaluación comprensiva de opciones
Evaluar necesidades SELECCIONAR ALTERNATIVAS Preparar el proyecto Ejecutar el proyecto Operar el proyecto
Evaluar necesidades SELECCIONAR ALTERNATIVAS Preparar el proyecto Ejecutar el proyecto Operar el proyecto
Los estudios de prefactibilidad y factibilidad relacionados con el proyecto deben satisfacer los criterios
siguientes. Pueden también necesitarse estudios relacionados con políticas y programas, y se tratan en la
Lista de verificación de criterios 2.
Conseguir aceptación pública • Se han evaluado los impactos en los peces y se
examinaron medidas para evitar o minimizar
• Los grupos involucrados participaron en estu- impactos, incluyendo un pasaje eficaz donde
dios de base, de impacto y de investigación y en fuera factible (Directriz 16).
la negociación de resultados que pueden afectar-
los (Directrices 1, 2 14, 17). Reconocer derechos y participar benefi-
• Los estudios de evaluación de impacto fueron cios
abiertos e independientes, los precedió una fase
preparatoria de análisis de alcance (Directriz 5). • Grupos involucrados negociaron acuerdos para
compensación, mitigación, reasentamiento, desar-
Evaluación comprensiva de opciones
rollo y medidas de monitoreo que los afectan,
incluyendo documentos de contratos donde fuera
• Se analizaron las investigaciones acerca de la
necesario (Directriz 19).
comprensión, en toda la cuenca hidrográfica, de
• Se identificaron y acordaron estrategias eficaces
los valores sociales, económicos y ambientales,
para compartir beneficios con personas negativa-
requerimientos, funciones e impactos, incluyendo
mente afectadas por el proyecto (Directriz 20):
impactos cumulativos, y se aplicó el enfoque de
precaución (ver Directriz 5).
Asegurar el cumplimiento
• Se reflejaron en el pronóstico de la demanda
para el sector, las recomendaciones de estudios
emprendidos acerca de medidas de conservación • Se analizó la capacidad institucional para moni-
de recursos, opciones del lado de la oferta local y torear y hacer cumplir los compromisos respecto
mejora de sistemas existentes. a componentes sociales y ambientales del proyec-
• Se evaluaron alternativas dentro del proyecto to y se identificaron medidas para fortalecer la
utilizando un enfoque de criterios múltiples capacidad.
(Directriz 6). • Un grupo independiente revisó la evaluación
de impactos y la planificación de planes de miti-
gación social y ambiental (Directriz 22).
Consideración de las represas existentes
Compartir los ríos para la paz, el desa-
• Se realizaron estudios que examinaron posibles
sinergias debido a la operación interactiva de rrollo y la seguridad
infraestructura de recursos hídricos conexos en la
cuenca. • Se informó a los estados ribereños de las
opciones que los afectan y de los procedimientos
Conservar los ríos y los medios de sub- acordados para evaluaciones de impacto. Se abor-
daron las objeciones por medio de negociaciones
sistencia
de buena fe y de procedimientos acordados de
resolución de disputas (Directriz 26).
• Se definió un requisito de caudal ambiental
para mantener especies, ecosistemas y medios de
subsistencia río abajo (Directriz 15).
Evaluar necesidades Seleccionar alternativas PREPARAR EL PROYECTO Ejecutar el proyecto Operar el proyecto
Evaluar necesidades Seleccionar alternativas Preparar el proyecto IMPLEMENTAR EL PROYECTO Operar el proyecto
caso de la Comisión.
Resultado pretendido La evaluación sería:
Se cumplen las condiciones para operar bajo la • comprensiva para abarcar todos los impactos
licencia y dichas condiciones se modifican para ambientales, sociales, económicos e institu-
adaptarlas a contextos cambiantes. Los progra cionales
mas de monitoreo retroalimentan la operación del
• integrada para abarcar las interacciones entre
proyecto. Se inicia un proceso para decidir en
impactos;
cuanto a reparaciones, caso de necesitarse.
• a largo plazo para tomar en cuenta impactos
durante varias décadas; y
• cumulativa para reflejar impactos de otras
Los objetivos de la gestión de la represa deben medidas estructurales y no estructurales en la
transformarse de metas puramente técnicas a cuenca.
metas orientadas hacia el desarrollo, que incluyen
consideraciones sociales y ambientales. Esto tiene Además de evaluaciones periódicas, algunas
repercusiones importantes para la operación, partes que no son el operador de la represa o
monitoreo y evaluación tanto de represas exis- factores exógenos pueden inducir a estudios de
tentes como de represas que se instalen en el replanificación. Por ejemplo, una evaluación
futuro. Se necesita una gestión susceptible de estratégica o sectorial de impacto puede indicar la
adaptarse para evaluar de forma continua y corre- necesidad de un ejercicio de replanificación para
gir decisiones operativas dentro del contexto un grupo de proyectos. Las condiciones de la
cambiante de las condiciones ambientales, licencia deberían dar margen a estos estudios y a
sociales, físicas y de mercado. Esto exige una cualquier cambio que se pueda necesitar en las
relación estrecha entre la comunidad local, otros condiciones de operación por medio de negocia-
grupos involucrados y propietarios y operadores ciones de buena fe que reconozcan los derechos
de represas, con el fin de minimizar los proble- de todas las partes. Los estudios de replanifi-
mas y resolver con rapidez los que surjan. cación deberían realizarse a nivel de la cuenca.
Los programas de monitoreo deberían: Las licencias deberían especificar procesos trans-
parentes para la participación de los grupos
• incluir toda la gama de parámetros técnicos, involucrados en operaciones, y requisitos de pro-
ambientales, sociales y económicos, definidos en cedimientos para monitoreo y evaluación, inspec-
forma abierta con los grupos involucrados. ción de seguridad, planificación de contingencia
• tener una fase intensiva en los primeros cinco y divulgación de información. La autoridad regu-
años, o después de un cambio sustancial en la ladora o la agencia responsable de línea del gob-
operación; ierno debe asegurar el cumplimiento de las estip-
• retroalimentar las operaciones del proyecto; y ulaciones de la licencia. Deberían darse a conocer
• estar a disposición de todos los grupos involu- los aspectos no comerciales de la licencia. Los
crados, quizá bajo la forma de un informe anual. procedimientos de reotorgar la licencia deberían
examinar alternativas actuales y basarse en infor-
Se requiere una evaluación comprensiva del mación derivada de una revisión integrada de
proyecto entre tres y cinco años de la entrada en desempeño y de impactos de proyectos. Deberían
operación y después, a intervalos regulares (se realizarse evaluaciones de impacto para todos los
sugiere entre cinco y diez años). La evaluación la cambios incluyendo el cese de operaciones
realiza el operador de la represa pero es un pro- donde ya no se necesitan represas o resultan
ceso impulsado por los grupos involucrados y demasiado costosas de mantener.
puede basarse en la metodología de estudios de
Evaluar necesidades Seleccionar alternativas Preparar el proyecto Ejecutar el proyecto OPERAR EL PROYECTO
Estos criterios son pertinentes tanto para las represas existentes (Capítulo 8, Prioridad estratégica no. 3)
como para las fases operativas de represas futuras.
foro de grupos implicados para que le resulte de los grupos indígenas y tribales, de las mujeres
posible representar a los grupos identificados y de otros grupos vulnerables.
mediante un enfoque de derechos y riesgos. El También debe darse suficiente tiempo para que el
estatus de un foro, y la selección de sus represen- cuerpo más amplio de grupos implicados exa
tantes, debería, sin embargo, asegurar la partici- mine información y consulte entre sí antes de
pación eficaz de todas las partes interesadas y que se tomen decisiones. Donde se requieran
afectadas e incorporar cambios a lo largo del mecanismos de resolución de disputas para pro-
tiempo. cesos negociados, véase Directriz 2.
Debe facilitarse la participación eficaz en un foro
de grupos implicados mediante acceso oportuno
a información y apoyo legal o de otra índole
que resulte necesario. Este es sobre todo el caso
Para que este proceso sea válido, los grupos mentos importantes dentro del proceso de toma
implicados deberían: de decisiones.
• estar de acuerdo en cuanto a estructuras y pro- Cumplir con el proceso descrito antes será un
cesos apropiados para la toma de decisiones, a elemento importante en cuanto a determinar si el
los mecanismos de resolución de disputas proceso de negociación se ha llevado a cabo de
requeridos (incluyendo participación de terceros), buena fe.
y a las circunstancias en que se iniciarán;
• estar de acuerdo en que los intereses en juego Cuando no se puede lograr un consenso negocia-
y las necesidades legítimas de la comunidad se do por medio de negociaciones de buena fe den-
han identificado con claridad, en particular sobre tro de un límite de tiempo acordado, se comien-
la base de derechos y riesgos pertinentes; zan los mecanismos establecidos para la resolu-
• asegurar que las alternativas disponibles, sus ción independiente de disputas. Estos pueden
consecuencias e incertidumbres pertinentes, han incluir resolución amistosa de disputas,
sido tomadas plenamente en cuenta; mediación, conciliación o arbitraje. Es importante
•garantizar acceso a toda la información perti- que desde un comienzo el foro de grupos impli-
nente para el foro de grupos implicados en una cados los acuerden. Cuando no se alcance un
lengua apropiada; y arreglo, el Estado actuará como árbitro último,
• al comienzo, acordar el calendario para ele- sujeto a revisión judicial.
6. Análisis con criterios múltiples Recuadro 9.2: Evaluación de impacto en el patrimonio cultural
Los procesos de análisis con criterios múltiples Los recursos del patrimonio cultural son el patrimonio cul
(ACM) utilizan una combinación de criterios cua tural de un pueblo, nación o de la humanidad como un
litativos y cuantitativos para evaluar y comparar todo, y pueden encontrarse en la superficie, bajo agua o
opciones que pueden ser políticas, programas o bajo tierra. Abarcan:
proyectos. Los procesos de ACM bajo el impulso
• Prácticas culturales y recursos de las poblaciones
de los grupos implicados son flexibles y abiertos,
actuales: religiones, lenguas, ideas, organizaciones
y se basan en el concepto de un foro de grupos sociales, políticas y económicas, y sus expresiones mate
implicados (Directriz 1). Su propósito primordial riales, bajo la forma de elementos sagrados de sitios na
es generar un proceso estructurado para tamizar y turales o artefactos y edificios;
asignar rango a alternativas y ayudar a entender y • Paisajes formados a partir de prácticas culturales a lo
resolver diferencias entre grupos interesados largo de tiempos históricos y prehistóricos; y
involucrados en decisiones de desarrollo.4 • Recursos arqueológicos, incluyendo artefactos, restos
de plantas y animales asociados con actividades
El grupo multidisciplinario de planificación, con humanas, cementerios y elementos arquitectónicos.
un mandato con plazo predefinido, apoya todas
La Evaluación de impacto en el patrimonio cultural (EIPC)
las fases del proceso de ACM. Los resultados de requiere tiempo suficiente para que se pueda completar y
cada etapa deben ponerse a disposición del foro debería verse en dos etapas. Primero, donde se sabe que
de grupos implicados y se someten a revisión las regiones y valles fluviales son ricos en recursos cultu
pública. Debería realizarse una audiencia pública rales, paisajes o recursos arqueológicos, debería incluirse
acerca del resultado en cada etapa, si lo amerita la consideración de dichos elementos en la Evaluación
la importancia del proceso. Aunque el proceso de estratégica de impacto (Directriz 4) y utilizarse como crite
ACM no pueda resolver todos los conflictos, la rio en la selección de opciones y para evitar impactos.
utilización del ACM puede, sin embargo, ayudar a Segundo, se elabora un plan de mitigación a nivel de
identificar escenarios de políticas y la forma en proyecto cuando la opción de una represa pasa a la fase
de factibilidad plena.
que los perciben diferentes grupos e intereses.
Hay muchas formas de presentar los resultados Deben considerarse los siguientes aspectos de proce
del ACM. Una de ellos es la matriz de preferen- dimiento:
cia, que demuestra el énfasis similar que se da a • deben asignarse recursos financieros específicamente
parámetros sociales, ambientales, técnicos y para la EIPC;
económicos (ver Gráfico 9.3). • el grupo de evaluación debería incluir a arqueólogos y,
de ser necesario, arquitectos y antropólogos;
• donde los bienes culturales tienen significado espiritual
o importancia religiosa, deberían planificarse todas las
activi dades con el consentimiento de las comunidades
pertinentes;
• las evaluaciones deberían culminar en un plan de miti
gación para abordar los aspectos de patrimonio cultural
identificados con acciones para minimizar impactos, o por
medio de conservación, preservación, reubicación, compi
lación o registro; y
• debería prepararse un informe separado como compo
nente del proceso todo de EI.
consideración
ulterior criterios para tamizar las opciones y se fijan crite-
Preferencia ambiental y social
Paso 5:
Proyectos atrac-
tivos para pasar a El grupo de planificación tamiza las opciones de
más estudios o
desarrollo acuerdo con los criterios acordados, se presentan
los resultados a representantes de los grupos
interesados para su aprobación para luego anun-
Bajo Alto ciarlos al público en general para que los revisen
Preferencia técnica
(calificación técnica/económica compuesta) y comenten.
Los atributos y pasos de los procesos de ACM
para seleccionar la mejor combinación de Paso 6:
opciones son:
El grupo de planificación prepara pasos consecu-
Paso 1: tivos para asignar, primero en forma tosca y
luego pulida, rango a las opciones (cuando la
La agencia patrocinadora prepara los términos de cantidad de opciones es grande) y se presentan a
referencia para el proceso completo y un análisis los representantes del foro de grupos implicados
de grupos implicados, y establece un centro de en cada etapa. Se hace pública la lista de
información. Se contacta con grupos implicados opciones en cada etapa y se establece un período
representativos y se informa al público en general adecuado para comentarios entre cada etapa. Se
por medios impresos y electrónicos. pueden tener audiencias públicas en cada etapa
si fuera conveniente.
Paso 2:
Paso 7:
Se forma un foro de grupos implicados y se esco-
gen representantes de dichos grupos, sujetos a La selección final de opciones que constituiría la
revisión y comentario públicos. Se forma un base para la planificación detallada se presenta a
grupo multidisciplinario de planificación para las agencias, comunidades o grupos responsables
apoyar el proceso y se reúne un inventario inicial de dicha planificación.
de opciones.
Estos pasos conducen a la preparación de una
Paso 3: serie limitada de planes diversos de desarrollo
que abarcan una gama de opciones que han
Se invita al público que comente el inventario de surgido del proceso de tamizado. El ejercicio con
opciones incluyendo propuestas para que se criterios múltiples puede repetirse para evaluar
tomen en cuenta otras opciones más. El foro de estos planes alternativos y seleccionar un plan
grupos implicados confirma que el inventario de preferido de desarrollo.
opciones es comprensivo y adecuado. Cuando se
requiera, se dan pasos adicionales para ampliar el
8. Emisiones de gases de efecto del embalse. Los buenos estudios de campo con
modelos de predicción de emisiones deberían ser
invernadero
un componente explícito de estudios pertinentes
de factibilidad.6
Investigaciones recientes indican que los
embalses pueden emitir gases de efecto inver-
Están bien establecidos y disponibles los proced-
nadero. Son especialmente importantes las inves-
imientos para calcular las emisiones en el caso de
tigaciones precisas para ayudar a seleccionar
opciones convencionales y renovables, pero están
opciones que respeten el clima y cuando se
constantemente modificándose. Un taller de
quiere que los proyectos de hidroelectricidad trat-
expertos, que convocó la Comisión y que se
en de beneficiarse de créditos de carbono. Para la
reunió en Montreal en febrero de 2000, decidió
comparación con otras opciones, se deberían
que las estimaciones adecuadas son las de las
incluir las emisiones en el estado natural antes
emisiones netas que se producen en los embalses sitio, temperatura, batimetría, productividad pri-
y que superan las emisiones básicas. Para calcular maria y otras medidas pertinentes después de
las emisiones netas, el planificador debe: completar la represa; y
• evaluar las emisiones cumulativas de múltiples
• evaluar los ciclos de carbono (CO2, CH4) y represas sobre una base de cuenca en casos en
nitrógeno (N2O) en el contexto de cuenca antes que una represa y su operación están conectadas
de que exista el embalse, lo cual implica estable- con otras represas.
cer un presupuesto de carbono, incluyendo la
descripción de tasas de flujo, concentraciones, Se necesitan más mediciones de base en cuanto a
tiempo de residencia y otras medidas pertinentes; embalses en proyectos existentes para ampliar la
• evaluar cambios futuros en los insumos de car- comprensión de la escala de emisiones de GEI en
bono en la cuenca debido a diversas actividades, regiones templadas y semiáridas del mundo y en
incluyendo la deforestación, cuencas con poblaciones humanas grandes. Estos
• evaluar las características del embalse o datos ayudarán para tomar decisiones informadas
embalses propuestos y de las áreas inundadas sobre opciones en electricidad y cambio climáti-
que cambiarán el ciclo del carbono, incluyendo co.
Debería realizarse un análisis más detallado e impactos sociales de proyectos si esto ayudara
integrado de distribución durante el estudio de para un examen trasparente, participativo y
factibilidad para incluir tanto un análisis de la dis- explícito de proyectos y políticas alternativas.
tribución económica como una evaluación del Que estos incluyan la estimación de valores cul-
valor de capital. Se recomienda el empleo de un turales, de biodiversidad u otros intangibles en
análisis macroeconómico o regional para proyec- términos monetarios dependerá del contexto local
tos con un componente importante de irrigación y de los puntos de vista de los grupos implica-
o de transferencia entre cuencas, donde hay dos. Como se mencionó, con frecuencia se abor-
objetivos más amplios en cuanto a redistribución dan mejor estos aspectos como componente indi-
del ingreso entre regiones o a hacer una con- vidualmente ponderado en un análisis con crite-
tribución continua a la macroeconomía. El análisis rios múltiples.
de distribución debería emprenderse en consulta
plena con grupos implicados en el proyecto. Cuadro 9.1 Métodos de estimación
12. Asegurar que las normas de Desvío del río durante la construcción
operación reflejan preocupaciones
Se necesitan planes para avisar y evacuar en
sociales y ambientales emergencias en el caso de que se excediera el
caudal en las obras temporales de desvío. Las
Los acuerdos referentes a condiciones de condiciones especificadas en la licencia deberían
operación deberían reflejar compromisos con asignar responsabilidad en cuanto a compensar a
objetivos sociales y ambientales y no sólo con la población río abajo por cualquier daño que se
intereses comerciales. En todo momento se deben produzca durante esos eventos. La compensación
garantizar, a lo largo del ciclo del proyecto, la se limitaría a los impactos causados por el
seguridad y bienestar de las personas afectadas. incumplimiento por encima del evento de inun-
Todos los acuerdos en cuanto a operación dación natural.
deberían darse a conocer a los grupos implica-
dos. Las descargas hacia río abajo para proveer de
agua potable y satisfacer los requerimientos
ambientales, deberían mantenerse durante el
13. Mejorar las operaciones del cambiantes de utilización de agua, mejorar el fun-
cionamiento conjuntivo o mejorar el manejo del
embalse
sedimento. Otros aspectos de la gestión suscepti-
ble de adaptarse son la mejora en la seguridad de
En diferentes períodos se pueden considerar una
la represa y actualizar planes de contingencia
gama de métodos estructurales y no estructurales
para el funcionamiento del embalse en situa-
específicos para un proyecto dado para adaptar,
ciones de inundaciones graves.10
modificar, mejorar o expandir las operaciones de
una represa. Las medidas estructurales pueden
Se dispone de directrices técnicas detalladas en
incluir modernizar la maquinaria y sistemas de
cuanto a formas de cambiar el funcionamiento de
control y mejorar las estructuras civiles, como
embalses ya sea con la adaptación de curvas nor-
desagües, entradas y canales. Las medidas no
mativas existentes o con la introducción de sis-
estructurales en general conllevan un cambio en
temas más modernos computarizados para apoyar
las prácticas de funcionamiento del embalse para
decisiones, incluyendo insumos de datos en tiem-
optimizar los beneficios, atender a las prioridades
po real, simulaciones y predicción. En la
14. Estudios base de ecosistemas Los estudios base buscan establecer el nexo entre
el régimen hidrológico del río y sus ecosistemas
La eficacia de las medidas de mitigación, mejora, conexos. Los estudios base deberían reunir infor-
compensación y monitoreo requiere un mejor mación pertinente acerca de:
conocimiento base y una mejor comprensión del
ecosistema. Las evaluaciones base alimentan tanto • el ciclo vital de especies importantes de peces
a la política nacional en cuanto a conservación de (en especial especies migratorias);
ríos como a requisitos para caudales ambientales • la distribución de hábitat para especies ame-
y otras medidas de compensación y mitigación. nazadas o en peligro;
No se limitan simplemente a una 'declaración de • áreas importantes para la biodiversidad; y
impacto', sino que, en lugar de ello, reúnen la • recursos naturales clave para comunidades
información base necesaria antes de que se ribereñas.
evalúen las alternativas.11
Los estudios deberían identificar de manera
explícita dónde las modificaciones en caudal o Agencias apropiadas de investigación con person-
calidad de agua tendrán impactos significativos al de científicos especializados deberían realizar
en la biodiversidad, los hábitats o comunidades estudios base, con el apoyo, donde fuera nece-
ribereñas y proporcionar la base científica para sario, de redes internacionales. Una mejor capaci-
probar escenarios de caudal y de calidad frente a dad local y regional ayudará a identificar, com-
respuestas ecosistémicas (Directriz 15). Esos estu- prender y gestionar impactos ambientales, con lo
dios se realizarían normalmente durante varios cual se mejorarían los resultados ambientales en
ciclos estacionales. represas actuales y futuras.
17. Condiciones sociales base to. Los grupos a considerar incluyen comunidades
que van a ser desplazadas, comunidades anfitri-
Elaborar una base social es fundamental para los onas posibles, comunidades río abajo y río arriba,
procesos de planificación y ejecución. y habitantes de áreas de mando (planes de irri-
Proporciona hitos clave en comparación con los gación, corredores para líneas de transmisión y
cuales se pueden evaluar el desempeño del otras áreas de infraestructura). El estudio social
proyecto y los impactos positivos y negativos en base debería ser participativo e implicar discusión
las personas, por medio de un monitoreo y eval- y retroalimentación hacia grupos implicados
uación periódicos. También constituye un insumo (Directriz 1). También debería ser accesible al
clave para la evaluación estratégica de impacto público en general.
social (Directriz 4).15
Algunas de las técnicas comunes que se utilizan
Las evaluaciones sociales base deberían realizarse para evaluar condiciones sociales base combinan
en dos etapas en el proceso de planificación: estudios de hogares tomando en cuenta el
género, valoraciones participativas a nivel comu-
• una estimación de baja intensidad durante la nitario y otros métodos, como informadores
evaluación de opciones, vinculada a la clave, testimonios verbales y evaluación de pre
Evaluación Estratégica de Impacto; ferencia, observaciones directas y revisión de lo
• una base más comprensiva durante la publicado. Para la evaluación de procesos
Evaluación de Impacto a nivel de proyecto, una sociales, pueden resultar útiles algunos de los
vez el proceso de evaluación de opciones hace métodos participativos de valuación (como el dia-
emerger una intervención concreta. grama Venn de procesos institucionales).
Fotografías aéreas, imágenes de satélite y sistemas
A la luz de la importancia de los impactos que de información geográfica se pueden combinar
pueden producirse entre el momento en que se con ejercicios participativos de ubicación de
toma una decisión de desarrollar un proyecto y recursos comunitarios.
su ejecución de hecho, puede resultar necesario
actualizar el segundo estudio base en la fase de El Estado es responsable de asegurar que se reco-
licitación de un proyecto. Las actividades subsi ja la información social base. La tarea deberían
guientes de monitoreo pueden seguir la práctica llevarla a cabo instituciones independientes
estándar. escogidas en consulta con el foro de grupos
implicados. Los proyectos grandes deberían verse
Los estudios base deberían realizarse para todas como una oportunidad para desarrollar capacidad
las áreas de impacto, y en particular las áreas y local (en agencias gubernamentales pertinentes,
comunidades con probabilidad de que se vean instituciones académicas y de investigación y
afectadas positiva y negativamente por el proyec- organizaciones de la sociedad civil) para empren-
der evaluación social y monitoreo.
18. Análisis de riesgo de empo- dos para explicar, diagnosticar, predecir y plani-
ficar el desarrollo. Esta directriz debería leerse
brecimiento
junto con la Directriz 4: Evaluación estratégica de
impacto , Directriz 5: Evaluación de impacto rela-
El modelo de análisis de riesgos de empobre
cionado con el proyecto y Directriz 17:
cimiento y de reconstrucción para reasentar a
Condiciones sociales base. En la médula del mo
poblaciones afectadas y desplazadas constituye
delo hay tres conceptos fundamentales: riesgos,
un agregado importante a las instrumentos utiliza-
empobrecimiento y reconstrucción. Los riesgos de
empobrecimiento se analizan con la exclusión de de riesgo, además de recoger datos sobre otros
los componentes del proceso de desplazamiento. aspectos;
Son carencia de tierra, carencia de trabajo; caren- • el estudio base que proporcione información
cia de vivienda; marginación social, económica y para comprender cómo las redes sociales,
política; inseguridad alimentaria; morbilidad y económicas y culturales, el ambiente físico y los
mortalidad elevadas; pérdida de acceso a recursos recursos sustentan el bienestar de personas, hoga-
de propiedad común; y pérdida de elasticidad res y comunidades; y
sociocultural debido a la incapacidad de la comu- • medidas de mitigación, desarrollo y para com-
nidad de asegurar sus intereses.16 partir beneficios para mejorar los medios de sub-
sistencia y el bienestar de personas afectadas, y
La lógica interna del modelo sugiere que: para proveer el ambiente social y físico que faci
litará que personas, hogares y comunidades
• prevenir o superar la pauta de empobrecimien- superen con éxito los riesgos de empobrecimien-
to requiere que se revierta el riesgo; to.
• la identificación explícita de riesgos por adelan-
tado es crucial para planear medidas para contra Un modelo de cuatro fases y dos generaciones
rrestar riesgos; que haría posible que comunidades afectadas
• el reconocimiento transparente de riesgos por alcancen un desarrollo completo incluye17:
adelantado permitirá que los planificadores y per-
sonas afectadas busquen alternativas para evitar • elaborar planes para compartir beneficios, miti-
desplazamientos o para responder con medidas gación y desarrollo con la participación de per-
de mitigación y desarrollo o estrategias y enfo- sonas afectadas;
ques para hacerles frente. • hacer posible que personas reasentadas hagan
frente a la situación y se adapten luego del
La estrategia para implementar el modelo de ries- desplazamiento, con apoyo continuo del gobier-
go de empobrecimiento incluye lo siguiente: no y de grupos de la sociedad civil;
• apoyar el desarrollo económico y de la comu-
• el estudio base que abarque aspectos como las nidad dentro de las áreas de reasentamiento; y
cantidades de personas afectadas, disponibilidad • entregar sitios para reasentamiento e incorpo-
y acceso a recursos, fuentes de medios de subsis- ración dentro de instituciones sociales y políticas
tencia y condiciones y procesos sociales, cultur- más amplias en una fase cuando los planes de
ales, demográficos, económicos y políticos reasentamiento y desarrollo son ya una realidad
(Directriz 17). Estos estudios deben incorporar completa y son capaces de sustentar las ganan-
variables para definir elementos clave del modelo cias para generaciones futuras.
19. Ejecución del plan de acción 20). Las obligaciones y responsabilidades gene
rales del gobierno y del promotor se incluirán en
de mitigación, reasentamiento y
el Plan de Cumplimiento (Directriz 21).
desarrollo
El contrato maestro asegura que las provisiones
Un plan de acción para mitigación, reasentamien- del PAMRD se entiendan bien y se asignen, en
to y desarrollo (PAMRD) se negocia entre todas tanto que el contrato de desempeño formaliza las
los grupos afectados, el gobierno y el promotor. provisiones y compromisos con las familias y
Suele tener dos elementos: un contrato maestro y comunidades afectadas. Los dos contratos son
un contrato de desempeño.18 Las personas afec- legalmente obligatorios y se ubican en el nivel
tadas se identificaron por medio del Análisis de del gobierno y del promotor y en el de las per-
riesgo de empobrecimiento (Directriz 18). Un sonas y comunidades afectadas. Donde ministe-
componente del PAMRD puede ser un Mecanismo rios o departamentos del gobierno actúan como
para compartir beneficios del proyecto (Directriz promotor, quizá no se requiera un contrato maes-
Asegurar el cumplimiento
21. Planes de cumplimiento cumplimiento deberá ser coherente con las leyes
locales.
El Plan de cumplimiento comprensivo que • El empleo de medidas voluntarias. Incluirán
preparará el promotor tratará de las obligaciones instrumentos como criterios y directrices com-
y compromisos técnicos, financieros, sociales y prensivos de cumplimiento, certificación ISO,
ambientales y proveerá los medios para que el pactos de integridad (ver Directriz 25) y la
promotor describa con claridad cómo se garanti- revisión independiente de procesos y compro-
zará el cumplimiento para un proyecto concreto. misos internos.
El foro de grupos implicados podrá monitorear el • El nivel de capacidad institucional en el país.
cumplimiento con respecto al plan, que será un Donde es insuficiente para satisfacer los requeri
mientos del plan, se deben tomar medidas para
documento a disposición del público.19
capacitar y proveer otra clase de asistencia técni-
ca, según se requiera, para asegurar que se consi-
Los Estados se encuentran en fases diferentes en
ga la capacidad suficiente.
cuanto a desarrollo de sistemas reguladores y a
• El empleo de bonos de desempeño, apoyados
capacidad institucional. La gama de instrumentos
con garantías financieras y fondos fiduciarios.
que se escojan para asegurar el cumplimiento en
Será necesario emplear una de estas medidas o
un proyecto concreto variarán de un caso a otro.
ambas para asegurar que se hayan reservado fon-
Aunque las variaciones en sistemas y capacidad
dos suficientes para garantizar el desempeño.
tendrán como resultado que los Planes de
Deberán desarrollarse y aplicarse de la forma que
cumplimiento sean específicos para cada proyec-
se adecúe mejor a las circunstancias particulares
to, el nivel de cumplimiento debería ser parecido.
(ver Directriz 23: Bonos de desempeño y Directriz
Al utilizar Planes de cumplimiento en relación 24: Fondos fiduciarios).
con la construcción de represas, deberán abor- • El costo del cumplimiento. El costo de cumplir
darse una serie de aspectos sobre una base de deberá incorporarse al plan, al presupuesto del
caso por caso, incluyendo los siguientes: proyecto y al proceso de evaluación.
• Indicadores de desempeño y puntos de refe
• Las leyes aplicables a la construcción de repre- rencia que deben definirse para realizar la evalua
sas. Variarán de un país a otro, y el Plan de ción de su cumplimiento.
26. Procedimientos para ríos también son pertinentes en el caso de ríos dentro
de un país que se comparten entre unas cuantas
compartidos
entidades subnacionales.
Se promueve una perspectiva a nivel de cuenca
Notificación previa
para la discusión franca de los problemas, para
la negociación en torno a compartir beneficios y
Los Estados que están pensando en opciones que
para la mitigación de cualquier impacto negativo.
puedan tener un impacto significativo en otros
Los procedimientos para la utilización equitativa y
Estados ribereños deberían notificárselo en difer-
razonable, no causar perjuicio significativo, notifi-
entes etapas y crear un canal eficaz de comuni-
cación previa, evaluación de impacto y resolución
cación entre todas las partes potencialmente afec-
de disputas, se basarán en lo estipulado en la
tadas. La notificación debería darse:
Convención de NU sobre la Ley de Usos no
Navegables de Ríos Internacionales y en otros
• en una fase temprana de la planificación, como
acuerdos internacionales. Dichas estipulaciones
parte de la evaluación estratégica de impacto, y
Se insta a las organzia- ciaciones profesionales, será de los miles de millones de dólares invertidos en
ciones y gobiernos a fundamental una amplia las mismas. Esto sigue siendo un enorme vacío
que, después de dichos consulta internacional. en el proceso de aprender de las prácticas
pasadas, buenas y malas, y ha limitado en mucho
análisis, emitan una
He aquí algunas preguntas la capacidad del sector para aprender con rapidez
declaración pública de
que requieren respuestas. de la experiencia, tanto nacional como interna-
apoyo a la orientación
• ¿Cuáles son las reacciones cional, y de promover una gestión capaz de
que asume el informe
a las propuestas clave de la adaptarse.
Comisión?
• ¿Cómo afectarán éstas a actividades en curso, La Comisión, por tanto, insta a todas las partes
de inmediato y a largo plazo? (gobiernos nacionales, agencias de ayuda,
• ¿Qué recomendaciones se pueden adoptar? ¿Por financistas, asociaciones profesionales y consul-
qué no todas las recomendaciones? tores del sector privado) a que inviertan más
• ¿Qué prácticas se pueden modificar en respues- recursos en evaluar el desempeño pasado por
ta al informe? medio de procesos abiertos y participativos que
• ¿Qué redes u organizaciones nacionales e inter- se basen en la metodología de estudio de casos
nacionales podrían ayudar a implementar las de la Comisión, adaptada a circunstancias
recomendaciones? nacionales. La evaluación debería realizarse nor-
malmente cada de cinco a diez años, ya que
La Comisión acoge con agrado la respuesta de algunos impactos sólo salen a la luz con el tiem-
todas las partes respecto a las propuestas que po.
vayan surgiendo del proceso de estudio. Se
incluirán en la página web de la CMR (enviarlas a • Analizar las represas que se están
info@dams.org) y en otras páginas web que dan planeando
seguimiento a la aceptación e implementación del La Comisión recomienda que los promotores
informe de la Comisión. públicos y privados, los financistas y consultores
involucrados en proyectos de represas en todas
• Compromisos públicos las fases del proceso de planificación y desarrollo
Se insta a las organizaciones y gobiernos a que, den máxima prioridad a revisar dichas propuestas
después de dichos análisis, emitan una en comparación con el marco descrito en el capí-
declaración pública de apoyo a la orientación que tulo 9, y a corregir procedimientos y adaptar
asume el informe. Más allá de este refrendo gen- proyectos si fuera necesario.
eral, formular los compromisos de la manera más
concreeta posible, por ejemplo, reafirmando las • Promover el desarrollo de capacidad
siete prioridades estratégicas planteadas en el Adoptar las recomendaciones de la Comisión
capítulo 8. Se invita además a los gobiernos y tiene implicaciones en cuanto a la capacidad
otras organizaciones a que informen acerca de institucional y al financiamiento para dirigir la
qué acciones han emprendido como resultado de transición en el manejo de agua y energía que
dichos análisis, y de cómo han cambiado sus está recomendando la Comisión. La falta de
políticas y acciones. Estos informes también se capacidad no debería ser una razón para no
pueden enviar a la página web de la CMR adoptar el informe de la Comisión. Si se quieren
(info@dams.org) para poder compartir las lec- conseguir resultados satisfactorios, debe desarrol-
ciones y la información. larse la capacidad, incluyendo el fortalecimiento
de la sociedad civil y en especial procurar que las
• Evaluación, monitoreo, aprendizaje mujeres tengan poder para hacerse oír. Se insta a
La Comisión, con pesar, ha caído en cuenta de la los donantes bilaterales y multilaterales, a las
falta de procesos formales para evaluar el desem- ONG nacionales e internacionales, a que apoyen
peño a largo plazo y los resultados de proyectos esta transición en los países en desarrollo y, siem-
de grandes represas en todo el mundo, a pesar pre que resulte posible, que ofrezcan apoyo a
redes internacionales que ayudan en este proce- como ejemplo positivo de Si se quieren conseguir
so. Invertir en la capacidad y proceso para evalu- cooperación con múltiples resultados satisfactorios,
ar opciones y tomar decisiones debería verse grupos implicados que debe desarrollarse la
como una inversión en una estrategia a largo puede conducir a un avance capacidad, incluyendo el
plazo que disminuirá los costos de proyectos sustancial hacia el desarrollo
fortalecimiento de la
futuros. sustentable.
sociedad civil y en espe-
cial procurar que las
Tomar la inciativa - Respuestas Ministerios de línea
mujeres tengan poder
institucionales para hacerse oír.
• Emitir criterios y directri-
ces para promover la
Esta sección contiene recomendaciones dirigidas
revisión y resolución de disputas en torno a
a grupos concretos implicados en el debate sobre
proyectos de grandes represas por parte de ter-
represas. No se trata de una lista exhaustiva de lo
ceros.
que esperamos, sino de ilustrar algunas de las
• Adoptar la práctica de licencias por tiempo lim-
acciones sobresalientes que creemos que cada
itado para todas las represas, sean de propiedad
grupo debería tomar en cuenta al pasar de
pública o privada.
debatir acerca de la dirección del informe a actu-
ar para implementar sus propuestas. Son puntos
de acceso para seguimiento. Estas recomenda- Grupos de la sociedad civil
ciones nacen no sólo del análisis de la experien-
cia con represas pasadas que realizó la Comisión ONGs nacionales y redes internacionales
, sino también de años de análisis y diálogo con de ONGs
muchos socios, quienes complementan lo que se
encuentra en el cuerpo del informe. • Participar en asociaciones transversales con
otros actores acerca de temas clave.
Gobiernos nacionales • Recopilar, analizar y difundir información en
forma amplia para promover transparencia y
• Crear un comité inependiente, con varios gru- apertura.
pos implicados, para abordar el legado sin • Monitorear el cumplimiento de acuerdos y ayu-
resolver de las represas ya existentes. dar a las partes afectadas a buscar la resolución
• Exigir una revisión de los procedimientos y de desacuerdos pendientes o a apelar .
reglamentaciones actuales referentes a proyectos • Ayudar en forma activa a identificar los grupos
de grandes represas. implicados pertinentes para proyectos de agua y
• Elaborar una declaración concreta de política energía utilizando el enfoque de derechos y ries-
que rija la participación de grupos involucrados gos.
en la evaluación de opciones y en la planifi- • Contribuir a que se establezcan foros apropia-
cación, definiendo la gama de consideraciones dos para que grupos implicados puedan identi-
que se incorporarán. ficar, articular y presentar sus legítimos derechos.
• Revisar los marcos legal, de política e institu-
cional para evaluar, y eliminar cualquier sesgo Organizaciones de personas afectadas
contra la conservación de recursos, eficiencia y
opciones descentralizadas, y todo obstáculo a • Elaborar propuestas para dar seguimiento al
procesos participativos abiertos. diálogo acerca del informe de la Comisión con
• Introducir y apoyar la resolución de la autoridades gubernamentales y promotores de
Asamblea General de la ONU que acoge la pub- proyectos.
licación del informe de la Comisión, invita a los • Identificar impactos sociales y ambientales no
gobiernos a aceptar e implementar sus recomen- resueltos y convencer a las autoridades perti-
daciones y transmite el informe al proceso Río+10 nentes para que tomen medidas eficaces para
mismo. Si se entiende esto, se debe ir más allá de cionales. La soberanía tanto de las personas como
creer en las negociaciones para insistir en ciertas de la nación-estado no debe comprometerse por
prioridades y primacías. nada que no esté acorde con los valores y fines
básicos del género humano. Es necesario analizar
Las comunidades, en especial las que viven críticamente la privatización de los sectores hídri-
donde se encuentra su base de recursos naturales co y energético y la consiguiente marginación de
de la que extraen su subsistencia, como recolec- los lugareños y el dominio corporativo sobre
tores de productos forestales, agricultores o comunidades que dependen de sus recursos nat-
pescadores, deberían tener el derecho primario a urales.
planificar, desarrollar y gestionar dichos recursos.
Deben reconocerse y abordarse también las injus- 8. Los aspectos mencionados son los que
ticias dentro de las comunidades. Los parámetros plantean los movimientos populares a cuyo papel
sociales y ambientales deben tener un peso y perspectivas debería dárseles el lugar que les
mayor que los aspectos técnicos y financieros en corresponde. No sólo con historias de desalojo,
las decisiones referentes al desarrollo humano. Es represión y confrontación, sino con sus ide-
necesario insistir en el 'principio de sub- ologías, estrategias y visión.
sidiariedad', según el cual la planificación del
desarrollo debería basarse en micro-vertientes, 9. Por encima de todo esto, reconozco y compar-
interviniendo desde la cresta hasta el río, y desde to los logros de la Comisión, con consultas desde
el nacimiento hasta el mar. locales hasta globales y, más aún, con un diálogo
humano, bien intencionado, abierto y franco bajo
5. Como primer paso en la planificación de un liderazgo capaz, que debe mantenerse vivo
proyectos, debe apoyarse una valoración comple- más allá de la corta vida de este foro. Como
ta de las opciones para satisfacer las necesidades estoy de acuerdo con el proceso y con muchos
de agua y energía. Pero no basta crear unas de nuestros hallazgos y recomendaciones, he fir-
reglas de juego iguales. Deberíamos más bien dar mado el Informe. Para repudiar las premisas sub-
prioridad a opciones equitativas, sostenibles y efi- yacentes de un modelo de desarrollo que ha fra-
caces de satisfacer necesidades humanas básicas casado palpablemente y para advertir en contra
y medios de subsistencia para todos, antes de del abismo enorme entre una declaración de bue-
apoyar los lujos superfluos de los pocos, injusti- nas intenciones y un cambio en la práctica de
ficados frente a los muchos que les siguen dene- parte de intereses creados arraigados, he pedido
gados . que se incluya esta nota.
6. El contexto más amplio de las tendencias Lo que falte o no pudo abordarse en el Informe
políticas y económicas nacionales y globales debería constituir una agenda para seguir dialo-
obviamente afectan las decisiones en el sector gando e investigando; pero también para luchar
hídrico y energético. Estas tendencias incluyen el por la justicia con las personas en primera línea,
papel cada vez menor del Estado, la marginación personas que gracias a este Informe tengan más
cada vez mayor de las leyes e instituciones poder y para también decir NO a la visión, proce-
nacionales, y el pisoteo de los derechos humanos so y proyectos distorsionados de desarrollo.
debido al papel en expansión del capital privado
y del libre comercio. Aunque puede haber unos
pocos casos agradables de avance hacia una
mayor equidad y más respeto a los derechos
humanos, decir que hay una tendencia global
hacia estas metas sería realmente erróneo. Medha Paktar
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Acuífero. Una capa subterránea de agua de roca superior de la zona saturada se llama capa o
permeable, arena o ripio que puede proporcionar plataforma de agua. En general, toda el agua por
cantidades explotables de agua. debajo de la superficie, en cuanto es diferente del
agua de superficie.
Agencia de crédito para exportaciones. Agencia
gubernamental que ayuda a financiar las ventas al Almacenamiento activo (vivo). Volumen o capaci-
exterior de bienes y servicios de la nación, en dad cúbica de un lago o embalse entre los nive-
general mediante la provisión de préstamos de les máximo y mínimo de operación.
capital de trabajo a exportadores, garantizando el
pago de los préstamos, y otorgando préstamos a Almacenamiento muerto. Almacenamiento por
compradores extranjeros de los bienes y servicios debajo de la salida más baja que no se puede
de la nación. La agencia también puede otorgar descargar bajo condiciones normales.
un seguro del crédito que protege a los exporta-
dores contra los riesgos de que los compradores Análisis con criterios múltiples. Proceso analítico
extranjeros no paguen por razones políticas o que utiliza una combinación de criterios cualita-
comerciales. tivos y cuantitativos para evaluar y comparar
opciones, que pueden ser políticas, programas o
Agricultura de recesión. Sistema de agricultura proyectos.
que depende de la humedad de los suelos cuan-
do la inundación se retira. La agricultura de rece- Base de Conocimiento de la CMR. Materiales
sión se da en las llanuras inundables, que son las encargados, organizados y aceptados por la CMR
áreas sujetas a inundaciones periódicas del río. para ilustrar su trabajo: Estudios de Caso en pro-
fundidad de ocho grandes represas en cuatro
Agua de cola (o agua de desfogue). El agua que se continentes, junto con estudios de revisión de dos
reintegra a un curso natural inmediatamente países; un Estudio de Verificación de grandes
debajo de una represa. Agua que se aplica para represas ubicadas en 52 países en todo el mundo;
irrigación y que se vierte por el extremo inferior 17 Revisones Temáticas agrupadas según cinco
de un terreno. dimensiones del debate; cuatro consultas
regionales; y 947 presentaciones de parte de otros
Agua de superficie. Agua que discurre o se tantos personas, grupos e instituciones interesa-
encuentra en la superficie de un terreno. dos. Estos materiales están a disposición en
www.dams.org.
Agua subterránea. Agua que fluye o se filtra hacia
abajo y satura petróleo o roca, se almacena bajo Bonos de desempeño. Bonos con garantía
tierra y abastece a manantiales y pozos. El nivel financiera para brindar una forma segura de
Cuenca fluvial (hidrográfica). El área de la que el Ecosistema. Sistema que interactúa y que se com-
sistema fluvial en consideración recibe natural- pone de organismos vivos y de su medio ambi-
mente su agua de drenaje; puede incluir una ente abiótico que se regula a sí mismo hasta cier-
serie de afluentes y sus subcuencas. to punto e incluye de forma explícita el sistema
social humano.
Depósito. Cuerpo de agua que se forma juntando
agua, como en el caso de represas. Embalse. Toda área natural o artificial de reten-
ción que se utiliza para almacenar, regular o con-
Descuento. El proceso de aplicar una tasa de trolar el agua.
interés a los flujos de costos y beneficios que se
utiliza para encontrar el valor equivalente actual Enfoque preventivo. Según la Declaración sobre
de las cantidades pendientes de cobro o Medio Ambiente y Desarrollo de Río, firmada en
Pactos de integridad. Iniciativas voluntarias rela- Presa. Estructura que se construye a través de un
cionadas con la provisión de bienes y servicios canal abierto para elevar el nivel del agua río arri-
que se utiizan para disminuir la corrupción, y que ba o para medir el caudal de agua. Las presas
tienen una utilidad especial en situaciones en que suelen ser más pequeñas que los diques y no
los sistemas reguladores y la capacidad institu- suelen tener compuertas.
cional son escasos, aunque tienen aplicación uni-
versal. Este concepto lo elaboró por primera vez Promotor. La organización (del sector privado o
Transparency International. público) responsable de promover e implementar
un proyecto, distinto del contratista que construye
Patrimonio cultural. Las prácticas y recursos cul- el proyecto.
turales de las poblaciones actuales (religiones;
lenguas; ideas, sociales; organizaciones políticas y Pueblos indígenas y tribales. En su sentido más
económicas) y sus expresiones materiales bajo la amplio, el adjetivo ‘indígena’ se aplica a cualquier
forma de elementos sagrados de sitios naturales o persona, comunidad o ser que ha vivido en una
artefactos o construcciones; paisajes que provienen región particular antes de la colonización. Sin em-
de prácticas culturales a lo largo de tiempos histó bargo, el término ‘pueblos indígenas’ se ha cover-
ricos y prehistóricos; y recursos arqueológicos; tido en uso común internacionalmente para refe-
incluyendo artefactos, restos de plantas y anima- rirse más en concreto a pueblos que han vivido
les asociados con actividades humanas, cemente- en un lugar por mucho tiempo, con lazos consue-
rios y elementos arquitectónicos). tudinarios fuertes con sus tierras, que son domina-
dos por otros elementos de la sociedad nacional.
Personas desplazadas. Comunidades a las que se
requiere que abandonen (con frecuencia de man- Reasentamiento. Reubicación física de personas
era involuntaria) sus posesiones (hogares, tierras cuyas casas, tierras o recursos de propiedad
agrícolas, tierras comunales, bosques, y así sucesi- común se ven afectadas por una infraestructura,
vamente) o que sufren la pérdida de medios de como la construcción de una represa.
subsistencia debido a la construcción de una
represa, a la sumersión del área del embalse, a Rehabilitación. La restauración física o social de
impactos río abajo, a la construcción deinfraestruc un ecosistema o comunidad después de que se
tura relacionada con la represa, como carreteras, ha completado un proyecto de construcción de
y así sucesivamente. represa, o el proceso de renovar una instalación o
sistema que se ha detereiorado y cuyo desem-
Personas negativamente afectadas. Poblaciones peño no cumple con los criterios y necesidades
que sufren efectos negativos durante intervencio- originales del proyecto.
nes en desarrollo de agua y energía. En el caso
Represa en el curso de un río (run-of-river dams). Río. Curso grande que sirve como canal natural
Represas que crean una caída hidráulica en el río de drenaje para una cuenca de drenaje. En el
para desviar una porción de los caudales del río. caso de ríos transfronterizos, el término se refiere
No tienen embalse para almacenar o un estanca- por igual a todas las clases de aguas que se ven
miento diario limitado. Se incluyen en esta cate- afectadas por represas o podrían verse afectadas
goría los diques y las presas. por ellas.
Represa grande. Represa de 15 m o más de altura Sistema de gestión ambiental. Los procesos con
desde la base. Si su altura es de entre 5 y 15 met- los cuales una organización identifica y evalúa los
ros y tienen un volumen de embalse de más de 3 problemas ambientales, establece metas para
millones de m3, también las clasifica como gran- atacar los problemas, y mide y verifica el avance
des la Comisión Internacional de Grandes Repre- en la solución de los mismos.
sas En este informe, todas las demás se conside
ran pequeñas. Sociedad civil. Organizaciones no gubernamenta-
les, organizaciones de base comunitaria, asocia-
Represas mayores. El World Atlas & Industry ciones profesionales de todas las disciplinas y
Guide del International Journal on Hydropower & otros sectores de la sociedad que no son ni entes
Dams define como ‘represa mayor’ el proyecto gubernamentales ni sector privado.
que cumple con uno de los siguientes criterios:
altura superior a los 150 metros; volumen de más Ramal principal. El curso principal de un río, que
de 15 millones de metros cúbicos; volumen del se caracteriza por sus tramos medio y bajo.
embalse de más de 25 mil millones de metros
cúbicos; capacidad instalada de más de 1 000 Utilización conjunta de agua. La utilización coordi-
megawatios. nada de agua de superficie y de recursos subter-
ráneos
Retención. Almacenamiento provisional que ofre-
ce una represa. Incluso cuando el embalse está Vaciado del embalse. Hasta qué punto cambia el
lleno, la salida puede ser menor que la entrada nivel de agua del embalse sobre una base diaria
como resultado del efecto de retención. o estacional debido a la descarga de agua desde
el embalse para diversas operaciones (como irri-
Revisión Global de la CMR. Valoración del desem- gación, o picos diarios para generación eléctrica).
peño e impactos de las grandes represas y de las El vaciado de emergencia puede darse por
alternativas para recursos hídricos y desarrollo de razones de seguridad, o en anticipo de un evento
energía, basada en la Base de Conocimiento de la importante de inundación.
CMR.
Vertiente. La superficie que drena hacia un sis-
Ribereño (RIPARIAN). Que está en un río o lago tema fluvial; en relación con una represa, el área
o cerca de ellos. Se utiliza para indicar a per- río arriba de la misma de la cual recibe agua el
sonas, plantas o vida silvestre que vive al borde embalse.
del agua.
niveles de análisis y revisión. Por ejemplo, se ción Rusa y de los Nuevos Estados Independientes.
evaluaron diferentes clases y propósitos de repre-
sas (en los ámbitos de cuenca, país y regional); se Cada estudio de caso tuvo su propio proceso de
utilizaron métodos diferentes para examinar aspec- revisión por parte de grupos interesados. Se uti-
tos transversales; se emplearon diferentes marcos lizó un marco de referencia común para que los
temporales para evaluar aspectos, incluyendo per- grupos interesados se centraran en:
spectivas retrospectivas y hacia el futuro; y, final- • identificar y definir prioridades para la cobertu-
mente, se involucraron diferentes partes intersadas ra de los temas por parte del grupo de estudio;
y se utilizaron diferentes procesos de revisión. En • revisar la información y el análisis que presen-
cuanto a participación, los estudios de casos invo- tara el grupo de estudio sobre dichos temas; y
lucraron a grupos interesados y afectados que • ponderar los hallazgos, las conclusiones y las
examinaron a las represas como un todo desde lecciones extraídas.
una perspectiva histórica y en el contexto de un
país o cuenca específicos; los estudios temáticos La Comisión decidió por principio utilizar para los
incorporaron a grupos de revisión procedetes de estudios de caso grupos nacionales de expertos
muchas disciplinas, regiones y poblaciones para en vez de consultores internacionales. Si bien sig-
examinar tendencias pasadas, presentes y futuras; nificó un reto mayor en cuanto a independencia y
las consultas regionales incluyeron a todos los gru- neutralidad, proporcionó a la Comisión una visión
pos interesados en un deba- te de aspectos trans- más profunda de los contextos político, histórico
versales en un ámbito regional. Por fin, el Foro de y cultural para la gestión de recursos hídricos y
la CMR proporcionó a la Comisión una revisión energéticos.
de nivel internacional y por parte de muchas par-
tes interesadas de los contenidos de la base de Propósito y selección de los estudios de
conocimien to como un todo, una vez concluidos. caso
Las secciones siguientes describen más en detalle
los principales elementos del programa de trabajo. Dado que hay en el mundo unas 45 000 grandes
represas, los estudios de caso no pretendieron ser
Estudios de caso estadísticamente representativos. Los estudios de
caso se propusieron ofrecer una revisión indepen-
Los estudios de caso se utilizaron primordialmente diente y a fondo del desempeño y eficacia para el
para desarrollar la revisión global que se presentó desarrollo de una serie de grandes represas alre-
en la Parte I y que abordó el tema de la eficacia dedor del mundo y extraer lecciones de dicha
del desarrollo. En total, la CMR produjo 11 con- revisión. Para los Estudios de Caso de la CMR, se
juntos de informes y documentos en el programa estudió en forma intensiva una represa central en
de estudios de caso: el contexto de su cuenca hidrográfica. Se exami-
• siete estudios de caso completos de algunas naron otras grandes represas en la cuenca para
grandes represas (cinco en países en desarrollo evaluar e ilustrar los efectos interactivos y acumu-
–Brasil, Tailandia, Pakistán, Turquía y Zambia- lativos de dichas represas con la represa central
Zimbabue, y dos en industriales – EE UU y en esferas como almacenamiento y regulación del
Noruega); río, impactos del sedimento, impactos en la pesca,
• documentos de revisión de ámbito nacional prácticas de operación e impactos sociales acumu-
sobre la experiencia con grandes represas en lados. La CMR asumió un enfoque amplio respec-
India y China; to al concepto de ‘eficacia para el desarrollo’. Esto
• un estudio de caso piloto de dos represas en incluyó la pertinencia y adecuación de la represa
Sudáfrica; y como respuesta a las nece- idades que motivaron
• un documento informativo acerca de la Federa- su construcción (como irrigación, electricidad,
control de inundaciones, abas tecimiento de agua, grupos involucrados. Junto con la identificación
navegación o beneficios múltiples) u otras metas, de represas y cuencas fluviales potencia- les para
como utiliza- ción de infraestructura pública para el programa de trabajo, la Secretaría inició un
el desarrollo regional. Los estudios también exam- estudio de caso piloto de dos represas en el río
inaron los beneficios proyectados respecto a los Orange en Sudáfrica. Se llevó a cabo este estudio
reales, los costos e impactos, la distribución de piloto para elaborar, probar de antemano y con-
ganancias y pérdidas entre grupos, y las condi- seguir un mayor consenso entre los grupos intere-
ciones generales bajo las cuales se construyó la sados de la CMR en cuanto a la orientación y
represa y se opera en la actualidad. El último método para el programa de estudios completos
aspecto incluye procesos de toma de decisiones y de caso. Una vez se acordó la meto- dología pilo-
de consulta, y la validez ex post de los supuestos to, se elaboraron los términos de refe- rencia para
clave a partir de los cuales el proyecto fue origi- los estudios de caso en dos etapas; la primera
nalmente elaborado. Los procesos de los grupos para la fase de definir el alcance y la segunda
interesados que se formaron en torno al estudio para la realización completa de los estudios.
fueron la base para considerar la eficacia para el
desarrollo desde perspectivas diferentes, ya que En diciembre de 1998, en su tercera reunión, la
resulta claro que no hay un solo punto de vista Comisión analizó una lista más corta de represas
en cuanto a este aspecto. candidatas. La Secretaría procedió luego a estable-
cer contactos formales con gobiernos para llegar
Proceso de selección y criterios a acuerdos para emprender la fase de definición
de alcance del grupo inicial de estudios de caso.
El proceso de selección comenzó en la Secretaría,
bajo la dirección de la Comisión, donde se com- La diversidad fue el criterio principal que se uti-
piló una lista inicial de posibles países, cuencas lizó para seleccionar estudios de caso de entre la
hidrográficas y represas concretas. Esta lista se lista de países, cuencas y represas potenciales.
presentó y discutió en la Segunda Reunión de la Estos criterios en general incluyeron:
Comisión en Cape Town, en setiembre de 1998. • diversidad regional (con la intención de abarcar
Una serie de criterios orientaron la actividad de todos los continentes);
pulir la lista de candidatas. Por ejemplo, como los • diversidad funcional (para abarcar lo más
países en desarrollo poseen la cantidad mayor de ampliamente posible represas hidroeléctricas, de
represas existentes, y en la actualidad construyen irrigación, de control de inundaciones y multi-
más, se enfatizó la selección de estudios de caso propósito);
en países en desarrollo. • diversidad de edad (para captar experiencias de
diferentes décadas e impactos a largo plazo);
La Secretaría se puso en contacto con una serie • diversidad en tamaño y clase (para diferenciar
de gobiernos y autoridades de represas para eva- entre represas grandes y mayores, así como entre
luar el nivel de cooperación que podría esperar la represas de almacenamiento y en el curso del
CMR en la implementación del programa. Se con- río); y
sideró que esta cooperación resultaba indispensa- • diversidad del área de las vertientes (zonas
ble para asegurar un acceso adecuado a desplaza- tropical, subtropical y templada, abarcando una
mientos hasta el lugar de la represas, a visitas en serie de variables, como clima, biodiversidad,
el terreno, a entrevistas con familias afectadas por morfología del río, características de la sedi-
el proyecto y a recopilación de datos de autori- mentación, y así sucesivamente).
dades gubernamentales y de otras instituciones, y
en términos más generales, para maximizar la El comienzo de los estudios de caso también se
participación en todo el proceso por parte de vio influido por consideraciones presupuestarias.
Recuadro 9.7 Central Nature Reserve de Surinam Noruega aceptaron participar de lleno en los estu-
dios de caso. En Brasil, la Comisión decidió estu-
Represa Cuenca País de la Año en que se diar el proyecto Tucuruí. Los gobiernos de India y
central hidrográfica cuenca encargó
China indicaron inicialmente que no estaban pre-
Grand Coulee Columbia E E UU 1941 parados para participar en estudios de caso com-
Kariba Zambezi Zambia/Zimbabe 1959
pletos. En base a una reunión en Pekín en junio
Tarbela Indus Pakistán 1968
Four Dams Glomma Laagen Noruega 1970, 1955, de 1999. China estuvo de acuerdo en participar
1952 y 1910 en una revisión del país. Después de un cambio
Aslantas Ceyhan Turquía 1985
Tucuruí Tocantins Brasil 1986 de responsabilidades institucionales dentro del
Pak Mun Mun Tailandia 1994 Ministerio de Recursos Hídricos en China, sin
embargo, el gobierno indicó que se retiraba del
Estudio piloto
Garlep/Vanderkloof Río Orange Sudáfrica 1971 acuerdo de participar en forma activa en la revi-
sión del país (octubre de 1999). La CMR entonces
Como la CMR se mantenía constantemente recau- emprendió una revisión externa de las represas
dando fondos, el presupuesto y, por tanto, la en China (enero de 2000). El gobierno de India,
cantidad de estudios de caso, no se completaron después de reuniones en Nueva Delhi (junio de
sino hasta mediados de 1999. 1999), rehusó participar de lleno; luego aceptó
cooperar de lleno en un documento de revisión
Después de los contactos iniciales con opeadores de las represas en el país (febrero de 2000).
de represas y gobiernos, se produjeron una serie
de acontecimientos. Los gobiernos de Brasil, Método de los estudios de caso
Pakistán, Tailanda, Zambia, Zimbabue, EE UU y
Gráfico III.1Procedimiento para el Estudio de Caso La CMR estableció un grupo de personas e insti-
tuciones interesadas y un grupo interdisciplinario
de estudio para cada estudio de caso y cada estu-
Procedure for Case Study dio de país. Esto implicó varios grados de nego-
Aprobación del proyecto
Project approved by ciación antes de que se completaran los grupos
por WCD
los Miembros de la
Commissioners
de estudio y los grupos interesados. La selección
La CMRWCD requests
solicita cooperación
co-operation
de ministerios of
responsables
del grupo de estudio y la identificación de los
El ministerio
Ministry acepta
agrees and y nombra
responsible Ministry
a la persona
nominates contacto
contact grupos interesados fue un aspecto importante del
La CMR nombra un consultor person
WCD appoint local
local o regional estudio para maximizar la participación y acepta-
or regional consultant
ción del proceso y de los resultados de los estu-
El consultor prepara el
Consultant
Estudio prepares
de Alcance dios. Luego se siguió el método estándar en cada
La CMR invita a grupos Scoping Study
WCD invites
interesados a una primera estudio de caso, basado en el modelo que elaboró
stakeholders
reunión de consultato first
consultative meeting la CMR en el estudio piloto del río Orange. En el
1ª
1streunión de grupos
stakeholder
interesados,
meeting, Gráfico III.1 se representan los pasos principales.
La CMR
WCDorganiza
organisesla1st
1ª discussion ofanálisis de &
procedure
stakeholder
reunión meeting
con grupos procedimientos
content of Scoping y del
Study
interesados contenido del Estudio de
Alcance Cada estudio se inició con un informe del alcance
Local/regional
La WCD
CMR supervises
supervisa el El consultorcarries
consultant local/region-
out y con una reunión de consulta con grupos invo-
actualde
Estudio Case Study
Caso mismo al realiza
Case Studyel Estudio de
Caso lucrados. La fase de definición de alcance requi-
Borrador
Borrardor del informe
Draft Final Report sent rió entre dos y cinco meses, dependiendo del
Draftdel Informe
Final Reportfinal final se envia a los gru-
to stakeholders
pos interesados estudio. El propósito de esta fase fue identificar y
LaWCD
CMR organises
organiza la2nd
2ª
2ª reunión de grupos
stakeholder
Reunión meeting
de grupos 2nd stakeholder
interesados,
meeting,
discussion ofAnálisis
data de
establecer prioridades para los temas y analizar
interesados
Final Report, and and conclusions
datos y conclusiones. con grupos involucrados cómo se abarcarían den-
InformeSummary Report for
Final, e Informe
Resumen WCD Commissioners
para los Miembros tro del marco del estudio que proporcionaba la
de la CMR CMR. Después de una reunión de la fase de
acan- ce con el grupo de partes interesadas, se Se distribuyó información a los medios de comu-
revisaba el grupo de estudio y se definían en nicación en cuanto a las reuniones de los grupos
forma definitiva los términos de referencia para el interesados, y en cada fase los informes y resulta-
estudio. dos que circularon entre los grupos interesados se
colocaron en la página web de la CMR con el fin
El grupo de estudio comenzaba luego fases para- de obtener comentarios de todo el mundo.
lelas de recopilación y verificación de datos, entre
vistas estructuradas, averiguaciones e invitación a Cada informe incluye las lecciones aprendidas del
partes interesadas para que presentaran por escri- estudio de caso que elaboraron los grupos intere-
to sus posiciones. sados y los grupos de estudio. Estas lecciones se
elaboraron en reuniones de uno o dos días con
Después de recoger los datos, de programas en el los grupos interesados, con a veces entre 60 y 70
terreno, de recopilación de insumos y análisis, el participantes. La Secretaría también se preocupó
grupo de estudio elaboraba un borrador de infor- de mantener informados a los grupos interesados
me. Luego se circulaba entre los grupos interesa- acerca de la incorporación de sus comentarios al
dos, quienes lo analizaban en una segunda reu- informe final. En los casos en que no resultó posi-
nión. El grupo de estudio incorporaba los comen- ble un acuerdo total con todos los grupos intere-
tarios que se hacían en la reunión y en el subsi- sados, también se incluyeron, en el informe y en
guiente seguimiento escrito, y luego se elaboraba los comentarios escritos en el anexo del estudio
el informe final. Este incluía la experiencia, las de caso, los puntos de vista divergentes. La pági-
lecciones aprendidas y los puntos de vista con- na web de la CMR incluye una lista de lecciones
vergentes y divergentes de los grupos interesados. comunes a todos los estudios de caso además de
En algunos momentos el proceso generaba bas- los informes individuales El lector también puede
tante controversia y en algunos países se cuestio- consultar el estudio piloto, que ilustra los proced-
naron aspectos de los informes. imientos para verificar y recopilar en las reunio-
nes opiniones de parte de grupos involucrados.
La esencia de los estudios de caso la constituían
seis preguntas: Estudio de verificación
• ¿Cuáles fueron los beneficios, costos e impactos
proyectados en comparación con los reales? El Estudio de Verificación de la CMR provee un
• ¿Cuáles fueron los beneficios, costos e impactos nexo entre los aspectos temáticos que surgen en
no esperados? un nivel global y regional a partir de las presenta-
• ¿Cuál fue la distribución de costos y beneficios ciones, consultas y revisiones temáticas, y las
• quién ganó y quién perdió? percepciones más profundas que se derivan de
• ¿Cómo se tomaron las decisiones? los estudios de caso de la CMR.. El estudio no
• ¿Cumplió el proyecto con los criterios y directri ofrece evaluaciones de proyectos individuales de
ces de la época? represas ni tampoco pretende ser estadísticamente
• ¿Cómo se hubiera visto este proyecto en el con representativo de las casi 45 000 grandes represas.
texto actual en términos de lecciones aprendidas? Se diseñó más bien para mostrar pautas y tenden-
Las respuestas de los estudios a estas preguntas cias generales.
concretas, junto con los puntos de vista adiciona-
les que se obtuvieron mediante los cuestionarios El punto focal clave para el proceso de compartir
y discusiones con grupos interesados, se utlizaron información fue un enfoque de múltiples partes
para evaluar e ilustrar la ‘eficacia para el desarrol- interesadas con su inclusión y participación en
lo’ de la represa, y para extraer y definir priorida- todos los niveles y con acceso a múltiples fuentes
des sobre la base de las lecciones aprendidas. de información. Como tal, el Estudio de Verifica-
ción representa un estudio internacional encola- cia más amplia en las cuencas hidrográficas esco-
boración, en el que el objetivo primordial fue la gidas, los dos primeros estratos de la muestra los
legitimidad, transparencia e integridad de los datos constituyeron las represas en el Estu-dio de Casos
de todos los colaboradores en más de 50 países. y una selección de otras represas de la cuenca
constituyeron. Resultó inevitable que la selección
Gama de represas seleccionadas de estas dos submuestras implicara un cierto
sesgo debido a los criterios utilizados en la selec-
Las represas que se incluyeron en el Estudio de ción de las represas en el Estudio de Caso y de
Verificación se tomaron de una serie de fuentes, tomar una muestra adicional de cuencas concretas.
incluyendo los Estudios de Caso de la CMR, de
bases existentes de datos y de otras represas, lo El resto de la muestra trató de eliminar muchos
cual contribuyó a la diversidad general de la aspectos de este sesgo en la selección, es decir,
muestra total. La mezcla de grandes represas que corregir el exceso de representación de atributos
constituyen la muestra del Estudio de Verificación específicos como tamaño, ubicación, propósito y
incluye represas: edad. La tercera submuestra intentó recurrir a
• de diferentes ubicaciones regionales; represas de estudios existentes para lo cual esco-
• de edades diferentes, desde las de los años 30 gió la submuestra de entre las represas examina
hasta las de los 90; das en el estudio de grandes represas del Banco
• de una gama de alturas y tamaños diferentes; y Mundial en 1996. En concreto, se escogieron
• con propósitos diferentes, como abastecimiento represas que representaran a regiones, países y
de agua, irrigación, gestión de inundaciones, elec- propósitos no reflejados en las dos primeras sub-
tricidad y recreo. muestras. La representación de represas de países
adicionales se introdujo con la incorporación de
La técnica de muestreo del estudio se propuso lle- represas de los estudios de países de la CMR en
gar a una muestra del estudio de Verificación que India, China y Rusia a la cuarta submuestra.
informaría el debate sobre represas y proporcio-
naría orientación para estudios similares en el futu El paso final en el proceso de muestreo fue un
ro, dentro del contexto del Programa de Trabajo intento de corregir las diferencias restantes en
de la CMR. Dados tanto el énfasis en los Estudios cuanto a representación de represas por ubica-
de Caso incluidos en el programa de trabajo, co- ción, edad, tamaño y propósito en las cuatro pri-
mo el interés en ‘verificar’ el resultado de estos meras submuestras en comparación con la mejor
estudios a fondo en comparación con la experien- información disponible sobre la población global
de grandes represas. Para satisfacer este requisito,
Cuadro III.2 Base de datos del Estudio de Verificación la CMR utilizó el World Register de ICOLD para
Estratos Represas Muestra da Respuestas escoger 73 represas complementarias (esto exclu-
(submuestras) seleccionadas actualiza recibidas
ye las represas chinas, como se mencionó en otro
Represas de Estudios de Caso 13 13 13 lugar). Los detalles completos de la metodología y
Represas no centrales en criterios de selección se encuentran en el Informe
24 24 22
cuencas de Estudios de Caso de la Verificación.
Represas de bases existentes de 24 23* 21
datos
19 9* 9
El Cuadro III.2 muestra el cambio desde la mues-
Estudios de países
Represas complementarias
tra original propuesta a la situación final de las
73 73 60
Subtotal 154 143 125
represas escogidas para cada submuestra en el
Cuestionarios incompletos 2 Estudio de Verificación. Hubo que enfrentarse a
Total final analizado 123 numerosos retos al aplicar un estudio global de
Presentaciones adicionales esta índole como parte de un proceso limitado en
*número de cambios debido a la exclusión de las 11 represas chinas de la muestra
el tiempo. Debido a muchos factores (tanto con- • Gama de recursos de datos que utilizaron los
troversiales, de negativa de permisos como difi- colaboradores, incluyendo entrevistas.
cultades logísticas), resultó inaccesible la informa- • Revisión interna de todos los cuestionarios.,
ción para algunas grandes represas. Al final del solicitando datos y aclaraciones para llegar a un
proceso, se habían recibido contribuciones de nivel mínimo de aceptación.
más del 80% de la muestra original. Durante el • Revisión por parte del personal de la CMR de
proceso se sustituyeron algunas represas para las publicaciones disponibles en la oficina acerca
asegurar el cumplimiento de los criterios origina- de las represas incluidas en el Estudio.
les para la muestra escogida. Se recibieron varias • Revisión externa de represas controversiales y
contribuciones adicionales para represas que no escogidas al azar. De las 50 escogidas, se reci-
entraron en la muestra original planeada. bieron y analizaron 31 revisiones, con las sigu-
Del total de cuestionarios recibidos (125 represas ientes ideas:
seleccionadas y 9 adicionales), sólo se tomaron • Los revisores comentaron aproximada
en cuenta para el análisis final las 125 original- mente una tercera parte de los datos originales.
mente escogidas como parte de la metodología • La mayor parte de las revisiones corroboraron
de la Verificación. Se excluyeron dos de estos los datos originales, con entre un 20 y un 40%
cuestionarios debido a que la información era de cifras cuestionadas (mínimo de 10% de dis
incompleta. El análisis final se realizó, pues, a crepancias).
partir de 123 cuestionarios sobre grandes represas. • De las cifras cuestionadas, prevaleció cen
trarse en discrepancias en cuanto a la cantidad
¿Quién proporcionó la evidencia? de personas realmente desplazadas y, en unos
pocos casos, a los costos reales de capital.
Los proyectos de grandes represas que se • Transparencia por medio de compartir, a solici-
analizaron en la Verificación comprenden 52 tud, datos ‘sin procesar’ tomados de cuestionarios
países en seis regiones principales del mundo: presentados. Alrededor del 50% de quienes res-
• Se contrató a más de 70 colaboradores, con un pondieron dieron permiso para que se revisaran
40% pertenecientes a departamentos/compañías en forma independiente los cuestionarios que
gubernamentales, un 40% consultores/compañías enviaron. Una red de organizaciones de la socie-
privadas y un 20% pertenecientes a ONG/acade- dad civil realizaron una revisión general, comple-
mia/instituciones de investigación. mentando y cuestionando información en esta
• Se les encargó a 30 colaboradores más que revi- submuestra.
saran una muestra seleccionada de 17 proyectos
escogidos al azar y 18 controversiales, con el fin Los cuestionarios
de verificar los datos. Los grupos que se escogie-
ron para esta revisión fueron en su mayoría ONG El cuestionario principal para el Estudio de Verifi-
locales, que brindaron una segunda opinión acerca cación lo diseñó, probó y revisó la Comisión a
de las contribuciones gubernamentales y privadas. partir de su experiencia en el Estudio Piloto del
río Orange en Sudáfrica. Constituyen la base del
Redes de seguridad y confianza en los estudios diez categorías de preguntas que abarca-
datos ron una amplia gama de preocupaciones, inclu-
yendo preguntas acerca de aspectos técnicos,
Para asegurar la credibilidad y confianza en el económicos, sociales, ambientales y de toma de
Estudio de Verificación, fue necesario aplicar una decisiones. Durante el proceso fue necesario
serie de pasos repetitivos y ‘redes de seguridad’ introducir un breve cuestionario complementario
para mejorar la calidad y cantidad de datos pre- para que no faltara nada.
sentados. Consistieron en;
ficas o de otra índole apropiadas para justificar la Statistica clasificó como extremas o marginales.
presencia de tendencias o pautas concretas. Se En la mayor parte de las circunstancias estas
interpretaron los hallazgos clave respecto a 24 observaciones resultaron tener validez en función
indicadores y se integraron a los aspectos de de los cuestionarios originales y, por tanto, ser
desempeño, impactos y toma de decisiones de la extremos legítimos. Siempre que resultó posible
Primera Parte de este informe. se corrigieron datos espurios. Cuando la validez
de los extremos o marginales resultó sospechosa
Se investigaron todas las observaciones que y sin sustento, se eliminaron las observaciones en
Gráfico III.2: Proceso de Revisión Temática
Proceso
Documentos sobre
Scoping papers alcance by
reviewed queCommissioners
revisan los
miembros
define thedeterms
la Comisión en losfor
of reference quethe
se review
definen
los términos de referencia para la revisión
Revisiones
Revisions
los análisis. Esto sólo fue necesario en algunos jidad del tema y el nivel de controversia que lo
casos aislados. rodeaba. La preparación de los documentos de
revisión incluyó establecer paneles y proced-
Estos no son los únicos análisis que ha realizado imientos para una revisión más amplia por parte
la CMR con la muestra de la Verificación total- de iguales. Esto ayudó a reunir un espectro más
mente verificada, pero ilustran los indicadores de amplio de perspectivas y orientaciones sobre el
desempeño final, impacto y toma de decisiones tema y a aclarar las áreas de acuerdo potencial (y
que se pueden inducir de los datos. La CMR tam- de desacuerdo persistente) sobre temas muy con-
bién ha realizado análisis de variación doble y trovertidos. El proceso de revisión temática se
múltiple para poner de relieve tendencias y pau- ilustra en el Gráfico III.2.
tas para clasificaciones cruzadas regionales u otras.
Consultas y presentaciones
Revisiones temáticas
Durante casi todo su mandato de dos años la
La CMR encargó 17 revisiones temáticas y unos CMR siguió el viejo adagio de ser ‘rápida para
130 documentos para que abordaran las cinco escuchar, y lenta para hablar’. Más que expresar
áreas principales de preocupación que se habían sus opiniones antes de que hubiera recopilado su
identificado en el documento de estrategia y obje- investigación, la Comisión sondeó los puntos de
tivos: vista y el conocimiento sobre los costos y benefi-
• aspectos sociales y de distribución cios de las represas de una multitud de personas
• aspectos ambientales y grupos involucrados. Además de sus estudios
• aspectos económicos y financieros según el programa de trabajo, la CMR estableció
• aspectos de opciones, y puestos globales de escucha por medio de su
• gobernanza y procesos institucionales programa de presentaciones y de sus consultas
regionales. Además de las presentaciones y de las
Las revisiones temáticas proporcionaron informa- cuatro consultas regionales, la Comisión consultó
ción base, análisis y recomendaciones sobre con numerosas asociaciones profesionales y pro-
temas que abarcan todos los elementos centrales porcionó insumos para muchos eventos de gru-
en el debate sobre represas. Las revisiones pos no involucrados con la CMR.
tomaron en cuenta la experiencia pasada y actual,
así como el contexto hacia el futuro, mediante Está disponible una lista completa de las pre-
una síntesis del conocimiento más al corriente, las sentaciones e informes sobre las consultas
prácticas y los puntos de vista clave sobre cada regionales en www.dams.org.
tema. Dentro de
Gráfico III.3 Temas en las Presentaciones los límites que Consultas regionales
definieron la base
Economía
Economics de recursos En total 1 400 personas de 59 países asistieron a
7.92%
7.92%
disponibles y el las consultas regionales de la CMR en Asia
Environmental Case Studies
Issues 3.09%
Estudios de calendario de la Meridional, Este y SE de Asia, América Latina y
Aspectos 27.59% Caso 3.09%
ambientales Comisión, el nivel África y el Medio Oriente. Las reuniones se orga-
27.59% Social
Aspectos
Issues de esfuerzo que nizaron con esmero con el fin de asegurar una
sociales
21.53%
21.53% se requirió para amplia participación de ONG, gobiernos, indus-
Aspectos
Institutional
la preparación de trias y compañías de servicios públicos, académi-
institucionales
22.65% Issues Options
Evaluación de estos documentos cos, financistas y otras partes interesadas. La CMR
Assessments
opciones
22.65%
17.20%
17.20% de revisión varió participó también en dos audiencias que organi-
según la comple- zaron para sus propios fines ONGs en Sudáfrica y
L a Base de Conocimiento de la
CMR sirvió para informar a la
Comisión acerca de los aspectos
principales que tienen que ver con las
represas y sus alternativas, y comple-
mentó las consultas regionales, en las
que los Miembros de la Comi- sión
escucharon de primera mano experien-
cias regionales pertinentes de la boca de
gobiernos, miembros de la sociedad
civil y sector privado.
los criterios rectores que estableció la Comisión comentarios, siempre que fuera posible, en sus
en cuanto a competencia profesional, indepen- respectivos informes finales. Los comentarios de
dencia, transparencia y apertura en el desempeño los revisores se han incluido como anexos para
de la función de sintetizar información y perspec- permitir al lector que capte mejor el debate.
tivas encontradas en los documentos que se apor- Durante todo el proceso de revisión estuvieron a
taron y en las presentaciones. Todos los términos disposición en la página web de la CMR los
de referencia y la redacción de los informes fina- informes en borrador y finales de los Estudios de
les, se sometieron a la revisión de grupos intere- Caso y de las Revisiones Temáticas.
sados locales (para los Estudios de Caso) y de
paneles de revisión (para las Revisiones Temáticas) Para cada una de las Revisiones Temáticas se enu-
compuestos de 8 a 10 personas de diversa forma- meran los Documentos de Colaboración, y tam-
ción, de regiones de origen y perspectivas vari- bién las síntesis de las Revisiones que prepararon
adas. Los Documentos de Trabajo se prepararon los redactores de las mismas. Algunos los solicitó
con organizaciones asociadas para incluir diversas la CMR por medio de asociados institucionales
perspectivas sobre aspectos específicos. clave; otros se contrataron según los términos de
referencia de la CMR; y todavía otros fueron
En total, 201 personas comentaron los borradores resultado de iniciativas de organizaciones asoci-
de las Revisiones Temáticas, y se pidió a los adas como contribuciones directas al proceso de
escritores principales que se refirieran a sus la CMR y a su base de conocimiento.
Estudios de Caso
Estudios de países
Grupo de autores
India R. Rangachari, Nirmal Sengupta,
Ramaswamy R. Iyer, Pranab Banerji,
Shekhar Singh
Documento de información
Documento de información Grupo de autores
Autor principal
Bruce Stedman
Documento de colaboración
Support to Lead Writer. Autor
Support to Lead Writer. Tisha Greyling
Support to Lead Writer. Anne Randmer
Support to Lead Writer. Vanchai Vatanasapt
Arch Isabel Viana
Documentos de trabajo
Autores
Steven Brandt, Fekri Hassan
Estudio de verificación
Presentaciones
La CMR recibió 947 presentaciones de 79 países que se reflejaron en los Estudios de Caso, las Revisiones
Temáticas y las Consultas Regionales. La lista completa de presentaciones está disponible en la página
web de la Comisión en www.dams.org.
8 000 Asia
7 000
6 000 Norteamérica
5 000 Europa
4 000
África
3 000
2 000 Sudamérica
1 000
Austral-Asia
0
90
0
s
90
19
00
10
20
30
40
50
60
70
80
e1
19
19
19
19
19
19
19
19
19
e
sd
sd
ué
te
Cantidad de represas
an
sp
de
Fuente: ICOLD, 1998, excluyendo más del 90% de las grandes represas de China
4 000
Cantidad de represas
3 000 2 735
2 069
2 000
0
00
0
s
19 s
s
sd 0s
99
00
10
20
30
40
50
60
70
sp 198
19
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19
19
19
19
19
19
e
sd
ué
te
de
an
Fuente: ICOLD, 1998, excluyendo más del 90% de las grandes represas de China
Cuadro V.1 20 primeros países en cantidad de grandes represas Notas: Hay diferentes estimaciones de la cantidad de grandes represas
en cada país. El World Register of Dams que ICOLD mantiene es volun-
Registro tario. Al actualizar la información de los cinco primeros países, las esti-
Mundial Porcentaje maciones de la CMR pueden llegar a 48 000 grandes represas en el
Otras Porcentaje mundo. Como la estimación más alta no se puede confirmar por más de
País de fuentes del total acumulado
Represas de represas una fuente, la CMR utiliza la cifra de ‘más de 45 000’. Abajo se mencio-
ICOLD nan las fuentes que se han utilizado. China es el factor principal en la
1998 estimación
1 China 1 855 22 000 46.2 46.2 China • ICOLD (1998) contiene 1 855 represas. Menciona que la
2 cifra real de grandes represas en China puede ser superior
EE UU 6 375 6 575 13.8 60.0 a 20 000. ICOLD (2000) contiene 4 434 represas.
3 India 4 011 4 291 9.0 69.0 • El estudio de China de la CMR indica que hay más de 84
4 Japón 1 077 2 675 5.6 74.6 000 lagos de hechura humana, de los cuales unos 22 000
tienen grandes represas según la definición de ICOLD,
5 España 1 187 1 198 2.5 77.1 como se reporta en la Revisión de País de la CMR. Según
el Instituto de Economía Agrícola (Zhang, 2000), para fina-
6 Canadá 793 793 1.7 78.8 les de 1999 había 22 104 represas de más de 15 m de altu-
ra; de ellas, 17 526 tenían entre 15 y 30 m y 4 578 más de
7 Corea S 765 765 1.6 80.4 30 m (incluyendo 32 de más de 100 m). Había también 320
8 Turquía 625 625 1.3 81.7 represas en construcción, 23 de las cuales de más de 100
9 m. Aproximadamente el 45% de todas las represas eran
Brasil 594 594 1.2 82.9 para irrigación.
10 Francia 569 569 1.2 84.1 • IJHD (2000) menciona 26 094
represas
600 2 000
ofrepresas
1 800
500
dams
1 600
dams
1 400
400
Number ofde
1 200
Numberde
300 1 000
Cantidad
800
Cantidad
200 600
400
100 200
antes de
antes de 0
0 before Europa 1900
Europa 1900
1900 Asia 1910
Europe
AsiaAsia 1910
1910s Norteamérica 1930
Norteamérica 1930
1930s 1950
North America Sudamérica 1990
1950s
1950
Sudamérica
South America 1970s África después de 1990
África
Africa 1990
Region after 1990
Austral-Asia después de 1990
Decades Austral-Asia
Décadas
Décadas
400
350 700
de represas
300 600
Number of dams
250 500
200 400
150 300
Cantidad
100 200
50
100
0 antes de
0 antes de
Europa 1900
1900
Asia 1910 Europa
Norteamérica 1930 Asia 1910
1950 Norteamérica 1930
Sudamérica 1990 1950
África después de 1990 Sudamérica 1990
Austral-Asia África después de 1990
Décadas Austral-Asia
Décadas
700
África: Argelia, Angola, Benin, Botswana, Burkina Faso, 600
of dams
400
Egipto, Etiopía, Gabón, Ghana, Guinea, Kenia, Lesoto,
Cantidad
300
200
Liberia, Libia, Madagascar, Malaui, Mali, Mauricio, Marruecos, 100
0 antes de
Mozambique, Namibia, Nigeria, Senegal, Seychelles, Sierra 1900
Europa
Asia 1910
Leone, Sudáfrica, Sudán, Suazilandia, Tanzania, Togo, Túnez, 1930
Norteamérica 1950
Uganda, Zambia y Zimbabwe. Sudamérica 1990
después de 1990
África
Asia: Afganistán, Arabia Saudita, Bangladesh, Brunei, Burma, Austral-Asia
Décadas
Camboya, China, Corea del Norte, Corea del Sur, Filipinas,
India, Irán Iraq, Japón, Kazajistán, Kirguizistán, Laos, Fuente: ICOLD, 1998
Latvia, Líbano, Malasia, Nepal, Pakistán, Singapur, Sri Lanka,
Siria, Taiwán/China, Tajiquistán, Tailandia, Uzbekistán y
12 000
100%
5% 6% 10% 11% 11% 9%
11%
90%
10 000
22% 19%
80% 26%
30% 29% 27%
30%
de represas
8 000
of dams
70%
60%
6 000
Number
50%
4 000 65%
30% 57% 59% 59% 61%
2 000 20%
10%
0 0%
África Norte Sud Asia Austral- Europa Mundo
10
20
50
50
–2
–3
–6
–9
0–
–1
>1
20
30
60
0–
90
12
Height,
Altura, mm 0 a 30 m 30 a 60 m 60 a 150 m >150 m
10 000
100%
11% 8% 11%
14% 14% 15%
90% 17%
8 000
of dams
de represas
80%
22% 17% 24% 28% 25%
70% 33%
6 000 37%
Number
60%
Cantidad
50%
4 000 40%
64% 67% 65% 63% 63%
30%
53%
46%
2 000 20%
10%
0%
0 África Norte Sud Asia Austral- Europa Mundo
1
10
00
00
00
1-
-1
>1
10
0–1 km2 1–10 km2 10–1 000 km2 >1 000 km2
0-
10
Gráfico V.13 Distribución global del volumen de los embalses Gráfico V.14 Distribución regional del volumen de los embalses
(millones de m3) (millones de m3)
10 000 100% 4% 2% 2%
5% 6% 3%
10% 8% 9%
90% 9% 10% 9%
13%
8 000 19%
80%
de represas
of dams
70%
6 000
60% 58% 47% 61%
69% 59%
Number
50% 60%
4 000 52%
Cantidad
40%
30%
2 000
20% 37%
29%
21% 21% 28% 28%
10% 19%
0
0%
1
10
00
0
Austral- Europa Mundo
0-
00
00
00
África Norte Sud Asia
1-
-1
0
10
0-
-1
>1
00
1,
0–1 Mm3 1–100 Mm3 100–1 000 Mm3 >1 000 Mm3
Volumen,
Volume,millones
million mde
3 m3
Por función
Por cantidad de Abastecimiento Control de
Irrigación Hidroelectricidad
United
EE UU States Grandes represas de agua
China China
45% inundaciones
14%14%
45%
China China
EE UU India
India EE UU
India
India España Corea
9%
9%
Japón España
Canadá Turquía
Japan
Japón
6% Corea Japón
6%
Spain
España Turquía México
OtroOther
23% 3%
3% Brasil c ( TD (5%)Tj 4.7324 -0)17.6(ea)]TJ T*01 Tc (Bl6)Tj 0 -154375 TD 676
23% Francia India
Francia
France
Brazil 1%
1%
Brasil
1%
Turkey 1%
Turquía
1%
1%
Canadá
Canada
2%
2% Others
South Korea
Otros 16% 16%
2%
represas. Hasta 1960, Francia e Italia construyeron Albania y el 90% en Islandia, por ejemplo) y más
represas a la misma tasa que España. Los países del 99% en Noruega.3
del este de Europa tienen unas 1 200 grandes La construcción de represas y el desarrollo de
represas; Albania (306, casi todas para irrigación) hidroenergía superó su tope en los años 60 en
y Rumanía (246, para todos los fines) son las que muchas partes de Europa. En la actualidad, se
más han construido en la región. centran en la restauración y el mejoramiento de
las represas y en adaptarlas a las nuevas regula-
Como lo muestra el Gráfico V.17, la hidroenergía ciones. En 2000, se estaba construyendo en 22
y luego la irrigación y el abastecimiento de agua países una capacidad adicional de generación
han sido los propósitos principales de las repre- eléctrica de 2 460 MW, y en Bosnia y Bulgaria es
sas en Europa. Hay un marcado contraste en uti- donde se está dando el desarrollo más significati-
lización (e importancia) de los embalses en toda vo de nuevas represas. Según fuentes de la indus-
Europa, lo cual refleja la topografía, las precipita- tria, otros promotores activos de hidroenergía son
ciones y las políticas nacionales, en particular Alemania (en el sector oriental), Grecia, Islandia,
sobre hidroenergía. Numerosos embalses para Italia, Macedonia, Portugal, Eslovenia y Ucrania.4
hidroenergía, con frecuencia situados en regiones La restauración es el centro principal de atención
montañosas y en países nórdicos, se distinguen en muchos de los países de Europa Oriental,
de los embalses en general más pequeños para aunque también se han formulado planes para
irrigación y abastecimiento de agua en tierras construir nuevas represas para energía y control
bajas y regiones meridionales de Europa.2 de inundaciones. España es el país más activo en
Aproximadamente una cuarta parte de las repre- construcción de represas en general para otros
sas en Europa son de fines múltiples. La hidroen- fines y ahora está implementando una serie de
ergía provee más de la mitad del abastecimiento planes multipropósito. España tiene planes para
eléctrico en varios países europeos (el 86% en construir más represas para gestión de sequías,
Water Supply
Abastecimiento de agua
1 000 Other 17%
17%
Otro
3%3% Control de
Flood Control
inundaciones
3%3%
800
of dams
de represas
600
Number
Cantidad
400
Hidroenergía
200 Hydropower Multipropósito
33% Irrigación
33% Multipurpose
25%
Irrigation
19% 25%
19%
0
s
s
s
s
90
s
s
s
s
s
40
70
20
00
10
50
00
30
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19
19
19
19
19
19
19
19
19
19
19
der
sfte
e
dre
sfo
Decades
bte
sp
Décadas
de
Irrigación
2500 Irrigation
63%
63%
Multipropósito
2000 26%
Number of dams
1500
Multipurpose
Cantidad de represas
26%
Hidroenergía
Otro
1000 Other Hydropower
7%
4%
4% 7%
500
0
Control de Abastecimiento
s
s
s
s
s
s
s
s
00
40
0
70
20
10
50
00
30
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60
inundaciones
99
19
19
19
19
19
19
19
19
19
Water Supply
re1
2%
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2%
fsted
2%
o
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bet
An
sp
Decades
de
Décadas
Fuente: ICOLD, 1998 Fuente: ICOLD 1998. Nota: Las tasas de entrada en
operación de represas en los años 90 están
subreportadas. Las cifras excluyen a China.
generación hidroeléctrica por más de 83 000 MW. Consulta del Este y Sureste de Asia en Hanoi,
La mayor parte del desarrollo se da en China, Vietnam, en febrero de 2000.
seguida de India, Indonesia e Irán.
Norte y Centro América: el 80% de las
La Federación Rusa, donde se está procediendo a represas de la región están en EE UU
una reestructuración económica e institucional, se
ha centrado en finalizar grandes proyectos que De más de 8 000 grandes represas en Norte y
comenzaron bajo los sistemas políticos anteriores Centro América, casi cuatro quintas partes (6 575)
y que se habían abandonado en los años 90. están en EE UU. Cerca del 40% de ellas son mul-
Otras prioridades incluyen la rehabilitación de tipropósito. La hidroenergía proporciona más del
grandes represas que están funcionando. Rusia 50% del suministro eléctrico en 7 de los 15 países
está planeando construir cinco grandes represas de la región, incluyendo a Canadá, Guatemala y
nuevas. La democratización y el surgimiento de Honduras. Canadá tiene la generación más alta de
ONG han conducido a una mayor participación y hidroenergía en el mundo; junto con EE UU,
debate público sobre agua y energía, aunque Norteamérica produce más de una cuarta parte de
sigue siendo limitada la participación activa de intereses la hidroenergía del mundo.5 La gestión de inun-
no gubernamentales en la toma de decisiones. daciones y el recreo también se han convertido
en usuarios importantes de grandes represas en
Se puede encontrar un análisis de los temas en EE UU, y las operaciones está cada vez más
torno al desarrollo de represas en la región asiáti- condicionadas por estas necesidades estacionales.
ca en el sitio web de la CMR en el informe sobre Hay grandes variaciones en clima en la región, lo
la Consulta del Sur de Asia realizada en Colom- cual determina la utilización prevaleciente de las
bo, Sri Lanka, en diciembre de 1998 y en la represas en el ámbito local. En áreas meridionales
2 000
1 800
Irrigation
Multipropósito
Multipurpose Irrigación
1 600 11%
40%
40% 11%
1 400
Cantidad de represas
Hydropower
Hidroenergía
11%
11%
1 200
1 000
Water
Abastecimiento
800 deSupply
agua 10%
10%
600 Recreo
Otro
Other 9%
400 Flood Control
6%
6% Control de 13%
Recreation
inundaciones
200 9%
13%
0
s
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40
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70
20
10
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30
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19
19
19
19
19
19
19
19
19
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an
de
Décadas
y áridas de la región, son más importantes la irri- represa que se está construyendo en EE UU está
gación y el abastecimiento de agua. en Puerto Rico (multipropósito); en 1999 se com-
pletó una represa para un nuevo embalse para
La entrada de represas en operación en la región abastecimiento de agua en California (Diamond
se incrementó sustancialmente después de la Se- Valley Lake). Canadá tiene el mayor potencial
gunda Guerra Mundial y llegó a su tope hacia hidroenergético, y aunque se han propuesto nue-
finales de los años 60 con cerca de 180 represas vas represas, en especial en Québec, Labrador y
por año. Las tasas de entrada en operación han Terranova, existe incertidumbre en cuanto a esas
disminuido a unas 40 represas por año (en 1990- construcciones.
95). En EE UU, la tasa de cese de operaciones en
la actualidad supera a la de permisos de construc América Central tiene programas o planes más
ción de nuevas grandes represas. activos en construcción de represas. En 2000, se
estaba construyendo una capacidad de genera-
En los EE UU no existe ningún plan nuevo de ción hidroeléctrica de 2 124 MW en cinco países.
desarrollo de hidroenergía, y para unos 30 000 Se busca en forma activa disponer de pequeñas
MW de hidroenergía existentes debe renovarse la represas hidroeléctricas de caída elevada. Entre
autorización en los próximos 20 años. Las activi- los países activos en la región están Guatemala,
dades principales en EE UU y Canadá se dan en El Salvador, Costa Rica y Honduras. México tien-
restauración, mejoramiento, optimización de la de 450 represas operando y no esta construyendo
operación de las represas y, en EE UU, cese de ninguna represa grande. Aunque se están planean
operaciones. Destaca que más de 400 represas de do más represas, la industria considera que la
todo tamaño, aunque en su mayoría pequeñas, perspectiva es incierta, dada la reestructuración
hayan cesado de operar en EE UU. La única gran del sector energético.6
200
180 Irrigation
Multipurpose
Multipropósito Irrigación
15%
15%
160 26%
26%
140
Number of dams
Hydro-
120 power
Cantidad de represas
Hidro-
100 Otro 24%
energía
Other
4% 24%
80 4%
60
Abastecimiento
Flood Control Control de
40 de agua
18%13% Water Supply
inundaciones
20 13%
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0
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19
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19
19
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Decades Década
de
300
250 Hydropower
Hidroenergía Water Supply
6%6% Abastecimiento de
Number of dams
20% 20%
agua
Cantidad de represas
200
Flood
Control de
Control
inundaciones
150 1%1%
Multi-
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Multipropósito
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50
Irrigación
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50% Other
50% 2%
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19
19
19
19
19
19
19
19
19
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sp
Decades
Décadas
de
Sudáfrica (con entre 539 y 791) y Zimbabue (con región y en la inversión en infraestructura de
entre 213 y 233) significan juntas más del 60% de suministro de energía en el futuro. En África, la
las represas en el continente.10 La irrigación es el hidroenergía contribuye con más del 80% de la
propósito principal de la construcción de grandes producción eléctrica en 18 países, y con más del
represas en África, en especial en las regiones 50% en 25 países. Las sequías en África Oriental
septentrional y meridional que tienen grandes en los años 90 afectaron en forma significativa la
zonas áridas o semiáridas. En las secciones cen- generación de energía en las regiones donde el
tral de África y otras, que son menos áridas, la nivel de los embalses disminuyó mucho.
razón primordial para la construcción de represas
es la hidroenergía. Se están realizando proyectos de desarrollo de
recursos de irrigación y de agua en África septen-
En Sudáfrica, las grandes represas tienen una trional, en especial en Túnez, Marruecos (donde
capacidad equivalente al 50% del caudal fluvial se están construyendo 7 grandes represas) y
anual promedio. La mayor parte de las represas Argelia (con 13 represas en construcción). Para
utilizan principalmente las represas para irrigación 2000, se estaba construyendo capacidad adicional
y abastecimiento de agua (apenas un 1.9% de la de generación hidroeléctrica por más de 2 000
generación eléctrica es por hidroenergía). En Zim- MW en 17 países. Zimbabue y Sudáfrica están
babue, el 87% de las grandes represas son repre- construyendo una serie de grandes represas para
sas de terraplenes y la hidroenergía significa el irrigación y abastecimiento de agua.
17% del abastecimiento eléctrico, sobre todo des- Se puede encontrar un análisis de los temas en
de la represa Kariba que se opera conjuntamente torno al desarrollo de represas en el continente
con Zambia. El Southern African Power Pool africano en el sitio web de la CMR en el informe
Arrangement tendrá un impacto importante en la sobre las Consultas de África y Medio Oriente
100
Multipurpose
80 14% Irrigation
of dams
de represas
Multipropósito Irrigación
13%
Flood Control
14% 13% Other
2% 2%
60 Otro Control de
Number
2% inundaciones
2%
Cantidad
Hydro-
40 power
20%
20 Hidroenergía
20%
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Abastecimiento
49%49%
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Decades
sp
Década
de
Fuente: ICOLD, 1998. Nota. Las tasas de entrada en operación en los años
90 están subreportadas.
realizadas en Cairo, Egipto, en diciembre de 1999. nuevo de gran represa o de hidroenergía en Aus-
tralia y Nueva Zelanda, aunque ésta completó
Austral-Asia: cerca de la mitad de las represas se recientemente una represa para abastecimiento de
construyeron para abastecer de agua agua. Tanto Australia como Nueva Zelanda han
reformado el marco regulador del sector hídrico y
De las cerca de 577 represas en la región, la may- energético, y han reestructurado o privatizado las
oría (486) están ubicadas en Australia. Nueva instituciones de gestión del agua y del sector
Zelanda tiene 86. Casi el 50% de las grandes energético. Aunque en la planificación a largo
represas en la región se construyeron como plazo se están contemplando varias nuevas repre-
represas de un solo fin para abastecimiento de sas como opciones, no parece probable que se
agua. La hidroenergía y la irrigación fueron las seguirá adelante con ellas en el futuro previsible.11
razones importantes siguientes apra la construc-
ción de represas. La hidroenergía significa más Australia y Nueva Zelanda sí tienen en marcha
del 50% del suministro de electricidad en cuatro varios proyectos para elevar y restaurar represas
de los países de la región.(Fiji, Nueva Zelanda, existentes y se están centrando en la mejora, la
Papua Nueva Guinea y Nueva Caledonia). seguridad y la optimización de la operación de
represas existentes. Las tendencias actuales en
La construcción de represas alcanzó el tope en Austral-Asia van hacia el desarrollo de hidroen-
Australia y Nueva Zelanda en los años 80 (con ergía en pequeña escala dentro de los estados
cerca de 10 grandes represas por año) y dismin- isleños de la región y hacia proyectos de abastec-
uyó drásticamente en los años 90. En la actuali imiento de agua a medida que vaya aumentando
dad no se está construyendo ningún proyecto la demanda.
El Derecho al Desarrollo
La Asamblea General,
Habiendo considerado el tema del derecho al desarrollo, decide adoptar la Declaración sobre el Derecho
al Desarrollo el 4 de diciembre de 1986, cuyo texto se adjunta a la presente resolución.
ejercer, con sujeción a las disposiciones perti- cionales son elementos esenciales para la real-
nentes de ambos Pactos internacionales de dere- ización del derecho al desarrollo,
chos humanos, su soberanía plena y completa Reafirmando que hay una estrecha relación entre
sobre todos sus recursos y riquezas naturales, el desarme y el desarrollo, que los progresos en
la esfera del desarme promoverían considerable-
Consciente de la obligación de los Estados, en mente los progresos en la esfera del desarrollo y
virtud de la Carta, de promover el respeto univer- que los recursos liberados con las medidas de
sal y la observancia de los derechos humanos y desarme deberían destinarse al desarrollo
las libertades fundamentales para todos, sin dis- económico y social y al bienestar de todos los
tinción de ninguna clase por motivos de raza, pueblos, y, en particular, de los países en desar-
color, sexo, idioma, religión, opinión política o de rollo,
otra índole, origen nacional o social, situación
económica, nacimiento u otra condición, Reconociendo que la persona humana es el suje-
to central del proceso de desarrollo y que toda
Considerando que la eliminación de las viola- política de desarrollo debe por ello considerar al
ciones masivas y patentes de los derechos ser humano como participante y beneficiario
humanos de los pueblos e individuos afectados principal del desarrollo,
por situaciones tales como las resultantes del
colonialismo, el neocolonialismo, el apartheid, Reconociendo que la creación de condiciones
todas las formas de racismo y discriminación favorables al desarrollo de los pueblos y las per-
racial, la dominación y la ocupación extranjeras, sonas es el deber primordial de los respectivos
la agresión y las amenazas contra la soberanía Estados,
nacional, la unidad nacional y la integridad terri-
torial y las amenazas de guerra, contribuirá a Consciente de que los esfuerzos para promover y
establecer circunstancias propicias para el desar- proteger los derechos humanos a nivel interna-
rollo de gran parte de la humanidad, cional deben ir acompañados de esfuerzos para
establecer un nuevo orden económico interna-
Preocupada por la existencia de graves obstácu- cional,
los, constituidos, entre otras cosas, por la dene-
gación de los derechos civiles, políticos, económi- Confirmando que el derecho al desarrollo es un
cos, sociales y culturales, obstáculos que se opo- derecho humano inalienable y que la igualdad de
nen al desarrollo y a la completa realización del oportunidades para el desarrollo es una prerroga-
ser humano y de los pueblos, y considerando tiva tanto de las naciones como de los individuos
que todos los derechos humanos y las libertades que componen las naciones,
fundamentales son indivisibles e interdependi-
entes y que, a fin de fomentar el desarrollo, Proclama la siguiente Declaración sobre
debería examinarse con la misma atención y el derecho al desarrollo:
urgencia la aplicación, promoción y protección
de los derechos civiles, políticos, económicos, Artículo 1
sociales y culturales, y que, en consecuencia, la
promoción, el respeto y el disfrute de ciertos 1. El derecho al desarrollo es un derecho humano
derechos humanos y libertades fundamentales no inalienable en virtud del cual todo ser humano y
pueden justificar la denegación de otros derechos todos los pueblos están facultados para participar
humanos y libertades fundamentales, en un desarrollo económico, social, cultural y
político en el que puedan realizarse plenamente
Considerando que la paz y la seguridad interna- todos los derechos humanos y libertades funda-
mentales, a contribuir a ese desarrollo y a disfru- el pleno respeto de los principios de derecho
tar de él. internacional referentes a las relaciones de amis-
tad y a la cooperación entre los Estados de con-
2. El derecho humano al desarrollo implica tam- formidad con la Carta de las Naciones Unidas.
bién la plena realización del derecho de los
pueblos a la libre determinación, que incluye, 3. Los Estados tienen el deber de cooperar mutu-
con sujeción a las disposiciones pertinentes de amente para lograr el desarrollo y eliminar los
ambos Pactos internacionales de derechos obstáculos al desarrollo. Los Estados deben
humanos, el ejercicio de su derecho inalienable a realizar sus derechos y sus deberes de modo que
la plena soberanía sobre todas sus riquezas y promuevan un nuevo orden económico interna-
recursos naturales. cional basado en la igualdad soberana, la interde-
pendencia, el interés común y la cooperación
Artículo 2 entre todos los Estados, y que fomenten la obser-
vancia y el disfrute de los derechos humanos.
1. La persona humana es el sujeto central del
desarrollo y debe ser el participante activo y el Artículo 4
beneficiario del derecho al desarrollo.
1. Los Estados tienen el deber de adoptar, indi-
2. Todos los seres humanos tienen, individual y vidual y colectivamente, medidas para formular
colectivamente, la responsabilidad del desarrollo, políticas adecuadas de desarrollo internacional a
teniendo en cuenta la necesidad del pleno fin de facilitar la plena realización del derecho al
respeto de sus derechos humanos y libertades desarrollo.
fundamentales, así como sus deberes para con la
comunidad, único ámbito en que se puede ase- 2. Se requiere una acción sostenida para pro-
gurar la libre y plena realización del ser humano, mover un desarrollo más rápido de los países en
y, por consiguiente, deben promover y proteger desarrollo. Como complemento de los esfuerzos
un orden político, social y económico apropiado de los países en desarrollo es indispensable una
para el desarrollo. cooperación internacional eficaz para propor-
cionar a esos países los medios y las facilidades
3. Los Estados tienen el derecho y el deber de adecuados para fomentar su desarrollo global.
formular políticas de desarrollo nacional ade-
cuadas con el fin de mejorar constantemente el Artículo 5
bienestar de la población entera y de todos los
individuos sobre la base de su participación acti- Los Estados adoptarán enérgicas medidas para
va, libre y significativa en el desarrollo y en la eliminar las violaciones masivas y patentes de los
equitativa distribución de los beneficios resul- derechos humanos de los pueblos y los seres
tantes de éste. humanos afectados por situaciones tales como las
resultantes del apartheid, todas las formas de
Artículo 3 racismo y discriminación racial, el colonialismo, la
dominación y ocupación extranjeras, la agresión,
1. Los Estados tienen el deber primordial de crear la injerencia extranjera y las amenazas contra la
condiciones nacionales e internacionales favor- soberanía nacional, la unidad nacional y la inte-
ables para la realización del derecho al desarrol- gridad territorial, las amenazas de guerra y la
lo. negativa a reconocer el derecho fundamental de
los pueblos a la libre determinación.
2. La realización del derecho al desarrollo exige
3. Los Estados deben adoptar medidas para elimi- 2. Nada de lo dispuesto en la presente
nar los obstáculos al desarrollo resultantes de la Declaración debe ser interpretado en menoscabo
inobservancia de los derechos civiles y políticos, de los propósitos y principios de las Naciones
así como de los derechos económicos, sociales y Unidas, ni en el sentido de que cualquier Estado,
culturales. grupo o persona tiene derecho a desarrollar
cualquier actividad o realizar cualquier acto cuyo
Artículo 7 objeto sea la violación de los derechos estableci-
dos en la Declaración Universal de Derechos
Todos los Estados deben promover el establec- Humanos y los Pactos internacionales de dere-
imiento, mantenimiento y fortalecimiento de la chos humanos.
paz y la seguridad internacionales y, con ese fin,
deben hacer cuanto esté en su poder por lograr Artículo 10
el desarme general y completo bajo un control
internacional eficaz, así como lograr que los Deben adoptarse medidas para asegurar el pleno
recursos liberados con medidas efectivas de ejercicio y la consolidación progresiva del dere-
desarme se utilicen para el desarrollo global, en cho al desarrollo, inclusive la formulación, adop-
particular de los países en desarrollo. ción y aplicación de medidas políticas, legislativas
y de otra índole en el plano nacional e interna-
Artículo 8 cional.
Considerando que la libertad, la justicia y la paz Considerando que los Estados Miembros se han
en el mundo tienen por base el reconocimiento comprometido a asegurar, en cooperación con la
de la dignidad intrínseca y de los derechos Organización de las Naciones Unidas, el respeto
iguales e inalienables de todos los miembros de universal y efectivo a los derechos y libertades
la familia humana; fundamentales del hombre, y
mente los unos con los otros. toda provocación a tal discriminación.
Artículo 2 Artículo 8
1. Toda persona tiene todos los derechos y liber- Toda persona tiene derecho a un recurso efectivo
tades proclamados en esta Declaración, sin distin- ante los tribunales nacionales competentes, que la
ción alguna de raza, color, sexo, idioma, religión, ampare contra actos que violen sus derechos fun-
opinión política o de cualquier otra índole, origen damentales reconocidos por la constitución o por
nacional o social, posición económica, nacimiento la ley.
o cualquier otra condición.
Artículo 9
2. Además, no se hará distinción alguna fundada
en la condición política, jurídica o internacional Nadie podrá ser arbitrariamente detenido, preso
del país o territorio de cuya jurisdicción dependa ni desterrado.
una persona, tanto si se trata de un país indepen-
diente, como de un territorio bajo administración Artículo 10
fiduciaria, no autónomo o sometido a cualquier
otra limitación de soberanía. Toda persona tiene derecho, en condiciones de
plena igualdad, a ser oída públicamente y con
Artículo 3 justicia por un tribunal independiente e imparcial,
para la determinación de sus derechos y obliga-
Todo individuo tiene derecho a la vida, a la liber- ciones o para el examen de cualquier acusación
tad y a la seguridad de su persona. contra ella en materia penal.
Artículo 4 Artículo 11
Nadie estará sometido a esclavitud ni a servidum- 1. Toda persona acusada de delito tiene derecho
bre, la esclavitud y la trata de esclavos están pro- a que se presuma su inocencia mientras no se
hibidas en todas sus formas. pruebe su culpabilidad, conforme a la ley y en
juicio público en el que se le hayan asegurado
Artículo 5 todas las garantías necesarias para su defensa.
Nadie será sometido a torturas ni a penas o tratos 2. Nadie será condenado por actos u omisiones
crueles, inhumanos o degradantes. que en el momento de cometerse no fueron
delictivos según el Derecho nacional o interna-
Artículo 6 cional. Tampoco se impondrá pena más grave
que la aplicable en el momento de la comisión
Todo ser humano tiene derecho, en todas partes, del delito.
al reconocimiento de su personalidad jurídica.
Artículo 12
Artículo 7
Nadie será objeto de injerencias arbitrarias en su
Todos son iguales ante la ley y tienen, sin distin- vida privada, su familia, su domicilio o su corre-
ción, derecho a igual protección de la ley. Todos spondencia, ni de ataques a su honra o a su rep-
tienen derecho a igual protección contra toda dis- utación. Toda persona tiene derecho a la protec-
criminación que infrinja esta Declaración y contra ción de la ley contra tales injerencias o ataques.
Artículo 14 Artículo 18
1. En caso de persecución, toda persona tiene Toda persona tiene derecho a la libertad de pen-
derecho a buscar asilo, y a disfrutar de él, en samiento, de conciencia y de religión; este dere-
cualquier país. cho incluye la libertad de cambiar de religión o
de creencia, así como la libertad de manifestar su
2. Este derecho no podrá ser invocado contra una religión o su creencia, individual y colectiva-
acción judicial realmente originada por delitos mente, tanto en público como en privado, por la
comunes o por actos opuestos a los propósitos y enseñanza, la práctica, el culto y la observancia.
principios de las Naciones Unidas.
Artículo 19
Artículo 15
Todo individuo tiene derecho a la libertad de
1. Toda persona tiene derecho a una nacionali- opinión y de expresión; este derecho incluye el
dad. de no ser molestado a causa de sus opiniones, el
de investigar y recibir informaciones y opiniones,
2. A nadie se privará arbitrariamente de su y el de difundirlas, sin limitación de fronteras, por
nacionalidad ni del derecho a cambiar de cualquier medio de expresión.
nacionalidad.
Artículo 20
Artículo 16
1. Toda persona tiene derecho a la libertad de
1. Los hombres y las mujeres, a partir de la edad reunión y de asociación pacíficas.
núbil, tienen derecho, sin restricción alguna por 2. Nadie podrá ser obligado a pertenecer a una
motivos de raza, nacionalidad o religión, a asociación.
casarse y fundar una familia, y disfrutarán de
iguales derechos en cuanto al matrimonio, Artículo 21
durante el matrimonio y en caso de disolución
del matrimonio. 1. Toda persona tiene derecho a participar en el
gobierno de su país, directamente o por medio
2. Sólo mediante libre y pleno consentimiento de de representantes libremente escogidos.
los futuros esposos podrá contraerse el matrimo-
nio. 2. Toda persona tiene el derecho de accceso, en
condiciones de igualdad, a las funciones públicas
3. La familia es el elemento natural y fundamental de su país.
de la sociedad y tiene derecho a la protección de 3. La voluntad del pueblo es la base de la autori-
Artículo 23 Artículo 26
1. Toda persona tiene derecho al trabajo, a la 1. Toda persona tiene derecho a la educación. La
libre elección de su trabajo, a condiciones equi- educación debe ser gratuita, al menos en lo con-
tativas y satisfactorias de trabajo y a la protección cerniente a la instrucción elemental y fundamen-
contra el desempleo. tal. La instrucción elemental será obligatoria. La
instrucción técnica y profesional habrá de ser
2. Toda persona tiene derecho, sin discriminación generalizada; el acceso a los estudios superiores
alguna, a igual salario por trabajo igual. será igual para todos, en función de los méritos
respectivos.
3. Toda persona que trabaja tiene derecho a una
remuneración equitativa y satisfactoria, que le 2. La educación tendrá por objeto el pleno desar-
asegure, así como a su familia, una existencia rollo de la personalidad humana y el fortalec-
conforme a la dignidad humana y que será com- imiento del respeto a los derechos humanos y a
pletada, en caso necesario, por cualesquiera otros las libertades fundamentales; favorecerá la com-
medios de protección social. prensión, la tolerancia y la amistad entre todas las
naciones y todos los grupos étnicos o religiosos,
4. Toda persona tiene derecho a fundar sindicatos y promoverá el desarrollo de las actividades de
y a sindicarse para la defensa de sus intereses. las Naciones Unidas para el mantenimiento de la
paz.
Artículo 24
3. Los padres tendrán derecho preferente a
Toda persona tiene derecho al descanso, al dis- escoger el tipo de educación que habrá de darse
frute del tiempo libre, a una limitación razonable a sus hijos.
de la duración del trabajo y a vacaciones periódi-
cas pagadas. Artículo 27
gozar de las artes y a participar en el progreso de sus libertades, toda persona estará solamente
científico y en los beneficios que de él resulten. sujeta a las limitaciones establecidas por la ley
con el único fin de asegurar el reconocimiento y
2. Toda persona tiene derecho a la protección de el respeto de los derechos y libertades de los
los intereses morales y materiales que le corre- demás, y de satisfacer las justas exigencias de la
spondan por razón de las producciones científi- moral, del orden público y del bienestar general
cas, literarias o artísticas de que sea autora. en una sociedad democrática.
Reafirmando la Declaración de la Conferencia de las Naciones Unidas sobre el Medio Humano, aprobada
en Estocolmo el 16 de junio de 1972 /a, y tratando de basarse en ella,
Con el objetivo de establecer una alianza mundial nueva y equitativa mediante la creación de nuevos
niveles de cooperación entre los Estados, los sectores claves de las sociedades y las personas,
Procurando alcanzar acuerdos internacionales en los que se respeten los intereses de todos y se proteja
la integridad del sistema ambiental y de desarrollo mundial,
Principio 2 Principio 5
De conformidad con la Carta de las Naciones Todos los Estados y todas las personas deberán
Unidas y los principios del derecho internacional, cooperar en la tarea esencial de erradicar la
los Estados tienen el derecho soberano de pobreza como requisito indispensable del desar-
aprovechar sus propios recursos según sus rollo sostenible, a fin de reducir las disparidades
propias políticas ambientales y de desarrollo, y la en los niveles de vida y responder mejor a las
responsabilidad de velar por que las actividades necesidades de la mayoría de los pueblos del
realizadas dentro de su jurisdicción o bajo su mundo.
control no causen daños al medio ambiente de
otros Estados o de zonas que estén fuera de los Principio 6
límites de la jurisdicción nacional.
Se deberá dar especial prioridad a la situación y
Principio 3 las necesidades especiales de los países en desar-
rollo, en particular los países menos adelantados
El derecho al desarrollo debe ejercerse en forma y los más vulnerables desde el punto de vista
ambiental. En las medidas internacionales que se En el plano nacional, toda persona deberá tener
adopten con respecto al medio ambiente y al acceso adecuado a la información sobre el medio
desarrollo también se deberían tener en cuenta ambiente de que dispongan las autoridades públi-
los intereses y las necesidades de todos los país- cas, incluida la información sobre los materiales y
es. las actividades que encierran peligro en sus
comunidades, así como la oportunidad de partici-
Principio 7 par en los procesos de adopción de decisiones.
Los Estados deberán facilitar y fomentar la sensi-
Los Estados deberán cooperar con espíritu de sol- bilización y la participación de la población
idaridad mundial para conservar, proteger y poniendo la información a disposición de todos.
restablecer la salud y la integridad del ecosistema Deberá proporcionarse acceso efectivo a los pro-
de la Tierra. En vista de que han contribuido en cedimientos judiciales y administrativos, entre
distinta medida a la degradación del medio ambi- éstos el resarcimiento de daños y los recursos
ente mundial, los Estados tienen responsabili- pertinentes.
dades comunes pero diferenciadas. Los países
desarrollados reconocen la responsabilidad que Principio 11
les cabe en la búsqueda internacional del desar-
rollo sostenible, en vista de las presiones que sus Los Estados deberán promulgar leyes eficaces
sociedades ejercen en el medio ambiente mundial sobre el medio ambiente. Las normas, los obje-
y de las tecnologías y los recursos financieros de tivos de ordenación y las prioridades ambientales
que disponen. deberían reflejar el contexto ambiental y de
desarrollo al que se aplican. Las normas apli-
Principio 8 cadas por algunos países pueden resultar inade-
cuadas y representar un costo social y económico
Para alcanzar el desarrollo sostenible y una mejor injustificado para otros países, en particular los
calidad de vida para todas las personas, los países en desarrollo.
Estados deberían reducir y eliminar las modali-
dades de producción y consumo insostenibles y Principio 12
fomentar políticas demográficas apropiadas.
Los Estados deberían cooperar en la promoción
Principio 9 de un sistema económico internacional favorable
y abierto que llevara al crecimiento económico y
Los Estados deberían cooperar en el fortalec- el desarrollo sostenible de todos los países, a fin
imiento de su propia capacidad de lograr el de abordar en mejor forma los problemas de la
desarrollo sostenible, aumentando el saber cientí- degradación ambiental. Las medidas de política
fico mediante el intercambio de conocimientos comercial con fines ambientales no deberían con-
científicos y tecnológicos, e intensificando el stituir un medio de discriminación arbitraria o
desarrollo, la adaptación, la difusión y la transfer- injustificable ni una restricción velada del comer-
encia de tecnologías, entre éstas, tecnologías cio internacional. Se debería evitar tomar medi-
nuevas e innovadoras. das unilaterales para solucionar los problemas
ambientales que se producen fuera de la jurisdic-
Principio 10 ción del país importador. Las medidas destinadas
a tratar los problemas ambientales transfronterizos
El mejor modo de tratar las cuestiones ambien- o mundiales deberían, en la medida de lo posi-
tales es con la participación de todos los ciu- ble, basarse en un consenso internacional.
dadanos interesados, en el nivel que corresponda.
Principio 13 Principio 17
Los Estados deberán desarrollar la legislación Deberá emprenderse una evaluación del impacto
nacional relativa a la responsabilidad y la indem- ambiental, en calidad de instrumento nacional,
nización respecto de las víctimas de la contami- respecto de cualquier actividad propuesta que
nación y otros daños ambientales. Los Estados probablemente haya de producir un impacto neg-
deberán cooperar asimismo de manera expedita y ativo considerable en el medio ambiente y que
más decidida en la elaboración de nuevas leyes esté sujeta a la decisión de una autoridad
internacionales sobre responsabilidad e indem- nacional competente.
nización por los efectos adversos de los daños
ambientales causados por las actividades real- Principio 18
izadas dentro de su jurisdicción, o bajo su con-
trol, en zonas situadas fuera de su jurisdicción. Los Estados deberán notificar inmediatamente a
otros Estados de los desastres naturales u otras
Principio 14 situaciones de emergencia que puedan producir
efectos nocivos súbitos en el medio ambiente de
Los Estados deberían cooperar efectivamente para esos Estados. La comunidad internacional deberá
desalentar o evitar la reubicación y la transferen- hacer todo lo posible por ayudar a los Estados
cia a otros Estados de cualesquiera actividades y que resulten afectados.
sustancias que causen degradación ambiental
grave o se consideren nocivas para la salud Principio 19
humana.
Los Estados deberán proporcionar la información
Principio 15 pertinente, y notificar previamente y en forma
oportuna, a los Estados que posiblemente resul-
Con el fin de proteger el medio ambiente, los ten afectados por actividades que puedan tener
Estados deberán aplicar ampliamente el criterio considerables efectos ambientales transfronterizos
de precaución conforme a sus capacidades. adversos, y deberán celebrar consultas con esos
Cuando haya peligro de daño grave o irre- Estados en una fecha temprana y de buena fe.
versible, la falta de certeza científica absoluta no
deberá utilizarse como razón para postergar la Principio 20
adopción de medidas eficaces en función de los
costos para impedir la degradación del medio Las mujeres desempeñan un papel fundamental
ambiente. en la ordenación del medio ambiente y en el
desarrollo. Es, por tanto, imprescindible contar
Principio 16 con su plena participación para lograr el desarrol-
lo sostenible.
Las autoridades nacionales deberían procurar
fomentar la internalización de los costos ambien- Principio 21
tales y el uso de instrumentos económicos,
teniendo en cuenta el criterio de que el que cont- Debería movilizarse la creatividad, los ideales y el
amina debe, en principio, cargar con los costos valor de los jóvenes del mundo para forjar una
de la contaminación, teniendo debidamente en alianza mundial orientada a lograr el desarrollo
cuenta el interés público y sin distorsionar el sostenible y asegurar un mejor futuro para todos.
comercio ni las inversiones internacionales.
incluyendo la Conferencia de Dublín sobre Agua Jan Veltrop trabajó con la Harza Engineering
y Medio Ambiente, y analizó el desempeño de Company desde 1954 hasta 1994, excepto por un
proyectos de desarrollo en gran escala y de alter- período de tres años en que fungió como Decano
nativas en Asia y América Latina. de la Facultad de Ingeniería en la Universidad de
Nigeria. Fue Presidente del Comité de Grandes
Medha Patkar se graduó en ciencias físicas y real- Represas de EE UU (1981-1982) y Presidente de
izó investigación de posgrado en ciencias la Comisión Internacional de Grandes Represas
sociales. Fue profesora en el Tata Institute of (1988-91). En Harza fue ingeniero jefe, miembro
Social Sciences antes de fundar el Narmada de la junta de directores y se pensionó como
Bachao Andolan (Lucha por Salvar el Río Vicepresidente Experto. Trabajó en muchos
Narmada) en India, movimiento popular opuesto hidroproyectos muy importantes como Mangla,
a la construcción de grandes represas en el Río Tarbela, Guri, Yacyreta, Karun-I, Ertan y almace-
Narmada y en pro de alternativas en agua, namiento con bombeo Bath County; recibió la
energía y desarrollo. Es miembro fundador y Medalla Rickey de ASCE en 1997 por sus con-
National Convenor de la Alianza Nacional de tribuciones en el campo de ingeniería hidroeléc-
Movimientos Populares. Se la reconoce interna- trica; y fue elegido miembro de la Academia
cionalmente como luchadora en pro de los dere- Nacional de Ingeniería en 1998.
chos humanos y políticos.
Achim Steiner (Secretario General de la CMR,
Thayer Scudder es profesor emérito de miembro ex officio de la Comisión) ha fungido
antropología en el Instituto de Tecnología de como asesor en política internacional de desarrol-
California. Su trabajo por más de 40 años en lo así como en planificación económica y gestión
aspectos socioeconómicos relacionados con el de recursos naturales. Durante su carrera ha tra-
desarrollo de cuencas hidrográficas ha sido deci- bajado para organizaciones tanto gubernamen-
sivo en ese terreno. Su trabajo en África es el más tales como no gubernamentales, con trabajos pro-
conocido, pero ha realizado estudios de uti- longados en India, Pakistán, Alemania,
lización sostenible de recursos en muchas partes Zimbabue/Sudáfrica, EE UU y Vietnam. Más
del mundo, centrándose en reasentamientos y recientemente, se ha desempeñado como Asesor
aspectos socioeconómicos relacionados con el Experto en Políticas para Políticas Globales con la
desarrollo de infraestructura. También ha formado UICN en Washington y como Asesor Técnico Jefe
parte de una serie de paneles independientes de con la Comisión del Río Mekong/GTZ, con base
revisión en África y Asia. en Hanoi, Vietnam.
Asociados en Investigación
La Secretaría de la CMR tuvo la fortuna de contar con una gran cantidad de asociados en investigación
que colaboraron con el programa de trabajo durante el mandato de la Comisión. El tiempo que le dedi-
caron a la Comisión fue de uno a nueve meses.
Consultores y Asesores
La CMR también desea agradecer la colaboración de las siguientes personas con sus insumos especiales
como consultores y asesores para la Secretaría y los Miembros de la Comisión: